Banca central, federalismo económico y constitución monetaria

Por el profesor Dr. Julio H. G. Olivera

Presidente de la Academia Nacional de Ciencias Económicas

Versión grabada de la conferencia que pronunció el Dr. Olivera el 6 de noviembre de 1991 en la

Universidad Católica de Santiago del Estero, al inaugurar la XXVI Reunión Anual de la Asociación
Argentina de Economía Política.

Introducción

Significa para mí un acontecimiento sumamente grato y honroso esta oportunidad de platicar en la

Universidad Católica de Santiago del Estero con motivo de la reunión anual de la Asociación
Argentina de Economía Política. Mi cariño hacia mi provincia natal, cuyas tradiciones espirituales
representa tan dignamente esta casa de altos estudios, se combina en las presentes circunstancias con
mi afecto por una institución que contribuí a fundar y que tuve el privilegio de dirigir durante diez
años. El tema de esta conferencia, que me fue sugerido por el decano licenciado Víctor Manuel Feijó,
no es ajeno a tales consideraciones. Mi labor sobre la descentralización geográfica de la banca central
se inició en 1979 con una disertación en la Universidad Católica de Santiago del Estero y se reanudó
algunos años después, en 1985, con un ensayo en memoria de un prestigioso y querido ex presidente
de la Asociación Argentina de Economía Política. Me propongo hacer ahora una síntesis actualizada
de ambos trabajos, completándolos con nuevos desarrollos referentes a la constitución monetaria de
nuestro país.

Fundamentos teóricos

Recordemos, como pimío de partida, que la teoría del equilibrio y del desarrollo regional ha sido
tradicionalmente expresada en términos no monetarios. Las variables que incluye son el ingreso real,
la dotación de recursos productivos y los precios relativos de productos y factores. La teoría
monetaria, por otra parte, ha sido construida en términos globales, que comprenden el sistema
económico tomado en conjunto. El hecho es, sin embargo, que los procesos monetarios afectan el
equilibrio y el desarrollo regionales y que, recíprocamente, la configuración regional de cada país in-
fluye sobre las características de su evolución monetaria.

Consideremos, desde ese ángulo, las consecuencias económicas de un aumento en el pasivo monetario
del Banco Central. Dichas consecuencias pueden dividirse, para los fines del análisis, en dos etapas:
en primer lugar, el aumento de la oferta monetaria ocasionado por el aumento de la base monetaria en
segundo lugar, las consecuencias económicas del aumento de la oferta monetaria o cantidad total de
dinero disponible.

Notemos, ante todo, que el aumento de la oferta monetaria depende de la distribución regional del
aumento de la base monetaria. El denominado “coeficiente de circulación en efectivo” varía
generalmente de una región a otra. Esto determina que el “multiplicador de la base monetaria” difiera
entre distintas regiones. Por consiguiente, la misma variación del pasivo monetario del Banco Central
origina grados diversos de expansión monetaria según la forma como se distribuye geográficamente.

Por otro lado, los efectos económicos de una variación de la cantidad de dinero dependen de la
distribución regional de la variación considerada. Supongamos, para ilustrar este aserto, un país
integrado por dos regiones, en una de las cuales hay una elevada tasa de desocupación abierta o
encubierta, mientras que en la otra prevalece un estado de pleno empleo. Si la movilidad interregional
del trabajo es escasa, ambas situaciones pueden coexistir, durante un periodo dilatado. En tales
circunstancias, un aumento de la cantidad de dinero en la primera región se traducirá allí por un mayor
volumen de ocupación y de actividad económica, pero en la segunda región sólo traerá consigo

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aumentos de precios. De esa manera, según la región donde se verifique, el mismo incremento en la
oferta monetaria actuará como un estímulo a la producción o como un factor inflacionario.

Alternativamente, imaginemos que las dos regiones son disímiles en el nivel de desarrollo económico
y financiero y, en particular, que sólo una de ellas posee mercados de dinero amplios y activos.
Quienes habitan en esa región disponen de toda una gama de colocaciones altamente líquidas,
mientras que en la segunda región únicamente el dinero ofrece los -atributos de negociabilidad y
seguridad constitutivos de la liquidez. Gomo consecuencia de este hecho, si el aumento de la oferta
monetaria, ocurre, en la primera región, se encauzará en gran parte hacia los mercados financieros; pe-
ro si sucede en la segunda región, se volcará primariamente sobre los mercados de productos y
servicios. Los llamados “mecanismos de transmisión monetaria" resultan esencialmente dispares en
uno y otro caso.

Además de diferencias en la dirección de los efectos, cabe la posibilidad de diferencias en su intensi-

dad absoluta. Supongamos, por ejemplo, que en la primera región la actividad fundamental es la
producción agraria, mientras que en la segunda región predominan la industria manufacturera y la
actividad mercantil. Los ingresos monetarios de los pobladores de la primera región serán así en
general, menos estables, y sus periodos de ingresos más espaciados, que los correspondientes a los
moradores de la segunda región. Por consiguiente la velocidad medía y marginal de circulación del
dinero será más reducida en la primera región, y cualquier incremento de la cantidad de dinero
causará allí una menor expansión de la demanda tanto en los mercados de productos y servicios
cuanto en los mercados de valores.

Hemos considerado, en la forma tradicional, que la línea de causación va de la cantidad de dinero a

los precios, salarios, tasas de interés y niveles de actividad productiva. Con frecuencia, sin embargo,
el proceso monetario sigue la dirección inversa; el impulso proviene de los precios y salarios, en tanto
que la cantidad de dinero actúa como elemento pasivo o variable de ajuste. También en situaciones de
esta índole la diferenciación regional es de gran importancia. El incremento de la base monetaria
indispensable para sustentar un aumento dado de la oferta monetaria depende de la distribución
regional de este aumento, y la expansión de la oferta monetaria que se requiere para hacer posible un
aumento dado de salarios y precios, con un nivel de ocupación constante, depende de la distribución
regional del aumento referido. Estas proposiciones son exactamente homólogas a las enunciadas
anteriormente y pueden demostrarse de idéntica manera.

Debemos reconocer que, así en la hipótesis de dinero activo como de dinero pasivo, los hechos
señalados son fenómenos de corto plazo. Con relación al equilibrio de largo plazo o equilibrio pleno,
los efectos de un cambio en una variable monetaria son iguales, sea cual fuere su distribución
regional. Pero la circunstancia de que un fenómeno sea temporario no da derecho para hacer de él
caso omiso ni para desatender sus consecuencias. Los efectos de un fenómeno pasajero pueden ser
graves y permanentes. Una tempestad en el océano es un hecho transitorio, pero el naufragio causado
por la tempestad no lo es.

Llegamos así a la inevitable conclusión de que toda política monetaria racional debe tener en cuenta
las diferencias regionales. El modo más completo de garantizar este objetivo es la descentralización
geográfica del propio Banco Central. Aunque no constituye una condición absolutamente
indispensable para la regionalización de la política monetaria, la descentralización geográfica del
organismo rector del dinero y el crédito representa su complemento natural y su marco apropiado. La
relación entre una y otra es sólo un caso particular de la correspondencia entre función y estructura,
tan necesaria en los fenómenos sociales como en los procesos biológicos.

Modelos de estructura

Esta observación nos lleva al aspecto específicamente institucional del problema en estudio. El grado
óptimo de descentralización no es el mismo en todos los casos, sino que varía según la extensión del

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territorio, la diversidad regional, la organización financiera y los tipos de política monetaria. También
la forma práctica de instrumentar el grado de descentralización que se juzga conveniente difiere de un
país a otro, en parte como consecuencia de la variedad en el nivel óptimo de centralización y en parte
por causa de diferencias generales de organización política o social.

Para definir las formas principales de descentralización geográfica de la banca central aplicaremos los
conceptos de establecimiento, empresa y patrimonio, que denotan respectivamente la unidad técnica,
la unidad económica y la unidad Jurídica vinculadas a la actividad de cualquier organización
económica. Sobre la base de esas nociones distinguiremos entre la descentralización operativa, la
descentralización administrativa y la descentralización patrimonial como modelos básicos de
descentralización. Respecto a cada uno de ellos presentaremos ilustraciones concretas tomadas de la
banca central contemporánea.

La forma más limitada de descentralización geográfica se realiza mediante el funcionamiento de

sucursales. Este tipo de descentralización tiene carácter meramente operativo, pues en esencia la toma
de decisiones permanece centralizada. A pesar de esto no debe subestimarse la importancia de la
descentralización operativa. Algunos de los mejores bancos centrales modernos, como el Banco de la
Reserva de Australia, emplean ese sistema para relacionar la política monetaria y crediticia con las
necesidades financieras locales (Reserve Bank of Australia, Report 1985, pág. 35),

La utilidad de las sucursales puede acrecentarse constituyendo en ellas consejos asesores repre-
sentativos de la actividad económica local. Esta modalidad fue introducida en Francia por un decreto
del 20 de enero de 1973, que autorizó a la Banque de France a establecer comisiones integradas por
personalidades ajenas al Banco para asesorar a los directores de sucursales. Análogamente, la carta
orgánica del Banco de México prevé la institución de consejos regionales con funciones de consulta
así como de obtención y difusión de informaciones en materia económica y particularmente
financiera.

La descentralización administrativa representa un grado mayor de descentralización que la

descentralización operativa, en cuanto no sólo abarca el momento de ejecución sino también en parte
el momento de decisión. Un caso importante de descentralización administrativa es el banco central
de Alemania (Deutsche Bundesbank) regido por ley del 26 de julio de 1957, En cada provincia el
Banco mantiene una administración principal (Hauptverwaltung). En algunas provincias la
administración principal lleva el nombre de banco central provincial (Landeszentralbank).

La dirección de cada banco central provincial realiza las operaciones de banca central en el territorio
de su jurisdicción, tanto las operaciones con el estado provincial e instituciones oficiales como con las
entidades financieras privadas, integran la dirección un presidente y un vicepresidente, a los que
pueden agregarse uno o dos miembros en calidad de vocales. Todos los miembros de la dirección de
un banco central provincial deben poseer idoneidad especializada.

El presidente de cada banco central provincial es designado por el presidente de la República sobre la
base de una propuesta del gobierno provincial y luego de consultar al órgano directivo máximo del
banco: el consejo bancario central (Zentralbankrat). El vicepresidente y demás miembros de la
dirección de cada banco central provincial son designados por el presidente de la República mediante
propuesta del consejo bancario central. Todos los miembros de la dirección son nombrados por ocho
años.

En cada banco central provincial funciona un consejo asesor que asiste a la dirección en el desempeño
de su cometido y en especial asesora al presidente en cuestiones de política monetaria y crediticia. El
consejo asesor tiene a lo sumo diez miembros y todos deben poseer conocimientos especiales sobre
dinero y crédito. Los miembros del consejo asesor son designados por el presidente de la República
mediante propuesta del gobierno provincial y luego de consultar a la dirección del banco central
provincial. Los ministros provinciales competentes pueden participar en las sesiones del consejo
asesor y están facultados para exigir la convocatoria del consejo.

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El sistema descrito se combina con el régimen de sucursales, que se clasifican en sucursales principa-
les y sucursales simples. Las sucursales principales están subordinadas al banco central provincial de
la jurisdicción respectiva y las sucursales simples a la sucursal principal de la zona en que operan.
Debemos agregar que después de la unificación el Bundesbank estableció en Alemania oriental una
completa organización de sucursales, y que actualmente se examina la posibilidad de crear bancos
centrales provinciales en ese territorio.

Una forma diversa de descentralización administrativa de la banca central es la representada por la

Banca d’Italia. El régimen correspondiente, se basa sobre el decreto real del 11 de junio de 1936,
modificado por decretos del presidente de la República de fechas 19 de abril de 1948, 12 de febrero de
1963, 14 de agosto de 1969 y 20 de julio de 1973. El modelo de descentralización administrativa que
resulta de esas normas puede describirse como cuasipatrimonial, pues aunque el patrimonio del banco
es único la estructura de descentralización administrativa refleja la distribución de cuotas de capital
entre las entidades asociadas. Participan en el sistema las Cajas de ahorro, instituciones de créditos
públicos y bancos de interés nacional, institutos de previsión e institutos de seguros.

La administración central de la Banca d’Italia está en Roma. Sus filiales se distinguen en tres cate-
gorías: sedes, sucursales y agencias. Hay sedes en Ancona, Bari, Bolonia, Cagliari, Florencia,
Génova, Livorno, Milán, Nápoles, Palermo, Roma, Turín, Trieste y Venecia. El banco tiene
sucursales y agencias en las capitales de provincia donde no tiene sedes.

En cada sede existe un consejo de administración (consigno di reggenza), integrado por personas que
conocen profundamente la economía local. Su número varía entre cuatro y catorce, de acuerdo con la
importancia de las operaciones de la sede, y puede elevarse hasta veinte para las sedes ubicadas en
comunas que son cabezas de región. El director de la sede forma parte del consejo con voto
deliberativo.

Uno de los miembros del consejo de administración es designado por las instituciones de la zona
poseedoras de cuotas de capital. Los demás son designados por el consejo superior, máximo órgano
directivo de la Banca d'Italia, sobre la base de una lista doble de candidatos propuesta por el
gobernador del banco. Duran seis años en sus funciones y se renuevan por mitades cada trienio. Son
reelegibles. El miembro del consejo de administración elegido por los poseedores de cuotas forma
parte asimismo del consejo superior.

El consejo de administración está encargado de la administración de la sede y del funcionamiento de

las comisiones de descuento, así como de los servicios de caja para la zona respectiva. El consejo
vigila la observancia de las normas e instrucciones dictadas por la administración central, revisa la
cuenta mensual de las operaciones, examina los balances semestrales y presenta al gobernador del
banco el presupuesto de los gastos de administración de la sede. Por medio de su representante en el
consejo superior puede llamar la atención del gobernador y del consejo superior sobre medidas que
crea útiles al banco y a la sociedad.

Cada sucursal tiene un director y varios consejeros. El número de consejeros varía entre Cuatro y
diez, según la importancia de las operaciones de la sucursal, y puede llegar a catorce en las sucursales
situadas en comunas que son capitales de regiones. Los consejeros son designados por el consejo
superior sobre la base de una lista doble de candidatos propuesta por ej. gobernador del banco. Duran
dos años en sus funciones y se renuevan por mitades anualmente. Son reelegibles. Los consejeros se
reúnen dos veces por año bajo la presidencia del director para examinar y aprobar los balances
semestrales.

Los directores de sedes y sucursales actúan bajo la supervisión de la administración central y, en las
sedes, también bajo la supervisión del consejo de administración respectivo. Los directores son
designados por el gobernador del banco.

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La administración central de la Banca d’Italia está en Roma, Sus filiales se distinguen en tres
categorías: sedes, sucursales y agencias. Hay sedes en Ancona, Barí, Bolonia, Cagliari, Florencia,
Génova, Livorno, Milán, Nápoles, Palermo, Roma, Turín, Trieste y Véncela.

El banco tiene sucursales y agencias: en las capitales de provincia donde no tiene sedes.

En cada sede existe un consejo de administración (consiglio di reggenza), Integrado por personas que
conocen profundamente la economía local. Su número varía entre cuatro y catorce, de acuerdo con la
importancia de las operaciones de la sede, y puede elevarse hasta veinte para las sedes ubicadas en
comunas que son cabezas de región. El director de la sede forma parte del consejo con voto
deliberativo.

Uno de los miembros del consejo de administración es designado por las Instituciones de la zona
poseedoras de cuotas de capital. Los demás son designados por el consejo superior, máximo órgano
directivo de la Banca d'Italia, sobre la base de una lista doble de candidatos propuesta por el
gobernador del banco. Duran seis años en sus funciones y se renuevan por mitades cada trienio, Son
reelegibles, El miembro del consejo de administración elegido por los poseedores de cuotas forma
parte asimismo del consejo superior.

El consejo de administración está encargado de la administración de la sede y del funcionamiento de

las comisiones de descuento, así como de los servicios de caja para la zona respectiva. El consejo
vigila la observancia de las normas e instrucciones dictadas por la administración central, revisa la
cuenta mensual de las operaciones, examina los balances semestrales y presenta al gobernador del
banco el presupuesto de los gastos de administración de la sede, Por medio de su representante en el
consejo superior puede llamar la atención del gobernador y del consejo superior sobre medidas que
crea útiles al banco y a la sociedad.

Cada sucursal tiene un director y varios consejeros. El número de consejeros varía entre cuatro y diez,
según la importancia de las operaciones de la sucursal, y puede llegar a catorce en las sucursales
situadas en comunas que son capitales de regiones. Los consejeros son designados por el consejo
superior sobre la base de una lista doble de candidatos propuesta por el gobernador del banco. Duran
dos años en sus funciones y se renuevan por mitades anualmente. Son reelegibles, Los consejeros se
reúnen dos veces por año bajo la presidencia del director para examinar y aprobar los balances
semestrales. Los directores de sedes y sucursales actúan bajo la supervisión de la administración
central y, en las sedes, también bajo la supervisión del consejo de administración respectivo. Los
directores son designados dos por el gobernador del banco.

Los directores de filiales situadas en comunas que son capitales de región coordinan las operaciones
de las filiales de la región y realizan en ella funciones de vigilancia bancaria.

Debemos considerar ahora la descentralización patrimonial, que implica sustituir .el banco central
único por una pluralidad de bancos con funciones de banca central en sus respectivos territorios. Un
sistema de esta especie fue Instaurado por la Federal Reserve Act de 1913 en los Estados Unidos de
América.

Esa ley dispuso que el territorio de los Estados Unidos se dividiera para fines bancarios en no menos
de ocho y no más de doce distritos. En cada uno de los distritos las operaciones habituales de banca,
central estarían a cargo de un banco con la denominación de banco de reserva federal (Federal
Reserve Bank). Puesto que en .la aplicación de la leyese ha utilizado el .número máximo .de-distritos,
existen en los Estados Unidos doce bancos centrales dotados de jurisdicción territorial diferenciada.
Las ciudades elegidas como: sedes de bancos de reserva federal son Boston, Nueva York,
Philadelphia, Cleveland, Richmond, Atlanta, Chicago, St. Louis, Minneapolis, Kansas City, Dallas y
San Francisco.

Cada banco de reserva federal tiene cierto número de bancos asociados (member banks). Estos son
bancos comerciales con sede en el distrito, que han sido aceptados en la calidad de miembros del
sistema de reserva federal. Cada banco asociado posee ciertas obligaciones y privilegios. Debe

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satisfacer requisitos especiales para ser admitido como miembro, suscribir una parte del capital del
banco de reserva federal del distrito, someterse a la supervisión y examen de las autoridades bancadas
y mantener sus reservas de efectivo en la forma que prescriben dichas autoridades. En compensación
goza de acceso al crédito del banco de reserva federal del distrito.

La autoridad general de coordinación y control es la Junta de Gobernadores del Sistema de Reserva

Federal (Board of Governors of the Federal Reserve System) con oficinas en Washington, Enríe sus
facultades más importantes se hallan las de ejercer supervisión sobre los bancos de reserva federal,
examinar sus cuentas y operaciones, vigilar la emisión y retiro de billetes por derechos bancos,
determinar los tipos de préstamos que pueden hacer, aprobar y desaprobar sus tasas de descuento,
establecer los requisitos de efectivo que deben observar los bancos asociados y regular los préstamos
sobre valores.

La Junta está formada por siete miembros llamados gobernadores y designados por el presidente de
los Estados Unidos con acuerdo del Senado. Los gobernadores se desempeñan con dedicación
exclusiva, duran catorce años en el cargo, y no son reelegibles. No puede haber más de un miembro
por cada distrito de reserva federal. El presidente de los Estados Unidos designa uno de los
gobernadores como presidente de la Junta y otro como vicepresidente.

Los bancos de reserva federal no sólo están subordinados a la Junta de Gobernadores, sino también a
la comunidad financiera e industrial de su distrito. Cada banco de reserva federal tiene un directorio
de nueve miembros distribuidos entre tres clases de tres miembros. Los directores de la clase A
representan a los bancos asociados y son elegidos por ellos. Los directores de la clase B representan a
la agricultura, las manufacturas y el comercio del distrito y deben pertenecer a esas actividades, pero
son elegidos como los de la clase A por los bancos del distrito. Los directores de la clase C son
nombrados por la Junta de Gobernadores, El presidente del directorio es designado por ese cuerpo con
aprobación de la Junta de Gobernadores y conduce la actividad del banco con la colaboración del
vicepresidente, nombrado en la misma forma.

La innovación más importante después de la ley de 1913 fue la creación del Comité Federal del
Mercado Abierto (Federal Open Market Committee) por una enmienda sancionada en 1933. El comité
de referencia está integrado por doce personas, siete de las cuales son miembros de la Junta de
Gobernadores y cinco son representantes de los bancos de la reserva federal. Dicho comité tiene
autoridad legal plena para coordinar, dirigir y controlar las compras y ventas que los bancos de la
reserva federal efectúan en el mercado abierto. Puesto que tales operaciones constituyen
habitualmente el principal instrumento de la política monetaria en los Estados Unidos, el Comité
Federal del Mercado Abierto es el órgano fundamental de la política monetaria en ese país.

Principios constitucionales

Es tiempo de trasladar nuestra atención al ámbito nacional. En contraste con los modelos interna-
cionales vigentes, el Banco Central de la República Argentina funciona como un organismo
enteramente centralizado. No sólo el directorio y la gerencia general, sino la totalidad de las gerencias
departamentales del Banco están en Buenos Aires. Las disposiciones de la carta orgánica que facultan
al directorio para crear agencias y sucursales en el interior no han sido utilizadas. Esta absoluta
centralización constituye un caso excepcional, una verdadera "rara avis", aun por comparación con los
otros países de América latina, como señaló hace tres décadas el profesor Frank Tamagna en su obra
sobre los bancos centrales latinoamericanos.

No es éste —debemos subrayarlo— el modelo establecido por la Constitución Nacional. En el inciso

5 del artículo 67, la Constitución autoriza al Congreso para crear "un banco nacional en la capital y
sus sucursales en las provincias, con facultad de emitir billetes". Las sucursales en las provincias
distinguen precisamente el tipo de organización que hemos denominado descentralización operativa.
El banco de emisión previsto por la norma constitucional es así un organismo descentralizado. El
mismo concepto se aplica a la banca central, ya que todo banco central es primariamente banco de

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emisión. De aquí se deduce en forma inmediata que el Banco Central existente no concuerda con el
sistema constitucional. Su carencia dé órganos locales entraña lo que suele llamarse
“inconstitucionalidad por omisión”.

Al disponer que el banco de emisión debe estar dotado de sucursales en las provincias, la Constitución
fija un mínimo obligatorio de descentralización. Esto no significa que las posibilidades
"constitucionales de descentralización de la banca central se reduzcan a la descentralización operativa.
En particular la descentralización administrativa es enteramente compatible con los preceptos de la
Constitución, que nada dice sobre la distribución interna de facultades y poderes entre los órganos
centrales y los órganos locales del banco. El caso de la descentralización patrimonial resulta menos
obvio. El artículo 67 sólo habla de un banco de emisión, lo cual parece excluir la existencia de una
pluralidad de instituciones con capacidad legal para emitir billetes.

El problema fue discutido con amplitud en 1866, durante la presidencia del general Mitre. El ministro
de Hacienda, doctor Dalmiro Vélez Sarsfield, envió al Senado un proyecto de ley que creaba “bancos
libres de emisión”. La iniciativa, aprobada por la Cámara de Senadores, fue rechazada por la Cámara
de Diputados, interpretando que el artículo 67 de la Constitución Nacional prescribe un banco de emi-
sión único. No obstante, un proyecto similar obtuvo sanción en 1887 con el nombre de ley de Bancos
Nacionales Garantidos. Aunque la aplicación de esta ley fue breve y defectuosa, el régimen
establecido por ella es un precedente de importancia respecto de la posibilidad constitucional de
bancos de emisión múltiples.

El tema adquiere nuevo interés a causa de los modernos estudios sobre la competencia entra distintas
unidades monetarias dentro de un mismo territorio nacional —la denominada “competencia entre
monedas”—, pero desde el punto de vista de la descentralización geográfica de la banca central el
problema sólo posee valor histórico. No hay ventaja alguna atribuible a la descentralización
patrimonial como forma de descentralización geográfica que no pueda lograrse mediante una ade-
cuada descentralización administrativa. En cambio, además de la duplicación de costos jurídicos y
contables, la descentralización patrimonial ocasiona dificultades relacionadas con la coordinación de
las decisiones monetarias y la movilización de las reservas entre los diferentes distritos. El balance de
costo-beneficio resulta así perfectamente claro: la descentralización administrativa es más eficiente.

Debo mencionar aquí una cuestión que sólo se vincula de modo indirecto a la materia examinada, pe-
ro que está implícita en algunos proyectos de “dolarización” de nuestro sistema monetario. El inciso
10 del artículo 67 de la Constitución Nacional atribuye al Congreso la potestad de fijar el valor de la
unidad monetaria en términos de otra unidad monetaria o de un conjunto de monedas (como ha
sugerido mí colega en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aíres,
profesor Carlos A. Urquiza Denis). Esto no entrada, sin embargo, la potestad de adoptar lisa y
llanamente una moneda extranjera. Una decisión de este tipo equivaldría a dar a un banco de emisión
domiciliado fuera del país el poder de emitir billetes con curso legal en nuestro territorio, contra el
inciso 5 del artículo citado que limita la regalía monetaria a un banco nacional con sede en la Capital
de la República.

Retomando ahora el curso de nuestro análisis debemos notar que, aun cuando la descentralización
operativa representaría por si sola un progreso considerable sobre la situación, actual, la extensión de
nuestro país y la amplitud de sus diferencias interregionales justificarían que la descentralización no
fuera únicamente operativa sino también administrativa. Este segundo grado de descentralización
podría lograrse asignando a la dirección de cada sucursal poderes de decisión respecto de sus
operaciones. Sin embargo, dado que la región es la unidad geográfica adecuada para la
descentralización territorial de las decisiones económicas, sería preferible que la descentralización
administrativa se hiciera, por regiones y no por sucursales.

Una importante iniciativa parlamentaria acorde con estas ideas es el proyecto de ley orgánica del Ban-
co Central presentado por el senador Juan Carlos Romero el 30 de mayo de 1989. Según el proyecto
de referencia son órganos de gobierno de| Banco Central de la República Argentina el directorio

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nacional y los directorios regionales. Para ese fin el territorio de la República se divide en cinco
distritos, incluyendo en cada distrito no menos de tres ni más de seis provincias. Cada directorio
regional está integrado por tantos miembros cuantas provincias comprende el territorio de su juris-
dicción. Los miembros de los directorios regionales son designados por el Poder Ejecutivo Nacional a
propuesta de los gobiernos de las provincias respectivas. Es función de cada directorio regional
asesorar al directorio nacional y a las autoridades ejecutivas del Banco sobre la situación económica
del distrito. También le corresponde resolver sobre adelantos, redescuentos y otras operaciones de
banca central con instituciones del territorio de su jurisdicción. Los presidentes de los directorios
regionales forman parte del directorio nacional del Banco, que determina la política monetaria y
crediticia general.

La descentralización administrativa no es la única reforma que introduce el proyecto del senador Ro-
mero. También contiene normas que garantizan la independencia fiel. Banco en el cumplimiento de su
misión, asegurando a la vez la coordinación indispensable entre, la política monetaria y las demás
componentes de la política; económica. Este punto ha sido analizado hace, algunos meses por el
doctor Luis Adolfo Saravia desde el ángulo de la moderna teoría política. El anteproyecto de reformas
que prepararon en 1990 las autoridades del Banco Central establece asimismo la independencia del
Banco. Con respecto a la descentralización, por el contrario, el anteproyecto de reformas está en las
antípodas del proyecto del doctor Romero. No sólo mantiene el sistema de absoluta centralización
existente hasta ahora, sino que suprime la facultad de crear sucursales asignadas al directorio por la
carta orgánica vigente y por todas las leyes anteriores desde la fundación del Banco Central.

El anteproyecto contradice así el ya citado artículo 67 inciso 5, por virtud del cual el banco de emisión
debe tener sucursales en las provincias. Más aún, el régimen orgánico de la Constitución resulta
afectado. La descentralización del poder político y la descentralización de la autoridad económica, el
federalismo político y el federalismo económico; son los términos mutuamente complementarios del
binomio constitucional en lo que atañe a las relaciones entre la Nación y las provincias. Lo que
menoscaba cualquiera de los dos elementos debilita al otro, Juntos integran, por decirlo así, un
complejo interdependiente. Tal era la doctrina del jurista y estadista santiagueño José Benjamín
Gorostiaga, redactor de la Constitución. Y ésa era también la tesis del inspirador e intérprete de la
Constitución, Juan Bautista Alberdi, cuyas ideas federalistas ha glosado recientemente el doctor
Mariano Juan Paz. La única forma de llevar el poder a todo el país —sostenía Alberdi— es distribuir
en todo su territorio las causas económicas del poder, las fuentes y elementos de la riqueza, los
mercados y el crédito.

Epílogo

Me he detenido en aspectos institucionales más de lo habitual en las reuniones de la Asociación

Argentina de Economía Política. Espero que este enfoque institucional no se Juzgue excesivo o
improcedente. Nuestro país se empeña en retomar la senda del crecimiento económico, luego de un
prolongado período de estancamiento y declinación. El crecimiento económico no es un fenómeno
mecánico, determinado por conexiones fijas de causa y efecto, sino un proceso social, regido por
nexos extremadamente variables de estímulo y respuesta. La acumulación de capital, el aumento de la
fuerza de trabajo y el avance de los conocimientos tecnológicos son meros estímulos de crecimiento.
La respuesta del sistema económico depende de las instituciones. Según sea el marco institucional, la
respuesta a los factores de crecimiento resulta más o menos pronta, intensa y adecuada. Esta fuerte
dependencia del crecimiento económico respecto de las instituciones, comprobada universalmente, es
sin duda la lección más valiosa que nos ofrece la historia económica y social de nuestra época.