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La
Impostergable
Reingeniería
del Control Fiscal
Territorial
Documento para el debate sobre
una política pública del control fiscal
Control fiscal con pedagogía social
www.auditoria.gov.co
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
LA IMPOSTERGABLE REINGENIERÍA
DEL CONTROL FISCAL TERRITORIAL
Asesoría especializada: Juan Carlos Peláez Gutiérrez, Guillermo Ernesto Tuta Alarcón, Gustavo
García Figueroa
Impreso en Colombia
Bogotá D.C., mayo de 2013
Primera edición
1.000 ejemplares
ISBN:
2
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
4
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
5
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
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Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
PRESENTACIÓN
E
l presente documento desarrolla las propuestas que la Auditoría General de la República AGR
ha venido exponiendo en distintos escenarios y ante las correspondientes autoridades, sobre la
necesaria e impostergable reingeniería del control fiscal territorial en Colombia para la efectividad
de esta función pública en la lucha contra la corrupción y por una gestión eficiente de los recursos públicos.
Durante el último trimestre de 2012 fueron presentadas ante el Departamento Nacional de Planeación y
la Secretaría Presidencial Anticorrupción, con el propósito de definir la incorporación de algunas de estas
propuestas al CONPES de política pública anticorrupción que actualmente se encuentra en preparación.
Cabe señalar que estas propuestas –a partir de la presente publicación- se ponen a disposición de la señora
Contralora General de la República y de los 62 contralores territoriales, con el propósito de consultar su
calificada opinión y con ello avanzar en el debate participativo interinstitucional.
Según el artículo 3° del Decreto Ley 272 de 2000, “La Auditoría General de la República coadyuva a la
transformación, depuración y modernización de los órganos instituidos para el control de la gestión
fiscal, mediante la promoción de los principios, finalidades y cometidos de la función administrativa
consagrados en la Constitución Política, el fomento de la cultura del autocontrol y el estímulo de la
participación ciudadana en la lucha para erradicar la corrupción. (…)”
A su vez, el artículo 17, numeral 4 de la citada Ley establece que una de las funciones del Auditor General
consiste en recomendar al Contralor General de la República y al Gobierno Nacional las reformas legales
que considere necesarias para el mejoramiento del régimen de control fiscal.
En tal sentido, la AGR, como institución superior de control fiscal de segundo nivel, ha propiciado estrategias
para el fortalecimiento del control fiscal y el cumplimiento del mandato otorgado en el Plan Nacional de
Desarrollo, aprobado por la Ley 1450 de 2011, en cuanto a liderar y potenciar el mejoramiento de la 7
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
función pública que ejercen la Contraloría General Para la implementación práctica en el nivel territorial
de la república, 32 contralorías departamentales, de estas nuevas disposiciones normativas
5 contralorías distritales y 25 municipales -sujetos requerimos del apoyo de la Contraloría General de
de control de la AGR-, como una vía para el la República, del Gobierno Nacional y del Congreso
fortalecimiento de la gestión fiscal y del control a de la República.
la misma.
Las debilidades del control fiscal son de diversa
El documento “Bases del Plan Nacional de índole. Desde serias disfuncionalidades en el diseño
Desarrollo 2011-2014” “Prosperidad para todos”, institucional; ausencia de políticas cohesionadoras
ha registrado las orientaciones del actual Gobierno y de largo plazo; extremadas limitaciones
Nacional frente al fortalecimiento y modernización presupuestales; hasta una preocupante indiferencia
del control fiscal.1 Y de la lectura del texto legal no de las demás ramas del poder público.
queda duda de los propósitos del Gobierno Nacional,
De manera que –el conjunto de problemáticas que
en cuanto fortalecer los mecanismos de control
examinamos en el documento que nos permitimos
para enfrentar con mayor éxito la lucha contra la
poner a su disposición-, ha conducido a identificar
corrupción, otorgando importancia significativa a la
las posibles soluciones a las mismas, y que nos
rendición de cuentas en línea; la atención calificada
permitimos detallar en la segunda parte de la
al ciudadano; medidas efectivamente resarcitorias
propuesta.
del daño causado al patrimonio público, pero
también con medidas de prevención que desde el A manera de resumen: para el cumplimiento de
control fiscal se deben implementar para impedir a los propósitos constitucionales, así como los
tiempo la pérdida de recursos públicos. contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo y en
la Ley 1474 de 2011, en cuanto a la lucha contra la
De igual manera, la Ley 1474 de 2011 o Estatuto
corrupción y contra la deplorable ineficiencia en el
Anticorrupción, en cuya estructuración y contenidos
manejo de los recursos públicos resulta inaplazable
contribuyó la AGR, señaló nuevas disposiciones
la necesaria modernización y fortalecimiento
en materia de oralidad dentro del proceso de
de la institucionalidad del control fiscal y de sus
responsabilidad fiscal y además determinó unos
instrumentos técnicos, tecnológicos, jurídicos
criterios orientadores de la planeación estratégica
y financieros, tarea que debe ser vista como una
de las contralorías territoriales para la definición de
necesidad estratégica para un Buen Gobierno y
los proyectos referentes a su actividad misional: la
para los esperados propósitos de prosperidad para
prevención del daño patrimonial desde el control
todos.
fiscal, la función de advertencia como producto del
control posterior pero inmediato a la gestión de los No resulta para nada convincente pensar que con
gobernantes, la amplia utilización de las tecnologías sola la adopción de las normas anticorrupción de
de la información y las comunicaciones, la la Ley 1474 de 2011 está resuelto el problema.
complementación de la función fiscalizadora con El Gobierno y los legisladores saben que -para
acciones de control social de los grupos de interés producir resultados en la lucha contra la corrupción-
ciudadanos, entre otras. se requiere implementar otras medidas de política
1 Documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014. Prosperidad para todos”. DNP, páginas 470,
8 497 y 498. Incorporado a la Ley 1450, según lo dispuesto en su artículo 2°.
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
2 Propuesto por la AGR para el CONPES en preparación por parte de la Secretaría Presidencial para la Transparencia.
Así mismo, para el CONPES que sea pertinente preparar con el Departamento Nacional de Planeación, para el
caso de llegar a acuerdos con la Contraloría General de la República, quien tiene facultades de iniciativa en estos
temas. 9
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
Reglamentar Comisión Nacional de Control 3. Otras acciones para la eficacia del control
Fiscal, para que administre los procesos fiscal que no requieren reforma jurídica
de selección de los contralores y demás 3.1 Implementación del control posterior pero inmediato
servidores públicos de las contralorías a todos los gestores de recursos públicos.
territoriales y de la AGR.
La cuenta anual será un informe de resultados e
2.3 Resultados del control fiscal. Reglamentar impactos de la gestión fiscal realizada, para poder
sanciones a gestores de recursos públicos por determinar mediante el control fiscal de resultados,
el no fenecimiento de cuentas y por conceptos el cumplimiento final de los principios de que trata la
desfavorables sobre la calidad y eficiencia de ley. La demás información permanente, disponible
control fiscal interno. (Suspensión o inhabilidad en las redes de información virtuales, hará tránsito
a componente de rendición de cuentas de las
para ejercer cargos públicos mientras se
“actividades, operaciones y procesos ejecutados”
resuelve situación de fenecimiento).
por los organismos vigilados –según definición de
2.4 Articulación del control fiscal interno y control posterior del artículo 5° de la Ley 42 de
el control fiscal externo, posterior pero 1993- mediante acto administrativo del respectivo
inmediato. Desarrollar concepto constitucional contralor de manera que se garantice su calidad,
“control fiscal interno” establecido en el confiabilidad, claridad, completitud, oportunidad,
y demás atributos que debe reunir la información
artículo 268-6 superior, como un componente
contable, financiera, jurídica y técnica pública. Esta
del control interno, sus elementos y métodos será la información base para el control preventivo
de evaluación interna; sus interacciones con y posterior inmediato de que trata la Ley 1474 de
el control fiscal externo. Establecer nuevas 2011.
atribuciones a oficinas evaluadoras de control
3.2 Implementación de la evaluación de gestión y
interno: Los jefes de las oficinas de control
resultados a través del control al Plan de Desarrollo,
interno tendrán, además de las consagradas políticas, programas y proyectos
en la ley 87 de 1993 y demás disposiciones,
las siguientes atribuciones: 3.3 Las nuevas tecnologías y el papel del e-control o
control fiscal en línea para el control inmediato y
a) Realizar el control preventivo, sin que ello preventivo.
implique autorización alguna para validar
actuaciones, actividades, operaciones o 3.4 Programa nacional de capacitación de control
procesos. social y fiscal. La prevención en la lucha contra la
b) Comunicar advertencias, cuando exista corrupción y por el buen manejo de los recursos
riesgo de menoscabo del patrimonio público públicos.
en la entidad de su competencia, como En la primera parte del documento se registran las
producto del control preventivo.
más recientes propuestas de distintos actores como
c) Promulgar sanciones, en los mismos
la academia, expertos y los mismos organismos
términos que los contralores territoriales en
el ente controlado respectivo. interesados.
d) Suspender procesos contractuales en la En la segunda parte se sistematizan y organizan las
entidad auditada. distintas propuestas, según el nivel de intervención
e) Informar trimestralmente al nominador, al para su solución: Reforma constitucional, reforma
contralor territorial respectivo o al Contralor
legal y, por último, reformas que pueden adelantar
General, y al Auditor General en el caso
de las contralorías, los resultados de sus los propios organismos de control habilitados para
evaluaciones de control preventivo.” ello por las distintas normas vigentes.
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Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
En la tercera parte se registran los resultados de de la AGR y el Banco Mundial sobre la necesaria
algunos estudios que han servido de base para conformación del sistema nacional de control fiscal
la presente propuesta: un estudio de derecho territorial en Colombia.
comparado de la legislación sobre control fiscal
Esperamos que este documento académico sirva
y el papel de los tribunales y cortes de cuentas
de insumo para el desarrollo de unas propuestas
en Francia, Uruguay, Bélgica y Luxemburgo.
concertadas entre la Auditoría General de la
Complementan el estudio, algunas importantes
República, la Contraloría General de la República y
reflexiones acerca del papel del juez y el tema
las Contralorías Territoriales, que se deben presentar
de la ética. Igualmente, se registran apartes del
ante el Gobierno Nacional y el Congreso de la
trabajo de investigación sobre el tema de la carrera
República con el fin de fortalecer el Control Fiscal
administrativa y, finalmente se anexa el capítulo
Colombiano y dotarlo de mejores herramientas en
sexto del documento de la misión de expertos
la lucha contra la corrupción.
Jaime Raúl Ardila Barrera
Auditor General de la República
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La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
PARTE I
ANTECEDENTES Y PROPUESTAS
ANTERIORES A LA LEY 1474 DE 2011
O ESTATUTO ANTICORRUPCIÓN
S
obre la necesaria e impostergable reingeniería a fondo del control fiscal en Colombia se han
venido pronunciando en los últimos años distintos estamentos de la sociedad, en particular
la academia, las altas cortes, el gobierno, el congreso y los mismos órganos de control.
En ese contexto la Auditoría General de la República AGR a comienzos de 2010 solicitó el apoyo del
Banco Mundial para que contribuyera a establecer los elementos básicos para un plan de modernización
y fortalecimiento de las contralorías territoriales de nuestro país.
En desarrollo del trabajo encomendado a la Misión de Expertos encabezada por el experto del Banco
Mundial Genaro Matute, se realizaron -entre otras decisivas actuaciones para determinar el estado del arte
del control fiscal en Colombia- entrevistas encuesta a los siguientes servidores públicos: Sandra Morelli
Rico, Contralora General de la República; Carlos Mesa, Procurador Delegado para la Descentralización
Administrativa y las Entidades Territoriales; Ángel Custodio Cabrera, Representante a la Cámara; Fernando
Pareja, Vice fiscal General de la Nación; Augusto Hernández, Consejero de Estado; Luz Estela Carrillo,
Subdirectora de Finanzas Públicas Territoriales, del Departamento Nacional de Planeación; y a los
contralores territoriales de Manizales, Bogotá, Tolima y Cartagena.
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Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
los documentados argumentos del organismo de Planeación Nacional sugirió una alianza entre
control frente a eventuales riesgos en el manejo del ese Departamento Administrativo y la AGR, para
patrimonio público. Es necesario generar ese tipo trabajar juntos frente a la calidad de la información,
de alertas, regularlas y garantizar su objetividad. contra las “distorsiones y disfunciones” en los
reportes, e incluso frente a la necesaria asistencia
8. ¿Cómo observa la función del control fiscal
técnica.”4
interno?
Su función complementaria y articulada con El diagnóstico
el control fiscal externo no ha operado; se ha
dedicado a realizar auditorías de calidad y en Por otra parte, avanzado el trabajo de la Misión
algunos casos control sobre hechos cumplidos. de Expertos, así reseñó algunos elementos del
No hay articulación a nivel local ni nacional. Los diagnóstico, con base en un documento puesto
auditores internos deben sus lealtades a los a su disposición por la Auditoría General de la
nominadores. Tampoco tienen independencia, República:5
ni herramientas efectivas; deberían gozar de “Este documento es un resumen del diagnóstico
funciones de advertencia y hasta sancionatorias. preparado por la AGR para enfocar los problemas
En opinión del DNP, la mayoría de municipios del control fiscal territorial colombiano. De acuerdo
del país está retrasada en la implementación del a los estudios realizados, las dificultades de las
Modelo Estándar de Control Interno MECI. Falta contralorías territoriales y del control territorial, se
asesoría y capacidad de gestión. Los contralores deben entre otras causas a la escasa capacidad de
de Manizales, Cartagena y Tolima opinan que las gestión, insuficiencia de recursos presupuestales
oficinas coordinadoras de control interno deben y tecnológicos de las contralorías territoriales;
hacer parte del sistema nacional de control fiscal o cantidad y dispersión geográfica de los sujetos
por lo menos responder a unas líneas de acción y de control; la complejidad de los temas; la
coordinación imperativas desde el sistema. sofisticación de la corrupción y otros tantos
9. ¿Cuán efectiva es la lucha contra la limitantes o problemas por los que atraviesa,
corrupción? incluidas las limitantes normativas.
A juicio del Procurador Delegado, no hay políticas A continuación se presenta un listado de debilidades
contra la corrupción, lo que existen son estrategias, del control territorial presentados como los no
que no han resultado exitosas. Los entrevistados atribuibles a los órganos de control y aquellos que
opinaron que la corrupción se ha sofisticado pueden ser resueltos por las autoridades del control
y que incluso los organismos de control han fiscal.
sido permeados por estas conductas. No hay
credibilidad. Existen esfuerzos dispersos más no Debilidades no Atribuibles a los
políticas de Estado. Órganos de Control Fiscal
10. ¿Cómo vería una alianza estratégica
Ministerio Público (Procuraduría), Fiscalía, Los principales problemas que la AGR percibe en
Contraloría contra la corrupción? este nivel, tienen mucha relación con lo evaluado
en este estudio. Las principales debilidades son:
Existe un convenio tripartito. Falta un elemento
La Ley 617 de 2000 de saneamiento
articulador, no burocrático, no casuístico, más
fiscal, aprobó drásticas medidas
sistémico.
presupuestales que afectaron la 15
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
FUNDAMENTOS PARA UNA REFORMA DEL ámbito territorial, teniendo en cuenta que este ha
CONTROL FISCAL PROPUESTOS POR LA sido el eslabón más débil del sistema y por lo tanto
UNIVERSIDAD DEL ROSARIO el que requiere un mayor esfuerzo para dotarlo de
Si bien es cierto que la Universidad del Rosario no eficacia en la lucha contra la corrupción. (…)”.
es la única institución que desde la academia se A efecto de disponer nuevos elementos de
ha interesado por los temas del control fiscal en referencia para nuestro trabajo de reingeniería
Colombia, tal vez es la que con mayor dinamismo del control fiscal, veamos con mayor detalle las
y efectividad ha venido promoviendo reformas propuestas de la Universidad en asocio con la
de fondo a esta función pública desde sus aulas cooperación alemana.
de clase, grupos de investigación y distintas En desarrollo del proceso investigativo, en 2006
publicaciones que a la postre han servido de se publicaron7 los primeros resultados del análisis
referencia a los agentes interesados y al mismo al estado del arte del control fiscal territorial, que
Congreso de la República, como se reconoce en el registró así los principales temas de una reforma:
Informe de Ponencia para tercer debate al Proyecto “2. Principales temas de reforma
de Ley N° 142 de 2010 Senado – 174 de 2010 2.1 Reversión de la tendencia recentralizadora del
Cámara: “(…) CAPÍTULO OCTAVO. Este capítulo, reformismo constitucional
referente al fortalecimiento del ejercicio de la A pesar de lo profundo de la reforma efectuada al
función de control fiscal para prevenir la corrupción, sistema de control fiscal en 1991, los resultados han
fue objeto de una importante adición, que llevó a sido ampliamente insatisfactorios. La baja calidad
dividir su contenido en tres secciones. Aquí se han del control fiscal unida a la percepción ciudadana
tomado en consideración los aportes efectuados sobre la corrupción y politización asociados a esta
desde la academia, consignados en particular función pública han generado un ambiente propicio
en la colección de publicaciones sobre control para el debilitamiento, la desfinanciación y hasta
fiscal territorial que ha efectuado la Universidad la eliminación de las contralorías territoriales y la
del Rosario, en desarrollo de un proyecto de privatización del control fiscal correspondiente. Lo
cooperación técnica internacional financiado por la anterior, se enmarca dentro de una corriente más
Agencia de Cooperación Técnica Alemana, cuyos amplia, orientada, como se analizó en el primer
resultados conviene que el legislador aproveche capítulo, a reversar el proceso de descentralización
en beneficio de una calificación del producto y el propio modelo de Estado Social consagrado
normativo. en la Constitución de 1991 y, con ello, ocasionar
En ese sentido, en la primera sección, referida al un vaciamiento de competencias y centralización
proceso de responsabilidad fiscal, además de la del ejercicio del control fiscal en cabeza de la
regulación del procedimiento verbal, se precisan Contraloría General.
algunas condiciones procesales para el ejercicio de Las raíces profundas de esta tendencia obedecen a
la acción fiscal respecto de aquellas afectaciones factores políticos que desbordan el objeto de este
al patrimonio público que se siguen tramitando por trabajo, pero que están relacionados con la pérdida
la Ley 610 de 2000. La segunda sección adiciona de consenso alrededor de la fórmula constitucional
reglas que permiten un ejercicio más técnico del vigente. Con todo, en lo concerniente al control
control y obligan a la adopción de herramientas fiscal territorial, no hay duda de que sus debilidades
tecnológicas para su ejercicio en forma armonizada orgánicas, funcionales y de gestión alimentan
por parte de todos los actores del sistema. En la una imagen de unas entidades burocratizadas,
tercera sección se dictan normas especialmente ineficientes y politizadas, incapaces de cumplir con
18 dirigidas al fortalecimiento del control fiscal en el la misión de salvaguardar los recursos públicos.
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
El vínculo inescindible entre la democracia local y fiscal. Ello refleja una ausencia de racionalidad
el ejercicio de las funciones de control fiscal por en el número, tamaño y cantidad de contralorías
autoridades propias hace necesario propiciar un territoriales, que obedece al desarrollo histórico de
diálogo nacional, para ambientar los resultados la división político-administrativa del país y no a un
positivos de la descentralización y los elementos diseño orgánico basado en las necesidades de la
de una reforma del sistema de control fiscal. Dicha función pública del control fiscal territorial. Incluso
iniciativa estaría orientada a la racionalización y el el principal cambio en el número y distribución de
fortalecimiento de las contralorías territoriales, el contralorías en el territorio, realizado a partir de
deslinde de competencias entre las contralorías la Ley 617 de 2000 respondió exclusivamente a
territoriales y la CGR y la necesidad de estructurar criterios de austeridad en el gasto, sin atención a
estos órganos de control con arreglo a las razones de conveniencia de la estructura territorial
necesidades del servicio, atendiendo criterios de control fiscal resultante.
técnicos y financieros sólidos. En razón de ello y debido a la extensión territorial
Para ello, se hace imperativo plantear una de Colombia y la concentración de la población
línea posterior de investigación, con el objeto y de los recursos financieros en ciertas regiones
de diseñar lo que podríamos denominar una existen grandes diferencias en el tamaño y los
“contraloría territorial modelo” desde la óptica presupuestos de las contralorías territoriales.
de los requerimientos, para prestar un servicio Situación que se refleja, entre otras, en la calidad
eficiente en materia de recursos financieros, y cantidad relativa de las auditorías ejecutadas.
administrativos, de personal, tecnológicos y Pero las exigencias (según la legislación) son las
demás. Solamente con los parámetros de un mismas para cualquier contraloría en el país. La
estudio semejante se podrá determinar, a ciencia realidad muestra que las contralorías pequeñas no
cierta, el tamaño ideal de una contraloría territorial, cuentan con los recursos técnicos, financieros y
la composición transdisciplinar de su personal humanos requeridos para cumplir correctamente la
misional y administrativo, los recursos necesarios función a su cargo.
con base en indicadores de gestión y resultados El caso del Valle es paradigmático. En la actualidad,
adecuados a parámetros internacionales y demás ejercen funciones de control fiscal cuatro
elementos, que permitan estructurar, a partir de contralorías municipales (Cali, Palmira, Yumbo y
criterios debidamente fundamentados, muchos Buenaventura), la Contraloría Departamental y la
de los elementos de reforma que a continuación Gerencia Seccional de la Contraloría General de
se proponen: la fusión de contralorías atendiendo la República. Por aplicación de la Ley 617, quedó
economías de escala, la asignación de los recursos automáticamente suprimida, a partir del 2002, la
financieros con base en necesidades en vez de contraloría de Tuluá. Con todo, subsisten cinco
porcentajes genéricos, la carrera administrativa organismos que podrían integrarse; varios de ellos
fiscal, entre otros. en un único órgano de carácter regional, con una
2.2 Regionalización del control fiscal territorial sana distribución de competencias que salvaguarde
El mapa de contralorías elaborado para el análisis el principio de la descentralización y con capacidad
cuantitativo del ejercicio del control fiscal en de hacer un uso más eficiente de recursos fiscales
Colombia que puede consultarse en el Apéndice escasos. Ese mismo examen puede hacerse para
nro. 1, permite concluir que en una región pequeña Antioquia, respecto de las contralorías de Medellín,
se establece un amplio número de contralorías, en Envigado, Bello e Itagüí o para Santander, Atlántico
contravía de los principios de la gestión pública y y así sucesivamente.
de las economías a escala en el ejercicio del control 19
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
Otra consideración semejante, también basada de los ingresos corrientes de libre destinación
en el aprovechamiento de economía de escala para la tenencia propia de contralorías, por parte
pero rebasando las fronteras departamentales, de los municipios o distritos. El presupuesto de
debe considerase para la Zona Cafetera y para los cada contraloría territorial se financiará con cargo
nuevos departamentos de la Orinoquia y Amazonia, al cobro de las cuotas de auditaje, las cuales serán
donde la regionalización del control fiscal es una de dos tipos: la general y la individual.
alternativa racional. Un examen desapasionado En el caso de las contralorías departamentales
puede incluso considerar otras regiones como la y regionales, la cuota general se cobrará al
Costa Atlántica, la zona central del país, entre otras departamento o departamentos que vigila y a los
regiones. municipios respectivos como un todo; en tanto que
Las contralorías excesivamente pequeñas y que a los demás sujetos vigilados, no incluidos en los
colindan con otras contralorías por proximidad presupuestos departamentales y municipales, se
geográfica de la división político administrativa les cobrará una cuota individual.
del país, son antieconómicas y no pueden ser ni En aquellos eventos donde el número de entidades
eficaces ni eficientes en ejercicio de la función a vigilar en un departamento no sea representativo,
a ellas encomendada. Aunque no existe un se sugiere que el control fiscal se asigne a la
modelo teórico claramente definido que permita contraloría departamental más cercana, y en
determinar en forma abstracta ese tamaño óptimo, los casos de regiones, que se agrupen varios
la dimensión departamental en algunos casos y la departamentos para recibir el servicio de una sola
regional, en otros, es una buena aproximación a contraloría regional. Ese sería el caso de la región
este tamaño, con excepción de los casos de los compuesta por los nuevos departamentos.
nuevos departamentos y los que constituyen el Eje Ninguna de las contralorías del Amazonas, Vichada,
Cafetero, donde una propuesta de regionalización Vaupés, Guaviare y Guainía tiene los recursos
racionalizaría recursos y permitiría conformar un financieros, técnicos ni humanos para prestar un
ente regional fuerte y bien financiado. servicio de control fiscal adecuado. Al unificar los
El sistema propuesto tiene como objetivo la presupuestos y establecer una sola contraloría entre
distribución regional de competencias y la todos podrían optimizar recursos y resultados. Con
conformación de órganos adecuadamente todo, la inflexibilidad de la norma constitucional
distribuidos, con autonomía presupuestal, para el impide examinar alternativas de esta naturaleza, por
ejercicio del control fiscal. Los órganos constituidos lo que se propone modificar el artículo 272 superior
no deben depender de la administración nacional, en el sentido de permitir la agrupación de esfuerzos
sino que en virtud de la autonomía territorial prevista entre departamentos para la prestación de esta vital
en el modelo constitucional, deben establecerse función pública de manera regionalizada.
relaciones de coordinación para el ejercicio del 2.3 Falta de autonomía presupuestal e independencia
control y lograr de esta forma un mejoramiento en política de las contralorías territoriales
la calidad y cobertura del servicio. Atendiendo el Los presupuestos y modificaciones presupuestales
criterio de economías de escala y la disponibilidad de las contralorías son aprobados por la Dirección
de recursos se plantea la agregación del esfuerzo General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda,
fiscal de varias entidades territoriales mediante la el secretario de hacienda territorial o quien hace sus
fusión de sus contralorías a través de una óptima veces y, además, el Gobierno puede reducir o aplazar
regionalización de su actual estructura. las apropiaciones presupuestales, por las razones
Se propone elevar los requisitos o limitantes expuestas en el artículo 76 del Estatuto Orgánico
20 relacionados al número de habitantes y al monto del Presupuesto. Obsérvese que estas reglas le
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
entregan al Gobierno, cuya gestión fiscal vigilan las base en la contraloría modelo, deberán aplicarse
contralorías, un poderoso instrumento de presión procedimientos de benchmarking o emulación de
que va en desmedro de la autonomía necesaria en los mejores estándares para determinar el óptimo
el ejercicio de esta función; particularmente, en las presupuestal y los correspondientes índices de
contralorías territoriales, donde las instituciones gestión y resultados de cada contraloría.
democráticas son más precarias y la concentración 2.4 Problema de suficiencia de recursos y control
de poder político mayor. de costos
Nuestra crítica se centra en el Programa Anual Como se ha podido observar por el análisis previo
Mensualizado de Caja (PAC) y en las modificaciones de las contralorías territoriales, sus recursos son
presupuestales. Como es sabido, el PAC implica insuficientes debido al diseño de la Ley 617 de
programar el gasto por doceavas partes y el deber 2000, que responde a criterios de austeridad fiscal
de ejecutarlo de acuerdo con dicha programación. y no de necesidades del servicio.
El problema se presenta por el hecho de que la El control fiscal en los territorios se afectó
aprobación del PAC de una contraloría queda en sensiblemente como resultado de la aplicación
manos de sus vigilados, específicamente, en el de la Ley de Ajuste Fiscal. En los primeros dos
nivel nacional, en el Ministerio de Hacienda y Crédito años de vigencia de la Ley 617 de 2000, las
Público, que a su vez depende del Presidente contralorías redujeron su gasto total en 51.5% y
de la República y, en el caso de las contralorías sus plantas de personal en 54.2%, sin atender a
territoriales, de las respectivas secretarías de criterio distinto a la reducción de los presupuestos,
hacienda, que dependen del gobernador o el cuyo límite se fijó en un porcentaje de los recursos
alcalde. También corresponde a estas autoridades de libre disposición de las entidades territoriales.
definir las modificaciones al presupuesto. No Aunque las contralorías territoriales redujeron
existe un mecanismo expedito mediante el cual la sensiblemente sus presupuestos, con lo cual
Contraloría General de la República o una contraloría colaboraron positivamente al saneamiento de
territorial pueda defenderse de la decisión unilateral las finanzas territoriales, muchas de ellas todavía
de las autoridades de hacienda, que modifique registran ejecuciones que sobrepasan los topes de
su PAC o aplace la ejecución de algunas partidas gasto fijados por la ley.
de su presupuesto. De igual forma, debe acudir El afán de las contralorías por cumplir con la Ley
a su aprobación para modificaciones internas del 617 de 2000 ha llevado a algunas a tomar medidas
presupuesto en el curso de la vigencia. drásticas que han reducido su desempeño y, por
Las contralorías deberán tener autonomía para lo tanto, la eficiencia y la eficacia en su principal
el manejo, administración y fijación de su objetivo, el control fiscal territorial. Esta limitación
presupuesto, dentro de los límites de recursos presupuestal ha llevado a algunas a reducir
establecidos de manera técnica y científica por un drásticamente sus gastos de funcionamiento y esto
estudio como el sugerido en el primer apartado de ha afectado principalmente las labores de auditoría
este capítulo. El presupuesto de cada contraloría y control.
se debe financiar con cargo al cobro de las cuotas Para solucionar el problema de la falta de bases
de auditaje, las cuales pueden ser de dos tipos: la técnicas y ciertas con el fin de proponer un
general y la individual. aumento de los recursos financieros para las
Adicionalmente, se deben calcular los costos contralorías territoriales, se propone adelantar una
de auditoría y elaborar un análisis respecto de investigación que diseñe una contraloría modelo
las restricciones presupuestales, especialmente o tipo; a partir de la cual, se puedan calcular los
las establecidas en la Ley 617 de 2000. Con costos requeridos para efectuar un control fiscal de 21
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
calidad a partir de perfiles de equipos de auditoría, Adicionalmente, el país no cuenta con la profesión
recursos técnicos y tecnológicos, indicadores de de auditor gubernamental y, por lo tanto, en muchas
gestión y resultados, entre otros. ocasiones las personas que realizan esa labor
Con los resultados se podría contar con un no poseen conocimientos técnicos sobre cómo
modelo de comparación de las contralorías con realizar auditorías, ni relacionados con las materias
una contraloría de referencia, para determinar un a auditar que les permitan evaluar plenamente
sistema de financiación autónomo adecuado a las los procesos y la diversidad y complejidad de las
necesidades de la función pública encomendada entidades que les corresponde vigilar.
y reemplazar los parámetros actuales que no Para subsanar esta falencia, el país está en mora
consultan las necesidades y generan desperdicio de diseñar un sistema de carrera administrativa
de recursos y un control fiscal deficiente, con independiente, aplicable a todas las contralorías del
desmedro de la democracia local. país, a la propia Auditoría General e incluso para los
De manera complementaria, se plantea incluir el funcionarios de control interno de la administración,
principio de suficiencia financiera en la normatividad que permita el acceso y el ascenso por méritos y
constitucional, con el objeto de que la ley disponga garantice el entrenamiento en la función auditora
los criterios que las contralorías deben seguir en del control fiscal que sólo se adquiere y perfecciona
la fijación de sus presupuestos o, alternativamente, con su ejercicio.
en la fijación de las cuotas de auditaje con las 2.6 Limitación a la autonomía del Auditor General
cuales financien su funcionamiento. Independientemente de quien ocupe el cargo de
2.5 La ausencia de una carrera administrativa para Auditor, se verá sujeto a limitaciones en el tiempo
el auditor fiscal gubernamental del ejercicio del cargo. La ejecución de la planeación
Dentro del análisis se evidencia la carencia está condicionada a un período corto, que limita el
de una eficiente formación y capacitación del alcance y logro de objetivos medibles.
recurso humano en la función de auditoría. En países europeos, los contralores tienen períodos
Según la AGR, en los informes de auditoría de las largos de funcionamiento, que sobrepasan las
contralorías territoriales se emiten juicios de valor elecciones parlamentarias (Alemania, doce años;
no sustentados en los papeles de trabajo ni en las Suecia, seis años; España, nueve años). En una
pruebas recopiladas dentro del proceso auditor. cantidad de países los presidentes de las entidades
En muchas ocasiones, los auditores, al realizar superiores de control están nombrados en forma
su labor, no poseen conocimientos sólidos sobre vitalicia. En Costa Rica el período, del Contralor es
las materias a auditar, que les permitan evaluar a de ocho años.
plenitud los procesos y la diversidad de entidades De igual forma, al someter a la AGR al control
que les corresponde vigilar. fiscal de su principal vigilado, la CGR, se introduce
Ausencia de una carrera administrativa que un control fiscal recíproco inconveniente, que
garantice el ingreso y ascenso por méritos. La introduce claros conflictos de intereses entre los
mayor parte de los funcionarios pertenecientes a dos órganos y cercena la autonomía requerida por
las carreras hoy vigentes no han concursado sino el Auditor para ejercer su función constitucional.
accedido al cargo de carrera por incorporación Ampliar el período de ejercicio de funciones del
automática, en función de tiempo de servicio. Cada Auditor General de la República a cuatro años y
contraloría, además, tiene su propia carrera, lo que establecer, mediante reforma constitucional, que
impide contar con un número suficiente de plazas la AGR será objeto de control fiscal por parte de
que permita la especialización y las oportunidades su nominador, el Consejo de Estado. Este control
22 para hacer la carrera en control fiscal.8 fiscal excepcional se puede operativizar a través de
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
la contratación, por parte del Consejo Superior de personas éticamente cuestionables y profesionales
la Judicatura, de una firma privada de primer nivel, con escaso conocimiento de la administración
financiada por la cuota de auditaje que para los pública, del mismo sistema de control fiscal y,
efectos debe contemplar el presupuesto de la AGR. más aún, de las competencias que desarrollan
Los informes respectivos y los procesos que de las entidades territoriales, lo que no les permite
ellos se deriven serían de competencia de la Sala de ejecutar una buena gestión. Finalmente, el régimen
Consulta y Servicio Civil, que prepararía el informe de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos
correspondiente a la Sala Plena de la corporación. de competencia para los funcionarios que cumplen
2.7 Forma de elección, calidades y régimen esos destinos no alcanza el rigor necesario,
de inhabilidades e incompatibilidades de los proporcional a quien debe proteger un bien supremo
contralores territoriales son deficientes como lo es el patrimonio público.
La debilidad radica básicamente en el mecanismo En el ámbito territorial, el mecanismo de elección
de elección de los contralores, quienes al ser es más débil, pues la designación por parte de las
elegidos por los órganos de elección popular corporaciones de elección popular hace perder
pierden independencia en el ejercicio de la función independencia y autonomía al funcionario que es
de control, ya que estas corporaciones forman elegido en detrimento de la función encomendada.
parte de las entidades a las que la contraloría La elección de los contralores debe operar mediante
debe vigilar. La introducción del sistema de ternas la realización de un concurso de méritos. Se plantea
elaboradas por los tribunales judiciales, en vez de que la ley reglamente la exigencia y condiciones
despolitizar el proceso de selección, ha terminado de un concurso serio capaz de seleccionar los
por politizar a la magistratura. El resultado deja candidatos que pueden ser seleccionados por los
mucho que desear. Los contralores, si bien reúnen tribunales, para integrar las ternas de Contralor
las calidades formales de la ley, no han resultado General, Auditor General y contralores territoriales.
tener la experiencia y conocimientos necesarios Lo anterior, debe complementarse con la
para gerenciar el nuevo sistema de control fiscal y introducción de requisitos más exigentes en cuanto
su sistema de auditoría, que requiere conocimientos a la formación académica y años de experiencia
profundos y una preparación técnica adecuada. dentro de las calidades para ser designado como
La Constitución Política defirió la elección del Contralor y Auditor, así como con el establecimiento
Contralor General de la República y de los de un régimen de inhabilidades, incompatibilidades
contralores territoriales al Congreso de la República, y conflicto de intereses suficientemente estricto,
las asambleas y los concejos, respectivamente. La que garantice el privilegio absoluto de lo público
ley, si bien prevé, para el caso de los contralores sobre el interés particular.
territoriales la realización de un concurso, dejó 2.8 Generalización del control fiscal excepcional
su realización a los tribunales que seleccionan sobre los recursos de las entidades territoriales por
las ternas, sin reglamentación concreta sobre los vía del control prevalente
requerimientos, examen de conocimientos, entre La generalización del control excepcional a cargo
otros aspectos. de la CGR por vía de la interpretación expansiva
Respecto de las calidades exigidas, la exigencia del control prevalente sobre los recursos de
de título universitario en ciencias financieras, transferencia que ingresan a los presupuestos
económicas o jurídicas es insuficiente dada la territoriales ha significado un creciente vaciamiento
complejidad del nuevo método de control fiscal de competencias del control fiscal a cargo de
fundamentado en auditorías técnicas. Lo anterior, las autoridades locales, comoquiera que dichos
ha permitido, en algunos casos, la designación de recursos representan el 63% de los ingresos de 23
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
las entidades territoriales (sin contar a Bogotá). control de los funcionarios públicos, además de
Específicamente, se ha generalizado, mediante producir una burocratización innecesaria en los
resolución orgánica de la CGR, la concurrencia organismos de control.
en el ejercicio del control fiscal sobre los Se propone la eliminación de la competencia
mismos recursos, tanto por la CGR como por las prevalente otorgada a la CGR, para regresar al
contralorías territoriales. Lo anterior ha generado concepto de control excepcional previsto en la
conflictos de competencia, duplicidad de funciones Constitución. Dicho control debe ser reglamentado
y debilitamiento del control fiscal sobre los por la ley para efectos de que responda a criterios
recursos territoriales, puesto que amparados en objetivos de omisión de la contraloría territorial,
la función concurrente, cada órgano descarga su conflictos de interés o falta de idoneidad para
responsabilidad sobre la responsabilidad del otro. el ejercicio, con lo cual se superaría la situación
Así, son frecuentes los casos donde ni la CGR ni actual donde el control excepcional queda al arbitrio
la contraloría territorial ejercen el control debido, so de los vigilados y de las corporaciones de elección
pretexto de que le corresponde a la otra. popular, sin atención a causales de fondo como las
En la práctica, se genera una duplicidad de funciones enumeradas que justifiquen el desplazamiento de
y competencias generada por la aplicación extensiva las competencias territoriales. Ello llevaría a una
del control prevalente y excepcional por parte de delimitación clara de las competencias, en cabeza
la Contraloría General de la República, donde se de cada órgano de control fiscal, con lo cual se
resta autonomía y competencia a la gestión del superaría una de sus grandes falencias actuales
nivel territorial de control fiscal. Todo esto rompe que es el conflicto permanente de competencias.
el principio de economía de las actuaciones 2.9 Necesidad de diferenciar entre potestad
administrativas y permite la negligencia de los reglamentaria de la CGR y competencia para
funcionarios públicos, además de producir una prescribir métodos y expedir criterios de evaluación
duplicidad de gastos innecesaria. de los contralores
La ley y la jurisprudencia han establecido la Como se dejó expuesto, existe una confusión entre la
concurrencia en el ejercicio del control fiscal, potestad reglamentaria otorgada por la Constitución
especialmente en relación con los recursos de 1991 al Contralor General para reglamentar los
provenientes de las llamadas rentas exógenas por principios generales del control fiscal y expedir las
la Corte Constitucional en referencia a los ingresos normas de auditoría gubernamental para todo el
territoriales provenientes de la nación, transferidos sistema, y la facultad que la Constitución le otorga
a los entes territoriales. al propio Contralor General, pero también a los
El artículo 267 de la Constitución Política previó el contralores territoriales, para prescribir los métodos
denominado “control excepcional”, en cabeza de y la forma de rendir cuentas los responsables
la Contraloría General de la República, el cual se del erario y establecer las guías de auditoría con
produce respecto de las cuentas de una entidad arreglo a las normas generales expedidas por el
territorial. La legislación, por su parte, dio vía a los Contralor General.
llamados controles prevalente y concurrente sobre La interpretación extensiva de la potestad
los recursos provenientes de las participaciones, reglamentaria del Contralor General ha conducido
lo cual fue encontrado acorde con nuestro a un nuevo vaciamiento de competencias de los
ordenamiento por la Corte Constitucional.9 contralores territoriales y, con ello, los ha sometido
Con la concurrencia, se viola el principio de a la aplicación de metodologías nacionales no
economía de las actuaciones administrativas y diseñadas para el grado de complejidad del control
24 permite disipar la responsabilidad del ejercicio del requerido sobre la gestión fiscal del respectivo ente
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
territorial. De igual forma, ha conducido a que se establecer un cuerpo consultivo de alto nivel en
imponga la aplicación de guías de auditoría no la CGR, que cumpliera la función de elaboración,
siempre adecuadas a la situación de las contralorías análisis y discusión de dichas normas que
territoriales, lo cual ha significado un retroceso en incorporan principios y estándares generales de
los casos más significativos como el de Bogotá y evaluación, previa a su adopción y/o actualización
Antioquia, entre otros. mediante Resolución Orgánica del Contralor
Las normas de auditoría gubernamental son General de la República. La discusión amplia y con
cruciales para la proyección y realización del participación de todos los sectores interesados
control fiscal gubernamental y deben informar, no contribuiría de manera eficiente a la cualificación
solamente el ejercicio de la potestad reglamentaria del control fiscal en Colombia y generaría un interés
residual de las contralorías territoriales, sino la académico y ciudadano por su aplicación, hoy
planeación, ejecución, evaluación y control de bastante ausente.
calidad de los procesos auditores de todos los 2.10 Control interno de baja calidad y desarticulado
operadores del sistema de control fiscal del país: del control fiscal
la propia Contraloría General de la República, las El control fiscal interno, al cual se refiere el artículo
contralorías territoriales, la Auditoría General de la 269 de la Constitución Política regulado en la Ley
República y las oficinas de control interno por las 87 de 1993, está previsto como un subsistema del
entidades estatales. sistema de control fiscal. Sin embargo, el control
Además de clarificar la interpretación sobre el interno está desarticulado del control fiscal. Cada
alcance de la potestad reglamentaria, se hace una de las entidades públicas organiza, a su leal
necesario retomar la práctica abandonada de expedir saber y entender, su unidad de control interno, lo
una Resolución Orgánica especializada, contentiva que impide una coherencia y armonía que permita
de las normas de auditoría gubernamental de una administración pública uniforme, eficiente y
manera separada de la metodología de evaluación eficaz, de forma contraria a su génesis. Esta última
conocida con el nombre de Audite, una herramienta consiste en ceder la responsabilidad de su ejercicio
específica para la realización de las auditorías a respectivo a la propia administración mediante el
cargo de la CGR. ejercicio coordinado con la Unidad de Auditoría
Es más, la actividad de expedición de normas de Interna, conforme los principios de coordinación
auditoría gubernamental debería responder a un que su acción exige.
mecanismo de discusión y concertación previa El control interno, instrumento fundamental en los
semejante al utilizado para el establecimiento de procesos de control fiscal y de gestión, basado en
los principios de Basilea referidos a la supervisión el principio administrativo de que todo funcionario
bancaria. Dicho mecanismo prevé la elaboración debe ejercer control en su dependencia, no
de cada principio por parte de un grupo técnico funciona en la mayoría de las entidades del Estado.
especializado. El texto resultante se publica para No existe la cultura del control, y poco se ha hecho
la discusión con todos los interesados, bancos por afianzarla.
centrales, entidades de supervisión, entidades En varios entes territoriales las auditorías internas
bancarias, academia, entre otros. Una vez no funcionan en forma efectiva y en algunas
consensuado el contenido, se divulga oficialmente. simplemente no existen. Esta situación crea
Colombia cuenta con un cuerpo de NAG de alta deficiencias en el esquema de control para una
calidad, en casos contentivos de estándares institución y hace prácticamente imposible la
superiores a los internacionales, pero de baja gestión del control fiscal posterior con base en
aplicación y divulgación. Sería por ello interesante pruebas selectivas. En ausencia de un sistema de 25
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
control interno, lo conducente sería la aplicación La capacidad del Contralor General de reglamentar la
excepcional del control fiscal previo por parte aplicación de normas de auditoría gubernamental en
de la contraloría, vedado por el ordenamiento materia de control interno fiscal no se ha concretado,
constitucional. aunque existen algunas resoluciones referidas a la
Múltiples entidades regulan el sistema de control obligatoriedad de las entidades estatales de llevar
interno de manera diferente, pues el ejecutivo, la indicadores de gestión y resultados. Esta es un
Contraloría General de la República y la Contaduría área que requiere profundización para cualificar la
General de la Nación expiden disposiciones sobre totalidad del sistema de control fiscal nacional.
su manejo y objetivos, lo cual genera un panorama 2.11 Dispersión y variedad de metodologías de
bastante complejo para quien ya de por sí tiene su control fiscal y ausencia de un lenguaje común
tarea limitada. Nacionalmente no existe un criterio unificado en
Dado que el control interno es una condición de la formulación y aplicación de metodologías para
posibilidad de un efectivo control externo posterior el ejercicio del control fiscal, y la dispersión es
y que, por regla general, a casi nadie le gusta que lo evidente cuando algunas contralorías territoriales
auditen o controlen, nos encontramos aquí, vistas utilizan las metodologías de la Contraloría General,
las cosas desde el modelo principal agente,10 en una otras las de la Auditoría General de la República,
situación en la cual el agente-sujeto de control tiene otras las elaboradas internamente y otras aplican
en sus manos la posibilidad de quitarle efectividad sistemas híbridos.
a un elemento esencial para el principal que es el Por la ausencia de capacitación respecto de las
órgano de control en representación del público o normas de auditoría gubernamental y su confusión
del llamado interés general. con las metodologías que informan, se ha generado
Se hace necesario mejorar los sistemas de control en el país una multiplicidad de sistemas de
interno como requisito para el buen funcionamiento evaluación carente de un lenguaje y lógica común.
del sistema de control fiscal, basado en un control Las contralorías territoriales, especialmente
posterior y selectivo mediante la ejecución de las de menor desarrollo, adoptan partes de las
auditorías integrales. metodologías nacionales no diseñadas para las
Parte importante en un esquema de Control Interno condiciones propias de la gestión fiscal territorial
efectivo es el funcionamiento de una Unidad de y los métodos resultantes son deficientes,
Auditoría Interna (UAI). La UAI es el órgano asesor inconexos e inadecuados a las normas de auditoría
de la dirección y debe revisar el cumplimiento de los gubernamental.
controles internos relacionados a los movimientos Expedición y actualización de normas de auditoría
financieros y administrativos de la institución, a gubernamental en una resolución especializada,
los efectos de verificar el cumplimiento de las para facilitar la consulta y conocimiento (lenguaje
disposiciones legales vigentes, especialmente común).
de los municipios. Las contralorías territoriales Es necesario unificar y adoptar metodologías de
son el principal instrumento de control en este auditoría que permitan evaluar con criterios de
nivel. Se recomienda un estudio para definir las calidad la gestión fiscal y contribuyan a la obtención
posibilidades de la implementación de un servicio eficiente y eficaz de resultados, sometidas a una
de Auditoría Interna (UAI) en el nivel territorial. evaluación y ajuste permanente que responda a
Es necesario estudiar todas las posibilidades: los requerimientos y lineamientos nacionales e
unidades compartidas, contratación específica, internacionales de auditoría y control, y articulen
concentración de unidades en el terreno regional, y diferencien las particularidades del control fiscal
26 entre otros. territorial. Además de unificar la normatividad
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
Humanos, y evalúa el resultado de las políticas que En lo específicamente referido al control fiscal,
afectan los Derechos Humanos (artículo 282 CP). se hace necesario otorgar a los órganos de
La evaluación, la gestión y resultados de la control fiscal competencia para conocer de faltas
administración pública, que lleva a cabo el disciplinarias que se derivan del manejo contable
Departamento Nacional de Planeación (DNP), como y presupuestal, por su relación inescindible con la
entidad nacional de planeación, y los organismos gestión fiscal vigilada, y establecer delimitación de
departamentales de planeación, tanto en lo relativo competencias respecto de la evaluación de gestión
a políticas como a proyectos de inversión (artículos y resultados en materia de políticas públicas.
343 y 344 CP). Con ello, se ahorrarían costos por duplicidad de
La que corresponde al Consejo Superior de la investigaciones entre el Ministerio Público y las
Judicatura en relación con el rendimiento de los contralorías, dejando a estas últimas que tienen
despachos judiciales (artículo 256 nro. 4 CP). el conocimiento especializado y la inmediación
Además, mediante leyes o normas con fuerza de ley de la prueba la facultad de investigar conductas
se han creado organismos especiales de control, a relativas a omisiones y falencias respecto de libros
los cuales se les han asignado competencias de de contabilidad, estados financieros y ejecución
evaluación de gestión, como sucede con la Veeduría presupuestal. Con lo anterior, se fortalece la
del Distrito Capital de Bogotá (artículos 119 al 121 vigilancia sobre la gestión fiscal y se reduciría la
del Decreto-Ley 1421 de 1993 y artículo 8 y 9 del impunidad en materia contable que tiene efectos
Acuerdo 24 de 1993). fiscales enormes. La sola omisión en la inclusión
La lógica y el sentido común indican que esta de un pasivo, que se considera falta administrativa
multiplicidad de competencias evaluadoras debe y no fiscal, puede conducir a la quiebra de una
organizarse de tal forma que su concurrencia empresa. Al efecto, el caso de Telecom es muy
atienda los principios de economía y evite la ejemplarizante.
duplicidad de funciones y el correspondiente 2.15 Débil participación ciudadana en el ejercicio
desperdicio de recursos escasos. También lo exige del control fiscal
el artículo 113, último inciso, de la Constitución La ciudadanía no ejerce los mecanismos de
Política: “(...) Los diferentes órganos del Estado participación a su alcance y no percibe como suyos
tienen funciones separadas, pero colaboran los bienes y recursos públicos frente a los cuales
armónicamente en la realización de sus fines”. Pero terceros ejercen la gestión fiscal. La promoción
esto sólo será posible cuando se logre una sinergia en la ciudadanía del ejercicio del control fiscal ha
entre las diferentes entidades evaluadoras y sus tenido bajo impacto, en la medida en que no se
competencias; es decir, cuando el “todo sea mayor evidencia participación suficiente en las actividades
que la suma de las partes”. Ello exige, de un lado, de control a la gestión pública.
prevenir y evitar duplicidades de competencias Adicionalmente, a pesar de que las contralorías
entre ellas y, de otro, cuando esa duplicidad de cuentan con la capacidad para gestionar las quejas
hecho exista, modificar las reglas de asignación de y reclamos que reciben, ello dista mucho, por sí
tales competencias. Varias serán las alternativas sólo, de ser un conducto eficaz para la participación
para lograr la coordinación entre estas facultades ciudadana en materia de control fiscal. En un gran
de evaluación, ente ellas, compartir metodologías número de contralorías, no se cuenta con una
y utilizar indicadores similares, acordar enfoques dependencia dedicada al tema de la participación
complementarios, coordinar actividades concretas, ciudadana, por lo cual, las quejas y reclamos se
entre otras. dilatan, de forma que no se entrega una respuesta
28 oportuna a la ciudadanía o sencillamente se
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
trasladan sin que el ciudadano reciba una respuesta informes macrofiscales debe contribuir al debate
de fondo a su inquietud. público.
No se ha dado divulgación de los beneficios que 2.17 Falta de calidad en el ejercicio del control fiscal
genera la participación ciudadana como insumo La selectividad del sistema de control fiscal otorga
para el control fiscal. Tampoco se han considerado un libre albedrío para escoger los sujetos a vigilar,
e implementado los espacios y las herramientas lo que permite la discrecionalidad del órgano
para garantizar respuesta eficaz y de fondo a las de control fiscal para decidir a quién y cuántas
quejas, y no se tiene coordinación con las diferentes veces vigila, problema más visible en el ámbito
instancias de control para facilitar la atención de territorial. No determinar y priorizar las entidades
ellas. a vigilar, permite que se audite algunas veces por
Si bien la participación ciudadana en Colombia aún conveniencias políticas y, en otros casos, por
no es satisfactoria, y varios de los mecanismos número de entidades, mas no por los montos
de participación consagrados por la nueva de presupuesto que éstas comprometen, por la
Constitución resultaron en la práctica “bloqueados”, complejidad de la institución y por la importancia
entre otras cosas como resultado de las leyes que de los bienes públicos protegidos.
los desarrollaron, debe fortalecerse la participación La calidad del control fiscal está determinada por
ciudadana como extensión del control fiscal, para el alcance de estándares mínimos de pertinencia,
lograr vincular de forma concreta a la ciudadanía oportunidad, eficiencia y eficacia con que las
en la vigilancia de los recursos de la colectividad. contralorías planifican, ejecutan y supervisan los
Se plantea una red de participación de la procesos auditores sobre sus vigilados. En este
comunidad, integrada por diferentes sectores sentido, es pertinente determinar el cumplimiento
organizados por la sociedad civil como gremios, de estos estándares, que en últimas reflejan la
veedurías, universidades, las mismas entidades de calidad de ejercicio de control fiscal.
control, que permita canalizar, evaluar y trasladar Salvo contadas excepciones, los órganos de
las denuncias y quejas de la ciudadanía hacia las control fiscal en Colombia no cuentan con planes
autoridades competentes. Se deben recopilar los generales de auditoría técnicamente elaborados,
ejemplos de experiencias exitosas para compartirlas como primera herramienta de planeación de su
y generalizarlas en el sistema con el objeto de que labor, y en los casos donde existen estos planes,
sean emuladas. no incluyen información valiosa para optimizar el
2.16 Elaboración en los informes macrofiscales ejercicio del control fiscal hacia sectores críticos
Los informes financieros no permiten determinar que, a través de la definición de variables, criterios,
el cumplimiento de los principios de eficiencia y, principios y pesos, así lo señalan. Finalmente,
mucho menos, de equidad en el uso de los recursos tampoco cuentan con una identificación del riesgo.
públicos, para determinar de forma integral el La Auditoría General de la República debe
impacto que tiene la gestión fiscal. implementar el Sistema de Evaluación de Entidades
El contenido de los informes financieros debe incluir Superiores de Auditoría (SEISA), elaborado con el
una evaluación macro e integral de la aplicación concurso de una comisión asesora de alto nivel
del principio de eficiencia en la gestión fiscal financiada con recursos del BID. La aplicación y
consolidada de la nación y de cada repartición mejoramiento paulatino de dicho sistema integral
territorial, así como la valoración de los resultados de evaluación de la gestión fiscal y misional
a la luz del principio de equidad, con arreglo a de sus vigiladas, con base en la experiencia de
metodologías e indicadores específicamente su aplicación, permitirá a la AGR cumplir con
diseñados para tal efecto. El contenido de los la función de certificación de las contralorías, 29
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
elemento esencial del mejoramiento de la calidad la función que desempeña como control fiscal de
del control fiscal. segundo nivel, en un Estado Social de Derecho, y,
La aplicación del control fiscal de segundo nivel en especial, la relación entre la Contraloría General
se constituye en la principal herramienta con que y la Auditoría General de la República.
cuenta el sistema para promover el mejoramiento La determinación y clarificación de las competencias
del control fiscal, a partir de la exigencia de criterios de este órgano han sido fruto esencialmente de la
técnicos de calidad en el ejercicio de los procesos jurisprudencia constitucional, donde se ha definido
auditores y en la gestión administrativa interna; así su autonomía y alcance de sus funciones, en
como, de los procesos de responsabilidad fiscal cuanto a los órganos sujetos a ella (especialmente
para reducir los altos niveles de impunidad hoy en las sentencias C-499 de 1998 y C-1339 de
existentes. 2000). Además, últimamente, dejó en claro que se
2.18 Alcance del proceso de revisión de la cuenta trata de un órgano límite (C-803 de 2003).
La información solicitada en el proceso de rendición Con todo, jurisprudencia posterior, al reversar la
de cuentas actual no involucra criterios que permitan doctrina acumulada, ha dejado campo para que las
determinar la buena utilización de los recursos contralorías presionen el recorte del alcance de las
públicos, además de contener una información funciones de la AGR.
compleja e innecesaria. De este modo, son pocos En consecuencia, es necesario hacer claridad en
los resultados obtenidos en la calificación de la el ámbito legal sobre el alcance del control fiscal
cuenta, toda vez que el mecanismo del fenecimiento de segundo nivel, atendiendo la reiterada definición
no determina una verdadera responsabilidad del jurisprudencial hecha por la Corte, y aclarar,
ente vigilado adecuado a los criterios de la gestión también en este terreno, que la Auditoría es un
administrativa. órgano límite o que no es sujeto de vigilancia por
La metodología no tiene el alcance para determinar parte de la Contraloría General de la República.
el criterio de uso de recursos. El proceso de Alternativamente, el control de su gestión debe
rendición de la cuenta requiere una amplia encomendarse a un órgano distinto a su principal
información, que no es procesada por parte de las vigilada que es la CGR, como por ejemplo, al
contralorías territoriales y de la CGR. Consejo de Estado. Hecho esto, se superarán
Formulación de una metodología adecuada que los inconvenientes para el ejercicio de control de
identifique e integre las debilidades sobre el alcance segundo grado y el país podrá contar con una
de la auditoría actual al modelo propuesto. La evaluación constante que forzará a la Contraloría
rendición de cuentas debe simplificarse y exigirse General a rendir cuentas de su labor, ser evaluada y
una mayor periodicidad, mediante la implantación asimilar la crítica en beneficio de la tarea de control
de sistemas en línea. La información exigida debe fiscal. La Contraloría, como evaluador de gestión y
alimentar indicadores de gestión y resultados que resultados, no mejorará hasta tanto que su propia
permitan construir un sistema de alertas tempranas gestión sea objeto de escrutinio público.
sobre riesgos inminentes en la gestión de entidades 2.20 Frecuente prescripción de los procesos de
vigiladas. Responsabilidad fiscal
2.19 Falta de claridad sobre la función del control Un gran número de procesos de responsabilidad
fiscal de segundo nivel fiscal ha prescrito, y en una incalculable cantidad
Falta claridad sobre la función desempeñada de hallazgos se ha producido la caducidad de la
por el control fiscal de segundo nivel. En este acción, en proporción mayor al recaudo que generan
sentido, ha sido necesaria la intervención de la estos procesos. Adicionalmente, se presenta con
30 Corte Constitucional para determinar el alcance y frecuencia la falta o errada notificación, la omisión
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
de traslados y otras fallas procesales que desdicen fallados exclusivamente por un órgano autónomo,
de la pericia y eficiencia de los funcionarios que los sin que se recurriera toda decisión al contencioso
llevan a cabo. administrativo, al considerase el fallo como un acto
Estudios muestran que los resultados de este administrativo. Para evitar abusos se podría prever
proceso, para cuales la vía judicial está abierta, una instancia de revisión en vez de la demanda de
no son satisfactorios. Los procesos duran años nulidad y reparación del derecho hoy vigente.
(hay cifras que hablan de un promedio de trece Visto desde la perspectiva de su aplicación, el
años), con pocos éxitos en cuanto a sanciones y/o sistema de control fiscal diseñado en la Constitución
la recuperación de recursos malversados o de la de 1991 no ha dado los frutos esperados.
reparación del daño económico causado. Desde Ello se debe, como se desprende del análisis
el punto de vista de la política anticorrupción el realizado en este trabajo, a múltiples factores que
proceso tampoco es satisfactorio, porque muestra comprenden: a) errores de diseño institucional, b)
que finalmente el riesgo para ser sancionado y interpretaciones legales y jurisprudenciales que
responsabilizado por un acto corrupto, después de han desvirtuado elementos esenciales de dicho
un proceso largo, es mínimo para un funcionario diseño, c) pérdida del consenso sobre la forma
mal intencionado.11 La inefectividad de este proceso descentralizada y autónoma con que la Constitución
puede erosionar el prestigio de la institución de organiza el territorio y la distribución de funciones
control, fundamental para la confianza del pueblo y recursos entre los distintos niveles de gobierno y
en las instituciones del Estado en general. d) profundos problemas de gestión por parte de los
Existe una debilidad en la calidad de los hallazgos, responsables del sistema, entre los más relevantes.
problema agudizado aún más en la medida que la Todos ellos requieren de atención para cualificar
cultura del control es débil y no existe verificación el sistema de control fiscal territorial que cumple
de la calidad de ellos mediante estándares de la función suprema de garantizar la consecución
calidad tanto nacional como territorialmente. de los fines del Estado a partir de una de sus
Sobre este aspecto son diversas las posiciones. principales herramientas, la hacienda pública. Las
Desde una óptica, se propone trasladar el reformas aquí planteadas corresponden a dos
trámite del proceso de responsabilidad fiscal a la niveles y perspectivas temporales:
jurisdicción contencioso administrativa. El proceso El primer nivel de reforma está orientado a la
se adelantaría por una justicia especializada y se gestión administrativa y técnica de las contralorías
ahorraría el trámite administrativo, recurriendo que puede mejorar sustancialmente y en el corto
a uno sólo a través de un trámite abreviado. Otra plazo con la introducción de sistemas modernos
alternativa es tomar el modelo de proceso penal en materia de metodologías, capacitación y
o las imputaciones ante la DIAN, que son más selección de personal, introducción de plataformas
eficientes. tecnológicas y principalmente, un bien muy
No obstante, el modelo sincrético colombiano escaso, la optimización de la capacidad gerencial
le otorga, en principio, un gran poder al control de quienes encabezan estos órganos de control.
fiscal, al entregarle la competencia de deducir Se trata del trabajo del día a día con esfuerzos
la responsabilidad fiscal. Existe un problema de incrementales persistentes más que con grandes
gestión que requiere remedios administrativos de reformas de carácter legal o constitucional.
aplicación de sistemas de control interno fuertes El segundo nivel de reformas se refiere a reformas
y eficientes. De igual forma, se podría pensar en de carácter normativo que por su complejidad
desarrollar el concepto del acto de control, para abarcan la Constitución y la propia ley. Además de
que los procesos de responsabilidad fiscal fueran requerir un plazo mayor, requieren de un consenso 31
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
sobre el papel del control fiscal en la sociedad y el años, de terna integrada por candidatos presentados
modelo que mejor interprete esa función pública y a razón de uno por la Corte Constitucional, la Corte
social. El trabajo que aquí se entrega espera haber Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, y no podrá
hecho un aporte en la discusión de ambos niveles ser reelegido para el período inmediato ni continuar en
ejercicio de sus funciones al vencimiento del mismo.
de reforma.
Quien haya ejercido en propiedad este cargo no podrá
2.21 Propuesta de reforma constitucional desempeñar empleo público alguno del orden nacional,
Consideramos que este trabajo constituye una salvo la docencia, ni aspirar a cargos de elección popular
especie de exposición de motivos para una reforma sino un año después de haber cesado en sus funciones.
constitucional del sistema de control fiscal vigente. Sólo el Congreso puede admitir las renuncias que
En razón de lo anterior se ha preparado el siguiente presente el Contralor y proveer las vacantes definitivas
texto que incorpora las principales modificaciones del cargo; las faltas temporales serán provistas por el
de carácter constitucional propuestas en este Consejo de Estado.
trabajo. Para ser elegido Contralor General de la República se
Proyecto de acto legislativo requiere ser colombiano de nacimiento y en ejercicio
“Por el cual se modifica el Capítulo I del de la ciudadanía; tener más de 35 años de edad; tener
Título X de la Constitución Política” título universitario y postgrado en ciencias económicas,
1º.-Artículo 1º El artículo 267 de la Constitución Política contables, financieras o jurídicas; o haber sido profesor
quedará así: universitario durante un tiempo no menor de 10 años en
Artículo 267. El control fiscal es una función pública que las disciplinas; y acreditar las calidades adicionales que
ejercerá la Contraloría General de la República, la cual exija la Ley.
vigila la gestión fiscal del Estado y de los particulares No podrá ser elegido Contralor General quien sea o haya
o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. sido miembro del Congreso u ocupado cargo público
Dicho control se ejercerá en forma posterior y selectiva alguno del orden nacional, salvo la docencia, en el año
conforme a los procedimientos, sistemas y principios inmediatamente anterior a la elección. Tampoco podrá
que establezca la ley. Esta podrá, sin embargo, autorizar ser elegido quien haya sido condenado a pena de prisión
que, en casos especiales, la vigilancia se realice por por delitos comunes.
empresas privadas colombianas escogidas por concurso En ningún caso podrán intervenir en la postulación o
público de méritos, y contratadas previo concepto del elección del Contralor personas que se hallen dentro del
Consejo de Estado. cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y
La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye primero civil o legal respecto de los candidatos.
el ejercicio de un control financiero, de gestión y de Artículo 2º.- El artículo 268 de la Constitución Política
resultados, fundado en la eficiencia, la economía, quedará así:
la equidad y el desarrollo sostenible. En los casos Artículo 268. El Contralor General de la República tendrá
excepcionales, previstos por la ley, la Contraloría podrá las siguientes Atribuciones:
ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier 1. Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas
entidad territorial. los responsables del manejo de fondos o bienes de la
La Contraloría es una entidad de carácter técnico Nación e indicar los criterios de evaluación financiera,
con autonomía administrativa y presupuestal. En su operativa y de resultados que deberán seguirse.
presupuesto se garantizará el principio de suficiencia 2. Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los
financiera. En su ejecución y traslados entre rubros de responsables del erario nacional y determinar el grado de
funcionamiento no requerirá autorizaciones previas de eficiencia, eficacia y economía con que hayan obrado.
las autoridades administrativas correspondientes. 3. Conceptuar sobre la sostenibilidad fiscal de la deuda
La Contraloría no tendrá funciones administrativas pública de la Nación y de las entidades territoriales.
distintas de las inherentes a su propia organización. 4. Exigir informes sobre su gestión fiscal a los empleados
El Contralor será elegido por el Congreso en pleno en el oficiales y a toda persona o entidad pública o privada
32 primer mes de sus sesiones para un período de ocho que administre fondos o bienes de la Nación.
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
5. Ejercer de manera excepcional el control fiscal sobre de la Hacienda presentado al Congreso por el Contador
los recursos de las entidades territoriales en los casos General.
de negligencia o incapacidad del contralor territorial, 15. Las demás que señale la ley.
previstos por la ley. 3º.-Artículo 3º. El artículo 272 de la Constitución Política
6. Establecer la responsabilidad que se derive de la quedará así:
gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que Artículo 272. La vigilancia de la gestión fiscal de los
sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción departamentos, distritos y municipios, corresponde a
coactiva sobre los alcances deducidos de la misma. las contralorías territoriales las cuales lo ejercerán en
7. Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control forma posterior y selectiva.
fiscal interno de las entidades y organismos del orden Dentro de los dos años siguientes a la publicación de
nacional. este acto legislativo, la ley organizará la provisión de
8. Presentar al Congreso de la República un informe la función de control fiscal a través de contralorías
anual sobre el estado de los recursos naturales y del territoriales regionales que comprendan la vigilancia
ambiente y sobre la equidad y eficiencia en la gestión de de la gestión fiscal de dos o más departamentos y de
la hacienda pública nacional. los distritos y municipios que los integran, atendiendo
9. Promover ante las autoridades competentes, la disponibilidad de recursos y el aseguramiento de la
aportando las pruebas respectivas, investigaciones función pública en condiciones de eficiencia y calidad.
penales o disciplinarias contra quienes hayan causado La ley garantizará la organización de las contralorías
perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado. La territoriales regionales como entidades técnicas,
Contraloría, bajo su responsabilidad, podrá exigir, verdad dotadas de autonomía administrativa y presupuestal.
sabida y buena fe guardada, la suspensión inmediata de Para los efectos de este artículo, el Distrito Capital tendrá
funcionarios mientras culminan las investigaciones o los la calidad de departamento.
respectivos procesos penales o disciplinarios. Los contralores serán elegidos por las asambleas y
10. Presentar proyectos de ley relativos al régimen del el concejo distrital de los departamentos y del Distrito
control fiscal y a la organización y funcionamiento de la Capital que integren una región para efectos de la
Contraloría General. vigilancia fiscal para periodos de seis años de listas
11. Proveer los empleos de su dependencia de las de candidatos integradas de manera rotativa por los
listas de elegibles seleccionados a través de un régimen respectivos tribunales superiores de distrito judicial y de
especial de carrera administrativa para la selección, lo contencioso administrativo. Dichos candidatos serán
promoción y retiro de los funcionarios de la Contraloría escogidos a razón de uno por cada departamento de la
General de la República, la Auditoría General, las región de las listas de elegibles confeccionada mediante
contralorías territoriales y las oficinas de control interno concurso de méritos del régimen especial de carrera
de la administración en todos los órdenes, que haya administrativa organizado por la ley.
creado la ley. Se prohíbe a quienes formen parte de Ningún contralor podrá ser reelegido para el período
las corporaciones que intervienen en la postulación y inmediato.
elección del Contralor, dar recomendaciones personales Los contralores territoriales ejercerán, en el ámbito de
y políticas para empleos en su despacho. su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor
12 Presentar informes al Congreso y al Presidente de General de la República en el artículo 268 y podrán,
la República sobre el cumplimiento de sus funciones según lo autorice la ley.
y certificación sobre la situación de las finanzas del Para ser elegido contralor territorial se requiere ser
Estado, de acuerdo con la ley. colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener
13 Dictar normas generales de auditoría gubernamental más de veinticinco años, acreditar título universitario en
para armonizar y elevar la efectividad de los sistemas de ciencias económicas, contables o jurídicas, cinco años
control fiscal de todas las entidades públicas del orden de experiencia en áreas relacionadas con el control fiscal
nacional y territorial. y las demás calidades que establezca la ley.
14. Presentar a la Cámara de Representantes informe
anual de la ejecución presupuestal y certificar el balance
33
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
No podrá ser elegido quien sea o haya sido en el último año miembro de asamblea o concejo que deba intervenir en
la elección, ni quien haya ocupado cargo público del orden departamental o distrital, salvo la docencia.
Quien haya ocupado en propiedad el cargo de contralor territorial, no podrá desempeñar empleo oficial alguno en los
departamentos, distritos o municipios sobre los cuales ejercicio vigilancia fiscal, ni ser inscrito como candidato a
cargos de elección popular sino un año después de haber cesado en sus funciones.
4º.-Artículo 4º. El artículo 274 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 274. La vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República y de las contralorías territoriales
se ejercerá por un auditor elegido por el Consejo de Estado, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia, para
periodo institucional de ocho (8) años, no reelegible para el periodo inmediatamente siguiente.
Cada año el Auditor General presentará al Congreso General de la República, la Corte Suprema de Justicia y al
Consejo de Estado informe sobre el desarrollo de la función y rendirá cuenta de su gestión fiscal ante el Consejo de
Estado, que la revisará y dictaminará sobre su fenecimiento.”12
Finalmente, el libro referido, resume en el siguiente cuadro los resultados del estudio, en cuanto a
debilidades identificadas en el proceso de investigación, el tipo de problema, la posible solución y los tipos
de acción recomendadas: 13
Cuadro nro. 1
Resumen de debilidades del Sistema de Control Fiscal
Tipo de
Debilidad Posible solución Tipo de acción
problema
Cualificación de la gestión
del control fiscal territorial
Mejoramiento técnico, administrativo y e implementación
1. Tendencias recentralizadora del financiero de las contralorías para mejorar la de reformas legales
Político
reformismo constitucional calidad de la función que prestan con miras y constitucionales
a recuperar respeto ciudadano orientadas a la
racionalización del
sistema de control fiscal
2. Ausencia de racionalidad en
Fusión de alguna contralorías territoriales Reforma constitucional y
el número, tamaño y calidad de Orgánico
atendiendo economías de escala legal
contralorías territoriales
3. Falta de autonomía presupuestal
Autonomía para el manejo, administración y
e independencia política de las Orgánico Reforma constitucional
fijación de su presupuesto
contralorías territoriales
Diseño, previo el estudio correspondiente,
de una contraloría tipo que puede servir de
4. Problemas de suficiencia de referente para realizar comparaciones de
Orgánico Investigación puntual
recursos y control de costos costo-beneficio y determinar costos reales,
tamaño y composición de una contraloría
modelo e ideal
5. La ausencia de una carrera Diseñar un sistema de carrera administrativa
administrativa para el auditor fiscal Orgánico independiente propia para el sistema de Reforma legal
gubernamental control fiscal en conjunto
Ampliar el período de funciones del Auditor
6. Autonomía limitada del auditor General de la República a cuatro años.
general: el período es demasiado Establecer un control fiscal a la AGR por Reforma constitucional y
Orgánico
corto, dos años; control fiscal parte de su nominador el Consejo de Estado legal
recíproco entre AGR y CGR y eliminar la posibilidad de su ejecución por
la CGR, su principal vigilada
34
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
Tipo de
Debilidad Posible solución Tipo de acción
problema
7. Reforma de Elección de los La elección de todos los contralores y
contralores territoriales, Contralor del Auditor General debe contemplar la Reforma constitucional y
Orgánico
General de la República y Auditor realización de un concurso de méritos. Hacer legal.
General de la República más exigente los requisitos de postulación
Eliminación del control prevalente no
8. Generalización del control previsto en la Constitución; introducción y
Reforma legal y
excepcional de la CGR sobre reglamentación de causales sustanciales
reglamentaria (resolución
recursos territoriales por vía Funcional para el ejercicio del control excepcional
orgánica CGR)
del control prevalente sobre las de la CGR y delimitación clara de las
transferencias de la nación competencias en cabeza de cada órgano de
control fiscal
Aclarar interpretación sobre el alcance de
la potestad reglamentaria del Contralor, la
9. Confusión en ejercicio de cual no abarca competencia para prescribir
potestad reglamentaria por parte métodos y criterios de evaluación de los
de la CGR entre la expedición de contralores territoriales. Establecer un Resolución reglamentaria
las NAG para todo el sistema de mecanismo concertado; por ejemplo, un del Contralor General.
control fiscal y prescripción de Funcional y cuerpo consultor del Contralor General con Podría considerarse
métodos, forma de rendir cuentas de gestión participación de los diferentes integrantes posibilidad de elevarlo
de sus vigilados y criterios para la del sistema de control fiscal, para el análisis, a norma legal una vez
evaluación financiera, operativa y elaboración y discusión de recomendaciones comprobada su eficiencia
de resultados en ejercicio de sus tipo Basilea para la supervisión bancaria,
funciones para la adopción de normas de auditoría
gubernamental y definiciones técnicas, etc.
Y con enfoque internacional
Integración del control interno al sistema
de control fiscal, con excepción del control
interno disciplinario, bajo la órbita del poder
reglamentario del Contralor General, quien
10. Control interno de baja calidad deberá atenerse al mandato legal sobre Reforma legal y
Funcional
y desarticulado del control fiscal la materia. Complementariamente, debe reglamentaria
mantenerse el principio de la responsabilidad
que recae sobre la entidad ejecutora,
referente al cumplimiento del control interno
de la entidad pública
Expedición y actualización de normas
de auditoría gubernamental NAG en una
resolución especializada, para ser de fácil
consulta y conocimiento (lenguaje común).
Elaboración de metodologías pro forma para
el control fiscal territorial por parte de la CGR
a título de colaboración técnica, las cuales
serían adoptadas formalmente y adaptadas a
11. Dispersión y variedad de las circunstancias propias de las contralorías Gestión en asistencia
Funcional y
metodologías de control fiscal y territoriales que lo requieran. Dicha técnica y capacitación
de gestión
ausencia de un lenguaje común asistencia técnica contaría con la aceptación por parte de CGR
generalizada de las contralorías menos
desarrolladas que carecen de los medios
y, muchas veces, de los conocimientos
técnicos y jurídicos en la profundidad de
vida, para el desarrollo de guías de auditoría,
sin afectar la autonomía y la capacidad de
desarrollo propias de las contralorías más
35
avanzadas
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
Tipo de
Debilidad Posible solución Tipo de acción
problema
Especializar a la Contraloría en auditaje y
12. Funciones coadministradoras certificación de la cuenta general del tesoro
de la Contraloría y falta de Funcional y y a la Contaduría General de la Nación en
Reforma constitucional
universalidad en la estadística de gestión. el registro, actualización y custodia de la
fiscal estadística fiscal y en la elaboración de los
estados financieros correspondientes
13. Normas débiles en cuanto
Funcional y Fortalecer la capacidad sancionatoria de las Reforma legal y de
a la aplicación de sanciones e
de gestión contralorías y de la AGR gestión
insuficiente aplicación de multas
Otorga a los órganos de control fiscal
14. Multiplicidad del sistema de
competencias para conocer de faltas
evaluación con funciones similares
disciplinarias que se derivan del manejo
y superpuestas. Deslindar
Orgánico y contable y presupuestal, por su relación
competencias del control fiscal y Reforma constitucional
funcional inescindible con la gestión fiscal vigilada.
del Ministerio Público para evitar
Establecer delimitación de competencias
duplicidad de investigaciones en
respecto de la evaluación de gestión y
materia fiscal
resultados en materia de políticas públicas
Mejoramiento de la
Creación de una red de participación de la
15. Débil participación ciudadana gestión de contralorías
Gestión comunidad, integrada por diferentes sectores
en el ejercicio del control fiscal y de la organización
organizados de la sociedad civil
ciudadana
36
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
Tipo de
Debilidad Posible solución Tipo de acción
problema
20. Interpretaciones encontradas Aclaración normativa respecto del control
sobre alcance de funciones del fiscal integral de segundo nivel con el
Funcional Reforma legal
control fiscal y la autonomía de la mismo alcance que el control fiscal de las
AGR contralorías
21. Dilación procesal por parte
Trámite verbal de procesos de responsabilidad
de la administración (GCR) y, en
Gestión y y mejoramiento de gestión. Trasladar el Reforma legal y
consecuencia, prescripción de
orgánico trámite del proceso de responsabilidad fiscal constitucional
los procesos de responsabilidad
a la jurisdicción contencioso administrativa
fiscal. Impunidad fiscal
22. Ausencia de información Esta es una debilidad de la CGR y, por lo
para elaborar los indicadores tanto, se debe propender por la creación de Estudiar el sistema
y corroborar la información Funcional un centro estadístico que agrupe, compile, actual de gestión de la
presentada por la Auditoria centralice y manipule la información de todas información
General de la República las gerencias
de las contralorías territoriales en el desarrollo (Decreto-Ley 267/00, art. 31). Incluye las siguientes
del control fiscal, por ejemplo, los aspectos funciones misionales:
organizacionales, los aspectos técnicos, el recurso • El control (auditoría) de gestión y resultados
humano, las comunicaciones y relaciones públicas, sobre la gestión fiscal, en cuanto se efectúe sobre
los gastos operacionales y la gestión de calidad y entidades específicas.
de conocimiento, constituirán la base fundamental • Los controles (auditoría) de regularidad sobre la
para estructurar la contraloría tipo, la cual también gestión fiscal, específicamente el financiero y de
deberá responder a las necesidades de los legalidad.
diferentes sujetos relacionados con esta actividad El control macro es definido como el nivel de
y a los mandatos constitucionales en relación con vigilancia fiscal. Incluye “la consolidación de
el deber de garantizar la correcta disposición y análisis, resultados y situaciones en que se
ejecución de los recursos públicos. (…) encuentran y desarrollan las finalidades del Estado,
Aspectos misionales del control fiscal territorial tanto a escala territorial, como por sectores de
El primer planteamiento consiste en determinar actividad” (Decreto-Ley 267/00, art. 32). Se
qué es realmente lo misional en la función del manifiesta en las siguientes funciones:
control fiscal, con el propósito de identificar las • Llevar la contabilidad de la ejecución del
áreas en las cuales debe orientarse el énfasis de presupuesto.
las reformas. Una primera hipótesis consiste en • Presentar al Congreso la cuenta general del
establecer como misional todos los aspectos presupuesto y el tesoro.
que la Constitución Política de 1991 adjudica a • Certificar el balance de hacienda presentado por
los contralores territoriales (art. 272) mediante el Contador General.
extensión de las funciones atribuidas en el artículo • Llevar el registro de la deuda pública de la nación
268 de la Constitución al Contralor General de la y de los entes territoriales.
República. • Informar al Congreso sobre el estado de la deuda
Sin embargo, puede establecerse otra clasificación pública.
de los aspectos misionales del control fiscal, • Informar al Congreso sobre la situación de las
realizada a partir de la interpretación de la Ley 42 finanzas públicas.
de 1993, en donde se plantea que los aspectos • Informar al Congreso sobre el estado de los
misionales del control fiscal se clasifican en cuatro recursos naturales y el medio ambiente.
grandes categorías a saber: (i) control fiscal micro; • Efectuar evaluaciones sectoriales o de políticas
(ii) control fiscal macro; (iii) responsabilidad públicas específicas.
fiscal y jurisdicción coactiva; y (iv) participación Finalmente, la función misional de determinar la
ciudadana. responsabilidad fiscal y efectuar el cobro coactivo,
En este trabajo se adoptará la segunda hipótesis, cuyo desarrollo implica el adelantamiento de
fundamentalmente porque permite una organización las actuaciones administrativas requeridas para
de las actividades realizadas por las contralorías declarar y obtener el resarcimiento por el daño
territoriales en procesos misionales y de apoyo. ocasionado al patrimonio público por parte de los
Así, el control micro es definido como aquel que servidores públicos y los particulares que llevan a
“cubre a cada una de las entidades que actúan cabo la gestión fiscal.
y desarrollan sus actividades con autonomía e Hacia un modelo de contraloría tipo: ¿una nueva
independencia dentro del respectivo sector al dimensión del control fiscal territorial?
cual pertenecen para efectos del control fiscal” La propuesta de diseño de una contraloría tipo
40 puede analizarse desde varios puntos de vista: (i)
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
construcción de un sistema de control fiscal social; realizando sugerencias y retomando a su vez las
temas como gobierno en línea y control fiscal; buenas prácticas de gestión implementadas por
fortalecimiento de las relaciones de la comunidad la Contraloría para retroalimentar la propuesta y
científica y tecnológica con las contralorías aplicarlas directamente en sus planes de acción.
territoriales; el control fiscal posterior pero inmediato El modelo implementado pone sus énfasis en
o en línea y en tiempo real; el control preventivo y la los aspectos misionales de las contralorías
función de advertencia como medida efectiva para territoriales, especialmente en los efectos de sus
optimizar los recursos y evitar el daño al patrimonio actuaciones. Pero dispone como prerrequisito
público; el plan de desarrollo municipal como técnico para lograrlo, el establecimiento en su
materia del control a los recursos involucrados en interior de sistemas de control interno y de gestión
las políticas, planes, programas y proyectos de de la calidad, debidamente articulados, eficientes y
los gobernantes; la entidad territorial como sujeto en pleno desarrollo y funcionamiento.
de control macroeconómico; las tecnologías de A este aspecto del control interno en las propias
la información y las comunicaciones al servicio contralorías, dedican los autores las primeras
del control fiscal y social, y de la transparencia reflexiones y señalan como una necesidad
y mejoramiento de la gestión pública territorial; inaplazable ordenar la casa por dentro, para poder
los grupos de interés y el control fiscal en los asumir los retos misionales con instrumentos
municipios; la medición de resultados, efectos, idóneos de organización del trabajo y planeación
impactos y beneficios del control fiscal, entre otros estratégica con visión transformadora de la realidad
importantes temas que se destacan en el estudio. que se vigila.
El modelo denominado “Contraloría Tipo” como lo Las “ideas fuerza” del libro
señalan los autores, está orientado a contribuir al Cabe resaltar el significado que los autores
fortalecimiento del control fiscal territorial como otorgan a la idea de que la contraloría que estamos
una vía para el mejoramiento de la gestión pública construyendo es un elemento de transformación
en municipios y departamentos. “El principio y el y mejoramiento permanente de la realidad que
fin de la gestión pública es el ciudadano, quien a su vigila. Un instrumento de la ciudadanía para el
vez es el legítimo dueño de los recursos públicos. control social a los gobernantes –además en línea
El control tiene como propósito garantizar que los y en tiempo real- y, por sus efectos e impactos,
recursos se apliquen al mejoramiento de la calidad un importante generador de confianza y de
de vida, especialmente de aquellos ciudadanos más legitimidad, un elemento esencial en el sistema de
vulnerables, a quienes van orientadas las distintas frenos y contrapesos y un decidido soporte para la
políticas, programas y proyectos que involucran convivencia.
volúmenes importantes de recursos públicos, que El ejemplo de Manizales -que destaca el libro- y
son objeto del control fiscal”. los instrumentos que ha empleado exitosamente,
El libro describe cómo, al conocer esos propósitos se pueden aplicar al control fiscal posterior
y la dinámica de trabajo propuesta por el nuevo inmediato que hoy es un cuello de botella en
Contralor de la ciudad de Manizales, Gustavo muchas contralorías departamentales. En efecto,
Castañeda Mesa, a comienzos de 2008, se inició las distancias geográficas, los limitados recursos,
el proceso de acompañamiento y de interacción la escasa posibilidad de movilización y, en no
con la academia, los cooperantes, la ciudadanía pocos casos, razones de orden público hacen que
y la Contraloría, compartiendo los elementos la cobertura del control fiscal sea muy precaria,
conceptuales, los aportes de experiencias y prácticas tanto que en el último año, según estimaciones de
de reconocido valor agregado en otras contralorías, la Auditoría General de la República, cerca de 400 43
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
municipios del país no tuvieron ninguna clase de Pero el éxito del control, su calidad y cobertura
control fiscal. depende en mayor medida, de la capacidad de
Pero herramientas como SIVICOS o Sistema para la concertación y de la voluntad política de todos los
Vigilancia y el Control Social y COBRA (Control de actores de control en departamentos y municipios,
Obras) pueden ser parte importante de la solución. a saber, la Contraloría General de la república, sus
Con apoyo de las Tecnologías de la Información y Delegadas y Gerencias Departamentales; las 32
las Comunicaciones, se realiza control inmediato contralorías departamentales, las 30 contralorías
con participación de los ciudadanos organizados municipales y distritales y la Auditoría General de
en redes de Comités para la Vigilancia y el la república, para diseñar políticas y proyectos
Control Social, debidamente monitoreados por la comunes y concurrentes de control fiscal a nivel
Contraloría y observados por una alianza estratégica nacional, regional y local, generar estrategias
entre algunas universidades, instrumento que está para llegar a todos los municipios, racionalizar
revolucionando el ejercicio del control fiscal con los recursos destinados por la sociedad para
verdadera participación de la ciudadanía. el control, organizar equipos especializados y
Otros aplicativos eficientes son el de control multidisciplinarios que atiendan las necesidades de
ambiental y el de quejas y denuncias o de atención investigación y de vigilancia en cualquier parte del
al ciudadano que hoy formalmente entrega la GTZ a país.
la Auditoría General, como otro importante aporte Otra “idea fuerza”: el control macroeconómico
de la Agencia de Cooperación Técnica Alemana al territorial
control social. Tanto la plataforma tecnológica como El libro es abundante en argumentos frente a
los aplicativos eficientes y exitosos compartidos la necesidad de brindar atención especial en el
con sus pares se denominan en la metodología de nivel territorial a la función macro del control
contraloría tipo “e-control”. a las políticas, programas y demás elementos
La idea de este novedoso proyecto consiste en agregados de la gestión global de los gobernantes,
compartir -con el apoyo del Sistema Nacional de en municipios y departamentos, también de manera
Control Fiscal SINACOF y de la Auditoría General de participativa.
la República AGR- una gran plataforma tecnológica Insiste además, en que la contribución del control
con esos aplicativos, que permitan realizar el fiscal al mejoramiento de la gestión y resultados
control fiscal y el control social de manera expedita de la administración, así como de la transparencia
y en tiempo real por parte de todos sus usuarios en los asuntos públicos, debe ser medible y
desde y hacia todos los municipios en todo el país. medida. Para ello existen metodologías como la
Señoras y señores: el éxito de los objetivos del de “Beneficios del control fiscal” establecida por
control territorial en el corto y mediano plazo la Contraloría General de la República -metodología
depende en buena medida de la puesta en marcha que fue ajustada por las contralorías del proyecto,
de todos estos aplicativos, de manera integrada de conformidad con los nuevos desarrollos de
y articulada, con los hipervínculos necesarios y la auditoría y del control gubernamental-. Los
la conectividad garantizada a todos los niveles: autores recomiendan complementar la medición
al interior de las contralorías, hacia los entes de beneficios del proceso del control fiscal
administrativos vigilados y hacia las entidades macro entre otras, con la metodología de “Índice
superiores de control fiscal (AGR, CGR); pero de Transparencia Municipal”, establecida y
sobre todo hacia y desde los ciudadanos que son aplicada por Transparencia por Colombia y por la
los dueños de los recursos públicos. Metodología de Medición y Análisis del Desempeño
44 Municipal del DNP, entre otras.
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
La utilización coordinada y articulada en las los recursos públicos, este importante producto,
contralorías territoriales –como señala el libro que sistematiza algunas lecciones aprendidas
que se viene realizando en las contralorías en la práctica diaria del control fiscal territorial y
departamentales de Caldas y Norte de Santander- se inscribe dentro de los obligados instrumentos
de estrategias para el cumplimiento de estos conceptuales y didácticos para el mejoramiento
propósitos, y su contribución al empoderamiento de la función pública y del control de gestión y
por parte de las comunidades organizadas y de resultados a la misma.”
las administraciones locales de estos elementos Las consideraciones finales de la propuesta
de medición de resultados, constituye un valor “4. Consideraciones finales22
agregado que le aporta el control fiscal a la gestión 1) El modelo de contraloría tipo pone sus énfasis
pública. A este respecto, la Auditoría General de la en los aspectos misionales de las contralorías
República ha generado recientemente, con el apoyo territoriales y en los efectos de sus actuaciones,
técnico del señor ex contralor General Antonio pero dispone como prerrequisito técnico para
Hernández Gamarra unas guías metodológicas ello el establecimiento de sistemas de control
para que las contralorías territoriales avancen interno y de gestión de la calidad, debidamente
de manera técnica en sus evaluaciones de las articulados, eficientes y en pleno desarrollo y
realidades macroeconómicas de los departamentos funcionamiento.
y municipios que son objeto de su control. 2) La contraloría tipo es un elemento de
El libro reseñado plantea el reto a las contralorías, de transformación y mejoramiento permanente
liderar en la entidad territorial alianzas estratégicas de la realidad que vigila y genera confianza
con la academia y otras organizaciones de estudios y legitimidad. Entonces, se ha venido
e investigación social, para la conformación de consolidando también como un componente
equipos especializados de veedores ciudadanos decisivo en el sistema de frenos y contrapesos
de política pública para el acompañamiento y en la entidad territorial y en la construcción de
evaluación permanente de la actividad normativa de la democracia local, con la participación activa
los concejos y asambleas y de la administración, de la ciudadanía.
con el propósito de ejercer con fines preventivos 3) La contribución al mejoramiento de la gestión
el control social y fiscal a la formulación y y resultados de la administración, así como
presupuestación de las políticas públicas y a los de la transparencia en los asuntos públicos,
recursos del erario comprometidos en su ejecución. debe ser medible y medida. Para ello existen
En fin, el libro reseñado recomienda la creación metodologías como la de “Beneficios del
participativa y la adopción de un Audite control fiscal”, establecida por la CGR (la cual
Territorial, que se convierta en instrumento para fue ajustada por las contralorías del proyecto,
el benchmarking de que trata la metodología de de conformidad con los nuevos desarrollos
contraloría tipo, que consiste en la necesaria de la auditoría y del control gubernamental).
articulación interinstitucional para compartir el Puede ser complementada para la medición de
“saber” y el “Saber hacer”. beneficios del proceso del control fiscal macro,
Finalmente, el documento propone un articulado entre otras, con la metodología de “Índice
técnicamente motivado, de lo que puede y debe de transparencia municipal”, establecida y
ser parte de una necesaria reforma al sistema de aplicada por Transparencia por Colombia y
control fiscal en nuestro país. por la Metodología de Medición y Análisis del
Dejamos a consideración de ustedes y de quienes Desempeño Municipal del DNP. La utilización
nos han encomendado la tarea de la vigilancia de coordinada y articulada en las contralorías 45
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
la experiencia de casi veinte años de la aplicación determinados, entre los factores más importantes,
del nuevo modelo de control. por el liderazgo y el compromiso de cada contralor,
Con ocasión del concepto solicitado, se tuvo el respaldo presupuestal de las corporaciones de
la oportunidad de sugerir la modificación elección popular a las inversiones que requiere
o incorporación de diversas disposiciones una contraloría eficaz y eficiente, la disposición
normativas a partir de las reflexiones a que se hizo de la administración vigilada a colaborar con el
referencia en la tercera fase de este proyecto de mejoramiento de la gestión del controlador, el
fortalecimiento del control fiscal territorial, y de sentido de pertenencia y el grado de preparación
manera particular se tocaron los siguientes temas: específica en el control fiscal de los servidores
precisión de los sujetos sometidos a la vigilancia públicos, la aclimatación de una cultura de control
de la gestión fiscal por parte de las contralorías, en cada comprensión del territorio y el grado de
delimitación de los eventos de procedencia de la legitimidad que la contraloría tenga en la ciudadanía.
aplicación del principio de oportunidad en materia Por esto, existe un conjunto de variables que hacen
fiscal, adecuación constitucional del ejercicio que se pueda crear una brecha no deseada entre
del control de legalidad, oportunidad del pago y las contralorías territoriales, donde en un grupo
cálculo de las cuotas de fiscalización y auditaje, estarían las que cuentan con un entorno propicio
suministro de información por parte de los sujetos al mejoramiento de su gestión y a la generación
de control, medidas preventivas para la protección de legitimidad en la ciudadanía, y, de otro lado, se
de la integridad del patrimonio público, articulación hallan aquellas que carecen de esas condiciones y
del control fiscal con el control político, reglas de siguen presas de la captura política y la ineficiencia
procedencia del control fiscal excepcional. administrativa.
Adicionalmente, como quiera que el mencionado En razón de estos factores, si en verdad se quiere
anteproyecto contemplaba el otorgamiento fortalecer el ejercicio de la función fiscalizadora
de facultades extraordinarias al ejecutivo para en el territorio, es menester establecer un mínimo
modificar la estructura de la CGR, regular el proceso común denominador desde el orden normativo,
de selección y el régimen de los contralores que obligue a todas las contralorías territoriales a
territoriales y la carrera administrativa especial implantar acciones correctivas y preventivas en
para las contralorías territoriales, y reglamentar los procura del mejoramiento de su actividad misional.
procedimientos administrativos fiscales y modificar Para ello, se propone aprovechar la experiencia de
la organización y el funcionamiento de la AGR, se esta investigación aplicada que ha sido desarrollada
hicieron propuestas encaminadas a precisar el por la academia y promovida y financiada por la
ejercicio de dichas facultades en relación con la cooperación internacional, y que ha tenido como
regulación del proceso auditor y el proceso de proyecto piloto a la Contraloría Municipal de
responsabilidad fiscal, la integración de un régimen Manizales, como se mencionó con anterioridad.
unificado de carrera administrativa fiscal para En ese orden de ideas, a partir de la suma de las
todos los organismos de fiscalización y las oficinas propuestas normativas de readecuación del diseño
de control interno, y el requerimiento de formación constitucional y establecimiento de condiciones
especializada en auditoría gubernamental para el básicas para el fortalecimiento del ejercicio de la
ingreso a la carrera administrativa especial. función de control fiscal, de los aportes realizados
Por otra parte, la experiencia en la implementación al anteproyecto de ley elaborado en su momento
del modelo propuesto ha mostrado que existen por la CGR, de la socialización de estos desarrollos
distintos niveles de acercamiento al ideal de académicos y de la retroalimentación recibida
48 operación de las contralorías territoriales, sobre sus contenidos por parte de los operadores
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
a la internet, en diferentes escenarios, como, Como punto de partida, conviene recordar que
por ejemplo, los telecentros, lugares públicos la contraloría tipo es un modelo conceptual
con equipos de cómputo y acceso a la internet, completamente flexible, que permite ser adaptado
ubicados en puntos estratégicos de la ciudad, como guía general de trabajo a cualquier organismo
donde los habitantes de las diferentes comunas de control fiscal, independientemente de su tamaño
podrán interactuar y tomar parte del control fiscal. o si es del orden nacional o territorial.
En función de la progresiva implementación del A partir de esa concepción, el proceso de
sistema e-control, la contraloría tipo en Manizales se implementación del modelo en cada contraloría
comienza a equiparar en disponibilidad de recursos responde de manera particular a su cultura
técnicos, tecnológicos y de información, con los organizacional, de modo que las respuestas
sujetos vigilados. Ello ha sido posible mediante dadas por la entidad en su construcción podrán
sistemas de conectividad que permiten el acceso variar de una a otra; a pesar de esto, las lecciones
a los sistemas de información de los gestores aprendidas con la experiencia piloto pueden servir
fiscales, así como con la interacción con estos, como punto de referencia para procesos similares
al adicionar módulos de auditoría, generando con posteriores en otras contralorías y para garantizar
este modo de operación importantes economías su sostenibilidad y apropiación.
de escala al evitar la duplicación de inversiones El ciudadano, centro de la acción de la gestión y
en el desarrollo de una parte significativa de la el control fiscal. El modelo reconoce al ciudadano
plataforma tecnológica. como dueño de los recursos públicos, como
Así mismo, la Contraloría de Manizales ha principio y fin de la gestión pública y del control
promovido en los sujetos vigilados y garantizado en fiscal. La entidad piloto así lo ha asumido y en
su propia organización interna el acceso y uso del esa medida ha orientado su gestión a propiciar
espacio público virtual por parte de los ciudadanos, impactos positivos en los sujetos de control, que
para el ejercicio del control social. Al respecto, ha se traduzcan en servicios más eficientes a los
abierto todas las posibilidades al ciudadano para ciudadanos, de manera que estos perciban a la
interactuar con la entidad desde el acceso a la contraloría como un aliado confiable para mejorar
página web, de manera particular en los aplicativos la calidad de la gestión de las entidades que ella
de vigilancia ciudadana, Sivicos; control de obras, vigila.
Cobra; control ambiental, Serca, y peticiones, De esta forma, la contraloría tipo empieza a
quejas y denuncias, PQD. El éxito de los objetivos de ser reconocida por los ciudadanos no por las
la Contraloría de Manizales como experiencia piloto certificaciones de calidad que haya recibido
para adaptar su operación al esquema propuesto meritoriamente sino fundamentalmente por los
de la contraloría tipo en el corto y mediano plazo resultados de su gestión, que trascienden a la propia
depende en buena medida de la consolidación organización y se proyectan hacia los sujetos de
de este sistema de información, que complete control, cuyas acciones correctivas y preventivas
los desarrollos en marcha y al final comparta las son generadas por la intervención oportuna del
bases de datos de todos los aplicativos de forma órgano que los fiscaliza.
articulada, con los hipervínculos necesarios y la La medición de resultados, beneficios e impactos
conectividad garantizada en todos los niveles. del control fiscal Así como, a partir de su sistema
2.3. Lecciones aprendidas del proceso de de gestión de calidad y autocontrol, la contraloría
implementación del modelo de contraloría tipo piloto dispone de mecanismos de medición de su
en la Contraloría de Manizales en orden a su propio desempeño y mejoramiento, la implantación
sostenibilidad27 del modelo de contraloría tipo ha implicado 53
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
que generan; para lograrlo, pone el énfasis en que no monetarios como las plazas, los parques, la
el control fiscal posterior sea inmediato. En el caso infraestructura y el mobiliario urbanos, los servicios
de la Contraloría de Manizales, a la par que se han públicos, los recursos naturales y demás elementos
planeado sus actuaciones de forma tal que el examen que son objeto y materia de control fiscal.
de la cuenta de la vigencia anterior disponga de su Además de los informes de auditoría inmediatos,
respectivo plan de auditoría, para las actuaciones la contraloría tipo plantea el uso legítimo de la
de control fiscal posterior inmediato posee un PGA función de advertencia como producto de este
de la vigencia presente, denominado en la entidad tipo de control, que se acerca al concepto de
piloto PGA Express, con un equipo de trabajo control en tiempo real, en la medida en que el
especializado, creado mediante acto administrativo, empleo adecuado de esta facultad previene la
con procedimientos ágiles, expeditos, y productos causación de daños al patrimonio público, gracias
igualmente inmediatos, ejecutivos y contundentes. a la metodología empleada de ponderación en el
De modo ilustrativo se puede referir que esta análisis de riesgos, y cuya aplicación puede ser
forma expedita de control se estrenó en la Feria de cuantificada en términos de los beneficios tanto
Manizales del 2009, para vigilar en tiempo real los económicos como sociales.
recursos públicos destinados a diversas actividades El plan de desarrollo como materia de la auditoría
de ese evento, generando un impacto positivo y gubernamental con enfoque integral28
un reconocimiento generalizado de la ciudadanía El gestor fiscal es un administrador de recursos
frente al organismo de control, actuación que logró ajenos y el auditor gubernamental debe ser
propiciar en la ciudad lo que en la entidad piloto se visto como su aliado estratégico en el buen
denomina “efecto panóptico”. uso de estos. Uno y otro persiguen los mismos
Vale decir: todos los gestores de recursos públicos propósitos: el cumplimiento de los fines del Estado
destinados a actividades relacionadas con la Feria y el mejoramiento de la calidad de vida de los
se sintieron vigilados al momento de ejecutar los ciudadanos. En ese sentido, la contraloría es una
recursos públicos comprometidos; sintieron la aliada en la defensa de los comportamientos de
presencia del auditor gubernamental sin necesidad los servidores públicos en la gestión del erario,
de que este estuviera efectivamente en todos los para garantizar que en sus decisiones y acciones
espacios. Y, a su vez, fue la ciudadanía asistente prime el interés general y el servicio del Estado a
y participante en los eventos la que dio fe pública la comunidad.
de la satisfacción de sus expectativas y del control Como consecuencia de esto, la contraloría tipo
en tiempo real al manejo de los recursos públicos. le apunta al éxito del plan de desarrollo de la
La aplicación de este tipo especial de programas respectiva entidad territorial, de manera que los
de auditoría marca un hito importante en la historia resultados esperados y efectivamente obtenidos
del control fiscal en Colombia, en la medida en que beneficien a la población objetivo de cada uno de
estos eventos tienen una especial significación sus proyectos. De ahí que la evaluación del plan de
en la idiosincrasia regional y a ellos se afecta un desarrollo, desde la perspectiva del control fiscal,
volumen importante de recursos públicos, que por sea el eje articulador de la auditoría gubernamental
esa connotación exigen en su manejo un especial con enfoque integral. La entidad territorial, en
grado de transparencia. este nuevo enfoque metodológico, es el sujeto de
De ese modo, se garantiza que las exenciones en control macro.
la tributación se reinviertan en el mejoramiento de El principal instrumento que guía la gestión
estas manifestaciones culturales y que se haga administrativa, fiscal y de resultados es el plan de
un uso adecuado de otros recursos públicos desarrollo, de allí la importancia que tiene como 55
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
elemento de articulación del control fiscal tanto a responsables del caos del transporte urbano, o
nivel macro como a nivel micro, tomando como se quedan con los recursos del sistema general
unidad de muestra de las actuaciones del organismo de participaciones o de las regalías, entre otras
de control los respectivos proyectos de inversión, nefastas costumbres que le restan recursos a la
que atienden y satisfacen unas determinadas población más vulnerable.
necesidades de la población objetivo, disponen de Dentro de las mejores prácticas identificadas,
unos recursos presupuestales, responden a unos se ha identificado como un ejemplo por seguir
programas y a unas metas, apuntan y responden a el trabajo mancomunado que han venido
precisas políticas públicas. adelantando las contralorías departamentales
Los proyectos, del mismo modo, permiten realizar de Amazonas, Caquetá y Putumayo sobre las
una eficiente auditoría y una verdadera evaluación cuencas hidrográficas de la subregión, vinculando
de la calidad del gasto, así como de las fuentes activamente a los distintos grupos de interés, de
de los recursos, de las distintas modalidades conformidad con las expectativas de cada uno,
de contratación, de las diferentes operaciones cuya metodología ha liderado la Universidad de la
técnicas, económicas, legales, administrativas, Amazonia.
financieras, tecnológicas, y de todo orden a las que En el caso de la contraloría piloto, para involucrar
se refiere el concepto de “gestión fiscal”. más a la ciudadanía en el ejercicio del control y
Articulación del control fiscal y el control social fortalecer la complementación del control fiscal
en torno a los grupos de interés de los ciudadanos con el control social, se han venido trabajando
Otra premisa de la contraloría tipo es que esta clase como estrategias la promoción de la constitución
de organización está conformada por servidores de asociaciones y veedurías, la organización de la
públicos altamente comprometidos con el interés información relativa a las asociaciones y veedurías
general, de manera tal que en su accionar deben ciudadanas, el fomento de la participación del
identificar los distintos grupos de interés que ciudadano y de las veedurías en las actividades
actúan frente al manejo de los recursos públicos de control fiscal, el fortalecimiento del sistema
y su nivel de involucramiento y participación en de quejas y reclamos, y el fortalecimiento del
las decisiones, cargas y beneficios de las diversas observatorio de medios. Respecto de cada una
actuaciones de la administración. de las estrategias se han definido y desarrollado
El auditor gubernamental es el representante de la las actividades que conllevan, junto con sus
sociedad y su garante de confianza en el cuidado de correspondientes indicadores, responsables y
lo público, y se guía, entre todas las disposiciones cronogramas.
inherentes a su cargo y responsabilidad, por el 2.4. Identificación de condiciones normativas
precepto constitucional que ordena: “La propiedad básicas para el mejoramiento del ejercicio de la
es una función social que implica obligaciones. función de control fiscal29
Como tal, le es inherente una función ecológica”. De forma complementaria, esta propuesta de un
Así las cosas, el auditor gubernamental –en defensa modelo de gestión específico para el control fiscal
del interés general– actúa con decisión cuando los territorial se complementó con la identificación de
intereses particulares afectan el interés general. las condiciones básicas para el fortalecimiento
En muchas contralorías del país, a pesar de del control fiscal en una reforma a la legislación
situaciones adversas y de inminente peligro, actual. Como se indicó en la parte inicial de este
los auditores gubernamentales han enfrentado documento, el diagnóstico institucional preliminar
poderosos grupos que afectan el medio ambiente, detectó un conjunto de disfuncionalidades de
56 atentan contra las normas urbanísticas, son índole constitucional y legal; el primer documento
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
de la investigación concluía con una propuesta de hasta la fecha el legislador haya llenado ese vacío,
reforma constitucional, pero no se ocupaba de la contando con la habilitación constitucional para
concreción del contenido de las reformas legales. hacerlo.
No obstante, vista la dificultad que entrañaría En correspondencia con esta segunda garantía
no solamente el trámite sino la aprobación de de independencia, se destaca el establecimiento
una modificación con el alcance planteado, se de período fijo e inamovilidad de tales servidores
consideró pertinente identificar aquellos aspectos públicos. Empero, atenta contra ella la coincidencia
de la legislación actual que podrían ser afinados de los períodos de los contralores con los de las
para mejorar el marco jurídico del régimen vigente, autoridades de elección popular por la incidencia
sin requerir de modificaciones a la Constitución. que en la designación pueden tener los mandatarios
Estos se refieren a las garantías de independencia recién elegidos, como lo muestra la experiencia
del control fiscal, las relaciones de las contralorías tanto en el orden nacional como en el territorial.
con el control político, el diseño de la estructura del Frente a la existencia institucional de elementos
control fiscal y la efectividad de los mecanismos de jurídicos que amparan las dos primeras garantías
responsabilidad. de independencia, la tercera de ellas, consistente
Garantías de independencia del control fiscal en la autonomía funcional frente a la administración,
La existencia de un control fiscal eficaz y eficiente ha resultado en la práctica bastante afectada, pues,
está determinada por la observancia de las si bien los órganos fiscalizadores, con base en las
garantías de independencia para el ejercicio de la competencias constitucionales y legales, definen
función por parte de los órganos encargados de su el alcance de la fiscalización y los procedimientos
cumplimiento. Tales garantías tienen que ver con el para acceder a los documentos y a las oficinas de
reconocimiento jurídico de su existencia, el proceso los entes vigilados, esa atribución no se ha visto
de selección y el régimen jurídico de vinculación acompañada de un procedimiento garantista y
laboral de los auditores gubernamentales y la respetuoso del principio de legalidad frente a su
autonomía funcional de las contralorías, definida entorpecimiento o desconocimiento por parte de
principalmente por su independencia presupuestal. las entidades vigiladas.
En Colombia, las dos primeras garantías de Además, la concreción de esta tercera garantía de
independencia expuestas tienen un alto grado de independencia se da cuando la entidad fiscalizadora
cumplimiento, en la medida en que tanto la función puede presentar su propio proyecto de presupuesto
fiscalizadora como los órganos encargados de a la corporación de elección popular encargada de
esta ostentan rango constitucional. Sin embargo, aprobarlo, o al menos entregarlo a la administración
la ley que regula su estructura y funciones no se para que esta lo incorpore sin modificaciones al
encuadra como una materia especial, porque no proyecto de presupuesto general.
tiene la exigencia de ser orgánica o estatutaria, lo Sin duda, esta ha sido, sobre todo en el nivel
cual hace que su marco normativo tienda a ser territorial, la mayor dificultad para garantizar la
menos estable. independencia de los órganos fiscalizadores, vistas
La segunda manifestación de estas garantías se las disposiciones legales establecidas para limitar
pone de presente con la participación concurrente la asignación de recursos a dichas entidades, así
de las distintas ramas y órganos del poder público como restringir el incremento en sus apropiaciones
en el proceso de selección y elección de los titulares de una vigencia a otra, lo cual les impide contar
de la función, aunque los requisitos constitucionales con los recursos requeridos para su modernización
para el desempeño de los cargos no garantizan la tecnológica.
idoneidad técnica que estos requieren, y sin que 57
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
experiencias afines con el objeto de estandarizar En esa medida, una ley de reforma al control
su ejercicio en todas ellas, sin olvidar las fiscal debe superar ese modelo de agregación mal
especificidades de sus actividades misionales. entendido como auditoría integral y considerar los
En el nivel nacional, esa tarea fue asignada desde elementos técnicos de esta última, para trasladarlos
la Ley 489 de 1998 al DAFP, sin que hasta ahora e incorporarlos tanto en la definición normativa
se conozcan sus resultados y sin que la ausencia como en el desarrollo posterior en el ejercicio de
del cumplimiento de esa labor haya sido motivo de la facultad reglamentaria que la Carta Política les
preocupación por parte de la CGR. concede a los contralores.
Si bien pudiera pensarse que la adopción y puesta De otra parte, las contralorías deben entender
en marcha del MECI responde a esa crítica, resulta que parte del mejor hacer de su labor está en la
inconveniente desde el punto de vista técnico que evaluación que de esta se haga por parte del órgano
sean los propios sujetos vigilados quienes efectúen la constitucionalmente habilitado para su ejercicio, no
regulación sobre el ejercicio del control interno, cuando como una simple revisión formal de su actuación,
el dictamen sobre su existencia, calidad y confiabilidad sino con el mismo alcance y rigor con que ellas
corresponde a los órganos externos de control. fiscalizan a los gestores fiscales.
En el nivel territorial, ha de ser parte de la labor En ese sentido, al control fiscal de segundo nivel,
fiscalizadora insistir sobre la creación y el que es el que corresponde a la AGR como entidad
funcionamiento de esos escenarios institucionales de creación constitucional que ejerce el control
de unificación de la visión y aplicación del control fiscal sobre los demás organismos de control
interno, lo cual lleva a superar la aproximación fiscal, debe garantizársele normativamente que, así
fragmentada del control, vista desde cada una de como estos últimos están dotados de autonomía
las entidades vigiladas, perdiendo la perspectiva de para el señalamiento de las normas jurídicas con
conjunto de las entidades territoriales. base en las cuales despliegan el ejercicio de su
Además, se hace necesario delimitar y sobre todo función fiscalizadora, concentrada en la potestad
interiorizar en las entidades vigiladas que el sistema unificadora reconocida al Contralor General de
de control interno no es sinónimo de control previo la República, también la AGR pueda obrar de la
ni de auditoría interna, pero ello es un ámbito que misma manera sobre las entidades vigiladas por
escapa al alcance del presente escrito. ella y señalar en forma independiente de los sujetos
Un segundo componente de este tercer elemento bajo su control las reglas para su fiscalización.
lo constituye la orientación de la fiscalización hacia En cuarto lugar, es necesario que se califique la
las auditorías de desempeño, sin dejar de lado las titularidad del ejercicio de la función fiscalizadora,
auditorías de regularidad, de manera que estas pues, si bien constitucionalmente se reconoce a los
últimas se proyecten hacia el control de gestión y servidores de esta como de carrera administrativa
resultados, en lugar de constituir partes aisladas especial, es indispensable que la dirección y
de una misma actividad que se consolida en un orientación de su ejercicio también responda a los
informe final de auditoría. principios de igualdad y mérito.
De eso no se trata la auditoría comprensiva o Por ello, es conveniente que la escogencia de
integral; en ella, los procedimientos de auditoría los candidatos a los cargos de contralores se
de regularidad (control presupuestal, control de haga a partir de un concurso de méritos, previo
legalidad, examen de los estados financieros, establecimiento de requisitos que permitan acreditar
etcétera) sirven para proporcionar información útil una idoneidad técnica mínima por parte de los
con el fin de poder medir la eficiencia, la eficacia y la aspirantes tanto a la CGR como a las contralorías
economía en la gestión de las entidades vigiladas. territoriales. 59
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
De esta manera, el Congreso podría dar cabal mecanismos de responsabilidad. Alcanzarla desde
cumplimiento a las normas constitucionales lo normativo supondría una reforma constitucional
que establecen unos requisitos de base para que de una vez por todas se decida por uno de los dos
el desempeño de esos cargos, pero defieren al modelos clásicos de control: tribunales de cuentas
legislador el señalamiento de requisitos adicionales, con atribuciones jurisdiccionales para que decidan
lo que hasta la fecha no se ha hecho dentro del marco con carácter de cosa juzgada las responsabilidades
constitucional, atendiendo a las especificidades de los gestores fiscales o auditoría sin atribuciones
propias de las entidades territoriales y del orden de establecer responsabilidades que traslade a los
nacional. jueces su establecimiento.
Así mismo, la existencia de la carrera administrativa Sin embargo, aunque es una realidad que el modelo
especial para los organismos de control fiscal híbrido constituye una dificultad para lograr la
debería ser aprovechada para introducir como efectividad de los mecanismos de responsabilidad,
requisito previo a su ingreso, o como condición de no puede entronizarse la perspectiva de que
promoción dentro de esta para quien no lo haya cualquier retoque que se haga a la estructura del
acreditado al momento de su incorporación, el de proceso de responsabilidad fiscal, mientras no sea
formación específica en auditoría gubernamental, resuelto el sincretismo constitucional del modelo
ya sea que se ofrezca por las escuelas de de control, no resolverá de fondo el problema y, por
capacitación de las propias contralorías o a través el contrario, se limitará a crear expectativas que en
de programas que con esos contenidos impartan la práctica serán de muy difícil concreción.
las instituciones de educación superior. En cambio, partiendo del reconocimiento de la
Efectividad de los mecanismos de realidad de la persistencia del modelo híbrido de
responsabilidad 32
control fiscal, en aras de propiciar el mejoramiento
El cuarto elemento de esta visión de las condiciones en algún grado de la efectividad del mecanismo de
mínimas para un adecuado ejercicio de la función responsabilidad patrimonial de los gestores fiscales,
de control fiscal corresponde a la efectividad de dentro del actual diseño institucional, podrían
los mecanismos de responsabilidad, teniendo en efectuarse algunas modificaciones puntuales a
cuenta que, en la percepción de la opinión pública, la estructura prevista en la Ley 610 del 2000 y
este es el de mayor connotación en la valoración definir legalmente el alcance determinado por la
que se hace de la gestión de los órganos de jurisprudencia constitucional sobre la culpabilidad
fiscalización y sobre él descansa la mayor crítica a para establecer responsabilidad fiscal.
su propia existencia. Así, dentro de las primeras podría consagrarse la
El diseño constitucional colombiano en esta materia adecuación del trámite en función de la cuantía, de
no es el más favorecedor, en la medida en que la manera que, según lo determinado en el auto de
configuración híbrida de nuestro sistema de control imputación de responsabilidad fiscal, los procesos
fiscal determina que las contralorías decidan sobre sean de única o de doble instancia; establecer
responsabilidades de los gestores fiscales, a través la procedencia de la cesación de la acción fiscal
de procedimientos administrativos montados sobre como forma anticipada de terminación del proceso
estructuras procesales judiciales, pero cuyas únicamente cuando el implicado pague el monto
decisiones están sometidas en todo caso a la del daño o reintegre los bienes; determinar que la
revisión de su validez jurídica por parte de la rama caducidad de la acción fiscal se compute a partir
judicial. de la materialización del daño al patrimonio público
Mientras no se revalúe ese diseño constitucional, y no a partir de la ocurrencia del evento generador
60 será muy difícil lograr la efectividad de los de este; instaurar la preclusividad para la práctica
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
de las pruebas en la indagación y la investigación, Si bien es cierto que es mucho más favorable para
y la perentoriedad para su decreto en la fase de la protección del erario que la responsabilidad
descargos; delimitar las causales de impedimento patrimonial por la gestión fiscal se establezca a
y recusación únicamente a las instituidas para partir de la culpa leve y no desde la culpa grave
las actuaciones administrativas en el Código del gestor fiscal, ello no quiere decir que no
Contencioso Administrativo. existan situaciones en las cuales esta pueda ser
Por otra parte, con prescindencia del modelo de demostrada, y que, como consecuencia, haya lugar
control que se adopte y a la vista de la interpretación al resarcimiento económico por el daño ocasionado
institucional sobre los elementos que estructuran la al patrimonio público.
responsabilidad fiscal, se impone efectuar algunas En efecto, si se considera que se presenta culpa
reflexiones sobre la culpabilidad, teniendo en cuenta grave cuando el gestor fiscal ha actuado con
las implicaciones generadas por la Sentencia excesiva negligencia o imprudencia, o ha incurrido
C-619 del 2002, en la cual la Corte Constitucional en una infracción u omisión inexcusables del
equiparó la valoración de la conducta antijurídica ordenamiento jurídico o en una falta de aplicación
para efectos del ejercicio de la acción de repetición de los conocimientos que le imponen su profesión o
o de la derivación de responsabilidad fiscal referente oficio, de los cuales se haya derivado la afectación
a los agentes estatales y los gestores fiscales, del patrimonio público, no puede caber duda de
respectivamente, en el dolo y la culpa grave, dando que un daño producido al erario por una de las
aplicación en los dos casos a la preceptiva del siguientes situaciones implica que el gestor fiscal
artículo 90 de la Carta Política. ha obrado con culpa grave:
Con independencia de si se está de acuerdo o no • Ejecución de los recursos presupuestales sin
con lo resuelto por el tribunal constitucional, en una planeación correcta y adecuada o sin realizar
atención a que dicho fallo declaró inexequible la los estudios técnicos, económicos, jurídicos
regulación instaurada en la Ley 610 del 2000 de o de factibilidad, diseños, planos o proyectos
necesarios para su inversión.
establecer la responsabilidad fiscal a partir de la
• Elaboración de pliegos de condiciones o
culpa leve, lo cierto es que hoy esta solamente términos de referencia en forma incompleta,
se puede determinar cuando el gestor fiscal que ambigua o confusa, de manera que conduzcan
ha ocasionado o permitido que se ocasionara el a interpretaciones o decisiones técnicas que
daño patrimonial al erario ha obrado con dolo o con afecten la integridad patrimonial de la entidad
culpa grave. contratante.
En virtud de ello, y dado que no existe una • Celebración de contratos con recursos del erario
definición legal al respecto, resulta conveniente sin contar con la garantía de que su ejecución
analizar cuándo se presenta una actuación dolosa o cuenta con el respaldo presupuestal necesario
gravemente culposa por parte del gestor fiscal para para su terminación.
• Omisión del cumplimiento de las obligaciones
que esta sea constitutiva del elemento subjetivo de la
propias de los contratos de consultoría,
responsabilidad fiscal. Este tema es de importancia interventoría o supervisión, o no adelantamiento
porque en muchos de los organismos de control de revisiones periódicas de obras, bienes o
existe la percepción de que con la sentencia de la servicios, de forma que no se establezca la
Corte hoy es prácticamente imposible llegar a una correcta ejecución del objeto contractual o el
declaración de responsabilidad fiscal, sobre todo cumplimiento de las condiciones de calidad y
cuando se está frente a un examen de culpa y no oportunidad ofrecidas por los contratistas.
de dolo por parte del gestor fiscal, lo cual ocurre en • Incumplimiento de la obligación de asegurar los
la gran mayoría de los casos. bienes de la entidad o la de hacer exigibles las
61
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
Artículo 4º. Independencia presupuestal. La Dirección los mismos requisitos exigidos para el desempeño
General de Crédito Público y del Tesoro Nacional del como contralor departamental, distrital o municipal. A
Ministerio de Hacienda y Crédito Público incorporará en partir de su posesión solamente podrán ser removidos
el Programa Anual Mensualizado de Caja el valor de la por la imposición de sanciones disciplinarias o penales,
cuota general de auditaje y la tasa de control fiscal, los por haber llegado a la edad de retiro forzoso o por haber
que girará a la Contraloría General de la República con accedido a una pensión de jubilación, vejez o invalidez.
la misma periodicidad. La misma regla se aplicará en lo Artículo 8º. Sistema de carrera administrativa especial.
pertinente a las entidades territoriales respecto de las La carrera administrativa especial para los servidores
contralorías departamentales, distritales y municipales. públicos de los organismos de control fiscal integrará
Artículo 5º. Cálculo de la cuota de auditaje en el nivel en un único estatuto y con movilidad horizontal y vertical
territorial. Los límites a que se refieren los artículos 8º y entre ellas a la Contraloría General de la República, las
10º de la Ley 617 del 2000 se referirán a las cuotas de contralorías departamentales, distritales y municipales y
auditaje que deben pagar los departamentos y municipios la Auditoría General de la República.
y no comprenderán las cuotas de fiscalización a cargo Artículo 9º. Capacitación específica en control fiscal.
de sus entidades descentralizadas. Los servidores públicos de la Contraloría General de la
Los excedentes que se generen en aplicación de la República, las contralorías departamentales, distritales y
presente norma frente a aquellos límites únicamente municipales y la Auditoría General de la República que no
podrán destinarse para la financiación de proyectos de desempeñen cargos de la carrera administrativa especial
inversión tecnológica y capacitación de los servidores o que se encuentran nombrados en provisionalidad en
públicos de la respectiva contraloría, cuya destinación y los mismos, y que se vayan a desempeñar en áreas
aplicación verificará la Auditoría General de la República. que desarrollen actividades misionales del control
Cuando el control fiscal sobre un municipio sea ejercido fiscal, además de los requisitos generales para el cargo,
por la contraloría departamental, aquel pagará una cuota deberán acreditar formación especializada en auditoría
de fiscalización equivalente al cincuenta por ciento de gubernamental.
la que tendría que pagar si esa vigilancia la ejerciera Artículo 10. Regulación del proceso auditor. La
la contraloría municipal. Los ingresos generados en regulación de la metodología del proceso auditor por
aplicación de la presente norma no se tendrán en cuenta parte de la Contraloría General de la República y de
para calcular el límite a que se refiere el artículo las demás contralorías, tendrá en cuenta la condición
8º de la Ley 617 del 2000. instrumental de las auditorías de regularidad respecto de
Título II las auditorías de desempeño, con miras a garantizar un
Relaciones de las contralorías con el ejercicio integral de la función auditora.
ejercicio del control político Artículo 11. Aplicación del principio de oportunidad.
Artículo 6º. Articulación con el ejercicio del control Los titulares del ejercicio de la función fiscalizadora
político. Los informes de auditoría definitivos producidos podrán suspender, interrumpir o terminar el ejercicio
por las contralorías serán remitidos a las corporaciones de las acciones o procesos derivados del control fiscal
de elección popular que ejerzan el control político sobre en cualquiera de los siguientes eventos: cuando la
las entidades vigiladas. En las citaciones que dichas afectación de la integridad del patrimonio público resulte
entidades hagan a servidores públicos para debates poco significativa y la infracción del deber funcional
sobre temas que hayan sido materia de vigilancia en el haya sido sancionada disciplinariamente, cuando la
proceso auditor deberá invitarse al respectivo contralor afectación del patrimonio público recaiga sobre un
para que exponga los resultados de la auditoría. objeto material de tan alto grado de deterioro que no
Título III compense el beneficio obtenido con la intervención de
Diseño de la estructura del control fiscal la contraloría, cuando la imputación de responsabilidad
Artículo 7º. Control interno. Los jefes de las oficinas de sea culposa y los factores que la determinen califiquen
control interno de todas las entidades del Estado serán la conducta como de menguada significación jurídica
provistos por concurso de méritos organizado por la y social o cuando la intervención de la contraloría
Comisión Nacional del Servicio Civil y deberán cumplir dificulte, obstaculice o impida orientar sus esfuerzos
63
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
de auditoría o investigación hacia hallazgos o daños al hecho el reintegro de los bienes objeto de la pérdida
patrimonio público de mayor relevancia o trascendencia. investigada o imputada.
La aplicación del principio de oportunidad será de Artículo 16. Cómputo del término de caducidad. El
competencia exclusiva del respectivo contralor o del cómputo del término de caducidad de la acción fiscal
auditor general, quienes no podrán delegar el ejercicio se realizará a partir de la materialización del daño al
de esta atribución. patrimonio público, que puede ser posterior a la fecha de
Artículo 12. Efecto del control de legalidad. Cuando en ocurrencia del evento generador del mismo.
ejercicio del control de legalidad la Contraloría advierta Artículo 17. Preclusividad de los plazos en el trámite
el quebrantamiento del principio de legalidad, promoverá de los procesos de responsabilidad fiscal. Los plazos
en forma inmediata las acciones constitucionales previstos legalmente para la práctica de las pruebas en
y legales pertinentes y solicitará de las autoridades la indagación preliminar y en la etapa de investigación en
administrativas y judiciales competentes las medidas los procesos de responsabilidad fiscal serán preclusivos
cautelares necesarias para evitar la consumación de un y por lo tanto carecerán de valor las pruebas practicadas
daño al patrimonio público, quienes le darán atención por fuera de los mismos.
prioritaria a estas solicitudes. Artículo 18. Perentoriedad para el decreto de pruebas
Artículo 13. Medidas preventivas. Cuando las contralorías en la etapa de descargos. Vencido el término para
adelanten diligencias de control fiscal podrán solicitar la presentación de los descargos después de la
dentro del ámbito de sus competencias la suspensión notificación del auto de imputación de responsabilidad
del procedimiento administrativo, actos, contratos o su fiscal, el servidor público competente de la contraloría
ejecución para que cesen los efectos y se eviten los deberá decretar las pruebas a que haya lugar a más
perjuicios cuando existan indicios graves que permitan tardar dentro del mes siguiente. Será obligación de la
inferir la vulneración inminente del patrimonio público. Auditoría General de la República incluir la constatación
Esta medida solo podrá ser decretada por el respectivo del cumplimiento de esta norma como parte de sus
contralor, quien no podrá delegar su ejercicio, y la misma programas de auditoría y derivar las consecuencias por
conservará su vigencia hasta un plazo máximo de dos su desatención.
meses, término durante el cual el organismo de control Artículo 19. Causales de impedimento y recusación.
deberá promover las acciones judiciales pertinentes. Las únicas causales de impedimento y recusación
Título IV para los servidores públicos intervinientes en el trámite
Efectividad de los mecanismos de responsabilidad de las indagaciones preliminares y los procesos de
Artículo 14. Trámite en los procesos de responsabilidad responsabilidad fiscal serán las previstas para los jueces
fiscal. Contra los fallos que establezcan responsabilidad y magistrados en el Código Contencioso Administrativo.
fiscal, dictados por servidores públicos delegatarios Artículo 20. Determinación de la culpabilidad en
de esta función en procesos en los cuales el auto de los procesos de responsabilidad fiscal. El grado
imputación haya sido igual o superior a 200 salarios de culpabilidad para establecer la existencia de
mínimos legales mensuales vigentes, procederán los responsabilidad fiscal será el dolo o la culpa grave.
recursos de reposición y en subsidio de apelación; Se presumirá que el gestor fiscal ha obrado con dolo
en los de cuantía inferior únicamente procederá el cuando por los mismos hechos haya sido condenado
recurso de reposición. Todos los fallos que declaren penalmente o sancionado disciplinariamente por la
la exoneración de responsabilidad fiscal dictados por comisión de un delito o una falta disciplinaria imputados
servidores públicos delegatarios de esta función estarán a ese título. Se presumirá que el gestor fiscal ha obrado
sometidos al grado de consulta. con culpa grave en los siguientes eventos:
Artículo 15. Procedencia de la cesación de la acción a) Cuando se hayan ejecutado recursos
fiscal. En el trámite de los procesos de responsabilidad presupuestales sin una planeación correcta y
fiscal únicamente procederá la terminación anticipada adecuada o sin realizar los estudios técnicos,
de la acción cuando se acredite el pago del valor del económicos, jurídicos o de factibilidad, diseños,
detrimento patrimonial que está siendo investigado o por planos o proyectos necesarios para su inversión.
64 el cual se ha formulado imputación o cuando se haya
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
con el apoyo técnico del sistema nacional de control presupuestales, humanos y del conocimiento, en muy
fiscal (Sinacof), facilitará a las contralorías territoriales pocas contralorías, mientras elevados volúmenes de
una versión adaptada a las necesidades y requerimientos recursos públicos están llegando a regiones que no
propios del ejercicio de la función de control fiscal en cuentan con los controles adecuados.
el nivel territorial de la metodología para el proceso
En la escala territorial del control fiscal son muy
auditor, se encargará de su actualización y apoyará a
dichas entidades en el proceso de capacitación en el
precarios los niveles de conocimiento y experticia
conocimiento y manejo de esta herramienta. La Auditoría por parte de los auditores gubernamentales sobre
General de la República verificará el cumplimiento de avanzadas modalidades de gestión financiera,
este mandato legal. económica, administrativa, de planeación del
Artículo 24. Sistemas de información. La Contraloría desarrollo urbano, de evaluación de proyectos,
General de la República a través del sistema nacional programas y políticas públicas, y sobre las nuevas
de control fiscal (Sinacof) levantará el inventario de los tendencias de la corrupción, que también han
sistemas de información desarrollados o contratados llegado a grados insospechados de sofisticación.
hasta la fecha de la entrada en vigencia de la presente ley Igualmente, es notorio el retraso tecnológico de los
por parte de las contralorías territoriales para el ejercicio
organismos de control frente a los recursos con los
de su función fiscalizadora y propondrá una plataforma
tecnológica unificada que procure la integración de los
que -en ese campo- cuentan los vigilados.
sistemas existentes y permita la incorporación de nuevos De suerte que tales disfunciones impactan
desarrollos previamente convenidos y concertados por negativamente de manera significativa en la gestión
los participantes de dicho sistema. y en los resultados de los organismos fiscalizadores
Título VI territoriales.
Vigencia y derogatoria Así las cosas, resulta imperativo reflexionar de
Artículo 25. Vigencia y derogatoria. La presente ley rige manera creativa y proponer mecanismos para
desde su promulgación y deroga todas las normas que una reingeniería a fondo de esta debilitada función
le sean contrarias.”34 pública; que permitan fortalecer el control fiscal y
NOTA: Como puede observarse, varias el control al control; que convoquen el compromiso
de las propuestas aquí descritas fueron de quienes tienen a su cargo tan importante labor
incorporadas al ordenamiento jurídico, para que, con más decisión, utilicen y compartan
mediante la Ley 1474 de 2011 o Estatuto las herramientas existentes que, a nuestro juicio
Anticorrupción. posibilitan un control más dinámico, oportuno,
PROPUESTAS DEL MODELO DE CONTRALORÍA pertinente y, en especial, más preventivo y efectivo
TIPO DE LA CIUDAD DE MANIZALES en términos de resultados e impactos.
“HACIA UN NUEVO PARADIGMA DEL CONTROL Vale precisar que, mientras se realizan reformas
FISCAL TERRITORIAL: EFECTIVIDAD, constitucionales de fondo, por ejemplo, frente a la
OPORTUNIDAD Y VISIBILIDAD35 forma y requisitos para la selección de contralores,
(…). El control fiscal está en crisis. Salvo contadas evento del cual habrá de ocuparse el legislador,
y muy precisas excepciones, hoy se realiza de con las normas existentes -cuando se hace bien
manera muy tardía y evidencia la inercia de la rutina la tarea- los resultados saltan a la vista, como lo
y la tramitomanía. Además, se caracteriza por su evidencian no solo la Contraloría de Manizales
alta politización y por ser demasiado posterior, sino otros organismos similares, incluyendo la
poco oportuno, bastante selectivo, nada preventivo, Contraloría General de la República en el actual
dudosamente pertinente, escasamente efectivo. período, en algunos casos de importante impacto.
Adicionalmente, existe una alta concentración Por otra parte, normas recientemente expedidas
66 de recursos físicos, técnicos, tecnológicos, favorecen los esperados cambios. Por iniciativa
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
del Gobierno Nacional, en buena hora ha sido órgano fiscalizador de Manizales, iniciativa creadora
expedida la ley 1474 del 12 de julio de 2011, “Por para diseñar distintas estrategias y lograr sinergias para
la cual se dictan normas orientadas a fortalecer aprender haciendo. Esta contraloría ha sido proactiva
los mecanismos de prevención, investigación y en la creación de nuevas estrategias que mejoraron
sanción de actos de corrupción y la efectividad del sin duda la oportunidad, celeridad y legitimidad del
control de la gestión pública”. organismo de control, basadas en el saber hacer, toda
En dicha ley fueron incorporados varios aportes vez que cuenta con personal directivo cualificado,
provenientes del modelo de control fiscal del comprometido y, en general, con un talento humano
organismo fiscalizador de la ciudad de Manizales creativo. Condiciones que resultan imperativas para
como entidad piloto del proyecto de contraloría optimizar el estilo de dirección basado en el liderazgo y
tipo adelantado por la Universidad del Rosario la investigación para la innovación. Nuestra contraloría
“(…) en desarrollo de un proyecto de cooperación ha sido un laboratorio de investigación permanente.
técnica internacional financiado por la Agencia de El presente documento recoge, analiza y sistematiza
Cooperación Técnica Alemana, cuyos resultados las mejores prácticas implementadas y aquellas
conviene que el legislador aproveche en beneficio experiencias que resultaron exitosas en ejercicio
de una calificación del producto normativo”, como de la función pública del control fiscal durante el
se reconoce en el Informe de Ponencia para tercer período 2008-2011 en la ciudad, y que obtuvieron
debate al Proyecto de Ley No 142 de 2010 Senado reconocimiento nacional al ser incorporadas y
– 174 de 2010 Cámara. registradas –en dos oportunidades- en el Banco de
En efecto, al texto normativo le fueron incorporados Éxitos de la Administración Pública que tiene a su
elementos ya probados con suficiente solidez cargo el Departamento Administrativo de la Función
argumentativa y práctica en Manizales, cuya Pública DAFP de la Presidencia de la República.
contraloría ha introducido nuevas formas de Esperamos que el documento que hoy ponemos a
ejercer la vigilancia de los recursos públicos de su disposición sea reconocido como una muestra
manera efectiva, oportuna y con amplia utilización visible y viable de resultados e impactos del control
de las tecnologías de la información y las fiscal y una guía idónea para abordar la planeación
comunicaciones, lo que se ha traducido también estratégica, la ejecución de los compromisos,
en un elemento dinamizador de la participación la evaluación y medición de los mismos y las
ciudadana en el control social a los gobernantes. decisiones de ajustes para mejorar efectivamente.
Los elementos más importantes de esa experiencia De manera que la revelación plena de los efectos
son objeto de análisis y sistematización en el y cadenas de impactos positivos que propicia el
presente documento. control fiscal en los vigilados y en la población
Por supuesto que no basta con definir nuevos derroteros objetivo de los planes, programas y proyectos de
legales que enriquezcan el “deber ser” de los órganos los gobernantes, se constituye en un aporte y una
creados por la Constitución para el ejercicio de la guía útiles para compartir el “saber hacer”, que
vigilancia de la gestión fiscal de los servidores públicos ha sido siempre un referente de trabajo de esta
y de los particulares que manejan recursos públicos, Contraloría.
como reza la definición superior de control fiscal, si no La primera parte del documento contextualiza el
se dispone además de una voluntad real frente a su ejercicio del control fiscal en el país, sus raíces
cumplimiento efectivo. constitucionales y legales, el diagnóstico en el
Pero, además de la norma y los compromisos para el nivel territorial, sus principales disfunciones y las
cumplimiento del deber ser, se requiere conocimiento causas principales de la crisis de credibilidad en
útil e idoneidad; y, como lo demuestra el ejemplo del esa función pública. 67
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
La segunda parte explica las estrategias definidas por De tiempo atrás, distintas instituciones, autoridades,
el Contralor y su equipo de colaboradores para trazar expertos en el tema y la academia, entre ellas la
una ruta consistente que condujera a la organización Universidad del Rosario desde su propuesta de
–bajo criterios de integridad, idoneidad, transparencia, modelo de contraloría tipo desarrollada a partir
control social real, control ambiental y efectividad de 2005, han llamado con insistencia a un debate
desde el control preventivo- al cumplimiento de los creativo frente a la grave crisis de credibilidad por la
propósitos esperados, estrategias que a la postre han que atraviesa la institución del control fiscal, tanto a
resultado exitosas. nivel local como nacional.
La tercera parte aborda con detalle la propuesta de Crisis que se manifiesta de muy variadas
mejoramiento a partir de la carta de presentación del maneras, pero que pueden resumirse en la falta
entonces candidato a Contralor Gustavo Castañeda de oportunidad, calidad, efectividad, cobertura,
a los tribunales de la ciudad y, posteriormente, al acertabilidad, pertinencia, pero también manifiesta
Honorable Concejo Municipal. Propuesta que se en el fracaso de los propósitos de los sistemas de
ha venido haciendo realidad en el último cuatrienio control adoptados al interior de las organizaciones
como se comprueba en los textos que conforman la que son objeto de su control.
cuarta y quinta partes del presente documento, en El control fiscal interno y externo -que forman parte
las que se registran las experiencias exitosas y las de la cadena de valor del control a la gestión fiscal-
mejores prácticas organizacionales, tecnológicas y en términos generales, comparten las mismas
de política de control fiscal, que conforman la nueva expresiones de la crisis, los mismos problemas,
visión -probada en la práctica de la Contraloría de sus efectos y consecuencias. Ambos tienen
Manizales- y con los resultados visibles de un control cuestionada su credibilidad por ausencia evidente
posterior pero inmediato, demostrando que éste es, de efectividad en sus ejecutorias.
no solamente posible sino necesario, imperativo y Los distintos textos consultados para esta
realmente efectivo. sistematización, entre ellos las publicaciones de
Finalmente, para efectos prácticos, se anexa una la Universidad del Rosario sobre control fiscal
propuesta que contiene los elementos básicos territorial y la propuesta de contraloría tipo, así
para la construcción participativa de una Guía de como las recomendaciones de la Misión de expertos
Auditoría Integral para el nivel territorial del control con el auspicio del Banco Mundial en 2010 y otras
fiscal. publicaciones, han coincidido que se requieren
REFLEXIONES Y CONSIDERACIONES FINALES36 acciones en tres frentes, fundamentalmente: un bloque
1. El control fiscal en Colombia requiere con de reformas o medidas de contenido constitucional,
apremio el diseño y adopción de decisiones otro legal y un tercero de contenido reglamentario por
de política pública que impliquen un parte de las mismas autoridades de control fiscal del
replanteamiento a fondo de esa función país, incluyendo los contralores territoriales.
pública, con soluciones que lo conduzcan El presente texto hace parte de ese tercer bloque
a jugar su papel destacado en el sistema de iniciativas que, desde el nivel municipal,
de contrapesos de nuestro Estado Social departamental hasta el nacional, se pueden y deben
de Derecho, a retomar la gobernabilidad adelantar por los organismos fiscalizadores, para
perdida, la autonomía e independencia para lo cual solo es necesario contar con la voluntad y
controlar, recuperar la confianza ciudadana y decisión para hacerlo.
la legitimidad de sus actuaciones. Lo anterior, 2. Frente a los temas de control fiscal interno y
con fundamento en criterios de integridad, su articulación con el control fiscal externo
68 transparencia, idoneidad y efectividad. proponemos que:
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
utilidad y los beneficios que ha generado este tipo Lo anterior contribuirá a que la evaluación orientada,
de control social con participación real, inmediata por proyectos, con la información mensual que
y de amplio reconocimiento, es que ofrecemos produce la administración, permita ir agregando
a todos los contrales del país nuestro modesto la evaluación hacia los programas de los cuales
aporte para construir entre todos una nueva forma aquéllos hacen parte. En línea ascendente, la
de ejercer la función pública encomendada. evaluación de los programas nos permitiría llegar
4. Para el éxito de estas propuestas se requieren hasta la evaluación de la política pública a la que
medidas adicionales y cambiar otros están asignados esos programas. Y sería la más
paradigmas, entre ellos el de la cuenta anual expedita forma para articular el control micro
sobre la gestión fiscal. Tal cuenta anual no debe con el control macro. Y el control a los recursos
ser el insumo o punto de partida del control involucrados en el cumplimiento de determinadas
fiscal, para construir los planes de auditoría. políticas y el impacto de las mismas, tema del
Debe darse utilidad práctica, reconocer como oficial que tanto se ha venido hablando en estos últimos
y reglamentar como constitutiva de la cuenta toda meses cuando se evalúan las estrategias para la
la información mensual, bimestral y trimestral que lucha contra la corrupción.
produce y comunica desde distintos aplicativos la 5. �Para superar la desarticulación de las
administración pública y sobre esa información instituciones de control, la dispersión y
preparar todas las actuaciones de control fiscal. variedad de políticas y programas inconexos,
Si existe la voluntad para hacerlo, a nivel nacional, la proliferación de metodologías de control
basta con la expedición de una resolución por parte fiscal y la ausencia de un lenguaje común,
de la señora Contralora General de la República, es fundamental un replanteamiento de lo que
implementándolo en su entidad, y por parte de cada hoy se entiende como el Sistema Nacional de
contralor territorial, en el ámbito de su jurisdicción, Control Fiscal, Sistema que debe entenderse
de tal suerte que toda esa información reportada no como un instrumento burocrático más, sino
por los sujetos de control a las distintas autoridades como un acuerdo de voluntades, de consensos
(contralorías, Contaduría General, Departamento y con la participación de la Contraloría General
Nacional de Planeación, entre otras), haga tránsito de la República, las contralorías territoriales,
a componente de la cuenta y sea examinada de la Auditoría General de la República (como
manera posterior pero inmediata por los auditores organismo de control fiscal de segundo
especializados. nivel) y de quienes representen a las oficinas
Así cobrarían también importancia el control coordinadoras o evaluadoras del control fiscal
preventivo mediante la función de advertencia interno de los organismos públicos.
y los planes de mejoramiento para enderezar las El nuevo Sistema de Control Fiscal debe incluir a
cargas a tiempo e incluso, para corregir el curso toda la institucionalidad que tiene a su cargo esa
de las decisiones equivocadas. Hoy esto no resulta función pública, (en sus niveles interno y externo,
muy efectivo ante el tránsito lento del control y la local y nacional); definir claramente los roles y
inefectividad de las medidas resarcitorias. competencias de todos sus componentes. Dotarse
Entonces, la cuenta anual ya no será un punto de de políticas que lo cohesionen y articulen y de planes,
partida para el control fiscal y la configuración de programas y proyectos relativos al fortalecimiento
los PGAs, sino un punto de llegada, que consolide del control fiscal que deben desarrollarse de
los resultados sobre la gestión fiscal realizada manera conjunta, concurrente, complementaria
y posibilite análisis agregados al final de cada y articulada, los instrumentos y estrategias para
70 período. su formulación, planeación, ejecución, productos
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
esperados, seguimiento y monitoreo a los planes apoyo presupuestal y la orientación técnica del
de mejoramiento, efectos, impactos y beneficios Sistema Nacional de Control Fiscal SINACOF de la
del control fiscal en los sujetos vigilados. Contraloría General de la República, así como del
Debe también incluir metodologías o protocolos Ministerio de Tecnologías de la Información y las
tipo, unificadores, para la evaluación de la gestión Comunicaciones y del programa Gobierno en Línea.
fiscal micro y macro, que sirvan de referencia para 7. La implementación de nuevas estrategias
el trabajo en cualquier nivel de la administración. de control en tiempo real y de evaluación
El Sistema debe también organizar y garantizar de políticas públicas, implica una decidida
lo relativo a la formación y capacitación respecto pero ambiciosa estrategia de capacitación,
de las normas de auditoría gubernamental y de formación y consolidación de conocimiento
los criterios o normas para la evaluación de las útil y avanzado por parte de los auditores
diferentes actividades con las que se desarrolla la gubernamentales.
gestión fiscal, especialmente aquellas que permitan Al implementar instrumentos que fortalezcan y
una evaluación, objetiva y efectiva de la gestión y los legitimen el control social fiscal, la contraloría
resultados obtenidos por los vigilados, teniendo en contará con la ciudadanía como una aliada, que
cuenta las condiciones propias y las características le da valor agregado a la administración pública
tan diversas de los entes territoriales. y coadyuva al efectivo cumplimiento de los fines
El nuevo Sistema de control fiscal así concebido, sociales del Estado, al mejoramiento de la gestión y
deberá contar con los recursos presupuestales resultados de la administración, y a la transparencia
y con proyectos específicos en el Plan Nacional en los asuntos públicos, especialmente en todo lo
de Desarrollo y en los respectivos Planes de las relacionado con la inversión.
entidades territoriales. 8. Finalmente, que la Contraloría General de la
El Sistema tendrá que llegar a acuerdos también República defina los lineamientos generales
en cuanto al fenecimiento de aquellas cuentas para una propuesta de política pública del
territoriales que deben involucrar los recursos control fiscal que direccione el sistema de
administrados por los gobernantes locales pero control fiscal externo e interno, cohesione,
que son objeto de control fiscal de la CGR, por sintonice y permita coordinar armónicamente
ser recursos provenientes del Sistema General la institucionalidad involucrada en esa
de Participaciones SGP y del Sistema Nacional función pública. Propuesta que, previo a su
de Regalías SNR que, para la mayoría de entes formulación y antes de su adopción sea objeto
territoriales constituyen su principal fuente de de un amplio debate participativo por parte de
ingresos y de financiación de la inversión. todos los actores institucionales, ciudadanos,
6. El problema de la escasa cobertura y la baja academia.37
calidad y oportunidad del control fiscal en los OTRAS PROPUESTAS, FOROS Y
departamentos, distritos y municipios, es uno PUBLICACIONES
de los temas críticos que es necesario superar LA GRAVE SOFISTICACIÓN DE LA CORRUPCIÓN.
y que requiere de estrategias concertadas al FORO CONVOCADO POR LA AUDITORÍA GENERAL
interior del Sistema de Control Fiscal y de los DE LA REPÚBLICA Y LA REVISTA SEMANA38
recursos técnicos y tecnológicos para lograrlo. ACCIONES RECOMENDADAS
La idea básica en este sentido es lograr una gran El foro abundó en propuestas de acciones hacía
plataforma de e-control, de hardware y software el futuro, dentro de las cuales ocuparon un papel
que incorpore los desarrollos más eficientes esencial las relacionadas con los asuntos políticos
que tienen las contralorías y compartirlos, con el y administrativos. La modernización de la gerencia 71
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
miento se puede realizar mediante el control desempeño fiscal e integral de los municipios.
de gestión que, entre otros, tiene que ver con Y los de Transparencia por Colombia, sobre
la evaluación de los procesos administrativos, riesgos de corrupción en municipios, depar
-artículo 12 ley 42 de 1993- momento tamentos y contralorías. Efectuar seguimien
en el cual se pueden advertir situaciones to a los Objetivos del Milenio, en especial, al
deficientes del control interno y contribuir a su relacionado con la pobreza.
corrección o prevención, antes de ejecutarse 1.16. Dirigir recursos de cooperación interna
los procesos en curso). Fortalecer el control cional también hacia el nivel local del control,
interno administrativo y otorgarle herramientas recursos que se han centralizado en la CGR o
para que realice control previo y perceptivo en proyectos nacionales, con muy contadas
con independencia y efectividad, de forma tal excepciones con participación o alcance local.
que pueda también advertir sobre situaciones 1.17. Colaborar de manera eficaz con la Conta
en curso que puedan lesionar el patrimonio duría General de la Nación en el examen de
público. la información contable territorial y en la san
1.12. Elaborar o ajustar metodologías para medir ción a los que omiten reportes de ley. Parti
los efectos e impactos del control fiscal en los cipar con los entes nacionales y territoriales
vigilados, que cuantifiquen los mejoramientos correspondientes en la consolidación de un
(Beneficios del control fiscal) logrados en la sistema único de captura de la información
administración de los recursos y prestación para todos los usuarios gubernamentales, de
de servicios al ciudadano, gracias a la labor control y ciudadanos.
misional de las contralorías en sus procesos 1.18. Mejorar la capacidad técnica del recurso
macro, micro y participación ciudadana. El Au humano a través de la aplicación del sistema
ditor Gómez Lee y el comentarista Ernesto Tuta de carrera administrativa, con ajuste de plan
Alarcón recomendaron medir a los auditores ta de personal, de tal forma que se garantice
gubernamentales no solamente por el número la cobertura y la conformación de equipos in
de actuaciones de control realizadas, sino -en terdisciplinarios.
especial- por los efectos de esas actuaciones 1.19 Proponer un nuevo esquema presupuestal
en los organismos vigilados que conduzcan al de las contralorías territoriales que se garan
mejoramiento de su gestión y de los servicios tice su autosuficiencia. Mientras tanto, hacer
a la población objetivo de sus programas y respetar las cuantías que han establecido las
proyectos. normas; y para ello, si es necesario, invocar la
1.13. Elaborar metodología para certificar los be obstaculización del control fiscal como causal
neficios reportados por las contralorías a la de sanción, cuando medie cualquier intención
Auditoría General. de apropiar sumas inferiores a las de ley o de
1.14. Elaborar un proyecto nacional que determine morar los giros.
una gran plataforma tecnológica de hardware 1.20 Organizar contralorías tipo de acuerdo a las
y software, de conformidad con las caracte entidades y presupuesto vigilados.
rísticas y necesidades del control fiscal y las 1.21. Identificar y reconocer el capital social y
contralorías. de conocimiento de las contralorías para
1.15 Utilizar para el control fiscal macro de las mejorar su gestión. Realizar gestión del
entidades territoriales, los estudios, cifras, conocimiento, compartiendo las experiencias
metodologías de evaluación y los resulta exitosas y las mejores prácticas del control
dos que emite el DNP, por ejemplo, sobre el fiscal. Reconocer la existencia de un capital, 75
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
2.8 Revisar el esquema presupuestal de las con el fin de evitar los compromisos que puedan
tralorías territoriales de tal forma que se adquirir los contralores para su elección; que
garantice su autosuficiencia. Garantizar la el candidato a contralor, dentro de su presen
autonomía funcional de las contralorías, tación incluya una propuesta programática o
definida principalmente por su independencia proyecto de gestión para la contraloría que se
presupuestal. postula, propuesta que debe ser calificada en
2.9. Igualar el período legal del Auditor General (que el concurso de méritos; que los equipos de
actualmente es de tan solo de dos años), al de dirección de las contralorías sean propuestos
los contralores, que son sus vigilados. por los candidatos a contralor, para ser igual
2.10 Proponer una reforma legal a la forma y re mente objeto de calificación por méritos.
quisitos para la elección de Contralores terri Igualmente, se escucharon propuestas en
toriales, que incluya el concurso de méritos cuanto a la posibilidad de establecer la
debidamente reglamentado; la elección en elección popular de contralores; o que los
fechas distintas y para períodos que no coin tribunales tengan atribuciones no solo para
cidan con el inicio y final de la gestión de los seleccionar las ternas, sino de calificar en
vigilados; que sea efectuada por las corpo concurso de méritos y a su vez elegir al mejor
raciones de elección popular salientes, con candidato como contralor.41
77
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
• Las acciones de los Órganos de Control lucha contra la corrupción es el que se expresa en
Fiscal son menos eficientes. el siguiente ítem.
• Ausencia de confianza en los Órganos 1. PROBLEMA CENTRAL O FOCAL
de Control Fiscal, en el Estado como Ineficiencia, ineficacia e inefectividad del control
forma de organización política, y en sus fiscal como instrumento de lucha frontal contra la
instituciones. corrupción en Colombia
• Percepción de falta de voluntad política en 2. CAUSAS DEL PROBLEMA CENTRAL O FOCAL
materia de lucha contra la corrupción. Como consecuencia del análisis del árbol de
• Percepción de la existencia de una íntima y problemas, se pueden concluir la existencia de las
directa relación de causa a efecto entre la siguientes causas:
clase política, los servidores públicos, y la 1.1 Insuficiente presencia de las dimensiones
corrupción en el sector público. pedagógicas, preventivas y de control social
• Desvalorización de la política como “arte en los procesos de control a los recursos
de gobernar”. públicos
• Desvalorización de la calidad de servidor 1.2 Insuficiente efectividad en la articulación de
público o de colaborador del Estado. las acciones conjuntas entre los organismos
• Percepción de impunidad frente a los de control y otras entidades, en la lucha
problemas de corrupción existentes en el contra la corrupción
sector público. 1.3 Insuficiente efectividad en la prevención y/o
• Problemas de legitimidad de los Órganos recuperación del daño fiscal y de los daños
de Control Fiscal, del Estado como antijurídicos imputables al Estado a través de
forma de organización política y de sus sus autoridades públicas y de los particulares
instituciones. que cumplen funciones públicas.
• Problemas de gobernabilidad. 1.4 Débil articulación o presencia de una política
• Producción absurda de Daños Fiscales y pública en torno a los objetivos del control
de Daños Antijurídicos. fiscal
• Problemas para la implementación del 1.5 Inefectiva planeación y desarrollo de los
Estado Social de Derecho. procesos de control fiscal
• Vulneración de Derechos Humanos de los 1.6 Deficiencias en el análisis y unificación
asociados. de criterios jurídicos, en la compilación
Como se puede observar en los desarrollos normativa, jurisprudencial, doctrinal, y
anteriores, determinadas las causas de conceptual, así como en el manejo de
los problemas, se identifican las posibles dicha información (relatoría jurídica), en
consecuencias, es decir, se miran los efectos de la los procesos de responsabilidad fiscal,
problemática detectada.” jurisdicción coactiva, administrativos
“C. ANÁLISIS DEL PROBLEMA FOCAL49 sancionatorios, y en todos los relacionados
Del árbol de problemas se analizan las interrelaciones con la defensa judicial de la Auditoría General
más importantes de los problemas en relación con de la República
sus causas y efectos para dilucidar el problema 1.7 Falta de credibilidad en los órganos de control
central o focal de la problemática presentada. Fruto fiscal
de este análisis se llegó a la conclusión que el 1. EFECTOS DEL PROBLEMA CENTRAL O FOCAL
problema central o focal del control fiscal frente a la
86
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
- La prevención del Daño Antijurídico y del Daño iniciativas enfocadas a entender el problema desde
Fiscal”. su génesis. A continuación un gráfico que muestra
“C. ANÁLISIS DE STAKEHOLDERS5455 el tipo de stakeholders del proyecto, por grupo
Como se mencionó en el marco referencial de genérico:
conceptos, un stakeholder se puede entender Gráfico 10. Stakeholders por grupo
como cualquier persona o grupo que tiene un genérico de participación en el proyecto
interés, derecho, reivindicación o propiedad en una
organización (Clarkson, 1995). En este sentido, el [G+]
análisis de los stakeholders o de los interesados es
esencial para la creación de estrategias en torno Fuente: elaboración propia
a un Proyecto determinado. En otras palabras Los stakeholders identificados en el Proyecto y
las partes interesadas son aquellos que directa que se investigaron en la matriz de stakeholders
o indirectamente son influenciados o ejercen (Anexo1), son:
influencia sobre el proyecto. • Agencia Canadiense Para El Desarrollo Internacional-
ACDI
Las partes se pueden dividir en cuatro grupos: los • Agencia De Cooperación Internacional De Corea-
beneficiarios, los que implementan el proyecto, los KOIKA
que toman decisiones que afectan el proyecto y los • Agencia De Cooperación Internacional Del Japón-
que financian el proyecto. JICA
• Agencia De Cooperación Técnica Alemana - GIZ
Razones (justificación) para hacer un análisis de
• Agencia De Estados Unidos Para El Desarrollo
stakeholders en el proyecto Internacional - USAID
El análisis de stakeholders en el proyecto se hace • Agencia Presidencial Para La Acción Social Y La
importante primero, porque todas los actores Cooperación
interesados tienen información crucial con respecto • Agencia Sueca Para El Desarrollo- ASDI
• Asociación Colombiana De Universidades- ASCUN
al Proyecto, segundo, se deben estructurar las • Auditoría General De La República- AGR
razones/causas del proyecto para crear soluciones • Banco Interamericano De Desarrollo- BID
reales y sostenibles, tercero para mantener una • Banco Mundial
mentalidad amplia y combinar la información que • Cajas De Compensación Familiar
• Cercapaz (GTZ)
guardan los interesados56
• Colegios
Si bien es cierto que los interesados pueden ser • Comisión Económica Para América Latina Y El
defensores y los que apoyan, los críticos o que Caribe- CEPAL
bloquean y los neutrales, en este análisis solo nos • Contraloría General De La República- CGR
enfocaremos en aquellos actores y/o aliados que • Contralorías Territoriales
• Corporación Andina De Fomento- CAF
apoyan y defienden las iniciativas del proyecto • Corporación Nuevo Arco Iris
en referencia, en la medida que partimos de la • Corporación Transparencia Por Colombia
base que el Proyecto en desarrollo “Pedagogía, • Defensoría Del Pueblo
prevención y control social para un manejo eficiente • Delegación De La Unión Europea
• Departamento Administrativo De La Función
de los recursos públicos” es un proceso de trabajo
Pública- DAFP
mancomunado entre todas las entidades del Estado • Departamento Nacional De Planeación- DNP
responsables en la lucha contra el flagelo de la • Embajada De Bélgica
corrupción y de especial interés de la comunidad • Embajada De Holanda
internacional. Lo anterior, no quiere decir que exista • Embajada De Italia
• Embajada Del Reino Unido
un apoyo irrestricto a la iniciativa por parte de todos • Escuela Superior De Administración Pública- ESAP
los actores, pero si un voto de confianza en las • Fiscalía General de la Nación 89
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
Fase
Plataforma de
Plataforma conceptual- Plataforma Político-
Direccionamiento
metodológica Institucional
Estratégico y de
Innovación
Tipo
Plataforma
Conformación de un equipo Conformación de un grupo de líderes e Identificar y caracterizar a los
interdisciplinario identificación de dinamizadores stakeholders
Etapa de conceptualización, Definición de marco teórico y Proponer estrategias innovadoras para Lograr acercamientos y reuniones con
sensibilización y pilotaje estrategias llegar a la población objetivo los stakeholders
del fortalecimiento del Formulación del programa para Pilotear estrategias con trabajo de Generar acuerdos de intención,
control fiscal presentación a stakeholders campo alianzas estratégicas y convenios con
Proponer investigaciones con base en stakeholders
riesgos y énfasis sectorial
Brindar soporte conceptual a las Implementar estrategias piloteadas y Dinamizar las estrategias
estrategias en diseño, desarrollo e ajustadas Proponer alternativas de cooperación
Etapa de desarrollo implementación Apoyar en la generación de un proceso Elaborar convenios, acuerdos de
e implementación de Elaboración de metodologías en torno de capacitación para la población intención y actos de voluntad política
estrategias pedagógicas, al control fiscal tradicional objetivo Establecer y mantener contacto con
preventivas y de control Incorporar las dimensiones Revisar, evaluar y hacer seguimiento a los stakeholders
pedagógicas, preventivas y de control los resultados de la gestión realizada
social social
Elegir las estrategias y metodologías Hacer revisión y seguimiento de todas Revisar y analizar los stakeholders de
exitosas para proponer documentos las etapas del programa mayor importancia en todas las etapas
Etapa de consolidación de política pública Hacer medición de las metas y logros Mantener contacto con los
de estrategias de Elaborar documentos de política alcanzados stakeholders más activos del
pedagógicas, preventivas pública que incluya las dimensiones Elaborar un informe con indicadores y programa
y de control social del pedagógicas, preventivas y de control resultados del proyecto Elaborar un nuevo análisis de
social Participar en la decisión de rediseños stakeholders
proyecto Proponer rediseños del programa del programa De acuerdo con el rediseño ubicar
Redirección el programa de acuerdo nuevos stakeholders para el programa
con las decisiones de rediseño
93
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
“En la noción de valor público hay una cierta analogía público cuando implementan políticas públicas que
a la idea del valor que crean las empresas privadas resuelven – o aminoran – problemas públicos.
cuando venden su producción en el mercado. Siguiendo a Moore (1998), el trabajo directivo en el
Las decisiones de consumo y el precio que están sector público consiste en guiar a sus organizaciones
dispuestos a pagar es una indicación del valor que los para que estas generen valor público.
consumidores le asignan al producto que esa empresa La gestión pública crea valor público de dos maneras:
vende en el mercado. Pero los productos que el Estado • Produciendo bienes y servicios específicos que
pone a disposición de los ciudadanos son normalmente sectores específicos de la población necesitan o
financiados con el presupuesto público, el que es demandan y que ellos, por si mismos, no logran resolver.
obtenido mayoritariamente a través de impuestos, lo • Gestionando organizaciones públicas con apego
que indica que – a diferencia de los bienes y servicios a valores, principios y procedimientos que encarnen
privados – los ciudadanos raramente tienen la posibilidad aspiraciones ciudadanas. Entre ellos tendríamos:
de asignar sus recursos, a través de sus decisiones Valores del servicio público, como la orientación al
individuales, a aquello que consideran valioso. Dado interés general y no al interés particular;
que el Estado genera transacciones con los ciudadanos Principios de la gestión pública, como la efectividad,
que están fuera del mercado, la idea de valor que crean eficiencia y responsabilidad; y
las intervenciones del Estado debe entenderse con una Procedimientos deducidos del conjunto de normas
lógica distinta a la del mercado. establecidas de acuerdo a la institucionalidad
Así, entonces, la idea de valor público apunta al resultado democrática.”62
de la acción del Estado que concluye en la satisfacción Ahora bien ¿Cómo puede entenderse el “valor
de aspiraciones de los ciudadanos, no resuelta a través público” que aportan los organismos de control
de transacciones de mercado. Hay valor público cuando fiscal?
el Estado genera productos – bienes y servicios – que Para esos efectos podemos valernos de un
son valorados por los ciudadanos.
reciente estudio publicado por la Universidad del
La finalidad de la gestión pública, entonces, es crear
valor público. Para ello, las organizaciones públicas Rosario, con el auspicio de la Agencia Alemana de
reciben mandatos de los representantes políticos de los Cooperación GIZ (antes GTZ), que determinó así lo
ciudadanos que consisten en generar bienes o servicios que estamos definiendo como valor público de las
que satisfagan necesidades, demandas o aspiraciones contralorías:
de los ciudadanos. Así, el trabajo directivo en el sector “El cliente (en el modelo de producción capitalista)
público se orienta a: es un receptor de bienes y servicios, los que puede
• Traducir el mandato en acciones que se orienten a la adquirir en la medida de sus posibilidades económicas,
satisfacción de necesidades, demandas o aspiraciones y, de acuerdo con ellas, el mercado satisface sus
de los ciudadanos; y necesidades. Contrario a este postulado, en el sector
• Demostrar que los productos generados por la público el ciudadano no puede verse como un cliente
organización pública satisfacen necesidades, demandas (que tendría derechos solo si tiene la capacidad de
o aspiraciones de los ciudadanos. adquirirlos en términos de acceso a la salud, educación,
Las necesidades, demandas o aspiraciones de los justicia), sino como el único y además legítimo dueño de
ciudadanos se expresan en los problemas públicos los recursos públicos.
incluidos en la Agenda Pública. Las políticas públicas Las expectativas y necesidades ciudadanas en relación
expresan los mandatos – que asumen resolverán con el control fiscal son satisfechas en la medida en
problemas públicos – y que las organizaciones que este sea eficiente, eficaz y efectivo, es decir, que
públicas deben implementar. Las organizaciones genere efectos e impactos positivos en el nivel macro:
públicas, entonces, implementarán políticas públicas la entidad territorial (departamento, distrito o municipio),
orientándolas a resolver los problemas públicos. Dicho los sectores (salud, educación, infraestructura…);
de otro modo, las organizaciones públicas crean valor en el nivel micro: las entidades vigiladas (hospitales,
secretarías, empresas de servicios públicos…) y en los
95
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
ciudadanos que constituyen la población de referencia aquellas medidas de cambio y de reforma que
y/o la población objetivo de la gestión administrativa y estamos proponiendo, para la modernización y el
del control a ella. fortalecimiento de las contralorías, con un nuevo
De esta manera, la contraloría crea confianza en el enfoque a partir de la prevención.
ciudadano frente a la institución de control y contribuye a
generar igualmente confianza y legitimidad en las demás
La ventana de oportunidades para una
instituciones del Estado con las que interactúa. (…)”63 reforma del control fiscal
Resumiendo, la sociedad espera -o mejor- requiere Para los propósitos que animan a la Auditoría
que el control fiscal sea económico, eficiente, General de la República de proponer una Agenda
eficaz, equitativo, pero sobre todo oportuno, Pública en el año 2013 que se ocupe del debate
independiente y efectivo; que los efectos del frente a las necesarias reformas que transformen
control en todas sus manifestaciones, actuaciones positivamente la función pública del control fiscal
y pronunciamientos propicien impactos positivos en Colombia y que posibiliten cumplir los mandatos
en los vigilados, para que éstos a su vez cumplan legales adoptados recientemente, requiere tomar el
con los principios de la gestión fiscal64 en todas pulso de la coyuntura, de la ocasión que se presenta
sus actuaciones encaminadas a satisfacer las para incorporar los problemas identificados y lograr
necesidades de los ciudadanos puestas bajo su que los agentes interesados empujen por ella, para
gestión en los acuerdos de creación. transformar las iniciativas en política pública.
En la medida que los organismos de control La tarea a partir de enero del año 2013 consiste en
satisfagan esas necesidades, se podrá afirmar atraer la atención de los actores de poder, para que
que allí se encuentra el verdadero valor agregado aborden los problemas sugeridos por la Auditoría
o “valor público” que aporta el control fiscal a la General.
sociedad. Dice la teoría que la apertura de la ventana establece
Y ese aporte a la sociedad puede y debe ser medible. las prioridades acerca de quien será atendido
Al respecto, la Contraloría General de la República primero, de modo similar a como las prioridades de
ha creado desde hace cerca de diez años una atención de pacientes está determinada por quienes
metodología denominada “Beneficios del control los médicos y colaboradores estiman que presenta
fiscal”, que ha sido actualizada y adaptada a los una mayor urgencia y que tiene posibilidades de
nuevos escenarios del control fiscal en materia de cura. Los actores interesados, en nuestro caso el
evaluación de políticas públicas y otros importantes señor Auditor General, la señora Contralora general,
agregados. Allí se establecen los protocolos para los contralores territoriales ponen a disposición de
determinar ahorros, recuperaciones, mitigaciones los agentes de poder –quienes tienen la capacidad
y compensaciones de recursos públicos, de decisión- los respectivos temas de la reforma
propiciados por los distintos pronunciamientos del porque piensan que tienen posibilidades de ser
control fiscal. aprobados.
Este valioso instrumento requiere ser “¿Por qué se abre una ventana de oportunidades?
Siguiendo a Kingdon (1995), una ventana de oportunidad
complementado con propósitos, metas, procesos y
para una política pública se abre a causa de movimientos
procedimientos que permitan medir el aporte de las
en la familia de procesos políticos. Estos movimientos
contralorías para lograr avances de mejoramiento pueden ser producidos por cambios en el gabinete, altos
de los indicadores de lucha contra la corrupción cargos políticos, cambios en el clima político, resultado
en el país. de elecciones municipales – que indican la correlación
Insistimos, todos estos mandatos constitucionales de fuerzas entre el gobierno y la oposición –, elecciones
y legales serán posibles solo si se adoptan legislativas que cambian la composición del Congreso,
96 cambio de gobierno. Este último es, probablemente, la
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
más obvia ventana de oportunidad de política pública. y, tercero, el proceso político para su aprobación.
(…)”65 Estos procesos se desarrollan paralelamente y
En efecto, en Colombia se han dado recientemente con independencia. Su impulso por parte de los
hechos políticos que favorecen la apertura de interesados y promotores llevará a que el problema
la ventana de oportunidades. La elección de se instale en la Agenda Pública.
la Contralora General de la República, quien Actores en el rediseño de la política pública
indudablemente ha dinamizado la gestión y los de control fiscal
resultados del organismo superior de control fiscal Son actores de la política pública quienes
y ha generado nuevos vientos de credibilidad participan o están involucrados en el proceso,
en esta función pública. La elección del Auditor desde la identificación y reconocimiento de una
General, quien igualmente genera confianza en los problemática, hasta los momentos de la decisión e
ciudadanos y en las instituciones y ha diseñado un implementación de la respectiva intervención.
importante plan estratégico basado en la necesaria Decíamos en la definición que las políticas
pedagogía social. Un nuevo Gobierno Nacional, que públicas son el resultado de acciones inacciones
ha introducido en la Agenda Pública el tema de la y transacciones desarrolladas por actores de
lucha contra la corrupción, la urna de cristal, el Buen poder en un cierto contexto institucional. Así,
Gobierno y los ha incorporado a las leyes del Plan en las democracias son muchos los actores
Nacional de Desarrollo y al estatuto Anticorrupción. que intervienen y son muy variados los roles e
De igual manera, se abren expectativas frente a la intereses y por tanto muy intensas las presiones
elección de los nuevos contralores territoriales en que se ejercen sobre los actores que toman las
el mes de enero próximo, lo que posibilita nuevas decisiones, contrario a lo que ocurre en regímenes
iniciativas, nuevos acuerdos de mutua colaboración totalitarios, en donde solo se expresa el centro del
y posibilidades de trabajar como un gran sistema poder gobernante.
de control. “(…) Los actores formales u oficiales son aquellos
Todos a una, prepararán y defenderán las que desempeñan cargos formales de poder dentro
propuestas de modernización y fortalecimiento de la estructura del Estado y cuyas atribuciones,
del control fiscal y por supuesto pondrán todas competencias, facultades y relaciones (entre esos
sus capacidades, conocimientos, habilidades y cargos formales de poder) están señaladas en la
recursos y, además interesarán a sus contactos y Constitución, las leyes y otras normas del Estado.
redes de influencia para promover las propuestas. Los actores informales o no oficiales se involucran al
proceso en consideración a si los intereses que ellos
No puede pensarse que con la adopción de las
representan serán afectados – positiva o negativamente
normas anticorrupción de la Ley 1474 de 2011 está
– por la política publica en discusión. Emergen desde
resuelto el problema. El Gobierno y los legisladores la propia sociedad, pueden ser actores colectivos o
saben que -para producir resultados- se requiere individuales y el desempeño de sus roles no está reglado
implementar otras medidas adicionales para la – al modo como lo están los cargos desempeñados por
modernización y fortalecimiento de los organismos los actores formales –, aún cuando sus actuaciones
de control que deben actuar en desarrollo del deben ceñirse a la institucionalidad vigente – como
mandato legal. cualquier ciudadano.” 66
Decíamos al comienzo que lo primero que debemos Los actores formales, en consecuencia,
hacer los agentes interesados en la reforma del corresponden a los poderes ejecutivo y legislativo
control fiscal es la identificación y el reconocimiento y en ciertos eventos, también al poder judicial.
de un problema. Luego, la construcción de Son actores de primer orden en el caso que nos
ocupa, la Contralora General de la República, el
propuestas de cambio o alternativas de solución 97
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
básicos de salud, educación, techo digno…, Finalmente, las medidas que han de adoptarse en
la reproducción de la trampa de la pobreza. cada caso, son de orden constitucional, legal y
4. De aquí la importancia de la acción integral reglamentario.
del Estado -en estas materias- en momentos La intervención en el tema de la Estructura
en que se están aprobando reformas Institucional del control fiscal en Colombia,
institucionales de fondo, que no pueden dejar así como de la determinación de los procesos
por fuera de intervención a los organismos de responsabilidad fiscal en cabeza de otras
de control fiscal. Este es un tema que, en su autoridades, es materia de una reforma
momento, la señora Contralora General y el Constitucional y legal. Los agentes con poder de
señor Auditor General habrán de plantear al decisión en este aspecto son el Gobierno Nacional
Gobierno Nacional, en desarrollo del proceso y el Congreso de la República.
de reglamentación de los postulados y Por otra parte, las medidas que han de adoptarse
directrices del Plan Nacional de Desarrollo y del en cuanto a operar como sistema y la definición de
Estatuto Anticorrupción y otras disposiciones la periodicidad formas y contenidos de la cuenta de
normativas para la necesaria modernización y la gestión fiscal, son de carácter reglamentario, por
fortalecimiento del control fiscal. parte de las mismas autoridades de control fiscal.
5. Se imponen como prioritarias, aquellas La reforma a las leyes 87 de 1993 y 617 de 2000
medidas que apunten a identificar las son de orden legal.
soluciones y a definir políticas para superar las 6. La labor de reforma debe abordarse
problemáticas suficientemente diagnosticadas desde la creación de iniciativas de ajustes
en materia de fractura de controles internos constitucionales, legales y reglamentarios,
y externos, dispersión, falta de efectividad, en las que participen los agentes
oportunidad, calidad, cobertura, y otras involucrados, a saber: contralores,
disfunciones, a saber: servidores públicos de las contralorías
5.1 Los eslabones de la cadena de valor del control fiscal y de control interno, el ejecutivo y el
interno y externo se encuentran fracturados. Ninguno de poder legislativo, así como la sociedad
estos controles ha producido los resultados esperados. organizada y la academia.
5.2 Existe un mapa irracional, ineficiente y desarticulado 7. El trabajo de examinar y poner en
del control fiscal territorial. En Colombia, el control fiscal
documento técnico de manera articulada
no opera como sistema, nacional y territorial, generando
malversación de recursos públicos y otras ineficiencias. y coherente cada una de las propuestas
5.3 El control fiscal posterior y selectivo -tal y como de reforma constitucional, legal y
actualmente se realiza- no aporta resultados efectivos reglamentaria con las soluciones a
ni valor público a la gestión que vigila. Tampoco permite cada una de las cinco problemáticas
prevenir daños al patrimonio colectivo. planteadas requiere para cada caso en
5.4 Ausencia de autonomía y escasez de recursos particular, perfiles profesionales altamente
presupuestales, tecnológicos y de formación del talento especializados en hacienda pública y
humano; falta de incentivos y mecanismos que estimulen control fiscal, con el conocimiento y la
el mejoramiento de las actuaciones de los servidores de experticia suficientes en las materias
las contralorías.
objeto de reforma, a nivel nacional e
5.5 Las funciones de resarcimiento del daño causado
al patrimonio público no se favorecen con la actual internacional. El trabajo debe culminarse
estructura y medios ineficientes, de las contralorías. a finales del primer semestre de 2012,
cuando la Auditoría General disponga de
99
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
100
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
PARTE II
LA IMPOSTERGABLE REINGENIERÍA DEL
CONTROL FISCAL TERRITORIAL
PROBLEMAS Y SOLUCIONES
CONTROL FISCAL, PLAN DE DESARROLLO Y ESTATUTO ANTICORRUPCIÓN
Según el artículo 3° del Decreto Ley 272 de 2000, “La Auditoría General de la República coadyuva a la
transformación, depuración y modernización de los órganos instituidos para el control de la gestión
fiscal, mediante la promoción de los principios, finalidades y cometidos de la función administrativa
consagrados en la Constitución Política, el fomento de la cultura del autocontrol y el estímulo de la
participación ciudadana en la lucha para erradicar la corrupción. (…)”
A su vez, el artículo 17, numeral 4 de la citada Ley establece como una de las funciones del Auditor
General recomendar al Contralor General de la República y al Gobierno Nacional las reformas legales que
considere necesarias para el mejoramiento del régimen de control fiscal.
En tal sentido, la Auditoría General de la República AGR, como institución superior de control fiscal de
segundo nivel, dentro de sus responsabilidades misionales actualmente desarrolla estrategias que permitan
el cumplimiento del mandato otorgado en el Plan Nacional de Desarrollo aprobado por la Ley 1450 de
2011, en cuanto es su deber liderar y potenciar las mejores prácticas para un Buen Gobierno mediante
el impulso al mejoramiento de la función pública de control fiscal que ejercen la Contraloría General de la
república, 32 contralorías departamentales y 30 contralorías distritales y municipales -sujetos de control
de la AGR- como una vía para el fortalecimiento de la gestión fiscal y del control a la misma y para la lucha
contra las distintas modalidades de corrupción frente a los recursos públicos.
Al respecto, el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014” “Prosperidad para todos”,
ha registrado las orientaciones del actual Gobierno Nacional frente al fortalecimiento y modernización del
control fiscal, entre otras disposiciones, de la siguiente manera:67
“VII. Soportes transversales de la prosperidad democrática
A. Buen Gobierno, participación ciudadana y lucha contra la corrupción
1. Buen Gobierno
2. Estrategias contra la corrupción
(…)
“f) Fortalecimiento y modernización de los órganos de control
Se apoyarán procesos de fortalecimiento y modernización de los órganos de control, teniendo en cuenta
que sus labores preventiva, de control fiscal y disciplinaria son esenciales para que los servidores públicos
apropien la transparencia en su actuar y sean responsables en caso de fallar a sus deberes.
(…)
2. Contraloría General de la República 101
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
con mayor énfasis a su componente territorial en Creación de un fondo nacional para proyectos de inversión
departamentos y municipios -de manera particular. del control fiscal (tecnologías, adecuación para la oralidad
en los procesos de responsabilidad fiscal y demás elementos
Tal reformulación –como se ha planteado- debe efectivos de modernización institucional) para aumentar
pasar por medidas de orden Constitucional, otras capacidad de gestión y de resultados.
de orden legal y, finalmente, aquellas medidas que 2.2 Carrera administrativa del control fiscal. Una disposición
pueden y deber adoptar las propias autoridades de constitucional aún sin resolver. Reglamentar Comisión
Nacional de Control Fiscal, para que administre los procesos
control fiscal.
de selección de los contralores y demás servidores públicos
Ahora bien. Los esperados cambios se de las contralorías territoriales y de la AGR.
materializarán mediante propuestas concretas de 2.3 Resultados del control fiscal. Reglamentar sanciones
reforma que, a manera de “árbol de soluciones”, a gestores de recursos públicos por el no fenecimiento de
nos permitimos transcribir a continuación: cuentas y por conceptos desfavorables sobre la calidad y
“ÁRBOL DE SOLUCIONES” PARA LA REINGENIERÍA eficiencia de control fiscal interno. (Suspensión o inhabilidad
DEL CONTROL FISCAL TERRITORIAL para ejercer cargos públicos mientras se resuelve situación de
I Nuevos fundamentos constitucionales para el diseño de fenecimiento).
una política pública de control fiscal 2.4 Articulación del control fiscal interno y el control
1.1 Fortalecimiento y articulación del actual esquema fiscal externo, posterior pero inmediato. Desarrollar
institucional de control fiscal en Colombia. Creación de un concepto constitucional “control fiscal interno”
Sistema Nacional Territorial de Control Fiscal SINATCOF,
compuesto por todas las instituciones de control fiscal de
establecido en el artículo 268-6 superior, como un
primero y segundo nivel y por las instituciones representativas componente del control interno, sus elementos y
del control interno. Dotado de políticas cohesionadoras de métodos de evaluación interna; sus interacciones
mediano y largo plazo y de programas y proyectos de control con el control fiscal externo. Establecer nuevas
fiscal nacionales y regionales de interés general. atribuciones a oficinas evaluadoras de control
1.2 Elevar a rango constitucional el control fiscal preventivo
establecido en el Estatuto Anticorrupción y.la función de interno: Los jefes de las oficinas de control interno
advertencia como producto del control fiscal posterior tendrán, además de las consagradas en la ley 87
inmediato, frente a riesgo de pérdida de patrimonio público. de 1993 y demás disposiciones, las siguientes
1.3 Independencia y autonomía de los organismos de atribuciones:
control fiscal territorial. La meritocracia como requisito para f) Realizar el control preventivo, sin que ello implique
la selección de los contralores territoriales. Creación de la autorización alguna para validar actuaciones,
Comisión para la Administración y Vigilancia de la Carrera actividades, operaciones o procesos.
Administrativa de las contralorías y de la AGR- g) Comunicar advertencias, cuando exista riesgo de
1.4 Eliminación del control fiscal recíproco AGR-CGR. El menoscabo del patrimonio público en la entidad
Consejo de Estado como organismo de cierre, realizará de su competencia, como producto del control
examen a la gestión fiscal de AGR (mediante la contratación preventivo.
de una firma especializada para el examen); y, en su sección h) Promulgar sanciones, en los mismos términos que
tercera adelantará los procesos de responsabilidad fiscal los contralores territoriales en el ente controlado
correspondientes. respectivo.
1.5 Garantizar una mayor oportunidad en los procesos i) Suspender procesos contractuales en la entidad
de responsabilidad y evaluar la viabilidad de constituir los auditada.
tribunales de cuentas. j) Informar trimestralmente al nominador, al contralor
II. Nuevos fundamentos legales para el diseño de territorial respectivo o al Contralor General, y
una política pública de control fiscal al Auditor General en el caso de las contralorías,
2.1 Fortalecimiento del sistema de financiación de contralorías los resultados de sus evaluaciones de control
territoriales para un eficaz y efectivo control a los recursos preventivo.”
públicos. Modificación de la Ley 617 de 2000 frente a III. Otras acciones para la eficacia del control fiscal que no
presupuestos de las contralorías y del artículo 15 de la Ley requieren reforma jurídica
330 de 1996 en cuanto a la prohibición a las contralorías 3.1 Implementación del control posterior pero inmediato a
departamentales de contratar por prestación de servicios. todos los gestores de recursos públicos.
Posibilidad legal para que contralorías realicen inversión. 105
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
La cuenta anual será un informe de resultados e Problemática: Existe un mapa irracional, ineficiente
impactos de la gestión fiscal realizada, para poder y desarticulado del control fiscal territorial. En
determinar mediante el control fiscal de resultados, Colombia, el control fiscal no opera como sistema,
el cumplimiento final de los principios de que trata la nacional y territorial, generando malversación de
ley. La demás información permanente, disponible recursos públicos y otras ineficiencias.
en las redes de información virtuales, hará tránsito Descripción de la problemática – Exposición de
a componente de rendición de cuentas de las motivos para la reforma
“actividades, operaciones y procesos ejecutados” La Constitución Política en su artículo 267 definió el
por los organismos vigilados –según definición de control fiscal como aquella función pública ejercida
control posterior del artículo 5° de la Ley 42 de por las contralorías, que vigila la gestión fiscal de
1993- mediante acto administrativo del respectivo la administración y de los particulares o entidades
contralor de manera que se garantice su calidad, que manejan fondos o bienes de la Nación. Dicho
confiabilidad, claridad, completitud, oportunidad, control se ejercerá en forma posterior y selectiva
y demás atributos que debe reunir la información conforme a los procedimientos, sistemas y
contable, financiera, jurídica y técnica pública. Esta principios que establezca la ley.
será la información base para el control preventivo En consonancia con ese mandato superior, la ley 42
y posterior inmediato de que trata la Ley 1474 de de 1993 determinó el conjunto de “preceptos que
2011. regulan los principios, sistemas y procedimientos
3.2 Implementación de la evaluación de gestión y resultados de control fiscal financiero, de los organismos que
a través del control al Plan de Desarrollo, políticas, programas
lo ejercen en los niveles nacional, departamental
y proyectos
3.3 Las nuevas tecnologías y el papel del e-control o control y municipal y de los procedimientos jurídicos
fiscal en línea para el control inmediato y preventivo. aplicables”, según reza su artículo primero.
3.4 Programa nacional de capacitación de control social y Posteriormente, la ley 610 de 2000 modificó
fiscal. La prevención en la lucha contra la corrupción y por el parcialmente la ley 42 y, dentro de los preceptos
buen manejo de los recursos públicos.
que regulan el proceso de responsabilidad fiscal,
A continuación, se describen una a una las
definió claramente en su artículo tercero el concepto
problemáticas identificadas a manera de exposición
de gestión fiscal, como materia y objeto del control
de motivos, para concluir con la propuesta de
fiscal, de la siguiente manera:
reforma correspondiente.
“Para efectos de la presente ley, se entiende por gestión
Estos textos, a partir de la presente publicación, se fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y
ponen a disposición de la señora Contralora General tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las
y de los señores contralores territoriales como personas de derecho privado que manejen o administren
un referente para la discusión y como ponencia recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada
en los foros y encuentros que para los fines de y correcta adquisición, planeación, conservación,
reforma propicien la AGR y el Consejo Nacional de administración, custodia, explotación, enajenación,
Contralores CNC. consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición
de los bienes públicos, así como a la recaudación,
I. C O N T E N I D O S manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los
PARA REFORMA fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios
CONSTITUCIONAL de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad,
imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y
1.1 Fortalecimiento y articulación valoración de los costos ambientales.”
del actual esquema institucional
106 de control fiscal en Colombia
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
Vale decir, que la materia y objeto del control fiscal Contrario a las reales necesidades de
es la gestión fiscal que se realiza sobre todos los fortalecimiento del nivel territorial del control fiscal,
componentes de la Hacienda Pública. como elemento fundamental de la descentralización
Por otra parte, el artículo 35 de la ley 42 de 1993 y de la democracia local, hoy apenas subsisten
definió así la Hacienda Nacional: contralorías muy debilitadas, para extensos
“Se entiende por Hacienda Nacional el conjunto de territorios, con muy escasa coordinación con la
derechos, recursos y bienes de propiedad de la Nación. CGR o con los otros organismos pares de control
Comprende el Tesoro Nacional y los bienes fiscales; el de entidades territoriales colindantes, en contravía
primero se compone del dinero, los derechos y valores de principios básicos de economías de escala y
que ingresan a las oficinas nacionales a cualquier título;
de racionalidad de la gestión pública que hacen
los bienes fiscales aquellos que le pertenezcan así como
los que adquiera conforme a derecho.” ineficiente, antieconómico y poco efectivo el
En esta dirección la misma Constitución Política ejercicio del control fiscal.
determinó que los contralores prescribieran los Es tanta la ausencia de políticas que cohesionen
métodos y la forma de rendir cuentas sobre la gestión y armonicen el control fiscal nacional-territorial
fiscal realizada -por parte de los responsables del que -cuando se trata de fenecer las cuentas
manejo de fondos o bienes públicos- e indicar los respectivas- las contralorías de los distintos
criterios de evaluación financiera, operativa y de niveles que actúan en los mismos territorios no
resultados que deberán seguirse. (268-1). comparten entre sí la información ni los resultados
En cumplimiento del mandato constitucional cada de sus actuaciones de control, presentándose
una de las 63 contralorías del país -Contraloría de manera generalizada y absurda el caso de no
General de la República, 32 contralorías incluir dentro de los criterios para el fenecimiento
departamentales y 30 distritales y municipales- o no fenecimiento de las cuentas por parte de las
ha establecido su propio régimen de rendición contralorías territoriales el manejo dado por los
de cuentas por parte de los gestores de recursos gobernantes locales a los recursos provenientes
públicos, sus propios planes estratégicos para del Sistema General de Participaciones SGP y
el desarrollo de sus actividades misionales y de del Sistema Nacional de Regalías SNR que, para
apoyo durante los cuatro años del mandato legal, la mayoría de entes territoriales constituyen su
sus propios instrumentos de revisión de cuentas principal fuente de ingresos y de financiación de la
y de evaluación de la gestión fiscal en el ámbito inversión, recursos que son objeto de control por
de su jurisdicción, todo ello sin que medien parte de la Contraloría General de la República.70
políticas o siquiera algunas estrategias efectivas de Como puede observarse, la ley 1474 de 2011
articulación, coordinación o complementariedad reforzó las gerencias departamentales de la
entre los distintos niveles de contralorías: Contraloría General de la República con contralores
municipales, distritales, departamentales y General provinciales, pero no señaló mecanismo de
de la República. articulación alguno entre esos gerentes y
En efecto, hoy en Colombia no existen mecanismos contralores provinciales, con sus pares los
de articulación ni mucho menos políticas públicas contralores territoriales departamentales, distritales
de largo plazo, que superen los períodos de gobierno y municipales. Entonces, a nivel departamental
de cada contralor –cuatro años- y que ordenen esa encontramos -por ejemplo en Antioquia- que
frondosa institucionalidad hacia temas, objetivos y además de la Gerencia departamental y provinciales
metas estratégicas comunes y de interés nacional, de la Contraloría General de la República CGR,
regional, departamental o local. existen la Contraloría Departamental de Antioquia y
las contralorías municipales de Medellín, Envigado, 107
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
que ordenen esa institucionalidad hacia de Coordinación del Sistema de Control Interno
temas, objetivos y metas estratégicas y de las Unidades u Oficinas de Coordinación del
comunes y proyecten con visión Control Interno. El Sistema Nacional Territorial de
estratégica de largo plazo esta función Control Fiscal definirá y armonizará políticas y
pública, de interés nacional, regional y programas de vigilancia y control fiscal de interés
local. Tales políticas deben garantizar: general nacional y regional, de asistencia técnica
− La necesaria cohesión y articulación de todo y cooperación para el mejoramiento de la función
el Sistema pública. La ley prescribirá las políticas, métodos
− Visión de largo plazo, que trascienda los y la forma en que funcionará el Sistema Nacional
actuales planes “estratégicos” de cuatro Territorial de Control Fiscal y las condiciones
años a enfoques de mayor dimensión en
y términos en las que se seleccionarán sus
contenidos, espacios y tiempos.
− La existencia de procesos de armonización integrantes.”
entre los planes estratégicos de los contralores Quedaría entonces, la tarea de preparar el texto
entrantes con los de los contralores salientes, legal reglamentario correspondiente.
que garantice continuidad en los temas Con relación al tema de la necesidad de replantear
nucleares del control previstos en las políticas el actual Sistema Nacional de Control Fiscal se
de largo plazo ocupó y pronunció a finales de 2010 la Misión
− Que privilegie la prevención del daño al creada por la Auditoría General de la República
patrimonio público (ver propuestas de la Misión en anexos) en la
− Que defina políticas, planes, programas y que participaron expertos del Banco Mundial y
proyectos conjuntos de control fiscal en el
otros nacionales, entre estos últimos algunos
mediano y largo plazo, (ejemplos: recursos
para la salud; la calidad del gasto público en contralores territoriales.
Colombia; el extractivismo y sus impactos La propuesta debe examinarse de manera
sociales y medioambientales; evaluación propositiva, creativa, no como un acuerdo
de políticas públicas de distinto orden y burocrático más, sino como un foro de diálogo y
sus impactos en la población objetivo y la concertación de objetivos comunes, un acuerdo
sociedad; los recursos públicos destinados de voluntades para definir sinergias, estrategias y
por leyes, ordenanzas y acuerdos a la apoyos mutuamente beneficiosos:
atención de víctimas y a los desastres de “Los cambios estructurales son transformaciones
las olas invernales; la capacitación y mejora profundas en los procesos internos de los organismos
de competencias del talento humano; entre del sistema de control. La percepción generalizada de
muchos otros temas comunes). los entrevistados sugiere que sí es necesario realizar
− Definición clara de roles y competencias de cambios estructurales en el control fiscal territorial.
cada uno de los componentes del SNTCF. Una opinión indica que no se ha logrado conformar
Un artículo constitucional podría ser del siguiente una organización sistémica donde se actúe como un
tenor: (Ver propuesta de Acto Legislativo) todo con estándares comunes de actuación fiscal, ni
“Artículo. Sistema Nacional de Control Fiscal. Créase administrativos. Se recomienda realizar una reingeniería
el Sistema Nacional Territorial de Control Fiscal, que modifique el rol de las diferentes organizaciones
del control y que se llegue a aplicar las premisas de
SINATCOF como un instrumento de coordinación,
la Constitución. Se considera que debe haber una
conformado por la Contraloría General de la organización que agrupe a las contralorías territoriales
República, las Contralorías Territoriales, la Auditoría pero sin que dependa de la CGR, pues el SINACOF no
General de la República, y los representantes, del responde a las exigencias de las territoriales.
Sistema Nacional de Control Interno, de los Comités
109
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
Los cambios estructurales van a depender del modelo con una Escuela Nacional que desarrolle
organizacional que se aplique en el sistema. Requiere programas y que pueda acceder a
de sincronización y armonía entre sus partes para programas internacionales de INTOSAI
ser eficiente y efectivo. Asimismo la ejecución de los como los programas de capacitación y de
procesos deben ser los apropiados y normalizados. Para capacitación de capacitadores del IDI la
ser efectivos, los cambios necesitan de una reingeniería iniciativa de INTOSAI para estas materias.
del sistema de control manteniendo una estructura 3. Ahorros en el desarrollo de Sistemas
formal. La propuesta en este estudio se orienta a un Informáticos centralizadamente y con
cambio estructural con una visión sistémica.” (Informe posibilidades de compartirlos a nivel de
Misión pág. 74) todas las contralorías.
Y finalmente, la Misión examinó las bondades y 4. Coordinación de acciones de control
dificultades, para la construcción de las bases de definiendo claramente competencias y
consenso: (pág.92) trabajos conjuntos desarrollando sinergias
“Construcción de las bases de consenso de costo y calidad.
El llevar a cabo el desarrollo de este proyecto conlleva 5. Conformación de un grupo cohesionado
un esfuerzo importante de todas las instituciones con representatividad para defender los
involucradas. Como se ha expresado líneas arriba, intereses de las contralorías miembro,
el proceso de construcción de una organización de en aspectos como solicitudes de
esta naturaleza es sustancialmente más simple si asignación presupuestal, conflictos con
es que el proceso fuera inverso, es decir si se trata los supervisados, conflictos con otras
de descentralizar una organización centralizada. instituciones del sistema, conflictos
Normalmente la distribución del poder la realiza una políticos.
institución central y los procesos de aceptación de 6. Armonización de los métodos de control
un cambio se simplifican al tener que convencer a un fiscal.
liderazgo concentrado. 7. Desarrollo de un Plan Anual de Auditorias
La propuesta requiere de un proceso de aceptación en el que se puedan incorporar áreas
de muchos niveles acostumbrados a confundir prioritarias como por ejemplo: regalías,
independencia con autonomía absoluta. Revisando el contrataciones, salud, concesiones,
concepto de descentralización se encuentra que este compras por fideicomiso internacional y
modelo responde muy bien cuando de lo que se trata otras.
es de atender necesidades de una organización cuando 8. Puesta en marcha de una carrera
esta enfrenta situaciones diferenciadas y que exigen un contralora para la formación de
tratamiento acorde a su realidad como es el Estado. La profesionales multidisciplinarios y líderes
descentralización es extender el desarrollo a todas las de los sistemas de control que puedan
poblaciones de un país y por lo tanto el gasto público, asumir eficiente y eficazmente esta
esfuerzo que debe ir acompañado del control fiscal. Este importante función del Estado.
ha sido el razonamiento para este importante esfuerzo 9. Promover desde los entes contralores las
en la República colombiana. mejoras de las tareas de Control Interno,
Los principales argumentos para desarrollar el consenso que debe coordinarse con las contralorías.
giran alrededor de los siguientes temas que en su gran 10. Introducir modificaciones importantes
proporción fueron identificados como dinamizadores del en la calidad de control con enfoques
cambio o inhibidores de débil resistencia: que promuevan el control preventivo,
1. Beneficios extendidos al lograr un control la rendición de cuentas, el control de
fiscal más profesional y de mayor gestión y la eficacia de los procesos de
coherencia en todo el país. responsabilidad fiscal.
2. Ahorros y mejoras de calidad en programas 11. Se ha establecido un mecanismo para que
110 de capacitación y entrenamiento al contar las instituciones de control participen en
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
una Comisión de Coordinación que va a forma clara los beneficios de modificar el sistema. Los
conjugar políticas orientadas a luchar con cambios legales más relevantes son:
la corrupción. 1. Modificación de los períodos de
12. El momento institucional actual, con mandato de los agentes del sistema
una nueva Contralora General y por otro deben modificarse y estabilizarse en
lado con el Auditor General y casi todos siete (7) años en vez de cuatro (4) que
los contralores territoriales cercanos al corresponden hoy en día por mandato
término de su gestión reduce la percepción constitucional. Las modificaciones
de conflicto de intereses. deberán ser de orden constitucional.
El proceso de cambios no solo tiene beneficios sino que 2. Los requisitos para ser candidato a
se enfrenta a riesgos importantes que habrá que superar ocupar el cargo de contralor, aunque
y enfrentar en cada momento. Estos están relacionados tiene la información básica tendrá que
con los inhibidores y los dinamizadores débiles: ser revisada y una norma con rango
1. Pobre relación con las instituciones a de ley sería suficiente para modificar la
supervisar que sería un agente que no norma.
va a aceptar que exista una organización 3. Modificaciones en las normas de auditoria
sólida de contralorías. para armonizarlas apropiadamente,
2. Las resistencias de aquellos que querían con participación de las contralorías
desaparecer las contralorías territoriales y territoriales; va a requerir un mandato por
promovieron el referéndum. resolución del Contralor General.
3. La falta de comprensión del legislador de 4. El financiamiento deberá lograrse a
la problemática de control fiscal. través de fondos ya asignados y no
4. Una visión con interés político por parte usados por la CGR y por la AGR. Las
de los principales actores (de poder, más necesidades son muy fuertes y se
que de partido político) que impediría la deberá buscar financiamiento externo.
búsqueda de consensos y el desarrollo de A futuro y con resultados que se puedan
un interés común. mostrar, el presupuesto nacional se
5. La falta de información que permita debe hacer cargo y parcialmente deberá
distorsionar la razón de ser de la recibir financiamiento con cuotas que las
organización y que impida consensos. contralorías se comprometan a pagar
6. La presencia de corrupción entre las con el fin de mantener vivo el sistema.
entidades de fiscalización. 5. La creación de los órganos del Sistema
7. La falta de voluntad política de los líderes van a realizarse buscando consensos,
anticorrupción que les impida presentar por voluntad propia y con la firma de
un frente común. un acta con las intenciones de formar la
8. La demora en el proceso de recomposición nueva organización.
institucional y de cambio legal que debe Estas reflexiones de beneficios y riesgos, aunadas
acompañar este cambio. a cualquier otra que surjan de la experiencia de los
Con estos elementos en mente se puede realizar el miembros de la AGR, la CGR, o las contralorías
proceso de cambios que llevará a contar con un Sistema territoriales, se deben tomar en cuenta para la definición
Nacional Territorial de Control Fiscal. del cambio que requiere el Control Fiscal Territorial.
Modificaciones Legales Estos elementos deben considerarse en la elaboración
La coyuntura se presenta apropiada para llevar de la hoja de ruta. (…)”
adelante un cambio en el sistema de control territorial. Hasta aquí la cita de las propuestas de la Misión.
El excelente momento de relaciones entre la CGR y la 2. Una vez haya sido creado y esté en
AGR va a permitir que la nueva contralora perciba en funcionamiento el Sistema Nacional
Territorial de Control Fiscal SINATCOF, 111
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
daños al patrimonio público. La forma escogida a rendirlas, los procedimientos, formas y plazos en que
para realizar el control fiscal tampoco permite lo deben hacer. (…)”74
aprovechar los sistemas automatizados que Como consecuencia, hoy, con base en la
posibilitan conocer en línea y en tiempo real aquella interpretación de este último párrafo, las
información que representa evidencia cierta de las contralorías toman como punto de partida o insumo
actividades económicas jurídicas, tecnológicas para conformar sus planes anuales o generales
y de los procesos relacionadas con los recursos de auditoría PGAs la “cuenta anual de la gestión
públicos, en términos de “planeación, adquisición, fiscal”, informe que es radicado por los sujetos de
conservación, custodia, explotación, enajenación, control a más tardar el 28 de febrero de la vigencia
consumo, gasto, inversión, recaudo” y demás fiscal siguiente a la del correspondiente periodo
manifestaciones de la gestión fiscal realizada. Esta anual que se rinde.
información continua, permanente o periódica por De manera que los PGA construidos con base en la
lo general es solicitada pero no es utilizada por los información de la “cuenta anual” son documentos
organismos de control para ejercer sus labores prácticamente inmodificables, que contienen las
de manera oportuna, toda vez que el control se auditorías programadas para ser ejecutadas a lo
focaliza en la gestión fiscal realizada durante la largo del año -sobre la base de una gestión fiscal
vigencia inmediatamente anterior. realizada un año atrás- con el inconveniente que,
Los propósitos del Constituyente consistieron al no contar con elementos de prevención fiscal se
en dotar a las contralorías de instrumentos generan traumatismos que afectan la programación
que superaran aquellos controles meramente previamente acordada, cuando se presentan
contables y jurídicos -control numérico legal- con hechos o situaciones durante la vigencia en curso
verdaderas evaluaciones de los efectos e impactos que ameritan acciones inmediatas de control fiscal.
de la gestión fiscal. Así registró la exposición de Mientras esto ocurre, se desaprovecha la valiosa
motivos de la Ley 42 de 1993 las dimensiones y información continua, mensual, bimestral
alcances del control fiscal posterior: y trimestral que produce la administración
“(…) por mandato constitucional el control fiscal será (información en las redes virtuales, que se
exclusivamente de carácter posterior y selectivo y la encuentra en “la nube”) y que reporta juiciosamente
Contraloría General de la República realizará funciones a distintas autoridades: ejecución mensual de
de control de gestión y de resultados. (…). presupuesto; informes de contratación con datos
básicos para un buen examen a la misma; estado
Así mismo, se podrá analizar el comportamiento de las
de la deuda; balances financieros trimestrales;
finanzas públicas y el grado de cumplimiento de los
ejecución de proyectos del plan de desarrollo. Pero
objetivos macroeconómicos. A través de la revisión de
cuentas y del examen de los estados financieros, será también se desaprovecha de manera inexplicable
posible valorar la eficiencia, eficacia, economía y la e injustificable la información que ofrecen las
equidad alcanzadas por el Estado en el ejercicio de sus numerosas bases de datos con estadísticas sobre
funciones. los distintos asuntos que son objeto de control
Se define para efectos de la ley el concepto de cuenta fiscal y que tienen que ver con la gestión pública
dentro de la nueva concepción que contempla la Carta de las entidades y sectores en materias de salud,
Política, esto es, el punto de partida para el ejercicio servicios públicos, educación, saneamiento
del control fiscal como mecanismo para determinar el básico, impuestos, población, recaudos, amén de
grado de eficiencia, eficacia y economía en la utilización
la que producen entidades como el Departamento
de los recursos, dejando de ser una simple oración
Nacional de Planeación y varios otros organismos
aritmética. De igual manera, faculta al Contralor General
114 de la República para determinar las personas obligadas reguladores y de vigilancia y control.
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
Si bien es cierto, los PGAs contienen auditorías que éste funciona. También se han dado veedurías
especiales, que se ejecutan sobre temas y control ciudadano como parte de este enfoque
específicos de la gestión fiscal de la vigencia en preventivo. En general la opinión sugiere que sí está
curso, el tema de la oportunidad, de la calidad y de funcionando en estos tres elementos.
la efectividad del control sigue siendo crítico. Y, para El control de advertencia se realiza ante los
rematar, en muy escasas ocasiones los exámenes procesos que pueden darse con deficiencias
que se realizan durante el año se tienen en cuenta corregibles. Se requiere de una acción inmediata.
para emitir la opinión y los pronunciamientos Este tipo de control es de carácter vigilante, al
anuales del contralor. proteger el interés público. Es necesario que
Además de la pesada carga procedimental para la se diseñe una política que considere el control
revisión de la cuenta, el método actual emprende el preventivo con más actividades realizando
examen de la gestión fiscal mucho tiempo después veedurías, promoviendo participación ciudadana,
de realizadas las “actividades, operaciones y con programas de entrenamiento al funcionario
procesos ejecutados por los sujetos de control y público y programas de educación infantil en
de los resultados obtenidos por los mismos”, de ética. Asimismo es necesario que esté dentro del
que trata el objeto del control posterior según el orden territorial involucrando responsabilidades y
artículo 5° de la ley 42 de 1993, contrariando la alineamiento con los controles posteriores.”
escencia del citado precepto normativo, en cuanto En consecuencia, la AGR ha venido propiciando la
a la naturaleza preventiva del control posterior pero prevención del daño como elemento fundamental
inmediato. Ésto ha devenido en un control inocuo, de su actividad misional. Para ello parte del hecho
sobre hechos ya cumplidos desde un año y más de irrefutable y evidente de que el daño al patrimonio
haberse ejecutado la gestión objeto de control, sin público es, en esencia, irreparable, como lo han
posibilidad alguna de incidir de manera preventiva, demostrado casos emblemáticos como el que se
desde el control fiscal, sobre el cuidado de los ha presentado en la salud o el daño ambiental, entre
fondos y bienes involucrados, ni de corregir a muchos otros de alto impacto. Aquí el papel del
tiempo el rumbo por parte de los gestores fiscales control fiscal externo es decisivo: debe privilegiar
y contribuir al mejoramiento de la gestión que es la prevención del daño, vigilando procesos en
objeto de control. curso que, de ser necesario corrijan su rumbo.
En consecuencia, la principal conclusión que deja Además de los informes de auditoría inmediatos,
este análisis salta a la vista: estamos muy lejos de ser una contraloría realmente efectiva plantea el
oportunos, pertinentes y efectivos, principalmente uso legítimo de la función de advertencia como
por el modelo de evaluación y control concebido, producto del control posterior inmediato que
por la ausencia de conocimiento especializado, por se acerca al concepto de control en tiempo real,
la carencia de herramientas tecnológicas o por la en la medida en que el empleo adecuado de esta
precaria distribución y escasa utilización de tales facultad previene o se anticipa a la causación
recursos, que se encuentran concentrados en no de daños al patrimonio público, gracias a la
más de tres (3) de las 63 contralorías del país. metodología empleada de ponderación en el
El tema del control preventivo hasta ahora aplicado análisis de riesgos, y cuya aplicación puede ser
en algunas contralorías también fue examinado por cuantificada en términos de los beneficios tanto
la Misión de Expertos: (Pág. 76) económicos como sociales.
“El control preventivo se manifiesta El control fiscal posterior inmediato y en tiempo
fundamentalmente en el control de advertencia. real y su producto, las advertencias comunicadas,
Hasta el momento hay opiniones contrarias de permiten a la administración municipal o 115
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
“Elección y Período de los titulares de las proporcione de manera eficaz, eficiente pero sobre
Organizaciones del Sistema todo efectiva- está determinado por la consecución
(…) Los procesos de elección son de naturaleza política y acatamiento de las garantías de independencia y
y son los órganos del poder legislativo, Concejos autonomía para el ejercicio de tal función por parte
Municipales u Órganos de carácter Judicial los que
de los organismos encargados de su cumplimiento.
escogen a quienes dirigen. Este proceso aunque criticado
por muchos es el aceptado globalmente y los cuerpos
Esas garantías tienen que ver no solo con el
políticos son los que eligen los miembros de estos reconocimiento jurídico de la existencia de las
cuerpos. Sin embargo la elección no es un problema contralorías, sino con el proceso de selección y
si existe un sistema de evaluación que permita corregir el régimen jurídico de vinculación laboral de los
aquellos casos que no responden a las expectativas contralores y demás auditores gubernamentales
ciudadanas. En ese sentido se debe desarrollar un y con la autonomía funcional de las contralorías,
sistema complejo en el cual participen instituciones que definida principalmente por su independencia
no han sido las que definan la designación y puedan presupuestal.
recortar los períodos si esto es una necesidad. Otra manifestación de esas garantías, se pone de
En cuanto a la duración de los períodos de nombramiento
presente con la participación concurrente de las
hay también una dificultad pues los periodos de los
gobiernos elegidos coinciden con los nombramientos de
distintas ramas y órganos del poder público en el
contralores. La primera interpretación es que el gobierno proceso de selección y elección de los titulares de
de turno escoge a quien lo va a controlar, afectando la la función, aunque los requisitos constitucionales
independencia del control, principio fundamental del para el desempeño de los cargos no garantizan la
Control establecido en la Declaración de Lima de 1979 y idoneidad técnica que los mismos requieren -y sin
luego en la Declaración de México de la INTOSAI. que hasta la fecha el legislador haya llenado ese
Por estas razones es necesario considerar dos vacío, contando con la habilitación constitucional
modificaciones constitucionales una la que se refiere a para hacerlo-.
las formas de remover un contralor y la otra a definir La experiencia ha demostrado que la efectividad de
el período del mandato de contralores y del Auditor
la lucha contra la corrupción no es un tema exclusivo
General, considerando un período diferenciado en el
primer período de nombramiento. (…)
del control fiscal, como de manera perversa
Hasta aquí, la opinión de la Misión sobre este se quiere hacer ver por algunos críticos poco
preciso particular. constructivos y en algunos casos excesivamente
Ahora bien. En foros y publicaciones en los que la parcializados.
Auditoría General de la República AGR ha tenido Pero la lucha contra la corrupción pasa
especial participación en los últimos años y en indudablemente también por la transparencia
alianza estratégica con la Universidad del Rosario en la forma y requisitos para la selección de los
y el proyecto de contraloría tipo auspiciado por contralores.
la Agencia Alemana de Cooperación GIZ (anterior La Auditoría General de la República en el informe
GTZ), se avanzó en una propuesta que fue de evaluación de las contralorías territoriales
presentada en el marco de discusión del Estatuto denominado “Hacia la Transformación del Control
Anticorrupción, que por su vigencia retomamos Fiscal Territorial” realizó los siguientes análisis en
debidamente ajustada, para efectos de ser incluida relación con la tecnificación de las contralorías:
en la reforma constitucional y legal que estamos “(…)
promoviendo. Hay una razón de fondo que hace que este sea un
En efecto, el desarrollo y mejora continua de la panorama del control fiscal territorial preocupante,
función pública del control fiscal -para que se la forma de elección de los contralores: en la cual
intervienen en una primera instancia los tribunales 117
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
al conformar las ternas; en segunda instancia proceso de selección, para que esté enmarcado
intervienen las corporaciones públicas de elección en inscripciones previas y públicas y en exámenes
popular quienes al realizar la elección del contralor de conocimientos. Se deben incluir también
son permeadas por intereses políticos y hasta parámetros unificados, para que en todas las
económicos que afectan la imparcialidad del entidades territoriales en donde haya contralorías,
respectivo contralor”. se disponga de los mismos referentes normativos.
A través de la reforma que estamos proponiendo Estrategias de solución:
se formula una nueva forma y requisitos para la Agregar un texto constitucional al artículo 272
selección de los contralores territoriales. Pero Superior del siguiente tenor:
también de los jefes de las oficinas coordinadoras “Para ser elegido contralor territorial se requiere
de control interno de las contralorías territoriales. ser colombiano de nacimiento, ciudadano en
La Auditoría General de la República considera ejercicio, tener más de veinticinco años, acreditar
que tal procedimiento debe realizarse mediante título universitario en ciencias administrativas,
un mecanismo técnico que garantice el mérito. Es económicas, financieras, jurídicas o fiscales, y las
necesario también incrementar las calidades para demás calidades que establezca la ley”.
el ejercicio del cargo de contralor territorial. Los contralores departamentales, distritales y
“(…) Estas y otras acciones que se derivan del municipales serán escogidos mediante concurso
valor que la Auditoría General de la República da público de méritos, de listas de elegibles que
a las contralorías, deben contribuir a un control conformará la Comisión Nacional de Control Fiscal.
fiscal gerencial, visible y confiable que cumpla “Los contralores departamentales, distritales y
con los mandatos que se le han otorgado a las municipales serán nombrados por la Comisión
contralorías para responder a las expectativas de de Administración y Vigilancia de la Carrera
nuestra sociedad”. Administrativa Especial de las Contralorías
Es evidente que un control fiscal técnico e Territoriales y de la Auditoría General de la República
independiente pasa necesariamente por el tamiz mediante concurso público y abierto de méritos, de
de funcionarios de primer nivel, iniciando con la listas de elegibles que conformará dicha Comisión
transparencia que debe anteceder y concomitar para tal efecto. Los periodos de los Contralores
en el proceso que reglamenta su elección, de las Distritales, Departamentales y Municipales serán de
calidades para ser elegido. cuatro años, y se posesionarán ante la Corporación
En ese orden de ideas, es de suma importancia Pública de elección popular de la entidad territorial
implementar metodologías de selección respectiva”.
meritocrática de los contralores Departamentales, Ahora bien: proponemos que la ley se ocupe de la
Distritales y Municipales para que puedan actuar siguiente manera, -de la respectiva reglamentación
especialmente en los siguientes frentes: frente a calidades y otros requisitos para ser
- Tener conocimiento detallado de la contralor territorial:
entidad territorial. La propuesta se basa en las mismas determinaciones
- Identificar sus problemas más relevantes. de la Ley 617 de 2000, que no solamente categorizó
- Conocer la normatividad de la gestión a las entidades territoriales, sino que –para efectos de
fiscal. definir los presupuestos de las contralorías- decidió
atarlos a unos porcentajes fijos calculados sobre la
- Demostrar competencia técnica para
base de los ingresos corrientes de libre destinación de
atender las problemáticas identificadas. los departamentos, distritos y municipios respectivos.
De ahí el énfasis en la transparencia que debe Lo anterior, llevó a que la misma Ley, en sus artículos
118 primar al momento de poner en funcionamiento el 8 a 11 CATEGORIZARA A LAS CONTRALORÍAS, de
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
presentarse casos de acceso a expedientes por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo
en interés particular. O a subjetividades en los de Cundinamarca y, en segunda instancia, por la
procesos de auditoría y en los resultados de los Sección Tercera del Órgano de Cierre en materia
mismos, colocando inconvenientes dudas sobre la Contencioso Administrativa; decisiones que
calidad, probidad y nitidez de las actuaciones de tendrán carácter jurisdiccional. Tanto la vigilancia
unos y otros. de la gestión fiscal de la Auditoría General de la
Por otra parte, y también relacionado con el alcance República como los procesos de responsabilidad
del control fiscal ejercido por la Auditoría General fiscal derivados de esa gestión, serán adelantados
de la República AGR, en este punto es pertinente de acuerdo con la normativa vigente en materia de
advertir que resulta inconveniente y antieconómico Control Fiscal.
que las contralorías departamentales ejerzan Finalmente, el siguiente es el texto de la propuesta
la potestad de la vigilancia fiscal a aquellas de Acto Legislativo, con relación a lo expuesto en
contralorías distritales y municipales del respectivo este numeral I CONTENIDOS PARA UNA REFORMA
departamento, potestad otorgada por el artículo CONSTITUCIONAL. Los argumentos de los
162 de la ley 136 de 199477, cuando legalmente numerales 1.1 a 1.4 pueden considerarse como
está establecido que la AGR, como organismo EXPOSICIÓN DE MOTIVOS.
superior de control fiscal de segundo nivel es PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO
la entidad que vigila gestión fiscal de todas las “Por el cual se dictan normas
contralorías del país. para el fortalecimiento del
En consecuencia, es necesario solicitar al control fiscal territorial y se
Legislador la derogatoria del artículo 162 de la ley
dictan otras disposiciones.”
136 de 1994 que dice: “La vigilancia de la gestión
Artículo 1°. El artículo 267 de la Constitución
fiscal en las contralorías distritales o municipales se
Política quedará así:
ejercerá por parte de la correspondiente contraloría
Artículo 267. El control fiscal es una función pública
departamental. La vigilancia se realizará conforme
que ejercerá la Contraloría General de la República,
a los principios, técnicas y procedimientos
la cual vigila la gestión fiscal de la administración y
establecidos por la ley.”78
de los particulares o entidades que manejen fondos
Escenario de solución
o bienes de la Nación.
Reformular el artículo 274 Superior, de la siguiente
Dicho control tendrá énfasis en la prevención del
manera:
daño al patrimonio público y se ejercerá en forma
Artículo 274. La vigilancia de la gestión fiscal
posterior y selectiva conforme a los procedimientos,
de la Contraloría General de la República y de
sistemas y principios que establezca la ley. Esta
las contralorías departamentales, distritales y
podrá, sin embargo, autorizar que, en casos
municipales se ejercerá por un auditor elegido para
especiales, la vigilancia se realice por empresas
períodos de cuatro años por el Consejo de Estado,
privadas colombianas escogidas por concurso
de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia.
público de méritos, y contratadas previo concepto
La vigilancia de la gestión fiscal de la Auditoría
del Consejo de Estado.
General de la República se ejercerá por el Consejo
La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye
de Estado, Corporación que deberá contratar una
el ejercicio de un control financiero, de gestión y de
firma especializada para estos fines. Los procesos
resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la
de responsabilidad fiscal derivados de la vigilancia
equidad y la valoración de los costos ambientales.
y control a la Auditoría General de la República
En los casos excepcionales, previstos por la ley,
serán adelantados y fallados, en primera Instancia, 121
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
la Contraloría podrá ejercer control posterior sobre Artículo 268. El Contralor General de la República
cuentas de cualquier entidad territorial. tendrá las siguientes atribuciones:
La Contraloría es una entidad de carácter técnico 1. Prescribir los métodos y la forma de rendir
con autonomía administrativa y presupuestal. No cuentas los responsables del manejo de fondos
tendrá funciones administrativas distintas de las o bienes de la Nación e indicar los criterios de
inherentes a su propia organización. evaluación financiera, operativa y de resultados que
El Contralor será elegido por el Congreso en pleno deberán seguirse.
en el primer mes de sus sesiones para un período 2. Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar
igual al del Presidente de la República, de terna los responsables del erario y determinar el grado
integrada por candidatos presentados a razón de de eficiencia, eficacia y economía con que hayan
uno por la Corte Constitucional, la Corte Suprema obrado.
de Justicia y el Consejo de Estado, y no podrá ser 3. Llevar un registro de la deuda pública de la
reelegido para el período inmediato ni continuar Nación y de las entidades territoriales.
en ejercicio de sus funciones al vencimiento del 4. Exigir informes sobre su gestión fiscal a los
mismo. Quien haya ejercido en propiedad este empleados oficiales de cualquier orden y a toda
cargo no podrá desempeñar empleo público alguno persona o entidad pública o privada que administre
del orden nacional, salvo la docencia, ni aspirar a fondos o bienes de la nación.
cargos de elección popular sino un año después de 5. Establecer la responsabilidad que se derive de la
haber cesado en sus funciones. gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias
Sólo el Congreso puede admitir las renuncias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la
que presente el Contralor y proveer las vacantes jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos
definitivas del cargo; las faltas temporales serán de la misma.
provistas por el Consejo de Estado. 6. Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del
Para ser elegido Contralor General de la República control fiscal interno de las entidades y organismos
se requiere ser colombiano de nacimiento y en del Estado.
ejercicio de la ciudadanía; tener más de 35 años de 7. Presentar al Congreso de la República un informe
edad; tener título universitario o haber sido profesor anual sobre el estado de los recursos naturales y
universitario durante un tiempo no menor de 5 años; del ambiente.
y acreditar las calidades adicionales que exija la ley. 8. Promover ante las autoridades competentes,
No podrá ser elegido Contralor General quien sea aportando las pruebas respectivas, investigaciones
o haya sido miembro del Congreso u ocupado penales o disciplinarias contra quienes hayan
cargo público alguno del orden nacional, salvo la causado perjuicio a los intereses patrimoniales del
docencia, en el año inmediatamente anterior a la Estado. La Contraloría, bajo su responsabilidad
elección. Tampoco podrá ser elegido quien haya podrá exigir, verdad sabida y buena fe guardada,
sido condenado a pena de prisión por delitos la suspensión inmediata de funcionarios mientras
comunes. culminan las investigaciones o los respectivos
En ningún caso podrán intervenir en la postulación procesos penales o disciplinarios.
o elección del Contralor personas que se hallen 9. Presentar proyectos de ley relativos al régimen
dentro del cuarto grado de consanguinidad, del control fiscal y a la organización
segundo de afinidad y primero civil o legal respecto Y funcionamiento de la Contraloría General.
de los candidatos. 10. Proveer mediante concurso público los
ARTÍCULO 2°. El artículo 268 de la Constitución empleos de su dependencia que haya creado la ley.
122 Política quedará así: Esta determinará un régimen especial de carrera
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
administrativa para la selección, promoción y retiro la contratación de dichos servicios con empresas
de los funcionarios de la Contraloría. Se prohíbe privadas colombianas.
a quienes formen parte de las corporaciones Artículo 270. La ley organizará las formas y los
que intervienen en la postulación y elección del sistemas de participación ciudadana que permitan
Contralor, dar recomendaciones personales y vigilar la gestión pública que se cumpla en los
políticas para empleos en su despacho. diversos niveles administrativos y sus resultados.
11. Presentar informes al Congreso y al Presidente Artículo 271. Los resultados de las indagaciones
de la República sobre el cumplimiento de sus preliminares adelantadas por la Contraloría tendrán
funciones y certificación sobre la situación de las valor probatorio ante la Fiscalía General de la Nación
finanzas del Estado, de acuerdo con la ley. y el juez competente.
12. Dictar normas generales para armonizar los Artículo 3°. El artículo 272 de la Constitución
sistemas de control fiscal de todas las entidades Política quedará así:
públicas del orden nacional y territorial. Artículo 272. La vigilancia de la gestión fiscal de los
13. Las demás que señale la ley. departamentos, distritos y municipios donde haya
Presentar a la Cámara de Representantes la Cuenta contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá
General del Presupuesto y del Tesoro y certificar el en forma posterior y selectiva, con énfasis en la
balance de la Hacienda presentado al Congreso por prevención del daño al patrimonio público.
el Contador La de los municipios incumbe a las contralorías
General. departamentales, salvo lo que la ley determine
“Función de advertencia. El Contralor General de la respecto de contralorías municipales.
República, el Auditor General de la República, los Corresponde a las asambleas y a los concejos
Contralores Territoriales y los Jefes de las Unidades distritales y municipales organizar las respectivas
u Oficinas de Coordinación del Control Interno, contralorías como entidades técnicas dotadas de
tendrán en forma exclusiva la facultad de emitir autonomía administrativa y presupuestal.
conceptos con el propósito de advertir a los sujetos Para ser nombrado contralor territorial se requiere
de control sobre actos, operaciones o procesos que ser colombiano de nacimiento, ciudadano en
se vayan a ejecutar o estén en ejecución por dichos ejercicio, tener más de veinticinco años, acreditar
entes vigilados, que puedan significar grave riesgo título universitario en ciencias administrativas,
al patrimonio público. La función de advertencia no económicas, financieras, jurídicas o fiscales, y las
se constituye en un elemento vinculante. demás calidades que establezca la ley.
La Contraloría General de la República tendrá la Los contralores departamentales, distritales y
facultad excepcional de comunicar advertencias a municipales serán nombrados por la Comisión
cualquier gestor fiscal del Estado en sus diferentes de Administración y Vigilancia de la Carrera
niveles y sectores, cuando conozca de hechos y Administrativa Especial de las Contralorías
situaciones que pongan en riesgo los recursos Territoriales y de la Auditoría General de la República
públicos, independientemente del origen o el mediante concurso público y abierto de méritos, de
destino de éstos.” listas de elegibles que conformará dicha Comisión
Artículo 269. En las entidades públicas, las para tal efecto. Los periodos de los Contralores
autoridades correspondientes están obligadas Distritales, Departamentales y Municipales serán de
a diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus cuatro años, y se posesionarán ante la Corporación
funciones, métodos y procedimientos de control Pública de elección popular de la entidad territorial
interno, de conformidad con lo que disponga la ley, respectiva.
la cual podrá establecer excepciones y autorizar 123
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
responsabilidad fiscal y de jurisdicción coactiva; y Jueces Especiales, sin perder de vista el factor
proponer alternativas del organismo u organismos territorial.
que asumirán la competencia en el trámite de estos II. CONTENIDOS CON RELACIÓN
procesos si la decisión es en este sentido; y, definir
los temas que deben ser objeto de reforma legal en
A LA REFORMA LEGAL
los citados procesos a cargo de las contralorías”. 2.1 Fortalecimiento del sistema
El examen permitió concluir lo siguiente frente de financiación de las
a las fortalezas y bondades de una reforma contralorías territoriales
Constitucional dirigida a suprimir en sede Problemática: Ausencia de autonomía de los
administrativa el conocimiento y ejecución por organismos de control fiscal frente a sus vigilados;
parte de las contralorías de las acciones fiscales y escasez de recursos presupuestales, tecnológicos
de jurisdicción coactiva: y de formación del talento humano (…).
• Permitiría a las contralorías destinar todos sus
Descripción de la problemática – Exposición de
recursos (de talento humano, tecnológicos y
financieros) a los controles micro y macro, sin motivos
perder de vista las limitaciones fiscales. Un reciente estudio de la Contraloría de Manizales80
• Las contralorías aumentarían su capacidad de con el apoyo de la Universidad del Rosario, hizo
reacción y respuesta a la ciudadanía y a las una radiografía del estado del arte del control fiscal
corporaciones que ejercen control político. territorial y se refirió así a la precaria situación
• Permitiría a las contralorías lograr mayor financiera y de capacidad operativa de las
cobertura periódica de los sujetos vigilados. instituciones que adelantan esa función pública:
• Facilitaría la profundidad, calidad y oportunidad “La realidad indica que se hace cada vez más
en el ejercicio del control fiscal, contribuyendo necesario el apoyo a las contralorías territoriales,
en el mejoramiento de la gestión fiscal.
especialmente a aquellas que por su atraso
• Posibilitaría la selección, especialización y
aprovechamiento del talento humano (planta tecnológico, su escasa capacidad operativa e
global, énfasis en perfiles profesionales insuficiencia en talento humano, además no
acordes con el ejercicio auditor). profesionalizado y de baja experticia, requieren una
• Ahorros de esfuerzos para la atención mirada -más de compromiso institucional, como
del control de legalidad y mecanismos parte de un gran sistema de control fiscal- que
excepcionales (tutela) respecto del trámite y como elementos aislados del mismo, que no tienen
de las decisiones de fondo del proceso. posibilidad legal de crecimiento y fortalecimiento
• Independencia y transparencia del órgano tecnológico por las restricciones de la ley 617 de
de control fiscal en la toma de decisiones, 2000.
respecto de la judicialización de sus resultados
La citada Ley, que pretendía poner orden a las
por órgano diferente.
finanzas territoriales, mejorar los ingresos,
El documento presenta finalmente algunas
racionalizar y optimizar el gasto, en ningún momento
alternativas como asignar las funciones del
estimó que el control era fundamental para esos
proceso a los jueces y tribunales administrativos
propósitos de eficiencia. Y, en vez de fortalecerlo,
y al Consejo de Estado, previendo instancias, que
como debió hacerlo, adoptó una serie de medidas
garanticen el Estado Social de Derecho y el respeto
de corte eminentemente fiscalista que incluyeron el
al derecho constitucional fundamental al debido
recorte drástico de recursos y cualquier posibilidad
proceso.
de desarrollo de los organismos de control fiscal,
O, crear la Jurisdicción de Responsabilidad Fiscal
medidas de tal magnitud devastadora, que los
126 y Cobro Coactivo a cargo de una Corte, tribunales
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
condujeron a una situación de postración, sin Cundinamarca con 114 municipios. “El número de
posibilidades siquiera de nivelarse en tecnologías municipios vigilados por cada contraloría departamental
a sus vigilados, resultando en la mayoría de casos va desde uno (San Andrés y Guainía); dos municipios
peor el remedio que la enfermedad. Empeoró la (Amazonas); cuatro (Guaviare y Vichada), siete
situación de las contralorías, debilitó los controles, (Arauca), hasta 122 municipios (Antioquia y Boyacá);
aumentó responsabilidades y dejó bajo la 114 (Cundinamarca); 84 (Santander) y 63 (Nariño).”81 Y
responsabilidad de ellas buena parte del peso –en en casos muy generalizados, hay contralorías que
lo local- de la lucha contra la corrupción. apenas disponen de 2 a 5 funcionarios de control
En su afán de salir de esas limitaciones y procurar fiscal.
mejores condiciones para su desempeño misional, Quizás, contralorías como las de Antioquia,
las contralorías han propuesto en estos últimos Bogotá, Medellín, Cali, y General de la república no
once años distintas iniciativas, unas de carácter tienen limitaciones presupuestales, tecnológicas
presupuestal y otras combinadas con estrategias o de talento humano cualificado. Pero sus pares,
innovadoras para transformar las amenazas en desde Chocó a Vichada o desde Nariño a la
verdaderas oportunidades para crecer, en términos Guajira, merecen un tratamiento acorde con sus
de aprovechamiento de recursos, especialmente en responsabilidades y los recursos que vigilan.
materia de tecnologías y conocimiento útil. En consecuencia, la principal conclusión que
Solamente a manera de ejemplo, la Ley 1416 de deja este análisis salta a la vista: estamos muy
2010, “Por medio de la cual se fortalece el ejercicio lejos de ser oportunos, pertinentes y efectivos,
del control fiscal”, en su artículo 4° dispuso que principalmente por el modelo de evaluación y
las contralorías territoriales destinen como mínimo control concebido, por la ausencia de conocimiento
el 2% de sus presupuestos para la capacitación especializado y por la precaria distribución y
de sus funcionarios y sujetos de control. Tal escasa utilización de recursos, especialmente de
propósito loable no tendría efectos significativos las herramientas tecnológicas que ya existen y que
para aquellas contralorías de estirpe paupérrima en están concentradas en muy pocas contralorías.
cuanto a presupuesto se refiere, pues serían muy (…)”
precarios los recursos y por tanto los impactos En ese mismo sentido y al respecto de los
frente a la tarea inmensa de elevar la competencia recursos y estrategias, la Misión de Expertos,
técnica de sus servidores públicos, si no se orientada por el Banco Mundial, examinó este
recurre a alianzas entre varias o entre todas las tema y así se pronunció, entre otras iniciativas:
contralorías o por regiones para sumar recursos, (pág. 78)
esfuerzos y programas conjuntos y concertados “Un factor determinante de la buena conducción del
de capacitación útil especializada, como lo control es el entrenamiento de los auditores para que
proponemos desde Manizales. puedan realizar un trabajo técnico y de alta calidad.
Pero, además de las debilidades de los auditores Se requiere contar con un sistema de entrenamiento
gubernamentales en las contralorías territoriales en y capacitación que sea efectivo a nivel territorial,
combinando clases presenciales con cursos virtuales.
cuanto a competencia técnica y experticia se refiere,
Los equipos multidisciplinarios son una necesidad para
las tecnologías no llegan a todos los entes de control la conducción de un control moderno, tanto a nivel micro
ni a vigilados de manera masiva, ni equitativa. Basta como a nivel macro. Esto implica atraer a las contralorías
con examinar las condiciones en que desarrollan profesionales que dominen áreas que permitan al control
su trabajo, por ejemplo, contralorías como la del fiscal desarrollar controles de gestión y controles macro
Chocó, con 30 municipios bajo su control, aislados con un enfoque especialista.
en todo sentido, incluyendo el tecnológico. O la de 127
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
por la Contraloría General de la República o por la Auditoría General de la República a las contralorías
territoriales. Y, en otros casos, los muebles e inmuebles también son entregados en comodato por sus
mismas entidades vigiladas.
Pero, al mismo tiempo, han sido doce años en donde se han aumentado las exigencias al control fiscal;
el número de vigilados se ha incrementado; la calidad de la gestión fiscal que se debe examinar ha venido
en aumento; han surgido novedosas modalidades de gestión financiera, de gestión urbana y –lo más
preocupante- se han desarrollado también nuevas y sofisticadas modalidades de corrupción en el manejo
de los recursos públicos. Y frente a ello, no hay capacidad de respuesta desde la institucionalidad del
control fiscal territorial.
Algunas cifras para el debate
Para el año 2011 a las 63 contralorías del país (Contraloría General de la República; 32 contralorías
departamentales y 30 contralorías distritales y municipales) les fue asignado un presupuesto de un poco
más de seiscientos veintisiete mil millones de pesos (ver siguiente cuadro).
PRESUPUESTO DEFINITIVO DE LAS CONTRALORIAS 2011
CONTRALORIAS PRESUPUESTO DEFINITIVO
CGR 321.644.253.774
Bogotá D.C. 74.565.093.000
Cali 32.576.217.264
Medellín 27.147.470.923
GRANDES
Antioquia 26.813.389.299
Cundinamarca 12.420.054.309
Valle del Cauca 11.281.751.414
Huila 6.054.926.094
Santander 5.862.648.678
Barranquilla 5.700.603.301
Ibagué 4.716.366.270
Boyacá 4.450.769.593
Cartagena 4.436.413.204
Bolívar 4.374.050.000
Tolima 4.195.198.253
Atlántico 3.895.765.320
Norte de Santander 3.345.175.317
Meta 3.057.189.726
Bucaramanga 2.992.923.000
MEDIANAS
Magdalena 2.839.048.709
Nariño 2.801.512.485
Risaralda 2.652.124.416
Caldas 2.646.588.189
Córdoba 2.645.906.169
Cauca 2.502.944.982
Cesar 2.368.612.527
Pereira 2.359.034.818
Barrancabermeja 2.266.226.515
Itagüí 2.044.093.853
Villavicencio 2.035.830.589
Manizales 2.017.440.803
129
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
entidades territoriales que son objeto de control control fiscal territorial con medidas que favorecieran
fiscal por parte de las contralorías han determinado los presupuestos de los organismos habilitados
año a año, para el funcionamiento de éstas, unos constitucionalmente para el ejercicio de esa función
presupuestos que actualmente son, en pesos reales, pública, y expidió la Ley 1416 de noviembre 24 de
iguales y en varios casos inferiores a los que les 2010. En su exposición de motivos, se señaló:
fueron asignados hace más de diez años! “En Colombia se ha venido adelantando un
De semejante tamaño es la brecha presupuestal que proceso de reestructuración administrativa
han soportado las contralorías departamentales, en toda la estructura del Estado; en virtud
distritales y municipales desde el año 2000. del mismo las Contralorías Territoriales
Asimetrías ante similares responsabilidades fueron sometidas a una profunda
Como se evidencia del cuadro, el 48.7% del reestructuración en virtud de la entrada
presupuesto total destinado al control fiscal en en vigencia de la Ley 617 de 2000; desde
Colombia lo comparten las 62 contralorías territoriales. ese momento a la fecha se han reducido
Las seis contralorías más grandes del nivel territorial de forma constante sus presupuestos
(Bogotá, Cali, Medellín, Antioquia, Cundinamarca y y las plantas de personal, aspectos que
Valle, consumen el 60% del presupuesto apropiado sin lugar a dudas han arrojado resultados
para ese nivel del control y, entre ellas, también existen drásticos en cambios de tipo estructural,
marcadas asimetrías en materia de presupuesto, administrativo y funcional, disminuyendo el
puesto que – mientras que Bogotá dispone de un potencial de maniobra en cumplimiento de
poco más de setenta y cuatro mil quinientos millones la misión institucional; más si se tiene en
($74.565.1 millones), la última de ese grupo de cuenta que en todos los entes territoriales
contralorías grandes, la del Valle del Cauca, dispone se ha incrementado el número de sujetos a
siete veces menos presupuesto que aquélla: once mil vigilar y los presupuestos a auditar.
doscientos millones ($11.281.7 millones). Es el momento oportuno de fortalecer el
Pero el hecho de pertenecer al grupo de “las control fiscal territorial (negrilla por fuera
grandes”, en materia de presupuesto y tamaño, del texto original) aplicando diferentes
tampoco les ha dado ventajas mayores para apropiar controles, como el financiero, de legalidad,
los esquivos recursos para inversión, salvo en muy de gestión y de resultados, ejerciendo
pocas oportunidades, lo que permite afirmar que un control fiscal bajo los principios de
también padecen las mismas penosas limitaciones eficiencia, eficacia, economía, equidad
que soportan las demás contralorías –medianas y y valoración de costos ambientales, que
pequeñas- para cumplir un decoroso papel en el permita mostrar además resultados en
desempeño de sus obligaciones misionales. la recuperación del patrimonio público
Adicionalmente, si estos los organismos de control que haya sido desviado y de igual forma
se comparan con las entidades vigiladas por ellos, el se garantice a la sociedad una adecuada
abismo tecnológico y de posibilidades de capacitación utilización de los recursos públicos.
es cada vez mayor, puesto que el crecimiento en estas Con este proyecto de ley se pretende
materias en la administración pública ha sido una que los presupuestos de las Contralorías
prioridad en los últimos años, lo que no ha ocurrido Territoriales estén determinados por un
con las contralorías. porcentaje específico de los Ingresos
La Ley 1416 de 2010 y una esperanza frustrada Corrientes de Libre Destino de los
Ante el panorama descrito, el Congreso de la Departamentos, Municipios o Distrito
República, estimó necesario el fortalecimiento del según sea el caso. 131
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
El artículo 11 de la Ley 617 de 2000 anterior, excluidos los recursos de créditos; los
sujeta el crecimiento del gasto de las ingresos por la venta de activos fijos; y los activos,
contralorías al índice de inflación fijado inversiones y rentas titularizados, así como el
por el Banco de la República, lo que ha producto de los procesos de titularización.
llevado a la reducción drástica de sus A partir de la vigencia 2011 los gastos de las
presupuestos con relación al costo de Contralorías Municipales y Distritales, sumadas las
inflación (…)”. transferencias del nivel central y descentralizado,
Después de un importante debate que se crecerán porcentualmente en la cifra mayor que
prolongó desde finales de 2008 cuando fue resulte de comparar la inflación causada en el
presentada la iniciativa, el articulado finalmente año anterior y la proyectada para el siguiente
aprobado por el Congreso de la República fue el por el respectivo distrito o municipio. Para estos
siguiente: propósitos, el Secretario de Hacienda distrital o
“(…) ARTÍCULO 1o. FORTALECIMIENTO DEL CONTROL municipal, o quien haga sus veces, establecerá los
FISCAL DE LAS CONTRALORÍAS DEPARTAMENTALES. El ajustes que proporcionalmente deberán hacer tanto
límite de gastos previsto en el artículo 9o de la Ley 617 el nivel central como las entidades descentralizadas
de 2000 para la vigencia de 2001, seguirá calculándose en los porcentajes y cuotas de auditaje establecidas
en forma permanente. Las cuotas de fiscalización
en el presente artículo.
correspondientes al punto dos por ciento (0.2%) a
84ARTÍCULO 3o. En desarrollo del fortalecimiento,
cargo de las entidades descentralizadas del orden
garantía y salvaguarda del control fiscal territorial, las
departamental, serán adicionadas a los presupuestos
entidades territoriales correspondientes, asumirán de
de las respectivas Contralorías Departamentales.
manera directa y con cargo a su presupuesto el pago
Entiéndase como la única fórmula para el cálculo del
de las conciliaciones, condenas, indemnizaciones y
presupuesto de las Contralorías Departamentales.�
cualquier otra forma de resolución de conflictos de las
Contralorías, sin que esto afecte el límite de gastos del
ARTÍCULO 2o. FORTALECIMIENTO DEL funcionamiento en la respectiva Contraloría Territorial.
CONTROL FISCAL DE LAS CONTRALORÍAS 85ARTÍCULO 4o. Las Contralorías Territoriales destinarán
MUNICIPALES Y DISTRITALES. A partir de la como mínimo el dos por ciento (2%) de su presupuesto
vigencia de la presente ley y hasta el 31 de para capacitación de sus funcionarios y sujetos de
control.86
diciembre de 2010, el límite de gastos para
ARTÍCULO 5o. Para todos los efectos de esta ley se
el cálculo presupuestal de las Contralorías exceptúa la Contraloría Distrital de Bogotá.
Municipales y Distritales, se calculará sobre 87ARTÍCULO 6o. La presente ley rige a partir de la fecha
los ingresos proyectados por el respectivo de su publicación y deroga todas las normas que le
municipio o distrito, en los porcentajes sean contrarias. (…)”
descritos a continuación:
Categoría Límite de gastos de Contralorías Municipales y Distritales (ICLD)
Especial 3.0%
Primera 2.7%
Segunda 3.0% (Más de 100.000 habitantes)
para su cumplimiento. Primero, en muy poco para evaluar políticas públicas, la oralidad en los
tiempo las contralorías tuvieron que tramitar procesos de responsabilidad fiscal, la evaluación
las operaciones presupuestales para lograr los de gestión y resultados a partir de las políticas,
impactos esperados de aumentar los niveles de programas y proyectos del plan de desarrollo, los
ejecución (adición al presupuesto y ejecución de beneficios del control fiscal, entre otras importantes
tales recursos antes del vencimiento de ese año disposiciones.
fiscal) para mejorar el cálculo de los ingresos Pero la mencionada normatividad dejó pendientes
del año siguiente; pero un buen número de ellas temas críticos -sin cuya solución se pone en
no lo logró. Es decir, el efecto positivo que se riesgo la gestión, operatividad y supervivencia
pretendió con los dos primeros artículos de la de la mayor parte de contralorías del país- como
Ley 1416 de 2010 resultó nulo para un número son los relacionados con la financiación de sus
importante de contralorías. presupuestos, la autonomía e independencia de
Segundo, la Corte Constitucional, en los auditores gubernamentales y otros temas
reñidos debates, concluyó y declaró la recurrentemente aplazados, que son materia de la
inconstitucionalidad del artículo 3° de la Ley 1416, presente propuesta.
lo que ha generado una alarma generalizada al Veremos a continuación, algunos importantes
interior de las contralorías territoriales, toda vez textos que contienen ideas, reflexiones y propuestas
que –como se señaló en párrafos precedentes- concretas, provenientes de diversas fuentes del
el peso fundamental de las providencias pensamiento que se han venido expresando en
adversas a estos organismos tuvieron su origen distintas investigaciones académicas, foros y
en las forzosas reestructuraciones después de publicaciones que, por su relevancia y calidad
la entrada en vigencia de la ley 617 de 2000, constituyen un referente de primer orden para
lo cual dejó tan hondas secuelas que hoy las los propósitos de reingeniería del control fiscal y
contralorías se ven enfrentadas –no a procesos para que sean aprovechadas por el Legislador en
judiciales- sino a onerosas condenas y fallos su voluntad de fortalecer este control de origen
adversos, originados no por acción u omisión constitucional.
o por responsabilidad exclusiva de los mismos La Universidad del Rosario se ha expresado de la
organismos de control, sino como producto de siguiente manera, frente al tema de la financiación
las forzadas reestructuraciones y despidos de de las contralorías:
personal, propiciadas por las severas medidas “(…) Los presupuestos y modificaciones presupuestales
de austeridad impuestas por la ley. de las contralorías son aprobados por la Dirección
Pero lo más grave consiste en que las contralorías General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda,
no disponen de los recursos presupuestales el secretario de hacienda territorial o quien hace sus
veces y, además, el Gobierno puede reducir o aplazar
para atender los fallos adversos.
las apropiaciones presupuestales, por las razones
88Nuevas medidas para un fortalecimiento expuestas en el artículo 76 del Estatuto Orgánico del
efectivo Presupuesto. Obsérvese que estas reglas le entregan al
Como es ampliamente conocido, la Ley 1474 Gobierno, cuya gestión fiscal vigilan las contralorías, un
de 2011,� comúnmente denominada Estatuto poderoso instrumento de presión que va en desmedro
Anticorrupción, determinó nuevas disposiciones de la autonomía necesaria en el ejercicio de esta función;
que enriquecen el “deber ser” de las contralorías particularmente, en las contralorías territoriales, donde
territoriales en materias como control posterior las instituciones democráticas son más precarias y la
pero inmediato, prevalencia del control preventivo, concentración de poder político mayor.
la función de advertencia, las alianzas estratégicas 133
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
Nuestra crítica se centra en el Programa Anual El control fiscal en los territorios se afectó
Mensualizado de Caja (PAC) y en las modificaciones sensiblemente como resultado de la aplicación de
presupuestales. Como es sabido, el PAC implica la Ley de Ajuste Fiscal. (…)
programar el gasto por doceavas partes y el deber El afán de las contralorías por cumplir con la Ley
de ejecutarlo de acuerdo con dicha programación. El
617 de 2000 ha llevado a algunas a tomar medidas
problema se presenta por el hecho de que la aprobación
del PAC de una contraloría queda en manos de sus
drásticas que han reducido su desempeño y, por
vigilados, específicamente, en el nivel nacional, en el lo tanto, la eficiencia y la eficacia en su principal
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que a su vez objetivo, el control fiscal territorial. Esta limitación
depende del Presidente de la República y, en el caso presupuestal ha llevado a algunas a reducir
de las contralorías territoriales, de las respectivas drásticamente sus gastos de funcionamiento y
secretarías de hacienda, que dependen del gobernador esto ha afectado principalmente las labores de
o el alcalde. También corresponde a estas autoridades auditoría y control.
definir las modificaciones al presupuesto. No existe un Para solucionar el problema de la falta de bases
mecanismo expedito mediante el cual la Contraloría técnicas y ciertas con el fin de proponer un
General de la República o una contraloría territorial pueda
aumento de los recursos financieros para las
defenderse de la decisión unilateral de las autoridades
de hacienda, que modifique su PAC o aplace la ejecución
contralorías territoriales, se propone adelantar una
de algunas partidas de su presupuesto. De igual forma, investigación que diseñe una contraloría modelo
debe acudir a su aprobación para modificaciones o tipo; a partir de la cual, se puedan calcular los
internas del presupuesto en el curso de la vigencia. costos requeridos para efectuar un control fiscal de
Las contralorías deberán tener autonomía para el calidad a partir de perfiles de equipos de auditoría,
manejo, administración y fijación de su presupuesto, recursos técnicos y tecnológicos, indicadores de
dentro de los límites de recursos establecidos de manera gestión y resultados, entre otros.
técnica y científica por un estudio como el sugerido en Con los resultados se podría contar con un
el primer apartado de este capítulo. El presupuesto de modelo de comparación de las contralorías con
cada contraloría se debe financiar con cargo al cobro
una contraloría de referencia, para determinar un
de las cuotas de auditaje, las cuales pueden ser de dos
tipos: la general y la individual.
sistema de financiación autónomo adecuado a las
Adicionalmente, se deben calcular los costos de auditoría necesidades de la función pública encomendada
y elaborar un análisis respecto de las restricciones y reemplazar los parámetros actuales que no
presupuestales, especialmente las establecidas en la consultan las necesidades y generan desperdicio
Ley 617 de 2000. Con base en la contraloría modelo, de recursos y un control fiscal deficiente, con
deberán aplicarse procedimientos de benchmarking o desmedro de la democracia local.
emulación de los mejores estándares para determinar De manera complementaria, se plantea incluir el
el óptimo presupuestal y los correspondientes índices principio de suficiencia financiera en la normatividad
de gestión y resultados de cada contraloría. (Negrilla, constitucional, con el objeto de que la ley disponga
por fuera de los textos originales)
los criterios que las contralorías deben seguir en la
2.4 Problema de suficiencia de recursos y control
fijación de sus presupuestos o, alternativamente,
de costos
en la fijación de las cuotas de auditaje con las
Como se ha podido observar por el análisis previo
cuales financien su funcionamiento. (…)”
de las contralorías territoriales, sus recursos
Fortalecimiento del sistema de financiación
son insuficientes debido al diseño de la Ley 617
de 2000, que responde a criterios de austeridad de contralorías
fiscal y no de necesidades del servicio. (Negrilla, Un reciente estudio de la Contraloría de Manizales�
por fuera de los textos originales) con el apoyo de la Universidad del Rosario, hizo
134 una radiografía del estado del arte del control fiscal
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
Guajira, merecen un tratamiento acorde con sus cualidades tremendamente relevantes en la conducción
responsabilidades y los recursos que vigilan. del control fiscal territorial.”
En consecuencia, la principal conclusión que Por su parte, en el foro denominado “Reformar el
deja este análisis salta a la vista: estamos muy control fiscal territorial. Necesidad inaplazable para
lejos de ser oportunos, pertinentes y efectivos, optimizar las finanzas territoriales”, el contralor de
principalmente por el modelo de evaluación y Cartagena y presidente del Consejo Nacional de
control concebido, por la ausencia de conocimiento Contralores CNC Hernando Sierra Porto, hacía al
especializado y por la precaria distribución y respecto, las siguientes reflexiones: (pág. 112)
escasa utilización de recursos, especialmente de “(…). Reclamamos que los presupuestos sean
las herramientas tecnológicas que ya existen y que consecuentes con el tamaño y la complejidad de
están concentradas en muy pocas contralorías. los sujetos de control. Esto se logra en la medida
(…)” que crezcamos al mismo ritmo de los ingresos
En ese mismo sentido y al respecto de los recursos corrientes del ente territorial, solo así podemos
y estrategias para el fortalecimiento del control modernizarnos, adquirir tecnología de punta,
fiscal territorial, la Misión de Expertos,� orientada ajustar nuestra planta de personal con personal
por la Auditoría General de la República y con la calificado y especializado en Auditoría Pública,
directa participación del Banco Mundial, examinó con herramientas modernas, aplicando los princi
este tema y así se pronunció, entre otras iniciativas: pios administrativos, certificándonos en sistemas
(pág. 78) de calidad con software modernos, medios de
“Un factor determinante de la buena conducción del transportes para poder llegar en aquellos depar
control es el entrenamiento de los auditores para que tamentos tan extensos de nuestro país a todos sus
puedan realizar un trabajo técnico y de alta calidad. municipios.”
Se requiere contar con un sistema de entrenamiento ESTUDIOS DE NECESIDADES Y SUS SOLUCIONES:
y capacitación que sea efectivo a nivel territorial, REQUERIMIENTOS TECNOLÓGICOS PARA LAS
combinando clases presenciales con cursos virtuales.
CONTRALORIAS TERRITORIALES�
Los equipos multidisciplinarios son una necesidad
La Ley 1474 de 2011, por la cual se dictan
para la conducción de un control moderno, tanto a
nivel micro como a nivel macro. Esto implica atraer normas orientadas a fortalecer los mecanismos
a las contralorías profesionales que dominen áreas de prevención, investigación y sanción de actos de
que permitan al control fiscal desarrollar controles de corrupción y la efectividad del control de la gestión
gestión y controles macro con un enfoque especialista. pública, determinó en materia de tecnologías de la
Los entrevistados son conscientes que es necesario información y las comunicaciones para el control
incrementar los recursos a las contralorías territoriales fiscal lo siguiente:
y revisar sus presupuestos para contar con los recursos “Artículo 126. Sistemas de información. La Contraloría
para cubrir todas las entidades a su cargo. Hoy día General de la República, las Contralorías territoriales y la
muchas tienen el límite presupuestal y no pueden cubrir Auditoría General de la República, a través del Sistema
las áreas de riesgo de la administración y no pueden Nacional de Control Fiscal - Sinacof, levantarán el
tener la cobertura de control deseada por el ciudadano. inventario de los sistemas de información desarrollados
Estos hay que revisarlos y gestionar para que esto no o contratados hasta la fecha de la entrada en vigencia de
ocurra. la presente ley por parte de las Contralorías territoriales
Finalmente las propuestas de los encuestados para el ejercicio de su función fiscalizadora y propondrá
giraron alrededor de la unificación de las contralorías una plataforma tecnológica unificada que procure
territoriales, pues así se pueden lograr economías de la integración de los sistemas existentes y permita
escala y trabajos planificados en conjunto, que son la incorporación de nuevos desarrollos previamente
136
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
convenidos y concertados por los participantes de sistemas de información que los soportan. Siendo
dicho sistema.” que la figura contiene sólo las mejores prácticas de
De acuerdo con lo ordenado por la citada Ley, TI, permite visualizar la diversidad de aplicativos y
teniendo en cuenta la Fase de conceptualización del sistemas de información que apoyan los procesos
proyecto Sistema de Control Fiscal en Línea, se han de Control Fiscal en las entidades de Control
determinado las necesidades puntuales, en materia grandes, se aprecia también el enfoque específico
tecnológica, en las contralorías territoriales. Las en procesos particulares de manera independiente.
tecnologías representan no solo el hardware y
software que puede existir en una entidad, sino [G+]
también el conjunto de procesos, procedimientos
y aspectos relacionados con la Gestión del Cambio Para las contralorías medianas y pequeñas no es
que interfieren en el desarrollo óptimo de la función posible ni al menos contar con algún software de
misional de las contralorías. los mencionados en el cuadro anterior, si no cuenta
Sin embargo para efectos puntuales, resaltaremos con equipos de cómputo, conectividad, software
las necesidades particulares que tienen las de ofimática y sistemas operativos que permitan
contralorías medianas y pequeñas del país, en lo hacer viable la operatividad del control fiscal.
referente a equipos de cómputo, software de base Dado lo anterior, se evidencian mayores
y de manejo de actividades de oficina, conectividad necesidades en las contralorías que tienen un
y de acceso a los aplicativos web que pretenden valor de su planta de personal inferior a 3.000
mejorar el desarrollo de sus actividades misionales. millones de pesos anuales, teniendo en cuenta la
Las tecnologías de Información y comunicación que vigencia 2011; lo que muestra a 51 contralorías
poseen las contralorías territoriales son diversas con grandes necesidades, 4 que a duras penas
de acuerdo con sus necesidades y condiciones han podido hacer algún tipo de inversión y 7
particulares, las cuales dependen en gran medida contralorías, las que hemos considerado grandes y
del presupuesto que manejan y del talento humano que han hecho inversiones importantes que les han
con que cuentan; sin embargo, desde otra permitido montar una plataforma tecnológica que
perspectiva, resaltamos que la existencia de TIC no les garantiza el manejo de sus procesos misionales
garantiza la optimización de las actividades con las y de apoyo de manera eficiente.
que se encuentren asociadas. Puesto que el entorno Teniendo en cuenta el informe de rendición de
cultural, el grado de alfabetización tecnológica y las cuentas 2011, las 63 contralorías (incluida la
condiciones sociales inciden directamente en la General de la República), cuentan con 7.940
consecución de las metas planteadas al adoptar las funcionarios ocupados y 2.138 equipos de cómputo,
TIC. El inventario de los sistemas de información de los cuales 957 se consideran obsoletos; esto
realizado en el ámbito del control fiscal, da fe muestra una gran insuficiencia de computadores,
del empeño que las contralorías han puesto para principalmente en las territoriales. Las anteriores
integrar las (TIC) al proceso de control fiscal. cifras muestran la necesidad total de equipos de
A continuación se muestra el macro proceso Control cómputo, por lo menos con herramientas de base
Fiscal como un gran rectángulo; en su interior hay y una adecuada capacitación que les permita a
seis rectángulos azules correspondientes a los las contralorías desarrollar actividades con el
subprocesos que lo componen; y, superpuestos a computador, para apalancar su función misional.
ellos, se muestran unos rectángulos punteados de Por lo anterior, se hace necesaria la adquisición de
color más claro donde se listan en letra púrpura los los siguientes elementos:
137
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
Tecnologías de Hard
DESCRIPCION CANTIDAD OBSERVACIONES Inversión Aproximada
Portátiles 1.000 Deben ser equipos con alto nivel de
procesamiento, capacidad mínima de 4 MB en 1.500.000.000
RAM, 500 GB en disco duro.
Tecnologías de Software
DESCRIPCION CANTIDAD OBSERVACIONES Inversión Aproximada
Licencias de Sistemas 1.000 Licencia se sistema operativo Windows 8 para 400.000.000
Operativo Windows 2008, todos los portátiles entregados.
Exchange 2010 y office 2010
para los Portátiles.
Conectividad de los 1.000 51 Servicio de Internet al año. 74.880.000
pc a internet, para lo cual se
requiere acceso a internet
banda ancha.
Capacitaciones.
DESCRIPCION CANTIDAD OBSERVACIONES Inversión Aproximada
Capacitación y/o 3.000 Capacitación en herramientas de software para 630.000.000
actualización en herramientas optimizar el desempeño laboral.
de software para 3.000
personas.
Capacitación en Gestión del 3.000 Capacitación en Gestión del cambio y clima 810.000.000
Cambio para 3.000 personas. organizacional.
TOTAL 3.414.880.000
tanto generales como por regiones e identifique el en tecnologías y capacitación para el control
perfil de las brechas detectadas. De igual manera, fiscal.
conoce el inventario de capacidades instaladas y En cuanto a los diplomados, existen propuestas
diseña con base en todo lo anterior, la operación desde la academia, para adelantar los siguientes:
del programa y las estrategias y modalidades • Diplomado para el fortalecimiento del proceso
de capacitación que pueden ser presenciales y de responsabilidad fiscal y jurisdicción
coactiva. 120 horas presenciales, teóricas y
virtuales (teleconferencias, escuela virtual), a
talleres.
través de las cuales pueden escogerse modalidades • Diplomado en control fiscal por planes,
como maestrías, diplomados, seminarios, talleres. programas y proyectos de inversión. 120
También pueden ser eventos de carácter nacional, horas presenciales, teóricas y talleres.
pero igualmente regionales o locales. Habrá de • Diplomado sobre configuración del hallazgo
definirse además, temas como el modelo de fiscal. 84 horas presenciales, teóricas y
evaluación del plan de capacitación, así como su talleres.
modelo de financiación. • Diplomado sobre auditoría fiscal a la
Se retomarán los avances y acuerdos que ya se contratación pública. 84 horas presenciales,
habían logrado con ocasión de la hoja de ruta teóricas y talleres.
propuesta por la Misión de Expertos y además
Gran total horas presenciales: 2.040 en 5
se aprovechará el apoyo del SINACOF que estuvo sedes 800 participantes.
siempre dispuesto por intermedio de la jefatura Para el cumplimento de estos cuatro diplomados,
de Planeación de la Contraloría General para a desarrollarse de manera descentralizada, por
esos efectos. Es preciso retomar un proyecto regiones, con sedes en las ciudades de Bogotá,
de capacitación de mediano y largo plazo, que Pereira, Bucaramanga, Barranquilla y Cali, con un
involucre lo nacional y lo territorial. Que haya una número de 40 participantes por diplomado y por
verdadera asociación para esos fines, para trabajar sede, para un total de 800 participantes, se han
de manera mancomunada en función de mayores estimado costos de aproximadamente mil diez
coberturas, ahorros y resultados en temas de millones de pesos ($1.010.000.000,°°M/L)
interés común. Estudios comparativos realizados por la AGR
La AGR ha venido avanzando en acuerdos sobre tomando como referencia el SECOP 2009 - 2012
un gran programa nacional de capacitación para han estimado que estos valores se encuentran en
los servidores públicos de todos los niveles, los rangos menos costosos.
que cumplen la función pública de control fiscal. De aquí se han tomado los valores para proponer las
Al respecto, se han acordado provisionalmente apropiaciones presupuestales respectivas a partir
algunos grandes componentes y contenidos como de la creación del Fondo para el fortalecimiento
son: tecnológico y de capacitación de las contralorías,
• Realización de Maestrías, Diplomados y otros
objeto de la presente propuesta.
• Definición el pensum y demás componentes
• Esquema de Financiación de los costos del LOS ESCENARIOS DE SOLUCIÓN A PROPONER
proyecto de capacitación, por ejemplo, la AL GOBIERNO NACIONAL Y AL CONGRESO DE LA
AGR asumiría un porcentaje, las contralorías REPÚBLICA
territoriales otro, de conformidad con lo Primer escenario:
ordenado en el artículo 4° de la Ley 1416 de Para garantizar la sostenibilidad del sistema de
2010 y se gestionará el apoyo del Gobierno control fiscal y su permanente actualización en
Nacional y del Congreso de la República para materia de Tecnologías de la Información y las
la creación de un fondo de inversión pública 139
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
fiscal territorial, que fue objeto de aprobación 40%, restante para los programas de capacitación de los
hasta segundo debate en Senado, de lo que fuera servidores públicos de las contralorías. A partir del tercer
el proyecto de ley 181 de 2004, publicado en la año sus recursos apropiados serán de tres mil millones
Gaceta del Congreso N° 740 del 24 de noviembre de pesos, que se repartirán en proporciones iguales del
50%, para cada programa, suma que se actualizará de
de ese año.
acuerdo con los índices de inflación real.
Lo expuesto en este numeral 2.1 “Fortalecimiento Artículo 3. Programa nacional – territorial unificado de
del sistema de financiación de contralorías” puede políticas y usos de tecnologías de la información y las
considerarse como la exposición de motivos de los comunicaciones. Para la aplicación de las inversiones
siguientes proyectos de Ley. previstas en la presente Ley, la Contraloría General de
El articulado propuesto, para cada escenario de la República, la Auditoría General de República y las
solución, es el siguiente: contralorías departamentales, distritales y municipales,
Escenario 1: Creación de un Fondo nacional para conformarán un gran programa nacional-territorial de
el fortalecimiento tecnológico y de capacitación de políticas y usos de tecnologías de la información y
las contralorías territoriales, como complemento a las comunicaciones en desarrollo de lo ordenado por
el artículo 126 de la Ley 1474 de 2011, que contenga
lo ordenado en el artículo 126 de la Ley 1474 de
un diagnóstico de necesidades, tanto generales como
2011 o Estatuto Anticorrupción: por regiones, el inventario de capacidades instaladas
PROYECTO DE LEY
y el diseño, adquisición y operación de una plataforma
“Por la cual se crea el Fondo para tecnológica unificada de hardware y software.
el fortalecimiento tecnológico y de Artículo 4. Programa nacional – territorial de
capacitación de las contralorías territoriales capacitación. Para la aplicación de las inversiones
y se dictan otras disposiciones.” previstas en la presente Ley, la Contraloría General de
Artículo 1. Creación del Fondo para el fortalecimiento la República, la Auditoría General de República y las
tecnológico y de capacitación de las contralorías contralorías departamentales, distritales y municipales,
municipales, distritales y departamentales. Créase conformarán un programa unificado nacional-territorial
el Fondo para el fortalecimiento tecnológico y de de capacitación, que contenga un diagnóstico de
capacitación de las contralorías territoriales. Dicho necesidades, tanto generales como por regiones,
fondo se financiará con los recursos provenientes del el inventario de capacidades instaladas, el diseño
presupuesto nacional. de los contenidos y de la operación del programa,
Para efectos de lo ordenado por esta Ley, el Fondo las estrategias y modalidades de capacitación, los
hará una inversión inicial de siete mil millones de pesos modelos de evaluación del plan, así como su modelo de
($7.000.000.000.°°), durante el primer año fiscal de su financiación.
funcionamiento, de los cuales se destinarán cuatro mil (Fin de la primera propuesta)
millones $4.000.000.000°° para tecnologías de hardware,
software y capacitación para esos mismos fines, y los
Escenario 2: Fortalecimiento presupuestal de las
restantes tres mil millones $3.000.000.000.°° para los
contralorías territoriales, como expresión de la
programas de capacitación en temas relacionados con
hacienda pública y control fiscal para los servidores voluntad del Legislador al aprobar la Ley 1416 de
públicos de las contralorías, según la parte motiva. 2011, que no fue posible cumplir por razones de
Artículo 2. Ajustes anuales a las apropiaciones del tiempo dentro de la misma vigencia fiscal de 2010.
Fondo. Los recursos del Fondo para el fortalecimiento PROYECTO DE LEY
en tecnologías y de capacitación creado por esta Ley, “Por la cual se fortalecen presupuestalmente
en su segundo año se disminuirán y el Fondo tendrá las contralorías territoriales y se
una apropiación total de cinco mil millones; el 60% de dictan otras disposiciones.”
los cuales se destinará a los programas de adquisición Artículo 1. Fortalecimiento presupuestal del control
de nuevas tecnologías, reposición y actualización y el fiscal territorial. En atención a lo previsto en los artículos 141
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
1 y 2 de la Ley 1416 de 2010, las entidades territoriales vigilados; escasez de recursos presupuestales,
que no realizaron la transferencia de recursos en los tecnológicos y de formación del talento humano;
porcentajes establecidos en la citada norma, deben falta de incentivos y mecanismos que estimulen
realizar los ajustes correspondientes, de manera el mejoramiento de las actuaciones de los
que se logren los topes fijados dentro de los doce
servidores de las contralorías.
meses siguientes a la vigencia de la presente Ley. El
incumplimiento de esta disposición será causal de mala
Descripción de la problemática – Exposición de
conducta del funcionario responsable. motivos
Artículo 2. Autonomía de las contralorías territoriales. En Dentro de las conclusiones del foro “Reformar el
desarrollo del artículo 272 de la Constitución Política, las control fiscal territorial. Necesidad inaplazable para
Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales optimizar las finanzas territoriales”, se recomendó:
y Municipales, deberán dotar a las contralorías de su (pág. 127)
jurisdicción de autonomía presupuestal, administrativa, “(…) Mejorar la capacidad técnica del recurso
y contractual, de tal manera que se les permita cumplir humano a través de la aplicación del sistema de
con sus funciones como entidades técnicas. carrera administrativa, con ajuste de planta de
Las Asambleas Departamentales y los Concejos
personal, de tal forma que se garantice la cobertura
Municipales y Distritales no podrán aprobar para las
Contralorías respectivas un presupuesto inferior al y la conformación de equipos interdisciplinarios.”
establecido como límite máximo por la Ley 617 de 2000, Por su parte, el proyecto de ley 181 de 2004 citado,
la Ley 1416 de 2010 y la presente Ley. proponía al respecto:
En todo caso, los límites a los que se refieren las normas “Artículo 39. Carrera administrativa. Los
citadas, se tendrán en cuenta para el cálculo de los gastos funcionarios de las Contralorías Territoriales estarán
de funcionamiento de las contralorías territoriales. sometidos a un sistema de carrera administrativa
Artículo 3. Construcción de bases técnicas para enmarcado en el principio de ingreso y permanencia
el diseño de contralorías tipo. La Escuela Superior en el servicio por méritos.
de Administración Pública ESAP, con el apoyo del
Parágrafo. A partir de la vigencia de la presente ley
Departamento Administrativo de la Función Pública, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Contraloría
para las Contralorías Territoriales en su régimen de
General de la República y la Auditoría General de la carrera administrativa, se adopta como obligatorio
República adelantará dentro de los 12 meses siguientes el mismo régimen de carrera que establece la
a la vigencia de la presente Ley, una investigación Ley 443 de 1998, mientras que el Congreso de
que diseñe una contraloría modelo o tipo, en tres la República expide normas especiales en esta
escenarios: grandes, medianas y pequeñas, que tenga materia. (…)”
en cuenta realidades regionales, complejidad de los Carrera administrativa para las contralorías
sujetos de control y del mismo control fiscal, a partir
territoriales90
de las cuales se puedan calcular los costos requeridos
para efectuar un control fiscal de calidad basado en
La Constitución de 1991 es clara cuando estableció
un diseño institucional óptimo y eficiente, con perfiles el régimen especial de carrera administrativa para
apropiados de equipos de auditoría y de evaluación de las contralorías territoriales. Observemos: Artículo
políticas públicas; así como de los recursos técnicos y 267 inciso 4°. La Contraloría es una entidad de
tecnológicos, indicadores de gestión y resultados, entre carácter técnico, con autonomía administrativa y
otros factores para su conformación técnica. presupuestal.
2.2 Carrera administrativa del control Conforme con lo anterior y de acuerdo con la
remisión realizada por el artículo 272 de la Norma
fiscal Superior, es contundente la obligatoriedad de
Problemática: Ausencia de autonomía de los
establecer este régimen para estos organismos
organismos de control fiscal frente a sus
142 de control: “Los Contralores Departamentales,
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
artículo 256 de la Constitución Política; Contraloría “La jurisprudencia ha precisado que los
General de la República, consagrada en el numeral cargos de libre nombramiento y remoción no
10 del artículo 268 de la Constitución Política; y pueden ser otros que los creados de manera
Procuraduría General de la Nación, contemplada en específica por la ley, según el catálogo de
funciones del organismo correspondiente,
el artículo 279 de la Constitución Política.
para cumplir un papel directivo, de manejo,
“Así mismo, en la exposición de motivos se
de conducción u orientación institucional,
explican las razones por las que es importante
en cuyo ejercicio se adoptan políticas o
la regulación de la carrera especial de la
directrices fundamentales, o los que implican
Contraloría, la necesidad de regular vacíos y
la necesaria confianza de quien tiene a su
adecuar la estructura interna a la regulación de
cargo dicho tipo de responsabilidades. En
personal que existe en esa entidad. De igual
este último caso, no se trata de la confianza
manera se observa que la regulación legal
inherente al cumplimiento de toda función
de la contraloría no es un asunto sometido a
pública, que constituye precisamente uno de
reserva de ley ordinaria, pues no es de aquellos
los objetivos de la carrera administrativa, pues
taxativos y expresos previstos en el numeral 10
el trabajador que es nombrado o ascendido
del artículo 150 superior. El término otorgado
por méritos va aumentando el grado de fe
por la ley habilitante no fue excedido por el
institucional en su gestión, sino de la confianza
Presidente, puesto que aquel era de 15 días
inherente al manejo de asuntos pertenecientes
contados a partir de la publicación de la ley
al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado
(8 de febrero de 2000. Diario Oficial 43.885)
que requieren cierto tipo de funciones, en
y, el Decreto fue expedido el 22 de febrero del
especial, aquellas en cuya virtud se toman las
mismo año (Diario Oficial 43.906). Finalmente,
decisiones de mayor transcendencia para el
en cuanto al límite material, la Corte encuentra
ente de que se trata. Ahora bien, el examen de
que las facultades extraordinarias fueron
las funciones asignadas a cada cargo permite
precisas, en cuanto se referían a la potestad
constatar si se trata de verdaderos cargos de
del Presidente para “dictar las normas sobre
libre nombramiento y remoción.
la carrera administrativa especial de que trata
el ordinal 10 del artículo 268..., asunto que En el caso concreto de los cargos previstos
desarrolla la norma acusada.”92 en el artículo 3 del Decreto Ley 268 de 2000,
Habida cuenta lo anterior, es necesario para la como de libre nombramiento y remoción
Auditoría General de la República contemplar que de la Contraloría General de la República,
la Contraloría General de la República, está sujeta la Corte encontró que en relación con
en forma expresa a una carrera administrativa los cargos de Gerente Departamental,
especial, a través del artículo 268, numeral 10 Director de Oficina y asesor del despacho,
de la Constitución Política, el cual señala como el legislador actuó de manera razonable
función del Contralor General “Proveer mediante y acorde con el principio general de la
concurso público los empleos de su dependencia carrera administrativa. En efecto, los dos
que haya creado la ley. Esta determinará un primeros son cargos de nivel directivo,
régimen especial de carrera administrativa para la por lo que les corresponde el desempeño
selección, promoción y retiro de los funcionarios de funciones de dirección general, de
de la Contraloría”. formulación de políticas y adopción de
La Corte Constitucional en Sentencia C-284 de 2011 planes, programas y proyectos. El Gerente
al estudiar una demanda de inconstitucionalidad Departamental representa a la Contraloría
contra el artículo 3 del Decreto 268 de 2000 señaló: General en el territorio de su jurisdicción
y en esa calidad, debe conducir la política
144
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
transitorio. Mientras que el nombramiento del dedicada a este tema, en la cual se ha convocado
trabajador escalafonado tiene una vocación de funcionarios de la auditoria y trabajadores de las
permanencia. contralorías territoriales, como directos interesados
De otra parte, tampoco es acertado el en el tema.
argumento de la actora, según el cual, el
Los sistemas especiales de carrera por
derecho a la estabilidad en el empleo de los
trabajadores en período de prueba exige
determinación del Constituyente tienen un doble
el mismo trato jurídico respecto de los fundamento en la Carta Política. Por un lado, en
empleados escalafonados. En efecto, uno el artículo 130 en donde se señala que hay dos
de los principios mínimos fundamentales grandes grupos de sistemas de carrera, uno de
del derecho al trabajo es el de la estabilidad los cuales corresponde a los sistemas especiales
(C.P. art. 53), el cual se entiende como “la de carrera. Por el otro, en las disposiciones
certidumbre que debe asistir al empleado en constitucionales que de manera expresa asignan
el sentido de que, mientras de su parte haya al legislador la atribución para adoptar un régimen
observancia de las condiciones fijadas por la especial de carrera para determinados servidores
ley en relación con su desempeño, no será
públicos.
removido del empleo”. Sin embargo, por la
naturaleza de los nombramientos públicos, la
Con relación al órgano encargado de la
estabilidad en los cargos tiene una diferencia administración y vigilancia de la carrera
de grado indiscutible. Así, pese a que la administrativa, la Constitución dispuso la existencia
estabilidad de los trabajadores aforados no de la Comisión Nacional del Servicio Civil. En tal
significa inamovilidad, la permanencia en el sentido, el artículo mencionado dispone que:
servicio es un derecho subjetivo que exige “Habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil
el respeto de las disposiciones legales que responsable de la administración y vigilancia de
determinan el procedimiento para el retiro del las carreras de los servidores públicos, excepción
empleado, por lo que la estabilidad es superior. hecha de las que tengan carácter especial”.
A su turno, tal y como lo ha dicho el Consejo de
Con fundamento en lo anterior, la Corte
Estado, los trabajadores en período de prueba
tan sólo gozan de una estabilidad relativa, en
Constitucional, en materia de carreras
tanto y cuanto la permanencia en el servicio administrativas especiales, señaló que para las
público depende de la calificación satisfactoria carreras especiales de origen constitucional debe
de su labor, durante el término fijado en la ley. existir un órgano especial que tenga la función de
Conforme a lo anterior, el Legislador no estaba administrarlas y vigilarlas, diferente de la Comisión
obligado a otorgar las mismas consecuencias Nacional del Servicio Civil”100
jurídicas a la supresión de empleos de los En tal sentido, es preciso indicar que dentro de
cargos desempeñados por trabajadores los sistemas especiales de carrera se ubica el de
escalafonados y en período de prueba, por la Contraloría General de la República, dispuesto
cuanto se encuentran en situaciones fácticas
en Constitución Política, Artículo 268, que reza:
disímiles.99
“El Contralor General de la República tendrá las
Las anteriores razones jurídicas motivan a la
siguientes atribuciones: (...) 10. Proveer mediante
Auditoría General de la República a promover su
concurso público los empleos de su dependencia
expedición, elaborando una propuesta de reforma
que haya creado la ley. Ésta determinará un
debidamente sustentada sobre un régimen especial
régimen especial de carrera administrativa para la
de carrera administrativa para la Auditoría General
selección, promoción y retiro de los funcionarios
de la República y las contralorías territoriales,
de la Contraloría (...)”.
para lo cual ha concertado una mesa de trabajo
148
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
“La Contraloría de Bogotá, D.C., deberá adoptar satisfacen mediante la implementación del sistema
el Sistema Tipo de Evaluación del Desempeño de carrera (C.P. arts. 125 y 209).
Laboral de que trata la Resolución 1534 de Con fundamento en las anteriores consideraciones,
2006, proferida por la Comisión Nacional del es necesario que mientras se dictan las normas
Servicio Civil mientras se expide la ley especial
especiales que regirán la carrera especial de los
de carrera de las contralorías territoriales, toda
vez que al no haber sido expedidas las normas
servidores públicos de las contralorías territoriales,
que rigen la carrera especial de los servidores exista un régimen supletorio de aplicación
públicos de estas entidades, se debe aplicar transitoria, que impida que se cometan toda clase
con carácter supletorio, las disposiciones de arbitrariedades en la vinculación, permanencia
legales contenidas en la Ley 909 de 2004 y en y retiro del personal al servicio de tales entes
las directrices de esta Comisión”103 de control, desvirtuándose los principios y
“Esta Corporación al fijar el alcance de los artículos fundamentos del sistema de carrera impuesto por
268-10 y 272 de la Carta Política”104, concluyó que el Constituyente de 1991.105
el régimen de carrera en las contralorías es de Así, se tiene que la Constitución Política (artículo
carácter especial por disposición del Constituyente 268, numeral 10) prescribe que la ley establecerá
y que, en consecuencia, frente a la misma no le un régimen especial de carrera administrativa para
asiste ninguna función de administración ni de la selección, promoción y retiro de los funcionarios
vigilancia a la Comisión Nacional del Servicio de la Contraloría, y que le corresponde al Contralor
Civil. No obstante, como en la actualidad no se ha General de la República proveer los empleos de
proferido por el legislador el régimen especial de su dependencia,; y con relación a los contralores
carrera administrativa aplicable a las contralorías departamentales, distritales y municipales, el
territoriales, la Ley 909 de 2004, en el artículo artículo 272 ibídem les otorga, en el ámbito de su
parcialmente acusado, permite la aplicación jurisdicción, las mismas funciones atribuidas al
transitoria del régimen general de carrera, mientras Contralor General en el artículo 268 Constitucional.
se expiden por el legislador las normas que le serán Por su parte, el artículo 130 de la Constitución
aplicables a los servidores de dichas entidades señala expresamente que a la Comisión Nacional
públicas. del Servicio Civil le corresponde administrar y vigilar
De otro lado, y por disposición de los artículos 268- las carreras de los servidores públicos, “excepción
10 y 272 de la Constitución, el régimen de carrera hecha de las que tengan carácter especial”106
de las contralorías departamentales, distritales y El hecho que algunos regímenes no se han
municipales hace parte de los sistemas especiales establecido todavía, no es óbice para que el
de carrera por determinación del Constituyente. legislador carezca de facultad constitucional para
Así lo ha señalado la Corte Constitucional en las desarrollar los principios básicos plasmados en
sentencias C-391/93; C-372/99 y C-073/07. el artículo 125 de la Constitución por vía general,
A juicio de la Corte, el legislador, en ejercicio de manera permanente para los empleos sujetos
de sus competencias, pretendió suplir el vacío al régimen ordinario y transitorio -mientras se
normativo existente en el establecimiento de la dictan los estatutos especiales, para aquellos que
carrera administrativa especial para las contralorías requieren, según las normas constitucionales,
territoriales, garantizando que en su interior se legislación especial.
apliquen los principios constitucionales de igualdad De acuerdo con el artículo 125 de la Carta,
de oportunidades, imparcialidad, eficiencia y compete a la ley la definición de las normas que
eficacia en el ejercicio de la función pública, que se consagren excepciones al principio general de
150 pertenencia a la carrera - tal como lo hace en el
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
presente caso el artículo 4º, numeral 4º, de la al control fiscal, tendiente a hacerlo más eficiente,
Ley 27 de 1992-; las que determinen el sistema rápido y eficaz, dándole una perspectiva no sólo
de nombramiento cuando considere que no debe punitiva sino también de previsión de las conductas
procederse mediante concurso público; las que atentatorias contra el patrimonio público.
fijen los requisitos y condiciones para establecer En el desarrollo de dichas mesas se ha discutido
los méritos y calidades de los aspirantes; las que la importancia de fortalecer íntegramente el
señalen causas de retiro adicionales a las previstas control fiscal, razón por la cual, en las reflexiones
por la Carta. tendientes al diseño de reingeniería del control
De tal manera que el legislador, al expedir la Ley 27 fiscal en Colombia, se ha tratado con entusiasmo
de 1992 previendo la aplicabilidad general de sus la del mejoramiento de la situación laboral de los
normas en tanto se expiden las normas especiales, encargados de ejercer esta importante misión, pues
no ha invadido la esfera de competencias de otra en un análisis superfluo de derecho comparado se
rama del poder público ni ha contrariado los halló, que en otros países se identifica al control
principios esenciales de la Constitución en materia fiscal como una dignidad propia de la cúspide
de carrera. Tan sólo ha provisto de modo transitorio profesional.
el ordenamiento jurídico que debe observarse en las Por lo anterior, la implementación del régimen
citadas dependencias estatales, sobre la base de de carrera administrativa se encumbra como la
que, a medida que se vayan dictando los regímenes herramienta idónea para garantizar no solamente
especiales, estos sustituirán la normatividad general la estabilidad e ingreso meritocrático de los
para las entidades y los empleados respectivos.107 trabajadores a las entidades que ejecutan el control
NOTA: En la Parte III de este documento se fiscal, sino que también permite el fortalecimiento
registran apartes del estudio elaborado por el de las mismas, pues garantiza la independencia.
doctor Gustavo García Figueroa sobre este preciso En vista de lo anterior, el gobierno nacional,
tema de carrera administrativa, que ha servido empoderado de facultades extraordinarias
de base para la discusión y que será uno de los otorgadas a éste por el legislativo, expidió
referentes de consulta en el debate participativo en el año 2000 el decreto 268, por el cual se
que proponemos, en camino a las propuestas de implementa el régimen de carrera administrativa de
reforma. la Contraloría General de la República, dando así
Escenario de solución: cumplimiento a las disposiciones constitucionales
Propuesta de implementar el Régimen de que así lo ordenan. No obstante, la situación de
la Contraloría General de la República a las las contralorías territoriales, aún cumpliendo las
Contralorías Territoriales y la Auditoría General mismas finalidades, es bien distinta, pues en dicho
de la República. decreto – ley, se las excluye en su artículo primero,
En el marco de desarrollo de una propuesta tendiente que en el inciso final indica “El presente decreto se
a la conformación de una reforma proveniente de refiere, en forma exclusiva, al régimen especial de
una concertación entre los sectores propios del carrera de la Contraloría General de la República”.
control fiscal, la Auditoría General de la República No obstante, la presencia de dicho inciso excluyente,
convocó a los representantes de los trabajadores se ha llegado a la conclusión, en el desarrollo de
de las contralorías territoriales, así como distintos las mesas propositivas de trabajo, que el criterio
organismos pertenecientes al ejecutivo, tales especial dado por el constituyente primario a la
como el Departamento Nacional de Planeación – carrera administrativa del control fiscal, no tiene
Conpes, Secretaría para la Transparencia, con la por qué ser distinto al aplicable en las contralorías
finalidad de construir una propuesta de reingeniería territoriales y la Auditoría General de la República, 151
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
parte del gestor de recursos públicos los principios por los responsables del manejo de los recursos
de la gestión fiscal o los demás requerimientos públicos, bien sea en las entidades individualmente
normativos, situaciones que deben evidenciarse a consideradas (control micro) o en la entidad
partir de la evaluación de la calidad y eficiencia de territorial a nivel global (control macro), debe
los controles internos administrativos y mediante generar acciones de mejoramiento por parte de
la utilización de los distintos sistemas de control los sujetos vigilados, mediante la suscripción de
financiero, de legalidad, de gestión y de resultados Planes de Desempeño o de Mejoramiento.
aplicados por las contralorías. Los informes de auditoría, los respectivos
Es frecuente en Colombia encontrar que un gestor dictámenes sobre la razonabilidad de los
fiscal no obtenga el fenecimiento de una o varias estados contables, el concepto sobre la gestión
cuentas y -al retirarse de la entidad en donde su y los resultados de los vigilados, así como el
gestión fue dictaminada como no favorable y por pronunciamiento sobre el fenecimiento de las
tanto no recibió el fenecimiento de que trata la respectivas cuentas, serán objeto de Planes de
Constitución y la ley, similar a un paz y salvo o a mejoramiento por parte de los representantes
una aprobación por parte del organismo de control legales de las entidades auditadas.
fiscal- no se produzca ninguna consecuencia legal Los Planes de Mejoramiento de las entidades
para evitar que tal cuentadante objetado pueda individualmente consideradas serán suscritos por
tomar posesión en otra entidad pública, sin haber los respectivos representantes legales. Los Planes
resuelto su situación, en razón a que no existe de Desempeño o de Mejoramiento de las entidades
impedimento legal alguno. territoriales serán suscritos por los respectivos
Esta práctica genera comportamientos laxos frente Alcaldes o Gobernadores, según el caso.
al tema del manejo de los recursos públicos, al Los planes de mejoramiento deben incluir acciones
no existir mecanismos coercitivos para obligar correctivas y preventivas para superar las causas
al gestor cuestionado a sanear toda situación de que originan los pronunciamientos adversos de
irregularidad detectada, asumiéndose así mismo los organismos de control fiscal en sus informes
el riesgo de presentarse anomalías similares en la de auditoría, dictámenes, conceptos sobre la
nueva entidad, en donde puede darse también el gestión y resultados y fenecimientos, así como en
caso de recibir conceptos no favorables sobre su los informes y pronunciamientos sobre la gestión
gestión. global macro de los gobernantes en municipios,
La Auditoría General de la República considera distritos y departamentos.
conveniente incluir dentro de las causales de El incumplimiento parcial o total de los compromisos
sanción establecidas por la ley 42 de 1993108, incluidos en los planes de mejoramiento, será
el no fenecimiento de una cuenta y, además, el causal de acciones sancionatorias por parte de
impedimento legal para hacer parte de otra entidad los organismos de control fiscal. En consecuencia,
pública, mientras persista la no aprobación. se propone adicionar al régimen de sanciones
Igualmente, solicitamos incluir como causal de establecido en la ley 42 de 1993 nuevas CAUSALES,
sanción la reiteración de conceptos no favorables cuando:
como producto de la evaluación de la calidad y Los sujetos de control hayan sido objeto de
eficiencia del control fiscal interno en la entidad NO Fenecimiento de sus cuentas y no hayan
vigilada. solucionado las causas de tal pronunciamiento
Por otra parte, todo informe o pronunciamiento adverso dentro de los seis meses siguientes a la
de los organismos de control fiscal que contenga suscripción del plan de mejoramiento.
154 observaciones sobre la gestión fiscal realizada
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
Los Estados Contables hayan sido objeto Política, (ambos artículos incorporados en el
de dictamen con NO RAZONABILIDAD, CON capítulo I del Titulo X, sobre las atribuciones
SALVEDADES Y CON ABSTENCIÓN y en el período de la Contraloría General de la República) y
de seis meses contados a partir del plan de regulado en la Ley 87 de 1993, está previsto
mejoramiento no se hayan superado las causas
como un sistema complementario al sistema de
que generaron tales pronunciamientos.
“control fiscal externo”. Sin embargo, ambos
Los informes macrofiscales hayan generado
planes de mejoramiento que no hayan sido total o controles se encuentran desarticulados.
parcialmente cumplidos por el gobernante, dentro Al respecto, el artículo 268 Superior establece:
de los seis meses siguientes a la suscripción del “El Contralor General de la República tendrá
respectivo plan de mejoramiento. las siguientes atribuciones. (…) 6. Conceptuar
Respecto de lo anterior, el siguiente es el articulado sobre la calidad y eficiencia del control fiscal
sugerido, para ser adicionado a la ley 42 de 1993109 interno de las entidades y organismos del
o a un nuevo cuerpo normativo de control fiscal: Estado”. A su vez, el artículo 18 de la Ley 42
“ARTÍCULO. SANCIONES FISCALES. Para asegurar de 1993 determina: “La evaluación de control
la responsabilidad en la rendición de la cuenta, en interno es el análisis de los sistemas de control
el ejercicio del control interno y en el manejo de los
de las entidades sujetas a la vigilancia, con el fin
bienes públicos adóptense las siguientes medidas
de determinar la calidad de los mismos, el nivel
sancionatorias y patrimoniales:
a. Incurrirán en la sanción prevista en el artículo de confianza que se les puede otorgar y si son
101 de la Ley 42 de 1993 los gestores fiscales a eficaces y eficientes en el cumplimiento de sus
los cuales no se les fenezca la cuenta. objetivos. El Contralor General de la República
b. Incurrirán en sanción de destitución, los gestores reglamentará los métodos y procedimientos
fiscales a los cuales no se les fenezca la cuenta en para llevar a cabo esta evaluación”.
dos períodos consecutivos. Resulta entonces inconveniente -desde el
c. Los contralores respectivos, cuando conceptúen punto de vista técnico- que sean los propios
desfavorablemente sobre la calidad y eficiencia de sujetos vigilados como ocurre en la actualidad,
los sistemas de control fiscal interno evaluados, quienes efectúen la regulación total sobre el
impondrán las sanciones previstas en el artículo
ejercicio de evaluación del control interno,
101 de la Ley 42 de 1993 al representante legal y a
cuando el concepto sobre su existencia,
respectivo jefe de control interno.
calidad y confiabilidad corresponde a los
2.4 Articulación del control fiscal órganos externos de control fiscal, según las
interno y el control fiscal externo normas trascritas en párrafos precedentes.
posterior inmediato En consecuencia, condición básica para el
Problemática: Los eslabones de la cadena de valor ejercicio de un control efectivo anticorrupción,
del control fiscal interno y externo se encuentran la constituye el fortalecimiento de los sistemas
fracturados. Ninguno de estos controles ha de control interno y externo de las entidades
producido los resultados esperados.
vigiladas y de las propias contralorías.
Descripción de la problemática – Exposición de
El fortalecimiento comienza por la forma de
motivos
provisión de los responsables de las oficinas
El “control fiscal interno”, al cual se refieren
coordinadoras o evaluadoras, de modo que
los artículos 268-6 y 269 de la Constitución 155
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
éstos no deban sus lealtades a los nominadores “(…) Entre los principios rectores que deben regir
de cada entidad, sino que su independencia sea la administración pública y que fueron estudiados
por la Comisión Quinta de la Asamblea Nacional
garantizada y obedezca a un ingreso por méritos, Constituyente se propuso la eliminación del control
con estabilidad y período determinados. Este previo por parte de la Contraloría General de la
tema fue resuelto parcialmente por el Estatuto República y a su cambio, establecer un control interno
Anticorrupción, al determinar que en el nivel ejercido por las mismas entidades.
central del gobierno serán el presidente, los Los controles previo y perceptivo que venía ejerciendo
la Contraloría General se trasladan en buena medida a
alcaldes y gobernadores quienes seleccionarán la Administración, que asume la responsabilidad sobre
por méritos a los jefes de las oficinas de control el manejo diario de sus propios recursos, la custodia
interno de sus respectivas jurisdicciones. Pero de activos y valores y el registro y reporte financiero y
quedó pendiente resolver esos nombramientos contable de sus actuaciones. (Resaltado fuera del texto
en los demás organismos de las demás ramas original)
Los elementos del control interno presuponen la
del poder público y en los mismos organismos búsqueda de la legalidad en todas las operaciones y en
de control. especial en las transacciones financieras, la salvaguardia
Igualmente, el fortalecimiento del sistema de de los activos y recursos de la entidad, el registro
control, tanto interno como externo, implica adecuado, oportuno y exacto de las cifras contables
otorgar mayores herramientas y autonomía a y estadísticas oficiales, la adecuada autorización de
operaciones financieras y el cumplimiento de los
las oficinas coordinadoras o evaluadoras de principios constitucionales para la administración
control interno, para realizar control preventivo, pública.
sin que ello implique autorización alguna para (…) Al exigirse la presencia de sistemas de control
validar actuaciones, actividades, operaciones interno, se dota a la Administración Pública de
o procesos. El control interno, en esencia, elementos para la evaluación y retroalimentación
de su gestión fiscal, (resaltado fuera del texto original)
tiene funciones preventivas, que deben se fortalece el principio de responsabilidad en cabeza
ejercerse con independencia e imparcialidad de administradores y se previene la posible co-
y con posibilidades legales de comunicar administración por parte de los organismos de control,
advertencias cuando se vislumbren riesgos facilitando a los distintos órganos del Estado decidir
de pérdida de patrimonio público y también, sobre la conveniencia y oportunidad de todos los actos
inherentes al ejercicio del poder.
a nuestro juicio, los jefes de las oficinas Como resultado se logra una administración responsable
coordinadoras deben disponer de capacidad y comprometida en la prevención del fraude, malgasto y
legal para aplicar sanciones. abuso, enfocada a buscar la eficiencia y eficacia de su
En distintos foros se ha manifestado la inquietud gestión desligándola de una función de control externo
frente a la evidente distorsión del actual universal y redundante, permitiendo la independencia
suficiente que deberá acudir a los organismos de control
enfoque, que no permite a los evaluadores para el examen posterior que les compete, a la luz de la
de control interno realizar control previo con nueva Constitución Política.
enfoque preventivo, lo que significa eliminar un Por esta razón el proyecto de ley no se limita únicamente
control que puede contribuir decididamente a a establecer mecanismos de control contable, sino a
frenar la corrupción. señalar que dentro de cada institución se establezcan
los medios idóneos necesarios para lograr los fines
Pero es más: la exposición de motivos de la que la Constitución o las leyes le han asignado a las
Ley 87 de 1993 argumentó que:
156 diferentes entidades de la administración pública a
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
nivel nacional, departamental o municipal y lograr “los �“ARTÍCULO 18. La evaluación de control interno es
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía el análisis de los sistemas de control de las entidades
celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la sujetas a la vigilancia, con el fin de determinar la calidad
descentralización, la delegación y la desconcentración de los mismos, el nivel de confianza que se les puede
de sus funciones”, de acuerdo con lo contenido en el otorgar y si son eficaces y eficientes en el cumplimiento
artículo 209 de la Constitución Política.” de sus objetivos.
De manera que la voluntad del legislador consistió, El Contralor General de la República reglamentará
entre otros propósitos, en dotar a los organismos los métodos y procedimientos para llevar a cabo esta
del Estado de instrumentos propios de control evaluación.”
fiscal interno que garantizara una adecuada gestión �Adicionalmente, el Decreto 2145 de 1999, por el
fiscal con los recursos públicos. Y esos propósitos, cual se dictan normas sobre el Sistema Nacional
en alguna parte del camino, se extraviaron. de Control Interno de las Entidades y Organismos
En efecto, no obstante tal mandato, el desarrollo de la Administración Pública del orden nacional y
normativo y reglamentario a partir de la ley 87 territorial y se dictan otras disposiciones, estableció:
de 1993, incluido el Modelo Estándar de Control “ARTÍCULO 6o. REGULADORES. Artículo modificado por
el artículo 3 del Decreto 2539 de 2000, el nuevo texto es
Interno MECI, y la práctica real en las instituciones
el siguiente: Son los competentes para impartir políticas
públicas, han conducido a que el control fiscal y directrices a que deben sujetarse los entes públicos en
interno no se haya normatizado ni aplicado en su materia de Control Interno.
dimensión preventiva, “exigiendo la eficiencia en (…) e) La Contraloría General de la República a quien
la utilización de recursos y prevención del fraude, corresponde reglamentar los métodos y procedimientos
malgasto o abuso, de acuerdo con los principios para llevar a cabo la evaluación de los Sistemas de
generales de la administración pública,(…)” tal Control Interno de las entidades sujetas a su vigilancia.”
como reza el párrafo “Definición” de la mencionada ARTÍCULO 8o. EVALUADORES. Son los encargados de
exposición de motivos, la cual, líneas adelante medir y evaluar la eficiencia, eficacia y economía del
reconfirma ese propósito de la siguiente manera: Sistema de Control Interno, con el fin de recomendar las
“Comentarios finales. mejoras pertinentes.
Con buen tino, la Constitución Política previene que a) La Contraloría General de la República y las
la gestión fiscal que compete a la Administración Contralorías Departamentales y Municipales, por
sea dotada de mecanismos eficientes para su auto- atribución constitucional y legal les corresponde
evaluación, señalando los criterios que deben regir esta conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal
función pública. interno de las entidades y organismos públicos en su
El control fiscal o vigilancia de la gestión fiscal, respectiva jurisdicción, para lo cual podrán tomar como
ejercido por la Contraloría General de la República, se referente principal el informe de evaluación del Sistema
verá beneficiado al ganar Independencia y autonomía, de Control Interno, elaborado por la Oficina respectiva o
elementos necesarios para una evaluación de gestión quien haga sus veces.”
posterior justa y equitativa.” • Como consecuencia de todo lo descrito, se
De manera que se hace imperativa la adopción de hace imperativo queLa Contraloría General
mecanismos de auto-evaluación de la gestión fiscal de la República reglamente los métodos y
y de reglamentación del control fiscal interno a la procedimientos para evaluar los sistemas
gestión fiscal, como parte componente del sistema de “control fiscal interno” de las entidades
de control interno, reglamentación que le compete y organismos del Estado en sus niveles
adoptar a la Contraloría General de la República, por nacional y territorial y establezca normas
mandato del artículo 18 de la ley 42 de 1993, que de auditoría gubernamental con fines
establece: armonizadores.
157
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
• Las oficinas coordinadoras de control k) Realizar el control preventivo, sin que ello
interno de las entidades y organismos implique autorización alguna para validar
del estado en sus niveles nacional y actuaciones, actividades, operaciones o
territorial apliquen las normas de auditoría procesos.
gubernamental, métodos y procedimientos l) Comunicar advertencias, cuando exista
prescritos por la Contraloría General de riesgo de menoscabo del patrimonio
la República para realizar las auditorías público en la entidad de su competencia,
internas al sistema de control interno como producto del control preventivo.
fiscal, con miras a garantizar una eficiente m) Promulgar sanciones, en los mismos
y efectiva gestión fiscal y el cumplimiento términos que los contralores territoriales
de los compromisos misionales. en el ente controlado respectivo.
• Los jefes de las oficinas coordinadoras n) Suspender procesos contractuales en la
de control interno, tengan dentro de sus entidad auditada.
atribuciones, la función de advertir a la o) Informar trimestralmente al nominador,
Administración sobre hechos, procesos, al contralor territorial respectivo o al
procedimientos u operaciones que pongan Contralor General, y al Auditor General en el
en riesgo el patrimonio público, para evitar caso de las contralorías, los resultados de
que sucedan daños al mismo o que si sus evaluaciones de control preventivo.”
están sucediendo no sean mayores, sin III. OTRAS ACCIONES QUE NO
perjuicio de las acciones que le competen
a la Contraloría correspondiente.
REQUIEREN REFORMA JURÍDICA:
• Los operadores de la evaluación del 3.1 Implementación del Control
control fiscal interno dispongan de los posterior pero inmediato
instrumentos, capacitación, independencia Problemática: El control fiscal posterior y selectivo
y demás atributos que les garanticen -tal y como actualmente se realiza- no aporta
idoneidad suficiente para el cumplimiento resultados efectivos ni valor público a la gestión
eficiente y efectivo de la función pública a que vigila. Tampoco permite prevenir daños al
su cargo. patrimonio colectivo.
• Las autoridades correspondientes Descripción de la problemática
organizaran en el ámbito de su En el capítulo correspondiente a la necesidad de
jurisdicción el Sistema Unificado de privilegiar el control preventivo (que no previo)
Control Gubernamental SUCG, como el como instrumento idóneo de protección del
que ha tenido una importante presencia y patrimonio público se explicó ampliamente la
resultados en la ciudad de Manizales. problemática que se ha venido presentando con
Respecto del control interno, sugerimos la inclusión el tardío accionar de los organismos de control
de un articulado del siguiente tenor, en la ley 87 de fiscal ante la interpretación equivocada que
1993: privilegia y antepone el control correctivo. Los
“ARTÍCULO. NUEVAS ATRIBUCIONES DE LOS JEFES argumentos allí expuestos sirven de sustento a la
DE OFICINAS DE CONTROL INTERNO. Los jefes de presente propuesta de reforma con el fin de que
las oficinas de control interno tendrán, además las contralorías se adecúen a los requerimientos
de las consagradas en la ley 87 de 1993 y demás técnicos y tecnológicos que les permitan responder
disposiciones, las siguientes atribuciones: de manera oportuna y efectiva a este nuevo reto
158
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
que impone la Ley 1474 de 2011 en su artículo las “actividades, operaciones y procesos
129. ejecutados” por los organismos vigilados
El control preventivo desde la perspectiva del –según definición de control posterior del
control fiscal debe entenderse como el resultado artículo 5° de la Ley 42 de 1993- mediante
o producto del control posterior inmediato a las acto administrativo del respectivo contralor
actividades, operaciones y procesos ejecutadas de manera que se garantice su calidad,
o en curso, con el fin de determinar de manera confiabilidad, claridad, completitud,
oportuna los riesgos en que se está realizando la oportunidad, y demás atributos que debe
gestión fiscal en evaluación y comunicarlos de reunir la información contable, financiera,
manera inmediata, para evitar que el gestor fiscal jurídica y técnica pública. Esta será la
pueda incurrir con sus actuaciones en detrimento información base para el control preventivo
patrimonial. y posterior inmediato de que trata la Ley
La vía expedita para comunicar tales riesgos es la 1474 de 2011.
función de advertencia. Las siguientes estrategias Las contralorías tendrán que adecuarse
de acción pueden servir a los propósitos del control técnicamente para pasar de evaluaciones
posterior inmediato, preventivo, hacia un control en tardías, a verdaderas auditorías en tiempo
tiempo real. real. Y la información anual será la fuente
Estrategias de acción: para el examen de los resultados obtenidos
Repensar el actual sistema de rendición por los sujetos vigilados, también en
y de revisión de cuentas anuales, en atención de las disposiciones de las
cuanto a la forma tan extemporánea en citadas leyes 42 de 1993 y 1474 de 2011.
que se realiza, y frente a la pesada carga Para el control fiscal preventivo y posterior
procedimental y de formalismos que inmediato se hará uso de la información
se cumplen para planear y realizar las que determine cada contraloría mediante
auditorías; además de la escasa calidad y acto administrativo, que señale claramente
profundidad de los análisis y los resultados la responsabilidad de informar y responder
hasta ahora obtenidos, sistema que se por los datos y cifras de los sistemas
encuentra en franca crisis. de información automatizados de los
Realizar el control oportuno a partir de la vigilados.
utilización amplia de las tecnologías de la Las contralorías con el apoyo de personal
información y las comunicaciones, como calificado en auditoría continua y virtual,
ya se ha probado exitosamente en algunas definirán la forma de acceder a tal
contralorías, como las de Antioquia y información, su revisión mediante pruebas
Manizales, entre otras. de auditoría a los sistemas automatizados
La cuenta anual será un informe de y la generación de reportes a los equipos
resultados e impactos de la gestión de auditoría dispuestos para las visitas que
fiscal realizada, para poder determinar deban realizarse en control inmediato, a
mediante el control fiscal de resultados, través de auditorías especiales.
el cumplimiento final de los principios de La información de la cuenta anual, de
que trata la ley. La demás información resultados, será la base para las auditorías
permanente, disponible en las redes de regulares, que también se alimentarán con
información virtuales, hará tránsito a los reportes de resultados de las auditorías
componente de rendición de cuentas de 159
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
los proyectos de inversión pueden considerarse Por otra parte, los auditores gubernamentales
como referentes para ser tomados como “unidad pueden realizar otro tipo de auditorías y evaluaciones
de muestra” tanto para las auditorías, como para el a los denominados gastos de funcionamiento,
control fiscal macro. que resultan ser muy inelásticos y por tanto
La evaluación y el control al conjunto de menos susceptibles de presentar alto riesgo en su
actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, planeación y ejecución, como sí ocurre en muy alto
que comportan gestión fiscal, según definición grado con los gastos de inversión.
del artículo 3° de la Ley 610 de 2000, que realizan Mientras las contralorías se adecúan gradualmente
los servidores públicos y las personas de derecho a la transición del control fiscal posterior que
privado que manejen o administren recursos o actualmente realizan –sobre la cuenta anual de la
fondos públicos, encuentra en el Plan de Desarrollo gestión fiscal realizada en la vigencia anterior o más
una herramienta invaluable para dicho trabajo de vigencias anteriores- para dar el paso a un control
control fiscal, en todas las etapas y componentes fiscal posterior inmediato sobre las actividades
de la cadena de valor público: insumos-procesos- operaciones y procesos ejecutados en la vigencia
productos-efectos-impactos. en curso, deben preparar las metodologías,
De manera que los organismos de control fiscal, protocolos y demás instrumentos que demande
una vez emitida la ley 1474 de 2011 que estableció ese cambio y separar claramente la gestión fiscal
el control a la gestión fiscal a través de la evaluación en el “mundo viejo” por examinar, de la gestión
de los Planes de Desarrollo, deben adecuarse fiscal en el “mundo nuevo”, que para este último
institucionalmente para cumplir el mandato legal. caso se requiere iniciar con oportunidad para no
Hasta hoy, por regla general, los planes de auditoría generar los atrasos que tanto daño han producido
van por una vía y los planes del control fiscal macro, frente a la calidad, utilidad y pertinencia del control
por otra. No existe la debida articulación entre unos fiscal.
y otros. Además, la dificultad para determinar la A continuación, se registran algunas estrategias
unidad de muestra ha conducido a que los auditores que pueden considerarse como la hoja de ruta
salgan a realizar sus evaluaciones cada uno con que orienta de manera general a las contralorías
programas de auditoría –los unos al presupuesto, territoriales para la planeación del control preventivo
otros a la contratación, los terceros a la tesorería y posterior inmediato a partir de la evaluación del
o a la deuda pública, aquellos a la contabilidad-, plan de desarrollo:
en fin a los distintos componentes o expresiones 1. La hoja de ruta
de la gestión fiscal sobre la hacienda pública. Pero • Definir un equipo de trabajo altamente
todos con muestras distintas, no concatenadas, comprometido y con el conocimiento
para nada articuladas para lograr una verdadera necesario para fortalecer el proceso de
evaluación integral de la gestión examinada. planeación para la transición.
Por lo anterior, la evaluación de la gestión fiscal • Elaborar plan de trabajo para la transición.
a través del Plan de Desarrollo permite ordenar la • Hacer un corte entre el “mundo viejo”
planeación y el trabajo micro y macro del control del control fiscal y el “mundo nuevo”,
fiscal. Permite también verificar -en control de cada uno con su correspondiente Plan
resultados- de qué manera los gobernantes o de Control Fiscal, alcance, cronogramas,
sujetos de control logran sus objetivos y cumplen recursos (talento humano, físicos, tiempo,
sus planes, programas y proyectos adoptados en otros), resultados esperados.
un periodo determinado. • La preparación del control fiscal al
denominado “mundo nuevo”, debe partir 161
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
2.2 Financieros. Dependen en buena medida requeridos como pertinencia con el objeto del
de los resultados de las modificaciones a proyecto, nivel de aporte al cumplimiento del
los límites de la ley 617 de 2000. proyecto, calidad y condiciones de tal contratación,
2.3 Físicos y Técnicos. Dotación de equipos etc.
(preferentemente portátiles con tecnología Seleccionar el alcance del control presupuestal.
avanzada) con posibilidades de recambio Todo proyecto y todo contrato tienen unas
periódico. Dotaciones para auditoría imputaciones presupuestales que serían evaluadas
técnica de obras de infraestructura física según las disposiciones normativas y los propósitos
y de sistemas. del proyecto y el objeto contractual, amén de las
2.4 Tecnológicos. Sistema de información demás pruebas de auditoría gubernamental.
internos. Sistemas de información Todo contrato genera determinadas operaciones y
externos. Compatibilidad entre unos y registros contables. Así se evaluaría la contabilidad
otros. Instrumentos metodológicos para el financiera desde el proyecto mismo y en armonía
examen y evaluación con los demás procesos y registros que se generan
El éxito de un control fiscal integral así formulado, con la ejecución de los proyectos e incluso con su
depende de la voluntad política de los contralores cierre.
para abordar los nuevos retos y también del Gobierno La evaluación así orientada, por proyectos, con la
Nacional y del Congreso en la adopción de medidas información continua o mensual que produce la
que superen las actuales problemáticas ligadas a la administración, permite ir agregando la evaluación
sostenibilidad financiera de tan importante función de los proyectos hacia los programas de los cuales
pública. ellos hacen parte. Y si seguimos hacia arriba, la
Procedimientos generales propuestos para evaluación de los programas nos permitiría llegar
la evaluación integral a través del Plan de hasta la evaluación de la política pública a la que
Desarrollo: están asignados esos programas. Naturalmente que
Seleccionar previamente los proyectos de inversión lo dicho en este acápite aplica para evaluaciones
de mayor impacto social, de mayores volúmenes un poco más extensas, por ejemplo, semestrales.
de recursos y otros criterios de selección. Todos Y sería la más expedita forma para articular el
los proyectos se ejecutan a través de distintas control micro con el control macro. Y el control a
modalidades de contratación pública. Todos los recursos involucrados en el cumplimiento de
los proyectos tienen asignados unos recursos determinadas políticas y el impacto de las mismas,
presupuestales. Todos los proyectos tienen unos tema del que tanto se ha venido hablando en estos
propósitos, unas metas, una población objetivo. últimos meses cuando se estudian estrategias para
La ejecución de los proyectos tiene también la lucha contra la corrupción.
implícitos unos procesos y registros contables. 1.3 E-control o control fiscal en
Los proyectos seleccionados servirían de “unidad línea para el control posterior
de muestra” para la auditoría gubernamental con
enfoque integral.
inmediato y preventivo
El foro “Reformar el control fiscal territorial”
Seleccionar la información mensual sobre
organizado por la Auditoría General de la República
contratación, que tiene incorporados todos los
con el apoyo de la revista Semana, realizado en el
contratos que tendrían relación con los proyectos
marco del trabajo de la Misión de Expertos, dentro
seleccionados. Dichos contratos se seleccionarían
de sus conclusiones recomendó (pág. 125) “Dar el
para su revisión, en cualquier etapa en que se
encuentren y se evaluarían todos los criterios
paso definitivo al uso de tecnologías para el efectivo 163
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
ejercicio del control fiscal, desde la rendición de gestores fiscales, con módulos de control a estos,
la cuenta, la planeación del trabajo, la ejecución generando con ello economías de escala.
de pruebas a la información sistematizada, su La Contraloría de Manizales ha promovido en los sujetos
revisión y, finalmente, si se requiere, focalizar las vigilados y garantizado en su propia organización interna
el acceso y uso del espacio público virtual por parte
pruebas de campo. Lograr una gran plataforma de
de los ciudadanos, para el control social. Al respecto,
e-control, de hardware y software con los desarro ha abierto todas las posibilidades al ciudadano para
llos más eficientes que tienen las contralorías y interactuar con el Contralor y sus colaboradores desde
compartirlos, con el apoyo y orientación técnica la página web, entre otros, mediante el aplicativo
del Sistema Nacional de Control Fiscal. Cobra, que ha venido fortaleciendo el control fiscal y el
Este tema tiene que ver, según el doctor Ossa control social virtual al incorporar toda la información
Escobar, en que el control no debe ser ni previo ni relacionada con la totalidad de puntos de obra pública
posterior (con el control posterior la contraloría se de la ciudad, posibilitando el acceso de los ciudadanos
convierte en una especie de notario que certifica a su control desde sus hogares o desde los telecentros
el desangre de los recursos del Estado). Entonces públicos que existen en cada una de las once comunas
y siete corregimientos.
tiene que ser un control en tiempo real y, para poder
Otros aplicativos eficientes son el Software Especializado
avanzar hacia la consecución de ese propósito, en Rendición y Control Ambiental (Serca) y el más
es necesario estandarizar los procesos, los novedoso hasta hoy en el control fiscal participativo, el
procedimientos de control; acudir a herramientas e-Sivicos, para el seguimiento a la inversión pública y
como las TICs, con lo cual se puede garantizar la el registro de peticiones, quejas y denuncias. Tanto la
efectividad y oportunidad del control.” plataforma tecnológica como los aplicativos eficientes y
En tal sentido, y a manera de ejemplo, el modelo exitosos compartidos con sus pares se denominan en la
de contraloría tipo adoptado en la contraloría de metodología de contraloría tipo “e-control”.
Manizales, ha dispuesto una serie de medidas de El proyecto de contraloría tipo propugna por compartir
carácter tecnológico que ha denominado e-control, con todas las contralorías territoriales, con el apoyo
del Sinacof y de la AGR, una gran plataforma con esos
con comprobado éxito en el ejercicio de control
aplicativos, que permitan realizar el control fiscal y
y vigilancia y especialmente en la participación el control social de manera expedita para todos sus
efectiva de la comunidad en el control social. La usuarios.
Universidad del Rosario, que participó activamente Es preciso destacar la actividad que sobre este particular
en el proyecto de fortalecimiento del control fiscal está realizando la AGR, quien ha levantado una muestra
territorial con el apoyo de la cooperación alemana, de los aplicativos exitosos de varias contralorías del
ha reconocido y descrito así, parte de esta país con el visionario propósito de compartirlos con las
experiencia: treinta y dos contralorías departamentales y treinta y un
“Las tecnologías de la información y las comunicaciones municipales y distritales.
al servicio del control fiscal social y de la transparencia y (…) La Contraloría General del Municipio de Manizales,
mejoramiento de la gestión pública territorial110. Para ser apoyada en la ciudadanía y a través de las TIC, ejerce
contraloría tipo, entendida como una entidad ciertamente un monitoreo permanente y en tiempo real sobre la
efectiva, transparente y con visión transformadora y ejecución de los recursos. Según la nueva presentación
de cambio de la realidad que vigila, debe disponer de basada en la metodología de marco lógico aplicada en
recursos técnicos, tecnológicos y de información, por la evaluación y reformulación del plan estratégico, este
lo menos en el mismo nivel de los sujetos vigilados. proyecto tiene tres componentes, a saber: i) TIC de
En la entidad piloto, (Contraloría de Manizales) ello ha última generación, puestas al servicio de la ciudadanía,
sido posible, entre otras estrategias, mediante sistemas para la vigilancia y el control fiscal social en línea y en
de conectividad que permiten el acceso a los sistemas tiempo real. ii) Red Sivicos de comités de vigilancia
164 de información de las administraciones locales y demás ciudadana constituida y en ejercicio del control fiscal
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
social, utilizando los aplicativos del e-control y demás a todos los niveles: dentro de la contraloría, hacia los
mecanismos dispuestos para tal efecto. iii) Información entes administrativos vigilados y hacia las entidades
accesible, oportuna, útil, pertinente y focalizada, superiores de control fiscal (AGR, CGR); pero, sobre
entregada a la comunidad interesada. todo, hacia y desde los ciudadanos, que son los dueños
(…) En resumen, el e-control, como ejemplo de de los recursos públicos.
la implementación de las TIC al servicio del control Por su parte, la AGR se ha declarado decidida defensora y
fiscal social, tendrá como elemento de articulación el se ha propuesto desde inicios del proyecto como medio
denominado Sivicos, que consiste en un sistema de para la implementación del modelo en todo el país. Al
control a los recursos públicos dirigidos y aplicados en respecto hemos adelantado importantes reuniones de
cada una de las comunas y corregimientos en que está intercambio de ideas y de propuestas metodológicas.
dividido administrativamente el municipio de Manizales. En tal sentido, está pendiente la definición de la
Los comités de vigilancia ciudadana escogidos por las consolidación de una propuesta de “estratificación” o
comunidades dispondrán de una plataforma tecnológica clasificación de las contralorías territoriales en grupos
que les suministrará información –previamente definida más o menos homogéneos por su grado de desarrollo,
por el organismo de control fiscal– proveniente de las recursos propios y recursos vigilados, complejidad del
entidades vigiladas por la Contraloría. Esto les permitirá control, desarrollo tecnológico y otros parámetros que
en tiempo real vigilar todo lo relacionado con la servirán para identificar fortalezas y debilidades, con
aplicación de esos recursos o la ejecución de contratos el propósito de generar unos “paquetes” tecnológicos
en la comuna o corregimiento, y pronunciarse frente a apropiados o “cajas de herramientas” acordes a cada
la entidad correspondiente y, de ser necesario, ante el tipo o grupo de contralorías.
organismo de control, que activará sus instrumentos de Cabe señalar que la entidad piloto recibió un
control en tiempo real inmediatamente haya lugar a ello. reconocimiento nacional al ser registrado el sistema
La supervisión de los procesos de selección y de de control de obras en el banco de proyectos exitosos
cumplimiento de los protocolos definidos para hacer del Departamento Administrativo de la Función Pública
parte de esas redes que conforman el proyecto Sivicos (DAFP).”
y sus ejecutorias de control fiscal social se prevé
estará a cargo de la academia, representada en una Para todo lo anterior, y en su función de
alianza estratégica de las universidades del Rosario, coadyuvancia, la Auditoría General de la República
los Andes y Autónoma de Manizales, con posibilidades dentro de su plan estratégico ha dispuesto el
de vinculación de otras instituciones de educación programa sobre “Fortalecimiento tecnológico”,
superior. La confianza frente a tan destacada iniciativa se
entre otras importantes decisiones: -El control en
materializa en el apoyo de la cooperación internacional,
particularmente del Consejo Británico. línea y modelos de e-control. -El control al control
Pero al proyecto Sivicos se le ha agregado un plus. La de la contratación CCC, como estrategias de
creación de un Sivicos especializado en temas de alto focalización, articulación y detección de riesgos en
impacto local y regional, en el que tienen participación ese tipo de control posterior pero inmediato y con
distintos sectores sociales interesados en la ejecución énfasis en la prevención del daño al patrimonio.
y control de grandes proyectos de inversión. De tal 1.4 La capacitación como estrategia
manera que, en los acuerdos o alianzas estratégicas en
los que la Contraloría es eje articulador, participan, entre de fortalecimiento del control
otros, la Cámara de Comercio, la Corporación Cívica de fiscal oportuno, útil y de calidad
Caldas, las universidades. Quienes hayan seguido la evolución del control
(…) El éxito de los objetivos de la contraloría piloto para fiscal en el nivel territorial han podido comprobar
convertirse en contraloría tipo en el corto y mediano
la existencia de enormes asimetrías en materia
plazo depende en buena medida de la puesta en marcha
de todos estos aplicativos, de manera articulada, con los de conocimiento especializado y de acceso y
utilización de nuevos instrumentos metodológicos
hipervínculos necesarios y la conectividad garantizada
165
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
para el adecuado ejercicio de control fiscal en La citada Ley, que pretendía poner orden a las
las contralorías territoriales. Esas asimetrías finanzas territoriales, mejorar los ingresos,
se hacen más evidentes cuando se incluyen racionalizar y optimizar el gasto, en ningún momento
en la comparación a la Contraloría General de la estimó que el control era fundamental para esos
República y a la Auditoría General. propósitos de eficiencia. Y, en vez de fortalecerlo,
Existe, una enorme concentración de recursos en como debió hacerlo, adoptó una serie de medidas
aproximadamente el 10% de las contralorías, lo que de corte eminentemente fiscalista que incluyeron el
impide la aplicación de programas de capacitación recorte drástico de recursos y cualquier posibilidad
en el 90% restante. de desarrollo de los organismos de control fiscal,
Hoy, las contralorías territoriales se encuentran medidas de tal magnitud devastadora, que los
abocadas a la asunción de nuevos retos misionales condujeron a una situación de postración, sin
en la función pública de control fiscal a partir de posibilidades siquiera de nivelarse en tecnologías
las disposiciones de la Ley 1474 de 2011, que es a sus vigilados, resultando en la mayoría de casos
necesario abordar, implementar y cumplir. Para ello, peor el remedio que la enfermedad. Empeoró la
se encuentran ante la necesidad de aprovechamiento situación de las contralorías, debilitó los controles,
de sinergias para lograr economías de escala, aumentó responsabilidades y dejó bajo la
aunando esfuerzos, recursos y conocimiento responsabilidad de ellas buena parte del peso –en
acumulado para desarrollar programas en temas lo local- de la lucha contra la corrupción.
comunes y de interés general para el control fiscal. En su afán de salir de esas limitaciones y procurar
De aquí, la importancia de comenzar a actuar mejores condiciones para su desempeño misional,
como Sistema Nacional Territorial de control fiscal, las contralorías han propuesto en estos últimos
asociándose para compartir conocimiento útil, once años distintas iniciativas, unas de carácter
además de socializar aquellas experiencias que presupuestal y otras combinadas con estrategias
han resultado exitosas en algunos organismos de innovadoras para transformar las amenazas en
control en las materias propias a sus atribuciones verdaderas oportunidades para crecer, en términos
misionales, así como en los apoyos con relación de aprovechamiento de recursos, especialmente en
a novedosos y reconocidos instrumentos materia de tecnologías y conocimiento útil.
metodológicos y usos de metodologías eficientes Solamente a manera de ejemplo, la Ley 1416 de
para el control fiscal posterior inmediato. 2010, “Por medio de la cual se fortalece el ejercicio
Fortalecimiento de competencias y de del control fiscal”, en su artículo 4° dispuso que
conocimiento útil111 las contralorías territoriales destinen como mínimo
Esta realidad indica que se hace cada vez más el 2% de sus presupuestos para la capacitación de
necesario el apoyo a las contralorías territoriales, sus funcionarios y sujetos de control. Tal propósito
especialmente a aquellas que por su atraso loable no tendría efectos significativos para aquellas
tecnológico, su escasa capacidad operativa e contralorías de estirpe paupérrima en cuanto a
insuficiencia en talento humano, además no presupuesto se refiere, pues serían muy precarios los
profesionalizado y de baja experticia, requieren una recursos y por tanto los impactos frente a la tarea
mirada -más de compromiso institucional, como inmensa de elevar la competencia técnica de sus
parte de un gran sistema de control fiscal- que servidores públicos, si no se recurre a alianzas entre
como elementos aislados del mismo, que no tienen varias o entre todas las contralorías o por regiones para
posibilidad legal de crecimiento y fortalecimiento sumar recursos, esfuerzos y programas conjuntos y
tecnológico por las restricciones de la ley 617 de concertados de capacitación útil especializada, como
166 2000. lo proponemos desde Manizales.
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
Pero, además de las debilidades de los auditores Conocer para controlar y contribuir a
gubernamentales en las contralorías territoriales transformar
en cuanto a competencia técnica y experticia se El conocimiento macro: para el cumplimiento
refiere, las tecnologías no llegan a todos los entes del mandato constitucional dentro del ámbito
de control ni a vigilados de manera masiva, ni de sus competencias, la contraloría del siglo
equitativa. Basta con examinar las condiciones en XXI se enfrenta a los mismos retos de quienes
que desarrollan su trabajo, por ejemplo, contralorías debe controlar. Los auditores gubernamentales
como la del Chocó, con 30 municipios bajo su deben conocer a fondo la entidad territorial
control, aislados en todo sentido, incluyendo (departamento, distrito, municipio); sus principales
el tecnológico. O la de Cundinamarca con 114 estadísticas relativas a población, problemáticas
municipios. “El número de municipios vigilados por sociales, “necesidades insatisfechas de salud, de
cada contraloría departamental va desde uno (San educación, de saneamiento ambiental y de agua
Andrés y Guainía); dos municipios (Amazonas); potable”; características geográficas, recursos
cuatro (Guaviare y Vichada), siete (Arauca), presupuestales (propios y provenientes de otras
hasta 122 municipios (Antioquia y Boyacá); 114 fuentes como el Sistema General de Participaciones,
(Cundinamarca); 84 (Santander) y 63 (Nariño).”112 Sistema de Regalías, endeudamiento); recursos
Y en casos muy generalizados, hay contralorías naturales, sectores económicos, empleo, Plan
que apenas disponen de 2 a 5 funcionarios de de Ordenamiento Territorial, Plan de Desarrollo
control fiscal. y demás documentos, datos y variables que son
Quizás, contralorías como las de Antioquia, fundamentales para adelantar una labor útil de
Bogotá, Medellín, Cali, y General de la república no control y vigilancia a los respectivos gobernantes,
tienen limitaciones presupuestales, tecnológicas enfocada hacia el mejoramiento de la gestión
o de talento humano cualificado. Pero sus pares, fiscal, la función pública y la calidad de vida de los
desde Chocó a Vichada o desde Nariño a la ciudadanos.
Guajira, merecen un tratamiento acorde con sus Pero también, el nuevo auditor gubernamental debe
responsabilidades y los recursos que vigilan. enfocar su análisis, basado en el conocimiento
En consecuencia, la principal conclusión que pleno de las problemáticas, de la intencionalidad
deja este análisis salta a la vista: estamos muy y del impacto de las políticas públicas en materia
lejos de ser oportunos, pertinentes y efectivos, de construcción de ciudad; las características
principalmente por el modelo de evaluación y del modelo de municipio o de ciudad que se está
control concebido, por la ausencia de conocimiento proyectando en sus factores físico y humano, todo
especializado y por la precaria distribución y ello con el propósito de contribuir a la consolidación
escasa utilización de recursos, especialmente de de unos auditores comprometidos con lo público,
las herramientas tecnológicas que ya existen y que con el interés general, especializados en temas de
están concentradas en muy pocas contralorías. ciudad, altamente preparados para asumir nuevas
De manera que hoy surgen con fuerza iniciativas de formas y objetos de evaluación; y a la formación de
alto contenido innovador como las propuestas en una ciudadanía que comprenda las problemáticas
Manizales frente al modelo de e-control, o control urbanas y disponga de una mayor sensibilidad
en línea y en tiempo real, oportuno, preventivo, frente a la ciudad como espacio vital para todos,
efectivo y de amplia raigambre participativa por sin exclusiones, hacia la afirmación y la conquista
parte de la sociedad organizada. Un control que política del derecho a la ciudad para todos.
parte del conocimiento pleno del objeto a controlar El debate frente al papel de control fiscal macro
y de la experticia para hacerlo. está abierto en el país desde hace más de una 167
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
década. De las decisiones de políticas públicas obtener contratos, eliminar la competencia, reducir
depende en mayor medida el desarrollo físico y costos, tener tratamientos favorables en materia
social, los énfasis de los planes de desarrollo, los tributaria y recibir subsidios a través de leyes diseñadas
programas y proyectos, así como la dirección que para tal efecto; a cambio de lo cual, los primeros
reciben sobornos y a los segundos se les financian las
tomen los recursos, la calidad del gasto público, las
campañas políticas” (Misas 2005:90).113
decisiones frente a cargas y beneficios.
Distintos estudios de la Contraloría General de la Y más adelante señala la Revista, frente al
República, de la Auditoría General de la República caso concreto de las privatizaciones:
y de otras autoridades y especialistas en la materia “En general, como consecuencia de la ola neoliberal
que recorrió el mundo, según la cual el Estado es el
han alertado sobre las nuevas modalidades de
gran obstáculo para el desarrollo, se impuso la idea
apropiación privada de recursos públicos desde lo de la privatización de numerosos bienes y servicios
macro; de utilización indebida del poder para los prestados por éste, es decir, su achicamiento. Se
favorecimientos de intereses privados en desmedro realizó entonces el traspaso total o parcial de empresas
del interés general y todo ello, desde algunas cuya propiedad era del Estado, a personas o empresas
decisiones normativas y de política pública. pertenecientes al sector privado. Con frecuencia y
Al respecto, la revista Sindéresis, editada por mediante artimañas legales, en muchos casos estas
la Auditoría General de la República en el año operaciones se hicieron o se hacen a precios menores
2010 reseña las ponencias, los debates y las a los reales o se adjudicaron o adjudican a compradores
conclusiones de un foro que sobre el tema “La que no realizan las ofertas más favorables. (…)” 114
grave sofisticación de la corrupción” realizó la Por otra parte, el profesor francés Jacques
AGR con la Revista Semana. Por la vigencia del Aplile-Gnizet advierte:
tema, y especialmente para el ámbito de acción “Filósofos y humanistas de diversos campos del
del control macro, a continuación se transcribe conocimiento han señalado la ciudad como la forma
una afirmación del profesor Gabriel Misas, citada de hábitat más social y solidario inventado por el
hombre, y como la máxima expresión del grado de
en la revista de la AGR:
civilización de una sociedad. Pero en manos de los
“Con una esfera productiva cuya tasa de ganancias,
bárbaros neoliberales se tornan en su contrario: el
o en otros términos su capacidad de valorización
hábitat más disociador y fragmentado, más excluyente
del capital invertido, ha estado determinada por las
acciones que el Estado lleva a cabo sobre sectores e inhumano.”115
e incluso sobre firmas específicas, el tener estrechas A su vez, otro documento oficial, publicado por
relaciones, por parte del sector productivo, con las la Superintendencia de Notariado y Registro116
altas cimas de la política y la alta administración pública señala:
se convierte en un factor crucial para la supervivencia “La situación de los países latinoamericanos, en los
de las empresas. De ahí que las grandes firmas, cuales predomina una sociedad fundamentalmente
tanto nacionales como extranjeras, hayan tenido y desigual, no es el solo resultado inevitable del proceso
tengan en sus juntas directivas, entre sus asesores o económico; también es consecuencia de las decisiones
entre su personal de dirección a ex altos funcionarios que han privilegiado los intereses privados en las
del Estado, a miembros del alto mundo político y a políticas públicas, en las cuales la corrupción juega un
connotados lobbystas, que les facilitan su articulación papel preponderante, así como la relativa facilidad con
a ese triángulo de hierro conformado por la alta la cual el poder político se traduce en poder económico
administración pública, las empresas electorales y una o viceversa.”
parte del mundo de los negocios. Triángulo de hierro
Finalmente, para confirmar lo dicho, el anterior
en cuyos vértices están los administradores de la cosa
pública, políticos y empresarios que se coaligan para Auditor General de la República Iván Darío
168 llevar a cabo negocios que les permitan a los últimos Gómez Lee, señala:
Documento para el debate sobre una política pública del control fiscal
“Las modalidades antes mencionadas se concretan en años. Informes y resultados de control fiscal de
muy diversas operaciones de las entidades públicas, vigencias anteriores. Niveles de riesgo y demás
entre las cuales, las más notorias son: ordenación variables que le puedan indicar al organismo de
del gasto, contratación pública, ejecución de políticas control cuál es el grado de confianza que le puede
públicas, programas y proyectos, permisos, licencias,
otorgar la gestión pública en la respectiva entidad.
concesiones y asociaciones, privatizaciones, escisiones,
fusiones, supresión y liquidación de entidades, actividad
Frente a este tema, en lo referido al conocimiento
bancaria y manejo de subsidios, manejo de bienes y de las entidades individualmente consideradas, el
gestión ambiental.” (Gómez Lee 2006: 319).
anterior Audite, en su versión 4.0 incorporaba en su
En conclusión, caben las preguntas: ¿Será acaso numeral “3.5 Entender integralmente el negocio”
que las contralorías, como organismos de defensa unas herramientas como el “Desdoblamiento
del interés general en materia de políticas y recursos de Complejidad”, el “TASCOI”, y el “Modelo
públicos, de evaluadores del Plan de Ordenamiento de revisión del negocio” instrumentos que, no
Territorial POT y del Plan de Desarrollo, tienen algo obstante sus evidentes bondades técnicas,
que decir frente a unas nuevas realidades que resultan dispendiosos y pesados y por tanto en
amenazan nuestras ciudades y sus pobladores? su realización los equipos de auditoría invierten
Por ejemplo: ¿Frente al mercado especulativo del proporcionalmente más tiempo que el que se
suelo urbano y suburbano? ¿Frente a las políticas destina para la fase de ejecución del trabajo.
públicas de vivienda conciliadoras con un mercado Con propósitos de mejoramiento y de hacer más
especulativo con los precios del suelo? y ¿Frente expedito y práctico el aprendizaje o la actualización,
a un hábitat popular que continúa consolidado en Manizales se dispone de una ficha técnica
en procesos informales de construcción de de cada entidad, en donde se registra toda la
asentamientos, sin soluciones efectivas desde el información necesaria para el conocimiento pleno
Estado? ¿Frente a las políticas privatizadoras y de de cada sujeto de control. Previo a las actuaciones
ventajas al capital privado desde lo público? de control fiscal, los auditores disponen de tal
Todo lo anterior, en relación con las inmensas información. Adicionalmente, se ha diseñado un
responsabilidades que enfrenta el proceso procedimiento ágil y expedito para su actualización:
misional macro de los organismos de control fiscal el Contralor cita a una reunión con la alta dirección
en ciudades y municipios. y demás responsables de procesos de la entidad a
El conocimiento micro: Ahora bien. Respecto evaluar, con una agenda precisa de 3 horas, de las
del proceso misional micro, también hay unas cuales se destinan 2.20 horas para presentaciones
necesidades de conocimiento pleno de los sujetos por parte del representante legal y responsables de
de control individualmente considerados: los los distintos procesos y 40 minutos para preguntas
servidores públicos de la contraloría deben tener y aclaraciones.
conocimiento útil y suficiente frente a cada una de El representante legal y demás responsables
las entidades centralizadas y descentralizadas, las presentan ante el Contralor y su equipo la
normas de creación y las que reglamentan su acción; información sobre temas precisos como: Gestión
sus objetivos misionales; su forma de operación. institucional, Gestión contractual, Gestión financiera
Además, acerca de los recursos con que cuenta y presupuestal, Gestión de talento humano, Gestión
cada entidad, así como los planes, programas, en planes de mejoramiento, Evaluación al sistema
subprogramas y los proyectos que tiene dispuestos de control interno y otros temas predefinidos
para el cumplimiento de sus fines institucionales; la de interés especial. Cada uno de tales temas es
población objetivo de cada uno de sus proyectos, desarrollado según los lineamientos y contenidos
metas, indicadores y resultados en los últimos de interés para el control fiscal. Una vez realizada 169
La impostergable reingeniería del control fiscal territorial
la presentación, la contraloría municipal realiza las virtual), a través de las cuales pueden escogerse
pruebas de cumplimiento que sean útiles para la modalidades como maestrías, diplomados, seminarios,
determinar la confiabilidad y consistencia de la talleres. También pueden ser eventos de carácter
información proporcionada, así como para obtener nacional, pero igualmente regionales o locales.
la evidencia requerida. Habrá de definirse además, temas como el modelo
Finalmente, para responder a los retos de tales de evaluación del plan de capacitación, así como
dimensiones, cada contraloría por separado no su modelo de financiación.
estaría -como efectivamente no lo está- en la Existe la necesidad de retomar los avances y
capacidad técnica, tecnológica ni operativa que acuerdos que ya se habían logrado con ocasión de
pueda garantizarle siquiera sobrevivir a los cambios la hoja de ruta propuesta por la Misión de Expertos
exponenciales de los organismos vigilados, si no y además aprovechar el apoyo del SINACOF que
actúa como parte de un sistema. estuvo siempre dispuesto por intermedio de la
Y esta es otra disfunción del mapa del control fiscal jefatura de Planeación de la Contraloría General
en nuestro país. para esos efectos. Es preciso retomar un proyecto
Los programas nacionales y regionales de de capacitación de mediano y largo plazo, que
capacitación deben entonces tener un alcance que involucre lo nacional y lo territorial. Que haya una
cobije a las 63 contralorías y a la Auditoría General, verdadera asociación para esos fines, para trabajar
en todos sus niveles jerárquicos, con un objetivo de manera mancomunada en función de mayores
general que le apunte a la visión de largo plazo coberturas, ahorros y resultados en temas de
que debe primar en todas las políticas del control interés común.
fiscal, que privilegie la prevención y refuerce los Del mismo modo, debe trabajarse sobre los
instrumentos resarcitorios. Con lineamientos claros acuerdos regionales acerca de este preciso tema de
que garanticen que se actuará como Sistema, que se capacitación. Para todo lo anterior, es conveniente
compartirán recursos, conocimientos, experiencias la operación permanente de la de la mesa temática
exitosas, que se actuará en interés general, y que de capacitación, conformada con base en los
se tendrán en cuenta necesidades y características acuerdos del encuentro de contralores y la AGR,
regionales, con realización de eventos focalizados celebrado en julio de 2012 en la ciudad de Medellín.
a regiones, se compartirán capacidades instaladas Se recomienda la estructuración de un documento
y demás acuerdos de interés general. que defina la política pública en torno a un proyecto
El programa nacional – territorial de capacitación articulado de capacitación entre la AGR-CGR y
debe partir de un diagnóstico que detecte contralorías territoriales. Este documento hará parte
necesidades, tanto generales como por regiones. Y del borrador para la construcción de una ´Política
deberá identificar el perfil de las brechas detectadas, Pública de control fiscal”. Hasta la fecha, se han
para lo cual puede utilizar metodología de CGR para logrado algunos acuerdos en cuanto a la definición
recolección de información sobre necesidades de de principales proyectos de capacitación: Maestría;
capacitación y posterior tabulación. Diplomados; Seminarios; Escuela Virtual.
De igual manera, deberá conocer el inventario de La Oficina de Estudios Especiales y Apoyo Técnico
capacidades instaladas y diseñar con base en todo lo de la AGR ha venido avanzando en acuerdos sobre
anterior, la operación del programa y las estrategias un gran programa nacional de capacitación para
y modalidades de capacitación que pueden ser los servidores públicos de todos los niveles, que
presenciales y virtuales (teleconferencias, escuela cumplen la función pública de control fiscal.
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