DATOS DE EDICIÓN: “De la tutela administrativa efectiva y del debido

procedimiento administrativo en el nuevo reglamento para el trámite de

actuaciones administrativas de la provincia de Santa Fe (Decreto Acuerdo N°
4.174/2015)”, en “Nuevo reglamento para el trámite de actuaciones administrativas en
Santa Fe”, XI Jornadas Rosarinas de Derecho Administrativo en homenaje a los
Profesores Antonio Chede y Violeta Castelli, A.A.V.V., Revista Rap – Año XXXIX –
462, págs. 95/107, Buenos Aires, 2017.

DE LA TUTELA ADMINISTRATIVA EFECTIVA

Y
DEL DEBIDO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

EN EL NUEVO REGLAMENTO PARA EL

TRÁMITE DE ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS
DE LA PROVINCIA DE SANTA FE
(DECRETO-ACUERDO 4174/15)

Por Federico José Lisa1

Sumario: Introducción. Los principios y las reglas del procedimiento administrativo en el

decreto-acuerdo 4174/15: importancia de la distinción. I. De la tutela administrativa efectiva. 1. Un
principio de principios. 2. Su reconocimiento en las normas con jerarquía constitucional. 3. La proyección
de la doctrina sobre la tutela judicial efectiva al ámbito del procedimiento administrativo. Algunas
precisiones. 4. La tutela administrativa efectiva en el decreto-acuerdo 4174/15. II. Del debido
procedimiento administrativo. 1. Un principio previo: la existencia misma del procedimiento. 2. El debido
procedimiento previo. 3. El debido procedimiento administrativo o debido proceso. 4. El debido
procedimiento administrativo en el decreto–acuerdo 4174/15. 5. La teoría de la subsanación. a. En la
jurisprudencia de la CSJSFe. b. En la jurisprudencia de las CCA de la Provincia. c. La teoría de la
subsanación y la potestad de autoanulación. III. Breve referencia a la jurisprudencia local. IV. Una
reflexión

Introducción. Los principios y las reglas del procedimiento administrativo

en el decreto-acuerdo 4174/15: importancia de la distinción

1
Doctor en Ciencias Jurídicas por la Universidad Católica de Santa Fe. Abogado Especializado en
Derecho Administrativo, Notario y Abogado por la Universidad Nacional del Litoral. Juez de la Cámara
de lo Contencioso Administrativo N° 1 de Santa Fe. Profesor Invitado (categoría titular) de las Cátedras
de Instituciones de Derecho Administrativo y Derecho Administrativo Especial de la Facultad Teresa de
Ávila de la Pontificia Universidad Católica Argentina. Adjunto de la Cátedra de Derecho Administrativo
de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional del Litoral. Docente de los
posgrados de Especialización en Derecho Administrativo de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
de la Universidad Nacional del Litoral; de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Rosario;
de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional del Nordeste; y de la Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional del Comahue. Docente del posgrado sobre Derecho de Daños de la Facultad de
Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional del Litoral. Docente invitado en las Carreras de
Doctorado de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional del Litoral; de la
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales del Rosario de la Pontificia Universidad Católica Argentina; y
de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional del Litoral.
 Uno de los más significativos aportes del Nuevo Reglamento para el Trámite
de Actuaciones Administrativas en Santa Fe (en adelante, el “Reglamento”) es la
consagración expresa de los principios del procedimiento administrativo.
Estos principios no surgen sólo de los trece incisos que de un modo meramente
enunciativo integran el artículo 1 del Reglamento.
Por el contrario, ya en sus considerandos abundan principios de honda
raigambre republicana y fuerte proyección en el procedimiento administrativo, tales
como los de participación, eficacia, transparencia, solidaridad, buena administración,
equidad, entre otros.
También se alude a los principios en el artículo 72 (sobre procedimiento
electrónico);2 como así también en el artículo 85 (referido al procedimiento
participativo); 3 y, muy especialmente, en el artículo 93 (dedicado a las relaciones entre
la Administración y los sujetos que interactúan con ella).4
Esta última disposición va más allá del procedimiento administrativo
consagrando principios propios del Derecho Administrativo Substantivo, esto es,
principios destinados a regir no sólo el procedimiento administrativo sino la función
administrativa misma del Estado; a saber: la confianza legítima;5 la elección de la
medida menos restrictiva y la exigencia de motivar su necesidad para la protección del
interés público;6 la proporcionalidad y justificación de su adecuación para lograr los
fines; y la igualdad,7 bajo la exigencia de evitar diferencias de trato discriminatorias.
Como puede verse, se regulan aspectos que se mencionan como garantías
privadas substantivas al estudiarse el Derecho Administrativo como régimen
exorbitante.
Pero si nos quedamos con el artículo 1 en el que se instalan los principios de
tutela administrativa efectiva y debido procedimiento administrativo que hacen a esta
intervención, observamos que su sola lectura persuade acerca de que en ella conviven
disposiciones que -por su alto nivel de precisión y detalle- resultan ser más reglas que
principios.
En efecto, en el mencionado artículo 1 se prevén disposiciones que, a nuestro
modo ver, sólo tributan a un principio, lo que desde luego no las hace principio.8

2
Art. 72: “… En la presentación y sustanciación de presentaciones ante la Administración Pública
Provincial por medios electrónicos serán de aplicación los mismos principios que sustentan todo
procedimiento administrativo en lo que fueren aplicables”.
3
“El Procedimiento Participativo deberá asegurar los principios de gratuidad, publicidad, informalidad e
igualdad…”.
4
Art. 93, decreto-acuerdo 4174/15: “Cuando alguna autoridad administrativa, en ejercicio de sus
respectivas competencias, establezca medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o
colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberá obrar
conforme al principio de confianza legítima y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad
para la protección del interés público y justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen,
procurando que, en ningún caso, se produzcan diferencias de trato discriminatorias”.
5
Principio al que refirió la CCA1 en autos “Embotelladora del Atlántico” (A. y S. T. 33, p. 266), del
11.6.2013; y la CCA2 –integrada- en autos “Boasso” del 25.4.2006.
6
De formidable impacto en el ámbito del ejercicio de potestades discrecionales.
7
Igualdad que, como reiteradamente se ha señalado, es ante la ley, no fuera de la ley (LÓPEZ RODÓ,
Laureano. “El principio de igualdad en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional”, Revista de
Administración Pública, 100-102, Volumen I, Centro de Estudios Constitucionales, ps. 331 y ss., año
1983).
8
Tal, a nuestro criterio, el llamado “principio de la asistencia a la parte no instruida” (art. 1, inc. 6); o la
necesidad de que la Administración advierta al administrado sobre la conveniencia de contar con
asesoramiento jurídico para la mejor defensa de su derecho (art.1, inc. 10.a. in fine); la posibilidad de
presentar alegatos una vez concluido el período probatorio (art. 1, inc. 10.b. in fine); o la llamada “unidad
 En otros términos, se prevén exigencias -técnicas- que, en todo caso,
coadyuvan a concretizar el peso específico, el grado de optimización o –en definitiva-
el alcance concreto con el que opera cada principio; pero tampoco eso las hace
principio.
Y, naturalmente, la distinción entre los verdaderos principios y lo que al
parecer serían reglas tiene –entre otras- una importancia práctica fundamental: los
principios ya regían con anterioridad a la sanción del Reglamento; las reglas, en
cambio, rigen desde el 1.4.2016.
De ese modo, podría válidamente postularse la ilegitimidad de un acto
administrativo dictado con anterioridad a la vigencia del Reglamento por ser contrario a
un principio del procedimiento administrativo; pero no predicarse dicha ilegitimidad
con base en que debió cumplimentarse una exigencia que –si bien aportaría a la
optimización del principio- no estaba prevista expresamente en el ordenamiento
jurídico.
En suma, con mucha anterioridad al Reglamento se han anulado actos
administrativos con fundamento en la violación de los principios –entre otros- de la
tutela administrativa efectiva y del debido procedimiento administrativo.
A ellos nos dedicaremos a continuación.

I. De la tutela administrativa efectiva

1. Un principio de principios

No es este el espacio apropiado para dilucidar si la tutela administrativa

efectiva constituye un principio, una garantía o un derecho.9
Pero sí lo es para señalar que el alcance o contenido de la tutela administrativa
efectiva es tan amplio que, del mismo modo que originariamente fue concebido el
principio de legalidad, puede considerarse un principio de principios, de tal suerte que
muchos otros principios resultan meras derivaciones o aplicaciones o subprincipios de
la tutela administrativa efectiva: tal el caso del mismísimo debido procedimiento
administrativo; la atenuación del rigor fomal o informalismo; el in dubio pro actionem;
la búsqueda de la verdad material; la imparcialidad; la celeridad (para que la decisión
sea útil y oportuna); economía; etc.
Su amplia portada alcanza incluso a la tutela cautelar en sede administrativa.
En efecto, como lo ha reconocido la Cámara de lo Contencioso Administrativo
N° 1 de Santa Fe, del mismo modo que la tutela judicial efectiva es uno de los
fundamentos de la tutela cautelar en la proceso administrativo, paralelamente el de la
tutela administrativa efectiva es uno de los fundamentos de la tutela cautelar en el
procedimiento administrativo.10

2. Su reconocimiento en las normas con jerarquía constitucional

inescindible del trámite” (art. 1, inc. 11).

9
Canosa considera que se trata de una garantía (CANOSA, Armando N. “La tutela administrativa efectiva
y las bases constitucionales del procedimiento administrativo”, en “Derecho Administrativo”, Revista de
Doctrina, Jurisprudencia, Legislación y Práctica, Abeledo Perrot, n° 91, Enero /Febrero 2014, p. 6 y ss,).
Por su parte, Perrino señala que “con la expresión tutela administrativa efectiva se hace referencia a un
amplio elenco de derechos […]. Se trata de un derecho fundamental que cumple, ante todo, una función
de garantía o de instrumento al servicio de otros derechos” (PERRINO, Pablo E. “El derecho a la tutela
administrativa efectiva”, en “El Derecho Administrativo hoy. 16 años después”, AAVV, Jornadas
organizadas por la Universidad Austral Facultad de Derecho, RAP, p. 75, Buenos Aires, 2013).
10
CCA1SFe: “Borotto”; A. y S. T. 4, p. 405, del 8.5.2006.
 El principio de la tutela administrativa efectiva nos recuerda dos conocidos
datos: en primer lugar, la inescindible vinculación entre el Derecho Administrativo y el
Derecho Constitucional; y, en segundo lugar, que el procedimiento administrativo en
Santa Fe no está regido sólo por el Reglamento (ni en la Nación por la ley 19.549), sino
por la Constitución y los Tratados internacionales de igual jerarquía.
La tutela administrativa nos recuerda, en efecto, esa perspectiva constitucional
(no meramente legal o reglamentaria) con la que debe analizarse –como lo hizo la Corte
en “Losicer” (Fallos 335:1126; del 26.6.2012)- el procedimiento administrativo.11
Es que, como dice Cassagne, el derecho a la tutela administrativa efectiva es
un verdadero principio fundamental, es decir, base del ordenamiento, que se ubica en la
Constitución nacional “y ahora también en fuentes supranacionales”.12
Como fundamento normativo directo debemos citar al artículo 2.3.a) del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos de Nueva York (1966; aprobado por ley
23.313) los Estados Partes se comprometen a garantizar que “toda persona cuyos
derechos o libertades reconocidas en el presente Pacto hayan sido violados podrá
interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violación hubiera sido cometida por
personas que actuaban en ejercicio de funciones oficiales”.
Y en especial a la disposición contenida en el inciso b) de esa norma (2.3.),
según el cual “la autoridad competente judicial, administrativa o legislativa, o
cualquiera otra autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado, decidirá
sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso, y desarrollará las
posibilidades de recurso judicial”.

3. La proyección de la doctrina sobre la tutela judicial efectiva al ámbito

del procedimiento administrativo. Algunas precisiones

Pero también hay fundamentos normativos indirectos; los que así resultan por
extrapolación a la tutela administrativa efectiva de la doctrina –mucho más elaborada-
de la tutela judicial efectiva.
Es esto lo que hizo la Corte federal, la que extrajo el derecho a la tutela
administrativa efectiva de también otras normas supranacionales, más propias de la
tutela judicial efectiva.
Así, en la conocida causa “Astorga Bracht”13 la Corte mencionó, además de las
citadas disposiciones del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al artículo
18 de la Constitución nacional; a los artículos XVIII (concurrir a los tribunales) y XXIV
(peticionar ante “cualquier autoridad competente”) de la Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre; a los artículos 8° (recurso efectivo ante tribunales) y
10 (derecho a ser oído por un tribunal independiente e imparcial) de la Declaración
Universal de Derechos Humanos; y a los artículos 8° (“garantías judiciales”) y 25
(“protección judicial”) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Tan amplia enumeración normativa se explica en razón de que –como
adelantamos- la Corte refirió, conjuntamente, a la tutela administrativa y judicial
11
PALACIOS, Mariano. “Constitución y Administración. Hacia la tutela administrativa efectiva. El
procedimiento administrativo en movimiento”, en “Derecho Administrativo”, Revista de Doctrina
Jurisprudencia, Legislación y Práctica, n° 95, septiembre/octubre 2014, Abeledo Perrot, p. 1278,
Provincia de Buenos Aires, 2014.
12
CASSAGNE, Juan Carlos. “Principios generales del procedimiento administrativo”, en “Procedimiento
Administrativo”, Jornadas Organizadas por la Universidad Austral, Facultad de Derecho, Editorial
Ciencias de la Administración, , ps. 18, 19 y ss., Buenos Aires, 1998.
13
CSJN: Fallos 327:4185; del 14.10.2004.
efectiva, extrapolando su doctrina sobre la tutela judicial efectiva a la tutela
administrativa efectiva.
Esto surge con claridad del considerando séptimo del citado precedente, en el
que señaló que tal garantía supone “la posibilidad de ocurrir ante los tribunales de
justicia -a lo que cabe agregar, ante las autoridades administrativas competentes- y
obtener de ellos sentencia o decisión útil relativa a los derechos de los particulares o
litigantes (Fallos: 310:276 y 937; 311:208) y que requiere, por sobre todas las cosas,
que no se prive a nadie arbitrariamente de la adecuada y oportuna tutela de los derechos
que pudieren eventualmente asistirle sino por medio de un proceso -o procedimiento-
conducido en legal forma y que concluya con el dictado de una sentencia -o decisión-
fundada (Fallos: 310:1819)”.
Como se observa, reemplazó tribunales de justicia por autoridades
administrativas competentes; a litigantes, le añadió particulares; a proceso,
procedimiento; y, a sentencia, decisión.14
Tal proyección de la doctrina sobre la tutela judicial efectiva al ámbito del
procedimiento administrativo es coincidente con la extrapolación que la Corte
Interamericana de Derechos Humanos hizo del artículo 8 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos al procedimiento administrativo.
Así se extrae de la Opinión Consultiva 9/87; como así también de las causas
“Tribunal Constitucional c. Perú” (31.1.2001; destitución de magistrados del Tribunal
Constitucional); “Baena c. Panamá” (2.2.2001; destitución de empleados del Congreso);
“Ivcher Bronstein c Perú” (6.2.2001; cancelación de nacionalidad); “Comunidad
Indígena Yakye Axa c. Paraguay” (17.6.2005; reivindicación de tierras ancestrales); y
“Claude Reyes c. Chile” (19.9.2006; procedimiento de acceso a la información
pública).15

Algunas precisiones

Esta saludable extrapolación de la doctrina de la tutela judicial efectiva al

procedimiento administrativo (a través de la tutela administrativa efectiva), merece sin
embargo algunas precisiones.
En primer lugar, es urgente reconocer en la tutela administrativa efectiva un
modo de protección autónomo, substantivo; esto es, no meramente instrumental de la
tutela judicial efectiva:16 si la tutela administrativa efectiva se agotara en permitir el
acceso a los tribunales judiciales, se satisfaría con el simple expediente de rechazar
rápidamente el respectivo reclamo o recurso administrativo.
Pero no se trata de eso, sino de un principio que se dirige, en sí mismo, a la
tutela efectiva de los derechos e intereses de los particulares.
Se propone, pues, un nuevo enfoque que, como dice Gutiérrez Colantuono,17

14
El criterio sentado en “Astorga Bracht”, fue reiterado por la Corte en distintos precedentes (“Losicer”,
26.6.2012; “Border Aaron”, 19.11.2013; “Fluixa”, 15.5.2014; “Antúnez”, 10.7.2014; etc.).
15
Puede verse CANDA, Fabián Omar. “Principios convencionales del procedimiento administrativo. El
principio de „tutela administrativa efectiva‟. Creación y evolución en la jurisprudencia de la Corte
Interamericana. Recepción en la jurisprudencia de la Corte suprema nacional”, en “El Derecho
Administrativo 2015”, Serie Especial, El Derecho, p. 732, Buenos Aires, 2016. El tema es también tratado
por PERRINO, Pablo E. en op. cit., p. 79.
16
GUTIÉRREZ COLANTUONO, Pablo. “Administración Pública, Juridicidad y Derechos Humanos”,
Abeledo Perrot, ps. 98 y ss., Buenos Aires, 2009.
17
GUTIÉRREZ COLANTUONO, Pablo. “El procedimiento administrativo y la tutela administrativa
efectiva”, en “Procedimiento y Proceso: instrumentos para la Administración y el Ciudadano”, XXXV
revaloriza al procedimiento administrativo otorgándole “una relevancia constitucional
propia, y no meramente accesoria de la llegada al juez”.
En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que así como –en términos de
control- el procedimiento administrativo es más amplio que el proceso judicial, del
mismo modo la tutela administrativa efectiva –aunque en la práctica no lo parezca- es
más amplia que la tutela judicial efectiva.
Por un lado, porque la Administración en el procedimiento no tiene las
limitaciones propias del juez en el proceso: no necesita “caso”; no está estrictamente
vinculada por los sistemas de legitimación; puede analizar soberanamente la
oportunidad, el mérito y la conveniencia de las decisiones (cuestión en principio extraña
al conocimiento judicial); no tiene el límite delineado por las llamadas “cuestiones
políticas”; ni las limitaciones que surgen de la igualdad procesal de las partes;18 etc.
Y, por el otro, porque el procedimiento administrativo actúa la función
administrativa del Estado, tipificada por la acción, directa, concreta, inmediata, práctica,
espontánea y continua; mientras que el proceso actúa la función judicial del Estado,
caracterizada por la reflexión y la ponderación antes que la acción,19 y en la que el
contacto con la gente es prácticamente nulo.
En síntesis, la Administración Pública tiene más posibilidades que el juez de
tutelar efectivamente en razón del “lugar privilegiado de la función administrativa para
la obtención de ese propósito, en tanto actividad estatal que, por excelencia, presenta los
rasgos –que, justamente, le dan sus contornos diferenciales- de inmediatez y
concreción, es decir, de cercanía con la persona”.20
Pero, claro, no basta con que pueda hacerlo: debe principalmente querer
hacerlo.
En tercer lugar, y como consecuencia de lo anterior, consideramos necesario
efectuar una última precisión: esta extrapolación de lo judicial a lo administrativo no
debe sin embargo llevar a una indebida judicialización del procedimiento
administrativo.
Es que la tutela administrativa efectiva se vincula con la tutela judicial efectiva,
pero no se confunde con ella, por lo que las pautas y la elaborada doctrina
jurisprudencial delineada en torno a ella pueden válidamente extrapolarse al
procedimiento administrativo sólo en tanto ello implique una más efectiva tutela;21 pero
no podría trasladarse al procedimiento administrativo un criterio restrictivo pensado
para el proceso judicial y, en todo caso, constitucionalmente válido sólo en ese ámbito.22

Jornadas Nacionales de Derecho Administrativo, AAVV, RAP, año XXXII-383, p. 355, Buenos Aires,
2010.
18
Mientras en el procedimiento administrativo la Administración es titular de potestades y el
administrado “colaborador”; en el proceso judicial ambos son rivales en los que no opera el informalismo
–sino, a lo sumo, la prohibición de que concurra un excesivo rigor formal–; ni la oficialidad; etc.
19
BARNES VÁZQUEZ, Javier. “La tutela judicial efectiva en la Grundgesetz (Art. 19.IV)”, en “La
justicia administrativa en el derecho comparado”, AAVV, Civitas, p. 197, Madrid, 1993. Tal distinción fue
recordada por la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe a los fines de establecer el distinto
alcance de la exigencia de la motivación en los actos administrativos respecto de los judiciales (“Torres
del Sel”, A. y S. T.171, p. 489). Igual criterio siguió la CCA1SFe (“Palacio”, S. T. 1, p. 249; “Aguas
Provinciales”, A. y S. T. 19, p. 143).
20
GUTIÉRREZ COLANTUONO, Pablo. “El procedimiento administrativo y la tutela…”, op. cit., p. 352.
21
Es más, hasta podríamos decir que si una determinada solución se justifica en el proceso contencioso
administrativo en razón de la tutela judicial efectiva, cuánto más una solución similar lo será en el
procedimiento administrativo en razón de la tutela administrativa efectiva.
22
Un ejemplo de exceso en la extrapolación del proceso judicial al procedimiento administrativo fue
verificado por la CCA1SFe en la causa “López” (A. y S. T. 31, p. 236; del 4.12.2012), en la cual la
Administración, en el ámbito de un recurso administrativo de reconsideración, no había admitido pruebas
 Por lo tanto, en la Provincia de Santa Fe, al menos desde “Astorga Bracht” y
con más razón desde el dictado del Reglamento, los criterios amplios pergeñados por la
jurisprudencia en tributo a la tutela judicial efectiva deberían ser considerados por la
Administración en el procedimiento administrativo, aunque –desde luego- con las
modulaciones que sean necesarias según el tipo de procedimiento de que se trate.23

4. La tutela administrativa efectiva en el decreto-acuerdo 4174/15

El Reglamento establece, en el artículo 1, inciso 1, que “el procedimiento

administrativo debe tramitarse en legal forma y garantizar la posibilidad de ocurrir y
recurrir, en los términos y con los alcances que determine la ley o el reglamento, ante
las autoridades públicas competentes y a obtener de ellas una decisión fundada, útil y
oportuna”.
La fórmula es substancialmente coincidente con la utilizada por la Corte
federal en la causa “Astorga Bracht” –primera parte del considerando 7-; sin embargo,
además de la posibilidad de ocurrir, agrega la de recurrir, lo que puede incidir en el
alcance del llamado informalismo y el in dubio pro actionem.
A su vez, y dado el ámbito de aplicación del Reglamento, debe entenderse que
la posibilidad de “recurrir” está especialmente referida a los recursos administrativos,
con lo que la disposición en examen es demostrativa de que -como lo sostuvimos en
otra oportunidad-, la exigencia del agotamiento de la vía administrativa previa está
ínsita en el principio mismo de la tutela administrativa efectiva, no siendo sin más
repugnante al principio de la tutela judicial efectiva.24
Otra modificación respecto a la fórmula plasmada por la Corte en el caso
“Astorga Bracht”, radica en la mención a las autoridades competentes ante las que se
puede ocurrir o recurrir: mientras la Corte refiere a las autoridades administrativas
competentes, el Reglamento alude a las autoridades públicas competentes.
La expresión parecería incluir a las autoridades judiciales y legislativas en
cuanto ejerzan función materialmente administrativa; sin embargo, es claro que el
Reglamento no las comprende, para lo cual sería necesario que la Corte o la Legislatura
lo declaren aplicable a sus respectivas jurisdicciones.

con el siguiente argumento: la apertura a prueba en esta instancia revisora –refería a la reconsideración-
“debe ser interpretada con carácter restrictivo y de manera excepcional”, por aplicación de las normas
procesales penales referidas a la segunda instancia.
23
Canda concluye, con razón, que “conforme la doctrina vigente de la Corte IDH, las garantías judiciales
del art. 8.1. de la CADH rigen en todo procedimiento administrativo que pueda derivar en un acto que
afecte derechos de las personas, y queda, empero, por definirse en cada caso el modo en que dichas
garantías habrán de ser aplicadas, atendiendo a las características del procedimiento correspondiente”
(CANDA, Fabián Omar. Op cit., p. 472).
24
LISA, Federico José. “Agotamiento de la instancia administrativa y silencio administrativo frente al
derecho del administrado a obtener una „resolución expresa‟”, en “XXXI Jornadas Nacionales de Derecho
Administrativo”, AAVV, Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública, Año XXVIII -
336, ps. 165/206, Buenos Aires, 2006. Es evidente –dijimos- “que el propio bloque de juridicidad
supranacional (ese mismo que consagra el derecho a la tutela judicial efectiva), al garantizar también el
derecho a la tutela administrativa efectiva, admite la posibilidad de que, en tanto sean efectivos, existan
recursos susceptibles de ser resueltos por autoridades administrativas, las que, además, deberán
desarrollar las posibilidades del recurso judicial. De este modo, puede afirmarse que el ordenamiento
supranacional está convalidando la existencia de un verdadero sistema de justicia administrativa,
integrado no sólo por recursos y acciones judiciales, sino también por mecanismos de tutela
administrativos”.
 Por otra parte, señalamos que en un ámbito como el santafesino, sin una
regulación general sobre los requisitos del acto administrativo,25 la norma presenta un
particular interés al establecer que la decisión debe ser fundada, útil y oportuna.
El carácter de acto fundado remite a la conocida exigencia de la motivación del
acto administrativo, requisito este que se vincula obviamente con la tutela
administrativa efectiva, pero que encuentra su sustento más directo y preciso en el
principio del debido procedimiento administrativo, a cuyo análisis remitimos (en
particular, al artículo 1.10.d. del Reglamento).
En cambio, la exigencia de que la decisión sea útil y oportuna hacen a la
efectividad de, precisamente, la tutela administrativa efectiva.
Al respecto –y aunque para el ámbito judicial- la Corte ha señalado que la
tutela debe ser efectiva, “esto es, que sea oportuna y posea virtualidad de resolver
definitivamente la cuestión sometida a su conocimiento”.26
Estas tres condiciones (decisión fundada, útil y oportuna) surgen también del
considerando 7 –en sus dos partes- de la causa “Astorga Bracht”.

II. Del debido procedimiento administrativo

1. Un principio previo: la existencia misma del procedimiento

Antes de considerar el artículo 1, inciso 10, del Reglamento -que regula “el
Principio del Debido Proceso”- entendemos indispensable hacer una breve referencia a
un principio que, quizás por su obviedad, no siempre es adecuadamente considerado: el
“principio de la existencia misma del procedimiento administrativo”.
Es que para predicar de un procedimiento la concurrencia de sus principios,
previamente necesitamos que el procedimiento efectivamente exista.
Se trata de un principio que en España es considerado constitucional; mientras
que en Italia es desarrollado bajo la proscripción de la manque di procedure, vicio
máximo que califica el obrar administrativo como “vía de hecho”. 27
Es elemental: sin procedimiento administrativo no hay acto, y sin acto
administrativo hay vía de hecho directa, es decir, meros comportamientos materiales;
supuesto este que está expresamente previsto –e igualmente proscripto- en el inciso 13,
primera parte, del artículo 1 del Reglamento.
En efecto, bajo el título “Principio de interdicción de comportamientos
meramente materiales”, esta disposición establece que “Las Administraciones no
iniciarán actuaciones materiales que limiten derechos de las personas sin que
previamente haya sido adoptada la decisión que le sirve de fundamento y ésta le haya
sido notificada”.
Y siendo que ningún acto administrativo es “un disparo” -one shot, dice
Cassese-,28 sino inexorablemente el resultado de un procedimiento administrativo,

25
Existen regulaciones sectoriales; como la referida al “acto administrativo tributario” (Código Fiscal, ley
3456, modif. ley 13.260, art. 13).
26
CSJN: “Constantino”, del 7.6.2016.
27
LÓPEZ MENUDO, Francisco. “Los principios generales del procedimiento administrativo”, en “El
procedimiento administrativo en el Derecho Comparado”, AAVV, Civitas, p. 129, Madrid, 1993. Así lo
afirma este autor con base en el artículo 105.c. de la Constitución española, según el cual, “la ley
regulará: […] c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos,
garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado”.
28
CASSESE, Sabino. “Las bases del Derecho Administrativo”, Ministerio para las Administraciones
Públicas, Instituto Nacional de Administración Pública, Traducción Luis Ortega, p. 249, Madrid, 1994.
concluimos en que el primer principio es este: “el de la existencia misma del
procedimiento”, felizmente consagrado de modo expreso en el inciso 13 mencionado.
Todo acto, pues, debe estar precedido de un procedimiento administrativo.

2. El debido procedimiento previo

Pero si avanzamos en la exigencia de que exista un procedimiento, observamos

inmediatamente que ella no se satisface con la substanciación de cualquier
procedimiento administrativo, sino con el constitucional, legal o reglamentariamente
previsto: licitación para la selección de contratista; concurso para la selección de
personal; avenimiento para la potestad expropiatoria; disciplinario para el ejercicio de la
potestad disciplinaria; la audiencia pública; etc.
En general, cuando esta exigencia se viola no hablamos –en rigor- de
inexistencia de procedimiento, sino de la existencia de un procedimiento que no es el
que corresponde conforme a derecho o que por otra razón está viciado.
Como es sabido, la variedad de procedimientos administrativos se debe a la
multiplicidad de potestades administrativas, con lo que a cada potestad le va a
corresponder un determinado procedimiento administrativo, cuestión esta que debe ser
cuidadosamente considerada, no sólo para aventar la posibilidad de incurrir en
desviación de poder, sino en razón de que en cada procedimiento los principios no
actúan con el mismo alcance o peso específico.
Así, por ejemplo, es evidente que el principio de la atenuación del rigor formal
no va operar con el mismo alcance en un procedimiento dirigido a obtener un beneficio
previsional que en un procedimiento de selección.
Del mismo modo, es especialmente en los procedimientos sancionatorios en los
que el derecho a ser oído, a ofrecer y producir pruebas, y a obtener una decisión fundada
encuentra su más fértil terreno; cuestión que analizaremos a continuación.

3. El debido procedimiento administrativo o debido proceso

Como una “manifestación especial” de la exigencia del debido procedimiento

29
previo, tenemos la exigencia del “debido procedimiento administrativo” o, en la
terminología del Reglamento (art. 1.10), el principio del “debido proceso”, componente
central o núcleo de la tutela administrativa efectiva.30
Estamos aquí frente a los procedimientos llamados defensivos (por actuar una
potestad administrativa sancionadora o perjudicar de otro modo al destinatario del acto),
en los que la exigencia de que exista un procedimiento administrativo previo se
cualifica por la necesidad de satisfacer un requerimiento de directo anclaje
constitucional: el llamado debido proceso adjetivo.
En suma, el género es “el debido procedimiento administrativo previo” del cual
una de sus especies es el “debido proceso o procedimiento adjetivo”, lo que constituye –
parafraseando a Comadira en relación al artículo 1.f. de la ley 19.549- la reglamentación
procesal administrativa de la garantía de defensa consagrada por el artículo 18 de la
Constitución nacional.31

4. El debido proceso en el decreto–acuerdo 4174/15

29
COMADIRA, Julio Rodolfo. “Procedimiento administrativo y denuncia de ilegitimidad”, Abeledo
Perrot, p. 30, Buenos Aires, 1996.
30
CANOSA, Armando N. Op. cit., ps. 7 y 9.
31
COMADIRA, Julio Rodolfo. Op. cit., ps. 32/34.
 A ello refiere el artículo 1.10 del Reglamento, bajo el título –reitero- de
“Principio del debido proceso”, y en los siguientes términos:
“Se observarán las reglas del debido proceso adjetivo, respetándose las
pertinentes garantías constitucionales, en especial:
(a) De exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la emisión
de actos que se refieran a sus intereses y hacerse patrocinar y representar
profesionalmente. En los casos en que se planteen o debatan cuestiones jurídicas, la
Administración Pública Provincial advertirá al administrado sobre la conveniencia de
contar con asesoramiento jurídico para la mejor defensa de su derecho;
(b) De ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuere pertinente, dentro del
plazo que fije la Administración Pública Provincial en cada caso, atendiendo a la
complejidad del asunto y a la índole de la que deba producirse, debiendo ésta requerir y
producir los informes y dictámenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos y
de la verdad jurídica objetiva, todo con el contralor de los administrados y sus
profesionales, quienes podrán presentar alegatos una vez concluido el período
probatorio;
(c) De acceder por sí o a través de apoderado o letrado patrocinante a las
actuaciones administrativas durante todo su trámite, salvo lo dispuesto en leyes
especiales, reglamentos basados en ellas y en los supuestos contemplados en la
normativa referida al acceso de los particulares a la información pública;
(d) Que el acto decisorio haga expresa y fundada consideración de los
principales argumentos de hecho y derecho y de las cuestiones propuestas, en tanto
hubieren sido conducentes a la solución del caso”.
La similitud con el artículo 1.f. de la ley 19.54932 es manifiesta, con lo que,
dado este fenómeno de recepción jurídica (“préstamo”, “transplante” o “intercambio”
normativo), se tornan de utilidad los innumerables aportes doctrinarios y
jurisprudenciales que se han expresado respecto a esta norma.
Sólo señalo que el Reglamento local agrega (como inciso c.) el vinculado a la
posibilidad de acceso a las actuaciones administrativas “durante todo el trámite”.

5. La teoría de la subsanación. a. En la jurisprudencia de la CSJSFe. b. En

la jurisprudencia de las CCA de la Provincia. c. La teoría de la subsanación y la
potestad de autoanulación

Siendo que el Reglamento, en el mencionado artículo 1.10.a., exige que la

posibilidad de exponer las razones de las pretensiones y defensas sea otorgada antes de

32
Según el cual, el “Debido proceso adjetivo” comprende el derecho a ser oído, esto es la posibilidad
“1) De exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la emisión de actos que se refieren a
sus derechos subjetivos o intereses legítimos, interponer recursos y hacerse patrocinar y representar
profesionalmente. Cuando una norma expresa permita que la representación en sede administrativa se
ejerza por quienes no sean profesionales del Derecho, el patrocinio letrado será obligatorio en los casos en
que se planteen o debatan cuestiones jurídicas”; el derecho a ofrecer y producir pruebas, es decir, la
posibilidad “2) De ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuere pertinente, debiendo la administración
requerir y producir los informes y dictámenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos todo con el
contralor de los interesados y sus profesionales, quienes podrán presentar alegatos y descargos una vez
concluido el período probatorio”; y el derecho a una decisión fundada, esto es, la posibilidad de “3) Que
el acto decisorio haga expresa consideración de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas,
en tanto fueren conducentes a la solución del caso”.
la emisión del acto, se justifica una breve referencia a la llamada, desde Linares, “teoría
de la subsanación”.33

a. En la jurisprudencia de la Corte local

La Corte local, como principio y en relación a la “vista previa”, sigue la teoría

de la subsanación; salvo que a tal secuencia la prevea expresamente el ordenamiento, en
cuyo caso su omisión acarrea la anulación del acto.34

b. En la jurisprudencia de las CCA

En cambio, ambas Cámaras de lo Contencioso Administrativo exigen que la

intervención del afectado sea efectivamente previa al dictado del acto.
Así, la CCA1, tanto en el ámbito del empleo público,35 como del tributario,36
mantiene una posición contraria a la teoría de la subsanación; haciendo lo propio la
CCA2.37

c. La teoría de la subsanación y la potestad de autoanulación

Por último, en materia de potestad de autoanulación, observamos que –otra

vez- el Reglamento es más generoso que la jurisprudencia de la Corte local.
En efecto, mientras ese Alto Tribunal, desde la causa “Mandatto”,38 no requiere
la intervención previa del destinatario del acto a anular, el Reglamento, en el artículo
1.12, establece que “Las autoridades administrativas, en cualquier momento del trámite,
previo dictamen del servicio de asesoramiento jurídico permanente y respetando el
principio del debido proceso, podrán declarar de oficio la invalidez de las decisiones
administrativas que hubieran sido adoptadas con anterioridad”.

III. Breve referencia a la jurisprudencia local

En la jurisprudencia local, tanto el principio de la tutela administrativa efectiva

como el principio del debido procedimiento administrativo justificaron: la posibilidad
de que la Administración disponga medidas cautelares en su sede;39 el otorgamiento de
tutela cautelar respecto de un acto por el que se exigía renunciar al derecho a recurrir;40
la anulación de una cesantía en la que se había negado la posibilidad de probar en sede
administrativa;41 el otorgamiento de una medida cautelar contra una cesantía dispuesta

33
En torno a la teoría de la subsanación remito a las reflexiones de Miriam Mabel IVANEGA en “El
derecho de defensa en el procedimiento disciplinario” (en la obra colectiva “Cuestiones de Procedimiento
Administrativo”, A.A.V.V., Jornadas organizadas por la Universidad Austral, Facultad de Derecho, RAP,
ps. 929/953, Buenos Aires, 2006); y en “Cuestiones de potestad disciplinaria y derecho de defensa”, RAP,
ps. 129 y ss., Buenos Aires, 2010.
34
CSJSFe: “Agencia Marítima Christophersen S.A.”, A. y S. T. 193, p. 439, del 3.12.2003.
35
CCA1SFe: “Vega”, A. y S. T. 11, p. 315, del 27.12.2007; “Garavaglia”, A. y S. T. 17, p. 205, del
15.9.2009.
36
CCA1SFe: “Gonar”, A. y S. T. 214, p. 480, del 28.7.2011.
37
CCA2Ros: “Expósito”, del 5.12.2002; “Boasso”, del 25.4.2006.
38
CSJSFe: A. y S. T. 208, p. 280 del 3.8.2005.
39
CCA1SFe: “Borotto”, A. y S. T. 4, p. 405, del 8.5.2006.
40
CCA1SFe: “Aufranc”, A. y S. T. 15, p. 351, del 30.3.2009.
41
CCA1SFe: “López”, A. y S. T. 31, p. 236, del 4.12.2012.
sin vista previa;42 el otorgamiento de un plazo de veinte días para que la Administración
definiera la situación del actor que estaba suspendido preventivamente desde hacía
veinte años;43 la suspensión de una cesantía decidida veintidós años después de
cometidos los hechos;44 la admisibilidad de un recurso contencioso administrativo
respecto de un acto no notificado legalmente;45 la anulación de una multa tributaria
dispuesta sin vista previa;46 la atenuación del rigor formal;47 la aplicación del principio
in dubio pro actionem;48 etc.

IV. Una reflexión

Sin dudas este Reglamento se acomoda al nuevo eje del Derecho

Administrativo: la persona humana; y aporta, claramente, a la tan necesaria
humanización del Derecho, del Derecho Administrativo y de la Administración Pública.
Es por ello que constituye un gran avance en términos de perfeccionamiento
del Estado de Derecho.
Pero, a la par, significa un gran desafío para la Administración y, en particular,
para sus agentes (empleados y funcionarios); pues es evidente que un renovado
Procedimiento Administrativo exige una renovada Administración Pública.

42
CCA2Ros: “Sarria”, del 16.4.2012.
43
CCA1SFe: “Comoretto”, A. y S. T. 29, p. 360, del 24.8.2012.
44
CCA1SFe: “Bosio”, A. y S. T. 37, p. 385, del 17.3.2014.
45
CCA1SFe: “Iglesias”, A. y S. T. 26, p. 25, del 28.12.2011.
46
CCA1SFe: “Gonar”, A. y S. T. 25, p. 73, del 16.8.2011.
47
CCA1SFe: “Mendoza”, A. y S. T. 14, p. 171, del 27.11.2008; “Maurici”, A. y S. T. 33, p. 484, del
24.7.2013; “Alcócer”, A. y S. T. 30, p. 14, del 12.9.2012.
48
CCA1SFe: “Fleitas”, A. y S. T. 39, p. 471, del 17.9.2014.