LA ENSEÑANZA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

VENEZOLANO YEL DERECHO COMPARADO'

Román J. Duque Corredor"

1, Parto del criterio que el derecho comparad o, es un arte o técnica

de investigación de .las ramas jurídicas nacionales y para la
adecuada interpretación de sus instituciones. En particular, ha
sido una excelen te herramienta para el estudio y la ense ñanza de
las principales instituciones de l derecho administrativo tales co-
mo: el acto administrativo, la Administración, las personas es-
tatales, el contrato administrativo y el proceso administrativo.
2. Puede adelantarse, como un criterio, el mestizaje de nu estro dere-
cho administrativo, puesto que su enseñanza, su doctrina y juris-
prudencia, se inspiraron en la doctrina europea, principalmente
francesa, y después, española, y posteriormente, se ha inspirado
en lo mejor de la doctrina latinoamericana y, en su desarr ollo por
la jurisprudencia nacional. Fruto de esa mezcla de orígenes, el
derecho administrativo venezolano es "un derecho mestizo".
3. En efecto, ha sido una constante histórica en los estudios de dere-
cho administrativo, la preocupación por establecer comparacio-

Ponencia dictada el .21-S.Q9 en la Academia de Ciencias Pol/ticas y Sociales en el Foro

"Cien años de ensei1anza del Derecho Adminis trativo en Venezuela 190').2009" ,
y
Presidente de la Academia de Ciencias Pol/ticas Sociales.

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 .A E:--'SEMN7A DH Df RfC HO ADMINYRATiVO VENEZOlANO y El DERfC HO COMPARADO

nos con otros países, por sus similitudes de regímenes jurídicos y

políticos. As í, ha sido desde la apari.cJQn de la primera obra sis-
temática de derecho administrativo en V ~nezuela, en 1936, "Tra-
tado Elemental _ºe Derecho Ac4ninistrativo", del Dr. T.M.
Hem ández Ron, después que el 4 de enero de 1909, se creó dicha
cátedra en la Universidad Centra! de Venezuela.
4. La causa histórica de esa influencia lo fue su escaso desarrollo en
Venezuela, desd e el Siglo XIX, y parte de las primeras décadas
del Siglo XX, por ~nexidadcon el derecho político y por su
consi4e~!lción como parte.deJ os estudios de Iª,s Ciencias de la
A-dministración Guj:>em.ativa, desde 1843; o de la Hacienda Públi-
ca, desde 1R83; o hasta del derecho penal. hasta 1897; o de la Eco-
nomía Política, desde 1885;hasta 1909, cuando se le independizó
bajQja.cátedra de derecho administrativo. Cuando mucho era,
como se llegó a expresar una "rama mediocre del derecho público", o
"un raquítico anexo del derecho político". Siendo su primer profesor
el Dr. Federico Urbano y posteriormente, el Dr. F. Álvarez Feo; y
a partir de 1931, el Dr. José Manuel Hemández Ron.
5. Desde los comienzos de los estudios sistemáticos del derecho
admin istrativo venezolano, ha habido una referencia al derecho
comparado: Para ilustrar esta afirmación, baste señalar que nu es-
tro primer tratadista, invoca el ejempl o del derecho administrati-
vo francés, como la fuente primigenia del derecho administrativo
moderno, que sin embargo, para los años de 1886, en Francia, a!
igual que en Venezuela , "eran raros los juristas que conocían el dere-
cho administrativo". En efecto, Laferríere y Gastón [eze expresaban
que los qu e estud iaban ciencias jurídicas, tenían la convicción qu e
el derecho administrativo era una rama oscura del Derecho, "cuyo
conocimiento supone más memoria que inteligencia". Al igual, que lo
que ocurría en el derecho administrativo español. que según
Gascón y Marín, hasta 1900, estuvo anexo a! derecho político.
ó. El arranque del derecho administrativo en Venezuela, puede ubi-
carse, propiamente en 1909, a! crearse la primera cátedra en la
uev, por Decreto Ejecutivo del 4 de enero de 1909 y en la ULA,
por Resolución del Ministerio de Instrucción Pública del 8 de
marzo de i909. Y a partir de 1947, con la división en dos cursos

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 ROMÁN J. DUQUECORREDOR

de la cátedra entre los Doctores Antonio Moles Caubet y Eloy La-

res Martinez, Hubo de pasar más de medio Siglo, para que en
1981 se autorizara el primer curso de especializa cí ón de derecho
administrativo en la UCV.
7. No cabe duda de la influencia primigenia del derecho francés:
En efecto, al disolverse por el derecho constitucional el absolutis-
mo del Estado y la centralización de su poder; en la Revolución
Francesa, y por el reconocimiento de der echos individuales inna-
tos e inalienables; y al admitirse en las Constituciones liberales el
principio de la separación orgánica de los poderes públicos y la
división de sus funciones; en base a sus actividades legislativas,
judiciales y ejecutivas; la actividad de la Administración dejó de
ser un instrumento técnico para ser considerado una actividad
juridica, con nociones e instituciones propias y reglas d e derecho
especiales, que exigían un tratamiento especifico y especializado;
que cuando alcanzó mayores niveles exigió también un orden ju-
risdjccional especial para el control del exceso de poder; como
límite de la actuación de la Administración. Bajo este marco cons-
titucional, fundamentalmente por su desarrollo jurisprudencial,
nació el derecho administrativo francés que sirvió de guía y mo-
delo al nuestro, como al resto de los paises.
8. También existió una influencia del derecho austriaco y germá-
nico: por el peso que tuvo la teoría formalista del Derecho de
Kelsen y de su contra reacción de la tesis de las Constituciones
normativas, sobre la base de su supremacía; y por la proclamación
de la garantía del principio de la constitucionalidad y de la legali-
dad; y, en concreto, cuando surge en el derecho constitucional
germánico la noción de Estado de Derecho, como"el gobierno de
las letJes, por las letJes y bajo las leves", que permitió que la jurisdic-
ción y la ley se impusieran a la Administración; pasando su acti-
vídad a ser cada vez una actividad sometida al régimen de la
legalidad; ligada a los preceptos legales de competencia. Este de-
recho germánico influye en el derecho administrativo italiano a
partir de fines del S. XIX y los inicios del S. XX. En concreto, por
ejemplo, el sincretismo de Adolfo Merkl, para definir el acto ad-
ministrativo en base a los criterios formal, material y orgánico.

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 cA ,N , t NANZA DH DFRrCHO ADMNl STRArvo VENlZOcA:-;O y fi. DFRFCHO COMPARADO

9. No puede decirse lo mismo de los derecho s anglosajones: por-

qUl' corno bien se ha destacado, en estos pa íses, el derecho admi-
nistrativo o existe solo como legislación ad ministra tiva; o no se le
incluye ni siquiera como una d ivisión del Derecho , Qu izás, algu-
nos criterios de los tribunales sobre la interpretación de las leyes
administra tivas conforme la Constitución; p uede n haber influido
en nociones relativas a los derechos de los administrados fren te a
la Ad minis tració n; o respecto de las compe tencias federales y es-
tadales.
10. Igualmente no existió una influencia del antiguo derecho espa-
ñol: en los inicios de nu estro derecho ad ministrativo, el derecho
español, no tuvo mayor influencia. Si acaso lo relativ o a la nece-
sidad de codifica r o recopilar y sistematizar el estu dio de la legis-
lación administra tiva, es posible señalarlo corno un apo rte al
estud io de nu estro de recho administra tivo especial.
11. Lo cierto, es qu e sobre la base d el derecho constitucio nal francés
de la sepa ración orgánica del pod er p úb lico y de la di stinción de
las funciones del Estado; y dentro de ellas d e la actividad de eje-
cución de la ley por parte de órganos subordinados; va surgiendo,
también en Venezuela, la noción de Administración y de acti-
vidad administrativa; de naturaleza juridica y no técnica. Y alre-
d edor de esta noción va creán dose d entro del derecho del Estado
un derecho ref erente a la Administración y a su s actos; qu e se
refuerza con la influ encia de la doctrina de los servicios públicos
que de sde la Escue la de Burdeos, con Duguit, y que se consolida
con Gas tón [eze y Roger Bonnard, al iden tificar la noción de ser-
vicios públicos con la Administració n; y con parte de la doctr ina
alemana; al considerar la Administració n corno el conjunto de
órga nos que realizan la actividad d e ejecución de la ley, mediante
diversos actos y con la prestación de servicios públicos. y que la
d octrina italian a refue rza con la finalidad de utilidad pública.
12. Al re specto vale la pena recordar que Otto Maeyer ub ica el na-
cimiento de un derecho p ropio de la Ad ministra ción en los co-
mienzos del Siglo XIX, pero, sin embargo afirma que su rge de " In
hoguera de In rerotucián", En efecto, la Constitució n Consular del 13
de diciembre de 1799 (22 frimario año VIII); ya con tenía las bases

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 ROMÁN J. DUQUE CORREDOR

de la organización administrativa. creando el Consejo de Estado.

El año 1810 ya se incluye en el Repertorio de Jurisprudencia de
Gayot el término "derecho administrativo". En 1819 se crea en
París la primera cátedra de este derecho, confiada a Joseph Marie
de Gerando; quien en 1829 pública sus "Instituciones de Derecho
Administrativo" .
13. Por supuesto, que ello se debe a qu e se perfila un nuevo régimen
constitucional en el cual la Constitución define y condiciona la ac-
tuación de los poderes del Estado; y en donde la Ley regula el
funcionamiento de la Administración, por lo que su actividad es
legalizada y limitada, para evitar la arbitrariedad y para garanti-
zar el resp eto a los derechos de los ciudadanos. A ello, sin lugar a
dudas, contribuyeron, en Francia el Tribunal de Conflictos, con su
célebre Arret Blanco de 1878, sobre el criterio del servicio público y
de responsabilidad de la Administración; y el Consejo de Estado,
con sus Arrets Terrier de 1903, Feutry de 1908, y Therend de 1910,
acerca de los servicios públicos, empresas públicas y de la respon-
sabilidad administrativa; y el Arret de la Caja de Ayuda Primaria
y Protección de 1938, sobre los servicios públicos comerciales o
industriales; y con su Arret de 1942 sobre el acto administrativo;
14. y este sistema de un derecho para la Administración, y la doctrina
francesa que lo desarrolla; inspira en Italia a Giovanni Domenico
Romagnosi, quien publica en 1814 su obra "Principios fundamen-
tales de Derecho Administrativo"; y en los países germánicos en
los cuales, por influjo de Van Stein, se habla de " La Teoría de la
Administración". Y, a partir de la segunda mitad del Siglo XIX, se
desarrollan los estudios de derecho constitucional y de derecho
administrativo; con las obras y trabajos de Paúl Labaud, Georges
JeIlinek y 000 Gierke. Seguidos por 000 Maeyer, Erich Kauffman,
Fritó Fleiner, Adolfo Merk1 y Ernst Fortshof.
15. No es de extrañar, pues, qu e el derecho administrativo francés tu-
viera tanta acogida en el derecho comparado, y, que, por razones
históricas, influyera en la configuración de un modelo comparado
de derecho administrativo en el cual tuvieron acogida sus nocio-
nes de Administración, de Acto Administrativo, de Servicio Públi-
co, de Contrato Administrativo y de Contencioso Administrativo;

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 LA ENSEÑANZADEL DERECHO ADMINISTRATIVO VENEZOLANO Y EL DERECHO COMPARADO

en los países de derecho latino, germánico e hispanoamericano.

Como se verá la doctrina italiana, después, influye determinan-
temen te, en la enseñanza de nu estro derecho administrativo, en-
tre otros conceptos, en el de acto administrativo. Además, debe
resaltarse, que de la doctrina francesa contem poránea, influyen
las notas del acto administrativo de unilateralidad, de actos qu e
causan agravio y de decisiones ejecu torias, de Morand Deviller,
Jacqu es Moreau, Andre Lau badere, [ean Michel de Forges, Geor-
ges Vedel y Pierre Devolvé; y la distinción de Jean Riveró entre la
actividad de la Administración entre operaciones administrativas
y decisiones administrativas, como actos jurídicos de la Adminis-
tración destinados a crear o modificar relaciones de derechos; y la
distinción entre decisiones ejecutorias y contratos administrativos.
16. La moderna doctrina italiana con Guido Zanobini pone de relieve
el criterio orgánico en la definición de acto administrativo; y su con-
tenido como declaraciones de voluntad, de juicio y de conocimiento,
que es aceptada por la doctrina nacional; pero excluye de esta no-
ción a los actos reglamentarios. Mientras que Máximo Severo
Giannini, hace la distinción entre "operaciones jurídicas" y "decla-
raciones"; e incorp ora el término "proveimiento administrativo";
de raíces germánicas. Este término identifica, estrictamente, acto
administrativo, con el acto mediante el cual la autoridad administra-
tiva, en orden al interés público qu e tiene atribuido, a tra vés del
ejercido de una potestad propia incide en las situaciones subjeti-
vas particulares. Y, en la noción de actos administrativos instru-
mentales, esta doctrina incluye todos los demás actos preparatorios
o los qu e están al servicio de un proveimiento administrativo. Esta
concepción influye en la doctrina nacional y hace modificar par-
cialmente la noción qu e había acogido preliminarmente.
17. La doctrina española moderna, con Fernando Garrido Falla, in-
troduce en la noción de acto ad ministrativ o la peculiaridad del
principio de la legalidad; y revaloriza como signo distintivo el
criterio formal orgánico para singuIarizar el acto administrativo
como declaración qu e emana de un sujeto de la Administración
Pública en ejercicio de una potestad administrativa; y en cuya no-
ción no excluye los-actos reglamentarios y generales. Carda de

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 ROMÁN J. DUQUECORREDOR

Enterria, excluye los reglamentos, y basado en Zanobini, destaca

como contenido del acto administrativo la declaración de volun-
tad, de juicio, de conocimiento o de deseo; de la Administración,
en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la regla-
mentaria. Ramón Parada, añade a la noción de acto administrativo,
que es un acto sujeto a la jurisdicción contencioso administrativa.
Tosé María Boquera Oliver, reduce el concepto de acto adminis-
trativo a declaracion es unilaterales qu e impone consecuencias
jurídicas, porque se presume iuris tantum su legalidad . Asimis-
mo, del derecho ad ministrativo españo l puede señalarse la in-
fluencia que tuvo en la regulación de nu estro procedimiento
administrativo su Ley de 1958, y en el contencioso administrativo
su Ley de 1956.
18. En cuanto al derecho latinoamericano, baste señalar la influencia
de la doctrina del derecho administrativo uruguayo, el enfoque
original de Sayagués Lazo, qu e creó y desarrolló la concepción
de personas públicas no estatales. Así como su doctrina sobre el
concepto restringido de acto administrativo, basado en el crite-
rio material, de acto qu e produce efectos subjetivos; o en un cri-
terio formal, menos restrictivo, de la declaración unilateral de
voluntad administrativa que produce efectos jurídicos. Y el peso
que tuvo su opinión acerca de la competencia de la jurisdicción
contenciosa administrativa qu e se plasmó en el artículo 206 de la
Constitución de 1961.
19. Respecto de nuestro derecho administrativo, basta segu ir el es-
tud io del Profesor Gonzalo Pérez Luciani, sobre" La Noción de Acto
Administrativo", para conoce r la influencia de la doctrina francesa
de Duguit y [eze, en este concepto desde la primera obra sistemá-
tica, "Tratado Elemental de Derecho Administrativo" , del Dr. J. M.
Hernández Ron ; de relacionar la noción de acto administra tivo
con la noción de servicio público. Al igual qu e en la noción qu e el
Dr. Eloy Lares Martínez adopta en las primeras ediciones de su
"Manua l de Derecho Administra tivo", de acto ad ministra tivo con-
forme la tesis francesa de actos jurídic os, de acuerdo con la doc-
trina de Gastón [eze, según la cual actos administrativos son
declaraciones de voluntad adoptados en el ejercicio de un poder

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 lA fN SEÑAN1A DEl ::JERECHO ADMINIS, RATIVOVf NEZOlANO y EL DERECHO COMPARADO

legal con el objeto de producir efectos de derecho. Inclusive, la [u-

risprudencia, desde una primera sentencia de la Corte Federal del
5 de diciembre de 1944, sobre el Puerto de La Guaira; y poste.
riorrnen te, en sentencia del 12 d e noviembre de 1954, sobre un
contrato d e suministro de conejos; acogió la noción de la doctrina
francesa del servicio público para distinguir la actividad contrae-
tual de la Administración. Inclusi ve, la Corte Federal en sentencia
d el 3 de junio d e 1959, reproduce la n oción d e acto administrativo
de la doctrina francesa del serv icio público de [eze y Duguit.
20. A partir de la quinta ed ición de su Manual, Lares Martínez. se acer-
ca a la noción de acto administrativo de Zanobbini, al introducir
el sentido orgánico de acto administra tivo, al vincularlo con d ecla-
raciones de voluntad emanad as d e órganos d e la Administración;
aunque este autor italiacaano excluye d e esta noción a los actos
reglamentarios, que para él no son sino fuentes de derecho. Otros
au tores, por citar solo algunos de ellos, como Nelson Rodríguez
García, acusa la influencia española en su definición de acto ad -
ministrativ o, añadiendo qu e en ella deben incluírse los actos ma-
teriales dictados por órganos legislativos y judiciales. Hildegard
!iondón de Sansó, plantea dudas sobre la calificación de actos
administrati vos de los reglamentos; y la utilidad d el significa do
residual de dich os actos, corno los qu e se adoptan en la esfera no
legislativa y no judicial de los pod eres públicos, por la dificultad
d e definir dich os actos en una forma precisa. Y, además, señala
corno característica esencia l de estos actos su sometimiento al
principio d e legalid ad. ~llan Brewer-Carias, asien ta la no coinci-
dencia entre la actividad administrativa y el órgano qu e la produce
o en tre ella y la funci ón qu e ejerce para producirla . Y para su defi-
nición emplea sincreticarnente, al estilo de Adolfo Merkl, el crite:
rio formal (carácter sub lega l), el criterio material, al comprender
en el concepto de acto administrati vo toda actividad administra-
tiva (legislativa o jurisdiccional); encomen dada a los órganos d el
p oder ejecu tivo (administración), es decir, el criterio orgánico; y
el criterio materiA al compren der en su concepto; los actos d e los
tribunales en ejercicio de funciones administrativas o legislativas;
y del pod er legislati vo en ejercicio de la función administrativa.

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 ROMÁ" J. :>LQ~E CCRRf'Dm

De toda la doctrina nacional, ocupa un lugar destacado el Dr. Gon-

zal o Pérez l uciani, qu ien si bien ad mite la influencia de Giannini,
sin embargo, rechaza que sc pueda resu mir en una sola definición
un concepto omnicom presivo de acto administrativo. Así, excluye
a los actos d e la Administración regid os por el derecho privad o; en
los cuales comprende "los llamados por los franceses con tratos
adm inistrativos". E, igualmen te a los reglamen tos internos de los
tribunales por no afectar a los ciudadanos. A los deno minados
"ac tos políticos o de gobierno". Y, con relación a los reglamentos,
por su distin to régimen jurídico, excluye a los reglamentos inter-
nos de las cáma ras legislativas. Mientras que los emanados del
Pod er Ejecutivo, y dc órganos colegiados, si son actos ad ministra-
tivos, por ser d e formación secund aria o d e ulterio r grado. Al
igual qu e los actos unilaterales y particulares, de derecho público,
en qu e la Administración actúa como au toridad; en los cua les se
d istinguen los actos prep aratorios o ins trumentales y las declara-
ciones, qu e vendría a ser los actos de agravios franceses o los pro-
veimientos adm inistrativos italianos. Y, final mente, consi dera
" decisiones administr"tivas" , a los qu e la d octrina llama "actos
jurisdiccionales de la administración", que se diferencian de los
judiciales en qu e el órgano administra tivo los dicta en razón de
los intereses públicos; mientras que aquéllos los dictan los jueces
solo para ap licar el ordenamiento juríd ico pa ra resolver un caso
concreto. Sin lugar a d udas, la doctrina del Profesor Pérez Luciani,
es propiamente la d octrina mestiza nacional de acto administrati-
vo. El mismo Pérez Luciani, afirma qu e en la jurispru dencia vene-
zolana de los años 1963, 1980 Y1985, se hace patente la influ encia
de la clásica doctrina fran cesa de la escuela formal y su bstancial.
A parti r de 1947, con la incorporación del Dr. Antonio Moles
Caube t a la Cátedra de derecho ad ministra tivo de la UCV; coinci-
dente con la del Dr. Eloy Lares Martínez, por la d ivisión en dos
cursos de la cátedra; y la fundación del Seminario d e Derecho
Público, bajo la dirección del Moles Caubet, d onde se iniciaron
como estu dian tes, los Profesores Tomás Palanca y Gonzalo Pérez
Lucianí, y de la conversión de estos dos en profesores de la materia
fue el arranque del d erecho administrativo venezolano mod ern o.
Moles Caubet, ante la discu sión en tre la tesis monista del derecho

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 LAENSEÑANZA DEl DERECHO AOMINISTRATWO VENEZOLANO y El DERECHO COMPARADO

administrativo, que sostiene que este derecho es solo derecho

público; y la tesis dualista, que, por el contrario, admite que tam-
bién, el derecho administrativo tiene normas de derecho privado;
recomienda la técnica llamada "técnica de conexiones", parecida a
la qu e se emplea por el derecho internacional privado.
23. A la labor de los precursores, Hernández Ron, Moles Caubet y la-
res Martinez; debe añadirse la impronta de sus primeros alumnos,
Palanca y Pérez Luciani, convertidos en profesores; después, a los
alumnos de sus alumnos: también asimilados a profesores: Luis
Torrealba Narv áez, Enrique Pérez Olivares, Luis Enrique Farias
Mata, Hildegard Rondón de Sanso, Juan D' Stefano; y a partir de
1963, AIIan Brewer Carias, y posteriormente la generación de ad-
ministrativistas, alumnos de los alumnos de Moles, Lares Marti-
nez, de Palanca y de Pérez Lucianí, y de todos los anteriores; hoy
brillantes profesores y excelentes tratadistas, sobre todo de una
brillante nueva generación, cuyas obras, a la venezolana, con la
inspiración del derecho comparado configuran el mestizaje del
derecho administrativo venezolano, a los cien años de la creación
de su cátedra en la llCV.

RESUMEN
Se analiza la influencia del Derecho Comparado en los estudios
de Derecho administrativo desde el siglo XXhasta nuestros días

PALABRAS CLAVE
Derecho Administrativo
Derecho Administrativo Comparado
Historia del Derecho Administrativo

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