Análisis de los cargos Ad-honorem

El día 25 de mayo del 2021, mediante decreto ejecutivo N°41, el Presidente

Constitucional de la República, Guillermo Lasso, decretó designar al señor Juan Carlos
Holguín como embajador Itinerante Ad Honorem de la República para temas estratégicos.
Sin embargo, llama la atención de una figura dentro del servicio público que considere el
trabajo gratuito y para el efecto, se analizará sistemáticamente el ordenamiento jurídico
ecuatoriano y la procedencia de dicha institución.

La Constitución de la República, establece en el artículo 147.10 lo siguiente:

“Definir la política exterior, suscribir y ratificar los tratados internacionales, nombrar
y remover a embajadores y jefes de misión.” (el subrayado me pertenece). Del citado
artículo y del artículo 11 literal d, podemos deducir que dentro de las atribuciones del
Presidente de la República se encuentra la de nombrar a los embajadores y corresponde
al mismo mediante decreto, nombrar a un embajador.

No obstante, la figura de embajador itinerante no se encuentra dentro de la

Constitución ni en ninguna otra norma con rango de ley. Es mediante el Decreto Ejecutivo
No. 1347 del 31 de octubre del 2012 que el Expresidente Correa creó la figura de ministro
itinerante quien, debía cumplir funciones para temas estratégicos; esta decisión conforme
a lo establecido en el artículo 147.5, 147.10 de la Constitución de la República y el
artículo 11 literal d del ERJAFE. Es decir, el embajador itinerante tiene legitimidad pues
es nombrado según las competencias que le confiere la Constitución y la Ley al Presidente
de la República.

Empero de ello, la calidad de “Ad Honorem” es el punto de inflexión en cuanto al

régimen que le puede ser aplicable y su sujeción al ordenamiento jurídico ecuatoriano.
En consecuencia, se debe dejar por sentado si un embajador Ad honorem puede
enmarcarse en el concepto de servidor público. El artículo 229 de la Constitución de la
República establece: “Art. 229.- Serán servidoras o servidores públicos todas las
personas que en cualquier forma o a cualquier título trabajen, presten servicios o ejerzan
un cargo, función o dignidad dentro del sector público…” junto con el artículo 4 de la
Ley Orgánica de Servicio Público (en adelante LOSEP) que da una definición compatible.
Consecuentemente, al pertenecer como funcionario al Ministerio de Relaciones
Exteriores, el embajador Ad Honorem se regirá bajo la ley que corresponda a los
servidores públicos.

Conjuntamente, la LOSEP en su artículo 17 literal c establece que también es

servidor público quien ejerza un cargo en la función pública bajo un nombramiento
provisional, que para el caso es un funcionario de libre nombramiento y remoción.

Adicionalmente, el citado artículo establece “…Los derechos de las servidoras y

servidores públicos son irrenunciables. La ley definirá el organismo rector en materia
de recursos humanos y remuneraciones para todo el sector público y regulará el
ingreso, ascenso, promoción, incentivos, régimen disciplinario, estabilidad, sistema de
remuneración y cesación de funciones de sus servidores. Los obreros del sector público
estarán sujetos al Código de Trabajo. La remuneración de las servidoras y servidores
públicos será justa y equitativa, con relación a sus funciones, y valorará la
profesionalización, capacitación, responsabilidad y experiencia.” (El subrayado me
pertenece). Es necesario tomar en consideración que existe una prohibición constitucional
en cuanto a la renuncia de los derechos de los servidores públicos y entre estos derechos
ya consagrados se encuentra la remuneración, que en el mismo texto normativo desarrolla
bajo que principios debe ser cancelada.

Por otro lado, la Ley Orgánica del Servicio Público en el artículo 23, enumera
ciertos derechos que poseen todos los servidores públicos, considerando que el texto
constitucional nos refiere que los derechos no son taxativos, se utiliza en el sentido
ejemplificativo y para el presente caso es importante el análisis del literal b que dicta:
“Son derechos irrenunciables de las servidoras y servidores públicos: b) Percibir una
remuneración justa, que será proporcional a su función, eficiencia, profesionalización y
responsabilidad. Los derechos y las acciones que por este concepto correspondan a la
servidora o servidor, son irrenunciables…” Este artículo establece de manera clara una
prohibición legal acorde a la prohibición constitucional en cuanto a la imposibilidad de
renunciar al derecho de remuneración y define que la remuneración debe ser justa y
proporcional.
 Finalmente, es necesario recalcar que la Constitución de la República establece
que efecto tendrá todo acto que resulte regresivo en materia de derechos, esto está en el
artículo 11.8 “8. El contenido de los derechos se desarrollará de manera progresiva a
través de las normas, la jurisprudencia y las políticas públicas. El Estado generará y
garantizará las condiciones necesarias para su pleno reconocimiento y ejercicio.
Será inconstitucional cualquier acción u omisión de carácter regresivo que disminuya,
menoscabe o anule injustificadamente el ejercicio de los derechos.”

Con esta prohibición de regresión en los derechos a través de cualquier norma, el

decreto ejecutivo emitido por el presidente Guillermo Lasso en el que designa a Juan
Carlos Holguín como embajador itinerante Ad Honorem puede ser considerado
inconstitucional e ilegal, pues, contraviene las disposiciones expresas de prohibición de
renuncia de la remuneración en calidad de trabajador y específicamente, de servidor
público. Además, el aceptar un cargo Ad honorem representa una renuncia tácita a la
remuneración por parte del servidor público y un mandato regresivo de derechos en
cuanto al Estado como empleador de dicho servidor.