Libro - Hacia Una Politica Integral de Seguridad - Eissa

“HACIA UNA POLÍTICA INTEGRAL
DE SEGURIDAD”
Fundación
Konrad
Adenauer
Hacia una política integral

de seguridad
Consensos y disensos
Equipo de T rabajo:
Trabajo:
Sergio Eissa
Leandro Gorgal
Karina Tedeschi
© De esta edición, Prometeo Libros, 2006
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ISBN: 950-9217-
Hecho el depósito que marca la Ley 11.723
Prohibida su reproducción total o parcial
Derechos reservados
Índice
Introducción ............................................................................................... 9
Primera parte: Marco teórico ............................................................. 13
La seguridad como política pública ................................................... 13
La problematización del concepto seguridad .................................... 14
Hacia una poítica integral ................................................................. 23
Segunda parte: Bases y consensos para una política de estado .............. 29
Capítulo I: La producción académica ................................................ 31
Capítulo II: Los actores sociales y políticos ...................................... 101
Capítulo III: Los planes, programas y proyectos .............................. 127
Tercera par
ercera te: Conclusiones ............................................................ 151
parte:
Bibliografía del marco teórico .................................................................. 163
Anexo I: Metodología .............................................................................. 165
Anexo II: Entrevistas a actores políticos y sociales .................................... 169
Anexo III: Libros, papers, ponencias y artículos ....................................... 170
Anexo IV: Planes de seguridad pública ..................................................... 175
“(...) Las inseguridades por las que los hombres y
mujeres pasamos por estos días no tienen que ver
exclusivamente con la posibilidad de ser víctima
de un delito (...) La inseguridad pasa por no saber
qué vamos a hacer mañana. Inseguridad es no te-
ner horizonte a la vista, y por lo tanto, correr el
riesgo de naufragar sin más (...)”
(Conte, 2002)
Introducción
En los últimos años la Argentina se vio inmersa en un proceso de
deterioro de sus estándares de seguridad fruto de transformaciones en la
Sociedad y en el Estado que impactaron de manera negativa en el univer-
so del delito y la violencia.
Dichas transformaciones en el universo del delito y la violencia se
producen a partir de la convergencia de una serie de fenómenos suma-
mente significativos, entre los que se encuentran:
1) Incr emento en el nivel del delito
Incremento delito: la Tasa del Delito se ha incremen-
tado en nuestro país desde los años noventa. Dicho incremento fue
mayor al crecimiento poblacional, con lo cual el riesgo de victimiza-
ción en Argentina es 109% superior al de 10 años atrás.
2) Incremento en el nivel de violencia
violencia: también han aumentado los de-
litos contra las personas, en general, y la violencia social y criminal,
en particular. Por ejemplo, en los grandes centros urbanos la posibi-
lidad de victimización violenta se duplicó.
3) Complejización del universo del delito
delito: el problema criminal no puede
definirse de manera unívoca, con lo cual no puede pensarse en un
único tipo de intervención. No hay un problema de seguridad, sino
más bien muchos (robos a mano armada, secuestros, abigeato, desar-
maderos, piratas del asfalto, etc.) y de distinta intensidad, entidad y
modalidad, de ahí la complejidad del problema.
9
Fundación Grupo Sophia y Konrad Adenauer Stiftung
4) Aparición de la sensación de inseguridad

inseguridad:: en la Ciudad de Buenos
Aires y en el Conurbano Bonaerense, el 85% de la población se siente
insegura. Esto implica que sus conductas, costumbres, opiniones y
demandas están condicionadas por esa sensación.
5) Problema de la delincuencia juveniljuvenil: si bien la participación de los
menores en el universo total del delito sigue siendo marginal, su in-
volucramiento se ha incrementado en los últimos años. Las transfor-
maciones que vienen operando en este último segmento de la socie-
dad serán los problemas centrales que se deberán tratar en el mediano
plazo, de allí su importancia estratégica.
6) Impacto asimétrico
asimétrico:: la distribución del delito es desigual tanto desde
el punto de vista social como geográfico. De acuerdo a encuestas de
victimización, en los últimos años se acentuó la desigualdad en la
distribución del delito en detrimento de los sectores socio - económi-
cos más bajos. En otras palabras, la inseguridad es un problema que
afecta de manera proporcionalmente mayor a los sectores de menores
ingresos.
Asimismo, la cuestión de la inseguridad se vincularía con distintos
problemas estructurales de nuestro país:
1- La cuestión criminal afecta la calidad de ciudadanía en nuestro país,
dado que ésta se manifiesta en toda su intensidad en el espacio público.
Altos niveles de delitos y violencia deterioran el espacio público de una
sociedad y, por lo tanto, las percepciones y la capacidad de interacción e
intercambio entre los distintos sectores y grupos sociales. A mayor con-
flictividad y peligrosidad menor calidad del espacio público y, entonces,
menores posibilidades de ejercicio de una ciudadanía plena y compro-
metida. Es por ello que, en las actuales circunstancias, la seguridad se
torna en una variable fundamental para la consolidación y el perfeccio-
namiento de la democracia en nuestro país.
2- La cuestión criminal se encuentra vinculada con la calidad de las
instituciones públicas encargadas de dar cuenta de ésta. Problemas en el
diseño institucional, en el esquema de incentivos, en los mecanismos de
funcionamiento operativo y en los canales de participación comunitaria
hacen que las instituciones públicas de justicia y seguridad se encuen-
tren seriamente discutidas por su ineficacia, ineficiencia y/o falta de
transparencia
transparencia. Esto mina la legitimidad de una función estatal básica
como es velar por la protección de la vida, la libertad y patrimonio de los
ciudadanos y el resguardo del orden público. Es por ello que la seguri-
dad –en este contexto– se torna también en una variable fundamental
10
Hacia una política integral de seguridad
para la consolidación y el perfeccionamiento de la república en nuestro

país.
3- La cuestión criminal se encuentra también relacionada con el grado de
vigencia o rrespeto
espeto de la ley en nuestra sociedad, es decir, con la exten-
sión y vigencia del Estado de Derecho. Los fenómenos de criminalidad
derivan de múltiples variables, no obstante, el peso de determinados
valores comunes y pautas sociales es un factor sumamente condicionante
de los niveles de delitos y violencias. Entonces, en sentido inverso, el
grado de criminalidad de nuestra sociedad constituye un indicador rele-
vante del grado de apego a la ley. Es por ello que la seguridad se vincula
estrechamente y fortalece el Estado de Derecho y la cultura de la paz en
nuestro país
país.
4- Por último, la cuestión criminal se encuentra íntimamente vinculada
con las posibilidades de progreso material y desarrollo económico sus-
tentable
tentable. En efecto, el incremento de la violencia en el seno de la socie-
dad afecta negativamente el capital social, económico y humano de un
país y obstaculiza –a la postre– el desarrollo de nuestras sociedades. En
un trabajo del Banco Interamericano de Desarrollo se sostiene que “la
violencia sobre los bienes y las personas representa una destrucción y
transferencia de recursos, aproximadamente, de 14,2% del PBI Latino-
americano, es decir, U$S 168.000.000. Y en capital humano se pierde
1,9% del PBI, este porcentaje es equivalente al gasto de educación prima-
ra de la región. En recursos de capital se pierde anualmente 4,8% del
PBI, o sea, la mitad de la inversión privada. Las transferencias de recursos
que se realizan entre las víctimas y los criminales alcanza al 2,1% del PBI,
porcentaje superior que el del efecto distributivo de todas las finanzas
públicas” (Londoño y Guerrero, 1998).
Todos estos fenómenos han tornado al problema del delito y la vio-
lencia en una cuestión socialmente problematizada, que ha ingresado
en la agenda pública
pública, quizás una de las más importantes para la Argen-
tina.
En efecto, en un país donde los estándares de seguridad eran simila-
res o aún mejores que al de muchas sociedades europeas, y la inseguri-
dad como problema público que reclame una política específica por par-
te del Estado para resolverlo, era algo ajeno y hasta desconocido.
Pero luego de los fenómenos señalados, la seguridad ha sido conver-
tida por la población en una demanda pública que excede los estrictos y
tradicionales márgenes policial – penales para convertirse en una cues-
tión pública de significativa entidad.
11
Más aún, la creciente insatisfacción que la sociedad tiene por la falta

de tratamiento exitoso de esta problemática por parte del estado ha tor-
nado al problema de la seguridad en una cuestión pública que integra la
agenda de gobernabilidad de la Argentina. Concretamente, esto signifi-
ca que los liderazgos públicos, de gobierno y hasta las mismas institucio-
nes públicas son evaluadas en función de la capacidad de dar respuesta
a esta cuestión. Por ello la inseguridad se ha transformado en una ame-
naza a la gobernabilidad y un termómetro que mide la legitimidad de
las instituciones.
Por todo lo expuesto, el pr esente libr
presente libroo busca identificar los consensos
para la formulación de un diagnóstico, diseño e implementación de una
política de Estado en materia de seguridad.
Por ello, a partir del marco teórico desarrollado se relevan la produc-
ción académica, la percepción de los decisores políticos y actores sociales
que hacen del problema y los planes, programas y proyectos que se han
implementado o intentado implementar. El análisis de esos relevamien-
tos nos permitirían encontrar los puntos de intersección que identifi-
quen los consensos para la formulación de una política de Estado en
materia de seguridad.
En la primera parte se desarrolla el marco teórico donde explicitamos
qué es lo que entendemos por política pública, seguridad y política inte-
gral de seguridad.
La segunda parte está destinada al análisis del relevamiento de la pro-
ducción académica, de los significados que los actores políticos y sociales
otorgan al problema y de las políticas formuladas para abordar esta cues-
tión.
Por último, en las conclusiones se identifican los posibles núcleos de
consenso para la formulación de una política integral o de políticas par-
ciales.
12
PRIMERA PARTE: MARCO TEÓRICO
La seguridad como política pública

Suele pensarse el diseño de la política como un proceso ordenado,
racional, como un guión de una obra de arte que tiene comienzo, desa-
rrollo y fin, todo lógicamente articulado. Sin embargo, Aguilar Villanue-
va (1993) resalta que éste es “un proceso desaliñado, desordenado, en el
que se mezclan y sobreponen sin cuidado y claridad varios problemas y
respuestas, varios actores, la decisión y la imposición, la actividad inten-
cional y la inercia”.
La seguridad no escapa a estas características y como tal se convirtió
en un problema (cuestión socialmente problematizada) a mediados de
los noventa, lo que hizo que ingresara en la agenda pública y posterior-
mente en la agenda gubernamental. Una vez que ingresa en las mencio-
nadas agendas, el problema (la seguridad) debe ser definido. Aunque
debemos tener presente que en las etapas previas (la problematización y
su ingreso a las agendas) ya involucran una definición del problema
aceptable para el público y tratable por el gobierno. Aguilar Villanueva
(1993) entiende por definición de problema, el proceso por el cual una
cuestión “es estudiada, explorada, organizada y posiblemente cuantifica-
da por los interesados (...) La manera como se ha definido un asunto
público condiciona la configuración de los instrumentos, modos y
objetivos de la decisión pública, las opciones de acción”.* Es decir decir,,
existe una interdependencia conceptual entre la definición y la solución,
porque “la solución forma parte de la misma definición del problema”.
Por otro lado, la implementación de una política debe ser analizada
como un componente separado analíticamente del resto de las fases
* NdA: La negrita es nuestra.
13
del proceso, porque “envuelve un conjunto distinto de causas y condi-

ciones.” (Mena, 1989). El proceso de implementación es “el proceso de
ensamblar numerosos y diversos elementos del programa (...) que se en-
cuentran en manos de diferentes partes que (...) son independientes
entre sí, razón por la cual la persuasión y la negociación son el único
modo de lograr que cada parte coopere proporcionando elementos del
programa (o política) que está bajo control” (Aguilar Villanueva, 1994).
Por lo tanto, entendemos que las propuestas enunciadas por los dis-
tintos actores durante las entrevistas, los planteos que encontraremos en
el recorrido de la literatura académica y la implementación a través de los
programas y proyectos tendrán una interdependencia conceptual con la
definición que hayan hecho del problema de la seguridad en la Argenti-
na. Durante nuestro análisis tendremos en cuenta también el aporte de
Aguilar Villanueva cuando señala que puede producirse una brecha en-
tre el momento de la formulación y la implementación, lo cual constitu-
ye otro obstáculo para la formulación de la política de Estado.
Por lo expuesto, si bien puede existir consenso en torno a que la
seguridad es un problema
problema, podría no haberlo en cuanto a las causas del
mismo, es decir, su conceptualización y, por lo tanto, existir divergencias
en la formulación de las políticas. Nuestra tarea se concentrará, enton-
ces, en conocer si existen o no ciertas percepciones comunes, y en caso
de encontrarlos, cuáles son esos “puntos de contacto”.
La problematización del concepto seguridad1

Una premisa con la que iniciamos esta búsqueda conceptual se refiere
a la necesidad de contar con un abordaje democrático de la problemáti-
ca. Intentamos alejarnos de concepciones autoritarias vacías de sentido,
toda vez que ello remite al ideal construible y perfectible de avanzar
hacia una sociedad más justa.
En este sentido nuestro primer paso será, como sostiene Eduardo Es-
tévez, orientar nuestra búsqueda en la construcción de un concepto que
suponga “el rechazo de cualquier noción, herramienta, estructura o pro-
visión que se refiera a aquello que se conoce como ‘policía política’, ‘se-
guridad del Estado’, ‘inteligencia política’, modelos éstos de corte autori-
tario y represivo, que son incompatibles con el Estado de Derecho, y que
se caracterizan por avasallar derechos fundamentales, actuar con autono-
mía inusitada y carecer de controles externos” (Estévez, 1998).
1
Una versión preliminar de este apartado fue desarrollado por uno de los autrores junto a
otros colegas en un trabajo no publicado. Ver Pesce, Miguel; Estévez, Eduardo; Eissa, Sergio;
Ferro Ariella, Paula (2002), El gasto en seguridad (1993 – 2001), mimeo, Buenos Aires.
14
El segundo será afrontar con éxito el abordaje de un tema complejo

como el de la seguridad, sin caer en sentidos comunes e ideologicimos.
En principio, cada sistema político, o mejor, cada sociedad, establece
las pautas, las maneras de instituir sus definiciones y herramientas para
abordar la cuestión. En este sentido, podríamos decir que en cada socie-
dad, el problema crea y se fundamenta, en el mismo movimiento, en un
determinado campo de poder-saber, que se expresa en ciertas “tecnolo-
gías” y “tácticas políticas” (Foucault, 1979), que cristalizan una particular
manera de interacción entre lo estatal y lo social respecto de tal cuestión.
En alusión a las tecnologías de poder coincidimos con Sozzo quien,
retomando el análisis foucaultiano, se inclina por adherir a la noción de
“tecnología” que implica distintas formas de ejercicio del poder, en tanto
refiere a diferentes maneras o prácticas sociales de relacionarse con el
mundo físico o social. A su vez, reserva el uso del significado “técnicas”,
que nosotros hemos llamado “tácticas” de acuerdo a la expresión de
Foucault, para referirse a las diversas formas de aplicaciones o a distintos
componentes de las “tecnologías” (Sozzo, 1999).
Asimismo, en tanto expresiones de un campo de poder-saber particu-
lar, las tecnologías y tácticas políticas se articulan en marcos instituciona-
les específicos, en políticas y discursos que, en conjunto, pueden deno-
minarse recursos de este campo2. Vislumbrar esas tecnologías y tácticas es
parte importante del análisis y entendimiento de los distintos “sistemas
punitivos”, entendidos estos como una “función social compleja”
(Foucault, 1979).
Esta idea del sistema punitivo como función social, en tanto concepto
amplio, no estricto, permite una particular visión de la cuestión de la
seguridad, ya que lo punitivo no explica sólo los modos de represión del
“delito” o lo “criminal” sino que implica necesariamente una mirada ex-ante
al hecho particular.
En tal sentido, es factible aludir al concepto de “política criminal”
que estaría expr esando estos dos momentos: la pr
expresando evención del delito y
prevención
la repr esión del delito (Sozzo, 1999).
epresión
Esto obliga a efectuar una distinción sumamente rica para el análisis.
En virtud de este doble componente de la política criminal puede decir-
se que los recursos empleados en este campo son, al tiempo, de distinta
2
Específicamente, Sozzo, en este punto llama recursos a la “conjugación compleja de
dispositivos institucionales, tecnologías de poder, técnicas de intervención, racionalidades
y programas políticos [...]”, que si bien no dista de la terminología utilizada por nosotros,
hemos optado por la que se explicita, en razón de responder mejor a las exigencias del
presente trabajo (Ver Sozzo, 1999).
15
“naturaleza”. Es decir, el campo de la política criminal se expresa a través

de lo que Sozzo denomina recursos penales y extra-penales. Esta distinción
tiene su origen en la construcción histórica que Foucault realiza de los
sistemas punitivos, al constatar toda una serie de elementos extrajurídi-
cos que operan en conjunción en aquellos sistemas.
La siguiente cita nos permite rastrear esa distinción:
“De esta manera puede decirse que lo singular de la justicia penal mo-
derna es que se carga de elementos extrajurídicos. Así, puede decirse
que estos elementos hacen que la operación de castigar no sea pura y
exclusivamente legal; es para disculpar al juez de ser el que pura y exclu-
sivamente castiga. La justicia criminal no funciona hoy ni se justifica sino
por perpetua referencia a algo distinto de sí misma, por esa constante
reinscripción en sistemas no jurídicos y ha de tender a esta recalificación
por el saber.
Un saber, unas técnicas, unos discursos ‘científicos’ se forman y se entre-
lazan con la práctica del poder de castigar” (Foucault, 1979).
El párrafo anterior nos permite, por consiguiente, rastrear la noción
de los recursos extra-penales que históricamente fueron conformando
un dominio específico, cristalizándose no sólo como un saber-poder com-
plementario de la justicia penal, sino también en las denominadas polí-
ticas de prevención del delito.
Ahora bien, ambas esferas de la política criminal están asociadas a la
producción de seguridad en el marco de una sociedad. Por producción
de seguridad entendemos, siguiendo la noción de producción de segu-
ridad urbana de Sozzo, la reducción del riesgo de ser victimizado y/o
reducir la sensación personal y colectiva de temor frente al delito (So-
zzo, 1999).
Las dimensiones expresadas en esta definición vienen a superar el
“divorcio entre seguridad subjetiva y seguridad objetiva” (Estévez, 1999).
Estas dos dimensiones tienen implicancias claves en la noción de seguri-
dad, así como, en los instrumentos para abordarla. Como afirma el mis-
mo autor con relación a estas dos dimensiones, la seguridad no es sólo
protección frente a la inseguridad objetiva sino también frente a los
riesgos y la sensación de inseguridad, siendo este componente subjeti-
vo esencial para la elaboración de políticas.3
3
Crf. Sozzo (1999). Ver también Salinas Escobar cuando sostiene que la relación entre la
dimensión subjetiva y la dimensión objetiva es compleja. Por ello, “pueden darse situacio-
nes de gran temor y percepción de inseguridad en un contexto en que la seguridad objetiva
se ha incrementado efectivamente y viceversa. Al mismo tiempo, ambas dimensiones están
relacionadas y pueden influirse una a la otra.”
16
Según Patricio Valdivieso, una reflexión conceptual rigurosa de la

seguridad debe considerar “las dimensiones objetivas y subjetivas y, a
partir de un examen crítico y prudente, proponer concepciones viables”.
Así, “el aumento o la disminución de la angustia y, por lo tanto, de la
percepción subjetiva de la seguridad, no obedece necesariamente al au-
mento objetivo de las cifras de los delitos, no hay relación de causalidad
y sugiere, por lo tanto, que se debe considerar otras variables” (Valdivie-
so, 2004).
De esta manera, una política de seguridad no se limitaría sólo al
problema objetivo de la inseguridad sino también al problema subjeti-
vo personal y colectivo respecto de esta problemática.
Entonces la preocupación por esta problemática de la seguridad pue-
de ser rastreada en la literatura de la teoría política como una preocupa-
ción central en el pensamiento fundador de la modernidad. En este sen-
tido, los clásicos pensadores contractualistas fueron expresión de ello.
Más específicamente Hobbes4 y Locke5, fundamentaron la existencia mis-
ma del Estado en esta cuestión.
El temor a la “guerra de todos contra todos” en Hobbes, determinó
que los sujetos cedieran parte de su libertad al soberano con el fin de que
éste garantizara la protección del bien primordial: la vida. Esta necesidad
de protección de la vida y la propiedad, como aparece más claramente en
Locke, es fundante, entonces, del contrato social.6
En este punto, como marcáramos anteriormente, se evidencia el ca-
rácter relacional de la seguridad en la idea misma del contrato, expresan-
do en este sentido la articulación y connivencia entre dos partes: los
ciudadanos y el Estado.
Ahora bien, no obstante la afirmación de Hobbes acerca de que “el
objetivo de la República es la seguridad de los particulares”, se ha tendi-
do a confundir la idea de seguridad con la de orden orden. En especial, el
contexto en el cual el autor escribe, la guerra civil puede llevar a una
lectura ambigua del significado mismo de aquella frase.
4
Hobbes, Thomas (1992). El Leviatán o la materia , forma y poder de una república
eclesiástica y civil, Fondo de Cultura Económica, México.
5
Locke, John (1990), Segundo Contrato sobre el Gobierno Civil, Alianza, Madrid.
6
Analizando la temática de la Seguridad, Martín Gras (1998) sostiene: “Pensemos en el
Leviatán de Hobbes y en el Segundo Tratado de Gobierno Civil de Locke. El Estado que
ambos definen se basa en una doble tarea: la producción de seguridad y la reducción de
incertidumbres. El Contrato Social asegura la interacción entre esos dos momentos posibi-
litando ‘defender a la gente de los ataques los extranjeros y de las molestias que se pudieran
hacer mutuamente’.
17
En virtud de que la confusión o la ambigüedad con la que muchas

veces se utiliza el término ha llevado a serias deficiencias en la compren-
sión de la cuestión como en el abordaje de la misma en el sentido de
instrumentos, políticas, etc. consideramos relevante efectuar tal distin-
ción a fin de entender, en todo caso, la relación entre los mismos.
Es Tiscornia (1998) quien advierte sobre la necesidad de tal distin-
ción, al afirmar que el problema de la seguridad no es el problema del
orden, ni de la adecuación coercitiva de las conductas a la ley.
Según Francisco López-Nieto y Mallo, “ el orden es el elemento está-
tico del bien común” y “(...) sin orden público no puede haber paz,
tranquilidad, seguridad ni estabilidad en la posesión de las cosas y (...)
la primera obligación de todo gobierno es la de conservar ese orden”.
En esta visión conservadora del orden se apunta, por cierto, a mante-
ner la estructura social vigente. Sostener esta noción de orden implica
avalar no sólo concepciones de seguridad de corte autoritario y represi-
vo, sino también sostener el status quo político y el orden social de des-
igualdad.
Siguiendo el argumento, el mismo autor sostiene que en la doctrina
moderna existen dos posibles conceptos de orden público. El primero,
“formal, abstracto o en sentido amplio, que sería más difícil de definir,
entendiéndose por él, el respeto a las instituciones vigentes, a un senti-
miento difuso en gran parte de la población”. El segundo, “material,
concreto o en sentido estricto y que consiste en una situación de orden
exterior o tranquilidad en una comunidad; es decir, el mero orden de la
calle, con ausencia de agresiones violentas, motines, revueltas, etc.” (Ló-
pez – Nieto y Mallo).
De modo que, para el autor, “en una democracia sólo deben tenerse
en cuenta en principio los imperativos del orden público material, que
puede definirse como la ausencia de agresión física procedente de los hom-
bres o de los elementos naturales”. De esta manera, “el contenido del orden
público, en su más amplia acepción, se concreta en el respeto de los dere-
chos fundamentales, de las leyes y de los derechos de los demás” (Ibidem).
Lo dicho anteriormente refleja, para nosotros, una visión aún limita-
da de los conceptos que el autor intenta proponer. Ello se debe, en prin-
cipio, a una visión asimismo limitada del concepto de democracia, que
lleva a anular la posibilidad de insertar en el análisis la idea de libertad
positiva. La inclusión de la misma permitiría avanzar en el camino de
una interacción virtuosa entre actores sociales y estatales a fin de cons-
tr uir
uir,, en esa interacción, los espacios institucionales necesarios para el
truir
logro de la seguridad.
18
De modo que la visión del orden público propuesta por López-Nieto

y Mallo es orden jurídico, en tanto se entiende al mismo como la protec-
ción al libre ejercicio de los derechos fundamentales. Asimismo, el autor
define la Seguridad Ciudadana como la “ protección de las personas y
bienes frente a acciones violentas o agresiones, situaciones de peligro o
calamidades públicas” (Ibidem). En este sentido, ambos conceptos apa-
recen vinculados y la seguridad ciudadana aparece más como un me-
dio para garantizar un orden en el cual se hayan contenido los dere-
chos.
Tiscornia (1998), por su parte, critica esta visión de Orden Público,
en tanto entiende que es un “concepto decimonónico y positivista cuyo
objetivo es evitar el des-orden, la ruptura del orden político establecido”.
Las instituciones de seguridad han privilegiado este modelo de Orden
Público y no un modelo profesional, que se dedique a la investigación y
prevención del crimen.
En función de lo anterior, el concepto de Seguridad Pública
Pública, para la
autora, se plantea como alternativo al de Orden Público
Público, ya que “supone
una valorización compleja del conflicto, siempre renovado, entre los
derechos de la gente, como derechos inherentes a la persona y la protec-
ción de esos derechos como condición indispensable para su efectiviza-
ción. Ello resulta en que el bien protegido no es el orden establecido ni
las normas que lo sostienen, sino los derechos y las libertades” (Ibidem).
De esta manera, para la autora, a diferencia de López-Nieto y Mallo,
la seguridad no es un mero medio para garantizar un cierto orden, sino
que por el contrario, un concepto alternativo en donde la protección y
efectivización de los derechos van de la mano.7
Ahora bien, los derechos y libertades, más allá de la letra de ley, son
protagonizados y defendidos por actores sociales con intereses diversos
dispuestos a defenderlos. Algunos autores plantean que para que las li-
bertades sean ejercidas es preciso una tutela eficaz. Esta cuestión es cier-
ta, siempre y cuando la tutela eficaz no implique resignar parte de las
libertades para asegurarlas como tales. Habitualmente cuando se deman-
da una protección más eficaz, los encargados de brindar esa protección
demandan medios más eficaces para hacerlo argumentando que esto es
conveniente, aún cuando se perturben algunos de nuestros derechos y
libertades.
Aquí es entonces en donde esta oposición suele resolverse a favor del
valor seguridad, frente al valor libertad, descuidando que no son compa-
rables y que si pensamos que lo son, podemos resignar, frente a determi-
7
Ver también Marcelo Saín (2003).
19
nadas circunstancias, el valor seguridad frente al valor libertad (Tiscor-

nia, 1998).
En este sentido, Eduardo Estévez (1998b) sostiene: “la seguridad ciu-
dadana no puede limitar la libertad individual del mismo modo en que
un derecho fundamental limita a otro, porque (...) no es un derecho
fundamental (...) la seguridad es un complemento de la libertad” y “(...)
es responsabilidad del Estado asegurar que haya un equilibrio adecuado
entre libertad y seguridad, dinámica que debe tener como objeto el de
garantizar la protección de los derechos humanos”.
Si entendemos la seguridad tanto como la protección y efectiviza-
ción de los der echos y las liber
derechos tades
libertades
tades, no podríamos resignar, entonces,
algunos de estos derechos y libertades en nombre de la seguridad. Por el
contrario, como sostiene Tiscornia (1998), de lo que se trata es de la
construcción de un sistema de seguridad como un sistema de protección
de los derechos y las libertades.
En definitiva, y en palabras de Eduardo Estévez (1998b), “el proble-
ma de la seguridad es el problema acerca de cómo se transforma el siste-
ma de seguridad para que esté dirigido a defender derechos y no sólo a
imaginar cómo controlarlo para que no nos violen los derechos humanos
durante la represión del delito”.
En tal sentido, debe complementarse el significado y las instituciones
que garantizan las llamadas libertades negativas, con el significado y “pro-
grama para la acción” que implica la noción de libertad positiva.
En términos generales, podemos decir que las primeras son aquellas
“mediante las cuales se garantizan las libertades individuales sin interfe-
rencia del Estado, de otras personas, o en general, de argumentos que
invoquen la razón pública” (Bustelo, 1998). Incorporar la noción de li-
bertades positivas implica la superación de la visión individual de la
libertad pasando al centro de la escena la sociedad, y en consecuencia los
actores sociales, interactuando en una esfera pública, que se caracteriza
por el “sentido de una preocupación por lo común, por lo compartible,
por el interés del conjunto” (Bustelo, 1998).
De esta manera, las libertades positivas se caracterizan por su sentido
de construcción de un algo común, de la acción para la construcción y
superación de estados indeseados. Si esto es así, se entiende a estas liber-
tades como hacedoras de igualdad y, por consiguiente, como un “proyec-
to habilitador” (Bustelo, 1998).
La incorporación de las libertades positivas aparece, pues, de manera
articulada a la necesidad de garantizar y proteger las libertades negativas.
La articulación de ambas permite avanzar en el camino de una democra-
20
cia participativa que implica mayor democratización de la sociedad y un

nuevo vínculo entre ésta y el Estado.8
En tal sentido, el ejercicio de estas libertades habilita la posibilidad
de hacer de la seguridad un problema del conjunto potenciando, al mis-
mo tiempo, el componente preventivo de la “producción de seguridad”.
Hasta aquí, las líneas precedentes nos han servido para empezar a
construir el concepto de seguridad que estamos buscando. El lector ha-
brá notado que los autores citados han utilizado, al menos, tres formas
de referirse a la seguridad: pública, urbana y ciudadana.
Como dijéramos anteriormente, nos hemos embarcado en la tarea
analítica de búsqueda de un concepto de seguridad que se aleje de con-
cepciones autoritarias y contenga, inversamente, la “cantidad y calidad”
de democracia necesarias para una sociedad más justa.
Creemos así, consecuentemente, que el calificativo ciudadana de la
seguridad es el que mejor da cuenta de los imperativos propuestos.
No dejando de coincidir con Piqueras (1997) en que la urbanización
fue un proceso clave en el nacimiento de la cuestión criminal, la expre-
sión “seguridad urbana” no nos otorga la suficiente capacidad y apertura
para la construcción que material y simbólicamente expresa la seguridad
ciudadana. En particular, si la seguridad constituye un elemento singu-
lar de la calidad de vida y, en consecuencia, del bienestar social, argüi-
mos que la ausencia de bienestar se debe a una carencia de ciudadanía
(Bustelo, 1998).
También el concepto es superador de “seguridad pública” toda vez
que éste alude, al menos simbólicamente, a un “otorgamiento” unilateral
de la seguridad por parte del Estado. En este sentido, la dimensión ciu-
dadana, como veremos aún más adelante, hace alusión a un proyecto
global que involucra a ambas esferas, social y estatal, en un proceso más
democrático.
A su vez, el carácter ciudadano de la seguridad permite incorporar
dinámicamente las dimensiones de la igualdad y libertad positiva, nece-
sarias para permitir acciones de producción de seguridad en un espacio
público democrático.
El espacio público, que implica la posibilidad de una construcción
institucional diferente a través de la interacción de actores sociales y esta-
tales, hace que la seguridad no sea sólo una cuestión a resolver desde la
esfera estatal sino también social. En este sentido, si entendemos, si-
guiendo a Castel (1998), que es el funcionamiento global de una socie-
8
Ver también Abramovich (2005).
21
dad el que produce víctimas y victimizadores, compete la problematiza-

ción de la “cuestión seguridad” a la sociedad en su conjunto. No obstan-
te, y a modo de advertencia, debe tomarse con precaución el contexto en
que las categorías víctima y victimizador son expuestas. Es esta una cues-
tión que debe incorporar la reflexión suficiente para hacer de estos tér-
minos no categorías estancas sino flexibles, ya que dependen del punto
de análisis particular. Es decir, si la urbanización que trae aparejados
mayores niveles de pobreza, exclusión, marginación, vulnerabilidad, si-
tuaciones asociadas al comportamiento del ciclo económico y a las con-
diciones estructurales de desigualdad social, es imperativo que aquellos
términos sean vistos en un continuo que va de lo particular a lo estructu-
ral, según lo cual advertiremos que esos significantes son vacíos, y en
todo caso, intercambiables.
De modo que, al ser la seguridad un problema que compete a la so-
ciedad en su conjunto, se incorpora la idea de la necesidad de más de-
mocracia y, por ello, de más política, componentes ineludibles de una
ciudadanía activa.
Esto es central toda vez que la política es la “transformación del con-
flicto”, lo cual la hace creativa y no violenta (Galtung, 1998) y, en este
sentido, permite la inclusión a través del diálogo de los diversos actores e
intereses. Diálogo implica la igualdad de las partes en él inscriptas, lo
cual pone en jaque las visiones dominantes a nivel social.
Así, lo que trata de superar esta visión es la cuestión problemática de
que los distintos actores que conviven en una comunidad con intereses
diversos, no tengan cuotas de poder diferente cuando se trata de definir
cuestiones que afectan a todos, en particular la seguridad y el delito. Ya
que “muchas veces estas diferentes cuotas de poder resultan en que algu-
nas puedan definir o lograr que se definan conflictos como delitos. El
problema es cómo se hace para que los diferentes actores dispuestos a
discutirlas argumenten desde un piso mínimamente común y no algunos
desde el lugar de los siempre víctimas y otros desde el lugar de los de
siempre autoridad moral” (Tiscornia, 1998).
De esta manera, haremos nuestro el concepto de seguridad ciudadana,
entendiendo al mismo por la protección y la efectivización de los derechos
y las libertades, tanto negativas como positivas, de los ciudadanos.
Hacia una política integral

Los mecanismos institucionales establecidos para articular el control
social son los que conforman el Sistema Penal y es en este contexto don-
22
de se produce el proceso de criminalización

criminalización. Este proceso consta de dos
etapas: a) la criminalización primaria
primaria, llevada a cabo básicamente por el
Congreso y el Ejecutivo a través de la sanción de una ley penal que “esta-
blece un conjunto de conductas prohibidas cuya comisión debe acarrear
la punición de sus autores”; b) la criminalización secundaria que “se
concreta por medio de la acción punitiva formalmente programada en la
sanción de la ley penal, y posteriormente ejercida sobre las personas
concretas que son objeto de la incriminación efectuada por las agencias
policiales cuando hallan a una persona a la que se le atribuye la comi-
sión de un acto criminalizado primariamente, se la investiga y se la some-
te a la agencia judicial
judicial, para que ésta desarrolle un proceso que permita
establecer si esa persona ha cometido o no aquel acto y, en caso afirmati-
vo, le imponga una pena que será ejecutada por la institución peniten-
ciaria
ciaria” (Saín, 2003).
Marcelo Saín (2003), señala: “cuando se produce un ilícito, se impo-
ne la obligación estatal de proteger los derechos de las personas a través
de dos modalidades típicas de intervención institucional: la pr evención
prevención
de esos actos o hechos socialmente lesivos o dañosos” y la rreprepresión de
epresión
esos actos cuando éstos efectivamente ocurren.*
Entonces, “si la protección ciudadana frente a los ilícitos y delitos
determina el eje funcional básico de la policía, la pr evención y la repr
prevención e-
epre-
sión de dichos actos configuran sus misiones centrales. (...). La interven-
ción policial es de carácter preventivo cuando la misma apunta funda-
mentalmente a evitar o abortar la decisión de cometer una infracción
penal, impidiendo la realización del mismo por medio de un conjunto
de actuaciones de diversa índole (...) la intervención policial es represi-
va cuando supone la constatación de una infracción penal ya ocurrida o
en curso (...), la averiguación del delito, la recolección de pruebas, el
aseguramiento de los presuntos delincuentes y la participación en el pro-
ceso de investigación criminal” (Saín, 2003).
Entonces, para Saín (2003) “prevenir delitos implica hacer efectivo
un conjunto de intervenciones institucionales tendientes a construir una
situación de seguridad pública efectiva y, por lo tanto, a neutralizar la
posibilidad de que se desenvuelvan conductas o actividades delictivas”.
Una de esas intervenciones institucionales es el recurso penal, que
si bien está asociado a la represión del delito, en la modernidad se ha
esperado que éste cumpla también la función de prevención.
La prevención de delito, como función del recurso penal, ya puede
ser rastreada en la justificación de dicho recurso. Sin embargo, Baratta
23
(1998), citado por Sozzo (2004) sostiene: “la pena como instrumental
principal de este sistema falla en lo que respecta a la función de preven-
ción de la criminalidad (...) y (...) la prevención negativa espacial, es
decir, la neutralización o la intimidación específica del criminal y la
prevención general positiva, es decir, la eliminación simbólica de la vali-
dez de las normas que favorecen el proceso de integración social, son en
realidad inadecuadas respecto de los criterios de valor que preceden a
nuestras constituciones, a saber, las constituciones del estado social y
democrático de derecho”.
Efectivamente, las formas de intervención según Saín (2003) pueden
ser: a) la legislativa, mediante la amenaza de sanción penal o la promul-
gación de leyes penales especiales destinadas a impedir el surgimiento de
determinadas ilicitudes (Criminalización primaria); b) judicial, a través
de la aplicación efectiva de las sanciones penales legalmente establecidas
y la individualización de penas destinadas a evitar la reincidencia (Cri-
minalización secundaria); y c) administrativa, a través de medidas de
protección y ayuda social a grupos de riesgo o por medio de intervencio-
nes relacionadas son el sistema penal y policial.9
En cambio, para Van Dijk (Sozzo, 2004) la prevención del delito “son
todas las políticas, medidas y técnicas, fuera de los límites de sistema de
justicia penal
penal, dirigidos a la reducción de las diversas clases de daños
producidos por actos definidos como delitos por el Estado.” Sin embar-
go, coincidiendo con Sozzo (2004), en vez de tomar como criterio de
definición de la prevención las fronteras del sistema de justicia penal,
apuntaremos a la cuestión de quién interviene, “porque muchos actores
del sistema de justicia penal pueden, sin embargo, actuar a través de
recursos extra penales”.*
Esta necesidad de intervención multidimensional y multidiscipli-
naria se debe fundamentalmente a que el delito es un fenómeno social
multicausal que no puede ser explicado a partir de una única variable,
“y que todos los análisis que parten de reduccionismos y/o simplifica-
ciones sólo llevan a la aplicación de políticas erróneas”* (Burzaco et al,
2004).
Durante la década de los ’90, frente al incremento del delito y la
violencia en los países centrales, se produce un punto de inflexión y se
conforma un paradigma que Burzaco et al (2004) denominan integral.
Según estos autores, “esta visión se orienta a identificar los factores con-
9
La intervención administrativa tal como la define Saín puede ser clasificada tanto como un
recurso penal como así también un recurso extra penal.
24
dicionantes de la actividad criminal en orden a intervenir sobre ellos de

modo de controlar y/o reducir los niveles de delito y violencia en el seno
de la sociedad”. En este sentido debemos diferenciar los factor es deter
factores deter--
minantes de los factores condicionantes
condicionantes. Según Burzaco et al (2004), “el
único factor determinante de la actividad criminal es la libre voluntad
de ciertos individuos que adoptan comportamientos tipificados como
delitos por la ley penal”
penal”.*
Sin embar go en este punto, antes de continuar
embargo continuar,, es necesario hacer
una aclaración. La idea de pensar al delito como acción racional ha
dominado el debate en el mundo y en la Argentina, especialmente a
partir de los años ochenta. Esta idea ha estado influenciada por la eco-
nomía, y se ha extendido al campo de la sociología y la ciencia política,
en especial a partir del trabajo de Gary Becker (1968) “Crime and pu-
nishment: an economic approach”. Este enfoque supone que “el actor
realiza una evaluación costo-beneficio antes de emprender una acción.
En consecuencia, el aumento del costo del delito, en tanto aumento de la
probabilidad de ser aprehendido y la severidad de las penas, constituye
la base de la disuasión frente a los potenciales actores” (Kessler, 2004).
En síntesis, tiene como supuesto que un individuo elige entre una serie
de alternativas posibles a partir de un cálculo racional en el que conside-
ra las ventajas y desventajas de cada una de las opciones; buscando opti-
mizar o maximizar los beneficios, decide y actúa libremente en conse-
cuencia. El delito es considerado el producto de una decisión basada en
típicas consideraciones de mercado (Sozzo, 2004). Sin embargo, Crawford
citado por Sozzo (2004) plantea: “las elecciones racionales no parecen
estar presentes en todos los tipos de delitos. Tal vez sí en los delitos
contra la propiedad más leves de los que comúnmente se ocupan los
teóricos del rational choice, pero no en aquellos que involucran dosis
importantes de violencia. Por otro lado, estos autores se basan en datos
de investigaciones empíricas consistentes en entrevistas con condenados
y es sabido que éstos tienden a ser, en su mayor número, ‘criminales de
carrera’, justamente aquellos que con más probabilidad se ajustan al mo-
delo de la elección racional y que tiene mayor tendencia a racionalizar
los eventos ya producidos en el pasado.” Por otro lado, O´Malley señala
que para esta teoría el delincuente es un individuo “abstracto, universal
y a-biográfico, el homo economicus de la economía política clásica traslada-
do al pensamiento neoconservador sobre el delito, divorciado totalmente
del contexto social o estructural” (Sozzo, 2004).
25
Por ello creemos importante analizar lo que Burzaco et al (2004) de-

nominan como factores condicionantes. Estos autores clasifican a los
mismos en:
a) Una crisis institucional que afecta a todos los componentes del
sistema de seguridad y justicia, es decir, a la policía
policía, la justicia y el
servicio penitenciario
penitenciario.
b) Un conjunto de variables socioeconómicas que “excluyen a deter-
minados grupos de riesgo de la integración socioeconómica que
genera el mercado de trabajo, produciendo, en cambio, incentivos
para incorporarse a actividades ilegales. Estas variables tienen que
ver, principalmente, con el aumento de la desigualdad en los in-
gresos, la desocupación entre hombres jóvenes y los ciclos econó-
micos”. Esto no implica “criminalizar la pobreza”, ya que existen
países con indicadores de pobreza más altos que los que presenta
Argentina y, sin embargo, sus índices delictivos son aún más bajos
que en nuestro país.
c) Variables sociodemográficas “que actúan como barreras de con-
Variables
tención, mecanismos de socialización y control social informal,
pero que ante procesos que las debilitan o deterioran dejan de
operar en ese sentido”. Algunas de ellas son el proceso de urbani-
zación, la crisis de la escuela, la familia, las entidades religiosas y
barriales, las cuales hacen al capital social del país y cuyo deterio-
ro “debilita la socialización y educación de los jóvenes”.
d) Algunos factores de riesgo
riesgo, tales como las drogas y el tráfico ilegal
de armas, que potencian los efectos de las variables anteriores.
Entonces, las políticas para hacer frente a estas variables involucran
a los Recursos Penales
Penales,, es decir a las agencias policial, judicial y peni-
tenciaria, per o r equerirán también otr
pero requerirán o tipo de inter
otro vención, los Recur
intervención, Recur--
sos Extra-Penales
Extra-Penales,, que Máximo Sozzo (2004) clasifica en tres grandes
grupos:
a) Táctica Situacional/Ambiental: está orientada a los ofensores, pen-
sados como actores racionales que realizan un cálculo de costo-
beneficio, para lo cual se busca aumentar los riesgos y disminuir
los beneficios que se puedan obtener en la realización de un he-
cho delictivo. Estas teorías sostienen además: “los aspectos situa-
cionales son más susceptibles de transformarse que cualquier otro
que pueda influenciar al delito y por lo tanto, constituir los blan-
cos más apropiados de las políticas públicas”.
26
b) Táctica Social: los autores aquí agrupados por Sozzo reconocen

que la criminalidad es efecto de las desigualdades sociales, por lo
que reducir o eliminar esas contradicciones sociales implica redu-
cir o eliminar la criminalidad. Asimismo, para otros autores que
Sozzo engloba en esta Táctica, “los procesos de adopción de adap-
taciones divergentes a la situación de tensión entre metas cultura-
les y medios institucionales para alcanzarlas, no es individual sino
colectivo e involucra grupos de personas que le dan sentido al
mundo de manera diferente a la cultura dominante”. Estas técni-
cas buscan evitar que los menores se inicien en el delito, por ejem-
plo.
c) Táctica Comunitaria: según el autor las técnicas englobadas den-
tro de esta táctica afirman que las intervenciones deben estar diri-
gidas a la comunidad/vecindario en lugar de estar orientadas a las
potenciales víctimas o a los potenciales ofensores. La comunidad
no es pensada sólo como un objeto, sino también como un actor.
Se piensa a la comunidad como un agregado de individuos, que
comparten identidad y valores.
En este esquema la policía sigue teniendo un rol fundamental. Es
posible pensar un continuo en uno de cuyos extremos tendríamos la
táctica comunitaria, en la que existe mayor participación policial; en el
extremo opuesto la táctica social, en donde la participación policial es
inexistente o mínima; y en el medio la táctica situacional-ambiental, en
donde la participación policial es media. Está claro que en la prevención
integrada surgen una multiplicidad de actores y una desconcentración
en el diseño y ejecución de las políticas. Los grados y los matices depen-
derán de cada caso concreto y como sostiene Pavarini, la prevención
integrada no puede hacerse sólo con la policía, pero tampoco sin ella
(Sozzo, 2004).
27
Factores
de riesgo
Socio- Grupos
Institucionales
económicos vulnerables
Socio-
demográficos
y culturales
RECURSOS INTERVENCIÓN MÚLTIPLE RECURSOS

PENALES EXTRA-PENALES
Ministerio Justicia
Público penal Justicia de
ejecución penal
Policía
Represión Investigación
Servicio
del delito criminal Penitenciario
Agencias
sociales Prevención Sanción Patronato de
Comunidad policial Penal liberados
Reclusión
Prevención
social Delitos y tratamiento
criminológico
y
Prevención Vigilancia y Asistencia
situacional violencias post-
penitenciaria
Agradecemos a Diego Gorgal la cesión de los gráficos.
A partir de este marco conceptual realizaremos nuestra investigación

para analizar si existen o no bases y consensos para la formulación de
una política de Estado en materia de seguridad y justicia en la Argentina.
28
SEGUNDA PARTE: BASES Y CONSENSOS PARA UNA
POLÍTICA DE ESTADO
ESTADO
En el marco teórico dijimos que, según Villanueva (1993), la hechura

de la política es “un proceso desaliñado, desordenado, en el que se mez-
clan y sobreponen sin cuidado y claridad varios problemas y respues-
tas
tas, varios actores
actores, la decisión y la imposición, la actividad intencional y
la inercia”. En otras palabras, se superponen y se mezclan el plano de las
ideas, los actores que problematizan la cuestión a partir de un conjunto
de ideas y las decisiones plasmadas en programas y proyectos. Esta dis-
tinción analítica nos ayudará a abordar la problemática que nos hemos
planteado y así queda configurado el presente capítulo.
Por ello en el primer apartado rastrearemos en la literatura académica
cómo ha sido conceptualizado el problema de la seguridad y la justicia
entre 1997 y 2005 y cuáles han sido las políticas que han propuesto estos
autores para hacer frente a este problema. No todos los autores recorren
todas las dimensiones que hemos señalado en nuestro marco teórico,
porque metodológicamente recortan la realidad para analizar un aspecto
del problema. Esto no implica que algunos de ellos no tengan en cuenta
la integralidad del mismo.
En el segundo apartado, analizaremos qué dicen los actores que tienen
capacidad de decisión o influencia acerca del diagnóstico y cuáles deberían
ser las políticas a implementar para hacer frente a este problema.
Estudiaremos también cuáles han sido las propuestas concretas al respec-
to, es decir, analizaremos los planes, programas y proyectos formulados.
Finalmente, en las conclusiones intentaremos unir estas piezas, que
ahora separamos, para analizar si hay consensos entre y cada uno de los
tres niveles, de manera tal que se constituya un núcleo –o núcleos– a
partir del cual construir una política de estado en nuestro país.
En definitiva, en esta parte intentaremos juntar las diversas voces que
abordan distintos aspectos de lo que nosotros consideramos debe ser una
política integral de seguridad.
29
CAPÍTULO I
La producción académica
Los autores coinciden en señalar que se produjo un aumento cualita-
tivo y cuantitativo del delito con mayor complejidad y dinámica (factor
objetivo) que ha impactado negativamente en la percepción de inseguri-
dad (factor subjetivo) (Ovalles, 2005).
Un sondeo realizado en marzo de 2004 por el Centro de Estudios
Nueva Mayoría mostraba que 35% de la población manifestaba haber
sido víctima de algún delito durante 2003; mientras que sólo llegaba a
25% en 2001. El impacto de esa cifra puede considerarse mayor porque
54% manifestaba tener algún familiar directo que había sido víctima de
algún hecho delictivo. Según la misma fuente, 85% manifestaba que la
situación no había cambiado luego del 2003 (Fraga, 2005).
Para Eduardo Ovalles (2005) el delito entre 2000 y 2003 se incremen-
tó 75% con respecto a 10 años atrás. Por su parte Burzaco, Gorgal y
Garavano (2004) sostienen al respecto:
“la Argentina se encuentra inmersa en una perceptible situación de
inseguridad a partir de la creciente ola de delitos que amenaza la
vida, la libertad y el patrimonio de los ciudadanos, y genera niveles
de sensación de inseguridad y de miedo a ser víctima de un crimen
nunca antes vistos en la Argentina (…). La situación de inseguridad
de nuestro país es sumamente heterogénea, dado que la magnitud,
las tendencias y las características de los niveles de delito y violencia
son diferentes en distintos puntos del país, grupos sociales y hasta
segmentos etarios.”*
Además, se pueden observar tendencias nacionales, que son parte de
un fenómeno global (Spátola, 2005) y regional (Fraga, 2005), que pue-
den resumirse (Burzaco et al, 2004) en:
• un incremento del delito y la violencia;
• la complejización de las modalidades delictivas;
31
• un aumento en la participación de los menores, aunque porcen-

tualmente siga siendo inferior sobre el total;
• un incremento de la sensación de inseguridad; y
• un impacto asimétrico por región geográfica, por sexo y por edad.
Ahora bien, existe también consenso en que el sistema de seguri-
dad y justicia no ha podido dar cuenta de esta problemática de manera
eficaz y eficiente. Si graficamos ese funcionamiento, obtendremos el
siguiente esquema:
De cada 1.000 delitos que se cometen:
Se denuncian 200...
De los cuales se
arrestan a 40...
De los arrestados,
reciben sentencia 20...
De los sentenciados,
sólo cumplen prisión efectiva 4
Agradecemos el gráfico a Diego Gorgal.
Este desempeño deficiente del sistema de seguridad y justicia puede

ser estudiado analíticamente según Gorgal (2005) a través de cuatro di-
mensiones:
a) Acceso: no hay una distribución racional de recursos acorde al
problema. Por ejemplo, mientras el promedio nacional de policías
cada 1.000 habitantes era de 5,77, la Provincia de Buenos Aires
sólo alcanza una cifra de 3,23. Si observamos el interior de la Pro-
vincia, mientras el interior tenía una tasa de 6, la Capital Federal
9,83, y el Conurbano Bonaerense apenas alcanza la cifra de 1,8
policías cada mil habitantes. La misma situación se repite en la
justicia: el gasto de justicia por habitante es mayor en la Provincia
de Tierra de Fuego que en la Provincia de Buenos Aires. En cuan-
to al Sistema Penitenciario, mientras los sistemas provinciales tie-
nen 53.040 reclusos, el servicio penitenciario federal cuenta úni-
32
camente con 9.387, sin mayores problemas de sobrepoblación como

en la mayoría de las provincias.
b) Eficiencia: en 2004 de 14.000 efectivos de la policía de seguridad
de las Departamentales de la Provincia de Buenos Aires, sólo 5.143
estaban destinados para la prevención del delito. Sólo 27% de los
recursos humanos de la justicia corresponde a magistrados y fun-
cionarios. En el sistema penitenciario si tomamos en cuenta úni-
camente los agentes que prestan servicio en las unidades de deten-
ción, la relación entre agentes y reclusos es de 1 a 0,4.
c) Eficacia: mientras en EE.UU. 98% de los detenidos tiene condena,
en la Argentina solo 1/3 de los detenidos tiene condena y en la
Provincia de Buenos Aires esa cifra es de sólo de 10%. En el fuero
penal del poder Judicial de la Nación de la Capital Federal sólo
0,24% de las causas que se abren reciben sentencia, mientras que
74,17% son archivadas. La tasa de reingreso a la cárcel fue de 21,11%
en 2004.
d) T ranspar
Transpar encia: existen problemas de corrupción, falta de control,
ransparencia:
y tan importante como las anteriores, falta de evaluación de des-
empeño.
Eduardo Ovalles (2005) sostiene que esto es resultado de una mala
organización, de la corrupción y de un ineficaz funcionamiento del sis-
tema. El autor también agrega que existe una política criminal que inves-
tiga y juzga los delitos menores, y no así a las grandes bandas. Asimismo,
en el diseño de las políticas se presta más atención a la sensación de
inseguridad, provocando que las acciones dependan más de lo que per-
ciba la gente y se centren en determinados tipos de delito que tienen más
impacto en la opinión pública. Por ello, para Diego Gorgal (2005) “el
problema central es la baja calidad institucional del Estado”.
Pero más allá del impacto del factor institucional, los autores coinci-
den en remarcar la multicausalidad del delito y la violencia. En conse-
cuencia, hay que prestar atención a otras variables.
Según Paola Spatola (2005c)
“la inseguridad es una cuestión compleja que trasciende los límites
de lo policial y se inscribe en el seno del tejido social: pensar la
seguridad hoy implica repensar el orden político (…). Es en tal
sentido que el Estado debe asumir un rol protagónico (…) como
instrumento que abre expectativas y contribuye a concretarlas a los
sectores más vulnerables de la sociedad. Una política integral de
seguridad debe colocar al mejoramiento de las condiciones de vida
33
cotidiana de la población en el centro de la escena (…). La educa-

ción, la salud, el urbanismo son capítulos que deben ser pensados
como elementos sustanciales de una política de seguridad. Educar
sancionando y sancionar educando es un principio que necesita ser
incorporado a la formación de nuestros jóvenes. La prevención sani-
taria tiene que incluir capítulos que nos hagan conscientes de los
riesgos de la droga y como combatirla. La seguridad se logra si hace-
mos del hábitat un espacio sustentable (…). Necesitamos construir
una autoridad respetuosa de los derechos humanos, pero autoridad
al fin.”*
Asimismo, Gabriel Conte (2002) al analizar la Reforma Policial en
Mendoza sostiene:
“La profundización de las desigualdades sociales producida por la mala
distribución de las riquezas es la causa principal de la nueva violencia.
La multicausalidad de esta nueva situación global rrequier
equier
equieree un abor
abor--
daje múltiple, de recursos humanos interdisciplinarios. Los mecanis-
mos que han permitido afrontar científicamente el problema actual de la
violencia en las ciudades son todo lo contrario a la Tolerancia Cero y a la
Mano Dura. Las experiencias a lo largo del mundo demuestran que
este problema requiere un abordaje multidisciplinario y sostenido
en el tiempo de políticas públicas de seguridad, educación, desarro-
llo social, cultura, crecimiento económico y de solidaridad colectiva.”*
Para este autor “la creciente apuesta política al individualismo y la
pérdida de valores largamente admirados por los países vecinos, junto a
la decadencia económica y la desigualdad social, son factores centrales al
momento de explicar el nivel del delito” (Conte , 2002).
Diego Gorgal (2002) sostiene: “la intervención del Estado sobre la
sociedad en orden a proteger los derechos y garantías de los ciudadanos
no debe reducirse exclusivamente al factor institucional (policía, justicia
y servicio penitenciario); resulta conveniente incorporar al modelo una
intervención efectiva en los incentivos y las barreras de ingreso al delito”.
Es decir, “pensar el problema con una visión integral reconociendo al
delito y a la violencia como un fenómeno social, cuyo origen reconoce
múltiples causas” (Gorgal, 2005).
De acuerdo a Burzaco, Garavano y Gorgal (2004) una política de Es-
tado en materia de seguridad requiere la implementación de una serie de
estrategias que deberían tener los siguientes ejes:
a) políticas de contención o de shock para el corto plazo;
b) políticas preventivas;
34
c) reformas institucionales integrales en la justicia, la policía y el

servicio penitenciario, de manera de aumentar el riesgo y el costo
de la actividad criminal;
d) reformas que promuevan un cambio del marco operativo y de in-
centivos de las instituciones, para lograr una mayor eficiencia;
e) programas y proyectos multidimensionales para atacar problemas
estructurales que afectan al delito: familia, escuela, drogas, etc.
En otras palabras, no alcanza con los recursos penales, también el
Estado debe recurrir a lo que Sozzo denomina como recursos extra
penales. Pero para ello debemos entender cuáles son los otros factores
que inciden en la producción del delito, y es en esta conceptualización
en dónde empiezan a observarse las diferencias.
A fin de analizar el debate en la literatura hemos ordenado la presen-
tación en función de las variables que incidirían en la problemática del
delito y la violencia (agencias policiales, socioeconómicas, etc.) y las po-
líticas que se proponen para actuar sobre las mismas, agrupadas en dos
grandes bloques: Recursos Penales y Recursos Extrapenales.
I) Recursos penales
A) Agencias policiales
Tanto Marcelo Saín (2003), Palmieri et al (circa 2001) como Eduardo
Estévez (1998) señalan a 1997 como punto de inflexión en el abordaje de
las políticas de seguridad en nuestro país. El asesinato de José Luis Cabe-
zas puso sobre el tapete que “la mejor policía del mundo”, la Bonaerense
según palabras del por entonces Gobernador Eduardo Duhalde, no era
tal. En este contexto, el debate en las ciencias sociales sobre esta proble-
mática no tenía (ni tiene) muchos años (Saín, 2003 y Gorgal, 2002). Las
primeras publicaciones estuvieron destinadas a la cuestión de qué hacer
y cómo controlara la policía (Agregú et al, 1998)10, en tanto institución
10
Otros autores que podemos mencionar son: Binder, Alberto (1998), “Informe regional:
mecanismos de control democrático en el mantenimiento de la seguridad interior”, en
Fruhling, Hugo (Ed.), Control democrático en el mantenimiento de la seguridad interior,
CED, Santiago de Chile; CELS, “Informe sobre la situación de los derechos humanos en la
Argentina de los años 1995, 1996, 1997 y 1998”; Neild, rachel (1999), “Controles internos
y órganos disciplinarios policiales”, en Temas y debates en la reforma de la seguridad
pública, WOLA, Washington DC; Palmieri, Gustavo (1997), “Normativa y estructuras de
los organismos de seguridad pública interior”, en CELS, Control democrático de los orga-
nismos de seguridad interior en la República Argentina, CELS, Buenos Aires; Sozzo, Máxi-
mo, González, Gustavo, Corti, Leandro, Montero, Augusto, Tavella, Ramiro, Aimar, Veró-
35
que escapaba al control político democrático y que era responsable de

torturas, muertes y ejecuciones extrajudiciales (en dictadura y en demo-
cracia), y que su estructura militar había sido profundizada durante la
última dictadura (Palimieri et al, circa 2001 y Saín, 2003). Por otro lado,
el debate conceptual sobre qué debemos entender por “seguridad” y el
auge del concepto de “seguridad ciudadana” también acompañó el as-
censo del problema en la agenda pública y gubernamental.
En efecto en los primeros años de la democracia, prácticamente du-
rante toda la década del ochenta, el debate estuvo centrado en la inser-
ción de las Fuerzas Armadas en el sistema democrático. Así, las fuerzas
policiales, que durante la última dictadura militar estuvieron subordina-
das a las Fuerzas Armadas, reforzando la estructura militar de las mis-
mas, no sufrieron “cambios sustanciales ni en sus estructuras y estrate-
gias” (Palmieri et al, circa 2001). Durante esos primeros años, no se revi-
saron sus prácticas violentas, que derivaron en casos de torturas, gatillo
fácil y ejecuciones extrajudiciales. Estos hechos, junto a los actos de co-
rrupción y la ineficacia (Palmieri et al, circa 2001 y Estévez, 1998) para
hacer frente a los cambios producidos en el mundo del delito y la violen-
cia comenzaron a tener impacto en la agenda gubernamental y a incidir
en los resultados electorales de la dirigencia política (Palmieri et al, circa
2001 y Saín, 2003).
Durante esos años y hasta iniciados los primeros procesos de reforma
policial, el poder político garantizó a “las agencias policiales la posibili-
dad de que se autogobernaran en torno a los criterios de mano dura y de
que se organizaran sobre la base de un circuito de financiamiento extra-
institucional resultante casi siempre de la participación de sectores cla-
ves de esas fuerzas en una extendida red de actividades delictivas que
iban desde el juego clandestino y la prostitución hasta el robo calificado
y el narcotráfico” (Saín, 2003). Si a esto le agregamos la pérdida del
monopolio estatal sobre el uso de la violencia legítima, debido a la cre-
ciente privatización de la seguridad, el Estado perdió la capacidad de
gobernar la institución policial (Saín, 2003).
Las primeras reformas realizadas en las policías de Santa Fe en 1995,
en Buenos Aires en 1997 y en la Policía Federal en 1998 atribuyeron una
importancia prioritaria a los mecanismos de control interno y externo de
las fuerzas, lo cual estuvo asociado al “objetivo de incrementar el control
nica, Taleb, Gamal, Ferreccio, Vanina, Palmieri, Gustavo y Pochak, Andrea (1999), “La
reforma de los mecanismos de control interno de la actividad policial en la Provincia de
Santa Fe, Argentina”, en CED – CELS, Violencia policial y mecanismos de control interno.
Dos estudios sobre las policías argentinas, CED – CELS, Buenos Aires.
36
democrático, político y ciudadano de la institución policial” (Palmieri et

al, circa 2001). Si bien para estos autores esas reformas eran indispensa-
bles, las mismas también debieron ir acompañadas de cambios en el “con-
trol administrativo” de la conducta policial, reduciendo un conjunto de
prácticas que implicaban un uso discrecional de las facultades policiales
y porque esos mecanismos podían “cumplir un rol fundamental en la
construcción de una cultura y una ética policial diferentes, aportando al
desarrollo de nuevas estrategias policiales” (Palmieri et al, circa 2001).
Por otro lado, esos cambios no estuvieron asociados a acciones de
largo plazo que modificaran la estructura de gobierno de las agencias
policiales (Palmieri et al, circa 2001). Por tal motivo, las medidas de
control resultaron insuficientes al no modificarse dicha estructura. En
efecto, el modelo tradicional policial estuvo signado por “el desgobierno
político de los asuntos de seguridad pública y policiales”, es decir, el
poder político delegó el monopolio de la violencia legítima en las agen-
cias policiales (Saín, 2003). En otras palabras:
“La seguridad pública configuró una esfera institucional controlada
y gestionada exclusivamente por la policía
policía, sobre la base de ciertos
criterios, orientaciones e instrucciones autónoma y corporativamente
definidas y aplicadas sin intervención de otras agencias estatales no
policiales. Ello respondió, básicamente, tanto a la falta general de
voluntad y capacidad gubernamental para ejercer la conducción del
sistema de seguridad pública y policial, así como a la ausencia de un
marco legal e institucional adecuado para el diseño y formulación
de políticas y programas de seguridad pública, y para la gestión,
administración y mando operativo civil sobre la seguridad,
específicamente, sobre la institución policial.” (Saín, 2003)*11
Para ejercer la conducción política sobre las agencias policiales se
requería de voluntad política, de cierta capacidad operativa instrumental
y de los necesarios conocimientos técnicos profesionales. Estos atributos
que estuvieron ausentes en la clase política argentina (Saín, 2003) pro-
vocaron que, ante el aumento y la complejización del delito, con el con-
secuente colapso del sistema de seguridad y justicia y el impacto sobre la
sensación de inseguridad, se relegaran estos problemas a un segundo
plano (Saín, 2003). En este contexto, se produjo la “autonomización
política de la policía”, con lo cual ésta pudo definir sus “funciones, mi-
siones y fines institucionales y proporcionarse sus criterios y medios para
llevarlos a cabo”. Esto permitió “la existencia de un pacto explícito o
11
Ver también “Diálogo Argentino (2003)”.
37
tácito” entre el gobierno y las agencias policiales; lo cual implicó que el

gobierno delegara en:
“la policía la administración de la seguridad pública yy,, en particular
ticular,,
particular
la formulación e implementación de su política criminal, así como
también la conducción estratégica y operativa de la propia policía, y
aceptó no intervenir en la organización y funcionamiento de la ins-
titución o a hacerlo conforme los criterios indicados por la cúpula.
A cambio de ello, la policía se comprometió, por su parte, a garantizar
una situación signada por cierta tranquilidad pública independiente-
mente de los lineamientos preventivos o conjurativos desarrollados para
ello, es decir, independientemente de que tal tranquilidad resulte de un
cierto vínculo de complicidad, encubrimiento o sociedad entre la policía
y la actividad delictiva” (Saín, 2003).*
Ante la delegación y el autogobierno policial, las prácticas policiales
tuvieron un trazo “autoconservativo”, es decir, éstas estuvieron destina-
das a reproducir las condiciones que permitían la delegación y el autogo-
bierno policial y, a “preservar la institución policial en forma autodefini-
da y autosustentada”. En este contexto, “la prevención y conjuración del
delito, así como su esclarecimiento y la identificación de sus responsa-
bles configurar on objetivos secundarios y subor
configuraron dinados a la lógica or
subordinados or--
ganizacional y funcional adoptada por la propia institución policial”
2003).*
(Saín, 2003)
Otro rasgo que destaca Saín en este diagnóstico es que la relación
entre la policía y la comunidad no había incluido ninguna instancia de
participación o intervención de la comunidad en los temas de seguridad
pública, en especial, “en el diseño, implementación y control del desem-
peño policial”. Por el contrario, a partir de la última dictadura militar, la
ciudadanía fue percibida como “una fuente significativa de criminali-
dad”. La comunidad nunca fue considerada como un sujeto fundamen-
tal de la seguridad pública, y por lo tanto, nunca se pensó la acción
coordinada y la interacción permanente entre las agencias policiales y
la comunidad (Saín, 2003)
2003). En este sentido, para León Arslanián (2005)
“el aislamiento policial fue uno de los verdaderos males de la policía, y
en la Provincia de Buenos Aires en particular. La policía aislada de su
comunidad, más temida que respetada, no tuvo ni el control adecuado
que podía llegar a tener, ni tampoco el sostén afectivo que toda institu-
ción que presta servicios a la comunidad debe tener y que solo la comu-
nidad le puede brindar”.12
12
Ver también Dialogo Argentino, 2003.
38
Los actores políticos tomaron conciencia de ese problema a mediados

de 1997, y a través de un acuerdo parlamentario entre el Partido Justicia-
lista y la Unión Cívica Radical, León Arslanián pudo poner en marcha el
Plan de Reorganización General del Sistema Integral de Seguridad e Investigación
de los Delitos de la Provincia de Buenos Aires, redactado por él junto a Alberto
Blinder (Estévez, 1998 y Saín, 2003).
Analizando la Reforma de Arslanián y el retroceso producido durante
la Gobernación de Carlos Ruckauf, Marcelo Saín (2003) señala que si
bien las modificaciones legales introducidas fueron significativas, “una
pieza legal no produce por sí misma la reformulación de un sistema
institucional complejo como lo es el sistema de seguridad y policial
provincial. Un cambio de esa envergadura se desarrolla de manera efec-
tiva cuando la compleja trama de interacciones sociales y políticas que
producen y reproducen cotidianamente a dicho sistema son objeto de
sustantivas modificaciones, es decir decir,, cuando se efectivizan impor tan-
importan-
tes cambios en las prácticas institucionales habituales protagonizadas
por los actores que forman parte de él (...). En este sentido, la ley no ha
sido más que un recurso institucional cuya gravitación en las prácticas
sociales de los agentes habría sido posible si se hubieran dado ciertas
condiciones ubicadas en el plano de los actores”.*
Y agrega que estas reformas legales hubieran podido producir refor-
mas concretas si hubieran “estado mediadas por una fuerte voluntad
política y un acuerdo institucional básico entre el gobierno y la oposi-
ción destinado a llevar a cabo las políticas necesarias para traducir esos
cambios legales en cambios institucionales. Nada de ello ocurrió (...).
La más contundente expresión de ello estuvo dada por el hecho de que
la obstaculización más seria al proceso reformista estuvo originada en
las resistencias interpuestas por numerosos legisladores y dirigentes
oficialistas partidarios del mantenimiento del viejo sistema policial.
Los conatos de reacción policial contra tal proceso resultaron acotados
y no alcanzaron a torcer el rumbo marcado en diciembre de 1997,
como sí lo consiguió la dirigencia política bonaerense a través de su
desempeño deficiente frente al tema policial” (Saín, 2003).*
En efecto, el 29 de junio de 1998 algunos de los 309 comisarios y
subcomisarios exonerados, por estar sumariados y procesados penalmen-
te, realizaron una protesta frente al Ministerio de Seguridad de la Provin-
cia de Buenos Aires. Aunque esto no modificó el rumbo de la reforma, sí
tuvo impacto político en tanto estaban presentes algunos dirigentes del
39
Partido Justicialista de la Provincia. Esto se debió a que la reforma había

puesto al descubierto las relaciones entre la policía y el poder político
local:
“Entre esos intendentes (…) y estos policías, se había estructurado
un extendido sistema de prebendas en el que los primeros les garan-
tizaban cierta protección política a los segundos, a cambio que estos
contribuyeran con el financiamiento de la actividad política territo-
rial a través del aporte de fondos derivados de actividades ilegales”
(Saín, 2003).*
En este sentido Tiscornia, Eibaum y Lekerman (2000) coinciden en
señalar que existía/existe cierta cultura organizacional, prácticas corrup-
tas, abusos y demandas de más facultades y poderes. En el trabajo reali-
zado por las autoras se analiza críticamente la facultad policial para dete-
ner personas bajo la figura de averiguación de identidad, anteriormente
conocida como averiguación de antecedentes. Si bien se produjo un cambio
normativo, no se alteró una práctica policial que podía ser funcional a
los abusos de autoridad y a las redes de corrupción instaladas en las
agencias policiales, en connivencia con el poder político.13
También el “Informe de Dialogo Argentino” destaca las prácticas coti-
dianas de la cultura institucional y persistencia de hechos que involucra-
ban al personal policial en abusos y corrupción (Dialogo Argentino, 2003).
Emilio Ordóñez y Mario Baizán (s/f) coinciden en cierta manera con
esta visión, aunque establecen alguna salvedad, cuando afirman:
“los políticos han establecido una relación perversa con las organizacio-
nes policiales. En general, cuando están en el gobierno admiten ante
todo la lógica de la corporación, pero también, las organizaciones
policiales quedan como únicos responsables de los picos de tensión
social que se producen.”*
A pesar de que la reforma no alteró su curso, no logró desarticular
por completo este mecanismo de financiamiento según reconoció el pro-
pio Arslanián. La policía continuó recibiendo “importantes sumas de
dinero provenientes no solamente del juego clandestino y de la prosti-
tución, sino también de una variada gama de actividades que incluían
el narcotráfico y los robos perpetrados por los denominados piratas del
asfalto.” (Saín, 2003)*
13
Ver también Máximo Sozzo, s/f. Este autor se pregunta porque esta facultad se sostiene en
el tiempo. A lo cual responde que la política de seguridad se reduce a las prácticas de
prevención que puede realizar la policía.
40
En abril de 2004, León Arslanián se hizo cargo nuevamente del Mi-

nisterio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, con el objetivo de
completar el proceso de reforma (Estévez, 2004), tal como se detalla en el
apartado de los proyectos.
Esta dinámica de cambios de Ministros y políticas es lo que para Eduar-
do Ovalles (2005) ha constituido uno de los problemas. La crónica ines-
tabilidad de las jefaturas policiales, en especial de la Federal y de la
Bonaerense (el promedio en la primera ha sido de 6 meses y el de la
segunda de 7 meses), impidió la continuidad de las políticas afectando
la organización y el funcionamiento de ambas.14 A esto se sumó la escasez
de medios tecnológicos, de infraestructura y recursos presupuestarios
aplicados a la policía y la seguridad (Dialogo Argentino, 2003).
Hasta aquí podemos encontrar que los autores rescatan los proce-
sos de reforma en tanto las mismas tendieron a devolver al poder polí-
tico el control sobre la definición de las políticas de seguridad. Sin
embargo, esos procesos de reforma quedaron limitados al cambio de
las estructuras organizativas, ya sea a través de la implementación de
políticas de descentralización y de mejoras en el control interno y ex-
terno (participación comunitaria) de las agencias policiales. Esas polí-
ticas por sí solas no fueron suficientes para cambiar la actuación y las
prácticas de las agencias policiales.
Para Marcelo Saín hay que completar el proceso de reforma, lo cual
implicaría “abandonar la perniciosa concepción y tendencia a través de
la cual se delegó históricamente a las instituciones policiales el manejo
exclusivo de los asuntos de seguridad pública” (Saín, 2003).*
Pero diseñar una política de Estado en materia de seguridad pública
es mucho más que establecer una nueva estructura policial “es contem-
plar el papel de los ciudadanos en sus comunidades; es encontrar el
modo en que los esfuerzos privados en materia de seguridad se desen-
vuelven sin fricciones, con garantías y controles; es construir un plexo
normativo que en forma flexible y ordenada conjugue los esfuerzos gu-
bernamental, policial, privado, comunitario y ciudadano en pos de di-
cha seguridad pública” (Estévez, 1998).
La problemática de la seguridad pública es una dimensión importan-
te de la calidad de nuestra democracia, es decir, es una arena “relevante
en el proceso de democratización institucional de nuestro país” (Saín,
2003). La seguridad pública es definida por el autor como “la situación
política y social en la que las personas tienen efectivamente garantiza
garantiza--
14
Ver también Fraga, (2005).
41
do el goce pleno de sus derechos a defender y a ser protegidos en su

vida, su liber tad, su integridad y bienestar personal, su honor
libertad, honor,, su pro-
pro-
piedad, su igualdad de oportunidades y su efectiva participación en la
organización política, económica y social, así como en su igualdad ante
la ley y su independencia ante los poderes del Estado” (Saín, 2003). *
Por ello, las fuerzas policiales deben pasar, según Gorgal (2005), de
un modelo administrativo burocrático a uno gerencial y se debe recono-
cer que el problema no es la asignación de recursos, sino la gestión de los
mismos. Esto implica permitir organizaciones flexibles, dinámicas y pro-
activas, antes que rígidas, burocráticas y reactivas. Transformar la cultura
organizacional, eliminando la impronta castrense en la organización y
funcionamiento de las fuerzas policiales. Se deben realizar también re-
formas en el marco de incentivos que operan en cada una de ellas, para
promover un eficaz sistema de premios y castigos; repensar el plan de
carrera, incorporando criterios de eficacia en el régimen de ascensos y
estableciendo un sistema objetivo de medición de resultados colectivos e
individuales. También se debe optimizar el funcionamiento operativo,
“mediante una administración eficiente de los recursos (humanos, tec-
nológicos, financieros, etc.) de modo de incrementar la productividad
de los que son asignados. Esto implica profesionalizar las áreas de apoyo
e incorporar tecnologías de gestión que permitan los procesos adminis-
trativos y de gestión”.
Coincidiendo con lo expuesto en el párrafo anterior, los pilares de la
reforma policial que proponen Burzaco, Garavano y Gorgal (2004) pue-
den sintetizarse en:
a) Orientar la organización a la resolución de problemas y reducir
la cantidad de escalafones, de manera tal que se haga más chata la
pirámide organizacional.
b) Involucrar y asociar a la comunidad.
c) Definir un estilo operacional proactivo, es decir, que se anticipe
al accionar delictivo.
Para ellos la nueva institución policial en la Argentina debería operar
bajo los siguientes principios (Burzaco et al, 2004):
a) Inteligencia oportuna y precisa: reunir rápidamente la informa-
ción esencial para responder a los sucesos criminales reportados.
b) Despliegue rápido: respuesta policial rápida de acuerdo a los
datos recopilados.
42
c) Tácticas efectivas.
d) Seguimiento y evaluación implacable: revisión de la eficacia y
el éxito de las diferentes tácticas empeladas para combatir los dife-
rentes delitos.
Y como ejes estratégicos plantean (Burzaco et al, 2004):
I) “Rediseño y fortalecimiento institucional”
a) “Descentralización del comando operativo que permita el em-
powerment de los mandos medios, especialmente de los oficiales
jefes al frente de las comisarías.”
b) “Reducción de los niveles de dirección de la organización (acha-
tamiento de la estructura).”
c) “Mejora ostensible de la comunicación interna y de la coopera-
ción horizontal.”
d) “Implementación de mecanismos claros de control de gestión y
auditoría interna.”
II) “Reingeniería y marco de incentivos”
Debe entenderse como el “conjunto de factores materiales e inma-
teriales que promueven las conductas de los individuos y de las
unidades integrantes de esa organización (...). En función de ello,
la principales modificaciones en el marco de incentivos deben ser
las nuevas pautas de ascenso y el nuevo plan de carreras (...). El
plan de carrera deriva del nuevo modelo policial (...): una institu-
ción que se organizaría en torno a las grandes estructuras, la ope-
rativa y la estructura de apoyo (...). También debe procederse a
una descentralización del poder dentro de la institución, refor-
zando la importancia de los mandos medios y colocando en ellos
el centro real de poder dentro de la policía (...). El nuevo plan de
carrera debe pensarse privilegiando la función sustantiva de la ins-
titución, basándose en ciclos que habiliten y promuevan la espe-
cialización”. En cuanto al régimen de ascenso, “éste combinará el
criterio de antigüedad con el de performance individual del efec-
tivo”, medida por un Programa de Evaluación de Desempeño, “y
el puntaje obtenido en los distintos cursos de capacitación y en-
trenamiento laboral”. Además, “el principal incentivo material –el
salario– también debe contemplar los atributos del nuevo modelo
de policía, por lo cual al régimen salarial ordinario debería sumár-
sele un régimen salarial especial para aquellos que ejerzan cargos
con funciones ejecutivas dentro de la institución o funciones de
43
apoyo ligadas directamente a la operatividad de la fuerza (...).

Sobre esta base debería implementarse una política de recomposi-
ción salarial basada en la remuneración diferencial de los cargos
con funciones ejecutivas que integran la estructura operativa de la
fuerza (...). Finalmente es menester implementar un mecanismo
de premios y castigos, claro y objetivo para toda la organización,
de modo de contar con un instrumento más que permita asegurar
el compromiso de los efectivos con el cumplimiento efectivo de su
labor”.
III) “Optimización del funcionamiento operativo”
No están faltando policías ni en la Ciudad de Buenos Aires y ni en
el total del país, comparado con otros países y ciudades de igual
nivel de conflictividad. Por ello, “en lo que respecta a los recursos
humanos, es necesario implementar un conjunto de cursos de ca-
pacitación y reentrenamiento laboral, orientado a reforzar y trans-
mitir habilidades y destrezas que demanda el nuevo modelo de
policía. El tipo y formato de la capacitación no será tanto académi-
co-profesional como sí técnico-laboral (...) también será funda-
mental el adiestramiento en conceptos básicos como tiro, entrena-
miento físico, destrezas en el manejo de situaciones de riesgo. To-
das cuestiones básicas pero muy deterioradas actualmente”. Asi-
mismo, “la organización de la jornada laboral junto con la forma
de asignación de adicionales y pagos por servicios extraordinarios
impactan negativamente en la productividad global e individual,
y hasta elevan los riesgos de accidentes y muertes en el cumpli-
miento de la función policial”.
IV) Fortalecimiento de las relaciones con la comunidad
En el mismo sentido, la Mesa del Dialogo Argentino en su Informe de
2003, sintéticamente proponía:
• Revisar integralmente el sistema de capacitación policial para que
el diseño, contenido y metodología empleada sean compatibles
con los perfiles profesionales previamente definidos y surgidos
del estudio de las exigencias operacionales a las que deben res-
ponder las fuerzas involucradas, las cuales poseen características
comunes y tienen particularidades específicas que las diferencian.
• Contar con los medios humanos y materiales (instalaciones y equi-
pos).
44
• Realizar el control y evaluación de la ejecución de las políticas en

las fuerzas policiales.
• Establecer cursos conjuntos para las fuerzas policiales.
• Establecer el perfeccionamiento permanente.
• Mejorar la calidad de investigación del personal policial.
• Mejorar el sistema de reclutamiento.
• Establecer un sistema de promociones por mérito.
• Diseñar un sistema de educación permanente.
• Sacar al personal policial de las tareas administrativas.
• Establecer adecuados órganos de control interno.
• Establecer órganos de conducción y control a nivel barrial, mu-
nicipal y provincial.
• Accionar contra la violencia institucional, en especial en la poli-
cía.
También Gorri, Lecaro y Repetto (2003) rescatan de la reforma poli-
cial mendocina el reconocimiento del carácter civil y profesional de la
policía, puesta al servicio de los ciudadanos, como así también la ruptu-
ra radical con el modelo militarista tradicional y la apertura hacia la
sociedad civil, mediante el ensayo y la adopción de un nuevo modelo de
policía comunitaria.
Para Ordóñez y Baizán (s/f) las fuerzas policiales deberán estar entre-
nadas para:
“aislar a los delincuentes del tejido social que hoy los contiene. La doc-
trina de intervención de la fuerza policial deberá estar orientada en dos
niveles: a) el patrullaje efectivo y constante del área a controlar y b) la
existencia de una fuerza de intervención rápida que permita una pre-
sencia efectiva de la ley en el mismo momento que se produce la crisis de
seguridad de los ciudadanos.”
Según Marcelo Saín (2003) un Plan General de Seguridad debe tener
como objetivos y lineamientos básicos:
a) “la prevención social de situaciones de violencia y delitos;
b) la participación comunitaria;
c) el sistema policial;
d) el sistema de seguridad privada.”
45
La Seguridad Pública es siempre seguridad de la comunidad para este

autor. Por ello, la intervención comunitaria debe apuntar a establecer
(Saín, 2003):
a) “un eficaz control ciudadano de la legalidad y de la eficacia del
sistema de seguridad pública;
b) la participación directa de la comunidad en la formulación e im-
plementación de políticas de seguridad pública en el nivel barrial
y comunal.”
Entonces una estrategia integral de prevención y conjuración del
delito requiere (Saín 2003):
a) “un adecuado sistema de mapeo policial que permita conocer fe-
hacientemente la dinámica del delito en la jurisdicción, y
b) la implementación de nuevas estrategias y modalidades de policia-
miento preventivo y conjurativo”.
En cuanto al policiamiento, Marcelo Saín propone en otro de sus
textos adoptar el modelo de la Policía Comunitaria que supone:
“una forma particular de policiamiento basado en la prestación de servi-
cios preventivos y conjurativos focalizados centralmente orientados a
la resolución de problemas específicos que fueran identificados por
los actores comunitarios, gubernamentales y por la propia policía. Di-
cha focalización conlleva la conformación de una policía de proximi-
dad cuyas formas de funcionamiento y modalidades de intervención
resultan básicamente de una asociación estable entre la propia policía,
las asociaciones comunitarias y los gobiernos locales en la gestión de la
seguridad y el orden público, lo que requiere inevitablemente de la
descentralización y territorialización del accionar policial” (Saín et al,
2004).*
Saín et al (2004) distingue en este punto la participación comunitaria
de la policía comunitaria, cuando sostiene que la reforma de la Provincia
de Buenos Aires “no contempló la creación de un sector de policía co-
munitaria”. En la Argentina “las experiencias de policiamiento comuni-
tario han sido prácticamente inexistentes. Se han implementado nume-
rosos programas de seguridad con participación comunitaria. En la ma-
yoría de los casos, dichas iniciativas fueron impulsadas por las agencias
estatales y en la mayoría de los casos no superó más que la promulgación
de ciertas normas y la enunciación oficial”.15
15
Otras reformas que han previsto la participación comunitaria son las de las Provincias de
Chubut, Chaco, Córdoba, Entre Ríos, La Pampa y Santa Fe. (Saín et al, 2004)
46
En definitiva, para que la policía sea un instrumento de la seguridad

pública, funcionando de acuerdo a la Constitución y las normas legales y
reglamentarias; preservando siempre “la vida y la libertad de las personas
en resguardo de la seguridad pública y el sistema democrático”, bajo la
conducción política del gobierno; y con parámetros de eficiencia y efica-
cia se debe (Saín, 2003):
a) establecer nuevos principios que regulen la actividad y prácticas
policiales,
b) realizar un amplio esfuerzo para la capacitación y formación de
los policías, y
c) poner en funcionamiento una eficiente auditoría y control de los
abusos y la corrupción policial.
En cuanto al policiamiento comunitario el autor propone:
“conformar un circuito de policía comunitaria abocada a la atención
preventiva y conjurativa de los desordenes, las faltas y los delitos leves
desarrollados en el ámbito vecinal y municipal. Ello requeriría de un
paulatino proceso de especialización funcional y descentralización
organizacional tendiente a crear secciones policiales específicamente
abocadas a labores de policía comunitaria en el ámbito local mediante i)
la prevención planificada y organizada a partir de la comunidad de base,
ii) la reorientación de las formas tradicionales de despliegue o patrullaje
policial, privilegiando acciones proactivas y no meramente reactivas, iii)
la descentralización local del mando operativo, iv) la construcción de un
ámbito local de organización y funcionamiento policial y la atención
preventiva en áreas territoriales muy pequeñas, v) la construcción de
una relación estrecha entre la policía y la comunidad en la organización
de la labor preventiva, vi) el control comunitario de legalidad y eficiencia
de las tareas preventivas desarrolladas por la policía local, y vii) el cono-
cimiento y análisis policiales de las condiciones y circunstancias que
llevan a la comisión de delitos o infracciones que causan conmoción en
la comunidad local, conjuntamente con otras instancias estatales loca-
les” (Saín et al, 2004).
Pese al acuerdo que hemos reflejado en torno a las reformas de las
agencias policiales, el CELS (s/f) sostiene que una de las debilidades
que han tenido las políticas de seguridad es que han quedado circuns-
criptas a la reforma de las agencias policiales. Por ello, esta organización
propone avanzar en el control de la violencia, “repensando las condicio-
nes en que las instituciones de seguridad se insertan en la sociedad e
intervienen en la circulación social de la violencia”.
47
Finalmente, Eduardo Ovalles (2005) también señala como un proble-

ma la cuestión de la seguridad privada
privada, en tanto que ha cobrado tal
magnitud que tomando la cantidad de personal de las empresas legales e
ilegales, superan en número a los efectivos de la policía. Pero, para el
autor, el problema no es el aumento de las empresas de seguridad priva-
da, sino la falta de una política de Estado que busque complementar el
esfuerzo público y el esfuerzo privado, y que al mismo tiempo controle a
las empresas ilegales. En este punto, el “Dialogo Argentino” (2003) pro-
pone establecer una coherencia normativa en materia de seguridad pri-
vada y sancionar una ley nacional en este tema.
Por otro lado, también es problemática la situación de las Fuerzas de
Seguridad; porque ante el incremento del delito y la violencia, las auto-
ridades políticas en vez de aumentar los recursos humanos de la policía,
destinaron los efectivos de estas fuerzas para cubrir ese déficit. Además
no parece ser una prioridad estratégica la custodia de nuestras fronteras
frente, por ejemplo, al narcotráfico; ya que al aliviar los controles en la
Triple Frontera no sólo se favorecen las actividades relacionadas con ese
delito, sino también que pueden generarse condiciones para que se desa-
rrollen actividades de terrorismo internacional (Ovalles, 2005 y Gorgal,
2005).
En este sentido Burzaco, Garavano y Gorgal (2004) sostienen que existe
una “superposición de funciones y jurisdicciones entre las fuerzas de
seguridad, que provoca que las responsabilidades que atañen a cada fuerza
queden cada vez más difusas. Por otro lado, ante cada recrudecimiento
de la crisis de seguridad se envían más gendarmes y prefectos a las gran-
des ciudades debilitando el control fronterizo”.
B) Justicia
Las agencias policiales no son el único expediente clave de una polí-
tica para afrontar el problema del delito y la violencia. El aumento del
delito y la violencia tiene un origen multicausal y uno de esos factores,
compete básicamente al funcionamiento del sistema de seguridad, inte-
grado también por la justicia y el sistema penitenciario (Garavano et al, s/
f y Ovalles, 2003).
En efecto, “existe una clara competencia concurrente en la primera
etapa de la investigación entre la policía y la justicia especialmente en la
investigación de hechos de autores no identificados y en la segunda entre
la justicia y el servicio penitenciario”. Con el agravante que si bien la
policía y el servicio penitenciario son instituciones independientes, am-
48
bas dependen del Poder Ejecutivo Nacional y al tener competencias con-

currentes, ninguna institución asume la dirección real del expediente,
dificultando una genuina reconstrucción del poder disuasivo de la jus-
ticia (Garavano et al, s/f).
El concepto de disuasión de la justicia no está asociado a la severi-
dad de la pena ni al poder de fuego de la fuerza pública, sino más bien
“a la certeza de que la pena será aplicada y la celeridad con que se
aplique”. Son más importantes las cuestiones de eficacia y eficiencia de
las instituciones de justicia y seguridad, antes que las cuestiones jurídi-
co-penales (Gorgal, 2005).
En esta línea, Garavano et al (s/f) entiende que la disuasión, siguien-
do a Gary Becker, “sólo puede ejercerse con el temor de ser atrapado o
identificado (en términos económicos y según lo señala el autor, el aná-
lisis de costos beneficios que realiza el posible delincuente). La etapa
siguiente, una vez ocurrida la primera en forma eficaz, resulta de la eva-
luación que hace el reo de ir a prisión durante la sustanciación del pro-
ceso, de ser condenado y del monto de la pena que pudiera correspon-
derle”.
Sin embargo, esta función de disuasión no es tangible tampoco para
la sociedad. La justicia como institución es percibida por los ciudada-
nos como un ámbito donde los poderosos pueden ganar los pleitos,
mientras que los más humildes están condenados a no recibir ninguna
respuesta (Ordóñez, s/f). Según Rosendo Fraga (2005), 46% de la po-
blación sostiene que es factible sobornar a un juez.
En el mismo sentido Marcelo Saín (2003) señala que:
“el desarrollo rápido y eficiente de la investigación de los delitos y del
procesamiento de sus autores es la única garantía para que no se confor-
me un contexto de impunidad que cercene la seguridad de los ciudada-
nos y que contribuya con el desprestigio social de las instituciones judi-
ciales y policiales. Si la justicia no rresulta
esulta eficiente en la investigación y
represión de los delitos, de nada vale el esfuer
epresión zo institucional empr
esfuerzo endido a
emprendido
favor de un sistema policial dinámico y efectivo en la pr evención y conjura-
prevención
ción de crímenes
crímenes.”.”*
Así, “la correcta administración de justicia es de vital importancia
para determinar la inhibición de futuras conductas ilícitas, dicho de otro
modo, el delincuente que de antemano evalúa las escasas probabilidades
de castigo que presentaría su conducta en caso de resultar detenido,
cobra coraje para delinquir”. Se advierte “la escasa disuasión que pre-
49
senta la Justicia es producto también de una multiplicidad de factores

en la que interviene el Congreso en su potestad de dictar leyes y las
fuerzas de seguridad en su faz preventiva” (Garavano et al, s/f).*
Como podemos observar los autores coinciden en señalar que la
justicia yy,, más generalmente, el sistema de seguridad y justicia, cum-
ple también una acción preventiva, al disuadir a los potenciales crimi-
nales de cometer delitos. Pero también se coincide con que esa función
es ejercida en forma ineficaz.
En efecto, esta función no está siendo cumplida y según un Informe
de Unidos por la Justicia y de la Konrad Adenauer Stiftung (2005), esto
se debe a que el entramado institucional de la justicia se ha incrementa-
do en los últimos diez años y a que han aumentado la cantidad de causas
o expedientes que ingresan al sistema. Todo ello pese a que se ha incre-
mentado también el gasto total destinado a justicia, que es la suma de
todos los presupuestos judiciales y a que ha crecido la cantidad de recur-
sos humanos disponibles.
En efecto, en 2004 la Argentina contaba con 4.352 jueces, 1.142 fisca-
les, 690 defensores, 10.256 funcionarios y 37.988 empelados. La tasa de
jueces cada 100.000 habitantes es de 11,4 inferior a la alemana (27.1) y a
la de Uruguay (15.5), pero superior a la de Francia (11,2), a la de EE.UU.
(1,2) y a la de Chile (0.7) (Unidos por la Justicia et al, 2005).
A pesar de ello, pareciera que la justicia en Argentina tiene escasa
probabilidad de realizar una investigación. La Justicia en el área penal de
la Capital Federal, resuelve 74,17% de las causas iniciadas archivando
las mismas. Sólo se dicta sentencia en 0,24% de los casos (Garavano et al,
s/f) (Ver también Dialogo Argentino, 2003).
Al producirse un hecho, si el ilícito es ignorado, lo cual sucede en
50% de los casos, las actuaciones pasarán al juzgado donde serán archi-
vadas, “al no existir una sistematización de datos referentes a estos episo-
dios [...] Ello impide llevar adelante una investigación seria o definir
medidas puntuales de prevención”. Además, “sumado a los déficit lega-
les y básicamente estructurales de las organizaciones encargadas de lle-
varlo adelante, aparece un problema igualmente grave en lo que atañe al
ciudadano. Este problema no es otro que la confusión de roles existentes
entre la policía, y demás fuerzas de seguridad, la justicia propiamente
dicha y el servicio penitenciario” (Garavano et al, s/f).
La justicia en su conjunto tiene problemas de funcionamiento, orga-
nización y falta de recursos. No cuenta con los elementos adecuados para
investigar eficientemente y carece de un código de procedimientos actua-
50
lizado.. Todo esto provoca una acumulación de las causas en los juzgados
(Ovalles, 2005). Al respecto, Elena Highton de Nolasco sostiene: “un
juez que tiene 4.000, 10.000, 50.000 casos ante sí para considerar, es
muy difícil que pueda imprimir a las soluciones la velocidad que sería de
desear”. Para la integrante de la Corte Suprema de Justicia de la Nación,
los jueces tienen que resolver menos causas, pero “crear más y más
tribunales de ninguna manera es la solución. Hay que poner menos
casos en consideración de cada juez y liberalizar los procedimientos,
flexibilizar el acceso” (Highton, 2005).*
También los autores destacan que las fiscalías no tienen recursos hu-
manos ni tecnológicos para agilizar las tareas. Más de 30% del personal
administrativo no es idóneo y no se cumplen las mínimas normas de
gestión de la calidad. Asimismo, los fiscales que atienden los delitos com-
plejos, no tienen equipos de investigación propios. No hay fiscalías de
delitos complejos, ni siquiera en el lugar más complicado del país como
es la Provincia de Buenos Aires. En algunas provincias los delitos com-
plejos reciben el mismo tratamiento que los delitos comunes (Ovalles,
2005 y Burzaco et al, 2004).
normas pro-
Marcelo Saín (2003) también sostiene que se requieren “normas
cesales dinámicas y actualizadas, y de un sistema de investigación cri-
minal eficiente, asignando a los fiscales la responsabilidad exclusiva de
dichas labores y dotando al Ministerio Público de una organización flexi-
ble y eficiente.” También es importante la “jerarquización de la policía
abocada a asistir a los fiscales en la investigación criminal, a través de la
conformación de un cuerpo funcionalmente dependiente del Ministerio
Público” (Saín, 2003).*
Este autor agrega que es necesario crear un cuerpo de fiscales e inves-
tigadores dedicados a la persecución de los delitos complejos, como el
narcotráfico, el crimen organizado y la corrupción. También debe crearse
un cuerpo de asistencia, protección y patrocinio de las víctimas de los
delitos. Además hay que crear mecanismos de mediación, compensación
y reparación del damnificado en el proceso penal destinado a aquellos
delitos de menor gravedad.
Uno de los temas que contribuyen a la sensación de impunidad y de
inefectividad de la justicia, que para algunos autores afecta su rol disua-
sivo, es la impunidad frente a los delitos de corrupción: los casos pres-
criben por errores o deficiencias de toda índole (Ovalles, 2005). Al res-
pecto, el ex integrante de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, Dr.
51
Gustavo Bossert, sostiene: “no hay justicia confiable si no está compuesta

por jueces probadamente independientes y capaces (…). Las objeciones
que suscitaron diversos pronunciamientos de la Corte (luego de la am-
pliación del Presidente Menem) adoptadas por mayoría y también ciertas
resoluciones dictadas en instancias inferiores que beneficiaron a funcio-
narios públicos (…) determinaron que la aprobación (…) que obtenía el
poder Judicial” descendió de 65% a 11% de aprobación. Por ello, “debe
ser regla de oro de los gobiernos argentinos el respeto de la absoluta
independencia de los jueces” (Bossert, 2005).
Algunas propuestas para mejorar el rol de la justicia, según Garavano
et al (s/f) son:
1) Constituir fiscalías y/o juzgados de autores ignorados “a través de
un modelo de gestión de oficina judicial que repare en el análisis
y estudio de los flujos de trabajo, aumentando el porcentaje de
esclarecimientos en los hechos investigados mediante la utiliza-
ción de herramientas organizacionales” y la implementación de
tecnologías modernas.
2) La implementación de una oficina de ejecución penal. Estas ofici-
nas “deben conocer y controlar las sentencias condenatorias a pe-
nas de prisión de cumplimiento efectivo o condicional, las medi-
das de suspensión del proceso a prueba y medidas de seguridad
que imponen los 132 juzgados y tribunales. La eficientización
de esta oficina con un modelo de gestión que responda a los
flujos de trabajo que presenta el fuero, vale decir, con un au-
mento considerable del seguimiento de los legajos de un modo
más directo y personalizado implicará un significativo avance
en el sentido apuntado toda vez que se mejorará la reinserción
social de los liberados y con ello la remota posibilidad de que
los mismos vuelvan a delinquir”.
Para Unidos por la Justicia y la Konrad Adenauer Stiftung (2005) la
justicia es “una organización de tipo corporativo, reacia a la introduc-
ción de modificaciones sustanciales en su estructura y funcionamiento;
más aún, cuando éstas se vinculan a un cambio de cultura en la forma de
trabajo, antes que a meras reformas en el marco normativo”.
Para ellos cualquier cambio sustancial en la Justicia debería seguir las
siguientes premisas:
1) “Activo protagonismo de los actores relevantes: priorizar el consenso y
la participación de los decisores, principalmente de los órganos de go-
bierno y administración de justicia, de los operadores técnicos y políti-
52
cos y de los representantes del ámbito económico y social en función de

objetivos comunes”.
2) “Superación de la sobreabundancia de diagnósticos y el predominio
de la teorización: la ejecución de procesos de reforma judicial durante la
década pasada tuvo dos vertientes cuyos efectos negativos son aún palpables:
a) Multiplicidad de estudios sobre el estado de situación, seguida de
la ejecución de proyectos que no siempre mejoraron la gestión del
sistema y en algunos casos sumaron confusión al proceso.
b) Puesta en marcha de cambios sin un sustento fáctico o un plan
que los orientara, determinante de serios retrocesos y una gran
pérdida de confianza de la ciudadanía y de los propios operado-
res judiciales en los procesos de reforma”.
3) “Preeminencia del factor humano: el sistema judicial es un ámbito de
trabajo intensivo, tanto individual como grupal. Los recursos humanos
concentran los valores de la institución y su consideración es fundamen-
tal para el éxito de todo proyecto de reforma. Este sólo puede alcanzarse
a partir de la convicción y participación de quienes trabajan en el sistema
judicial, en las diversas fases de su concepción y ejecución”.
4) Consideración de experiencias provinciales e internacionales: la riqueza
y variedad de proyectos desarrollados o en curso permiten replicar el cono-
cimiento adquirido de iniciativas que ya han probado ser exitosas.
5) Mejorar lo existente: los planes deben tomar aspectos positivos de las
experiencias conocidas y promover la incorporación gradual y no trau-
mática de mejoras.
Así, las propuestas deberían seguir los siguientes lineamientos:
a) Ser prácticas y “elaboradas coordinadamente con otras áreas de
gobierno”.
b) Ser “programas sistematizados, integrales y de ejecución inmedia-
ta constitutivos de un plan susceptible de ser adoptado como po-
lítica de Estado”.
c) Ser “promotores del uso de sistemas de control de gestión y medi-
ción de resultados presupuestariamente consistentes”.
La Asociación Civil Unidos por la Justicia y la Fundación Konrad
Adenauer Stiftung llevaron a cabo durante 2004 el Programa Conjunto
Justicia, Seguridad y Comunidad
Comunidad, cuyo objetivo primordial fue esta-
blecer las bases para el compromiso de los actores sociales, institucio-
nales, políticos y económicos relevantes con una reforma de la justicia.
Entre los Talleres que realizaron estas dos instituciones en el marco de
ese Programa destacamos a continuación algunas de sus conclusiones.
53
En cuanto al T aller Justicia y V

Taller iolencia16, podemos reseñar (Unidos por
Violencia
la Justicia et al, 2005):
1) “Es imprescindible acceder a la información sobre nuestro sistema
judicial e incentivar su investigación. Es clave propiciar su difusión
para conocer mejor su funcionamiento (...). Resulta necesario trabajar
en el cambio cultural, que implica que las decisiones de política cri-
minal y en general las políticas públicas, sean adoptadas sobre la base
de un sustento empírico y un diagnóstico adecuado de la realidad, de
modo tal que pueda analizarse la necesidad de las reformas que se
postulan y el impacto que puedan generar esas modificaciones (...)”.
2) “En cuanto al rol de las instituciones (...), los cambios estructurales
y las reformas legales (...) sin delimitación de las competencias y sin la
coordinación de los roles de los poderes del Estado, es imposible el
diseño de políticas públicas. Es necesario legitimar al Estado en su
función judicial y delimitar claramente la competencia de cada uno
de sus estamentos, ya que la confusión de roles hace que la responsa-
bilidad pública se diluya (...)”.
3) “En cuanto a las deficiencias para la investigación penal y su rela-
ción con las actividades de prevención, se advirtió que la eficiencia en
el proceso es una cuestión nodal. Las investigaciones presentadas de-
notan que llegan a juicio menos del 4% de los casos ingresados; que es
ínfimo el porcentaje de esclarecimiento de los hechos con autores ig-
norados; y que sólo el 3% de las causas que reciben sentencias son
realmente complejas.”
16
Participaron Cecilia Ales, CELS; Alberto Binder, Instituto de Estudios Comparados en
Ciencias Penales y Sociales – INECIP; Amilton Bueno de Carvalho, Desembargador do
Tribunal do Justicia do Estado do Rio Grande do Sul; Jorge Casanovas, Diputado Nacional
del Partido Justicialista; Carlos Alberto Chiara Díaz, Vocal del Superior Tribunal de Justicia
de la Provincia de Entre Ríos; Gerardo Conte-Grand, Diputado Nacional del Partido Justi-
cialista; Marcelo Dragui, Fiscal General del Departamento Judicial de Quilmes, Provincia
de Buenos Aires; Roberto Durrieu, Presidente del Colegio de Abogados de la Ciudad de
Buenos Aires; Jorge Enríquez, Legislador de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Partido
Juntos por Buenos Aires; María del Carmen Falbo, Diputada Nacional del Partido Justicia-
lista; German Garavano, Juez, miembro del Consejo de la magistratura de la Ciudad Autó-
noma de Buenos Aires, Investigador de Unidos por la Justicia; Nilda garré, Diputada Nacio-
nal por el FREPASO; Ricardo Gil Lavedra, Coordinador de la Mesa de Seguridad Interior del
Diálogo Argentino; Diego Gorgal, Secretario de Seguridad Urbana de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires; Gustavo Letner, Subsecretario de Justicia de la Intervención Federal de la
Provincia de Santiago del Estero; Carlos Alberto Mahiques, Juez de Casación Penal de la
Provincia de Buenos Aires y los Coordinadores de Unidos por la Justicia, Adrián Marchisio
y Mariano Scotto.
54
“Por otra parte, se observa que para llegar a una sentencia penal se
demora en promedio un año y medio, y si hay vía recursiva, ese plazo
se duplica o triplica.
En este camino, el cambio a un sistema acusatorio es una tarea
ineludible, y dentro de éste, la implementación de audiencias orales
para la resolución de todas las instancias del proceso es de fundamen-
tal importancia. Junto a estos cambios, debe reglarse el principio de
oportunidad para que tenga en cuenta la opinión de la víctima, puesto
que es una herramienta imprescindible para manejar el volumen de ex-
pedientes y adjudicar los escasos medios existentes a la investigación de
casos complejos, que es el ámbito en que se advierte la mayor falencia del
sistema penal actual.”
En síntesis, se propone:
• “Se debe salir del sistema mixto y establecer definitivamente
el sistema acusatorio,
• Deben implementarse procesos oralizados y permeables en cuan-
to a su forma, que garanticen una justa y efectiva solución de los
conflictos, en un tiempo razonable y a un mínimo costo (...).
• Hay que evitar la burocratización del sistema de investigación del
delito,
• Es necesario que el proceso penal no se mueva solamente bajo la
órbita del imputado, sino también bajo la eficiencia en la tutela
de los derechos de las víctimas, que permita dar una respuesta a
los ciudadanos en razón del conflicto generado por el delito,
• Las plantas funcionales de los juzgados y sus presupuestos deben
ser reasignadas bajo criterios razonables,
• Debe trabajarse en la capacitación de los operadores judiciales y
la formación de investigadores con capacidad de monitorear ade-
cuadamente el funcionamiento del sistema penal en su conjun-
to,
• Resulta necesario un fuerte impulso político para hacer reali-
dad los cambios propuestos (...).”
Por su par te el T
parte aller de Justicia y Víctima17, concluyó:
Taller
17
Participaron Guillermo Benetti, Coordinador del Centro de Asistencia a la víctima de
Rosario; Alberto Luis Carballo, Comisario Jefe de la División Centro de Orientación de la
Víctima; Jorge Ulises Carmona Tinoco, Instituto de Investigaciones Jurídicas Universidad
Nacional Autónoma de México; Eugenio Pablo Fleixas, Director General de la Oficina de
Asistencia a la Víctima de la Procuración General de la Nación; Paula Litvachky, Investiga-
55
1) Debatir la necesidad de descentralizar las fiscalías y especializar a

los fiscales.
2) Debatir el cambio de un sistema mixto a uno acusatorio.
3) Armonizar la legislación con los estándares internacionales, “so-
bre todo en lo relativo al derecho procesal penal”.
4) Modificar las prácticas administrativas.
5) “Iniciar un trabajo conjunto que permita construir mecanismos
de generación de confianza para que la sociedad vuelva a creer
en las instituciones”.
6) “Elaborar estándares de actuación judicial que sirvan de base para
la elaboración de políticas públicas”.
7) “Capacitar a los operadores judiciales que reciben las denun-
cias”.
8) “Lograr internalizar en la población el servicio de justicia como
un valor”.
9) “Recomponer un tránsito simple hacia el servicio de justicia”.
10) “Propiciar métodos alternativos de resolución de conflictos
que permitan que la solución de los mismos pueda efectuarse
no siempre mediante la utilización del sistema legal”.
Finalmente en el T aller de Acceso a Justicia18, se propuso:
Taller
dora del CELS; Analía Monferrer, Coordinadora del Grupo Asesor que debe elaborar una
Oficina de Atención Permanente para Casos de Violencia Doméstica. Corte Suprema de la
Nación; Santiago Otamendi, Coordinador del Área de Acceso a la Justicia de Unidos por la
Justicia; Lilian Perrini, Centros de Asistencia a la víctima de Unidos por la Justicia; Oscar
Rodríguez Robledo, programa Anti impunidad del Ministerio de Justicia y Derechos Huma-
nos de la Nación; María Fernanda Rodríguez, Coordinadora del Área Técnico Legislativa de
Unidos por la Justicia.
18
Participaron Carlos Alberti, Presidente del Colegio Público de Abogados de la Capital
Federal (CEMOJ); Gladys Alvarez, Presidenta del Consejo de Honor de la Fundación Libra
(Sistemas Alternativos de Mediación, Multipuertas); María Elena Barbagelata, Diputada
Nacional del Partido Socialista (Programa de Asistencia a la Víctima de Delitos Sexuales);
Martín Bohmer, Director del Área de Justicia del CIPPEC (Necesidades Jurídicas Insatisfe-
chas); Jorge Luis Cevasco, Fiscal Adjunto de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (proyec-
to de Código Procesal Penal y Contravencional de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires;
Carlos Firvida, Consejo de la Magistratura del Poder Judicial de la Nación, representante
del Poder Judicial ante el Organismo de Bienes del Estado (ONABE), Presidente de ARQUI-
JUS; Germán Garavano, Juez, Miembro del Consejo de Magistratura de la Ciudad Autóno-
ma de Buenos Aires, Investigador de Unidos por la Justicia; María Laura Garrigós de Rébori,
Jueza de la Cámara de Apelaciones en lo Criminal y Correccional de la Nación; Luis Lutz,
Juez del Superior Tribunal de Justicia de Río Negro; Daniel Sabsay, Director Ejecutivo de la
Fundación Ambiente y Recursos Naturales; Diego Santilli, Diputado de la Ciudad Autóno-
ma de Buenos Aires; Martín Nessi, Unidos por la Justicia.
56
1) “El acceso a la resolución de conflictos no implica necesaria-

mente pasar por una instancia judicial”.
2) “Existen otras vías para acceder a la justicia: oficinas de orienta-
ción al ciudadano, consultorios jurídicos, y centros multipuer-
tas, entre otros.
3) “El mayor problema de discriminación se produce en la violencia
familiar contra la mujer. Los operadores judiciales de los fueros
civil y penal carecen de capacidad para determinar la gravedad
de cada problema en particular (...). Sin un buen tratamiento, el
trámite judicial termina siendo perjudicial para la víctima”.
4) “El control ciudadano es un camino fundamental para eficaz con-
tralor de las tareas de las instituciones en cumplimiento de sus
funciones. Debe capacitarse a quienes toman decisiones, en fun-
ción de la naturaleza de la materia y del procedimiento”.
5) “Existen importantes trabas al acceso a la justicia, relacionadas
con los espacios. Desde la arquitectura pueden concebirse algu-
nas soluciones:
a) Reubicación de los espacios mediante concentración de las
actividades.
b) Estudio de las características que debe reunir el mobiliario
judicial.
c) Eliminación de barreras arquitectónicas para discapacitados,
d) Correcta señalización.
6) “Descentralización del sistema judicial”.
7) “Resulta de suma importancia el traspaso de las competencias
penales a la Ciudad de Buenos Aires”.
8) “Creación de centros de asistencia jurídica gratuita”.*
Un intento parecido de buscar consensos para la reforma judicial y
que rescata Burzaco et al (2004), es el que se realizó en la Mesa Perma-
nente de Justicia del Dialogo Argentino. Participaron de esta actividad
un juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, representantes de
la Procuración y la Defensoría General de la Nación, jueces de superiores
tribunales y cortes de justicia provinciales, consejeros del Consejo de la
Magistratura de la Nación, jueces, fiscales y defensores de los diversos
fueros y jurisdicciones, representantes de la Asociación de Magistrados y
Funcionarios de la Justicia Nacional, la Federación Argentina de la Ma-
57
gistratura, la Junta Federal de Cortes y Superiores Tribunales de las Pro-

vincias Argentinas, la Federación de Organizaciones de la Justicia Argen-
tina, la Unión de Empleados de la Justicia de la Nación, la Federación
Argentina de Colegios de Abogados, el Colegio Público de Abogados de
la Capital Federal, el Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Ai-
res, la Asociación de Abogados de Buenos Aires, y las principales Orga-
nizaciones No Gubernamentales del sector: Argenjus, Conciencia, INE-
CIP, FORES, Fundación Libra, FUNDEJUS, Unidos por la Justicia, Justi-
cia Democrática, Asociación de Mujeres Juezas, entre otras. Estas conclu-
yeron en un documento de 2003, citado por Burzaco et al (2004), en el
que sostienen que habría que:
1. Garantizar la independencia de la justicia.
2. “Asegurar su autarquía funcional y financiera”.
3. “Revisar el funcionamiento y la integración del Consejo de Magis-
tratura y el carácter permanente del Jurado de Enjuiciamiento”.
4. “Incorporar vías efectivas para el acceso a la información (...) en el
proceso de selección de los jueces de la Corte Suprema de la
Nación, Procurador General de la Nación y Defensor General de
la Nación”.
5. “Reglamentar la Ley de Ética Pública e impulsar la sanción de
Códigos de Ética Judicial, con el objeto de asegurar la responsa-
bilidad de los jueces, fiscales, defensores y demás funcionarios
frente a la comunidad”.
6. “Introducir mecanismos técnicos para la mejora continua de la
justicia, educación permanente, y el control de la gestión”.
7. “Modificar las leyes orgánicas del Poder Judicial y del Ministerio
Público, facultando a sus órganos de gobierno para flexibilizar
sus estructuras organizativas”.
8. “Redefinir la competencia, en especial la apelada, de la Corte
Suprema de la Justicia de la Nación, para que pueda cumplir
mejor su rol de tribunal de control constitucional”.
9. Redistribuir los órganos y oficinas judiciales de modo que estén
más cerca de la gente”.
10. “Establecer procesos más ágiles –tendientes a la oralidad -, en
todos los fueros y jurisdicciones, propiciando que las causas sim-
ples tengan un tratamiento distinto y rápido, que las diferencia
de las complejas”.
58
11. “Revisar las estructuras organizativas (...) redistribuyendo recur-

sos materiales y humanos, dotándolos de medios modernos para
realizar su tarea”.
12. “Fortalecer los Centros de Capacitación para jueces, fiscales, de-
fensores, funcionarios, empleados, aspirantes y demás actores del
sistema judicial”.
13. “Instituir, fortalecer y ampliar distintas alternativas de resolución
de conflictos”.
14. “Informar y educar a la ciudadanía acerca de los derechos que la
asisten, fortaleciendo y creando centros de orientación jurídica
barriales, comunales, escolares, entre otros”.
15. “Promover el fortalecimiento y coordinación de los centros de
asistencia y asesoramiento jurídico gratuitos”.
16. “Implementar reformas al enjuiciamiento criminal que pro-
fundicen el sistema acusatorio (...) y que garanticen: el recono-
cimiento efectivo de los derechos de la víctima, la igualdad en-
tre las partes, el juicio público lo más inmediato posible pro-
pendiendo al uso de mecanismos ágiles para el juzgamiento de
los casos simples; el fortalecimiento del Ministerio Público Fiscal
y el aseguramiento de la Defensa Pública”.*
17. Adecuar la legislación argentina a la Convención de los Dere-
chos del Niño.
En la línea de lo propuesto por Diálogo Argentino, algunos autores
insisten en que la disminución del delito “se encuentra más fuertemen-
te asociada a la probabilidad de arresto y a una mayor probabilidad de
condena efectiva antes que a un endurecimiento de las penas, que ha
sido la respuesta tradicional en la Argentina ante el incremento de la
delincuencia” (Burzaco et al, 2004).*
Otras medidas que proponen son:
a) Reducir la participación política partidaria en el Consejo de la
Magistratura.
b) Transformar el jurado de enjuiciamiento de la Nación en un órga-
no ad hoc y ad honorem.
c) Unificar la justicia penal, “atendiendo a la consideración de las
competencias federales y aquellas traspasables a la Ciudad Autó-
noma de Buenos Aires.
59
Asimismo es importante “ampliar las potestades legales de los secreta-

rios de los juzgados y fiscalías de manera que puedan avanzar formal-
mente con mayor celeridad en la investigación (...). Cambiar ciertas prác-
ticas procesales como la capacidad de interponer recursos ilimitados por
las partes, que hacen que los juicios se extiendan eternamente, y revisar
la etapa de instrucción, que se ha tornado en un juicio en sí misma, con
lo cual se duplica la instancia judicial entre la instrucción y el juicio oral
en lo que debería ser una única instancia procesal”. Por otro lado, en
caso que se avance hacia un modelo acusatorio “debe garantizarse la
disponibilidad de suficientes fiscales que hagan de la instrucción una
herramienta ágil y efectiva
efectiva. En todo caso, es preferible volver a un mo-
delo inquisitivo, pero no quedarse con un modelo híbrido sin capacida-
des reales y con confusión de roles entre los distintos actores: jueces,
fiscales y policías”. También “debe cr earse una justicia contravencional
crearse
y hasta vecinal o de menor cuantía, que de respuestas rápidas y que
descomprima la situación de los juzgados. En los propios juzgados se
requiere una nueva aproximación al rol de los funcionarios judiciales, al
trato de las víctimas y de los testigos” (Burzaco et al, 2004).*
En cuanto a la propuesta de juicio por jurado realizada por el gobier-
no nacional a través del plan de Gustavo Beliz y Norberto Quantín, Agustín
Jorge (2004) sostiene que si bien es real el diagnóstico que la percepción
que la ciudadanía tiene de la justicia, este instrumento propuesto por los
Constituyentes de 1853, “no funciona como una herramienta para redu-
cir costos, aumentar la eficiencia y reducir la demora judicial. A lo
sumo, agrega una garantía más al ciudadano que no es irrelevante pero
no resuelve los problemas a los cuáles están llamados a resolver”.
Y agrega:
“es necesario saber que los países que cuentan con esta institución tie-
nen una estructura procesal distinta que torna dinámico el funciona-
miento del Juicio por Jurados y a la vez lo hace complementario del resto
del sistema judicial. Un sistema acusatorio, el principio de oportunidad,
sistemas de negación entre el fiscal y el acusado como el plea bargaining
son herramientas procesales que facilitan el funcionamiento del Juicio
por Jurados y evitan que se torne inaplicable por los elevados costos,
tantos económicos como en eficiencia” (Jorge, 2004).
Por ello, en caso que se avance en la implementación de esta institu-
ción, el autor sostiene que se debe ser prudentes y:
• “Pas ar del actual sistema procesal mixto a un sistema acusatorio.
“Pasar
• Pasar del principio de legalidad al principio de oportunidad.
60
• Fortalecer los sistemas de juicio abreviado.

• Fortalecer las facultades de negociación del Ministerio Público.
• Transparentar los procesos de selección de jueces en el Consejo de
la magistratura.
• Mejorar el acceso a la justicia a través de la justicia vecinal” (Jorge,
2001).*
Felipe Fucito (2001) intenta aportar otra perspectiva a la visión que
hemos descripto hasta aquí. El autor se pregunta por qué si legislamos
una y otra vez, si nos atiborramos de leyes, decretos, ordenanzas y resolu-
ciones, nuestra sociedad se encuentra cada vez más desorganizada. En
definitiva, la tesis del autor es que el cambio de un conjunto más o
menos extenso de legislación, de códigos específicos o de la Constitu-
ción misma, logran escasas modificaciones si las personas no están
dispuestas a comprometerse con “eso que se llama derecho”. Por ello,
para una administración de justicia eficiente no bastan sólo recursos eco-
nómicos, legislación, computadoras y sistemas de gestión; se rrequier equier
equieree
también analizar cómo se entiende el der echo,
derecho, qué espera la sociedad de
la justicia, qué piensan los jueces y cómo se for man, cuáles son las rrepr
forman, epre-
epre-
sentaciones mentales dominantes entrentree los abogados y pr ofesor
profesor es de der
ofesores e-
dere-
cho. En definitiva, se trata de entender el sistema jurídico y judicial en
clave sociológica y cultural.
Fucito (2001) sostiene:
“Parecería que en la Argentina el derecho oficial se cumple si conviene o
si no existe más remedio, pero no porque tenga valores extrínsecos
derivados de su legitimación parlamentaria, o intrínsecos que se des-
prenden de la sabiduría de las prescripciones (...) una y otra vez notamos
con desesperanza que las leyes se sancionan para no ser cumplidas.”
Para el autor “la prepotencia, en general, sigue siendo un modo váli-
do de eludir la ley” para los argentinos. Asimismo, los argentinos sole-
mos identificar al Estado de Derecho con Estado Policial, con represión;
en cambio un sistema de control social es lo contrario a la anarquía:
“Una sociedad sin control social, (...) equivaldría a un grupo humano sin
pautas regulatorias de ningún tipo (...). Una sociedad en estado de anomia,
es decir, sin normas de ningún tipo, es inviable.”
“La Argentina bordea una situación de anomia, pero no porque falten

normas, sino porque se presentan modelos contradictorios de control
social. Esto quiere decir que mientras unas normas prescriben ciertas
61
conductas, otras prescriben lo contrario: lo que unas castigan las otras

premian, y viceversa.”
Entonces, “para que cambie la justicia en el país, deberá cambiar la
conciencia social sobre el derecho” (Fucito, 2001).
Por ello ni la modificación de las leyes, ni la incorporación de tecno-
logía es suficiente si “(...) para acceder a la justicia se requieren, por lo
menos, patrones económicos, sociales y educativos de clase media aco-
modada (...). El problema es, entonces, que frente al empobrecimiento
de la población, cada vez menos personas poseen tiempo y dinero sufi-
cientes para actuar judicialmente, aunque, por su nivel educativo, co-
nozcan sus derechos (...). El patrocinio gratuito es, como servicio, muy
inferior al deficiente sistema hospitalario. Las defensorías de pobres ac-
túan sobrecargadas y con un esfuerzo poco común.”
En definitiva, para Fucito (2001) la discusión sobre la necesidad de
aumentar el presupuesto y los recursos humanos y tecnológicos es
importante, pero debe tenerse en cuenta que “un derecho se reputa
justo y se cumple, de acuerdo con el mayor consenso que sus normas
tengan, y en la medida en que abarquen a la mayoría de la población,
aceptando como válido que nunca concitará la aprobación unánime
cualesquiera fueran sus contenidos”.* También para lograr una reforma
judicial exitosa es necesario que “forme parte de la educación específica
de los jueces todo lo vinculado a la ciencia de la administración, que en
la actualidad les es ajena (...). El juez debe ser un técnico en organiza-
ción, un experto en mediación y un líder de su grupo de trabajo. La
cultura administrativa de su juzgado debe ser, y no por su intuición, un
sistema donde sea placentero trabajar, tanto para sus empleados como
para los abogados que acuden a realizar sus tareas” (Fucito, 2001).
Para el autor
autor,, “la verdadera rrefor
verdadera efor ma se encuentra en la cultura y en
eforma
los modos de pensar los objetivos del derecho y de la educación jurídi-
ca, los resultados de un proceso y la función del juez en la sociedad”
(Fucito, 2001).*
C) Servicio Penitenciario
En lo que respecta a la otra parte del sistema de seguridad es inte-
resante rescatar para empezar las palabras de Alejandro Slokar (2005)
cuando afirma:
“contra lo que usualmente se sostiene, el número de detenidos guarda
escasa relación con la frecuencia de los delitos, y esto cada país lo decide
62
políticamente
políticamente, por lo que cabe preguntarse y definir si queremos más
cárceles o menos presos. Eso se debe a que en la cultura dominante
nadie duda que la criminalidad grave debe apelarse a la prisionización y
que para la leve debe evitarse; pero en la criminalidad de mediana grave-
dad cualquier criterio parece sostenible. Sobre esa anchísima faja se
toman las decisiones, lo que explica las diferencias –de otro modo
incompresibles– entre índices de países vecinos con similares culturas y
problemáticas”.*
En Argentina se observa que la cárcel: a) “traduce y reproduce un
código hegemónico de delincuencia, que se identifica sólo con una par-
cial criminalidad visible”; b) “la mayoría de los presos están por efecto de
una selección conforme a estereotipo, y se los atrapa en relación directa
con su vulnerabilidad”; y c) “el grueso de los presos es inocente, ya que
es innegable el fenómeno de la inversión del sistema penitenciario, que
lleva a que predomine el número de presos preventivos sobre el de con-
denados” (Slokar, 2005).
La mayoría de estas cuestiones planteadas por Slokar no son reto-
madas por el resto de los autores. Salvo el hecho de que la mayoría de
los detenidos no tiene sentencia firme y que el servicio penitenciario
no cumple solamente con su rol de resocializar a los detenidos, sino que
los derechos humanos de los mismos son violados sistemáticamente.
Eduardo Ovalles (2005) señala que en el Servicio Penitenciario Fede-
ral (SPF) existe hacinamiento, falta de recursos humanos y el predomi-
nio de construcciones obsoletas: no ha habido inversión genuina desde
los noventa. Más de 50% de los establecimientos ha superado su vida útil
y 40% de cárceles del país se encuentran superpobladas. En la Argentina
hay 63 mil detenidos, 52 mil en establecimientos penitenciarios y 11 mil en
comisarías, dependencias de Prefectura y Gendarmería. De ese total 40% no
tienen condena firme, encontrándose alojados junto a los que sí la tienen.
De acuerdo al CELS (s/f), “gran porcentaje de las personas privadas
de su libertad hoy son sometidas a condiciones infrahumanas de encie-
rro, hechos de violencia, torturas, homicidios y negaciones absolutas de
derechos básicos de alimentación”.
En el mismo sentido, Burzaco, Gorgal y Garavano (2004) sostienen:
“el sistema penitenciario presenta un déficit operativo tan grande en lo
que respecta al trato de los internos, a la administración de recursos y al
seguimiento de la resocialización real de los presos, que requiere un
cambio radical, tan vital como la construcción de cárceles y alcaldías que
termine con el problema estructural de superpoblación carcelaria y de
presos en las comisarías.”
63
Paola Spatola (2005) agrega a este cuadro de situación:

“la población carcelaria comenzó a constituirse en otro escenario de
delito, con bandas organizadas que se disputan territorios, la distri-
bución de la droga y el dinero para sobornar autoridades (...). Un
Estado ausente, con políticas segmentadas y sin ideas claras, dejó en
manos de los delincuentes más peligrosos, los capaces de estructurar
redes de crimen organizado, el control real sobre el sistema carcelario.”
Luego de un trabajo de investigación específico en esta materia, Da-
niel Petrone (2004) señala como problemas del Sistema Penitenciario los
siguientes aspectos:
• En Argentina existe un Servicio Penitenciario Federal (SPF), va-
rios provinciales y con algunas provincias que no cuentan con
uno. EL SPF administra 28 cárceles y 10 alcaldías con una capaci-
dad para 8.375 personas y donde aloja a 9.200. Sólo el 45% tiene
condena.
• En la actualidad habría en todo el país 46.900 personas detenidas.
En 2000 faltaban alrededor de 15.000 plazas.
• Aunque la superpoblación no es un tema grave, la población pe-
nal ha estado creciendo entre 9% y 11% anual entre 1984 y 2002.
• En 2002 Argentina tenía 111 internos cada 100.000 habitantes,
mientras que en 2003 esa cifra era de 129,3. Alemania registraba en
2003 el valor de 99; Venezuela 76; Brasil tenía 308,30 y Chile 217,43.
• La Tasa de Personas Detenidas es mucho mayor a la de las conde-
nadas. En Argentina la Tasa de personas condenadas es de 19,56
cada 100.000 habitantes; en Canadá es de 970,2; en Alemania
664,37 y en Chile 126,96.
• De los egresados, 40% vuelve a reingresar a la cárcel luego de
seis años.
• Los internos tienen una alta probabilidad de contraer SIDA. 7,07%
ha manifestado la enfermedad, mientras que en EE.UU. esa cifra
es de 0,6%. Tengamos en cuenta que el porcentaje de personas
adultas infectadas en América Latina está entre 0,5% y el 1%. El
SIDA es la principal causa de muerte en la cárcel.
• El presupuesto del SPF es de casi 358 millones de pesos. Más de
80% se destina a sueldos y jubilaciones. Si se le suma los cánones
de las construcciones pasadas y se divide por la cantidad de dete-
nidos, el costo de cada interno es superior a los 3.200 pesos men-
suales.
64
• El SPF tiene 8.000 agentes, lo cual representa una relación de 1 a

1 con los detenidos. Si sólo se tiene en cuenta el personal que
efectivamente se desempeña en las unidades la relación es de 1 a
0,4. Esto indica que la mayoría realiza tareas administrativas.
• Tienen una organización jerárquica, donde conviven guardias,
docentes, psiquiatras, médicos, abogados, criminalistas y hasta sa-
cerdotes.
• No se cuenta con datos estadísticos actualizados de los servicios
penitenciarios provinciales.
En cuanto a las propuestas de políticas para hacer frente a este pro-
blema, Marcelo Saín (2003) sostiene que la privación de la libertad debe-
ría ser el último recurso, privilegiando penas alternativas “en los distin-
tos niveles –judicial y ejecutivo– e impulsando la apertura de la institu-
ción penitenciaria a través de diversos mecanismos de inserción activa
del detenido en la vida social, con la colaboración de empresas, organi-
zaciones no gubernamentales, instituciones educativas públicas y priva-
das, etc.” (Saín, 2003). En lo que respecta a la superpoblación carcelaria,
Marcelo Saín (2003) propone la construcción de Alcaldías para alojar no
sólo detenidos sin sentencia firme, sino también contraventores.
Diego Gorgal (2005) sostiene que un plan de reforma del sistema
penitenciario federal debe plantear dos objetivos principales: a) mejorar
las condiciones de detención, y b) hacer efectiva la rehabilitación. Según
el autor al hacer esto, el sistema carcelario está permitiendo un aumento
en la probabilidad de condena (rol dentro del sistema), al tiempo que
incrementa las probabilidades de no-reincidencia (rol específico). Cuando
esto ocurre, aumenta la protección de los derechos individuales.
Burzaco, Garavano y Gorgal (2004) sostienen: “es prioritario cons-
truir alcaldías para recluir a los procesados sin derecho a la excarcela-
ción, con el objetivo de evitar su permanencia en las comisarías (...). Esta
situación provoca que buena parte de la policía deba cumplir funciones
de guardia cárceles, en lugar de cumplir con el rol de prevención, inves-
tigación y represión que le es propio”. En cuanto al diseño institucional,
proponen pasar “a un sistema único de condenados y un sistema provin-
cial o regional de alcaldías para procesados (...) quedaría variante de
explorar un régimen conjunto público y privado de cárceles”.
Por su parte, Daniel Petrone (2004) formula un conjunto de políticas
articuladas de corto, mediano y largo plazo para hacer frente a este esce-
nario. Entre las líneas de acción que propone merecen destacarse:
65
• Adaptar algunos edificios militares en desuso, lo cual permitiría

alojar a 2.000 detenidos, descomprimiendo la situación de la po-
blación de los institutos penitenciarios y en las comisarías bonae-
renses.
• Separar a los detenidos por condición (condenados-procesados) y
por situación criminológica, para poder realizar actividades, “en
condiciones de posibilidad homogénea”, de reinserción social.
• Modificar la Ley Nº 24.660, generar incentivos para contratar mano
de obra penitenciaria y “generar una interacción más profunda
entre el SPF y el Poder judicial, autoridades docentes, empresa-
rios y la sociedad”.
• Establecer un sistema único de registro de los detenidos para que
pueda ser consultado desde los despachos judiciales, simplifican-
do el registro y evitando errores en la transmisión de la informa-
ción.
• Redactar un proyecto de ley que permita la identificación de los
enfermos de SIDA19 y droga dependientes, a los efectos de otorgár-
seles el correspondiente tratamiento.
• Establecer un sistema de educación en los establecimientos de-
pendientes del Director de Escuelas.
• Establecer actividades laborales para los internos en beneficio de
la comunidad o en forma rentada para el sector privado.
• Formular una nueva ley orgánica del SPF con el objetivo de reor-
ganizar su estructura para generar la interacción de la fuerza con
otros sectores tales como el educativo o el de la producción, vin-
culados al tratamiento de los detenidos. Jerarquizar la tarea de
seguridad y simplificar la estructura burocrática.
• Jerarquizar la capacitación de los agentes penitenciarios.
• “Establecer un sistema de premios y castigos y el ascenso en base a
méritos y no por el simple paso del tiempo.”
• “Uniformar la recopilación y análisis de la información estadísti-
ca” en las provincias.
• En el largo plazo construir un establecimiento penitenciario en la
región cuyana y en el Noreste.
• “Implementar un sistema de videoconferencia para audiencias
menores”, a fin de reducir el costo del traslado de detenidos.
19
Debió decir portadores de HIV.
66
• Crear regiones penitenciarias con establecimientos que puedan ser

compartidos por varias jurisdicciones. Uniformar la legislación, el
tratamiento, estructura y capacitación de las fuerzas penitencia-
rias.
En el marco de la presentación de las propuestas de Daniel Petrone,
se realizó un Taller sobre Ejecución Penal y Servicio Penitenciario, en
donde los asistentes20 acordaron las siguientes políticas:
• El tratamiento penitenciario juega un papel mínimo en la políti-
ca criminal. Se sostuvo que la cuestión penitenciaria es dejada de
lado en el diseño de la política criminal. “El sistema penitencia-
rio y post penitenciario no tienen en cuenta a los destinatarios ni
contemplan al ámbito social, económico y cultural una vez que
egresa del establecimiento penitenciario”.
• En el Servicio Penitenciario Federal sólo 45% ya ha sido conde-
nado, mientras que en la Provincia de Buenos Aires sólo 10%.
• Si uno de los objetivos del Servicio Penitenciario es el afianza-
miento de los vínculos sociales y familiares, “carece de sentido
que los establecimientos para condenados se emplacen en zonas
lejanas, en las que los internos pierden contacto con su entorno
familiar”.
• Actualmente cada asistente social del servicio post-penitenciario,
“debe atender a 178 internos”.
• Se destacó el programa Nacional de Trabajo en las Cárceles. En
este tema se destacó que se haya llamada a concurso para que
capitales privados contraten mano de obra penitenciaria, como
así también de la puesta en marcha de la ampliación de los Talle-
res de costura del Servicio Penitenciario Federal.
• Sólo 8% de los internos trabaja en actividades productivas.
20
Participaron Amilton Bueno de Carvalho, Desembargador del Tribunal de Justicia del
Estado de Río Grande do Sul; Dr. Sergio Delgado, Juez nacional de Ejecución Penal; Dra.
Zulita Fellini, Juez nacional del Tribunal de Menores y Profesora de Derecho Penal de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires; Dr. Eduardo Roberto Madar,
Asesor en materia Penitenciaria del Interventor Federal en la provincia de Santiago del
Estero; Dr. Francisco Mugnolo, Procurador Penitenciario de la Nación; Dr. Carlos Parma,
Juez de Tribunal Oral de Menores de la Provincia de Mendoza; Lic. Ana María Ramponi,
Directora del Patronato de Liberados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; y Francisco
Villamayor, Asesor en el Programa Nacional de Trabajo en Cárceles Ministerio de Justicia,
Seguridad y Derechos Humanos. El trabajo fue coordinado por los Doctores Daniel Petro-
ne y Martín Nessi, investigadores de Unidos por la Justicia.
67
• Modificar la ley que crea el Ente Cooperador Penitenciario para

mejorar la implementación de la política de trabajo.
• No funciona el sistema de pre-libertad que estaría destinado a la
mejor reinserción social del interno.
• Modificar la ley orgánica del Servicio Penitenciario Federal. Se
criticó que el Servicio tenga un esquema de fuerza de seguri-
dad. Debe separarse el escalafón docente del Servicio Peniten-
ciario Federal.
• El mejoramiento del tratamiento de reinserción debe tener sus
pilares en las actividades educativas y laborales.
En lo que respecta al servicio post-penitenciario, Ovalles (2005) tam-
bién destaca la falta de un servicio que apunte fundamentalmente contra
aquellos que reinciden en la delincuencia.
Para Alejandr
Alejandro o Slokar
Slokar,, “debe asumirse que el primer rrequisito
equisito del
trato del preso es su humanidad –intrínseca condición que reúne jun-
to con la víctima–, lo que significa garantizar la supervivencia tanto
como su integridad física y psíquica, que debe complementarse con el
ofrecimiento de un tratamiento (educación, trabajo) para que la perso-
na tenga la posibilidad de egresar sin responder al estereotipo crimi-
nal. Este modelo tiene la ventaja de reducir el efecto reproductor de
clientela y fortalecer la definición profesional del personal penitencia-
rio” (Slokar
(Slokar,, 2005).
Es claro también que otro de los problemas que enfrenta el Sistema
Penitenciario es el de la corrupción. Andrew Coyle al referirse a la situa-
ción argentina, señala que la transparencia cumple un rol central para
hacer frente a este problema. Este especialista destaca que “toda vez que
hay una comunidad muy cerrada, siempre hay una mayor posibilidad de
corrupción; y el mundo carcelario es así porque, por definición, es un
mundo anormal: el encierro de personas de un solo sexo, en una ins-
titución y un lugar pequeño, vigilados por otro grupo de gente. Cuanto
más cerrado es, mayor es el peligro de corrupción; y la forma de en-
frentarla es mediante la transparencia; porque si hay luz en una ins-
titución es mucho más difícil que la corrupción prospere.. La admi-
nistración carcelaria debería ser mucho más abierta a los medios,
para permitir ver cuál es la realidad dentro de la cárcel. La respues-
ta, entonces tiene que ver con la apertura y la transparencia” (Marty-
niuk, 2005).
68
D) Derecho penal y procesal

No son abundantes los desarrollos en este punto. Como vimos ante-
riormente, los autores reseñados prefieren poner el énfasis en mejorar la
eficacia y eficiencia de la justicia, antes que en realizar grandes modifica-
ciones al Código Penal y Procesal Penal.
Burzaco, Garavano y Gorgal (2004) sostienen que “la pena de prisión
debería cumplir tres roles: disuadir a la mayoría de los ciudadanos ho-
nestos que no cometan delitos (...); cumplir con el rol de resocializar al
delincuente (...); por último, y más importante, (...) cumplir con un rol
de inhabilitación, es decir, que el delincuente esté en la cárcel.” Para ello
hay que promover “cambios a nivel nacional de algunas leyes del Código
Penal y Procesal Penal, en especial los factores que hacen a la reinciden-
cia
cia, a las penas de cumplimiento condicional que se transforman en no
penas y las penas alternativas al encarcelamiento, son todas iniciativas
necesarias de llevar adelante en el corto y mediano plazo.” Al realizar los
cambios hay que tener presente que, probablemente, “las leyes paradig-
máticas a cambiar son aquellas que dejan en libertad a personas que
cometen delitos violentos (...). El régimen de excarcelación también debe
revisarse
revisarse, ya que no puede ser el único criterio a tomar en cuenta para
asegurar (...) la concurrencia del presunto delincuente a las audiencias.
La inhabilitación es una función vital del encarcelamiento (...) ya que no
se puede dejar libre a una persona que apuntó con un arma a la cabeza
de un ciudadano para robarle, sólo porque fue detenido antes de alcan-
zar su propósito”.*
Para estos autores también es “oportuno revisar los códigos penales y
procesales de manera de establecer un régimen amplio de penas alterna-
tivas a la prisión, pero de cumplimiento efectivo (...). Las actuales penas
condicionales sirven poco para que los delincuentes internalicen su error
y, en ocasiones, la consecuencia de enviar a una persona que comete
delitos menores a la cárcel es agravar sus conductas delictivas. Sin embar-
go, ante la recurrencia en la comisión de delitos la justicia debe penar con
penas de prisión efectiva y no esperar a que ese delincuente mate a alguien
para actuar cuando el daño ya no es subsanable” (Burzaco et al, 2004).
Rosendo Fraga (2005) también piensa que deben realizarse las mo-
dificaciones legislativas necesarias para que las normas sean más efica-
ces y efectivas. Entre ellas bajar “la imputabilidad a los 16 años, pero
con un sistema de penas que no sean privativas de la libertad y que
contribuyan a la reeducación y a evitar que quien ha cometido el delito
69
a esa edad, pueda ser rescatado a tiempo”. En este punto, como vere-
mos más adelante, no todos los autores coinciden con esta postura.
Burzaco et al (2003) propone modernizar la legislación nacional, de
manera tal de “incrementar los costos del accionar criminal, agilizar los
procesos judiciales y dotar de marcos jurídicos adecuados para las dis-
tintas actividades por las cuales se ejerce el poder de policía”.
II) Recursos extra penales

Tal como señalan Burzaco, Garavano y Gorgal (2004) durante mu-
chos años, “los decisores políticos y los funcionarios encargados de la
seguridad creyeron que la prevención del delito era una cuestión que se
encontraba dentro de las competencias de las agencias estatales de segu-
ridad y del sistema de justicia criminal”. Pese al incremento en recursos
presupuestarios, humanos y físicos, “los índices delictivos no sólo no se
redujeron sino que sufrieron un fuerte aumento”.
Y esto se debe a que el delito “no se puede explicar a partir de una
sola variable y que todos los análisis que parten de reduccionismos y/o
simplificaciones sólo llevan a la aplicación de políticas erróneas (...). El
fenómeno de la criminalidad es un fenómeno social multicausal, es de-
cir, existe un conjunto de variables que inciden con distintos grados de
impacto a lo largo del tiempo, en el aumento del delito. Sólo si compren-
demos la complejidad de este problema y cómo afecta a los ciudadanos
empeorando su calidad de vida podremos embarcarnos en el diseño e
implementación de políticas públicas efectivas y eficientes para reducir
el impacto del crimen en la comunidad” (Burzaco et al 2004).
Entonces, al ser un fenómeno social, el delito y la violencia recono-
cen múltiples causas. Según Burzaco et al (2004), como hemos visto,
“deben diferenciarse los factores determinantes de los factores condicio-
nantes de la actividad criminal”.
Por tal motivo, comenzó a desarrollarse un campo dentro de las polí-
ticas públicas de seguridad orientado a “reducir los factores de riesgo
asociados al delito (drogadicción, violencia familiar, cultura de la violen-
cia y la ilegalidad, desempleo, desigualdad social, disponibilidad de ar-
mas de fuego, etc.) y aumentar los factores de protección (contención
familiar, finalización de los estudios, prevención de la drogadicción, etc.)”.
Con este tipo de políticas se busca:
• “Reducir y controlar los factores de riesgo y las variables asociadas
con el aumento del delito, y fortalecer las barreras de ingreso.
70
• Reducir y controlar las variables asociadas con la localización del

crimen en un determinado lugar o zona.
• Disuadir la comisión de delitos aumentando la probabilidad de
arresto. De esta manera, se logra un incremento del costo del ac-
cionar criminal”.
especto a estos factor
Veamos algunas de las discusiones rrespecto es, y las
factores,
políticas que en la literatura académica se propusieron para hacer fren-
te a los mismos.
E) Factores Socioeconómicos
Los temas hasta aquí vistos no pueden ser analizados en forma aislada
de la crisis económica que vivió Argentina entre 1998 y 2002, y así lo ha
entendido la literatura sobre este tema (Dialogo Argentino, 2003).
Gorri, Lecaro y Repetto (2003), al hacer un análisis de la inseguridad
en la Provincia de Mendoza, critican profundamente las políticas imple-
mentadas durante la década de los noventa porque entienden que han
tenido tres grandes consecuencias: el desempleo, la exclusión y la inse-
guridad. Para ellos el creciente nivel de desempleo y la desigual distribu-
ción del ingreso, profundizó el deterioro de “las posibilidades, oportu-
nidades y capacidades” de las personas en su desarrollo humano, conlle-
vando a altos niveles de exclusión social y de inclusión de la población
en la inseguridad urbana, acentuando también el conflicto social entre
los diversos actores y el Estado. En el mismo sentido Juan Pegoraro (2001)
sostiene:
“la situación social de pobr eza o indigencia a la que el modelo neoliberal de
pobreza
capitalismo salvaje está sometiendo a vastas poblaciones urbanas es un
factor determinante en la ruptura de los lazos sociales y de un imaginario
colectivo que supone la existencia de una sociedad y esto sin duda facilita y
hasta promueva actos delictivos (...). En este marco es necesario incorporar
otros problemas sociales que someten a la ciudadanía a un estado de inde-
fensión, como el desempleo, la desigualdad cr eciente, la desatención por
creciente,
parte del Estado de la salud pública, las demandas de consumo compulsivo
para tener una identidad rreconocible,
econocible, los fenómenos de discriminación, etc.,
cuyo cor olario es una cr
corolario eciente pér
creciente dida de expectativas de integración y de
pérdida
movilidad social, elementos necesarios para ejercer la ciudadanía y para
legitimar la democracia y sus instituciones”.21*
21
Ver también Pegoraro, 1998.
71
Con algún matiz Emilio Ordóñez y Mario Baizán (s/f) afirman: “la
crisis social ha generado un sistema social de marginales que están sobre-
viviendo a través del delito sistemático y organizado. El crecimiento de la
pobreza, sobre todo en las franjas juveniles, está creando un formidable
ejército de reserva para la delincuencia”. En esta línea, Rosendo Fraga
(2005) piensa que la mejora de las condiciones sociales impactaría sobre
la inseguridad.
Ahora bien, el CELS (s/f) relativiza el impacto de la situación so-
cioeconómica sobre el delito. Cuando analizan los principales enfoques
que existen en el debate público y académico encuentran que la discu-
sión puede organizarse en tres líneas de pensamiento: a) la demagogia
punitiva que busca poner orden en las calles ignorando los derechos y
garantías constitucionales; b) el “Estado de derechos sin derechos” que
pide también el establecimiento del orden, pero respetando los derechos
de determinados sectores; y c) la “seguridad por añadidura” que piensa
que las instituciones estatales son parte del problema y la desigualdad
social es la fuente de la violencia. El documento intenta superar estas tres
corrientes de pensamiento y sostiene que si bien la situación socioeconó-
mica es un factor importante a tener en cuenta al momento de formular
las políticas públicas, éstas deben tener carácter inclusivo, evitando adoptar
líneas de acción que incrementen la conflictividad social, la violación de
los derechos humanos y la distorsión de las instituciones de seguridad.
En cambio la otra corriente destaca la importancia del factor so-
cioeconómico como condicionante de la producción de violencia y de-
lito en una sociedad, aunque los autores debaten acerca de cuáles son
las variables que inciden en esa problemática.
La primera variable que se puede señalar es el crecimiento económi-
co
co. Si se lo analiza en una serie larga tiende a disminuir el delito, aunque
dependiendo del impacto de otras variables. Por otro lado, las recesio-
nes generan efectos socioeconómicos que obran como incentivos a la ac-
tividad criminal al incrementar el desempleo y al deteriorar la distribu-
ción del ingreso. Pero la salida de la recesión no implica una mejora
automática en las tasas del delito, ya que las personas que ingresan a la
actividad criminal adoptan hábitos que tienden a mantener pese a que se
hayan solucionado las causas que las empujaron al delito. Es decir, el
delito crece más rápido con la recesión y disminuye lentamente con el
crecimiento económico (Efecto de Histeresis) (Burzaco et al, 2004).
Por su parte, Leonardo Gasparini (1999) señala: “existe un debate en
la literatura acerca de cuál es la variable de inequidad más relevante
como determinante del delito: pobreza o desigualdad
desigualdad. Si bien ambas
72
pueden moverse en direcciones semejantes (...) en muchos períodos de

la historia económica argentina reciente, la desigualdad aumentó, mien-
tras la pobreza cayó o se mantuvo estable. El argumento que sostiene a la
pobreza como variable relevante señala que la caída en los niveles de
ingresos reales (...) de los pobres disminuye el costo de oportunidad de
dedicarse a actividades ilegales”. Sin embargo, para otros autores la evi-
dencia empírica en cuanto a la relación entre índice de pobreza y tasa de
delito, no es tan concluyente.
En lo que respecta al desempleo, los autores coinciden en señalar
que no hay una relación directa con el crecimiento de la tasa de delito.
Sin embargo, Burzaco et al (2004) destacan que cuando el desempleo
golpea con mayor intensidad en las franjas de población joven aparece
una relación con el aumento del delito, específicamente con los delitos
contra la propiedad. En cambio, Gasparini y Pompei sostienen que su
incidencia es indirecta a través de su efecto sobre la desigualdad (Gaspa-
rini, 1999 y Pompei, 1999).
Eduardo Pompei (1999) afirma: “en el coeficiente de Gini22 se mani-
fiesta la incidencia de variables como el desempleo, la precariedad labo-
ral, el nivel de salarios, la concentración económica en el nivel empresa-
rial, la menor regulación estatal en la economía, la desaparición de algu-
nas instrumentaciones del Estado benefactor, la flexibilización del mer-
cado laboral, la inflación, las diferencias en la educación de la pobla-
ción, la magnitud de las jubilaciones y pensiones, la variación del nivel
de subsidios estatales a la población, etc.”.23
También para el Banco Mundial (2004) la desigualdad excesiva, me-
dida en términos del Índice de Gini, afecta la calidad de vida de la gente,
pues “aumenta la incidencia de la pobreza y, de este modo, obstaculiza
las mejoras en materia de salud y educación y favorece el delito
delito”.
En Argentina Eduardo Pompei (1999) demostró que existía una fuer-
te correlación entre el aumento de la desigualdad en la distribución de
los ingresos, medido a través del Índice de Gini, y el aumento del delito
(Robos, robos de automotores y Hurtos) en el Área Metropolitana de
Buenos Aires entre 1985 y 1997. Según este autor la Incidencia del Índi-
ce de Gini tiene un efecto de 0,72 sobre la Tasa del Delito.24
22
Uno de los índices que se utilizan para medir la desigualdad en la distribución del
ingreso.
23
“El aumento de la desigualdad (que aumenta la pobreza) incrementa el delito” (Gaspa-
rini, 1999).
24
“Las conclusiones son bastante desoladoras: en el ámbito local, se calcula que la evolu-
ción de los robos contra propiedades en todo el país está explicada en más de un 78% por
73
Leonardo Gasparini (1999) señala, criticando el artículo “Distribu-

ción del Ingreso, desempleo y delincuencia en la Argentina” de Ana María
Cerro y Osvaldo Meloni, que las variables relacionadas con la prevención
y el castigo del delito, y las de entorno macroeconómico y social “son
relevantes a la hora de explicar el aumento en la criminalidad en la
Argentina de la última década”.
Para Burzaco, Garavano y Gorgal la variable desigualdad es la que
más influye en los niveles de delitos violentos, en especial con la tasa de
homicidios. Existe una correlación positiva entre los crímenes violentos
y una distribución desigual del ingreso medida por ejemplo a través del
índice de Gini (Burzaco et al, 2004).
Sin embargo, según otros autores, tampoco está muy clara la corre-
lación entre la desigualdad en la distribución del ingreso y el nivel del
delito. En Argentina en un trabajo de Kessler y Molinari (1997), en don-
de se tomaba la totalidad de los hechos delictuosos, no se encontró co-
rrelación entre desigualdad y Tasa de delito (Iparraguirre, 2000).
En el mismo sentido, José Luis Iparraguirre (2000) estudió la relación
entre la distribución del ingreso y los delitos de robos, hurtos, robos de
automotores y homicidios dolosos en la Argentina entre 1985 y 1997
para todas las provincias, excepto Río Negro. Para medir la desigualdad,
utilizó distintos coeficientes25, entre ellos el de Gini, y diferentes tipos de
delito, concluyendo que “los resultados apoyan las posiciones teóricas
que postulan una asociación positiva entre inequidad horizontal y activi-
dad delictiva (excepto para el caso de homicidios), pero solamente si no
se consideran todos los estratos o niveles de ingresos sino solamente los
extremos (...) las medidas que recogen la totalidad de los deciles (...)
carecen de significatividad en contraposición a aquellos indicadores que
miden la desigualdad a partir de la participación en el ingreso del decil
más pobre de la población o a partir de la diferencia de ingresos entre el
decil más rico y el más pobre”. Es decir, según los resultados de este
autor, no existe una correlación significativa entre el Índice de Gini o
Sen con la Tasa de Delito (en los casos estudiados por el autor: Robo,
Hurto, robo de automotores y homicidio, 2000).
el empeoramiento en la distribución del ingreso”. Revista Universo Económico Nº 58,

Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
Abril 2001. Sin embargo, sostuvo recientemente: “el vínculo entre desigualdad en la distri-
bución del ingreso y la tasa de delito es cada vez más alto (...). Con los últimos números de
la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), el nivel de correlación llega a 90%” (Economía
y Delitos, www.iasu.com.ar/delyeconomia.htm).
25
Utilizó diez indicadores distintos.
74
Por su parte Eric Neumayer (2004) sostiene: “el vínculo entre la des-
igualdad en la distribución del ingreso y el crimen contra la propiedad
violento puede ser espurio (...)”. En contraste, Fajnzylber, Lederman y
Loayza (2001) proveen aparentemente una evidencia robusta y fuerte de
que la desigualdad en la distribución del ingreso causa una tasa elevada
de homicidio y robo/asalto.
Como podemos observar, existen al menos dos corrientes en la acade-
mia en cuanto a la relación entre desigualdad y Tasa de Delito. ¿Cómo
seguir avanzando entonces en nuestro análisis?
Eric Neumayer (2004) sugiere: “la desigualdad no es un determinante
significante estadísticamente, al menos si los efectos específicos de cada
país no son controlados o si la muestra es artificialmente restringida a
un número pequeño de paísespaíses”.* Según el autor (2004), “la
la razón de por
qué el vínculo entre desigualdad y crimen contra la propiedad violento
puede ser espurio es porque la desigualdad en el ingreso está fuerte-
mente correlacionada con efectos específicos de cada país, como ser las
culturales”.26
diferencias culturales
También Gasparini (1999) nos dice: “la distribución del ingreso suele
moverse con mucha lentitud. Los cambios entre dos años próximos sue-
len no ser significativos. Las diferencias provienen en general de proble-
mas de variabilidad muestral. En cambio, las diferencias entre aglome-
pronunciadas”.*
rados suelen ser mucho más pronunciadas”
Gabriel Kessler insiste en cuestionar
“una idea del sentido común bastante difundida acerca de la visión de
una riqueza creciente y ostentosa en los grupos más favorecidos, suma-
da al bloqueo de posibilidades, podría ser una incitación para los jóve-
nes (…) para la obtención de bienes en forma violenta” (Kessler, 2004).
En la investigación sobre la “Sociología del Delito Amateur”, Ga-
briel Kessler (2004) intenta demostrar que no hay un efecto mecánico
entre desigualdad y delito. En cambio, deben rastrearse otros modos
menos evidentes en donde es posible encontrar los efectos de la desigual-
dad y su vinculación con el delito. La explicación del impacto de la
desigualdad no alcanza por si sola para analizar el fenómeno, hay ejem-
plos en el resto de las sociedades latinoamericanas con mayores brechas
socioeconómicas que no tienen necesariamente altas tasas de delitos. El
autor se inclina a pensar en que la crisis del mundo del trabajo quiebra

26
Ibidem.
75
ciertas certidumbres y la posibilidad de reciprocidad en las relaciones

sociales.
En definitiva, según Gasparini et al (2001), “la década del noventa ha
sido escenario de un importante aumento de la criminalidad en conjun-
ción con un persistente aumento de la desigualdad. Los canales a través
de los cuáles la desigualdad afecta a la criminalidad no son triviales
(...). Existen pocos estudios empíricos que permitan dilucidar el canal
por el cual la desigualdad afecta el grado de criminalidad. Chamboule-
yron y Willington (1998) sobre la base de un estudio de panel para las
provincias argentinas no encuentran relaciones significativas entre las
variables de inequidad y las de criminalidad. En contraste, Cerro y Melo-
ni encuentran que la desigualdad en el ingreso es una variable significa-
tiva para explicar la delincuencia”. Sin embargo, aunque “existe eviden-
cia que el entorno social es relevante para explicar el comportamiento
delictivo”, falta “dilucidar cuáles son las contribuciones relativas de la
pobreza y la desigualdad en sí misma sobre el aumento en la criminali-
dad observado en la última década en Argentina”.
Como podemos ver, la relación entre desigualdad y tasa del delito está
afectada por otras variables y esto no debe sorprendernos, cuando ya en
los primeros párrafos de este apartado decíamos que el delito era un
fenómeno social que reconoce múltiples causas. Por lo tanto, las políticas
a implementar deberían atender a esta multiplicidad de causas sociales,
lo cual no significa que la prevención del delito implique “securitizar la
política social o socializar la política de seguridad” (Gorgal, 2005).
F) El rol de la comunidad
La comunidad actúa como contención del individuo. Por un lado, lo
alberga y lo hace sentir protegido y, por el otro, le pauta las conductas al
impulsarlo a realizar ciertas prácticas y no otras. Por ello, cuando los
lazos sociales se debilitan y el individualismo se vuelve exacerbado, las
personas se desinteresan de sus semejantes y las normas pierden su capa-
cidad reguladora.
Según Diego Gorgal (2005), “el carácter también es formado por la
opinión general, las expectativas de la vecindad, el sentido de pertenen-
cia a una comunidad, el control social informal, en definitiva por el
ethos de una comunidad. El deterioro de estas variables genera compor-
tamientos que pueden tender al delito y a la violencia”.
En Argentina se observan esos síntomas de debilitamiento del tejido
social y una suerte de pérdida de cultura de respeto a la ley, ya señalada
76
por Carlos Nino en los años ochenta27 y que Ordóñez (s/f) señala como la
persistencia de una cultura de la ilegalidad. Asimismo, la ausencia de
reprobación y castigo también va minando la convivencia y generando la
supervivencia del más fuerte (Burzaco et al, 2004). En este sentido, Ro-
sendo Fraga (2005) sostiene: “la clave es la relación entre la sociedad y la
norma. El creciente incumplimiento o falta de aplicación de las normas,
es lo que más incrementa el delito. Seguridad y derechos humanos son
presentados como valores antagónicos. Esto ideologiza la discusión de
los problemas concretos a resolver. La sociedad argentina tiene una doble
vara para medirse a sí misma y a los demás”.
Para Gorri, Lecaro y Repetto (2003) ante el retiro del Estado, surge y
se fortalece una sociedad civil heterogénea que resiste ya sea reacomo-
dando sus prácticas, o en algunos casos afianzando una relación cliente-
lar con el Estado y, en otros, obteniendo recursos y subsidios por vía de la
agudización del conflicto (corte de rutas, piquetes, movilizaciones, pue-
bladas). Por su parte, Pegoraro (2004) sostiene que hay que atender las
“situaciones de violencia recíproca, ruptura de relaciones fraternales,
degradación de las relaciones solidarias y también el hostigamiento por
parte de las estructuras y punteros políticos”.
Gabriel Conte (2002), citando a Anthony Giddens, dice: “prevenir la
delincuencia y reducir el miedo al crimen, están ambos estrechamente
ligados a la regeneración comunitaria”.
La participación de los vecinos en las diversas iniciativas es una de las
herramientas que asegura el éxito (Ordóñez et al, s/f). En el mismo sen-
tido Gorri, Lecaro y Repetto (2003) señalan que se requiere de una mayor
participación de la comunidad en denunciar los hechos, en cooperar, en
informar las conductas impropias de los agentes, en definitiva que la
comunidad sea parte de las propuestas y soluciones de la seguridad pú-
blica. En relación con esta visión, la normativa que acompañó todo el
proceso de reforma institucionalizó la participación comunitaria a través
de los Foros Vecinales y los Consejos de Seguridad Departamentales en
la Provincia de Buenos Aires y también en Mendoza.
Efectivamente en la Provincia de Mendoza a partir de la reforma, se
crearon los Consejos Departamentales de Seguridad en los cuales tienen
participación los Municipios, los Consejos Deliberantes y los represen-
tantes de los Foros Vecinales. Estos consejos a su vez están integrados por
entidades intermedias (Conte, 2002).
27
Nino, Carlos (2005), Un país al margen de la ley, Ariel, Buenos Aires.
77
También se puso en marcha un sistema de mediación comunitaria,

cuyo objetivo principal era contribuir a la pacificación social, la erradi-
cación de la violencia y una disminución de la litigiosidad administrati-
va. Asimismo, la mediación vecinal, significó trabajar en la búsqueda de
una mejor calidad de vida de la población, porque se genera una mayor
participación a través del ejercicio efectivo y permanente de los derechos
ciudadanos, intentando alcanzar una mayor y positiva integración de la
comunidad. Se buscaba promover la pacificación social a través del abor-
daje de los conflictos vecinales en los mismos lugares donde éstos se
producían (Conte, 2002).
Pero debemos tener en cuenta, a la hora de implementar políticas de
seguridad ciudadana, que la presencia del delito no es idéntica en todos
los países occidentales, y según Pegoraro (1998), “esas diferencias apun-
tan a historias particulares, tradiciones, formas institucionales, culturas,
estructura social, en fin, lo que hace a la identidad particular de un
país”. Por ello es importante no hacer una importación a-crítica de los
modelos aplicados en los países desarrollados.
También es importante reconstruir el capital social (Gorgal, 2005) y
ejecutar “políticas básicas y simples que hacen al comportamiento de una
comunidad, como campañas para ordenar y civilizar el tránsito y reducir
el número de accidentes automovilísticos; campañas para mejorar la hi-
giene urbana basándose en reeducar las costumbres de disposición de la
basura, etc.”. Es decir, se debe reforzar en la comunidad la necesidad de
respeto a las mínimas normas de convivencia y demostrar que ello re-
dunda en resultados que la favorecerán. A su vez se debe actuar contra
las “incivilidades y delitos menores”, como las violaciones de las leyes de
tránsito, ensuciar las calles, falta de respecto a los peatones, la vandaliza-
ción de las paredes y monumentos públicos, de escuelas, plazas, etc.
Finalmente, “el objetivo es estar cerca del ciudadano para saber sus nece-
sidades y problemas, atenderlos rápidamente y conseguir su respaldo a la
política de seguridad diseñada” (Burzaco et al, 2004).
Sin embargo, el Informe de Diálogo Argentino (2003) subraya que la
participación comunitaria se ve limitada por barreras estructurales de
diverso orden: asimetrías entre los representantes del Estado y la ciuda-
danía, así como dentro de la propia sociedad civil; falta de conocimien-
tos integrados y científicos acerca de metodologías participativas; escasa
divulgación de las prácticas exitosas o prometedoras; falta de una perma-
nente articulación entre las distintas organizaciones de la sociedad civil
entre sí y con la comunidad; y escasa participación de la población jo-
ven. Por ello hay que aplicar técnicas de gestión comunitaria y las políti-
78
cas deben ser implementadas en el ámbito provincial y local, pensando

que el ciudadano debe ser considerado como el destinatario y el protago-
nista (Diálogo Argentino, 2003).
En este sentido, Pegoraro (2001) sostiene:
“La distancia entre la idea y la realidad de la participación ciudadana es
grande ya que por una parte la composición de la comunidad de vecinos
que se reúnen es homogéneamente de personas de clase media mayores
de 50 años, jubilados, amas de casa, y por otra el programa sólo se ha
instalado en barrios de clase media y clase media alta, quedando desam-
paradas del plan las zonas carenciadas y habitadas por pobres, desocu-
pados y excluidos. En general las personas participan con propuestas
vigilantistas y consolidando estigmas, etiquetas, sospechas y descon-
fianzas sobre otras u otros por el solo hecho de ser considerados distin-
tos, en especial los pobres. No obstante estos señalamientos, hace más
de cuatro años que se continúa con el plan cuyos resultados en cuanto
a la percepción del descenso del delito en los pocos lugares que se aplica
es mínimo.”
Esa estigmatización se debe a que en el imaginario colectivo el perfil
de los delincuentes está compuesto mayoritariamente por el siguiente
esquema: joven - pobre - marginado - desocupado - drogadicto (Pegora-
ro, 2001).
Cuestionando también la participación comunitaria per se, Burzaco,
Garavano y Gorgal (2004) sostienen:
“Las políticas de seguridad comunitaria que involucren fuertemente a la
ciudadanía en el proceso de implementación y control, más que dismi-
nuir el delito en términos reales, ayudan a que la gente se sienta más
segura y perciba con mayor claridad los logros y la decisión estatal de
hacer cumplir la ley [...] Uno de los problemas frecuentes de estos pro-
gramas es que con el tiempo se pierde el incentivo de participación y
luego de un impulso inicial, la presencia de la comunidad decrece y
tiende a diluirse. Por ello, funcionan mejor aquellos programas que
atienden a grupos específicos con problemas (mujeres golpeadas,
niños explotados) o los que proveen soluciones prácticas puntuales.
Los cuerpos deliberativos grandes, donde se convoca a la población a
realizar una especie de catarsis en masa, son desaconsejados, ya que
pronto se terminan convirtiendo en cotos de grupos de intereses especí-
ficos o de los propios partidos políticos para hacer clientelismo o pre-
sión sobre los determinados sectores, y del mismo Estado, para delegar
su responsabilidad excluyente.”*
* La negrita es nuestra.
79
Por último, hay que tener en cuenta la influencia que tienen los me-
dios de comunicación en la difusión de la cultura de la violencia (Burza-
co et al, 2004) y del temor. En efecto, según Salinas Escobar (2005), “los
conflictos que afectan la seguridad suponen ciertos modos de resolución
o de control acorde a normas cuya aceptación y legitimidad está estrecha-
mente vinculada y condicionada por los modos de reproducción simbó-
lica de la sociedad. Reproducción simbólica que, en la situación actual,
se da preferentemente a través de los medios de comunicación, en espe-
cial la TV. Ello revela el poder constituyente de los medios de comunica-
ción en el desarrollo de climas de confianza o inseguridad”. En efecto,
según Bartoletti et al (2004), la emergencia de la seguridad como proble-
ma en el caso Blumberg revela “el el enorme peso que el encuadre mediá-
tico de los acontecimientos provoca en la población. Al ubicar un tema
en la agenda pública, su dimensión real se magnifica al instalarse como
problema de todos, en una resignificación socio trópica de sus dimen-
siones”.*
G) Delito y espacio urbano

Paola Spatola (2005c) menciona que otro de los ejes fundamentales
de una política de prevención de seguridad es “la recuperación de los
territorios tomados por el delito, transformando los guetos en barrios,
realizando un diseño urbanístico apropiado. Lo que implica claramente
tender redes de gas, agua, cloacas, construir escuelas, salas de preven-
ción primaria de la salud y destacamentos policiales”.
El entramado urbano potencia el delito por: a) el anonimato que ofrece
para la acción delictiva, reduciendo los costos de cometer un crimen al
dificultar la identificación del delincuente; b) el hacinamiento que afec-
ta a sectores cada vez más importantes de la población, generando exclu-
sión y violencia; y c) el contraste entre los que sobreviven en un medio
precario frente a la proliferación de barrios privados y la ostentación
visible de la riqueza (Burzaco et al, 2004). En Argentina casi 30% de la
población vive en un medio urbano deficitario y 7,5% se aloja en una
vivienda deficiente o en una villa de emergencia. En 2005 existían en la
Ciudad de Buenos Aires 30 asentamientos precarios, 23 de los cuales se
ubicaban en el cordón sur de la ciudad, sumando más de 111.000 habi-
tantes. En el Gran Buenos Aires existían en 2004 casi 600 villas en las cuales
vivían casi 3.000.000 de personas. Un crecimiento de 180% en los últimos
20 años. Esta situación se repite en el Gran Rosario y en el Gran Córdoba.
80
La desestructuración del mundo del trabajo afecta la sociabilidad del

barrio, se incrementa el temor, la segregación y la exclusión. Los jóvenes
no pueden apropiarse simbólicamente de la comunidad, y los lazos que
establecen son escasos y difusos. Y agrega Kessler (2004):
“Ningún lugar, ninguna frontera aparece muy definida: ni siquiera una
esquina, lugar tradicional de la barra, es pasible de ser apropiada de
manera estable; pues las sucesivas estrategias de los vecinos para ir
desplazándolos los expulsan hacia lugares cada vez más marginales de
sus barrios. Tampoco los atributos de los lugares se estabilizan: qué es el
peligro, a quién es válido atacar, a quién no.”
Sin embargo, las soluciones para hacer frente a este vínculo difieren
al menos en el tono cuando se habla de reforzar la presencia del Estado.
Cuando se identifiquen esos enclaves, para Ordóñez, debe proceder-
se a “ejercer una presencia efectiva de la autoridad y la presencia del
Estado (escuela pública, servicios de salud, servicios de seguridad social
y de liderazgo espiritual y cultural) en esos espacios urbanos (Ordóñez et
al, s/f).
Pegoraro (2004), al criticar el despliegue de fuerzas de Gendarmería y
Prefectura en los perímetros de las villas, propone: “sería mejor dotarlas
de casas de material, con calles transitables, con cloacas, gas en red, luz
eléctrica, hospitales, escuelas, polideportivos, bibliotecas, plazas, igle-
sias, confiterías, cines, teatros donde se pueda desarrollar una vida ciu-
dadana”.
En el mismo sentido Burzaco, Garavano y Gorgal (2004) proponen
como políticas:
1- “Programas de urbanización y erradicación de villas, que tiendan a
mejorar el hábitat de quienes las habitan por medio de la apertura de
calles, mejoras en la iluminación, equipamiento e infraestructura social
básica, espacios verdes, presencia del Estado y de la comunidad. En los
lugares donde no se pueda urbanizar, debe procederse a la erradicación
y reubicación de sus habitantes.
2- Recuperación de casas tomadas y usurpadas como un mecanismo

para terminar con los aguantaderos de los criminales y la irregularidad
de muchos de los usurpadores que se prestan a distintas actividades
delictivas.
3- Programas de recuperación de los espacios públicos. Si estos espa-

cios están tomados o no se pueden realizar por temor a ser víctima de un
delito pronto se tornan en zonas sin ley dentro de las ciudades y pierden
su rol social.
81
4- Establecer cuadras modelos en barrios derruidos para recuperar la

inversión inmobiliaria y atraer nuevamente a los habitantes de un sector
de la ciudad que se ha abandonado”.
H) Sistema educativo como barrera de contención

La educación es una herramienta socializadora que provee los pará-
metros necesarios para que cada individuo internalice las conductas de-
bidas e indebidas de la sociedad y actúa como agente de creación de
hábitos de disciplina. La educación tiende a disminuir la criminalidad
futura a través de: a) un aumento de la productividad y de las posibilida-
des laborales; b) la transmisión de valores cívicos y sociales tales como el
respeto a la ley, a la vida y a la propiedad privada.
En Argentina 26,8% de la población de entre 14 y 18 años no asiste a
la escuela, siendo la edad promedio de abandono los 15 años, que coin-
cide con la edad promedio de inicio de la actividad delictual (Burzaco et
al, 2004). Según Rosendo Fraga (2005), “uno de cada cinco adolescentes
en la Provincia de Buenos Aires actualmente ni estudia ni trabaja. El
problema crucial que hoy tiene la Argentina, es la crisis de la educación
primaria
primaria, con la mitad de la población bajo el nivel de pobreza, que en el
caso del alumnado de los primeros años supera el 60%” y el 14% de la
población no sabe leer ni escribir. Por otro lado, el nivel educativo tiene
impacto en el funcionamiento del sistema de seguridad y justicia en tan-
to que “el nivel de denuncia es del 56% de promedio en la sociedad,
mientras que los desempleados sólo han realizado denuncia el 24% y los
excluidos el 30%. Los desempleados y excluidos solo tienen educa-
ción primaria completa o incompleta en un 89% y en un 92% respec-
tivamente”.
Aunque Fraga pone el acento en la educación primaria, para otros
autores la crisis no parece estar en ésta sino en la escuela media, ya sea
que se llame secundario o EGB3 y Polimodal.
Por otro lado, para Gabriel Kessler el problema atraviesa a todas las
instituciones educativas a donde asisten jóvenes pobres
pobres.. Estos jóvenes
que ingresan a la escuela media, son una generación que conoce el
aumento de la cobertura educativa, a la cual sus padres no tuvieron
acceso. Pero esas instituciones educativas están profundamente degra-
dadas, sin medios para atender las demandas y necesidades de los
jóvenes. Asimismo, los distintos actores de la comunidad educativa
parecen estar atravesados por una serie de tensiones
tensiones. Por un lado, los
estudiantes oscilan entre la adscripción valorativa a la educación en
82
forma abstracta y una experiencia educativa personal de baja intensi-

dad pero con una altísima tensión
tensión. Aunque a veces parece importarles
poco lo que sucede en la escuela y su desempeño educativo, tienen con-
ciencia de la necesidad de un diploma para tener una mínima posibili-
dad en el mundo del trabajo. Por otro lado, sus padres tratan de incul-
carles del modo que pueden que la educación es el único camino de
ascenso legítimo, al mismo tiempo que la propia experiencia y la de su
entorno desmienten con su realidad lo mismo que se les intenta transmi-
tir (Kessler, 2004). Asimismo,
“Los docentes viven una experiencia degradada por los conflictos,
los bajos sueldos y la necesidad de hacerse cargo de situaciones
sociales para las que no se sienten preparados (…) se intenta en gene-
ral no expulsarlos ni excluirlos pero al mismo tiempo hay un nivel de
conflictividad para el que carecen de recursos. El desdibujamiento de
la ley también afecta en forma directa a las instituciones escolares
escolares:
robarle a la escuela, a los profesores, preguntarle a la directora qué
precisa la escuela para ir a robarlo y traerlo; muestran no sólo su deca-
dencia como institución constructora de la ley sino su transforma-
ción en otro territorio en el que también puede desplegarse la lógica
de la pr (Kessler,, 2004).*
ovisión” (Kessler
provisión”
Para ello, Burzaco, Garavano y Gorgal (2004) proponen fortalecer “la
escuela como centro neurálgico de la comunidad toda para las activida-
des académicas y culturales. Becas para que los jóvenes no dejen la es-
cuela en forma temprana para salir a trabajar. Fortalecer el rol de las
escuelas técnicas y orientadas a la salida laboral de los jóvenes”.
I) El papel de la familia
Según Rolf y Magda Loeber, los padr
padres
es influyen en el futuro compor-
tamiento delictivo de sus hijos a través del abandono, los conflictos con
los niños, conflictos matrimoniales y situaciones de abuso y violencia por
parte de los padres o de los familiares cercanos. Asimismo, según el Ban-
co Mundial, el número de familias mono parentales se ha incrementado
en América Latina, como así también las presiones para que trabajen y
contribuyan al ingreso familiar, lo que provoca un temprano abandono
del sistema educativo (Burzaco et al, 2004).
Paola Spatola (2005c) también sostiene que uno de los ejes funda-
mentales es “la prevención como pilar fundamental de las políticas de
seguridad identificando claramente las poblaciones en riesgo, en parti-
83
cular los menores. La escuela debe unirse a la familia para reconstruir

nuestro dañado tejido social”.
En los hogares estudiados por Kessler (2004) son recurrentes los con-
flictos distributivos, que invariablemente dejan a los jóvenes mal posicio-
nados en el reparto económico interno familiar. Para el autor la inestabi-
lidad en el mundo del trabajo desestructura la organización del hogar.
Diego Gorgal (2005) enfatiza que debe darse atención y asistencia a
las familias desintegradas y deberían establecerse programas para familia-
res de menores delincuentes violentos para evitar el traspaso generacio-
nal de hábitos, costumbres y conductas delictivas. Asimismo, debe reali-
zarse un trabajo de entrenamiento y educación con las madres, y cuida-
do especial con sistemas de tutelaje para los hijos de delincuentes. Tam-
bién un programa que busque fortalecer las familias, promoviendo la
presencia de la figura paterna activa y responsable de la educación de los
hijos, la realización de actividades sociales, culturales y deportivas nu-
cleadas en la familia, y la focalización en familias monoparentales o dis-
funcionales con antecedentes de menores con conductas violentas o de-
lictivas.
J) Jóvenes, niños y niñas: delito e instituciones28

Hemos visto en la introducción que la participación de los menores
en los delitos se ha incrementado en los últimos años, sin embargo, en
comparación con el total del universo su participación sigue siendo mar-
ginal. En este apartado quisimos, en primer lugar, rescatar un aporte que
consideramos relevante para entender ese incremento y, en segundo lu-
gar, reflejar el debate más institucionalista al respecto, sin pretender abordar
la totalidad de la discusión académica. Por último, incorporar algunas
propuestas provenientes de los expertos en materia de seguridad.
En el trabajo publicado en 2004, Sociología del Delito Amateur, Gabriel
Kessler sostiene que hay que diferenciar el delito amateur del delito
profesional. Para el autor el delito amateur es algo distinto, propio de la
cultura juvenil originada en un contexto de desestructuración del mer-
cado del trabajo y de las protecciones sociales de las últimas décadas.
Estos jóvenes provienen de sectores cuyas familias conocieron una mayor
integración al mundo del trabajo y debido a un proceso de descomposi-
ción salarial y laboral, sumado a la segregación socio espacial, el aisla-
miento institucional y un Estado que sólo se hace presente a través de la
28
Agradecemos la observaciones en este apartado de la Lic. Cecilia Andina.
84
represión policial y la cárcel originó un pasaje de una lógica del trabajo

a una lógica de la provisión
provisión:
“En la lógica del trabajador
trabajador,, ésta rreside
eside en el origen del dinero, fr
dinero, uto
fruto
del trabajo honesto en una profesión respetable y reconocida social-
mente. En la lógica de la provisión en cambio, la legitimidad ya no
se encuentra en el origen del dinero, sino en su utilización para
satisfacer necesidades. Esto es, cualquier recurso, sin importar su
procedencia, es legítimo si permite cubrir una necesidad
(Kessler,, 2004).*
subjetivamente para cada uno” (Kessler
Esta lógica es definida como una subcultura, es decir, “un conjunto
de principios que, en constante diálogo con supuestos valores dominan-
tes, autoriza a suspender el juicio de infracción que pesa sobre una serie
de acciones sin que por ello sea considerada una motivación para come-
ter tales hechos ni tampoco como un discurso justificatorio compacto”
(Kessler, 2004).
Para el autor, los protagonistas saben diferenciar entre lo legal y lo
ilegal, pero no reconocen al tercero legal y legítimamente autorizado para
intervenir en la resolución de los conflictos: el Estado. Ninguna institu-
ción representa la ley porque ha habido una sistemática violación de la
ley por los sectores dominantes de la sociedad. Por ello, “para ellos la
policía es una banda a la cual deben enfrentar” (Kessler, 2004).
Según Kessler (2004), los estudios demuestran que sólo una minoría
de quienes delinquen a edades tempranas pasa a cometer delitos en el
futuro. En su mayoría son absorbidos por la vida adulta, marcados obvia-
mente por la situación de precariedad, originándose en algunos casos
nuevas redes de sociabilidad y acción colectiva. En otros casos, se aleja-
rán de la lógica de la provisión para insertarse en la profesionalización,
donde podrían incorporar la reflexión sobre sus propias acciones:
“Las elecciones racionales afectan cada vez más tramos de sus acciones
pero sin llegar a poner en cuestión la constitución del actor (…). Las
elecciones consideradas racionales se toman en el interior de un campo
y la permanencia en este, una vez experimentada cierta trayectoria, no
parece entrar dentro de los cálculos de costo beneficio.”
Kessler (2004) no se opone a la idea de la elección racional, pero sí
cuestiona el hecho de postularla como condición natural y evidente de
toda acción. Por ello el autor sostiene que el cálculo de costo-beneficio no es
una de las razones por la cual los menores ingresan al mundo del delito.
85
Esa desestructuración del mercado del trabajo y de las protecciones

sociales están reflejadas en los informes de algunos organismos interna-
cionales y nacionales.
Según informes del Banco Mundial, INDEC y de la ONG Save the
Children (Elbert et al, 2002), 6.1 millones de menores vivían sin alimen-
tos y servicios básicos, lo que representaba que el 53% de los menores de
18 años en Argentina eran pobres.29
Burzaco et al (2004) señalan que durante los años setenta la Argenti-
na experimentó un pequeño Baby Boom, lo cual hizo que la población
juvenil se incrementara entre 1991 y 2001 aproximadamente en 2 millo-
nes de personas, pasando de 15% a 18% del total de la población. El
aumento de la población juvenil y la paralela desestructuración del mer-
cado del trabajo y de las protecciones sociales ha tenido su correlato en la
participación de los jóvenes y los niños y niñas en el universo del delito.
Tengamos en cuenta, para señalar algunos datos más, que de acuerdo al
CEPAL y el INDEC se ha incrementado el número de jóvenes que no
estudian ni trabajan. Mientras en 1980 representaban 11% del total de
jóvenes, en 2002 esa cifra había ascendido a 18,1%.
En los ámbitos políticos el debate sólo ha girado en torno a la pro-
puesta de bajar la edad de imputabilidad. Esta propuesta es defendida
por Rosendo Fraga, entre otros, aunque aclarando que el sistema de pe-
nas no debe ser privativo de la libertad, sino mediante mecanismos alter-
nativos que contribuyan a la resocialización (Fraga, 2005). Este tema sin
embargo, no puede disociarse de la falta de adecuación de la legislación
argentina (a junio de 2005) tanto a lo establecido en la Convención
sobre los Derechos del Niño, adoptada en 1990, como a la vigencia de
la Ley de Patronato Nº 10.903 de 1919.
La Ley de Patronato otorgaba a los jueces de menores el poder de
internar a los chicos de hasta 18 años lejos de sus padres si consideran
que estaban “bajo riesgo físico o moral”. Al respecto UNICEF (Elbert et
al, 2002) se pronuncia:
“Las leyes que regulan la relación de los niños y adolescentes con sus
familias, la comunidad y el Estado no los reconocen como ciudadanos,
es decir, como sujetos de derecho (...). Las leyes vigentes (...) conciben al
menor como objeto de tutela, y el juez tiene amplísimas facultades de
disposición e ingerencia en la vida de los menores, tanto de los infractores
de leyes penales como de los que por una situación de desventaja social,
económica o cultural se encuentran en una situación menos favoreci-
da”.
29
Datos de 2001.
86
Para Laura Elbert (2002) de la Dirección Nacional de Política Crimi-

nal, la adecuación a lo previsto en la Convención de Naciones Unidas,
significaría entre otras medidas:
• Fijar una edad por debajo de la cual el Estado renuncia a toda
intervención coactiva.
• Establecer el carácter no coactivo de toda intervención dirigida al
reestablecimiento de un derecho vulnerado del menor.
• Establecer de modo explícito todos los derechos y garantías que
amparan a un menor frente al aparato coactivo del Estado cuan-
do existe una imputación penal en su contra.
• Crear un sistema de respuesta a la situación de menores de 18
años que cometen un delito.
• Introducir mecanismos de solución de conflictos en instancias
no judiciales.
• Incorporar sanciones no privativas de libertad claramente defini-
das por ley (amonestación, libertad asistida, prestación de servi-
cios a la comunidad, reparación del daño, etc.).
• Definir las sanciones privativas de libertad indicando expresa-
mente para qué tipo de delitos y el límite de duración de la pri-
vación de libertad según el grupo de edad de que se trate.
Por su parte, el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), señala-
ba que la legislación vigente seguía basándose en “el modelo de la situa-
ción ir
irrregular” que concibe a los niños y jóvenes (particularmente a aquellos
que recorren el circuito de aprehensión, judicialización e institucionali-
zación) como objetos de protección a partir de una definición negativa.
Es decir, no son reconocidos como sujetos de der echos “sino como perso-
derechos
nas incapaces que requieren un abordaje especial” (CELS, 2002). El pro-
blema no era únicamente la vigencia de la Ley de Patronato, sino también
en el Código Civil y Comercial, las Leyes 22.278 y 22.803 sobre el Régi-
men Penal de la Minoridad30 y la Ley Nº 23.984 Código Procesal Penal de
la Nación continúan enmarcadas en esta concepción y no en la prevista
en la Convención de Naciones Unidas.*
Según el mismo informe, “las violaciones a los derechos humanos
cometidas por funcionarios policiales son, sin duda, uno de los princi-
pales problemas que debe enfrentar la democracia argentina.” En un con-
texto de “jóvenes muertos en comisarías, personas desaparecidas después
30
Por ser legislación de fondo o substancial, rige para todo el país.
87
de habérselas visto por última vez al ser detenidas por agentes policiales,
terceros muertos en tiroteos innecesarios o supuestos delincuentes que
caen abatidos en dudosos enfrentamientos”, los derechos de los niños,
niñas y jóvenes “se encuentran seriamente comprometidos por confor-
mar un grupo especialmente vulnerable”. Por ejemplo, durante 2001,
27% de los civiles muertos en enfrentamientos en la Provincia de Buenos
Aires eran menores, mientras que en la Capital Federal esa cifra alcanzó
21 %. De ahí que un primer paso sea adecuar la legislación a la Conven-
ción.
En lo que respecta a la Provincia de Buenos Aires los derechos del
niño y la acción del Estado frente a ellos se encuentran regulados por el
Decreto/Ley Nº 10.067, “que establece un sistema complejo de Patronato
compartido entre los jueces de menores, asesores (...) y el Poder Ejecuti-
vo”. Pese a que en 2000 la Legislatura provincial sancionó la Ley Nº 12.607
de Protección Integral del Niño y el Joven, sucesivas resoluciones de la
Corte Suprema de la Provincia y un pedido de inconstitucionalidad,
pusieron en vigencia nuevamente el Decreto/Ley citado ut supra.
Según Guemureman (2002), “la normativa permite la restricción de
la libertad de aquellos chicos que aparecieren como autores o participes
de un hecho calificado por la ley como delito, falta o contravención (...).
El artículo 2 otorga al Juez de Menores la competencia exclusiva para decidir
sobre la situación del menor en estado de abandono o peligro moral o material,
debiendo adoptar todas las medidas tutelares necesarias para dispensarle amparo”.
Asimismo, se afecta la garantía del debido proceso, porque esta norma “no
prevé como entidades diferentes al defensor oficial y al asesor de menores”.
Según los datos reconstruidos por esta autora (Guemureman, 2002),
el número de niños, niñas y adolescentes privados de su libertad era en
octubre de 2001 de 8.195. De este total, sólo 853 lo habían hecho por
motivos penales y otros 100 estaban alojados en Comisarías31 “por sospe-
char que cometieron algún delito o falta”. Sin embargo, según estimacio-
nes del Consejo Provincial del Menor, otros 8.000 menores estarían alo-
jados en instituciones no vinculadas directamente al Consejo.32 En la
31
Mediante la Resolución Nº 51.249 del 26 de junio de 1985 se crearon las comisarías del
menor. Esta resolución se vio complementada en el año 1997 por la Resolución Nº 102.369,
que tenía por objetivo adecuar la anterior a la Convención de Naciones Unidas, aunque
sólo implicó una adecuación formal, “que no evidencia cambios sustanciales en los usos y
prácticas”.
32
“El 90% de los chicos institucionalizados –recordó la fuente– no están allí porque
cometieron un delito sino porque son pobres. Los jueces se arrogan la facultad de “tutela”
sobre ellos: los levantan y los encierran porque están solos, porque son víctimas de un
88
Provincia de Buenos Aires, 11.000 niños y adolescentes viven interna-

dos en institutos oficiales y hogares privados aunque no cometieron
ningún delito. Sin embargo, la mayoría podría estar con su familia natu-
ral o una adoptiva (Savoia, 2004).
En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires del total de los casos trami-
tados en el ámbito penal en 2003, sólo 2,26% estuvieron referidos a me-
nores de edad, marcando un descenso con relación a los cuatro períodos
anteriores (Ferrari, 2004). La mayoría de los delitos cometidos por los
jóvenes han sido contra la propiedad y en segunda instancia las amena-
zas y lesiones, “siendo el ámbito escolar donde más se manifiestan estas
conductas”. Asimismo, los delitos que mayor conmoción social causan
(homicidios, abusos sexuales, robo seguido de muerte, secuestros extor-
sivos), “poco o nada inciden en su aporte cuantitativo al universo delic-
tivo de la minoridad, pues apenas superan el 1% de los casos relevados”.
En otras palabras, éstos son excepcionales. Por otro lado, aunque la par-
ticipación de las menores de sexo femenino sigue siendo menor, ésta
se ha incrementado.
Para Ferrari (2004) resultaba conveniente “pensar en un marco legis-
lativo adecuado que ofrezca una respuesta inminentemente educativa a
los fines de la prevención” y que “si se produjese una baja en la edad de
punibilidad a los catorce años, prácticamente el 90% de los jóvenes que
infringen la ley” caería bajo la órbita del Sistema Penal.
De acuerdo a la investigación realizada por Gustavo Ferrari (2004),
cabe agregar:
• “La intervención de los jóvenes en los hechos delictivos es mayo-
ritariamente en co-autoría”. Es decir, intervienen junto a mayores
y jóvenes de la misma edad, siendo esto último lo más predomi-
nante. Pero “cuanto más próximo a la edad de punibilidad plena
se encuentra el joven, mayor es su vinculación en co-delincuencia
con adultos”.
• Los adultos doblan a los jóvenes en la comisión de delitos con
mucha violencia.
• La escuela cumple “una función social fundamental y que el aban-
dono escolar por parte de los varones, los coloca en una situación
de mayor exposición y vulnerabilidad frente al delito”.
abuso o por tentativa de robo, una figura por la que ni siquiera se detiene a un adulto”.
Página 12, sin fecha.
89
• El nivel de reincidencia de los jóvenes es alto, y éste podría ser

mayor pero no hay estadísticas como para cruzar los datos entre la
Ciudad de Autónoma Buenos Aires y la Provincia de Buenos Ai-
res.
• “El relevamiento permitió constatar que los jóvenes y niños apre-
hendidos apenas cometido un hecho que pueda resultar conside-
rado delito son mayoritariamente entregados a sus padres desde
las comisarías por orden del juez interviniente”.
• Se puede establecer también que “los hechos en que se ven involu-
crados menores no punibles –de menos de 16 años– en co-autoría
con mayores de edad, tanto unos como otros tienen problemas de
adicción al alcohol o a los estupefacientes”.
• La mayor parte de los jóvenes que cometen delitos en la Capital
Federal, tienen residencia en ella.
Para Gustavo Ferrari (2004) era necesario sancionar una ley que deje
atrás la Ley Agote y que ajuste la legislación argentina a los compromisos
constitucionales e internacionales, contraídos por nuestro país.
Al respecto, cabe señalar que en el ámbito de la Ciudad en 1998 se
sancionó una ley que sigue las pautas de la Convención de los Dere-
chos del Niño y que se basó en las normas sancionadas en Mendoza y
Chubut. Sin embargo, “hasta que la justicia de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires no sea establecida, su aplicación será imposible”. Como
la justicia encargada de aplicarla no fue conformada, según el CELS
(2002), “los jueces de menores nacionales continúan aplicando la Ley de
Patronato de Menores”.
Esta situación se ha agravado con la entrada en vigencia del nuevo
Código Contravencional en enero de 2005. Según Diana Gondra, Coor-
dinadora Legal y Técnica del Consejo, “cada vez hay más casos de chicos
que pasan por las comisarías, cuando nadie debe pisar una comisaría por
una contravención”. Por su parte, en la Justicia niegan que los menores
hayan sido arrestados y se “acusa al Consejo porteño de la Niñez de
haber tardado en dar una respuesta”. (Novillo, 2005)
Hay que tener en cuenta que la cantidad de niños, niñas y jóvenes
que se encuentran en la calle en la Ciudad de Buenos Aires se ha incre-
mentado considerablemente. Según un informe del Gobierno de la Ciu-
dad Autónoma de Buenos Aires, “estos niños y niñas permanecen du-
rante gran parte del día en las calles de la Ciudad, ejerciendo la mendi-
cidad solos o con algún adulto, acompañando a sus familiares en el ciru-
jeo –actividad que se ha incrementado enormemente en los últimos años–
90
o bien desarrollando actividades informales individualmente o en grupo

(venta ambulante en la calle o en los medios de transporte, servicios a
automovilistas en la vía pública, etc.). La situación es tanto más compleja
puesto que gran parte de estos chicos –alrededor de 90%– proceden de
la Provincia de Buenos Aires”. Si bien no debe confundirse esa situa-
ción de calle con la delincuencia, lo cierto es que de acuerdo a la actual
legislación ambos casos eran procesados de la misma manera. Por ejem-
plo, en 2001, 82% de los niños, niñas y jóvenes privados de su liber liber--
tad en la Provincia de Buenos Aires se debía a motivos asistenciales.
Finalmente, en el ámbito nacional en septiembre de 2005 el Con-
greso sancionó una nueva ley que creó un Sistema de Protección de
Derechos para Niños, Niñas y Adolescentes, estableciendo un conjun-
to de políticas que los convierte en sujetos activos de derecho. De esta
manera quedó derogada la Ley Nº 10.903 y tanto el representante de
UNICEF en la Argentina, Jorge Rivera, el Director de Derechos y Progra-
mas del Consejo Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia, Gabriel
Lerner, como las especialistas Marisa Herrera y Silvia Stuchlik destacaron
la sanción de esta norma como el primer paso para readecuar acciones,
políticas e instituciones, pero, “sobre todo, modificar la mirada social
sobre los chicos en riesgo”. (Palacios, 2005)
La Ley de Agote, que estaba a punto de cumplir casi 100 años de
existencia, era según Gustavo Ferrari (2004), el único punto que se-
ducía “a nuestros legisladores, jueces y abogados como si fuera la solu-
ción al problema de la delincuencia juvenil: el de fijar en más o menos
la edad de punibilidad.”
Sin embargo, para Ferrari (2004) “los hechos delictivos cometidos
por jóvenes son mayoritariamente protagonizados en la franja de los 16 y
17 años de edad”. Por lo tanto, “la implicancia de los niños por debajo
de esas edades responde más a una situación de exposición en el me-
dio social y a una ineficaz intervención de las instancias de control no
formales, especialmente la parental”. Por ello, los cambios de normas
no deberían ser los únicos mecanismos para afrontar este tema.
En efecto, en un taller de Trabajo realizado por la Asociación Civil
Unidos por la Justicia y la Fundación Konrad Adenauer (Ferrari, 2004),
los disertantes33 acordaron que existe un problema con los menores que
cometen delitos. Pero esta situación no es ajena al contexto socioeconó-
mico yy,, por lo tanto, “el abanico de soluciones aplicables debería ser
33
Participaron Amilton Bueno de Carvalho, desembargador do Tribunal de Justicia do
Estado Rio Grande do Sul; María Elena Barbagelata, Diputada de la Nación; María Rosa
Cassará, Jueza Nacional de 1º Instancia de Menores; Fernando García, Fiscal Nacional de
91
consecuencia de una inter vención multidisciplinaria tendiente a abor

intervención abor--
dar la situación de un modo integral. En tal aspecto se concluyó que el
sistema penal, en el ámbito de la minoridad, no había demostrado
efectividad”.* Los disertantes también coincidieron en que el cambio le-
gislativo era importante, pero no suficiente. Por ello:
• “La intervención judicial debería ser acompañada por otros re-
cursos que faciliten y mejoren la inserción del joven en el ámbito
social, evitando cualquier efecto estigmatizante”.
• “La disminución de la edad de punibilidad no puede resultar
una solución al problema”.
• Las decisiones que se adopten deben tener en cuenta el contexto
socioeconómico.
• Se recomienda una labor coordinada con “la familia –cuando
existiese– y la escuela, ya que en esos ámbitos de control no for-
mal es donde el proceso de socialización puede completarse de
modo más satisfactorio, previniendo la intervención de la deno-
minada judicialización”.
• El debate ideológico obstaculiza “el camino en busca de solucio-
nes”.
• “Debe existir una firme decisión política en pos de dotar de re-
cursos a los agentes intervinientes y de brindar alternativas para
que desde el ámbito judicial se puedan obtener resultados eva-
luables cuando se opere con el joven infractor”.
• “Redefinir la labor del Consejo Nacional de Niñez, Adolescencia
y Familia (CONNAF), para que se haga cargo de la competencia
que le es propia, mejorando las instituciones existentes, pues
muchas de ellas no se encuentran en las condiciones establecidas
Menores; Mónica Rodríguez Eiriz, Jueza del Tribunal Oral Nacional de Menores; Cecilia
Maiza, Jueza Nacional de 1º Instancia de Menores; Stella Maris Martínez, Defensora ante la
Corte Suprema de Justicia de la Nación; Gustavo Palmieri, Centro de Estudios Legales y
Sociales (CELS); Carlos Parma, Juez del Tribunal Oral de Menores de la Provincia de
Mendoza; Fernando Pisano, Fiscal Nacional de Menores; Lucrecia Rebori, Delegada Ins-
pectora de Menores; Liliana Rivas, Secretaria de la Cámara de Casación Penal y profesora de
Sociología Jurídica en la Universidad de Buenos Aires (UBA); Silvia Sassano, Jueza de
Menores Nº 2; Elvira Tobar, Delegada Inspectora de Menores; Marcela Velurtas, Directora
de Equipos de Servicio Social en Centros de Gestión y Participación (CGP); y los coordina-
dores Gustavo González, Investigador de Unidos por la Justicia; María Fernanda Rodríguez,
responsable del Área Técnico-Legislativa de Unidos por la Justicia.
92
por la Convención Internacional de los Derechos del Niño, y

aumentando además las alternativas no institucionalizantes.”
• Se planteó la necesidad de aplicar en los hechos menos graves
medidas alternativas tales como la mediación.
• Finalmente, se destacó que “cualquier propuesta que se haga debe
estar afincada en el trabajo con el joven sobre la idea de respon-
sabilidad por los propios actos, haciendo de la intervención del
sistema una instancia de socialización”.
Como pudimos observar existía un amplio consenso en donde se plan-
tea la necesidad de derogar la Ley Agote y en adaptar nuestras normas a
lo establecido en la Convención de los Derechos del Niño de Naciones
Unidas. Falta saber, sin embargo, cómo se instrumentará dicha ley y si la
misma será suficiente para modificar profundas prácticas institucionales
que se remontan a principios del siglo XX.
Por ello es importante haber sancionado esta ley, pero más importante
aún es avanzar en el diseño de políticas sociales que atiendan esta pro-
blemática en particular.
Diego Gorgal (2005) piensa que dado que las mejoras económicas no
garantizan en forma automática un descenso del delito, se deben orientar
las políticas de prevención fortaleciendo las barreras de ingreso hacia los
sectores más vulnerables: hombres jóvenes. Sin embargo, esto no se ha
llevado a la práctica porque como señala Eduardo Ovalles (2005) no se
realizan acciones tendientes a la prevención del delito, dirigidas a los
menores y a la juventud para que no se involucren en el mismo.
La Mesa de Diálogo Argentino propuso abordar la problemática del
menor desde una óptica multidisciplinaria (Dialogo Argentino, 2003). Y
en este sentido Burzaco, Garavano y Gorgal (2004) sugieren la imple-
mentación de un Programa focalizado en los “hombres jóvenes que no
estudian ni trabajan, de niveles socioeconómicos bajos. Basados en la
búsqueda de la promoción social, con becas de finalización de la educa-
ción básica, entrenamiento y ayuda para la inserción laboral”.
K) Drogas y armas como factores de riesgo

Según Buvinic, Morrison y Shifter (2000), “uno de los mayores facto-
res de riesgo, particularmente en la violencia social, es la disponibilidad
de armas. Las armas incitan a la violencia y agravan los episodios de
violencia”. Aunque no todos aceptan la relación entre inseguridad, vio-
lencia y armas de fuego, hay al menos dos desarrollos teóricos al respec-
to: a) Instrumentalidad
Instrumentalidad, que busca determinar si el tipo de instrumento
93
influye en el grado de violencia de los hechos delictivos. Según Wright,

Rossi & Daly (1983) el tipo de arma potencia el efecto que produce el
ejercicio de la violencia y hace más fácil el homicidio; b) Accesibilidad
Accesibilidad,
supone que el tipo de arma si importa para determinar la letalidad, por
lo tanto, es relevante el acceso a las mismas. Killias (1992) observó que
existe una correlación positiva entre la existencia de armas de fuego en el
hogar y la fracción de homicidios cometidos con armas de fuego. Sin
embargo, sólo el 1% de las armas registradas están involucradas en algún
hecho delictivo. Entonces lo que importa es la accesibilidad al mercado
ilegal de armas. En este punto, hay mucho consenso en el sentido que
existe una correlación entre la proliferación de armas ilegales y el incre-
mento en la violencia (Burzaco et al, 2004).
Para Gabriel Conte (2002), “aquel antiguo armamentismo, lejos de
quedar en el tiempo en virtud de la globalización, ha encontrado en la
fabricación y distribución sin control de armas pequeñas y livianas su
sucesión. Hoy, la fabricación y venta de armas livianas y pequeñas es una
de las industrias más florecientes y son estas armas las que matan a la
gente todos los días. Son éstas, más que las armas de mayor porte, las que
ponen en jaque la vida de los ciudadanos (...). Una sociedad armada es
una sociedad dispuesta a matar, porque tiene en su agenda la posibilidad
de matar o morir”. Por ello el autor rescata el Plan de Canje de Armas y
de Canje de Juguetes Bélicos implementado en la Provincia de Mendoza
(Conte, 2002).
Por su parte, Paola Spatola (2005b) propone: “reformar la legislación
vigente solicitando la pena de prisión efectiva para todo el que porte,
detente u oculte armas de fuego de manera ilegal sin distinción de cali-
bre; una campaña nacional de desarme; y el traspaso del RENAR a la
órbita del Ministerio del Interior”.
En este sentido la Mesa del Diálogo Argentino (2003) propuso limitar
la tenencia de armas entre los particulares y aplicar la Ley Nº 25.449.
En cuanto a la problemática de las drogas existen tres modelos que
intentan explicar la relación entre éstas y el delito: a) el psicofarmacoló-
gico
gico, que sostiene que los individuos pueden excitarse o volverse irracio-
nales debido a la ingestión de determinadas sustancias y, en consecuen-
cia, manifestarse en conductas violentas; b) el económico compulsivo
compulsivo,
que sostiene que algunos consumidores participan en acciones crimina-
les violentas para financiar el consumo y; c) el sistémico
sistémico, que afirma que
para funcionar la industria del narcotráfico necesita de la corrupción de
su entorno institucional en todos los puntos del sistema. La corrupción
94
sistémica del Estado y la violencia extrema como modo de vida son com-
ponentes esenciales del narcotráfico (Burzaco et al, 2004).
En Argentina ha habido un incremento en el consumo de drogas
pesadas y demás sustancias psicotrópicas lícitas, como el alcohol, el taba-
co, los psicofármacos y los inhalantes (Diálogo Argentino, 2003). Para
Rosendo Fraga (2005), “tanto desde la posición garantista como desde
aquellos que sostienen que hay que mejorar el desempeño judicial y
policial, le dan poca relevancia al problema de la droga, no sólo como
causa del delito, sino también de la violencia empleada cuando este se
comete”.
Según el SEDRONAR el incremento del tráfico de drogas hacia nues-
tro país ha provocado un aumento en el consumo interno de drogas que
alcanzaría a 3% de la población, y esto impacta sobre todo en el consumo
de los jóvenes. Según un informe de la ONU de 2005, Argentina sería el
quinto consumidor de cocaína en el mundo. Por ejemplo, las cifras del
primer semestre de 2005 estarían por encima de las de 2004: 3.048 Kg en
este último año y 2.794 en el primer semestre del 2005. Pero más grave
aún, es que esa cifra sólo representaría entre 10 y 30% del total de la
droga que circula en el país. El número de detenidos por transportar
cocaína aumentó 90% durante el primer trimestre en comparación con el
mismo período del año anterior. Según el Ministerio de Seguridad de la
Provincia de Buenos Aires, la incautación de cocaína en el último año
(2005) había aumentado en 90,9% (Eissa, 2005).
Para hacer frente a este problema Burzaco, Garavano y Gorgal (2004)
proponen la implementación de programas de “rehabilitación de drogo-
dependientes, para evitar que los adictos caigan en el delito a fin de
solventar sus adicciones, y programas de prevención de la drogadicción
para que los jóvenes no ingresen en el mundo violento y alienante de la
dependencia de la droga”.
Por su parte Sergio Eissa (2005) propone:
a) “Cambiar el enfoque unilateral por uno multilateral; en donde tanto
los países productores como los consumidores se sienten a discutir una
nueva política en la lucha contra el narcotráfico. Se debe tener presente
al hombre y que en un adicto, su conducta es la adictiva, más allá de una
droga en particular (alcohol, marihuana, cocaína, tabaco, etc.). Por tal
motivo no es suficiente sancionar leyes severas contra el lavado de dine-
ro, contra los narcotraficantes o un mayor control de los productos
químicos necesarios para producir la droga, sino que por el contrario, el
enfoque debe ser multidisciplinario, atendiendo al adicto como un en-
fermo y no como un delincuente. Por otro lado, en tanto Europa y
95
EE.UU. no dejen de subsidiar sus productos agrícolas, la erradicación de

la hoja de coca y la sustitución de cultivos se convierte en una panacea
para los pueblos que la producen para poder subsistir, porque no ten-
drían la posibilidad de trabajar y vender en forma razonable, los pro-
ductos legales”.
b) “Contar con una legislación penal común (de lavado de dinero, de

lucha contra el narcotráfico y otros delitos), establecer estrategias con-
juntas entre las policías y las fuerzas de seguridad para combatir el
narcotráfico y otros delitos, establecer mecanismos de intercambio de
información y un sistema de defensa colectivo regional; no sólo permiti-
rán luchar eficazmente contra el narcotráfico, sino que posibilitará tam-
bién, la prosecución de políticas activas para el logro de mayores niveles
de igualdad-equidad e inclusión, que le permitan a nuestros países avan-
zar hacia un desarrollo sustentable y a una mejor calidad de vida para
nuestros pueblos”.
c) “El rol de las Fuerzas Armadas debe limitarse a prestar apoyo logístico
a las fuerzas policiales y de seguridad, tal como prevén las leyes de
Defensa y Seguridad Interior. Asimismo, debe avanzarse con el proyecto
de radarización del país para la detección de vuelos ilegales, no sólo del
narcotráfico, sino también del contrabando, y en la mejora de la capaci-
dad de la Armada para la detección de buques ilegales en nuestros ma-
res”.
d) Intensifica “el esfuerzo de policía y la eficiencia en la lucha contra este

problema. Pero también es importante avanzar en políticas de prevención
primaria dirigidas a los grupos de riesgo, como así también, al desarrollo de
planes de tratamiento del adicto. Paralelamente sería importante que la socie-
dad, los actores políticos y sociales, intensifiquen el debate sobre si la penaliza-
ción del adicto es la respuesta más eficaz en la lucha contra el narcotráfico”.
L) Importancia de la variable política

Un tema que hasta aquí no hemos tratado y que recoge la Mesa de
Diálogo Argentino es lo que podríamos llamar la variable política. Esta
repercute en el factor institucional que se relaciona con lo que Gorgal
(2005) denomina baja calidad institucional.
Ordóñez y Baizán (s/f) sostienen que estas reformas u otras que se quie-
ran implementar para solucionar los problemas de seguridad no funciona-
ran si no se “verifica un compromiso efectivo de los políticos con la
resolución de los problemas de seguridad pública porque se los perci-
96
be como cuestiones que difícilmente puedan dar rédito político más o

menos inmediato”.*
De acuerdo al Informe de Diálogo Argentino (2003) son un problema
también la34:
a) Escasa disposición de coordinación e intercambio de información
por parte de los ámbitos involucrados en el sector de seguridad.
b) Escasa incidencia de las áreas y política de seguridad en el con-
junto de las políticas y estrategias de gobierno.
c) Escasa capacidad de gestión de proyectos innovadores en materia
de prevención del delito y la violencia.
d) Falta de diseño en los organismos competentes de estrategias ho-
mogeneizantes que contribuyan al desarrollo de políticas comu-
nes en materia de seguridad y policía que orienten una acción
profesional volcada al ejercicio de las funciones con nivel de exce-
lencia.
e) Limitación para el fortalecimiento de la inteligencia criminal.
f) Inadecuada relación de las empresas de seguridad privada e in-
adecuada relación de esas empresas con las policías en función de
un alerta temprana para la prevención de los delitos.
g) Falta de organización de la policía judicial.
h) Falta de avances en materia de coordinación de los esfuerzos de
policía entre el gobierno federal y las provincias,
i) Creciente pérdida de la presencia del Estado y una mayor deslegi-
timación de sus instituciones. Esto, por un lado, ha dejado sin
asistencia a aquellos sectores sociales marginados y ha creado am-
plias franjas sin la presencia de autoridad legítimamente recono-
cida. Por el otro, ha creado las condiciones suficientes para el
surgimiento del delito como forma de vida.
Según Rosendo Fraga (2005):
“El desafío es romper la falsa opción entre tolerancia cero y garantismo.
Desde la posición garantista se sostiene que sin remover las causas que
producen los delitos es inútil sancionarlo, porque se seguirá reprodu-
ciendo. Por otro lado, el discurso que argumenta que depurando la
policía bonaerense se soluciona el problema resulta claramente insufi-
ciente. La opción prevención versus represión es en realidad falsa.”

34
Ver también Estévez, (2002).
97
Por lo expuesto la Mesa del Diálogo Argentino (2003) propuso que:

• Las autoridades políticas competentes fijen los objetivos generales
y particulares del sistema, elaborando los cursos de acción, esta-
bleciendo las estrategias, desarrollando los planes, asignando los
recursos humanos, logísticos y financieros, coordinando las acti-
vidades y supervisando el funcionamiento y evolución de los ele-
mentos que lo integran, compatibilizando la resolución de las de-
mandas urgentes (corto plazo) con las reformas del largo plazo.
• Se constituyan los órganos técnicos necesarios para la formula-
ción, control y evaluación de la ejecución de las políticas en mate-
ria de seguridad pública.
• Se desarrollen estadísticas y mapas del delito.
• Se establezca una Escuela Nacional de Gobierno para la Seguridad
Pública, incluyendo asignaturas con contenido humanístico.
• Exista un presupuesto adecuado.
• Se ponga en funcionamiento la Dirección de Inteligencia Crimi-
nal.
• Se controle la seguridad privada.
• Se cree la policía judicial.
• Se apoyen las técnicas de gestión comunitaria en el ámbito provin-
cial y municipal.
En lo que respecta a la implementación de políticas de prevención
extra penales Burzaco, Garavano y Gorgal (2004) proponen la “creación
de una agencia Nacional de Prevención del Delito para implementar la
agenda nacional y aplicar estándares de evaluación y control en el ámbito
local”.
De acuerdo a la experiencia internacional que reseñan Burzaco, Ga-
ravano y Gorgal (2004) en los casos exitosos de políticas de seguridad
integrales “se visualiza claramente que las máximas autoridades asu-
men plena responsabilidad y liderazgo de las políticas de seguridad
que aplican (...) tanto el líder como las altas autoridades instituciona-
les que producen la reforma deben mostrarse consustanciados con ella
y transmitir con claridad las orientaciones estratégicas de los objetivos
a lograr
lograr,, así como deter minar cuáles serán los pr
determinar emios y los castigos
premios
para los actores involucrados. Luego deben actuar en consecuencia,
con paciencia y determinación, durante un tiempo prolongado”.*
98
El problema político no se circunscribiría únicamente a la falta de

voluntad de los actores políticos o a la baja calidad institucional de
nuestras instituciones. En este sentido, Pegoraro (1998) señala:
“la vida democrática está más y más amenazada por la inseguridad que,
creo, se origina en los delitos del poder o de la autoridad o sea en las
actuales formas que los grupos de poder de la sociedad dirimen sus
enfrentamientos (...). Ante ello, los grupos de poder (...) diseñan estrate-
gias adicionales ya que los enfrentamientos se dirimen en diversos cam-
pos de la realidad social, y uno de ellos es el sistema penal. Por ello la
importancia del reclutamiento y/o cooptación de los miembros del po-
der judicial que intervendrán en tales asuntos, en especial el fuero penal
y federal.”
Y agrega que una de las causas son:
“los delitos de autoridad, y me refiero a aquellos cometidos por grupos
de poder, por hombres pertenecientes a las Fuerzas Armadas al servicio
del Estado y por funcionarios políticos del gobierno” (Pegoraro, 1998).
99
CAPÍTULO II
Los actores sociales y políticos
Intentaremos en este capítulo encontrar los puntos de consenso y no-
consenso teniendo en cuenta el paradigma o el marco analítico con el
que el actor entrevistado elabora la percepción del fenómeno. Tal como
fue planteado en el marco teórico, existiría una interdependencia con-
ceptual entre la definición otorgada por los actores y la solución plantea-
da por ellos.
De acuerdo a las entrevistas realizadas, existiría cierto nivel de acuer-
do en considerar la seguridad como un problema complejo, multicausal,
originado para algunos de los entrevistados principalmente por fenóme-
nos económico-sociales.
“La literatura coincide en señalar que son fenómenos multicausales
pero la brecha social tiene un impacto directo tanto (en) los niveles de
inseguridad como (en) los niveles de violencia.” (Silvia La Ruffa, agosto
2005)
“(Lo) troncal es la de la desigualdad en el ingreso, que tiene que ver con

(...) las diversas manifestaciones de crisis económicas que vivió la Argen-
tina desde 1994 en adelante, que estaban en algún modo relacionadas
con la situación general en la región.” (Eduardo Estévez, agosto 2005)
“Que pueden incidir en la inseguridad (...), en primer lugar es el grado

de desocupación, si bien esto no indica que el desocupado tenga que ser
ladrón. El desocupado (...) es una variable comprobable en todo el mun-
do.” (Cristian Ritondo, julio 2005)
“En la historia no hay monismos causales y esto se aplica a fenómenos

como (...) la inseguridad, (...) (lo que) hay (es) una pluralidad de causas.
Es un reduccionismo absurdo reducir todo a una causa única, por ejem-
plo, los que dicen ‘la culpa está en la pobreza’. La culpa la tiene el subde-
sarrollo (...), el déficit que hay en materia de educación y de cultura son
otras causas. Otra causa es que una violencia incita a la otra violencia,
101
entonces se va haciendo un espiral que va hasta el infinito (...). Se

retroalimentan entre sí, y así podríamos seguir enumerando causas
endógenas y causas exógenas, causas locales, causas regionales, causas
internacionales” (Jorge Vanossi, julio 2005).
“Las causas son múltiples, el enfoque en consecuencia que hay que

darle, también debe ser multidisciplinario. Hay causas de todo tipo. Hay
causas económicas y sociales, la proliferación de armas es otra causa”
(Jorge Enríquez, agosto 2005).
Los integrantes de los Foros de Tres de Febrero y de San Isidro en su
exposición incorporan además de los fenómenos económicos sociales
(desocupación, pobreza, entre otros), la desintegración familiar. Una com-
binación de distintos fenómenos, sociales culturales y económicos, cons-
tituirían un contexto propicio para el desarrollo de actividades delicti-
vas.
“El problema que tenemos acá lo tenemos todos. Tal vez hay buena
predisposición de la policía pero no alcanza. En una época no tenían
vehículos, ahora no tienen gente que los maneje (...). Con el tema de los
menores (...) pasa por dos cosas: que el padre tenga trabajo y dignidad.
Cuando una persona no tiene trabajo pierde la dignidad, (entonces)
¿qué es lo que le puede demostrar al hijo?” (Osvaldo Atínense, agosto de
2005).
“Traer un hijo al mundo es fácil, lo difícil es educarlo y mantenerlo. Para

educarlo hace falta plata, para mantenerlo también. Para esas dos cosas
se requiere trabajo y la gente no lo tiene. Entonces los chicos salen a la
calle a buscar todo lo que les falta, todo el dinero fácil que pueden
conseguir y ahí empezamos con los graves problemas que tenemos en
nuestra sociedad.” (Osvaldo Atínense, agosto 2005)
“Vos hablas con cualquier chico hoy en día (...), viven el ya, el ahora (...)
es como que no lo pueden proyectar. No es esa proyección que tenía
otra generación (...), te recibías, trabajabas, sabías que si conseguías un
trabajo tenías casa propia. Toda esa falta de proyección a niveles muy
bajos, donde ni siquiera hay perspectivas de estudiar, o donde la desin-
tegración de la familia (...). Por eso te digo no es solamente un factor, la
inseguridad es un factor que no se si es una sola cosa. La desintegración
de la familia, el estado en que viven.” (Gloria Lafita, agosto 2005)
Ambos foristas incluyen en su percepción y análisis de la problemáti-
ca el tema de minoridad y drogadicción, otorgándoles un lugar central
en el diagnóstico elaborado por ellos. Visualizan ausencia y/o desarticu-
102
lación de políticas orientadas al sector. La inexistencia de políticas arti-

culadas en donde intervengan distintas agencias estatales, reproducen
situaciones que se tornan cada vez más graves y agudas.
“Lo que se ha notado en los últimos años es que en toda la problemática
(...) de la seguridad y la violencia que se presenta, se ve como cruzado el
esquema por un tema determinante que (...) son las adicciones, funda-
mentalmente la droga (...). Es eso lo que ha producido los hechos más
violentos. (En) la Provincia de Buenos Aires hay toda una problemática
con eso del régimen de menores.” (Gloria Lafita, agosto 2005)
“Hoy un chico roba una bicicleta o a otro chico le roba las zapatillas para
comprarse una sustancia prohibida (...) Ellos tienen que salir a conseguir
ese dinero, o sea, sino tiene la plata o no consiguen trabajo porque no
tienen tampoco estudios, entonces salen a conseguirla a través del robo,
empiezan con la droga entonces se transforman en ladrones en potencia
y en asesinos en potencia, a edades muy tempranas.” (Osvaldo Atínense,
agosto 2005)
Los entrevistados, hasta ahora, ubicaron el origen del fenómeno en lo
que Gorgal define como factores condicionantes. Estos operarían como
generadores de incentivos o barreras de ingreso para cometer o no actos
delictivos. Los entrevistados reconocen la fuerte incidencia con la que
operan estos factores como la pobreza, la desocupación, la droga, la des-
integración familiar, la desigual distribución del ingreso etc., en la gene-
ración de terrenos propicios para el avance de conductas delictivas. Si
bien en el discurso inicial los actores exponen, la cuestión de seguridad-
inseguridad como un fenómeno multicausal atravesado y originado por
fenómenos sociales, a medida que avanzamos en el análisis de las entre-
vistas observamos que sitúan el origen del problema en la sensación de
impunidad.
Por ejemplo, los foristas, a pesar de realizar un diagnóstico con com-
ponentes vinculados a una problemática social, demandan una dismi-
nución de la sensación de impunidad.
“Es tan contradictorio lo que uno va palpando en el tema de seguridad,
a nivel justicia por ejemplo, los chicos que roban, entran y al otro día
están sueltos. En la propia justicia se está generando una distorsión en la
cabeza de los pobres pibes, está tan permitido todo que la verdad te da
vergüenza que la sociedad argentina actual (esté) en esta situación.”
(Roberto Orellano, 2005)
“Uno observa que hay un conjunto muy grande de ilícitos que no son
castigados como la ley corresponde, eso aparte del desorden que provo-
103
ca en la sociedad y el daño que causa a terceros que son perjudicados

por ese desorden. Es una incitación a que surjan nuevos ilícitos porque
la impunidad es como decir (...) ¿todo vale? (...). Es una pregunta
angustiante el creer (...) que da lo mismo portarse bien o mal porque no
hay premios y castigos.” (Jorge Vanossi, julio 2005)
“Ninguna sociedad ha progresado si no ha sido sobre la base de un

sistema de premios y castigos. Todas las sociedades más o menos desa-
rrolladas en distintos estadios de la evolución cultural de la humanidad
han creado sistemas de premios y castigos. Y hoy en día sigue habiendo
premios y castigos, lo que pasa es que a veces los premios se adjudican
mal o no se adjudican.” (Jorge Vanossi, julio 2005)
Cristian Ritondo enumera una serie de elementos que contribuyen a
generar la situación de inseguridad y agrega: “el segundo elemento es el sen-
tido de impunidad que tienen ciertos delincuentes”. El entrevistado relata un
hecho que ilustra “la sensación de inseguridad”.
“Hace muy poco fueron un grupo (...) de dirigentes estuvieron con
Guilianni. Cuando contaron lo de la Comisaría 2435 (...) Guilianni pre-
guntó: ‘¿Cuántos muertos hubo?’ No podía entender que se haya toma-
do la comisaría y que no le hayan contestado con armas, sería imposible.
Esta conciencia debe ser tomada, que esto no significa ni mano dura ni
mano blanda es mano justa (..), es por donde debe ir (...). Cuando el
sentimiento de impunidad hace que el delincuente vaya tranquilo por-
que cree (que) entra y sale de la comisaría por una puerta o por otra, que
puede tomar una comisaría, que pueden cortar una calle cuando quie-
ren.” (Cristian Ritondo, julio 2005)
“El tema de los dos elementos que a mi juicio son básicos hoy (…) son la
prevención y cumplimiento efectivo de la ley. La prevención implica
tomar aquellas medidas tendientes a evitar la comisión de hechos
delictivos, actuando en el terreno frente al delito con una actitud proactiva
y no con una actitud reactiva como está sucediendo actualmente. El
segundo son las acciones, que cuando me refiero al segundo me refiero
al cumplimiento efectivo de la ley, las acciones que apuntan a disminuir
la sensación de impunidad que siente la delincuencia.” (Jorge Enríquez,
agosto 2005)
El marco de análisis con el cual este grupo de entrevistados aborda el
problema es pensar al acto delictivo como una acción voluntaria y racio-
35
Durante el 2004 un grupo de manifestantes tomaron y saquearon la Comisaría 24 de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
104
nal, despojada de los componentes condicionantes e influenciada por

factores determinantes. Dichos factores remiten a la elección libre y vo-
luntaria por parte del delincuente de cometer el delito porque habría
pocas probabilidades de que lo capturen. Siguiendo con este razona-
miento, la no-aplicación de la ley, la no-aprehensión de los delincuentes
genera un terreno propicio para el crecimiento del delito.
La visión sobre la cual se apoyan es lo denominado por Máximo Soz-
zo como Recursos Penales
Penales, es decir, una política de seguridad en la que
se le asigna un lugar central a la institución policial, la cual interviene
principalmente con diversas tácticas y técnicas de prevención (presencia
de las fuerzas de seguridad, recursos informáticos y de comunicación
diseñados especialmente para impedir la generación de un acto delicti-
vo, recursos económicos para la mejora de las condiciones de los actores
y de la institución) y, por otro lado, acompañando a las fuerzas de segu-
ridad, el aparato jurídico y penal a través de el cual se espera lograr el
cumplimiento efectivo de la ley ley, eficaz captura de aquellos que cometen
un delito, penas adecuadas para cada tipificación delictual y rehabilita-
ción de los condenados para la futura reinserción social.
Una visión integral y distinta de la problemática es planteada por
Silvia La Ruffa, Eduardo Estévez y Gustavo Palmieri. Para ellos, una real
política de seguridad debe contemplar varios aspectos. No basta con re-
solver ciertos fenómenos estructurales como la pobreza, la desocupación,
la desigual distribución de la riqueza, etc.; es necesario formular políti-
cas de seguridad concretas y articular los rrecursos
ecursos extra-penales junto con
los rrecursos
ecursos penales.
“No creo en la simplificación de que solamente la mejora social termina
con la delincuencia y con la violencia. Creo que estos procesos se pro-
fundizaron con la globalización, con la incorporación de la droga (en)
las pautas culturales y del narcotráfico como empresa delictiva. Para
esto se requiere de políticas de seguridad concretas.” (Silvia La Ruffa,
agosto 2005)
“Me parece que la Argentina necesita de reformas en materia policial,

de reformas en materia de justicia, de reformas profundas en políticas
penitenciarias y de una concientización en los gobiernos locales con
relación a tener una mirada de seguridad transversal a todas las áreas.”
(Silvia La Ruffa, agosto 2005)
“Una respuesta completa sería una política de seguridad ciudadana

bien articulada. En donde la reforma policial es un componente princi-
pal, pero componente al fin de todo un abanico de acciones o de dimen-
105
siones a abarcar desde la política de seguridad ciudadana, que no es

solamente la cuestión del delito, sino también de la violencia.” (Eduardo
Estévez, agosto 2005)
“Eso implica que la política de seguridad ciudadana no es solamente

una política de seguridad pública, sino también de las políticas sociales
coadyuvan (...), que se interceptan para generar soluciones, o paliar, o
atenuar la incidencia de la criminalidad.” (Eduardo Estévez, agosto 2005)
“Hay que extender otras formas de trabajo. Tienen que tener otro tipo
de agencias. Y esto no significa correr a la agencia de seguridad, sino que
se debe tener la capacidad de trabajar en este tipo de problemas con
otras agencias, porque hay muchos riesgos en trabajar solamente con
las agencias de seguridad, debido a la enorme capacidad de extorsión
que (estas) agencias tienen (...). Es muy difícil utilizar un instrumento
alternativo, entonces uno debe tener una pluralidad de instrumentos
para trabajar estas cuestiones de conflicto.” (Gustavo Palmieri, agosto
2005)
Palmieri en su exposición sostiene que no existiría una relación di-
recta entre pobreza y delito, entiende a este nivel de análisis como reduc-
cionista e intenta comprender cómo opera este fenómeno en la cuestión
de la seguridad, tratando de develar elementos que son negados.
“Es una interpretación, pero esto es común a otros lugares de la región,
una interpretación “naif” de la relación entre pobreza y delito (...) o sea
(decir que) la causa de esto es la pobreza (...). Hay un error de interpre-
tación muy fuerte en esa línea, que tiene que ver con, sobre todo las
perspectivas más democráticas, entender que no porque yo garantice
ciertos niveles de igualdad y garantice ciertos niveles de acceso a otros
derechos, puedo garantizar que va a haber mayor seguridad.” (Gustavo
Palmieri, agosto 2005)
Objeta las políticas de seguridad hasta ahora implementadas debido a
que reproducen las relaciones de sometimiento de la estructura social:
reclusión de los sujetos débiles y tolerancia con los sujetos poderosos y
dicha reproducción aparece como negada.
“La política de seguridad es un área más que puedo articularla, puedo
articularla de modo redistributivo, puedo articularla protegiendo secto-
res, puedo articularla protegiendo a otros, o puedo articularla jorobando
a algunos sectores que por ahí son los más jorobados. Es una manera de
articularla, y creo que eso no está negado. Está vista como ajena al resto
de las políticas, con códigos muy propios en esa línea, y con muy poca
106
capacidad de articularse con otras políticas.” (Gustavo Palmieri, agos-

to 2005)
Gustavo Palmieri también aporta una visión desde otro lugar, ya que
incorpora la percepción que la sociedad tiene del fenómeno. Se pregun-
ta por qué es posible implementar ciertas políticas en donde no se garan-
tizan los derechos individuales. Para el entrevistado se generan ciertos
imaginarios sociales que operan como permitiendo la violación de dere-
chos ciudadanos o la reducción de derechos políticos.
“¿Es soportable que, por el miedo al otro, se pueda jugar políticas de
segregación socio-espacial? (... ) Creo que hay algunos focos donde se
concentra: jóvenes pobres, (...) es un foco donde se concentra básica-
mente eso. No están vistos como sectores victimizados, sino como sec-
tores de riesgo. Si hay un chico pobre en la provincia, en el conurbano,
es alguien básicamente sobrsobree quien temer.” (Gustavo Palmieri, agosto
temer.”
2005)
Para Palmieri se percibe el fenómeno desde una visión dual: mundo
de la ley, sector de incluidos en la distribución de bienes, y mundo del
delito- sector de excluidos. Esta dualidad propicia la generación de an-
tagonismos sociales que se traducen en permitir tácitamente o explícita-
mente que se violen ciertos derechos políticos y libertades. La visión dual
no permite visualizar que un mismo actor social pueda ser a la vez vícti-
ma y victimario.
“No existe una dualidad si ese sujeto es un sujeto que mata o un sujeto
que muere. Puede ser un mismo actor social que está matando y murien-
do, y entonces hay que comprenderlo como tal, no como un actor que
sólo mata o que sólo muere.” (Gustavo Palmieri, agosto 2005)
Palmieri con este argumento advierte que no basta con hacer un aná-
lisis reduccionista de la cuestión. Si se ubica el origen de la inseguridad
en los factores socio-económicos y sólo se buscan soluciones para reducir
esas contradicciones, es posible que se caiga en estigmatizaciones socia-
les, que se construyan imaginarios alrededor de los grupos considerados
de “riesgo” y que debido a ello no se respeten los derechos políticos y
ciudadanos de las personas. Si bien este conjunto de actores construye
su percepción desde una visión integral, observamos que esa construc-
ción difiere entre ellos, por lo tanto, acuerdan en que el fenómeno re-
quiere un abordaje integral en donde intervenga una multiplicidad de
agencias y actores pero discrepan en el cómo se van a implementar las
modificaciones.
107
En los párrafos que siguen intentaremos exponer los principales puntos

sobre los cuales se explayaron los entrevistados. Con el objeto de facilitar
una mejor comprensión dividiremos el análisis siguiendo el planteo de
Recursos Penales y Recursos Extra-Penales, y denominaremos a los que
centralizan su análisis en los recursos penales “TRADICIONALISTAS” y de-
nominaremos “INTEGRALISTAS” a aquellos que articulan ambos recursos.36
I) Los recursos penales

A) Derecho penal
Los entrevistados realizan una evaluación de la legislación vigente y,
al hacerlo, los Tradicionalistas se manifiestan como asiduos defensores
del cumplimiento efectivo de la ley para la obtención de una mejora en
las condiciones de seguridad.
Vanossi se pronunció a favor de la reforma del código penal como
medida primordial para adecuarlo a la realidad actual.
“Al código penal hay que remplazarlo por otro código penal, contem-
plando nuevas figuras delictivas, porque siempre aparecen nuevas co-
sas, por ejemplo ahora tenemos un bache, porque lo que hay es insufi-
ciente en materia de delitos informáticos, hace falta realmente una legis-
lación adecuada ¿Por qué? Porque es un fenómeno nuevo (...). ¿Qué
hacemos en vez de eso? Parches y parches y parches y parches (...). A
veces se han cometido contradicciones tremendas (...). Por el apuro (y)
por legislar aisladamente, (por ejemplo) con las Leyes Blumberg (...)
entre los paquetes de tantas cosas que propuso, entraron cosas que no
estuvieron suficientemente analizadas, y en el apuro de sancionarlas,
muchas se sancionaron casi sin estudio.” (Jorge Vanossi, julio 2005)
“Hay que ir a una reforma del código penal pero desgraciadamente la

comisión que nombró Rosatti es una comisión hemipléjica; es decir, una
visión de un sector de la doctrina penal (...). Tendría que haber habido,
ya que iba a ser una comisión, una mayor representatividad en derecho
penal donde tuviera cabida el derecho penal grave, el derecho penal de
las democracias constitucionales liberales, no ha sido así.” (Jorge Vanossi,
julio 2005)
Enríquez se pronunció a favor de un código contravencional que ac-
tuara como instrumento de prevención.
36
Son dos tipos ideales en términos de Max Weber, es decir, dos construcciones analíticas
para analizar la realidad; lo cual no significa que la realidad se ajuste estrictamente a las
características de estos dos tipos ideales.
108
“Las leyes tienen que cumplir con el afán disuasivo, no tienen que ser
una declaración lírica. El código contravencional de Buenos Aires, que
tanto se discutió con la venta ambulante, con la prostitución callejera,
con los piquetes, también eso forma parte, son manifestaciones violen-
tas. Por esto yo creo que el código contravencional era mucho más rico
en figuras que tenían que actuar en la antesala del que hacer delictivos y
no se puso hincapié en ellas, por eso para nosotros es importante actuar
en la etapa pretérita, porque uno quizás en la etapa pretérita del queha-
cer delictivo puede evitar el robo, el secuestro, la violación y el homici-
dio.” (Jorge Enríquez, agosto 2005)
El planteo de ambos entrevistados se erige a partir de una matriz
teórica conservadora en donde se tiende a confundir la idea de seguri-
dad con la de orden. Un sistema punitivo adecuado a la realidad actual
es una herramienta jurídica para sancionar el desorden. El efectivo cum-
plimiento de la ley para mantener el orden indicaría un descenso de los
niveles de la sensación de impunidad.
Los INTEGRALISTAS conceptualizan a la seguridad como la protec-
ción y efectivización de los derechos y las libertades y, por lo tanto, estas
reformas no se vinculan directamente con una mejora concreta en los
indicadores de inseguridad.
Para Silvia La Ruffa, la reforma del código penal no es el eje de reso-
lución del problema, el ineficaz funcionamiento judicial, la lentitud de
la justicia es atribuida a la forma de estructuración y organización; con-
cretamente al código procesal penal.
“Siempre planteo que como marco está el código penal, (y) que (en)
verdad la modificación al código no es ni necesaria ni inmediata. Sí, que
alguien se ponga estudiar para que vuelva a tener el sentido sistémico,
pero no tiene nada que ver con la política real de seguridad.” (Silvia La
Ruffa, agosto 2005)
“Creo que hay que darle sistematicidad (y) hay que ver (si) después de
todas las reformas que (le) hicieron, (...) tiene sentido. (Silvia La Ruffa,
agosto 2005)
Palmieri considera que el sistema punitivo tal como está estructurado
es fuertemente represivo. El nivel de represión del Estado argentino no
está develado y, por lo tanto, no está siendo controlado. La sensación de
impunidad, entonces, queda más expuesta y ciertos “aparatos ideológi-
cos” como los medios de comunicación, realizan un recorte de la reali-
dad contribuyendo a realizar percepciones subjetivas: sensación de im-
punidad y sensación de inseguridad.
109
“¿Por qué hoy desde hace 15 días la cuestión de la inseguridad está en la

tapa de todos los diarios? ¿A ningún artista lo asaltaron en los últimos 6
meses? Sí, si ves la revista de la semana, sí. Pero no va a salir en la tapa de
CLARÍN. (Pero luego si sale), entonces ahora estamos más inseguros.
Desde hace una semana, mi familia está más insegura, con mis amigos
hablamos de la inseguridad, los delincuentes empezaron a ser un pro-
blema de nuevo, y la Argentina volvió a ser la de antes.” (Gustavo Palmieri,
agosto 2005)
“¿Cuál es el cóctel de un sistema impune, que al mismo tiempo es repre-

sivo? Y en la mayoría de los diagnósticos, la cuestión de que es un apara-
to muy represivo, en términos de resultados, está muy olvidado. Está
mucho más puesta a la luz, la cuestión de la impunidad y el aumento del
delito.” (Gustavo Palmieri, agosto 2005)
B) El Sistema Judicial
El endurecimiento o no de las penas fue centro de debate años ante-
riores, sectores políticos más conservadores apoyaron el discurso más
represivo y autoritario (“mano dura”) e implementaron políticas pensan-
do que la inseguridad debía ser combatida por la fuerza de un “aparato
represivo estatal”, la postura es netamente belicista y se requiere un per-
manentemente incremento cuantitativo de los dispositivos de seguridad.
Se espera que el recurso penal, aparte de su función específica en la
represión del delito, cumpla con la misión de prevención. La premisa
teórica que está por detrás de estas concepciones es la visualización del
delincuente como un actor racional que evalúa las ventajas y las desven-
tajas para cometer o no un delito.
Los hechos demostraron que el agravamiento de las penas no operó
como un efecto disuasivo para evitar que se cometan delitos. Transcurri-
da esta etapa de debate y de evaluación concreta de la eficacia de estas
medidas, encontramos cierto acuerdo entre los entrevistados en pensar
que el endurecimiento de las penas no conduce a una mejora en las
condiciones de seguridad.
“Y hace falta que los jueces pongan no mano dura; energía jurisdiccional
que es distinto, (...) los jueces tienen que poner mucha atención y mucha
energía jurisdiccional, es decir, no pueden delegar cualquier cosa, tie-
nen que asumir ellos la responsabilidad y tienen que poner energía juris-
diccional que quiere decir, no sobrepasar la ley sino aplicar realmente la
ley en todo lo que la ley prevé, contempla y permite.” (Jorge Vanossi,
julio 2005)
110
“Lo que disuade al delincuente no es la gravedad de la pena, pese a que

en algunos casos hay que elevar las penas, lo que va a disuadir al delin-
cuente va a ser la posibilidad cierta de que va a ser aprehendido, que va
a ser condenado y que va a cumplir efectivamente esa condena.” (Jorge
Enríquez, agosto 2005)
“Si no es aplicada de nada sirve la legislación. De nada sirve que vos le

digas a una persona, mirá si vos robas no vas a tener tres años, vas a
tener cinco. Cuando en realidad ni los tres ni los cinco ni los diez los va
a cumplir porque no va a haber sistema ni judicial ni policial, primero
que lo agarre, segundo que lo lleve detenido y tercero que quede preso.
Entonces si eso no existe no importa la pena, pero sí la pena asusta el día
que diez tipos van presos.” (Cristian Ritondo, julio 2005)
“Yo espero respuestas de la justicia, que los menores y los mayores no

salgan tan fácil como salen hoy. Hoy entran por una puerta y salen por la
misma, enseguida el vecino dice: “están arreglados con la policía; es la
justicia la que los deja salir (...)”. Acá hay mucha gente que dice que hay
que reformar las leyes pero acá yo pienso que hay que aplicar primero
las que tenemos como corresponde y después veremos si hay que refor-
marlas.” (Osvaldo Atínense, agosto 2005)
“El porcentaje de condenas por delito es (...) es mínimo. Entonces si uno

hiciera un análisis así más bien sencillo, diría que el porcentaje de los
condenados por delitos es mínimo respecto de los delitos cometidos,
cualquier agravamiento de penas va a incidir porcentualmente de mane-
ra escasa en el escenario de la criminalidad.” (Eduardo Estévez, agosto
2005)
“La única reforma que acompañó en materia de aumento de penas fue la

de tenencia de armas (...) ¿Qué aumentar las penas disminuya los deli-
tos? Al contrario creo que hay que trabajar sobre el código procesal
para que la justicia sea más rápida.” (Silvia La Ruffa, agosto 2005)
Una vez más se observa la postura enfrentada entre los dos sectores,
los tradicionalistas reclamando el cumplimiento efectivo de la ley y los
integralistas presentando alternativas para lograr una disminución del
nivel del sistema punitivo. Tal como fue explicado en los párrafos ante-
riores este enfrentamiento es originado por la percepción que cada uno
de los sectores tiene frente a la problemática de la seguridad.
Por otro lado, existiría un diagnóstico compartido entre los entrevis-
tados en visualizar la necesidad de implementar transformaciones del
sistema judicial. El quiebre se produce cuando proponen las reformas,
111
ya que encuentran correspondencia con la matriz de pensamiento que

cada uno conlleva, es decir, con la conceptualización que han hecho del
problema.
Para Vanossi las reformas pasan por la idoneidad de los funcionarios
para aplicar los procedimientos:
“Yo más que reformas de la legislación de procedimientos creo que lo
importante en definitiva, como esos procedimientos son aplicados por
los funcionarios (...). Lo que hay que mejorar es la calidad de todo el
aparato penal en el país, al nivel de Ministerio Público y al nivel de
Justicia (...). Y si bien ahora hay un sistema de concursos que teórica-
mente debería asegurar un mejor nivel (...), yo creo que una solución
completa del tema, no se puede hacer en menos de diez años. La fuente
del problema es la enseñanza del derecho, cómo se forman los abogados
que después van a ser fiscales, jueces, abogados defensores, o
querellantes (...) Si la base formativa básica es mala, obviamente el nivel
de los que accedan a las funciones de alta responsabilidad, como son las
funciones judiciales, no va a ser bueno.” (Jorge Vanossi, agosto de 2005)
En el mismo sentido Enríquez se expresa en contra de algunos jueces
cuya práctica es abolicionista:
“Yo creo que no pasa por la mano dura ni por un falso garantismo, que
en la práctica es la abolición del derecho ejecutivo. Sino que pasa por la
mano justa, y ésta se logra con el imperio de la constitución y con el
imperio de la ley. Es así de claro. Lo que pasa que si nos movemos con
estos movimientos pendulares que ha tenido la Argentina en los últimos
años, que ha pasado épocas de la fuerza sin ley, a épocas de la ley sin
fuerza, donde toda autoridad está sospechada de autoritarismo.” (Jorge
Enríquez, agosto de 2005)
Ambos entrevistados observan que la problemática del sistema judi-
cial no recae en cuestiones estructurales sino en los sujetos que imparten
justicia. Por lo tanto, no se plantean reformas en el plano objetivo; los
cambios sólo se limitan a que los jueces hagan efectivo el cumplimiento
de la ley intentado no caer en falsos ideologismos.
Nicolás Da Penna visualiza la lentitud del Sistema Judicial, pero el
origen lo atribuye a una cuestión de asignación de recursos:
“A la justicia en sí, se le predica lentitud. Por supuesto que la lentitud de
la justicia es producto del presupuesto que se vota acá abajo (Congreso)
y que viene del Poder Ejecutivo. Si no tiene los suficientes elementos,
difícilmente funcione bien el Poder Judicial.” (Nicolás Da Penna, agosto
de 2005 )
112
Eduardo Estévez observa un sistema judicial ineficaz y lento que agu-

diza el problema de la seguridad. La principal distinción planteada por
este actor radica en pensar al sistema judicial por fuera de las políticas de
seguridad ciudadana, pero articulado con las distintas agencias de pre-
vención para proveer información que permita organizar alguna estrate-
gia de seguridad.
“Los sistemas judiciales también aportan lo suyo porque no permiten
que la justicia sea eficaz o que sea vista como una solución al problema
de la inseguridad por la lejanía entre el momento que ocurre el hecho y
las eventuales sentencias condenatorias cuando las hubiere (...) Las re-
formas judiciales no deben ser analizadas en términos de políticas de
seguridad ciudadana, porque no son políticas de seguridad ciudadana,
sino políticas criminales que son abarcativas más bien del sistema penal,
sino más bien de la situación pos delictual.” (Eduardo Estévez, agosto
2005)
Y agrega:
“Lo que habría que hacer es promover la eficientización de la justicia, en
términos de procesos judiciales, aumentar la cantidad de horas de tra-
bajo de los juzgados, mejorar también los sistemas de información, rela-
cionar la información policial y de ámbitos de seguridad civil, seguridad
pública civil, con la justicia, con el ámbito judicial, como (...) se aprove-
chen todas las informaciones y todos los datos como para que se pueda
tener un mejor panorama de la situación delictiva, de inseguridad, etc.”
(Eduardo Estévez, agosto de 2005)
Silvia La Ruffa y Gloria Lafita visualizan un colapso en el funciona-
miento del Sistema Judicial y sostienen que se debe recuperar la confian-
za en el sistema, implementando una justicia de proximidad y descen-
tralizada.
“En materia de justicia (...) (que) es un tema muy específico de la Ciudad
de Buenos Aires, no porque en el resto de la provincia no habría una
demanda de una justicia más cercana, más ágil (...) creo que puede servir
para reconstruir la confianza en la institución judicial, una justicia de
proximidad que se encargue de resolver la mayor cantidad de proble-
mas a través de la mediación y facilitación.” (Silvia La Ruffa, agosto 2005)
“Las fiscalías nosotros por suerte las tenemos descentralizadas, pero en

general, si vos leés un poco, saliendo de la zona nuestra, eso que te
dicen, (...) que el fiscal, que si los conocen, (...) pasan meses encarcela-
dos como algunos medios últimamente publicaron algunos hechos, es la
realidad. Es la realidad, y si no hay autores conocidos en los hechos,
113
todo termina archivado, a las dos semanas están archivadas las causas.
Eso también existe, (...) está colapsado todo el sistema y que hay que
rever todo ese tipo de cosas.” (Gloria Lafita, agosto 2005)
Gustavo Palmieri rastrea el origen del colapso del sistema y entiende
que la ineficacia del Sistema Judicial es producto de la ausencia de gra-
duaciones en el sistema punitivo:
“En términos judiciales, más que plantearlo en términos de respuesta,
uno tendría que ver los problemas que tiene hoy. Básicamente es un
sistema excesivamente punitivo para pequeños delitos. El sistema va a
estar desbordado siempre. Si uno no gradúa a qué cosas se va a dedicar
el sistema penal, es imposible que funcione.” (Gustavo Palmieri, agosto
de 2005)
En correspondencia con su percepción plantea como solución re-
pensar algunas figuras delictivas y ubicarlas bajo la orbita de otros siste-
mas:
“Algunas cosas hay que descomprimirlas. Está bien con respecto a los
delitos graves, pero yo no puedo tener un proceso en prisión preventiva
a una señora que fue al supermercado con un hijo. Eso no puede ser
parte del sistema penal, porque un hurto en un supermercado no puede
estar en el sistema penal (...) .Tienen que haber otros sistemas de acuer-
dos, sistemas de sanciones, otros sistemas de puniciones. Por otro lado,
tiene que haber otro sistema de prevención preventiva.” (Gustavo
Palmieri, agosto de 2005)
C) La cuestión del Sistema Penitenciario

En el diagnóstico del sistema penitenciario los entrevistados recono-
cen una situación que requiere una reforma profunda e inmediata. La
estructura bajo la cual se rige imposibilita generar una política, debe ser
transformado radicalmente. Los entrevistados visualizan el sistema peni-
tenciario como un lugar de aprendizaje de nuevas formas de delito; la
cárcel no rehabilita, perfecciona las técnicas delictuales. Reconocen que
la ausencia de políticas orientadas a resolver esta problemática conduce a
la reproducción de nuevas conductas delictivas. El descuido del sistema
provoca que todos los esfuerzos y recursos destinados a la prevención del
delito se diluyan y queden inconclusas las medidas que se adopten en
materia de seguridad.
“Las cárceles, el servicio penitenciario no debe ser una escuela de
postgrado del delito, un lugar donde se van a perfeccionar, sino como
114
dice el precepto constitucional del artículo 18, ser sanas y limpias para
reinserción, resocialización de los presos.” (Jorge Enríquez, agosto 2005)
“En materia de establecimientos penitenciarios no ha habido una políti-

ca (...). Hay soluciones, lo que pasa es que hay que acertar en la elección
de las soluciones que tengan viabilidad porque las brasas nos queman
en las manos (...). Los presos también necesitan seguridad, sabemos que
las cárceles (es) donde menos seguridad hay. Es la de los presos. Si entra
algún preso que no es como (el) resto de los presos sufre violación, es
introducido en la droga o es complicado en delitos que se cometen
desde las cárceles. ¿Por qué manejan esto? No lo sé, pero lo manejan.
Tienen visitas que a veces se llevan cosas que no son detectadas y que
pasan, droga por ejemplo o cuchillos o armas blancas y a veces otro tipo
de armamentos.” (Jorge Vanossi, julio 2005)
“La verdad que entiendo a la política de prevención del delito como un

eslabón de tres unidades: donde la política de prevención primaria es
muy importante, donde la política de prevención secundaria tiene que
tener una fuerte presencia la policía, que tiene que ser confiable y la
justicia también. Pero todos los recursos que se destinan especialmente
en la segunda etapa o segundo eslabón serían como malgastados si cada
vez que se comete un delito en vez ser condenado a perder su libertad
va a un lugar donde solamente se les enseña a querer cometer más
ilícitos, me parece que es necesario que las tres etapas funcionen ade-
cuadamente.” (Silvia La Ruffa, agosto 2005)
“La idea de que haya reinserción social de la persona no existe, casi en

ninguna cárcel del mundo y mucho menos la Argentina. La
superpoblación que existe en las cárceles es impresionante. Pero no
solamente eso, lo que me parece (es) que no hay lugar, por eso (es) que
quedan detenidos en la Provincia de Buenos Aires en las comisarías (...).
Esto hay que modificarlo y rápido, y lógicamente me gustaría que ese
dinero estuviera invertido en las escuelas y no en cárceles.” (Cristian
Ritondo, julio 2005)
“Además también (está) lo que siempre se dice de lograr que el sistema

penitenciario, o sea la última etapa, la prevención terciaria (...) sea efec-
tivo y cumpla con (sus) fines. Ciertamente a veces difícil de lograr (...) la
reinserción.” (Eduardo Estévez, agosto 2005)
“Las cárceles que tenemos, las cárceles son escuelas, es la facultad, uno
va a aprender como seguir delinquiendo, con los menores que ingresan,
se hacen expertos ahí adentro (...) van a los juzgados de menores, se
escapan, no hay vigilancia.” (Osvaldo Atínense, agosto 2005)
115
“El Servicio Penitenciario Federal está saturado. Ni hablar de los mu-

chos Servicios Penitenciarios de las provincias. El Servicio Penitenciario
Federal, de por sí está saturado (...). El problema es ese, ESTÁ SATURA-
DO EL SERVICIO PENITENCIARIO FEDERAL.” (Nicolás Da Penna, agosto
2005)
“Cuando uno se fija cómo era el Sistema Penitenciario hace 30 años, o

desde el “Acta de Perón”, desde hace 50 años, y cómo es ahora, uno ve
que en ese momento había todo un pensamiento de funcionarios muy
preocupados por el preso, todos civiles, había unos guardias, pero era
muy parecido a un psiquiátrico. Lo que tiene hoy es un sistema incon-
trolable, donde el único que tiene contacto con el preso es el penitencia-
rio, y con lo que negocia es si le va a pegar, qué le va a vender y si tiene
capacidad de hacer un motín. Entonces la capacidad de otros actores de
negociar con ellos es: si vos me haces un motín, yo te echo. Así es impo-
sible hacer política.” (Gustavo Palmieri, agosto 2005)
“Rehabilitación de detenidos es un tema, que no sé cuándo lo vamos a

lograr. Un tema crucial es sacar los detenidos de las comisarías, las comi-
sarías no están preparadas para tener alojamientos de detenidos, y el
personal policial no está preparado para atender detenidos, lo tiene que
hacer el servicio penitenciario (...). Pero bueno, no hay plazas, está todo
cubierto, está todo saturado.” (Gloria Lafita, agosto 2005)
Si bien en este aspecto es posible visualizar un consenso importante
en cuanto a que el sistema demanda generar políticas que modifiquen su
actual funcionamiento, las diferencias principales se encuentran nueva-
mente en el momento de plantear las soluciones producto de las diferen-
tes construcciones ideológicas con las que los entrevistados abordan el
problema.
Los tradicionalistas se pronuncian a favor de la construcción de una
mayor cantidad de establecimientos, con una marcada orientación a la
reinserción social de los detenidos.
“Y creo que (hay) que salir rápidamente a construir cárceles que sean
con un sistema totalmente diferente (...) que no sean superpobladas. En
el mundo lo que funcionan son cárceles más chicas, menos reos y más
clasificados, digo clasificados en el sentido de que a tales tipo de delitos
hay tales tipo de sanción.” (Cristian Ritondo, julio 2005)
“Muchas obras que se han planeado presupuestariamente, hace ya tres

o cuatro presupuestos atrás, no se han iniciado las obras, este es el caso
de la Cárcel Federal de Güemes. Acá sí te hablo de mi Provincia (Salta).
116
La Cárcel Federal de Güemes no se hizo, la Legislatura ya hace tres o

cuatro veces (que) han votado las partidas presupuestarias, pero des-
pués la Jefatura de Gabinete (...) no la aplica.” (Nicolás Da Penna, agosto
de 2005)
“¿Soluciones posibles? El Estado no tiene plata, de modo que construir

lisa y llanamente todos los establecimientos (...) que hay que construir,
no es fácil.” (Jorge Vanossi, julio 2005)
“Dicen que se están haciendo nuevas cárceles, pero bueno nunca termi-
namos, porque además en la hora de sacar, por más que se saca, hay un
montón que siguen entrando. La rehabilitación de lo que es Patronato
de Liberados y rehabilitación, lo que es rehabilitación de detenidos, que
después vuelven para reinsertarse en la sociedad, en eso no se ha hecho
nada. Hay que trabajar, por más que (...) es difícil conseguir trabajo para
alguien que no tiene antecedentes, el que tiene antecedentes esta mu-
cho peor. La reincidencia es muy grande.” (Gloria Lafita, agosto 2005)
Los integralistas buscan la solución pensando en el origen de la so-
bre-población carcelaria, en consecuencia, las propuestas giran en torno
a disminuir la cantidad de detenidos.
“Tiene que haber otro sistema de prevención (...). No puede aplicarse
como se aplica ahora. Si yo estoy sospechado de algún cargo que tiene
algún grado de violencia, adentro. No puede ser que todos los casos de
violencia, el tipo esté preso hasta que se le demuestre lo contrario.”
(Gustavo Palmieri, agosto 2005)
“Hay que buscar un mecanismo que (no tengo en claro cuál) pero que
hay que buscarlo con relación a que haya menos procesados detenidos
y creo que hay que pensar medidas alternativas a la prisión y hay que
estudiar la posibilidad de tener mediación en materia penal, si esto se
logra vamos bajar lo que es la población carcelaria con menos delitos.”
(Silvia La Ruffa, agosto 2005)
Nicolás Da Penna además introduce en su análisis una reforma legis-
lativa que le otorgaría al sistema penitenciario facultades para desarrollar
un sistema de inteligencia, la información generada sería de utilidad
para desbaratar bandas y efectuar un seguimiento del liberado.
“El Servicio Penitenciario, por definición, no puede tener inteligencia,
porque inteligencia solamente hacen los que pertenecen al Sistema de
Inteligencia Nacional (...). Pero la tiene, y tiene muy buena inteligencia.
Tiene mucha información, y esa información es la que permite, luego,
117
seguir circularmente qué hace el delincuente cuando sale o las bandas

que se forman adentro.” (Nicolás Da Penna, agosto de 2005)
D) Agencias policiales
Las reformas llevadas a cabo por la gestión de Arslanián tuvieron un
primer intento inconcluso, se generaron a partir de ellas debates y en-
frentamientos entre diversos actores políticos y sociales. Con posteriori-
dad a este debate y con la problemática instalada en la agenda política
demandando una resolución inmediata es posible encontrar algunos
puntos de acuerdo entre los entrevistados frente las fuerzas policiales.
Actualmente se evalúan como acertados, para ambos sectores, los cam-
bios introducidos por la gestión de Arslanián, sobre todo aquellos vincu-
lados con políticas de depuración, con políticas orientadas a la capacita-
ción y con aquellos que apuntaron a la descentralización de la fuerza.
“Lentamente se ha empezado a hablar más de seguridad ciudadana (...)
Yo diría desde el año 1998. Impactó en esto la Reforma Arslanián del año
1998/1999, porque puso al descubierto si se quiere las falencias de la
policía y la necesidad de trabajar (...) a través de la planificación.” (Eduar-
do Estévez, agosto 2005)
“Tengo entendido (que) la gestión del Ministro Arslanián ha sido bastan-

te exitosa para reducir los índices de delincuencia. Siempre va a existir
ese rumor de alguna vinculación de la fuerza de seguridad provincial
con la estructura delictual, yo no sé si es cierto o no. Pero sí puedo ver
que el Ministro Arslanián hizo buenas medidas, medidas destinadas a
purgar la Fuerza.” (Nicolás Da Penna, agosto 2005)
“La policía ha sufrido el mismo (...) defasaje que se ha producido en

todas las instituciones también nacionales. Se está encaminando (...). Se
ha depurado mucho, se ha horizontalizado. La pirámide vertical que
había, en cuanto a (la) estructura, se ha perdido (...). Se ha recuperado
mucho, se está especializando por áreas.” (Gloria Lafita, agosto 2005)
“(La) capacitación de las fuerzas está prevista (...). Están terminando el

secundario los que no lo tenían, se pide para las jerarquías superiores
que tengan título universitario. Se están capacitando.” (Gloria Lafita,
agosto 2005)
“Arslanián empieza a tener (...) algunas políticas donde creo que la está
pegando. Ha sido muy fuerte (...) en el tema de secuestro, y lo que
también es cierto que la Secretaria de Inteligencia a partir de la nueva ley
118
de inteligencia acertadamente puede participar en este tipo de cosas.”

(Cristian Ritondo, julio de 2005)
“Tiene muchas cosas buenas, bien planteadas (...). No sé cómo va a

resultar la Policía II (...) pero se ve mayor presencia policial en la Provin-
cia de Buenos Aires, pero también creo que falta mucha capacitación a
la policía de la provincia de mucho mayor experiencia.” (Cristian Ritondo,
julio de 2005)
“Conducir a la policía de la provincia de Buenos Aires no es tarea senci-

lla, creo que falta el tema de la auditoría externa (...) y avanzar obvia-
mente con todo el modelo de formación.” (Silvia La Ruffa, agosto 2005)
Los entrevistados provenientes de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires se expresan a favor de una policía más cercana al vecino, cuyas
competencias se restrinjan a resolver y atender la problemática de la co-
munidad. La capacitación que reciban debe encontrar correspondencia
con las tareas asignadas y este contacto directo con la comunidad le otor-
gará un conocimiento profundo de la realidad local.
“En materia policial creo que la policía federal y principalmente las poli-
cías provinciales necesitan pensar de nuevo su organización, un modelo
de capacitación y formación y su vínculo con la sociedad civil (...). La
policía de la ciudad sea la federal o una propia y las policías provinciales
tienen que tender a un modelo mucho más horizontal, mucho más des-
centralizado y mucho más cercano al vecino.” (Silvia la Ruffa, agosto de
2005)
“El responsable político de la policía de esta ciudad (tiene que ser) el Jefe
de Gobierno. La ciudad tiene que ver al policía. Pueden coexistir como
en todas las ciudades con una fuerza federal y una fuerza de la ciudad
(...) (que) me parece que tiene que ser mucho más cercana (...). Porque
sino le falta una pata al gobierno de la ciudad, mas allá de quien sea el
Jefe de Gobierno, para (la) ejecución de política. Una situación de emer-
gencia vos podes poner un ente coordinador pero la verdad es que
deben tener un mismo jefe y un mismo responsable.” (Cristian Ritondo,
julio de 2005)
Existen otras propuestas y en estos puntos ya no jugaría la separación
analítica propuesta al principio del análisis. Tácita o explícitamente se
pronunciaron a favor de cuestiones vinculadas a mejor y mayor capacita-
ción, mejores salarios, armamento adecuado, etc. Estas problemáticas están
instaladas desde hace unos años en el debate político y público y pro-
ducto de esto, se han logrado ciertos consensos.
119
“Yo creo que hay que actuar en el campo de la prevención y del cumpli-
miento efectivo de la ley. La policía debe encargarse de prevenir el delito
y colaborar con la justicia luego de cometido, pero para ello debe estar
capacitada técnicamente, bien equipada, mejor remunerada.” (Jorge
Enríquez, agosto 2005)
“Es muy importante la formación de los recursos humanos, realmente el

nivel de capacitación requiere una doble idoneidad, la idoneidad técni-
ca y la idoneidad moral, porque pasa con esto lo mismo que entre
controladores y controlados que controlantes y controlados, si los
controlantes son igual que los controlados o se inficionan de los vicios
de los controlados, qué sentido tiene el control, lo mismo vamos a decir
de las fuerzas que tienen que garantizar la seguridad, ¿si (...) están con-
taminadas qué garantías tenemos? ¿Cuántas veces leemos en los diarios
(se dan excepciones, no es la regla) pero que han descubierto una banda
en la cual estaba tal policía, o tal oficial o suboficial o lo que sea? Es decir,
la formación de recursos humanos, la doble idoneidad técnica y moral
es fundamental.” (Jorge Vanossi, julio 2005)
“La policía, los magros sueldos, debe ser una alternativa laboral, más
que una cuestión vocacional. Hay que pensar que por ejemplo la
Gendarmería tiene el cincuenta por ciento de sus hombres debajo la
línea de pobreza, con lo cual, digamos hay que hacer una inversión muy
grande. Pensar que estas personas están por debajo de la línea de pobre-
za, con lo cual salen a la calle: sin poder pagar tal vez el colegio a sus
chicos!! y son unos de los que deben garantizar las tres fuerzas federales
la seguridad. Es el que cuida la frontera que no pase droga. Todo esto es
permeable, la pobreza de algunas personas de seguridad es permeable al
dinero que circula de una venta, de delincuentes o de esquemas ya
armados como pueden ser el narcotráfico como puede ser una banda de
secuestradores.” (Cristian Ritondo, Julio de 2005)
“Tiene que tomar más policías, capacitarlos darle mejores armamentos,

mejores chalecos. Se sabe que los policías tienen chalecos obsoletos (...)
habría que pagarle más de lo que se les paga, para mi un policía tendría
que ganar tanto como un doctor, pero el doctor estudió!!!!!. Pero un
policía se pone una ropa y sale hoy a que lo puedan llegar a matar por $
700 u $ 800 y ese hombre tiene que trabajar 15/16 hs. por día porque
no le alcanza para mantener a su familia. Esas son las cosa que tiene que
corregir la justicia, el Estado, no sé a quien le corresponde... pero si sé lo
que estamos padeciendo.” (Osvaldo Atínense, agosto 2005)
120
Otro elemento que los entrevistados mencionan como causal de los

niveles de seguridad es la asignación de recursos hacia las distintas agen-
cias encargadas de la prevención del delito. Nicolás Da Penna considera
que se debe invertir más en seguridad, porque el presupuesto actual no
es suficiente. La inversión para la prevención del delito debería estar
focalizada en recursos penales, en modernizar las instituciones con siste-
mas o soft informáticos para poder desarrollar sistemas de inteligencia
criminal.
“Es más que nada invertir en infraestructura, y también en informática
para el combate del delito. O sea, una sistematización general del com-
bate al delito.” (Nicolás Da Penna, agosto 2005)
“Tienen que tener refuerzo presupuestario, tienen que poder actuar.

Hace poco, por un ilícito, tuve ocasión de visitar un juzgado (...) de
Buenos Aires, con competencia penal, y están en malas condiciones.
Uno puede aceptar que no haya butacas cómodas, lo que sea, pero no se
puede aceptar que no haya máquinas nuevas interconectadas. El mane-
jo de información es vital.” (Nicolás Da Penna, agosto 2005)
Cristian Ritondo considera que el presupuesto también es insuficien-
te pero este debe estar destinado a la inversión en mecanismos de seguri-
dad inteligente, que Máximo Sozzo los clasificaría como táctica situacio-
nal y ambiental.
“Creo que en la seguridad urbana hay un elemento que en la Argentina
todavía no (se) está utilizando y creo que hay empezar a utilizar que, es
la seguridad inteligente. Eso (significa el empleo de) elementos (tecnoló-
gicos) para obtener mayor capacidad en la lucha contra el delito. Habla-
mos del delito común (y) no del delito más complejo. Es un sistema (de)
centralización de cámaras como hoy está haciendo Río de Janeiro en la
costa, o como han hecho en Jerusalén, una ciudad que ha bajado un
ochenta por ciento el delito.” (Cristian Ritondo, julio de 2005)
Palmieri, distanciándose de las dos propuestas anteriores, expone que
tanto en las políticas de seguridad como en otros políticas implementa-
das por otras agencias estatales, se reproducen los niveles de seguridad
en el acceso a la distribución de bienes y servicios públicos. Por lo tanto,
una política de seguridad no sólo debe reclamar mayores recursos sino
también pensar en realizar una distribución equitativa de ellos.
“Hay una separación en términos económicos y sociales, (si) uno lee los
indicadores. Ahora en términos políticos hay también esta separación.
Bueno, hay gente que no puede ir a la escuela porque tiene problemas
121
de seguridad, hay gente que no puede salir tranquila a la calle porque

sino lo para el vecino lo para el policía. Estos sectores no tienen ni
seguridad, ni salud, no tienen nada, frente a otros que tienen seguridad,
salud, etc. En general, vas a encontrar que las políticas de reforzamiento de
la seguridad son sobre sectores que ya tienen mejor seguridad, que los
sectores no reforzados. Eso es básico en un Estado de Derecho, el tema de
cómo se distribuyen los recursos públicos.” (Gustavo Palmieri, agosto 2005)
Los entrevistados también observan como fundamental que el Estado
recupere el monopolio de la fuerza pero el principal interrogante es cómo
se va utilizar esa fuerza policial. Existiría acuerdo en que las funciones
principales se orienten a tareas de prevención, sin embargo, sigue sin
consenso el cómo se ejecuta esa tarea, qué técnica o táctica se aplican.
Obviamente los identificados con los recursos penales manifiestan una
clara posición a favor de que la prevención se concentre en la tarea que
realizan las fuerzas policiales, la presencia policial operaría como el prin-
cipal factor disuasivo.
Las fuerzas policiales intervienen antes de que el delito ocurra disua-
diendo y manteniendo el orden público, diferentes instrumentos como
la figura de averiguación de identidad se aplican con el fin de detener a
un grupo considerado “sospechoso” o de “riesgo”, de esta forma se impe-
diría la producción de un acto delictivo.
Enríquez instala un tema polémico: qué atribuciones deben ser otorgadas
a la policía.
La polémica se inicia porque existen actores políticos y sociales que
conciben a las fuerzas de seguridad como instrumentos elementales en
materia de prevención. Esta argumentación se reforzaría por el discurso
policial reclamando para sí más y mayores facultades.
“Yo creo que a la policía hay que darle las herramientas adecuadas para
que puedan actuar en el terreno de la prevención del delito. A mí se me
ha criticado, con el tema de una figura que es el acecho, que es cuando
uno se encuentra en una situación de causar inquietud o alarma a terce-
ros sin causa justa yo digo si en la puerta de mi departamento hay dos
personas que se encuentran vigilando, escudriñando, causando alarma
o inquietud al edificio; la policía tiene que tener la posibilidad o el dere-
cho de hacer una contravención.” (Jorge Enríquez, agosto de 2005)
“Otro aspecto diríamos que puede parecer minúsculo pero no es minús-

culo, es que la policía es la que tiene que estar en el terreno donde se
cometen los delitos. Tiene muy distorsionadas sus funciones o parte de
su personal está distraído de sus funciones específicas (...). En vez de
estar en la calle u organizando operaciones en sitios donde potencial-
122
mente se pueden producir delitos o vigilando lugares donde en ese mo-

mento puede haber mayor inseguridad, están cumpliendo la tarea que
corresponde a otro tipo de personal distinto.” (Jorge Vanossi, julio 2005)
Sectores contrarios a la ampliación de facultades consideran que su
implementación no es debidamente evaluada, no se mide el grado de
eficiencia y los efectos ocasionados podrían provocar el no respeto de los
derechos ciudadanos.
Aquellos que visualizan la problemática desde una perspectiva inte-
gral, sostienen que en materia de prevención no basta con que el Estado
recupere el monopolio de la fuerza, deben intervenir varias agencias al
margen de las fuerzas de seguridad para enfrentar de manera eficiente la
problemática de la inseguridad, por lo tanto, a diferencia de los Tradi-
cionalistas, estos no le otorgan un lugar central a las fuerzas policiales.
II) Recursos extrapenales

Silvia La Ruffa tal como se había planteado al inicio del análisis tiene
una postura integral del fenómeno, introduce propuestas que son clasi-
ficadas por Máximo Sozzo como Tácticas Comunitarias, Tácticas Sociales
y Tácticas Ambientales.
“La cuestión de la seguridad, a pesar de que yo hablé de elementos del
sistema penal, de ninguna manera puede ser solamente una cuestión del
sistema penal. El planeamiento urbano tiene muchísimo que ver con la
posibilidad de que se cometa algún ilícito. Creo que una política eficaz
de seguridad es aquella que logra que los ciudadanos vuelvan al espacio
público y para eso se necesita iluminación, se necesita espacios públicos
agradables, se necesita una política cultural que genere identidades y
pertenencias en los barrios, se necesita una política de deportes que
contenga a los menores, se necesita una escuela (...) que esté vinculada
con el mercado de trabajo y se necesita políticas de desarrollo social que
puedan acompañar a las demandas del gestor de seguridad y ocuparse
de grupos que antes se denominaba grupos vulnerables.” (Silvia La Ruffa,
agosto 2005)
En la táctica comunitaria las diferentes técnicas adoptadas están orien-
tadas a obtener una mejora en la organización comunal promoviendo la
participación vecinal, intentando reconstruir los lazos barriales, recrean-
do el sentido de pertenencia comunal. Contempla la mediación comuni-
taria, la creación de una policía comunitaria con el objeto de mejorar la
relación y recuperar la confianza entre la institución policial y la comu-
nidad.
123
Las actividades y algunas de las propuestas de los foristas estarían

enmarcadas dentro de esta táctica, ambos observan como positiva la par-
ticipación en los foros. Esta práctica los acercó a las fuerzas policiales, se
les otorgó un espacio para que pudieran plantear sus reclamos y para
exigir el cumplimiento de los compromisos asumidos por las fuerzas
policiales.
“Creo que no hemos tenido prácticamente problemas para contactarnos
con las (...) comisarías. El comisario nunca ha tenido una respuesta ne-
gativa. Uno tampoco se entromete en las cuestiones de cómo tiene que
manejar, ninguna de las personas va a la comisaría y le dice cómo tiene
que hacer sus labores, la relación es muy buena, hay respeto de las dos
partes.” (Osvaldo Atínense, agosto 2005)
“Yo creo que hay cosas positivas y negativas. Una de las cosas positivas
que se ha hecho es la participación comunitaria (...) Para mí es un eje
fundamental, no porque lo diga yo, sino porque lo he visto en el mundo
(...). La sociedad (...) es el órgano de control externo de la fuerza de
seguridad, de la política de seguridad, de la institución, de todo.” (Gloria
Lafita, agosto 2005)
“Hay una ley que exige que en cada jurisdicción policial debe haber un
Foro (...). Vamos unos diez en permanente reunión con los jefes distritales,
con los comisarios. Es el control permanente, donde vemos algo, en las
reuniones lo hablamos (...). Hemos tenido la visita de fiscales (que) han
participado en las reuniones. (...) El vínculo, a través de lo que vamos
manifestando como necesidad, a través de lo que vemos desde afuera,
creo que es útil porque ellos se sienten también controlados.” (Roberto
Orellano, 2005)
Los foristas tienen un discurso atravesado por diversos componentes.
Si bien no podríamos afirmar que tienen una visión integral de la proble-
mática, creemos que ubican a las principales causas de la inseguridad en
cuestiones sociales. Sin embargo, dentro de sus propuestas y sus análisis
encontramos importantes elementos que se encuadran dentro a la táctica
comunitaria.
En sus percepciones consideran a los jóvenes como grupo de riesgo
riesgo,
reclaman, por un lado, la erradicación de la pobreza, de la desocupa-
ción, atender la problemática de las adicciones; plantean como necesi-
dad la educación, la contención familiar y cultural-deportiva.
“Por nuestros ojos pasan aproximadamente 6.000 chicos por año, vos
sabes que feo. Vos por ahí agarras a los delegados de los clubes o presi-
dentes de las instituciones, chicos que hacen 4 ó 5 años que no juegan
124
más y le devolvés la credencial que quedó acá (...) ¿Y éste? Está muerto.
¿Y éste? Esta preso. ¿Y este?.” (Osvaldo Atínense, agosto 2005)
“A mí no me quedan dudas, acá hace falta más que la contención de una

institución, falta la contención de la familia, de que el padre tenga digni-
dad. Cuando un hijo respeta a un padre ahí se empieza a formar una
familia, si el padre no tiene el respeto de un hijo pierde todo el respeto y
esa persona se empieza a sentir humillada, y el Estado en los últimos 15
años se ha olvidado terroríficamente de la gente. No sé por qué, no
tengo las respuestas.” (Osvaldo Atínense, agosto 2005)
En materia de minoridad, la forista Gloria Lafita se pronuncia a favor
de atender con urgencia la problemática, creando un régimen específico,
corriéndose de la discusión de la edad y determinando si poseen com-
prensión del hecho.
“Yo creo que hay que crear un régimen especial de menores (…). Hay
que crear un régimen especial con penas no solamente privativas de la
libertad, sino alternativas de la libertad y determinando la compren-
sión... cuánto comprenden. Pero con decir la edad es a los 16, la edad es
a los 14, y nos pasamos discutiendo las edades. En realidad hay que
saber si en el momento en que se cometió el hecho tiene comprensión o
no. Porque parece que (...) para manejar a los 17 (...) son aptos, pero
para cometer un delito y pagar por ello, no son aptos.” (Gloria Lafita,
agosto 2005)
Hasta ahora el análisis de las entrevistas muestra pocos elementos de
acuerdo, las distintas visiones con las cuales se percibe el fenómeno con-
tienen componentes ideológicos bien definidos, los paradigmas con los
cuales se analiza el fenómeno difieren entre los entrevistados, por lo
tanto, se dificulta encontrar consensos entre ellos.
Como se trató de exponer hasta ahora, los tradicionalistas ubican los
recursos penales como elementos centrales a la ahora de implementar
una política de seguridad, los integralistas tienen una visión integral,
valga la redundancia, de la problemática, por lo tanto, no descartan la
utilización de los recursos penales pero siempre acompañados de refor-
mas que abarquen otras dimensiones.
Los entrevistados acuerdan en que la ausencia de políticas de estado
en materia de seguridad obedece a la falta de consensos. Los funcionarios
que asumen la tarea de gestionar políticas asumen urgidos de otorgar
soluciones inmediatas a una problemática compleja. Se persigue adoptar
medidas que generen impacto, recurren principalmente a los recursos
penales, a las fuerzas policiales o bien a la reforma o adecuación en
125
materia legislativa. La urgencia de la gestión impide instalar los proble-

mas y las soluciones en el plano del debate y el análisis, en donde los
diferentes actores políticos y sociales participen en la formulación de
una política consensuada.
126
CAPÍTULO III
Los planes, programas y proyectos
La finalidad de esta sección es evaluar cuáles han sido los principales
planes de seguridad y justicia que se han diseñado a partir de 1998,
cuando la cuestión criminal pasó a ser uno de los principales temas a resol-
ver para todos los argentinos.
En capítulos anteriores, hemos explicado ya qué entendemos por re-
cursos penales y recursos extra-penales. A los efectos del presente capí-
tulo, utilizaremos esta distinción para situar los diferentes planes o pro-
yectos de seguridad y justicia desarrollados en la Argentina, a fin de
observar los posibles consensos o “puntos de contacto”.
La exposición se dividirá de acuerdo a la estructura del Estado argen-
tino, en donde, al ser un Estado Federal, se puede distinguir un Gobier-
no Nacional, Gobiernos Provinciales y Gobiernos Locales o Municipales.
A) Planes de Seguridad y Justicia en el Gobierno Nacional

Los planes nacionales de seguridad y justicia han incluido entre sus
diversos programas, medidas que abarcan elementos de los llamados re-
cursos extra-penales, tal es el caso del Plan Nacional de Pr evención del
Prevención
Delito Urbano (2000) y el Plan Nacional de Seguridad y Justicia (2004),
y de los recursos penales, como el Plan Nacional de Refor ma Judicial (2000).
Reforma
El Plan Nacional de Prevención del Delito Urbano fue creado por reso-
lución conjunta del Ministerio del Interior y del Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos, en agosto de 2000. Los lineamientos generales de
este plan se han enfocado principalmente en la implementación de me-
didas de prevención del delito a través de recursos extra-penales. El Plan
apunta a la “prevención integral”, combinando la prevención situacional
del delito con la prevención social y la prevención comunitaria.
Por otra parte, el Plan Nacional de Reforma Judicial ha sido impulsado
por el Ministerio de Justicia de la Nación debido, en el caso de la justicia
penal, a la crisis que se evidenciaba en la no-investigación de los hechos
127
delictivos, especialmente en aquellos casos en los que los autores no han

podido ser identificados.
Por último, el Plan Nacional de Seguridad y Justicia, que había comenza-
do a implementarse en 2004 a través del Ministerio de Seguridad, Justicia
y Derechos Humanos, combina acciones que utilizan elementos de los
recursos penales y de los recursos extra-penales.
I) Recursos extra-penales
El plan paradigmático que ha utilizado estos recursos ha sido el Plan
de Pr evención del Delito Urbano
Prevención Urbano. Como ya hemos dicho anteriormente,
se focaliza básicamente en la prevención situacional, la prevención social
y la prevención comunitaria del delito. También encontramos acciones
similares en el Plan Nacional de Seguridad y JusticiaJusticia, donde se hace
hincapié tanto en la variable “educación”, en el marco de la prevención
social, como en el esfuerzo por coordinar los diversos foros de seguridad.
Las estrategias de prevención situacional las encontramos dentro del Plan
Nacional de Prevención del Delito Urbano, cuyas acciones principales son: la
utilización de circuitos cerrados de televisión, la vigilancia personal por
parte de efectivos policiales y el rediseño del espacio urbano. Sin embar-
go, este plan contempla los efectos negativos de estas estrategias, a saber:
el surgimiento de una “mentalidad de fortaleza”, el reforzamiento de la
dinámica de exclusión social y el desplazamiento geográfico del delito.
Pero estos efectos, sin embargo, pueden ser neutralizados mediante la
integración de las estrategias de prevención situacional con las estrategias
de prevención social.
Entre las estrategias de prevención social, encontramos en este plan,
acciones tendientes a la generación de facilidades para el goce del tiempo
libre por parte de jóvenes en áreas urbanas degradadas y el reforzamiento
de las capacidades de escuelas medias para retener su población escolar.
Sobre este último punto, cabe señalar también que el Plan Nacional de
Seguridad y Justicia diseñó un programa para atender este problema, el
Pr ograma V
Programa uelta a la Escuela
Vuelta Escuela.
En cuanto a las políticas implementadas en el ámbito de la minori-
dad, en el marco del Plan Nacional de Prevención del Delito, se imple-
mentó una experiencia piloto en la ciudad de Buenos Aires, cuyo objeti-
vo fue cooperar con proyectos efectivos para los jóvenes que se encuen-
tran entre catorce y veintiuno años. Se trabajó con jóvenes de una zona
marginal cercana, que no tuvieran un lugar donde encontrarse y recrear-
se, echo que provocaba que muchos de ellos vagaran por la calle y se
128
encontraran expuestos a una mayor vulnerabilidad. Así, en forma con-

junta con las asociaciones vecinales de la zona, el Gobierno de la Ciudad
y el Gobierno Nacional construyeron un espacio de recreación deportiva
para niños y adolescentes. De esta manera, los jóvenes tuvieron un lugar
para realizar prácticas deportivas, culturales y se estimuló al mismo tiem-
po la realización de otras actividades recreativas.
Finalmente, la prevención comunitaria ha sido abordada en el Plan Na-
cional de Seguridad y Justicia y el Plan de Prevención del Delito urbano.
Por un lado, tenemos los Foros de Seguridad y la Red Nacional de Seguri-
dad Comunitaria (RENASECO), dentro del Plan Nacional de Seguridad y
Justicia. Estos programas preveían la extensión a toda la Capital Federal
de los Foros de Seguridad, y su coordinación con los ya existentes en la
provincia de Buenos Aires y, al mismo tiempo, la profundización en la
coordinación de las diversas organizaciones del “Plan Alerta”. Por otro
lado, dentro del Plan Nacional de Prevención del Delito, se encuentra el pro-
grama Participación Ciudadana en el Marco de las Comunidades Locales Locales.
En este sentido, se considera que “la participación ciudadana será el motor
fundamental del Plan, constituyéndose en el vehículo para el desarrollo de las estra-
tegias preventivas destinadas a hacer nuestras ciudades más seguras”.
II) Recursos penales

La utilización de estos recursos se ha visto, en gran medida, incluida
tanto en el Plan Nacional de Seguridad y Justicia (2004),, como en el Plan
Nacional de Reforma Judicial (2000).
La prevención policial y la represión del delito, consideradas como elemen-
tos de los recursos penales que actúa ex-ante y ex-post, han sido aborda-
das por el Plan Nacional de Seguridad y Justicia con el fin de prevenir y
reprimir el delito a través de la actuación de las fuerzas de seguridad
nacionales y organismos de seguridad creados ad-hoc. Entre las acciones
incluidas dentro de estas categorías, se encuentran la creación de un
“mapa del delito nacional”, el incremento en “equipamientos y nuevas tecnolo-
gías”, la creación de una “Agencia Federal de Investigaciones y Seguridad Inte-
rior” y la reforma a la legislación que contempla la “lucha contra el crimen
organizado”.
El Mapa Nacional del Delito, preveía la creación del Sistema Unificado
de Registros Criminales (SURC). De esta forma, se iba a permitir unir en
tiempo real y en una única red informática a todas las fuerzas de seguri-
dad y a todo el sistema judicial y criminal, tanto nacional como provin-
cial, y así, al mismo tiempo, permitir el despliegue de efectivos en fun-
129
ción de la evolución del crimen. Por otro lado, el SURC había sido pen-
sado para ser un “nodo” argentino para el MERCOSUR.
Por su parte, la Agencia Federal de Investigaciones y Seguridad Inte-
rior tenía la misión de cumplir dos roles principales: el de investigación
federal y el de seguridad interior. En su rol de investigación federal de-
bía: agrupar y coordinar todas las áreas de investigaciones de las fuerzas
federales sobre el crimen organizado; articular su acción con todas las
fuerzas provinciales del país; administrar un “nodo” informático central
conectado en red; y elaborar un mapa delictivo referido a secuestros
extorsivos y bandas delictivas en general, con especial énfasis en el nar-
cotráfico, tráfico de armas, desarmaderos, contrabando y lavado de dine-
ro. En su rol de seguridad interior debía: dirigir un Cuerpo Nacional de
Paz, integrado por 5.000 hombres de la Policía Federal, Gendarmería
Nacional y Prefectura Naval Argentina, que actuaría como asistencia fe-
deral y policía de seguridad en las zonas más críticas, cuando su presen-
cia fuera requerida en el marco de la ley de seguridad interior.
En cuanto a las refor mas legales sobr
eformas sobree la lucha contra el crimen orga-
orga-
nizado
nizado, se anunciaba la modificación del artículo 210 del Código Penal
sobre la “asociación ilícita”, donde se pretendía eliminar aquellos térmi-
nos confusos que dan pie a la interpretación que lleva a la impunidad de
las organizaciones delictivas. Por otro lado, se preveía la protección de
testigos e imputados; la creación de un Fondo Especial de Recompensas;
la transferencia de competencias a la Justicia Provincial y a la Ciudad de
Buenos Aires en materia de narcotráfico; y otras tantas acciones tendien-
tes a erradicar los desarmaderos, el lavado de dinero y financiamiento
del terrorismo, abigeato, entre otros.
Para el caso de la investigación criminal y la sanción penal, este mismo
plan tenía previstas las siguientes medidas:
• Reor denamiento General de la Justicia Nacional Penal con asiento
Reordenamiento
en la Capital Federal: se elimina la distinción entre Justicia Na-
cional u Ordinaria Penal y Justicia Federal Penal de la Capital
Federal; se unifican las tres cámaras de apelaciones en una Cáma-
ra Criminal y Correccional, se unifican los Juzgados Federales Cri-
minales y Correccionales, Penal Económico, de Instrucción y Co-
rreccional en una única especie de Juzgados de primera instan-
cia: los Juzgados de Instrucción; se unifican los Tribunales Orales
Federales, Criminales y Penal Económico en una sola categoría de
Tribunales Orales Criminales.
130
• Mayor autonomía porteña en la Justicia Penal: se transfieren com-

petencias de la actual justicia correccional a la justicia contraven-
cional de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en los siguientes
delitos: lesiones en riña, abandono de persona, omisión de auxi-
lio, exhibiciones obscenas, matrimonios ilegales, amenazas, viola-
ción del domicilio, usurpación, daños, ejercicio ilegal de la medi-
cina y lesiones en accidentes de tránsito.
• Cr eación de Fiscalías Bar
Creación riales: se crean, en la Ciudad, fiscalías
Barriales:
con asiento territorial permanente en cada barrio, privilegiando
las zonas lindantes con el conurbano.
• Proyecto de Justicia Rápida para Delitos in fraganti: se proponen
establecer un proceso de enjuiciamiento que lleve, en pocos días
de trámite total, a la resolución final del caso. Se trata de una
iniciativa que se corresponde con las circunstancias propias de la
detención del delincuente “con las manos en la masa”.
• Criterios de oportunidad para la aplicación de la Ley Penal: se
trata del “principio de oportunidad”, según el cual los fiscales
pueden privilegiar la investigación de los casos más graves, por
sobre los de menor cuantía, siempre que la víctima así lo desee.
• Sistema Penal Especial para Menor
Menoreses de 18 años: se adecua el régi-
men de responsabilidad penal de los menores a los principios de
la Convención Internacional de los Derechos del Niño, para ello,
se establece un régimen procesal de garantías y de pleno derecho
de la defensa en juicio para los menores que cometen delitos. Por
otra parte, se establece la imputabilidad penal a partir de los cator-
ce años y un régimen progresivo de penas entre los catorce y die-
ciocho años. Durante el proceso, se establece la prisión preventiva
y las medidas de seguridad con internación como último recurso.
En todos los casos con un régimen especial de menores detenidos.
• Ampliación y Fortalecimiento de la Justicia de Ejecución Penal.
Nuevos Juzgados, Fiscalías, Defensorías, Secr etarías y Equipos Es-
Secretarías
pecializados: se impulsa los proyectos donde se contempla la crea-
ción de nuevos Juzgados, Fiscalías y Defensorías de Ejecución Pe-
nal, así como la incorporación de una Secretaría más a cada uno
de los Tribunales con el objeto de multiplicar los equipos de tra-
bajo y los planteles administrativos, técnicos y de servicio.
• Juicios por Jurado: la finalidad es cumplir con lo dispuesto por la
Constitución Nacional. Esta iniciativa tiene una profunda rela-
131
ción con la participación comunitaria, que complementando con

la reforma y descentralización de Juzgados y Fiscalías, acerca a la
población una administración de Justicia que aquella percibe como
lejana, oscura e ineficiente.
En el caso del Plan Nacional de Reforma Judicial, se diseñaron diver-
sas acciones similares a las descriptas anteriormente en el Plan Nacional
de Seguridad y Justicia, en lo que respecta al área funcional o jurisdic-
cional, la gestión de los recursos humanos, la reconversión edilicia, im-
plementación de tecnologías de la información y reforma del sistema
jurídico. Todo ello, con el objeto de optimizar la investigación criminal y la
sanción penal. Entre las medidas propuestas podemos destacar:
• Refor ma al Ár
Reforma ea Funcional o Jurisdiccional: 1) se divide el trabajo
Área
entre procesos simples y complejos; 2) se crea la “justicia inmedia-
ta” (Barrial, Vecinal o de Menor Cuantía); 3) se divide el trabajo
complejo por tipo de proceso, sin divisiones rígidas en fueros; 4)
tratamiento digital de los expedientes, a través de software de ges-
tión judicial e internet como interfase entre juzgados y partes; y 5)
modificación y ampliación del horario laboral.
• Gestión de los RR.HH.: se desarrolla una Política de Recursos Hu-
manos caracterizada por: 1) el gerenciamiento de los recursos hu-
manos; 2) la promoción en el ingreso de los “mejores” a la Justicia,
mediante un sistema objetivo y único, y convenios de pasantías y
“trainees” con universidades; 3) la consolidación de sistemas obje-
tivos de designación y remoción de todos los funcionarios judicia-
les, especialmente aquellos de más alto rango; 4) el entrenamiento
y capacitación permanente, con énfasis en la utilización idónea de
las tecnologías de la información; y 5) la modificación al régimen
laboral.
• Reconversión Edilicia: formulación del diagnóstico mediante la ac-
tuación de un equipo interdisciplinario para determinar la deci-
sión de reconvertir edificios existentes, reconvertir parcialmente y
ampliar con edificaciones nuevas que se integren con las que se
reciclen y construir emprendimientos edilicios completamente
nuevos.
• Aplicaciones de las T ecnologías de la Infor
Tecnologías mación: se prevé la utili-
Información:
zación de un sistema digital de procesamiento de expedientes, a
través de redes LAN conectadas a una Red Informática Judicial
Provincial; aprovechar las facilidades de seguridad informática para
la protección de la integralidad, confidencialidad y autenticación
132
de documentos digitales; y considerar a Internet como “interfase”

entre la administración de justicia y los ciudadanos y letrados,
tanto para la consulta de expedientes como para la presentación
de documentos.
• Refor mas al Sistema Jurídico: 1) implementación de sistemas alter-
Reformas
nativos de resolución de conflictos tales como la mediación, el
arbitraje y la conciliación; 2) organizar Centros de Asistencia Jurí-
dica Gratuita que presten un servicio coordinado y eficiente; 3)
creación e implementación de la Policía Judicial o bien de siste-
mas alternativos a ella tales como las “Unidades Especiales” u otros
cuerpos de investigación cuyos integrantes dependan orgánicamen-
te a la fuerza de seguridad, pero funcionalmente del Poder Judi-
cial o la Procuración General; 4) reconversión de los sistemas de
tratamiento de menores basados en una profunda capacitación del
personal y la introducción de profesionales en diversas áreas so-
ciales, tendientes a la reubicación social de los jóvenes en conflic-
to con la ley.
De esta manera, podemos observar algunas características comunes en
ambos planes, básicamente, en lo que se refiere a la implementación de
fiscalías barriales, mecanismos de resolución alternativa de conflictos,
reformas y modernización en el funcionamiento del sistema judicial.
También se percibe, en ambos casos, una preocupación por reformar los
recursos penales que atienden a la situación de los jóvenes en conflicto
con la ley.
Por último, debemos mencionar las acciones que se incluyeron en el
Plan Nacional de Seguridad y Justicia sobre la reclusión y tratamiento criminoló-
gico. En este caso, se programó la reglamentación del artículo N° 174 de la Ley
24.660 de “Ejecución de la Pena Privativa de Libertad”, que apuntaba a un
control más eficiente de las libertades vigiladas, ampliando el número y
mejorando la selección y capacitación de los oficiales de prueba, bajo la
supervisión del Patronato de Liberados. Por otro lado, el plan preveía la
construcción de nuevas cárceles federales y la implementación de un
Pr ograma Nacional de T
Programa rabajo en Cár
Trabajo celes
Cárceles
celes, donde se llamaría a concurso
de proyectos con los sectores productivos, para la fabricación y venta
masiva de bienes y servicios elaborados por internos penitenciarios.
Si bien el petitorio realizado por Juan Carlos Blumberg en el año
2004 no entra dentro de esta categoría estrictamente, no podemos dejar
de hacer mención a sus propuestas en tanto muchas de las mismas se
133
convirtieron en leyes nacionales. De los siete puntos propuestos, en lo

que refiere a este apartado, destacamos:
a) “Una ley que reprima la portación de armas con pena de prisión
no excarcelable”.
b) “Legislar un sensible aumento en las penas mínimas y máximas
para los delitos de homicidio, secuestro y violación (mínimo vein-
te años). Establecer un régimen de especial severidad cuando en
el delito participen o estén involucrados funcionarios o miembros
de las fuerzas de seguridad. Las penas sean siempre de cumpli-
miento efectivo y total sin salidas anticipadas en ningún caso. Mo-
dificación del régimen de imputabilidad penal de los menores”.
c) “Modificar la pena en condena por dos o más hechos. Las penas
deben sumarse sin límites máximos”.
d) Que la cadena perpetua sea perpetua. No más 25 años de máximo.
e) “Legislar imponiendo para los excarcelados, sean procesados o con-
denados, una reeducación a través del trabajo. Establecer un mí-
nimo de ocho horas diarias de trabajo para la comunidad, obras
públicas nacionales, provinciales o municipales. Asimismo cárce-
les para el trabajo y el aprendizaje de artes y oficios. El trabajo
dignifica tanto al hombre como al detenido.”
Estas propuestas, si bien obtuvieron un consenso importante entre la
ciudadanía del Área Metropolitana de Buenos Aires y de los legisladores,
se alejan de lo propuesto en la literatura que hemos revisado hasta este
punto.
B) Planes de Seguridad y Justicia en Gobiernos Provinciales

En la presente sección tomaremos los programas implementados en
los gobiernos provinciales. Aquí podremos encontrar planes que utilizan
elementos de los recursos penales y de los extra-penales
extra-penales.
I) Recursos extra-penales
En la Provincia de Buenos Aires, a partir de 1997, se han implemen-
tado diversas políticas de seguridad, en las que se destacan tres planes
que dan un lugar fundamental en la formulación de dichos proyectos, a
la prevención del delito. Es así como tenemos el Plan de Reor ganización
Reorganización
General del Sistema Integral de Seguridad e Investigación de los Delitos
de la Pr ovincia de Buenos Air
Provincia es (1997), el Plan Dir
Aires ector de Seguridad
Director
134
Pública (2003) y el Plan de Seguridad Ciudadana (2004). Este énfasis en

la prevención, también lo encontramos en la Política de Seguridad Públi-
ca que desarrolla la Provincia de Córdoba.
En el marco de la prevención del delito y la utilización de los recur-
sos extra-penales, la prevención situacional es abordada en el Plan Director,
mediante el Programa de Urbanización de Villas. En dicho programa, se
preveía el establecimiento de una mesa interdisciplinaria (seguridad,
desarrollo humano, infraestructura) donde se discutía la adquisición de
los territorios donde se asientan las villas, la extensión de la infraestruc-
tura y los servicios, el trazado y apertura de calles, el loteo y regulariza-
ción dominal, entre otras cosas.
En referencia a la prevención social del delito, tanto la Política de Seguri-
dad Pública de la provincia de Córdoba, como el Plan Director, ya mencio-
nado anteriormente, utilizan este recurso en la elaboración de algunos
de sus programas. Esta prevención se centra básicamente, en la atención
de aquellos grupos vulnerables de la sociedad. El Pr ograma de Pr
Programa even-
Preven-
ción de Adicciones de la provincia de Córdoba es un claro ejemplo de la
intervención activa y operativa en la comunidad demandante, estable-
ciendo como marco la temática de prevención del uso indebido de sus-
tancias. También encontramos en esta provincia, el Pr ograma de Aten-
Programa
ción de Crisis
Crisis, cuyo objetivo general es realizar la contención y deriva-
ción de los ciudadanos (grupos o individuos) con demandas relaciona-
das a la temática de la seguridad integral. Se realiza contención en cuan-
to a conflictos familiares, intentos de suicidio y se instrumenta el corres-
pondiente asesoramiento judicial y administrativo, en cuanto al circuito
que siguen este tipo de trámites.
En esta dirección, también se encuentra el Programa de Atención de
Gr upos y Zonas V
Grupos ulnerables
Vulnerables
ulnerables, inscripto dentro del “Plan Director” de la
provincia de Buenos Aires. Este programa tenía como misión zonificar la
provincia de modo de atender las distintas realidades de manera apro-
piada. En cada zona se formaban “Grupos de Intervención” integrados
por miembros de comunidades vulnerables, ONG’s, estudiantes y/o gra-
duados universitarios, trabajadores de municipios, y de las áreas de edu-
cación, salud, justicia y promoción social, que seleccionaban, capacita-
ban y obraban como apoyo técnico a los equipos interdisciplinarios loca-
les que trabajaban en cada área de intervención. A su vez, se promovían
encuentros que tenían como objetivo fortalecer las instancias de organi-
zación local y procesar con los participantes sus demandas, involucran-
do a los actores comunitarios e institucionales en la construcción del
135
inventario de las necesidades sentidas y los consensos e instrumentos de

acción directa necesarios para satisfacerlas.
Por otro lado, uno de los recursos extra-penales más utilizados en
materia de prevención del delito, en los planes de seguridad analiza-
dos, ha sido el de la pr evención comunitaria
prevención comunitaria.. Es así como tenemos en la
Política de Seguridad de la provincia de Córdoba, programas como el de
Redes para la Pr evención
Prevención
evención, en el que se pretende fortalecer las redes co-
munitarias, tomando como ámbito de encuentro comunitario a las insti-
tuciones educativas, centros vecinales, o todo lugar que, mediante la par-
ticipación de los actores sociales, permite el desarrollo de estrategias de
prevención integral. Estas acciones tienen como eje rector promover la
inclusión social y la mejora en la calidad de vida de los barrios urbanos
marginales de la ciudad de Córdoba.
Otro de los programas de prevención comunitaria es el de Organiza-
ción de Juntas de Par ticipación Ciudadana para la Pr
Participación evención Integral
Prevención Integral,
en el que se canaliza la política provincial de seguridad en el ámbito
comunitario. Dentro de las actividades desarrolladas por este programa
se destacan la promoción y realización de actividades recreativas y eventos comu-
nitarios, la generación de actividades comunitarias de contención a jóvenes en con-
flicto con la ley penal, la mediación comunitaria en resolución de conflictos y la
promoción de la utilización de espacios comunes como plazas, escuelas, comedores,
entre otros.
Por último, tenemos el Programa Consulta Ciudadana cuya misión es
“construir conocimientos que sean de aporte al proceso de reingeniería de la policía
de Córdoba y que permitan optimizar las implementaciones de los programas pre-
ventivos, mediante la indagación de las representaciones que la ciudadanía provin-
cial posee de la situación de seguridad”. Este programa tiene como finalidad,
por un lado, recuperar los sentidos que circulan en el imaginario ciuda-
dano en relación a las prácticas delictivas, policiales y preventivas y, por
otro lado, realizar un sondeo sobre la imagen institucional del Ministerio
de Seguridad y de la Institución Policial.
Por su parte, en la Provincia de Buenos Aires, la prevención comunitaria
comenzó a ocupar un rol muy importante a partir de la primera reforma
del Sistema de Seguridad Pública de dicha provincia, con el Plan de Reor-
ganización General del Sistema Integral de Seguridad e Investigación de los Delitos
de la Provincia de Buenos Aires. A partir de esta reforma, se establece la
efectiva participación comunitaria mediante la actuación de los Foros
Vecinales de Seguridad, los Foros Municipales de Seguridad, y los Consejos De-
partamentales de Seguridad, todos ellos bajo la coordinación y supervisión
de los Defensores Municipales de la Seguridad.
136
Dichos organismos, tenían como principales funciones:

a) Entender e intervenir en las cuestiones y asuntos atinentes a la
seguridad pública local.
b) Fiscalizar y evaluar el funcionamiento y las actividades de los cuer-
pos policiales provinciales y de los prestadores del servicio de se-
guridad privada, en su ámbito de actuación.
c) Formular sugerencias y propuestas, y solicitar informes a los titu-
lares de las Comisarías y de las Jefaturas de las Policías Departa-
mentales de Seguridad, así como también a los titulares de Delega-
ciones Departamentales de Investigaciones en función judicial,
todo ello en su ámbito de actuación.
d) Intervenir en los planes de prevención de actividades y hechos
delictivos o vulneratorios de la seguridad pública y en los planes
de mantenimiento de la situación de seguridad pública desarro-
llados por la Comisaría y demás organismos policiales de su ámbi-
to de actuación.
e) Derivar inquietudes y demandas comunitarias, formular propues-
tas al Defensor Municipal de la Seguridad.
f) Informar y asesorar a los vecinos sobre toda cuestión o asuntos
atinentes a la seguridad pública el ámbito local.
g) Participar en la implementación de políticas y/o programas referi-
dos a la seguridad pública en el ámbito local.
h) Convocar a las autoridades o funcionarios públicos provinciales y/
o municipales, con actuación en su ámbito territorial, para tratar
cuestiones y asuntos atinentes a la seguridad pública del ámbito
local (Estévez, 2000).
Para 2004, con la implementación del Plan de Seguridad Ciudadana del
Dr. Arslanián en la Provincia de Buenos Aires, se produce un avance en
la profundización de la política de participación ciudadana: se dota a los
Foros de Seguridad del status de Personas Jurídicas de Derecho Público No Esta-
tal. Otro de los objetivos de esta política era fortalecer los espacios de
participación ciudadana con la incorporación de todos aquellos ciuda-
danos que manifestaran interés en participar. Por otro lado, se elimina-
ron las figuras de los Foros Departamentales de Seguridad y la de los Defenso-
res Municipales de la Seguridad.
También se llevó a cabo el Pr ograma de Respuesta Múltiple (PRM),
Programa
que pretende consolidar la participación comunitaria en la problemática
de la seguridad y potenciar la capacidad de respuesta frente a la violencia
137
en la articulación de los diversos recursos existentes. Entre los objetivos,

también se plantea brindar asistencia en el desarrollo e implementación
de estrategias locales que atiendan esta problemática, promover la crea-
ción y consolidación de escenarios multiactorales que amplíen el hori-
zonte de comprensión e intervención sobre el problema, e incidir en la
disminución de los factores de riesgo a los que se ve expuesta la pobla-
ción en situación de alta vulnerabilidad social.
Por último, el Programa Control y Evaluación de Respuesta, Calidad y
Actitud del Servicio de Policía Local (CERCA) es una de las estrategias de
prevención comunitaria que impulsa la instauración de mecanismos de
control de gestión externos al funcionamiento policial.
Otro de los planes provinciales de seguridad que hacen uso de las
estrategias de prevención comunitaria es el Plan Director. El mismo presenta
el Programa de Pr
Programa evención del Delito y la V
Prevención iolencia que hace un fuerte
Violencia
énfasis en integrar redes profesionales con redes comunitarias; estas últi-
mas constituidas por personas e instituciones, públicas y privadas, com-
prometidas en la prevención y control de la violencia social. Por otro
lado, se pretende fortalecer la colaboración ciudadana con las autorida-
des competentes, en forma individual o en el marco de las organizacio-
nes existentes, capacitar líderes juveniles en participación comunitaria, y
promover métodos y técnicas de resolución alternativa de conflictos en-
tre vecinos. Otras de las actividades programadas es el desarrollo de campa-
ñas de información, educación y comunicación para la convivencia.
En la Provincia de Mendoza, por su parte, también se ha profundiza-
do en la modalidad de prevención comunitaria. En este caso, se desarro-
lló un programa que fomenta la entrega voluntaria de armas por parte de
la comunidad, con el fin de ser una alternativa más para la prevención
de los delitos y los accidentes. Este plan se lo conoce como Plan Canje de
Ar mas por Mejor
Armas Mejoreses Condiciones de V ida
Vida
ida. Entre sus objetivos, se destacan
los siguientes:
• Aumentar la seguridad pública por medio de la reducción de ar-
mas ilegales en circulación en todo el territorio provincial.
• Crear políticas provinciales de seguridad pública, con la partici-
pación de la policía de la provincia de Mendoza para el control
efectivo de la tenencia y portación de armas ilegales en la misma.
• Disminuir el índice delictual con armas de fuego y la violencia
que con ellas se ejerce.
• Disminuir la violencia juvenil.
138
• Concienciar a la población en general del problema de la tenencia

y portación de armas.
Como contrapartida a la entrega de armas, el plan prevé otorgar a
través de certificados, los beneficios a quienes entreguen voluntariamente las armas
que posean ilegalmente; consistentes en: medicamentos, alimentos, vestimentas,
materiales de construcción, así como cualquier otro beneficio que determine la autoridad
de aplicación conforme a las necesidades de quienes adhieran al presente programa.
La implementación de este programa, señala el decreto reglamentario
que lo institucionalizó, se traducirá en un esfuerzo de colaboración entre varios
sectores de la sociedad: a través de la comisión especial del artículo 6 del presente
decreto reglamentario y el Gobierno Provincial, sectores empresariales privados,
entidades intermedias o comunitarias nacionales o internacionales, Consejos De-
partamentales de Seguridad y los Foros Vecinales, las Iglesias y los gobiernos muni-
cipales, quienes servirán de apoyo para la concientización a nivel barrial y departa-
mental de la necesidad de desarmar a las zonas más peligrosas de la población.37
II) Recursos penales

Hasta ahora ya hemos repasado brevemente cuáles han sido los pro-
gramas de prevención del delito que han utilizado los llamados recursos
extra-penales, en el marco de los planes de seguridad ejecutados por los
gobiernos provinciales. Ahora mencionaremos algunos de los programas
que se podrían encuadrar dentro de los recursos penales.
Las reformas de la institución policial han sido uno de los ejes rectores
tanto en la primer reforma de seguridad pública en la provincia de Bue-
nos Aires (1997), como en la segunda reforma (2004). El Plan de Reorga-
nización General del Sistema Integral de Seguridad e Investigación de los Delitos de
la Provincia de Buenos Aires, había implementado una nueva organización
de la policía de la provincia: Policía de Seguridad, Policía de Seguridad Vial y
Policía de Investigaciones en Función Judicial, al mismo tiempo, la estructura
de la policía se descentralizaba en Departamentos de Seguridad. El personal
de la Policía de Seguridad se especializaba en la prevención del delito, el
personal de la Policía de Investigaciones en la asistencia técnica y cientí-
fica de jueces y fiscales, y la Policía de Seguridad Vial en el control de la
circulación de personas y bienes en las rutas y caminos que atraviesan la
provincia (Estévez, 2000 y 2004).
Estas estructuras se vieron nuevamente reformadas con el Plan de Segu-
ridad Ciudadana (2004), donde se crearon nuevas estructuras policiales.
En primer lugar, se crea la Policía Comunal de Seguridad
Seguridad, cuyo objetivo
37
Decreto Reglamentario de la Ley provincial 6.809.
139
es actuar en los municipios que no excedan los 70.000 habitantes. Cada

Intendente tiene la función de diseñar las políticas preventivas y las ac-
ciones estratégicas de dicha policía, que impartirá al jefe del cuerpo para
el desempeño operativo de la fuerza policial, a través del funcionario que
él designe. A su vez, se establece que el Poder Ejecutivo provincial podrá
transferir, en la forma que determine la reglamentación y en la medida
que lo acuerde con el municipio, la administración de las partidas pre-
supuestarias asignadas a los rubros: sueldos, horas extraordinarias, com-
bustible, mantenimiento y reparación de vehículos, entre otros. Dicho
en otras palabras, la Policía Comunal de Seguridad dependerá funcio-
nalmente del Intendente, pero mantendrá su dependencia orgánica con
la autoridad de aplicación.
En segundo lugar, se crea la Policía de Distrito
Distrito. Esta nueva fuerza
contará con su propia Jefatura –orgánica y funcionalmente dependiente
del Ministerio de Seguridad– a través de las Jefaturas Departamentales,
aunque con cierta autonomía para la decisión de cuestiones relativas a su
funcionamiento y afectación de recursos. Cada Policía de Distrito contará
con una Subjefatura de Seguridad, la cual se encargará del control del fun-
cionamiento de las patrullas, las comisarías y el personal, y otra Subjefa-
tura de Investigaciones, que se encargará de controlar el funcionamiento de
los Gabinetes de Investigaciones que se crearán en cada comisaría, ade-
más llevará un registro de hechos esclarecidos que deberá elevar a la
Delegación de Investigaciones.
Por último, también se crea el cuerpo de Policía Buenos Air es II
Aires II, un
cuerpo de seguridad policial nuevo, idóneo para articular con la Policía
Federal y con otras fuerzas de seguridad, como así también, con las Poli-
cías Distritales con actuación territorial en el Gran Buenos Aires. Este
cuadro policial fue concebido sobre la base de un modelo de actuación
ágil, de despliegue rápido, con presencia absoluta en el territorio y apto
para su actuación interjurisdiccional, de doble articulación, con caracte-
rísticas de barrido constante del territorio, desburocratización y operati-
vamente descentralizada.
La provincia de Mendoza también experimentó una reforma similar a
la desarrollada en la provincia de Buenos Aires durante 1997. Se crearon
nuevas policías: las Policías Departamentales de Seguridad, la Policía de Inves-
tigaciones y la Policía Vial. También se reestructuró los Cuerpos Especiales
y las áreas de apoyo, administración, análisis de información y planifica-
ción estratégica, así como los sistemas de control interno (Estévez, 2000).
Otro de los puntos característicos en los diferentes planes provincia-
les de seguridad que se centraron en la reforma policial fue el de dotar a
140
la institución de una mayor capacitación de sus recursos humanos y un

avance en el campo de la modernización tecnológica. Sobre esto último,
tanto el Plan Director, como el Plan de Seguridad Ciudadana y la Política de
Seguridad de la provincia de Córdoba desarrollaron medidas destinadas a im-
plementar políticas de reequipamiento policial, mejorar el sistema de
comunicaciones policiales, establecer un sistema de mantenimiento del
equipamiento efectivo y eficiente basado en las modernas herramientas
logísticas, etc. Por otro lado, en lo referente a la formación y capacitación
policial, se buscó diseñar e implementar un sistema de formación y capa-
citación continua incorporando instituciones académicas y universita-
rias públicas. También se firmaron convenios de cooperación e intercam-
bio internacional para la capacitación del personal policial.
Otra característica común que se ha manifestado en los distintos pro-
gramas es la de reorientar la actuación de la policía hacia un enfoque de
policía orientada hacia los problemas o policía preventor, cuya característica prin-
cipal es la de incentivar una actitud proactiva antes que una reactiva, por
parte de la policía. Entre las acciones propuestas se destaca la implemen-
tación de operativos de prevención focalizada en zonas y horarios de
concentración de delitos, realización de patrullas a pie en las zonas iden-
tificadas como problemáticas. También se prevé el diseño e implementa-
ción de programas conjuntos entre policía-municipio, para reducir ries-
gos y oportunidades de delito a nivel barrial. Por otro lado, se incentiva
la adopción de estrategias de policía comunitaria.
En el plano de la represión del delito, un elemento muy importante a
tener en cuenta es el de la atención de emergencias. Se ha comenzado a
trabajar con mayor intensidad a partir de la implementación del Progra-
ma Centro de Atención de Emergencias de Seguridad 911 911, en la provincia
de Buenos Aires a partir de 2005. Este servicio público pretende ade-
cuarse a las demandas de los ciudadanos en materia de emergencia y
seguridad. Su objetivo es, a corto plazo, atender llamadas referentes a
seguridad ciudadana y cuestiones de violencia familiar; aunque se pre-
tende extender a todas las necesidades de urgencias de la población (sa-
lud, bomberos, emergencias ecológicas, catástrofes, etc.) con el fin de
convertirse en una herramienta eficaz para combatir el crimen, asistirlos
en emergencias y mejorar su calidad de vida.
El anterior plan de seguridad provincial, el Plan Director, también pre-
veía un programa referido a este tema, el Sistema de Atención de Emer Emer--
gencia
gencia. Este programa tenía como objetivo general reorganizar las rutas
telefónicas para la recepción y atención de eventos de emergencia poli-
cial, como así también, rediseñar esquemas operativos de prevención y
141
respuesta inmediata efectiva (comando de patrullas; sistema de atención

de emergencias). Por otro lado, se preveía disponer de un instrumento
de auditoría y control de gestión de la atención y la respuesta al pedido
de emergencia.
Otro elemento a tener en cuenta en la actuación policial y también
como insumo en la elaboración de programas de seguridad es el hecho
de conocer en qué lugares y con qué frecuencia se cometen los delitos, lo
que comúnmente se conoce como “mapa del delito”. En la provincia de
Buenos Aires se ha trabajado sobre este punto, tal es el caso del Sistema
de Infor mación y Estadística Criminal del Plan Director. Este programa
Información
tenía como objetivo, por un lado, implementar un Sistema de Información
Geográfica y una Unidad de Análisis Delictivo y, por otro, integrar las comisa-
rías y demás dependencias públicas que se habiliten, al efecto, al Sistema
de Registro Delictivo (SRD) en asociación con las autoridades de la Procura-
ción General de la Suprema Corte de Justicia de la provincia de Buenos
Aires. Con el Plan de Seguridad Ciudadana, también se hace uso de este
recurso a través de la implementación del “COMSTCOMST
COMSTA AT”
T”, órgano de esta-
dísticas computarizadas del mapa del delito, a través del cual puede
evaluarse el desempeño policial.
Finalmente, los últimos recursos penales que pudimos observar en el
análisis de estos planes de seguridad provinciales han sido, por un lado,
en lo referente a la investigación criminal, la refor ma del Código Pr
eforma ocesal
Procesal
Penal de la provincia de Buenos Aires de 1998 y, por otro lado, el Sistema
Penal-Penitenciario inscripto en el Plan Director, que hace referencia a la
reclusión y tratamiento criminológico.
“La reforma al Código Procesal Penal significó la modificación sustan-
cial de las reglas del proceso penal, de la organización encargada de
desarrollo, así como de la adecuada implementación con un importante
incremento de recursos humanos y materiales. Sus características princi-
pales son: la investigación preparatoria desarrollada por el Ministerio
Público; el juez de garantías controla la legalidad de la investigación
preparatoria; protección de víctimas y testigos; querellante adhesivo; pro-
cedimiento abreviado; juicio oral y público e instancia única; juez de
ejecución penal; tribunal de casación” (Estévez, 2000).
El Sistema Penal-Penitenciario del Plan Director, consistía en la cons-
trucción y funcionamiento de Alcaidías, como así también, de Casas de
Justicia, en donde funcionaría una Unidad Fiscal de Investigaciones con
jurisdicción sobre el municipio sujeto a prueba piloto. También se apo-
yaba programas de Mediación Penal Juvenil y se propiciaba que los Juz-
gados de Menores deriven los casos a los órganos administrativos de me-
142
nores en conflicto con la Ley Penal para su evaluación, sugerencia de

tratamiento y derivación más adecuada.
C) Planes de Seguridad en Gobiernos Locales

El papel de los gobiernos locales frente a la cuestión del delito en la
Argentina ha tomado singular importancia a partir de la década pasada.
Esta importancia se debe, por un lado, a la inusitada situación de violen-
cia y delito que ya hemos relatado. Ante el desborde producido por la
crisis de la seguridad en algunas provincias, los gobiernos locales tuvie-
ron que asumir la responsabilidad de velar por la seguridad de sus veci-
nos, sin contar con uno de los instrumentos para poder hacerlo: el mo-
nopolio de la fuerza. De esta manera, se recurrió a la utilización de re-
cursos extra-penales para desarrollar una tarea de prevención en sus dis-
tritos. Por otro lado, ese rol fundamental se debió también al papel que
cumplen los gobiernos locales en el desarrollo social y económico del
territorio, ya que es la instancia de gobierno más cercana a la gente, y por
ende, puede identificar con mayor precisión y facilidad las necesidades
de su comunidad.
La reforma integral del SSP iniciado en la provincia de Buenos Aires
en 1997, como bien explicamos antes, no contemplaba a los Intendentes
Municipales como integrantes de dicha estructura, siendo que la partici-
pación de los mismos se limitaba sólo a ser parte del Sistema de Partici-
pación Comunitaria como un miembro más de los Foros Municipales de
Seguridad.38
Si bien es responsabilidad primaria del Estado provincial optimizar
la gestión del servicio policial, judicial y penitenciario, en la segunda
fase de dicha reforma –abril 2004–, se amplía las facultades o poderes de
los Municipios mediante la descentralización policial en función de pre-
vención, conformando un cuerpo de Policía Municipal en donde el In-
tendente tendrá el control operacional de los recursos policiales, com-
partiendo la responsabilidad con el Ministerio de Seguridad en dicha
labor.
Durante la interrupción del proceso de reforma, período 1999-2004,
la mayoría de los Municipios de la provincia de Buenos Aires debieron
abordar el tema de la seguridad ciudadana, cooperando con las fuerzas
policiales de su jurisdicción a través de aportes económicos destinados a
la provisión de combustible, compra de vehículos para ser utilizados
38
Artículo 20º Ley de la Provincia de Buenos Aires Nº 12.154.
143
como patrulleros, como así también para la reparación y suministro de

repuestos para los mismos, entre otras cosas.
Por otro lado, crearon dentro de sus gobiernos estructuras guberna-
mentales con el propósito de actuar sobre las causas de la violencia so-
cial, desarrollando diferentes programas de prevención, en su mayoría
recursos extra-penales, los cuales se han venido ejecutando en sus distri-
tos en los últimos años.
A la hora de hacer un análisis sobre la actuación que han venido
teniendo los municipios, podemos observar cierta similitud entre los di-
ferentes programas municipales, entre los que se destacan el “Plan Cua-
dra Solidaria”, “Corredores de Seguridad”, “Instituciones Vigías”, “Asis-
tencia a la Víctima de la Inseguridad”, entre otros. Estos programas hacen
referencia, básicamente, a los recursos extra-penales con que cuentan los
gobiernos locales, en los que prevalecen las tácticas situacionales, las tác-
ticas sociales y las tácticas comunitarias.
El Plan Cuadra Solidaria ha sido implementado en municipios bo-
naerenses como Almirante Brown, Berazategui, San Fernando y Morón.
El mismo consiste en la formación de grupos de vecinos nucleados por
cuadra cuyo principal objetivo es coordinar tareas preventivas o de asis-
tencia inmediata ante posibles hechos delictuosos o situaciones sospe-
chosas. En general, se establecen reuniones periódicas con el fin de iden-
tificar las situaciones y horarios en que los que se hallan mayormente
expuestos para ser posibles víctimas de delito, como por ejemplo: al
momento de ingreso y/o egreso al hogar, en los horarios escolares o labo-
rales, vacaciones, etc. Por ello, a través de un sistema de alerta, por medio
del cual los vecinos se comunican mediante una “cadena” de llamados
telefónicos, logran identificar movimientos sospechosos y así, advertir a
la policía. En estos casos, es el Municipio el que se encarga de colocar los
carteles indicadores en cada cuadra que participa de esta experiencia.
Según datos recogidos en la Municipalidad de Alte. Brown, este pro-
grama ha recibido una gran aceptación por parte de la comunidad, ya
que cerca de 550 cuadras han adherido a esta modalidad, representando
alrededor de 40 mil personas. En cuanto al resultado obtenido, las auto-
ridades que han llevado a cabo este plan afirman que en las “Cuadras
Solidarias” se redujo el índice de intentos o de comisión de delitos, lo
que arroja un balance positivo para esta actividad, que promueve una
mejora del diálogo y el conocimiento entre los vecinos participantes, y
una mayor responsabilización en el accionar de la policía.
Otro de los programas municipales que se han venido desarrollando,
es el de los Cor
Corrredores de Seguridad
edores Seguridad, dirigido a la población educativa
144
con el compromiso de las fuerzas de seguridad, docentes, padres, veci-

nos y comerciantes, cuyo objetivo principal es ofrecer mayor garantía de
protección a los alumnos. Para ello, los padres y los estudiantes reciben
un mapa donde se indican las calles por donde pueden caminar con
mayor seguridad, no sólo por ser las de mayor tránsito sino también
porque son éstas las que presentan un alto número de negocios o casas
familiares, y ante cualquier hecho delictivo se podrá requerir ayuda en
forma inmediata.
En el plano de la asistencia a la víctima, los municipios han venido
implementando programas como el de Centro de Asistencia a Víctimas
de la Inseguridad
Inseguridad, como es el caso del Municipio de Ituzaingó. Este es un
espacio para la asistencia legal, la protección familiar y el apoyo psicoló-
gico de las personas que resulten víctimas de actos delictivos que culmi-
nen con la muerte o con una incapacidad parcial o total. Asimismo, son
asistidas las personas que hubiesen permanecido cautivas, en casos como
los de secuestros extorsivos, como así también los que pudieran haber
sido víctimas de violaciones, independientemente que estos hechos ha-
yan sucedido dentro del partido o en el resto del país.
A su vez, este programa no sólo alcanza a las víctimas del abuso sino
a todas las personas que tengan un vínculo familiar con la misma, conce-
diéndoles ciertos beneficios, como ser: la eximición de la “tasa por servi-
cios generales”, la “tasa por seguridad e higiene”, el abono de exámenes
médicos, psiquiátricos y/o psicológicos, el acceso a becas o pasantías, el
abono del sepelio, la asistencia legal, y la prioridad en el cubrimiento de
vacantes en la administración comunal.
Siguiendo esta línea, en el marco del Plan Municipal de Seguridad de
Hurlingham, el Pr ograma de Pr
Programa evención Comunitaria recepciona todo
Prevención
tipo de consultas o pedidos de asesoramiento respecto de la violación de
derechos de las personas, especialmente casos de violencia familiar y
delitos en general, y brinda contención, orientación, asistencia y/o deri-
vación de la población consultante. Este Centro está conformado por un
equipo profesional de psicólogo, asistencia social y abogado, que trabaja
en forma coordinada con todas aquellas instituciones públicas y/o priva-
das existentes que se relacionan directa o indirectamente con las funcio-
nes específicas del mismo. La finalidad del programa es fomentar la con-
cientización de la ciudadanía respecto de sus derechos y fortalecer la
dignidad humana, intensificando la protección de la vida y la integridad
de los habitantes.
En el caso del Municipio de San Fernando, se llevó a cabo un plan
denominado Ser vicio de Pr
Servicio evención Comunitaria
Prevención Comunitaria, integrado por agentes
145
municipales que recorren la ciudad a pie o en móviles, con el propósito

de detectar ciertos factores de riesgo como ser: falta de iluminación, pas-
tizales, espacios abandonados u otras sugerencias indicadas por los veci-
nos, acciones enmarcadas dentro de la prevención situacional. Este ser-
vicio se puso en marcha tras entrenamientos y selección de agentes, asig-
nados a partir de una capacitación realizada por especialistas en materia
de seguridad. Estos agentes del servicio se informan de “primera mano”,
son mediadores entre los vecinos y gestionan soluciones referidas a pro-
blemas de convivencia urbana. De esta forma, actúan como nexo con las
áreas municipales y apoyo preventivo, con el objeto de reducir la insegu-
ridad en el partido.
En la primera etapa de implementación de este servicio municipal,
los agentes realizaban recorridas entre las seis y las veintidos horas, a pie
o en móviles, detectando irregularidades por sus propios medios o me-
diante diálogo con los vecinos, pudiendo ser resueltas mediante acciones
coordinadas. Estos recorridos como las acciones se combinan con los
Foros Vecinales de Seguridad y los participantes de las Cuadras Solidarias.
Por otro lado, los agentes de prevención también efectúan tareas de
prevención de agresiones, ya sea a la entrada o salida de escuelas, como
también de grupos adolescentes que puedan generar peleas, estos casos
generan la intervención de organismos docentes, y de ser necesaria la
participación de la Policía.
Del registro de actividades, se desprende que el Cuerpo de Preven-
ción Comunitaria fue el más solicitado para atender problemas de tránsi-
to, como remoción de vehículos abandonados, alerta temprana por acci-
dentes (la cual se coordina con la Dirección de Tránsito Municipal) y
para la identificación de problemas de infraestructura urbana como: ilu-
minación, cableados peligrosos de empresas de servicios, acumulación
de escombros y limpieza de baldíos.
Uno de los pocos programas de los gobiernos locales, que se han
focalizado en la prevención social, es el implementado por el municipio
de Hurlingham, conocido con el nombre de Pr ograma de Pr
Programa evención del
Prevención
Delito en Menor es. El mismo atiende a un determinado sector de la co-
Menores.
munidad considerado como “grupo vulnerable”, cuyo objetivo general
es el de contener, asistir y proteger a los menores en situaciones de vulne-
rabilidad social. Este programa tiene tres ejes principales que son: 1) la
Casa del Niño, 2) la Dirección de Programas Sociales, y 3) El Centro
Preventivo Asistencial de las Adicciones. La Casa del Niño busca la socia-
lización de niños en situación de vulnerabilidad social y el apoyo a la
familia en el cumplimiento de sus funciones básicas. La Dirección de
146
Programas Sociales tiene como objetivo orientar y contener a la familia en

crisis, fortaleciéndola en el cumplimiento de sus funciones y optimizan-
do la utilización de los recursos asistenciales existentes. Por último, el
Centro Preventivo Asistencial de las Adicciones desarrollada dos subpro-
gramas: el Programa de Adicciones y el Programa de Familiares en Ries-
go.
En los gobiernos locales de otras provincias, encontramos también la
utilización de recursos extra-penales para la prevención del delito. Tal es
el caso del municipio de Río Cuarto, provincia de Córdoba, donde tiene
un lugar preponderante en los programas de seguridad, la prevención
situacional y la prevención comunitaria. Es así como tenemos la imple-
mentación de “Alarmas Comunitarias”, cuyo funcionamiento permitió
que, en los sectores barriales en donde se habían instalado, el índice
delictivo hacia la propiedad privada haya disminuido drásticamente, mi-
nimizando la sensación de inseguridad. Esta táctica de prevención situa-
cional también se implementó en ciudades capitales de las provincias de
Mendoza y Santa Fe, con resultados ampliamente satisfactorios. Otras de
las acciones llevadas a cabo en la ciudad de Río Cuarto fue el fuerte
impulso al desmalezamiento de terrenos baldíos y la colocación de más
de 3.700 luminarias en los barrios. Estas tácticas obedecen a la lógica de
la prevención situacional.
En el Municipio de Gualeguaychú, provincia de Entre Ríos, se ha
optado por un programa de prevención del delito con instancias de par-
ticipación de la comunidad, es decir, desarrollando tácticas de preven-
ción comunitaria. Uno de los planes es el Plan de Pr evención del Delito
Prevención
con Gestión Comunitaria
Comunitaria. El mismo consiste en un trabajo conjunto entre
las autoridades locales, las fuerzas de seguridad y la comunidad destina-
do a atacar las posibles causas del delito. En este programa se consideran
aspectos preventivos y factores estructurales, como por ejemplo, el desa-
rrollo socioeconómico. Así, el Plan consta de diferentes líneas de acción,
que van desde reuniones informativas hasta la participación en activida-
des de inserción comunitaria que actúan como marco de contención
social.
Otro de los planes implementados es el Programa de Capacitación
Básica de Animador es Comunitarios
Animadores Comunitarios, cuyo objetivo general era brindar
capacitación a miembros de la sociedad civil, conocidos comúnmente
como líderes barriales, con el fin de que éstos se constituyan en actores
relevantes en el proceso de organización comunitaria y de articulación
entre la sociedad civil y el Estado. Los destinatarios de los cursos de
capacitación eran ciudadanos que ya se desempeñaban en alguna organi-
147
zación comunitaria y que, a su vez, participaban en la mayoría de los

programas sociales municipales. Por medio de la capacitación se logró
que las asociaciones civiles pudieran incorporar herramientas para coor-
dinar sus esfuerzos con el gobierno local, a fin de responder conjunta-
mente a las necesidades y demandas de la población.
En lo que respecta a los recursos penales, podemos hablar de una
cierta relación con los gobiernos locales en la medida en que haya una
coordinación entre éstos y aquellos órganos del Gobierno Nacional o
Provincial que tengan la potestad sobre estos recursos. Tal es el caso del
Pr ograma de Pr
Programa evención del Delito y del Pr
Prevención ograma de Policía-V
Programa ecinos
Policía-Vecinos
ecinos,
ambos implementados en el marco del Plan Municipal de Seguridad del
Municipio de Hurlingham. El Programa de Prevención del Delito tiene
como objetivo general, restablecer el sentido de seguridad en la comuni-
dad potenciando la prevención de la Policía Departamental con actua-
ción en el municipio. El programa consiste en el desarrollo e implemen-
tación de un sistema informático de seguridad que constituye una red
entre las comisarías locales y el Municipio, por otra parte, se destinan
empleados públicos municipales para realizar tareas administrativas dentro
de las comisarías, estas acciones también las realizan municipios como el
de Ituzaingó.
En cuanto al tema de minoridad, en la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires39 ha llevado a cabo los siguientes programas: a) Programa de Erra-
dicación del T rabajo Infantil (Ley Nº 937), cuyos principales objetivos
Trabajo
son “la detección, prevención y erradicación del trabajo infantil, así como
la atención de las niñas y los niños afectados por esta problemática y de
sus familias”; b) Programa para el Fortalecimiento Institucional de las
Organizaciones No Gubernamentales que brindan asistencia a chicos y
chicas en situación de calle; c) Programa de Salud para niños y Adoles-
centes en situación de calle, para ello un consultorio móvil recorre las
calles de la ciudad brindando asistencia a los menores; d) Centro de
Atención T ransitoria
Transitoria
ransitoria, donde los menores en situación de emergencia son
derivados por los distintos Programas del Consejo y donde la permanen-
cia es voluntaria; e) Guar dia Per
Guardia manente
Permanente
manente, por la cual a partir de las
consultas que pueden realizar diversos organismos (Policía Federal, Fis-
cales, etc.), se evalúa la situación del menor, para luego proceder a su
derivación; f) Centro de Atención Integral para Niños y Adolescentes en
39
Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, “La infancia en situación de
calle: una problemática social”, Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Buenos
Aires.
148
situación de calle (CAINA), por el cual se presta una cobertura de las

necesidades básicas en forma diurna y voluntaria; g) Hogar es de Atención
Hogares
Integral
Integral, que brindan un espacio institucional de convivencia de meno-
res en situación de alta vulnerabilidad social, permitiendo superar las
condiciones que motivaron su derivación; h) Apoyo a Familias en situa-
ción de calle
calle, por el cual se les otorga a las familias un subsidio durante
un período de tiempo para que puedan procurarse de una habitación; e
i) Puentes Escolar es
Escolares
es, que brinda oportunidades educativas para chicos y
chicas en situación de calle.
149
TERCERA PARTE: CONCLUSIONES
A lo largo del libro hemos utilizado técnicas cualitativas y, si bien no

pueden hacerse inferencias y conclusiones generales a partir de las mis-
mas, sí podemos hacer algunas reflexiones acerca de los resultados de
este estudio.
En 2002 Diego Gorgal sostenía: “en la Argentina no se percibe aún ni
una doctrina clara ni un paradigma consolidado en torno a las políticas
públicas de seguridad. Por el contrario, la discusión en torno a la cues-
tión criminal ha sido monopolizada por enfoques y escuelas tradiciona-
les, gestadas mucho antes de las transformaciones de los noventa” (Gor-
gal, 2002). Tres años después en 2005, par eciera que esa situación no
pareciera
ha cambiado. Si bien parecen percibirse algunos núcleos de coinciden-
cia, éstos no llegan a conformar o acercarse a lo que hemos denomina-
do como paradigma integral.
Si imaginamos los tres niveles de análisis que hemos elegido como
ubicados uno sobre otro, como tres estratos arqueológicos, podemos pensar
que el más profundo es el estrato de la implementación, es decir, el de
los planes, programas y proyectos. En el segundo estrato ubicamos lo que
piensan y dicen los actores sobre lo que hay que hacer en la materia. Y,
finalmente, en el estrato superior tenemos el campo de las ideas. Enton-
ces, los núcleos de coincidencia para poder ser base de una política de
Estado deberían atravesar los tres estratos.
Previo a la realización de un análisis en el que se unan los tres planos
nos parece importante exponer una serie de consideraciones respecto de
cada uno de ellos.
El primer elemento que se debe tener en cuenta cuando se busca un
núcleo de consenso entre los tres planos es el factor tiempo. Los tiempos
académicos difieren de los tiempos políticos. La gestión política deman-
da implementar soluciones de las que se esperan resultados inmediatos,
151
aquellas reformas en las cuales los logros se materializan a largo plazo

generalmente no llegan a consumarse. El segundo y también vinculado
con esto es la excesiva rotación de distintos funcionarios por las carteras
de seguridad, producto de situaciones conflictivas que sensibilizan a la
ciudadanía exigiendo soluciones inmediatas. Dicha rotación provoca una
discontinuidad de políticas y a la vez la implementación de otras de las
que se esperan respuestas rápidas. Los tres elementos operan entonces
como factores condicionantes cuando se intenta encontrar consensos entre
los distintos planos analizados.
El plano de los actores presenta otra cuestión a sortear a la hora de
encontrar consensos; tal como quedó planteado en el análisis de las per-
cepciones entre los distintos actores, encontramos dos tendencias para
abordar la problemática: los tradicionalistas y los integralistas
integralistas. La obser-
vación del fenómeno es realizada desde distintos marcos teórico, analíti-
cos, por lo tanto, la significación otorgada se corresponde con cada es-
tructura de pensamiento.
Los proyectos abordados contemplaban planes en el ámbito nacional,
provincial y municipal, para lo cual existe otra consideración que cree-
mos pertinente señalar. Al enfocar el análisis en los tres niveles debemos
tener en cuenta las facultades y atribuciones de cada tipo de gobierno,
dada la estructura federal de nuestro país. Probablemente nos encontra-
remos con planes municipales que aborden la problemática con ejes mar-
cados en los recursos extra-penales y planes provinciales que orienten las
reformas hacia los recursos penales. Este aparente enfrentamiento se en-
cuentra sesgado por las atribuciones con las que cuenta cada uno de los
gobiernos.
Entonces hechas estas aclaraciones, es posible hallar distintos gra-
dos de consensos en cada uno de los tres niveles. En el nivel de la
producción académica los consensos son mayores. Si bien el debate es
anterior al ingreso del problema en la agenda gubernamental en 1997, es
a partir de ese año aproximadamente cuando el concepto de seguridad
ciudadana se empieza a instalar y cuando el paradigma de la política
integral empieza a desarrollarse en nuestro país, tributario del debate
producido en el mundo desarrollado durante los años noventa. En este
plano, el cómo abordar la problemática fue reiteradas veces debatido y
algunos elementos que se presentaban como puntos de disenso pareciera
que han sido superados. Asimismo, la reciente intervención de las cien-
cias sociales provocó una resignificación del fenómeno orientando la per-
cepción hacia reformas integrales. De todas formas, el debate pareciera
seguir desarrollándose en compartimientos estancos. ¿A qué nos referi-
152
mos? Son pocos los autores que abordan la complejidad y multicausali-

dad del problema; es decir que cuenten con una visión integral y formu-
len una política en este sentido. Sería importante que economistas, so-
ciólogos, cientistas políticos, abogados, trabajadores sociales y psicólogos
desarrollen trabajos multidisciplinarios que permitan continuar desen-
rollando este “hilo de Ariadna”.
En el plano de los actores, los consensos parecen girar en torno al
reconocimiento de la existencia del problema y a la necesidad de diseñar
políticas para determinados campos vinculados a la cuestión. El princi-
pal punto de disenso es el lugar asignado a las instituciones encargadas
tradicionalmente de impartir seguridad (agencias policiales y sistema ju-
dicial). Los sectores tradicionalistas otorgan a las fuerzas policiales un pa-
pel central en materia de prevención de delito y entienden que el cum-
plimiento efectivo de la ley opera también como un elemento disuasivo.
Conciben al sujeto que comete un delito como a un “homus economi-
cus” despojado del contexto social, que sólo evalúa el costo-beneficio de
cometer o no un acto delictivo. Los sectores integralistas contemplan re-
formas en materia policial y judicial pero su mirada se dirige siempre
hacia el origen de las problemáticas buscando soluciones en las que se
intervenga articuladamente mediante distintas agencias. Las diferencias
podrían deberse, en primer lugar, a las cosmovisiones diferentes que tie-
nen los actores y que impactan sobre la conceptualización que se hace
sobre el problema y, en segundo lugar, a que las urgencias institucionales
son diferentes: un actor político debe resolver los problemas YA. Sería
ingenuo pensar en un actor político que no atienda las demandas de la
sociedad, demandas que son de corto plazo. Y en esta lógica, los recursos
penales son los instrumentos idóneos para obtener resultados inmedia-
tos.
El plano de la implementación pareciera más diverso en una primera
aproximación. Los planes, proyectos y programas parecieran contemplar
tanto la utilización de recursos penales como de los recursos extra-pena-
les. Como dijimos, dada la estructura federal de gobierno, el monopolio
del uso de la violencia legítima sigue estando en el Estado Nacional y en
el Estado Provincial. No obstante al introducirse el problema de la segu-
ridad en la agenda gubernamental y ante la incapacidad del Estado Pro-
vincial de cumplir con sus funciones, en especial en la Provincia de
Buenos Aires, algunos gobiernos locales no sólo han recurrido a la utili-
zación de recursos extra-penales, sino que han construido instrumentos
institucionales a partir de la interpretación de normas, lo cual les ha
permitido crear patrullas comunales para ejercer un poder de policía
153
preventivo en sus ámbitos jurisdiccionales. Por otro lado, también hay

que distinguir entre los planes que lograron implementarse y los que no
lograron prosperar. Los planes que preveían medidas de corto, mediano
y largo plazo, ¿lograron implementarse? Vale la pena mencionar dos ejem-
plos. Tanto el Plan Nacional de Seguridad y Justicia (2004) del Dr. Gus-
tavo Béliz como el Plan Dir ector de Seguridad Pública de la Pr
Director ovincia de
Provincia
Buenos Air es (2003) contenían medidas de este tipo y recurrían, por lo
Aires
tanto, a la utilización de recursos penales y extra-penales. Sin embargo,
el Plan Dir ector se derrumbó cuando fue asesinado Axel Blumberg y el
Director
Plan del Dr. Béliz quedó a un lado cuando se produjo el recambio minis-
terial. Está claro que si no se implementaron fue porque entre los actores,
más allá de sus motivaciones, no hubo consenso para llevar a cabo esas
políticas.
Por lo tanto, entre los tres planos se dificulta encontrar puntos de
consenso. Un recorrido superficial podría afirmar que en materia de
recursos penales sería posible encontrar acuerdos. Pero debemos tener
presente que al profundizar el análisis observamos que algunos actores
parten de significaciones enfrentadas, por lo tanto, se conceptualiza la
cuestión de manera difer ente yy,, en consecuencia, las rrefor
diferente efor mas rrespon-
eformas espon-
den a la manera en que se visualiza la problemática.
Hechas estas aclaraciones, ¿cuáles son entonces los núcleos de coincidencia
mayoritarios que abarcan a los tres niveles?
Existe acuerdo en que el problema del delito y la violencia es comple-
jo y tiene un origen multicausal. También existe en la mayoría de los
autores y actores, así como en los proyectos, acuerdo en señalar que el
delito tiene un único factor determinante (la libre voluntad del indivi-
duo de cometer un delito) y varios factores condicionantes, entre ellos
las reiteradas crisis socioeconómicas que vivió la Argentina.
El factor socioeconómico no puede escindirse de lo que los autores
denominan la variable institucional
institucional. Es decir, existiría también un con-
senso en señalar que el retiro o la ausencia del Estado, ya no sólo en
torno a la formulación de una política de seguridad en sentido estricto,
es decir, policía, justicia y servicio penitenciario, sino también el retiro
de la acción estatal en materia de educación, salud, desarrollo social,
entre otras áreas, ha tenido un impacto sobre la evolución del delito y la
violencia en la Argentina. Entonces esta baja calidad institucional, que es
un fenómeno regional y que está asociado al impacto de la globalización
y de ciertas políticas implementadas en las últimas décadas sobre las
capacidades estatales, es un problema que excede el problema de la segu-
ridad, pero que la afecta. En definitiva acordamos con Gorgal cuando
154
dice: “la seguridad no puede entenderse en abstracto sino situada en

un determinado esquema (matriz) Estado-Sociedad. En los noventa
cambió el Estado, mutó la sociedad, y –por lo tanto– son otros los
términos en los que se define el problema de la seguridad” (Gorgal,
2005).* Al no entenderse estos cambios, se siguen utilizando enfoques
pre-noventa, que no hacen más que agravar la cuestión de la seguridad.
En resumen, existiría un consenso en reconocer y visualizar el deterioro
institucional de las distintas agencias estatales como un obstáculo para la
formulación de una política de Estado en materia de seguridad y justicia.
Por otro lado, el consenso en torno al diagnóstico, a la forma de con-
ceptualizar el problema, sesga las propuestas políticas que se proponen y
se han propuesto. Nos referimos, como hemos dicho, a la idea casi domi-
nante de considerar al delincuente como un actor racional. Entonces,
ante esta conceptualización, las propuestas políticas girarán predomi-
nantemente en torno al factor institucional en términos de Diego Gorgal
o de los recursos penales en términos de Máximo Sozzo. Entendiendo
que el aumento de los costos y los riesgos disuadirán al delincuente de
cometer un delito.
Sin embargo, dentro del factor institucional los consensos en los
tres niveles en torno al ámbito de la justicia y del servicio penitenciario
son aún incipientes
incipientes. En general, hay líneas de debate en referencia a que
la “administración de la justicia” debe guardar criterios de eficacia y efi-
ciencia; no tanto en reformas de fondo en el Derecho Penal. Se hace
hincapié en acercar la “Justicia a la gente”, privilegiar las causas que re-
vistieran mayor gravedad, buscar un régimen especial de menores, crear
mecanismos alternativos de resolución de conflictos de poca gravedad.
Sin embargo, el resto de las propuestas formuladas por los expertos aún
no encuentran eco entre los actores, entre ellas podemos mencionar el
abandono del sistema inquisidor para adoptar un sistema acusatorio y
los juicios por jurado, por mencionar tal vez los más paradigmáticos.
En lo que respecta al sistema penitenciario, el consenso existe en lo
referido a la necesidad de adoptar ciertas reformas. Sin embargo, no en-
contramos una visión común entre expertos, actores y proyectos que tra-
tan sobre el tema, en cuanto a las políticas a implementar. La superpobla-
ción carcelaria, la incapacidad de cumplir con el objetivo dispuesto por
la Constitución Nacional en su Art. 1840, la falta de recursos y su efecto
40
“(…) Las cárceles de la Nación serán sanas y limpias, para seguridad y no para castigo de
los reos detenidos en ellas, y toda medida que con el pretexto de precaución conduzca a
modificarlos más allá de lo que aquella exija, hará responsable al juez que lo autorice”.
155
multiplicador de bandas delictivas son algunos de los puntos de consen-

so que existen pero que sólo se limitan al diagnóstico. A la hora de dise-
ñar medidas al respecto, encontramos que las mismas se circunscriben a
la construcción de nuevas cárceles y nuevas alcaldías que alojen procesa-
dos y contraventores. Este es uno de los puntos en donde no existiría un
consenso generalizado que posibilite una política de Estado. El principal
interrogante que se nos plantea es el por qué de la casi inexistencia de
políticas que reviertan esta problemática.
Una primera respuesta nos la otorga Silvia La Ruffa:
“Entiendo que subirlo entre las prioridades a la agenda política es muy
complejo porque en general cualquier reforma al sistema implica desti-
nar muchísimos recursos y todavía estamos en una situación donde
objetivamente hay prioridades como el hambre, la educación que tam-
bién requieren de muchos recursos y por eso no aparece como central
en la política de seguridad y justicia la cuestión penitenciaria”.41
Otra respuesta tentativa sería pensar que el sistema penitenciario res-
ponde a una visión que existe en torno al problema de la seguridad. El
imaginario social avala tácitamente la represión porque se considera a la
delincuencia como al “enemigo”, por lo tanto, los excesos policiales, las
violaciones a las garantías y los derechos individuales quedan en parte
justificados por la sociedad. Al respecto Gustavo Palmieri afirma:
“Es muy difícil justificar la inversión de recursos en cárceles (...) hay
sectores en las cárceles que están muy mal y es interesante como esto no
entra en el tema de la seguridad. Por ejemplo, Cromañón entró en el tema
de la seguridad, pero que mueran 15 personas quemadas en una cárcel, no
hace que la cárcel también entre en un esquema de seguridad”.42
Por lo tanto, la reforma policial es la que consigue más consenso y es
la más tratada tanto en la literatura, como por los actores y la que ha sido
objeto de atención de los planes, programas y proyectos de gobierno. Sin
embargo, este consenso ha estado fuertemente sesgado al Área Metropoli-
tana de Buenos Aires, con la excepción de las Provincias de Mendoza,
Córdoba y Santa Fe. En este recorrido que hemos realizado, los acuerdos
en torno a lo que hay que hacer con las agencias policiales se limitan a
estos ámbitos geográficos. No hay discusión ni abordaje sobre la mayoría
de las agencias policiales del país. ¿Cuál es la causa? El marco teórico que
hemos utilizado nos diría que en esas provincias la reforma policial no
ha sido una cuestión socialmente problematizada, es decir, no ha sido
41
Entrevista con Silvia La Ruffa, 10 de agosto de 2005.
42
Entrevista con Gustavo Palmieri, 11 de agosto de 2005.
156
un problema para la sociedad civil y para la sociedad política. ¿Esto

quiere decir que el problema no existe?. No, simplemente, no ha sido
incorporado a la agenda pública. En los casos que si han tenido un
mayor tratamiento, han sido en aquellos lugares donde hechos de con-
moción pública, no casualmente, han obligado a la clase política a dar
un tratamiento al tema: el Caso Cabezas, el Caso Sebastián Bordón en
Mendoza y el Crimen de la Dársena en Santiago del Estero. Que no este-
mos debatiendo la problemática de la policía de Formosa o Chubut por
mencionar dos provincias al azar, no implica que esas instituciones estén
libres de los problemas estudiados y observados en la policía bonaerense.
Aún, en todo caso, no se han convertido en un problema que haya ingre-
sado en las respectivas agendas gubernamentales.
En resumen ¿Cuáles son entonces los consensos mínimos para avan-
zar en la formulación de una política de Estado?
Mencionaremos en este caso, cuáles han sido “los puntos de contacto”
entre los tres niveles analizados (academia, actores y planes). También
señalaremos los posibles consensos que podrían existir a un corto o me-
diano plazo, y aquellos “puntos” en que todavía no se ha llegado a un
mínimo de aceptación que posibilitara una política sostenida a lo largo
del tiempo.
Así, de lo analizado a lo largo del libro, podemos afirmar que existe
un consenso generalizado entre los distintos niveles ya mencionados,
sobre los puntos que se detallan a continuación.
Con respecto a las agencias policiales:
- Desmilitarización y desjerarquización de la estructura. Achatamien-
to de la pirámide organizacional y desconcentración.
- Cambios en los marcos de incentivos para el personal policial.
- Establecer un régimen de ascenso por merito.
- Mejorar el sistema de ingreso, promoción y establecer un sistema
de capacitación permanente.
- Mejorar la gestión de los recursos presupuestarios, RRHH y tecno-
lógicos.
- Creación de mecanismos de control externo al cuerpo policial.
- Acercar la policía a la gente y restablecer la confianza de la comu-
nidad en las fuerzas de seguridad.
Participación Comunitaria:
- Participación comunitaria para controlar a la policía y para parti-
cipar de las decisiones tácticas en el ámbito local.
157
- Policiamiento comunitario o policía orientada a la resolución de

problemas.
Minoridad:
- Adopción de la Convención de los Derechos del Niño de Nacio-
nes Unidas y su implementación.
- Separar a los niños que ingresan por motivos asistenciales y por
motivos penales.
- Diseñar políticas sociales específicas para este grupo y en especial
para los jóvenes que no estudian ni trabajan, evitando securitizar
las políticas sociales.
Entendemos que en el mediano plazo se lograrían ciertos consensos
debido a que algunas de las propuestas son actualmente debatidas en
algunos de los tres planos analizados, sin que haya alcanzado un consen-
so tal cual lo hemos definido al inicio de estas conclusiones.
- Reformar la administración de justicia introduciendo los criterios
de eficiencia y eficacia.
- Mecanismos de resolución alternativa de conflictos.
- Fiscalías barriales.
- Modernización tecnológica del sistema de justicia.
- Implementación de una policía judicial.
- Aplicación del criterio de oportunidad en materia penal de mane-
ra tal que los fiscales privilegien la investigación de los casos más
graves sobre los de menor cuantía.
- Urbanización de asentamientos precarios.
Más allá de lo expuesto anteriormente, creemos necesario avanzar con
las siguientes propuestas con el objetivo de desarrollar en la República
Argentina una política de Estado en materia de seguridad y justicia.
En lo que respecta a la reforma policial es necesario extender los
diagnósticos sobre la situación de las policías en otras provincias, a fin de
implementar políticas de acuerdo a los consensos obtenidos en esta ma-
teria. Dada la estructura federal del país, la Secretaría de Seguridad Inte-
rior puede jugar el rol catalizador de las propuestas de reforma y de
coordinación a fin de colaborar con los gobiernos provinciales para im-
plementar las mismas. Para esto también es necesario que las dirigencias
políticas y sociales provinciales jueguen un papel fundamental para al-
canzar el suficiente apoyo político para la implementación de las refor-
mas.
158
Asimismo es necesario continuar avanzando en la aplicación de la

tecnología del mapa del delito y de un sistema unificado de registros
criminales. La mejora de las estadísticas existentes permitirá optimizar
los diagnósticos, el diseño y la evaluación de las políticas que se imple-
menten. Estas técnicas deben ser acompañadas de la realización de en-
cuestas de victimización de modo de obtener el nivel de subregistro exis-
tente. Además permitiría relevar el plano subjetivo del problema del de-
lito y la violencia.
Por otra parte, creemos conveniente destacar que en materia de justi-
cia, se debería avanzar en los acuerdos alcanzados en la Mesa Permanente
de Justicia del Diálogo Argentino (2003). Entre esas propuestas quere-
mos destacar: 1) establecer procesos más ágiles tendientes a la oralidad
en todos los fueros y jurisdicciones propiciando que las causas simples
tengan un tratamiento diferenciado al de las complejas; 2) instituciona-
lizar y fortalecer los distintos mecanismos alternativos de resolución de
conflictos; 3) fortalecer los mecanismos de capacitación permanente para
los actores del sistema judicial; y 4) avanzar en la discusión de reformas
que profundicen la implementación de un sistema acusatorio.
Un párrafo aparte merece la cuestión de la consolidación de la autonomía plena
de la Ciudad de Buenos Aires. Para dar cumplimiento de lo establecido en la Cons-
titución Nacional, debe derogarse la Ley Cafiero y avanzar en el traspaso de la
Superintendencia de Seguridad Metropolitana de la Policía Federal Argentina al
ámbito de la ciudad, así como también, de las competencias judiciales correspon-
dientes. Por otro lado, el resto de los cuerpos que integran la Policía Federal, debería
pasar a depender del Ministerio Público Fiscal, cumpliendo la función de auxiliar de
justicia.
En cuanto a la cuestión penitenciaria, el tema debe pensarse en forma
integral y no jurisdiccional. Esto quiere decir que no necesariamente hay
que incrementar el número de cárceles por provincia, sino que se debe
conformar un sistema que involucre a las cárceles federales y provincia-
les, de manera tal que los detenidos puedan ser ubicados en cualquiera
de las unidades del sistema. Por lo tanto, la construcción de las cárceles
debe observar un criterio regional. Asimismo se debe, paulatinamente, ir
resolviendo el problema de los procesados que se encuentran detenidos
en las cárceles y en comisarías. Por otro lado, un elemento importante de
la prevención terciaria es el Patronato de Liberados. Debe avanzarse en la
discusión del rol que cumple el mismo en la integralidad del sistema.
Por otro lado, si bien algunos de los actores entrevistados han mani-
festado la necesidad de unificar las agencias de inteligencia de las distin-
tas fuerzas de seguridad y penitenciarias bajo la órbita de Dirección Na-
159
cional de Inteligencia Criminal, aún no hay un consenso generalizado al

respecto. Se debe profundizar en este tema, fomentando la cooperación
de estos organismos en la lucha contra los delitos complejos. La puesta
en marcha de la dirección mencionada es un paso auspicioso que debe
ser continuado.
Estas reformas también son importantes porque la mejora de las capa-
cidades estatales en esta materia permitiría al Gobierno Federal volver a
concentrar los esfuerzos de las fuerzas de seguridad en la lucha contra el
narcotráfico, el crimen organizado, la trata de blancas, la inmigración
ilegal, el contrabando, por mencionar algunas de las llamadas nuevas
amenazas que tienen impacto en la región. Además la mejora de las capa-
cidades estatales provinciales permitirá mejorar el entorno institucional
y la situación delictual y de violencia en las mismas, con lo cual se difi-
cultará las actividades de este tipo de delitos complejos.
En lo que respecta a la utilización de los recursos extra-penales, debe
haber una mayor discusión entre los distintos actores encargados de di-
señar e implementar las políticas (policy) o planes de acción. Se debe
fortalecer las capacidades de los gobiernos locales para que actúen tanto
en la prevención situacional, en la prevención social y en la prevención
comunitaria, ya que son la instancia de gobierno más cercana a la gente y,
por ende, pueden identificar con mayor precisión y facilidad las necesi-
dades de su comunidad. El papel del Gobierno Provincial debe ser el de
coordinar y apoyar con recursos a los distintos Gobiernos Locales, poten-
ciando sus fortalezas y disminuyendo sus debilidades. En cuanto al pa-
pel del Gobierno Nacional, debe ser el responsable en capacitar e ins-
truir a los diferentes actores locales encargados de llevar a cabo estas
medidas, mediante la creación de un órgano nacional que coordine y
establezca los estándares comunes para la aplicación de esas políticas.
También debe de dotar de recursos tanto materiales como humanos en la
implementación de estas tácticas en cuestión.
El crecimiento y desarrollo sostenido de nuestro país es un elemento
fundamental. En la medida que esto suceda el desempleo irá disminu-
yendo y permitirá reestructurar el mundo del trabajo, con el consiguien-
te impacto en el orden familiar y escolar. No debe perderse de vista esto,
porque el resto de las medidas que se proponen a nivel institucional no
obtendrán el resultado esperado, si no se reconstituye el tejido social de
nuestro país.
Para llevar a cabo estas líneas de acción, no podemos esperar a que se
problematice una cuestión e ingrese en la agenda gubernamental, cap-
160
tando así la atención de los actores políticos. Si queremos avanzar en al

formulación de una política de Estado creemos necesario:
a) Abordar la cuestión desde una perspectiva integral en donde se
intervenga desde distintas agencias evitando securitizar las políti-
cas sociales;
b) Realizar debates en los que participen todas las líneas de pensa-
miento y los distintos ámbitos (no sólo entre académicos, no sólo
desde las disciplinas sociales, o del derecho) que tienen incum-
bencia en el tema.
c) Buscar el respaldo político para que las políticas implementadas
(previamente consensuadas) perduren, que haya continuidad in-
dependientemente del funcionario o partido político que asuma.
d) Pensar la seguridad de manera contextualizada, lo cual implica
contemplar las heterogeneidades locales. Por lo tanto, no existiría
un plan que se pueda hacer extensivo hacia todas las realidades
locales. Se debería realizar una evaluación ex-ante de cada proble-
mática local obtener ciertos consensos y adoptar las reformas nece-
sarias.
e) Realizar evaluaciones ex-post de políticas implementadas para re-
formularlas.
f) Incorporar en el debate otros pensamientos que no vean al delin-
cuente como un actor racional o un desviado social y alguien al
cual temer, lo que permitiría explicar mejor algunos tipos de deli-
to y hechos violentos.
El problema de la seguridad no es un tema de la policía únicamente,
sino de todos; porque afecta la gobernabilidad y también la calidad de
ciudadanía. La pérdida del espacio público deteriora nuestra democra-
cia, en tanto que ello impide el encuentro con el “otro”. Y es esa posibi-
lidad de actuar “entre otros”, esa pluralidad, según Hannah Arendt, la
que es específica de la condición humana de toda vida política.
161
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ANEXO I
Metodología
A fin de alcanzar los objetivos de este trabajo se decidió adoptar una
metodología cualitativa. Entenderemos por metodología cualitativa a aque-
lla que estudia la calidad de las actividades, relaciones, asuntos, medios,
materiales o instrumentos en una determinada situación o problema. La
misma procura lograr una descripción holística, esto es, que intenta ana-
lizar con sumo detalle un asunto o actividad particular. Además la in-
vestigación cualitativa es “problem driven”, es decir, no se piensa la hipó-
tesis hasta que el problema esté agotado. Asimismo, más que explicar las
causas permite comprender y más que preguntarnos por el por qué, las
preguntas que guían la investigación son el cómo, el qué, el cuándo y el
sentido.
Por ello, hemos adoptado varias técnicas para realizar la investiga-
ción. En primer lugar, creimos conveniente adoptar las entrevistas en
profundidad como técnica cualitativa, debido a que mediante ellas es
posible obtener los significados, conocimientos y percepciones que guían
a las personas entrevistadas respecto de la problemática de seguridad. El
adjetivo profundidad implica que “el espacio de encuentro entre el in-
vestigador y su informante, tiene determinadas características que no alu-
den a un ligero intercambio de palabras” (Mendicoa, 2003).
En las técnicas cualitativas las personas entrevistadas son valoradas no
como un objeto de estudio, sino como un sujeto activo y pensante. La
utilización de la técnica de entrevistas semi-estructuradas permite cono-
cer las construcciones y evaluaciones que los entrevistados hacen de la
realidad. Este tipo de entrevista es una “improvisación controlada”: no
debe haber demasiada improvisación para no perder de vista el objetivo
de la investigación, ni demasiado control como para perder la informa-
ción que se busca. Por ello, es importante que durante el proceso de
recolección de datos, no se impongan categorías y conceptos previos del
conocimiento del investigador. Se debe comenzar con una pregunta am-
plia que motive al entrevistado explayarse. Se intenta que la entrevista
165
tome la forma de conversación, ya que la conversación es un entrelaza-

miento de lenguaje y sensaciones y no sólo transmisión de palabras sino
también de sentido.
A fin de triangular los dichos de los entrevistados, analizamos tam-
bién el campo de las ideas y el campo de las implementaciones. La trian-
gulación nos permitió contar con otros caminos para tener una com-
prensión e interpretación más acabada del fenómeno que estudiamos. La
estrategia sugiere que “cuantos más datos diferentes obtenga el investiga-
dor a propósito de un mismo problema”, más valiosa será nuestra inter-
pretación del mismo (Mendicoa, 2003). En nuestro caso utilizamos una
triangulación metodológica, más específicamente utilizamos una trian-
gulación intramétodo (Mendicoa, 2003), donde “los métodos son imple-
mentados de forma independiente, pero se enfocan hacia una misma
parcela de la realidad”, parcela o realidad que “quiere ser observada o
estudiada” por métodos diferentes.
En lo que respecta al Estado del Arte o Cuestión y los antecedentes
deben ser considerados como sinónimos (Mendicoa, 2003). En nuestro
caso quisimos dar cuenta sobre cual es el estado del debate para encon-
trar los puntos de contacto que pudieran existir entre los diferentes auto-
res. Pero ese recorrido por la literatura no significó hacer un recorrido de
toda la historia del objeto de estudio (Mendicoa, 2003). Sino más bien la
idea de mostrar cuánto y qué se ha estudiado respecto al tema seguridad,
en función de cómo lo hemos definido en el marco teórico. No hemos
incluido únicamente libros y papers, sino también ponencias en jorna-
das y seminarios, y artículos publicados en medios gráficos por algunos
actores que consideramos relevantes.
En cuanto a los planes, programas y proyectos, Taylor (1984) sostie-
ne: “que el investigador cualitativo analiza los documentos públicos y
oficiales para adquirir conocimientos sobre las personas que los redactan
(...), lo cual abre muchas nuevas fuentes de comprensión”. Para Mendi-
coa (2003), “la observación documental pone atención en los documen-
tos de corte cualitativo”, los cuales pueden ser cartas, artículos de perió-
dicos, archivos de tribunales, proyectos, entre otros. Para la autora debe
quedar claro que “se está trabajando con lo que se da en llamar análisis
caritativo de teorización o análisis de teórización anclada, cuya finalidad
es obtener una inferencia inductiva sobre una situación dada, a través de
la conceptualización” (Mendicoa, 2003).
En síntesis, el trabajo abarcó tres campos:
1. Entr evistas para estudiar las percepciones, intereses y valores de
Entrevistas
los actores políticos y sociales seleccionados. Para ello se realiza-
166
ron entrevistas semiestructuradas sobre la base de determinados

criterios de inclusión de cada uno de los actores de la muestra.
2. Producción académica en la materia Seguridad en Argentina entre
1997 y 2005.
3. Análisis Documental sobre los planes, programas y proyectos de
seguridad diseñados y/o implementados en el ámbito nacional,
provincial y municipal (en éstos dos últimos casos se efectuará
una selección), entre 1997 y 2005.
El período de tiempo elegido corresponde a la intervención civil rea-
lizada por el Gobernador de la provincia de Buenos Aires en 1997 y con
la fecha de inicio de este estudio (Junio 2005).
En los tres campos los criterios de inclusión de los actores sociales y
políticos para realizarles las entrevistas, los textos y proyectos selecciona-
dos han sido los siguientes:
a) Relevancia en cuanto a su influencia, actual o potencial, en el
proceso de toma decisión de una política de seguridad
b) El muestreo si bien no es representativo debería abarcar en lo po-
sible las diversas realidades geográficas del país. Para lo cual, no se
tuvieron en cuenta las provincias sino más bien las regiones y los
centros urbanos.
c) Debían cubrir el arco ideológico en cuanto a las políticas de segu-
ridad.
Aquellos actores que hayan publicado o sean referentes en la materia
no fueron entrevistados porque sus visiones, perspectivas y opiniones
estaban incluidas en sus trabajos.
Finalmente, la muestra no es probabilística y el corte se realizó cuan-
do se llegó al punto de “saturación”, es decir, cuando un nuevo entrevis-
tado o los textos y documentos analizados no agregó información. No
buscamos la probabilidad, sino generar casos que son representativos.
Guía para realizar las entrevistas

Para la realización de las entrevistas se tuvo en cuenta la siguiente
guía:
Definición de una estrategia previa en función de su perfil.
- Perfil del entrevistado (educación, desarrollo profesional, cargo
actual, lugar de residencia, etc.).
167
- Principales causas sobre el actual problema del delito y la violen-

cia.
- Opinión sobre las políticas implementadas (aspectos positivos y
negativos).
- Opinión sobre las políticas implementadas en otros países/luga-
res/regiones.
- Dificultades para implementar nuevas políticas.
- Evaluación sobre el funcionamiento del Sistema de Seguridad y
Justicia, y en particular sobre las fuerzas policiales.
- Principales obstáculos para producir cambios y modificaciones (en
los ámbitos/organizaciones/instituciones que el entrevistado men-
cione).
- Cambios y modificaciones que implementaría en la actualidad.
168
ANEXO II
Entrevistas a actores políticos y sociales
Diputado Nacional Cristian Ritondo 28 de julio
Diputado Nacional Dr. Jorge Vanossi 29 de julio
Legisladora Lic. Silvia La Ruffa 10 de agosto
Dr. Gustavo Palmieri (CELS) 11 de agosto
Dr. Nicolás D´Apenna asesor de la Senadora Nacional
Dra. Sonia Escudero 12 de agosto
Legislador Dr. Jorge Enríquez 16 de agosto
Sr. Eduardo Estévez ex asesor parlamentario de la UCR 31 de agosto
Sr. Osvaldo Atinense (Foro de Tres de Febrero) 2 de septiembre
Sr. Roberto Orellano (Foro de Tres de Febrero) 2 de septiembre
Dra. Gloria Lafita (Foro de San Isidro) 5 de septiembre
169
ANEXO III
Libros, papers, ponencias y artículos
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Arslanián, León (2004), Plan T rienal de Seguridad
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Buenos Aires, La Plata.
Arslanián, León, Binder
Binder,, Alber to (1997), Reor
Alberto ganización general del sistema inte-
Reorganización
gral de seguridad e investigación de los delitos de la Provincia de Buenos Aires
Aires,
Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, La Plata.
Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, “La infancia en situación
de calle: una problemática social”, Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, Buenos Aires.
Beliz, Gustavo (2004), Plan Nacional de Seguridad y Justicia
Justicia, Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos, Buenos Aires.
Ministerio de Seguridad y Justicia (2000), Plan Nacional de Prevención del Delito
Urbano
Urbano, Ministerio de Seguridad y Justicia, Buenos Aires.
Ministerio de Seguridad (2005), Política de Seguridad Pública de la Provincia de
Córdoba
Córdoba, Ministerio de Seguridad, Córdoba.
Municipio de Gualeguaychú (1998), Plan Municipal de Seguridad del Municipio de
Gualeguaychú
Gualeguaychú, Provincia de Entre Ríos, Gualeguaychú.
Programas de Seguridad de los Municipios del Conurbano Bonaerense.
Planes sobre Menores en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
175

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“HACIA UNA POLÍTICA INTEGRAL

Hacia una política integral

Diseño y Diagramación: R&S

4) Aparición de la sensación de inseguridad

para la consolidación y el perfeccionamiento de la república en nuestro

Más aún, la creciente insatisfacción que la sociedad tiene por la falta

La seguridad como política pública

del proceso, porque “envuelve un conjunto distinto de causas y condi-

La problematización del concepto seguridad1

El segundo será afrontar con éxito el abordaje de un tema complejo

“naturaleza”. Es decir, el campo de la política criminal se expresa a través

Según Patricio Valdivieso, una reflexión conceptual rigurosa de la

En virtud de que la confusión o la ambigüedad con la que muchas

De modo que la visión del orden público propuesta por López-Nieto

nadas circunstancias, el valor seguridad frente al valor libertad (Tiscor-

cia participativa que implica mayor democratización de la sociedad y un

dad el que produce víctimas y victimizadores, compete la problematiza-

Hacia una política integral

de se produce el proceso de criminalización

dicionantes de la actividad criminal en orden a intervenir sobre ellos de

* NdA: La negrita es nuestra.

Por ello creemos importante analizar lo que Burzaco et al (2004) de-

b) Táctica Social: los autores aquí agrupados por Sozzo reconocen

RECURSOS INTERVENCIÓN MÚLTIPLE RECURSOS

Agradecemos a Diego Gorgal la cesión de los gráficos.

A partir de este marco conceptual realizaremos nuestra investigación

En el marco teórico dijimos que, según Villanueva (1993), la hechura

• un aumento en la participación de los menores, aunque porcen-

De cada 1.000 delitos que se cometen:

Este desempeño deficiente del sistema de seguridad y justicia puede

camente con 9.387, sin mayores problemas de sobrepoblación como

cotidiana de la población en el centro de la escena (…). La educa-

c) reformas institucionales integrales en la justicia, la policía y el

que escapaba al control político democrático y que era responsable de

democrático, político y ciudadano de la institución policial” (Palmieri et

tácito” entre el gobierno y las agencias policiales; lo cual implicó que el

Los actores políticos tomaron conciencia de ese problema a mediados

* NdA: La negrita es nuestra.

Partido Justicialista de la Provincia. Esto se debió a que la reforma había

En abril de 2004, León Arslanián se hizo cargo nuevamente del Mi-

do el goce pleno de sus derechos a defender y a ser protegidos en su

* NdA: La negrita es nuestra.

apoyo ligadas directamente a la operatividad de la fuerza (...).

• Realizar el control y evaluación de la ejecución de las políticas en

La Seguridad Pública es siempre seguridad de la comunidad para este

En definitiva, para que la policía sea un instrumento de la seguridad

Finalmente, Eduardo Ovalles (2005) también señala como un proble-

bas dependen del Poder Ejecutivo Nacional y al tener competencias con-

* NdA: La negrita es nuestra.

senta la Justicia es producto también de una multiplicidad de factores

* NdA: La negrita es nuestra.

Gustavo Bossert, sostiene: “no hay justicia confiable si no está compuesta

cos y de los representantes del ámbito económico y social en función de

En cuanto al T aller Justicia y V

1) Debatir la necesidad de descentralizar las fiscalías y especializar a

1) “El acceso a la resolución de conflictos no implica necesaria-

gistratura, la Junta Federal de Cortes y Superiores Tribunales de las Pro-

11. “Revisar las estructuras organizativas (...) redistribuyendo recur-

* NdA: La negrita es nuestra.

Asimismo es importante “ampliar las potestades legales de los secreta-

• Fortalecer los sistemas de juicio abreviado.

“La Argentina bordea una situación de anomia, pero no porque falten

conductas, otras prescriben lo contrario: lo que unas castigan las otras

Paola Spatola (2005) agrega a este cuadro de situación: