A PROPÓSITO DE LA INVESTIGACIÓN POR LOS CUPOS INDICATIVOS

La eterna "mermelada" de la política colombiana

Judicial19 feb 2018 - 8:54 p. m.Por: Redacción Judicial

La Corte Suprema de Justicia abrió indagación preliminar contra varios congresistas por el
manejo de los cupos indicativos. Detrás de esa averiguación existe una larga historia
alrededor de la controversia de los auxilios parlamentarios, la práctica del Ejecutivo de dar
ayudas a los congresistas a cambio de sus votos.

Este es el Congreso en pleno en una sesión en 1996, el mismo año en el que el expresidente
Ernesto Samper fue absuelto por los parlamentarios por el sonado Proceso 8.000. / Archivo
Ahora lo llaman "mermelada". La semana pasada, la Corte Suprema de Justicia abrió
investigación preliminar contra prácticamente todo el Congreso por aprobar proyectos
de ley impulsados por el Gobierno, supuestamente a cambio de "mermelada": puestos de
trabajo, cupos indicativos o contratos. La denuncia apunta a que el alto tribunal determine si
legisladores o funcionarios incurrieron en conductas de cohecho, concusión o tráfico de
influencias, entre otras. En pleno proceso electoral, el asunto promete ruido mediático y
detonante para que la política y la justicia multipliquen audiencias.

Sin embargo, la historia reciente prueba que no hay un debate más trillado en Colombia
que comprobar cómo el ejecutivo encontró la fórmula idónea para influir en las
decisiones del Congreso, deformando de paso el sistema político con las prácticas
clientelistas. El reparto de ayudas a los legisladores o la opción de permitirles intervenir en
la aprobación de partidas presupuestales, que tuvo nombre propio: los auxilios
parlamentarios. Una manera expedita de limitar la independencia de los poderes públicos
utilizando políticamente los recursos del Estado.

A lo largo del siglo XX, bajo la figura de la iniciativa legislativa de gasto público para
financiar obras en las regiones, los congresistas encontraron el camino para ayudar a su gente
o también meterle la mano al presupuesto; y los gobiernos para hacer democracia o inducir
el apoyo de los legisladores. Un asunto que se desvió tanto de su propósito inicial, que
para 1945, a través de una reforma constitucional, se restringió para los congresistas. El
objetivo fue tratar de imponer la planeación y la participación ciudadana como los ejes contra
el ejercicio de la politiquería.

A pesar de que en la reforma constitucional de 1968 se insistió en la racionalización del gasto

e incluso se patentó la figura del denominado situado fiscal, para dar aire a los entes
territoriales en la distribución de los ingresos, tampoco estos avances erradicaron la mala
interpretación de los auxilios parlamentarios. Siempre fueron fuente de pelea política y de
escándalo. Por eso, cuando la constituyente de 1991 le dio vuelta de tuerca a la centenaria de
1886, una de las decisiones más aplaudidas, aunque con ambigüedades, fue prohibir los
auxilios parlamentarios.

A través del artículo 355, quedó prohibido que cualquier rama u órgano del poder decretara
auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. Casi de
inmediato quedó planteada la disyuntiva, pues los expertos no demoraron en advertir que
esos auxilios habían quedado vivos en favor de personas de derecho público, es decir,
municipios, departamentos o institutos descentralizados; y que, al contrario de lo que venía
sucediendo en Colombia, la Carta de 1991 le había devuelto al Congreso la iniciativa en
materia de gasto.

Cuando la constitución de 1991 estaba en pañales y entre el gobierno Gaviria y el Congreso

terminaban de darle forma a las nuevas instituciones, por el referido asunto se presentó el
primer escollo y terminó en escándalo judicial. El fiscal Gustavo de Greiff fue el protagonista
cuando aprobó allanar la sede del Concejo de Bogotá, en apoyo a un fiscal que dictó 28 autos
de detención contra congresistas, concejales y funcionarios del Distrito que presuntamente
se habían apropiado indebidamente de recursos del fisco reviviendo la figura de los auxilios.

En medio del alboroto mediático, las listas de políticos inmersos en el escándalo ocuparon
las primeras planas de los diarios y los titulares de radio y televisión. Telésforo Pedraza,
Ricaurte Lozada, Omar Mejía o Jorge Durán Silva encabezaban el listado. Pronto se sumaron
Julio César Sánchez, Julio César Turbay Quintero o Germán Vargas Lleras. Unos y otros
corriendo bases para explicar su conducta, aunque el peso mayor del escándalo recayó sobre
el alcalde Juan Martín Caicedo Ferrer y sus secretarios de Hacienda Marcela Airó y Luis
Ignacio Betancur.

El plato fuerte sobrevino cuando el alcalde Caicedo fue privado de la libertad junto a sus
exsecretarios, lo que provocó que el final de su mandato lo desarrollara Sonia Durán de
Infante, convertida en la primera alcaldesa de Bogotá, aunque en calidad de encargada. Con
el paso de los días, los políticos señalados fueron quedando a salvo, todos absueltos, mientras
que a Caicedo le tocó enfrentar un largo viacrucis judicial para demostrar su inocencia. Diez
años después, la Corte Suprema de Justicia lo absolvió de todo cargo y en nada quedó el
cuento de los auxilios en el Distrito.

En agosto de 2001, cuando la Corte Suprema ratificó la absolución del exalcalde Caicedo,
éste expidió invitó a una reflexión pública sobre el tratamiento de los escándalos judiciales.
En su cuenta de cobro, Caicedo criticó el proceder “temerario” de algunos jueces y del fiscal
De Greiff para promover “una farsa judicial”, y de paso pidió a los periodistas que, después
de kilómetros de cuartillas, carátulas o centenares de horas de transmisión en radio y
televisión cuando estalló el escándalo, le dieran una mínima compensación por el daño
irreparable a su buen nombre.

Como sucede en Colombia, pronto el ruido de los auxilios en el Concejo de Bogotá fue
olvidado, entre otros factores porque también fue la época de la cacería final a Pablo Escobar,
y porque a la vuelta de la esquina se asomaba el escándalo que polarizó a Colombia: la
narcofinanciación de la campaña de Ernesto Samper a la Presidencia en 1994 y el conexo
proceso 8000, promovido para cortar los nexos entre narcotráfico y política. Dos años de
galería judicial, con sucesión de políticos y personajes públicos esposados, rumbo a la
Fiscalía convertida en baluarte nacional.

En la noche del 12 de junio de 1996, tras 11 meses de una polémica investigación

parlamentaria, la plenaria de la Cámara de Representantes exoneró de toda responsabilidad
penal y política al presidente Samper. Por 111 votos a favor y 43 en contra, la Cámara impuso
el sello de cosa juzgada al capítulo presidencial del escándalo 8000, pero como el ambiente
político continuó caldeado, empezaron a proliferar denuncias contra esa decisión, y a la Corte
Suprema de Justicia llegaron varias solicitudes para que los 111 congresistas de la absolución
fueran investigados.

En junio de 1998, el magistrado Jorge Aníbal Gómez, en calidad de ponente, ordenó la

apertura de instrucción contra los legisladores que habían absuelto a Samper, y ordenó
escucharlos en indagatoria. De inmediato, trascendió que el propósito era establecer si los
congresistas habían incurrido en prevaricato, pero el debate público aumentó las suspicacias,
al punto de que se impuso el rumor de que el gobierno había apelado a la consabida ruta de
las ayudas a los congresistas para ganar su voto en favor de la absolución a Samper. El
presidente lo bautizó como un choque de trenes.

Cuando todo apuntaba a un inédito proceso judicial contra más de 111 parlamentarios, en la
agonía de 1998 la congresista Viviane Morales Hoyos -hoy candidata presidencial- interpuso
una tutela contra la decisión de la Corte Suprema, argumentando vulneración al derecho al
debido proceso y en defensa de la inviolabilidad de los votos y opiniones emitidos por los
congresistas. Los magistrados del alto tribunal replicaron defendiendo su derecho a
investigarlos y señalaron que, en este caso, la tutela era utilizada como inadmisible
intromisión a sus facultades.

El 29 de enero de 1999, a través de una sentencia dividida, la Corte Constitucional dejó sin
efectos el proceso que se adelantaba en la Corte Suprema de Justicia y ordenó que en 48
horas fuera archivada. A nombre de la inviolabilidad parlamentaria, se puso fin a la intención
del juez de los congresistas a examinar qué motivaciones habían incidido para el fallo
absolutorio en favor de Ernesto Samper. En uno de los salvamentos de voto, el magistrado
Eduardo Cifuentes calificó lo sucedido como un menoscabo de la constitución por impedir
que se supiera la razón de esos votos.

Pero el escándalo pasó, hubo revelo en la Casa de Nariño y, antes de lo pensado, los
congresistas estaban de nuevo en la mira de la Corte Suprema de Justicia. En esta ocasión
porque la Red de Veedores Ciudadanos los denunció por presuntos delitos de concusión,
interés ilícito en celebración de contratos y abuso de autoridad. El detonante de la denuncia
fue una publicación del periódico El Tiempo sobre un inusitado e inexplicable incremento en
la planta de personal de defensores públicos en la Defensoría del Pueblo, producto de
amañadas recomendaciones de los parlamentarios.

SEGUNDA Y ÚLTIMA ENTREGA

La eterna "mermelada" de la política colombiana (II)

Judicial20 feb 2018 - 8:55 p. m.Por: Redacción Judicial

La Corte Suprema de Justicia abrió indagación contra varios congresistas por el manejo de
los cupos indicativos. Detrás de esa averiguación existe una larga historia alrededor de la
controversia de los auxilios parlamentarios, la práctica del Ejecutivo de dar ayudas a los
congresistas a cambio de sus votos.

El presidente Juan Manuel Santos, durante la apertura de una nueva legislatura en el

Congreso, una ceremonia que se realizar todos los 20 de julio. / Archivo

Para el 15 de febrero de 1999, la Red de Veedores Ciudadanos denunció a 89 congresistas

por presuntos delitos de concusión, interés ilícito en celebración de contratos y abuso de
autoridad ante la Corte Suprema de Justicia y la Fiscalía. La razón: una publicación del diario
El Tiempo en la que se denunció un incremento en la planta de personal de defensores
públicos en la Defensoría del Pueblo sin ninguna explicación, producto de amañadas
recomendaciones de los parlamentarios.

Una vez más, la lista de los congresistas denunciados se acercó al centenar, y el ruido
mediático se vio acompañado por los primeros lances del proceso de paz emprendido por
la administración Pastrana en la región del Caguán (Caquetá). El 24 de agosto de 1999,
en una decisión de escasas diez páginas, la Corte Suprema de Justicia se inhibió de abrir
instrucción penal contra los legisladores y dejó peculiares consideraciones de fondo. En
primer término, que la sola existencia de recomendaciones de los parlamentarios a terceros
no constituía conducta delictiva alguna.
“No puede deducirse que, por un hecho tan común en las relaciones sociales y públicas
propias del ejercicio de la actividad política, que el legislador intervenga en la tramitación,
aprobación o celebración de contrato, sea con violación del régimen legal de inhabilidades e
incompatibilidades”, concluyó la Corte Suprema. En este caso, agregó el tribunal, “la
denuncia mostró una visión sesgada del ejercicio de la actividad política de los
congresistas, al suponer que toda recomendación o referencia de una persona para acceder a
un cargo público, sea una conducta delictiva”.

Apenas pasó un año para que un grupo de congresistas y funcionarios volviera a compartir
el ojo del huracán. En este caso, porque seis representantes a la Cámara fueron señalados por
la Fiscalía de irregularidades en contratos de prestación de servicios, cobro de porcentajes a
contratistas, adjudicación de negocios a empresas fachada y sobrecostos. La petición a la
Corte Suprema de Justicia para que fueran investigados involucró al presidente de la
Cámara, Armando Pomárico Ramos y a otros miembros de la mesa directiva de esta
corporación.

En la trasescena del escándalo, quedó bajo sospecha el llamado Fondo Interministerial, una
figura jurídica creada para girar dineros desde el gobierno para la realización de obras
públicas. En medio de las pesquisas, el entonces director administrativo de la Cámara, Saúd
Castro Chadid se convirtió testigo de la Fiscalía, y reconoció que ese Fondo Interministerial
no representaba cosa distinta al pago de favores entre el Congreso y el Ejecutivo y que, si
bien había sido creado para atender eventuales calamidades, se había utilizado para entregar
dinero a los congresistas a cambio de aprobar las leyes impulsadas por el gobierno.

“La relación que existe entre el Ejecutivo y el Legislativo permite que pulule la corrupción
en el Congreso. La costumbre hace que el Ejecutivo le entregue dineros para que le vaya
tramitando los proyectos”, detalló Castro Chadid en su confesión. Y agregó: “Es normal ver
cómo en la Cámara, los parlamentarios presionan a su turno al Ejecutivo, amenazándolo con
no aprobarle sus proyectos de ley, si no les asignan los situados presupuestales que ellos
exigen”. Los congresistas encausados y algunos funcionarios públicos fueron condenados,
pero el hábito siguió de largo.

Durante la campaña presidencial para 2002, el tema de los auxilios parlamentarios se

convirtió en asunto primordial de controversia. Y uno de los que los volvió bandera para
fustigarlos fue el candidato Álvaro Uribe, quien demandó ante la Corte Constitucional la ley
628 de 2000, a través de la cual se aprobó el presupuesto para la vigencia fiscal de 2001. La
esencia de su demanda fue que el articulado incluía apropiaciones para distribuir entre los
congresistas para que los destinaran a obras o servicios, pero que esos cupos indicativos no
eran otra cosa que auxilios parlamentarios.

En su demanda, Uribe argumentó que esas partidas realmente estaban destinadas a hacer
política con dineros públicos, y que los congresistas que hacían uso de las mismas lograban
una ventaja comparativa ante el electorado a través de esta práctica ilegal. Luego recalcó que
los auxilios parlamentarios constituían una amenaza para la independencia del Congreso
frente al gobierno, por tratarse de halagos presupuestales, burocráticos o contractuales, que
lo único que hacían era desaparecer el derecho a ejercer el control político que el Congreso
debía realizar al gobierno.
El 6 de noviembre de 2001, con ponencia del entonces magistrado Eduardo Montealegre, y
en decisión dividida, la Corte Constitucional rechazó la demanda de Uribe. Su conclusión
fue que las partidas denunciadas no vulneraban la Carta Política porque constituían legitimas
opciones para el desarrollo regional y no configuraban auxilios parlamentarios. La Corte
Suprema recalcó que los proyectos financiados con esas partidas debían ser evaluados por
entidades del orden nacional, y que lo importante era que le dieran cumplimiento al Plan
Nacional de Desarrollo.

Los magistrados Alfredo Beltrán, Rodrigo Escobar y Clara Inés Vargas se apartaron de la
decisión mayoritaria, y argumentaron que el delicado equilibrio que los sistemas
presidenciales de gobierno se esfuerzan en mantener, “se rompe en mil pedazos cuando el
Ejecutivo, con el consentimiento del legislador, se sitúa en la posibilidad de condicionar la
actividad del Congreso, a través de la utilización, poco menos que discrecional, de partidas
del presupuesto para la definición de cuyo destino se puede convocar, en cada caso concreto,
a los congresistas”.

La pelea de fondo fue entre el candidato Uribe y el Ministerio de Hacienda, entonces

regentado por Juan Manuel Santos. Por eso, en calidad de viceministro, Federico Rengifo
Vélez -hoy embajador en Francia-, defendió la norma demandada, recalcando que el sistema
presupuestal colombiano se caracteriza porque en los debates en las comisiones
constitucionales del Congreso se pueden incluir iniciativas de los congresistas, sin que
figuren partidas regionales específicas asignadas a ellos por interés particular. Esa tesis fue
respaldada por la Corte Constitucional.

Como se sabe, Álvaro Uribe ganó la Presidencia en 2002 y una de sus primeras iniciativas
fue proponer un referendo ciudadano contra la corrupción. De 18 preguntas, al final fueron
aprobadas 15, y la décima planteó que el artículo 355 de la Carta Política que prohíbe los
auxilios, fuera adicionado para que se extendiera esa negativa a cualquier forma de concesión
con recursos de origen público, cuyo fin fuera apoyar campañas políticas, agradecer apoyos
o comprometer la independencia de los miembros de las corporaciones públicas de elección
popular.

El referendo fue votado en octubre de 2003, pero apenas fue aprobado un punto, los demás
no pasaron el umbral. La idea adicional de que aquellos servidores públicos que trataran de
vulnerar la independencia del Congreso fueran destituidos e inhabilitados para el ejercicio de
funciones públicas, quedó en el aire. Lo mismo que la exigencia a los legisladores de
sustentar debidamente en el Plan Nacional de Desarrollo los presupuestos que buscaban
incluir para sus regiones. En el fondo, la eliminación determinante de los auxilios nunca
prosperó.

Lo paradójico es que, menos de un año después, en abril de 2004, a través de su propia

aplanadora en el Congreso, el gobierno Uribe puso en marcha el acto legislativo 02 para
aprobar la reelección inmediata, y durante su trámite terminó incurriendo en las mismas
prácticas que, en sus tiempos de candidato, había censurado. En el momento crítico del
trámite de esa reforma, se desencadenó el hecho que tiempo después tomó el nombre de la
Yidispolítica. La hora en la que la representante a la Cámara, Yidis Medina, cambió su voto
por el sí a la reforma a cambio de dádivas.
Además de otras irregularidades en el trámite de los impedimentos, el representante a la
Cámara Germán Navas denunció ante la Corte Suprema de Justica las extrañas maniobras
del gobierno Uribe en esa sesión parlamentaria. En 2008, en el contexto de una
administración inmersa en escándalos tales como los falsos positivos, las chuzadas del DAS,
la parapolítica o los montajes contra los investigadores de la Corte Suprema, la Yidispolítica
cobró forma y la congresista que protagonizó los hechos, así como su colega Teodolindo
Avendaño, resultaron condenados por concusión.

Tuvieron que pasar siete años para que la justicia se encargara de equilibrar penalmente lo
sucedido respecto a los funcionarios del gobierno. Alguien había entregado los puestos a
Yidis Medina o Avendaño, para que la reelección presidencial sorteara el momento más
difícil de su trámite. En abril de 2015, fueron condenados los exministros Sabas Pretelt y
Diego Palacios, así como el exsecretario general de la Presidencia, Alberto Velásquez. Los
alfiles de Uribe fueron sentenciados por cohecho, al demostrarse que, a través de entregar
esos cargos, lograron el voto crucial de la reelección.

La historia de la pelea política entre Uribe y Santos es conocida, pero en 2014, cuando el
expresidente y su sucesor ya estaban en orillas contrarias por el proceso de paz con las Farc,
de las toldas del primero salió el calificativo para revivir el recurrente debate: la mermelada.
Entonces, ante la Corte Suprema de Justicia, a través de dos voceros de organizaciones no
gubernamentales, fue interpuesta una denuncia para tratar de demostrar que, en el proyecto
de ley para la aprobación presupuestal de 2013, el gobierno de Juan Manuel Santos estaba
entregando dádivas a los congresistas.

En medio del debate, el entonces senador Juan Lozano manifestó que la política colombiana
había perdido su capacidad de interpretar a los ciudadanos porque había entrado a depender
del alimento burocrático procedente del Ejecutivo. Los denunciantes ante la Corte Suprema
insistieron en que, a través de presuntas conductas de cohecho y concusión, la Unidad
Nacional de Santos administraba la mermelada en varios sabores: “A contratos, a torta
burocrática, a pedazos enteros del Estado, o a la tradicional presentación de auxilios
parlamentarios llamados cupos indicativos”.

La conclusión de la denuncia era que el gobierno y los contratistas de la Unidad Nacional

sacaban provecho personal y electoral a través de esa mermelada y que, por medio de ésta,
el gobierno hacía pasar los proyectos de ley de su interés. En específico, del proceso de paz.
Los denunciantes pidieron a la Corte investigar si los votos de los congresistas en 2013 se
hicieron por puestos para ellos, sus familiares o amigos, y solicitaron verificar la lista de
municipios y entidades beneficiados por los cupos, para evaluar cuál había sido el
aprovechamiento de los legisladores.

La denuncia de Ricardo Cifuentes y Eduardo Padilla ante el entonces presidente de la Sala

Penal, Leonidas Bustos, permaneció sin avances cuatro años. Durante ese tiempo, terminó
en pacto el proceso de paz y, por prácticas parecidas a las denunciadas, se cayó el procurador
Alejandro Ordóñez. En 2017 estalló el escándalo conocido como el cartel de la toga y uno de
sus protagonistas fue precisamente, el magistrado Bustos. La esencia del escándalo fue la
presunta alianza de abogados y magistrados para direccionar fallos judiciales a cambio de
dinero.
Con el escándalo del cartel de la toga llegando al cuello de exintegrantes o magistrados de la
Corte Suprema, a seis meses del relevo presidencial y en plena recta final de la campaña
política al Congreso y la Presidencia, ahora revive el eterno debate de los auxilios
parlamentarios, cupos indicativos, ayudas burocráticas o favores del Ejecutivo a los
legisladores. Lo que ahora llaman mermelada, pero que en el fondo es la misma práctica: el
gobierno sumando votos en el Congreso gracias al poder de sus nombramientos, sus contratos
o sus presupuestos.

En el momento crítico de su historia por su imagen maltrecha, la Corte Suprema replantea el

debate de los cupos indicativos, que algunos siguen llamando auxilios parlamentarios. En
pocas palabras, utilizar el presupuesto del Estado para limitar la independencia del
legislativo. Una práctica que, más allá de sus ambigüedades, se niega a perecer en Colombia.
La misma que, desde 1991 al presente, ha permitido que sucesivamente el Congreso haya
sido gavirista, samperista, pastranista, uribista y santista por idéntica causa: la mano larga del
gobierno a los congresistas.