Ediciones Jurisprudencia del Trabajo, C.A.

Seguridad Social
A. Extraordinario Nº 30
2019

AVANCE EXTRAORDINARIO Nº 30/2019

EL NÚMERO DE TRABAJADORES EXPUESTOS POR LAS INFRACCIONES EN

MATERIA DE SEGURIDAD Y SALUD LABORAL, DEBE SER DETERMINADO EN
FORMA MOTIVADA POR EL INPSASEL.

La Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N°

0419, de fecha 05 de diciembre de 2019, señaló que a tenor de lo indicado en el artículo
124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, el
número de trabajadores expuestos será determinado por decisión debidamente fundada de
la unidad técnica administrativa competente del INPSASEL.

INPSASEL. ACTOS ADMINISTRATIVOS DE

La observancia del artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio

Ambiente de Trabajo, es determinante para establecer el supuesto de hecho que da lugar a la
sanción, por lo que, no resulta suficiente señalar un número de trabajadores supuestamente
afectados. Se debe especificar o fundamentar si ese número corresponde a la totalidad de
empleados dentro de la empresa, si se corresponde a un determinado departamento de la
misma o si pertenecen al departamento que fue objeto de la inspección. Este elemento debe ser
especialmente motivado, es decir, que debe contener las razones que justifiquen la
determinación del número de trabajadores considerados para imponer la sanción, sin lo cual
carece de validez.

Sala de Casación Social del TSJ, 05/12/2019

Jurisprudencia en igual sentido: (Usted puede ubicar las referidas sentencias en nuestra página
Web www.juris-line.com.ve, colocando en el buscador de la biblioteca on-line la palabra “MULTA”)

“ANTECEDENTES

Mediante escrito presentado el 21 de octubre de 2013, la representación judicial de la

sociedad mercantil Administradora A-340, C.A., interpuso demanda de nulidad, contra el
acto administrativo de efectos particulares, contenido en la providencia identificada con el
alfanumérico PA-US-ARA-00002-2013, de fecha 24 de abril de 2013, dictado por la Gerencia
Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua (GERESAT) adscrita al Instituto Nacional de
Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) sin representación judicial acreditada
en autos, a través de la cual se declaró con lugar la propuesta de sanción y se impuso multa a
la sociedad mercantil accionante, estimada en la cantidad de dos millones trescientos
cincuenta y ocho mil seiscientos uno con cero céntimos (Bs. 2.358.601,00) -hoy veintitrés
bolívares soberanos con cincuenta y nueve céntimos (Bs. S. 23,59)- por la comisión de
infracciones graves y leves, previstas en el artículo 119, numerales 6, 8 y 22 y, en el artículo
118 numeral 2 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo

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IV
MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Encontrándose esta Sala en la oportunidad de pronunciarse sobre el mérito del asunto

debatido, con fundamento a los elementos que constan a las actas, se advierte que la
accionante solicitó la nulidad absoluta de la Providencia Administrativa identificadas con
el alfanumérico N° PA-US-ARA-00002-2013, de fecha 24 de abril de 2013, dictada por el
Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) por órgano de
la Gerencia Estatal de Salud de los Trabajadores Aragua, mediante la cual sancionó con
multa a la entidad de trabajo, por un monto de dos millones trescientos cincuenta y ocho
mil seiscientos uno con cero céntimos (Bs. 2.358.601,00), -hoy día veintitrés bolívares con
cincuenta y nueve céntimos (Bs. 23,59)-

Así las cosas, vistos los términos en que fue planteado la demanda de nulidad, se observa
que el caso de autos se circunscribe a determinar si la sanción impuesta a la entidad de
trabajo, por el presunto incumplimiento de lo previsto en el artículo119, numerales 6, 8 y 22
y, en el artículo 118 numeral 2 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio
Ambiente de Trabajo, se encuentra ajustada a derecho.

De esta forma, se desprende de las actuaciones procesales que la parte accionante alegó
que, el acto impugnado incurrió en el vicio del falso supuesto por señalarse erróneamente
que la entidad de trabajo i) no elaboró un plan general de orden y limpieza que aplicara a
todas las áreas de la empresa, ii) incumplió la implementación del programa de salud y
seguridad en el trabajo, iii) no dio cumplimiento al ordenamiento con relación a estudio
persona-sistema y, iv) no informó por escrito a los trabajadores y trabajadoras de los
principios de la prevención de las condiciones inseguras e insalubres en sus puestos de
trabajo; sin que demostrara las razones por las que consideró que se encontraban expuestos
134 trabajadores en cada una de las sanciones propuestas. Asimismo, consideró que la
imposición de la sanción, no guarda un criterio de elemental proporcionalidad; por ende,
tales circunstancias conllevaron a que de manera errada fuere sancionada a la sociedad
mercantil demandante. (…)

Corolario de lo anterior, puede colegir esta Alzada que, de la revisión de las actuaciones
que conforman el presente asunto se evidenció que, no reposan en autos los antecedentes
administrativos a los fines que este Tribunal pueda verificar si efectivamente la
administración dictó el acto cuestionado con apego a los supuestos de hecho y de derecho,
lo cual genera una presunción de favorabilidad en beneficio de la sociedad mercantil
Administradora A-340, C.A., no obstante, es imperioso para esta Sala traer a colación lo que
la Sala Político Administrativo de este alto Tribunal ha reiterado: “que la no remisión del

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expediente administrativo acarrea una presunción favorable sobre la procedencia de la

pretensión de la parte accionante y no impide que el Órgano Jurisdiccional respectivo emita
el pronunciamiento correspondiente, puesto que aquél constituye la prueba natural -mas
no la única- dentro del proceso contencioso administrativo de anulación”, (Sentencia N°
01257 de fecha 12 de junio de 2007, caso Echo Chemical 2000 C.A.) ratificado a su vez en la
sentencia de fecha 27 de noviembre de 2009 (caso Jesús Enrique Romero contra oficio Nro.
2351 emanado del Director del Departamento de Moral y Disciplina del Comando General
de la Armada en la Comandancia General de la Armada).

Así las cosas, aun y cuando a los autos no reposan los antecedentes administrativos del acto
cuestionado, tal prueba no es la única a los fines que sea dictada la decisión judicial
respectiva; por ende, se observa que la parte demandante al momento de interponer la
demanda de nulidad, consignó copia certificada de la Providencia Administrativa
identificada con el alfanumérico PA-US-ARA-0002-2013, -cursante de folio veintisiete (27)
al cincuenta y dos (52)- mediante la cual sanciona a la entidad de trabajo por un monto de
dos millones trescientos cincuenta y ocho mil seiscientos uno con cero céntimos (Bs.
2.358.601) -actualmente veintitrés bolívares con cincuenta y nueve céntimos (Bs. 23,59)-, de
ello y en atención a lo denunciado, se desprende de los folios cincuenta (50) y cincuenta y
uno (51) que la providencia administrativa impone sanción en base a los siguientes
términos:

El quantum de la infracción del artículo 119, se encuentra establecido entre veintiséis (26)
unidades y setenta y cinco (75) unidades tributarias por cada trabajador expuesto,
computando el termino (sic) medio, obteniéndolo de la operación matemática de la suma
de limite (sic) mínimo con el máximo, ciento uno (101 U.T) unidades tributarias, dividiendo
el resultado de dicha adhesión entre dos (2), lo que arroja como resultado la cantidad de
cincuenta punto cinco Unidades Tributarias (50.5 U.T), siendo este último resultado el
Termino (sic) Medio, el cual representa un monto de BOLÍVARES CINCO MIL
CUATROCIENTOS TRES CON CINCUENTA CÉNTIMOS (Bs. 5.403,50), por cada
trabajador expuesto, siendo ciento treinta y cuatro (134) los trabajadores expuestos de
acuerdo al punto SEGUNDO la multa asciende a BOLÍVARES SETECIENTOS
VEINTICUATRO MIL SESENTA Y NUEVE CON CERO CÉNTIMOS (Bs.724.069,00); por
cada trabajador expuesto, siendo ciento treinta y cuatro (134) los trabajadores expuestos de
acuerdo al punto TERCERO la multa asciende aBOLÍVARES (sic) SETECIENTOS
VEINTICUATRO MIL SESENTA Y NUEVE CON CERO CÉNTIMOS (Bs.724.069,00); por
cada trabajador expuesto, siendo ciento treinta y cuatro (134) los trabajadores expuestos de
acuerdo al punto CUATRO la multa asciende a BOLÍVARES SETECIENTOS
VEINTICUATRO MIL SESENTA Y NUEVE CON CERO CÉNTIMOS (Bs.724.069,00), Y ASÍ
SE DECIDE.

El quantum de la infracción del artículo 118, se encuentra establecido hasta veinticinco (25)
unidades tributarias por cada trabajador expuesto, computando el termino (sic) medio,

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obteniéndolo de la operación matemática de la suma del límite mínimo con el máximo,

veintiséis (26 U.T) unidades tributarias, dividiendo el resultado de dicha adhesión entre
dos (2), lo que arroja como resultado la cantidad de trece Unidades Tributarias (13 U.T),
siendo este último resultado el Termino (sic) Medio, el cual representa un monto de
BOLÍVARES MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y UNO CON CERO CÉNTIMOS (Bs.
1.391,00), por cada trabajador expuesto, siendo ciento treinta y cuatro (134) los trabajadores
de acuerdo al punto PRIMERO la multa asciende a BOLÍVARES CIENTO OCHENTA Y
SEIS MIL TRESCIENDOS (sic) NOVENTA Y CUATRO CON CERO CÉNTIMOS (Bs.
186.394,00); Y ASÍ SE DECIDE

Del extracto anteriormente transcrito del acto administrativo cuestionado, necesario es traer
a colación, lo dispuesto en los artículos 124 y 125 de la Ley Orgánica de Prevención,
Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, que establecen

Sanciones en materia de la normativa de seguridad y salud en el trabajo.

Artículo 124. Las infracciones en materia de la normativa de seguridad y salud laborales se

sancionarán:
1. Las infracciones leves, con multa de hasta veinticinco unidades tributarias (25 U.T.) por
cada trabajador o trabajadora expuesto.
2. Las infracciones graves, con multa desde veintiséis (26) hasta setenta y cinco (75)
unidades tributarias (U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.
3. Las infracciones muy graves, con multa desde setenta y seis (76) hasta cien (100)
unidades tributarias (U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.

El número de trabajadores o trabajadoras expuestos será determinado por decisión

debidamente fundada de la unidad técnica administrativa competente del Instituto
Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales.

En relación a la norma transcrita esta Sala observa, que a tenor de lo indicado en el artículo
124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, el
número de trabajadores expuestos será determinado por decisión debidamente fundada de
la unidad técnica administrativa competente del INPSASEL.

Por su parte el articulo 125 ibídem, establece los criterios de gradación de las sanciones, de
acuerdo a la peligrosidad de las actividades desarrolladas en la entidad de trabajo, la
gravedad de los daños producidos o que hubieran podido producirse por la ausencia o
deficiencia de las medidas preventivas necesarias, las medidas de protección colectiva o
personal adoptadas por el empleador, y las instrucciones impartidas por éste, en orden a la
prevención de accidentes de trabajo y enfermedades ocupacionales, el incumplimiento de

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las advertencias u ordenamientos realizados por el funcionario de inspección y supervisión

competente en la materia, la inobservancia de las propuestas realizadas por los Servicios de
Seguridad y Salud en el Trabajo, los delegados o delegadas de prevención, en ejercicio de
sus funciones específicas; o el Comité de Seguridad y Salud Laboral de la entidad de
trabajo, para la corrección de las deficiencias legales existentes; la conducta general seguida
por el empleador o empleadora, en orden a la estricta observancia de las normas en materia
de seguridad y salud en el trabajo

Ahora bien, esta Sala de Casación Social, en la sentencia N° 1435 de fecha 17 de diciembre
del año 2013 (caso: Tropical-Kit, C.A. contra Acto N° PA-US-AGA-0012-2011, de fecha
25/04/2011 emanado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales
INPSASEL, Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua), estableció:

Al respecto, esta Sala agrega que para mantener la debida proporcionalidad y adecuación
de las sanciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, con el supuesto de hecho y
con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para
su validez y eficacia, debe existir, además de la relación existente entre la gravedad de la
falta y el monto de la multa aplicada, una justificación fundada del número de trabajadores
afectados por la infracción encontrada, al tratarse de un criterio de imprescindible
consideración que repercutirá directamente en el quantum de la sanción impuesta.

En el caso sub iudice, se observa que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores
Aragua, en vista de la propuesta de sanción efectuada por el Inspector en Seguridad y
Salud en el Trabajo, ciudadano Robinson Martínez, mediante la providencia administrativa
impugnada, resolvió imponer multa a la empresa Tropical- Kit, C.A., por haber incurrido
en los supuestos contemplados en los artículos 119, numeral 19 y 118, numeral 2 de la Ley
Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, elevando el quantum
de la infracción por el número de trabajadores expuestos, contabilizados en la cantidad de
doce (12).

Pues bien, del texto íntegro de la providencia administrativa impugnada y de la revisión

efectuada al expediente administrativo, esta Sala de Casación Social verifica que, en efecto,
la Administración no expuso fundamentación alguna con relación a las circunstancias
fácticas que conllevaron a tomar como factor multiplicador de las sanciones impuestas a la
empresa accionante, un total de doce (12) trabajadores.

Lo anterior, en modo alguno fue advertido por el juez a quo, ya que el criterio seguido por
dicho sentenciador, se fundó llanamente en que la providencia administrativa cumplía con
las exigencias previstas en el artículo 136 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y
Medio Ambiente de Trabajo, el cual dispone que el informe de inspección reflejará los
hechos constatados por el funcionario actuante, destacando aquellos relevantes a efectos de

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la tipificación de la infracción y la cuantificación de la sanción; la infracción presuntamente

cometida con expresión del precepto vulnerado y la propuesta de sanción. Siendo que no
verificó el número de trabajadores expuestos que se señalan en el acto impugnado, la
providencia administrativa no cuenta con la motivación que debe efectuar la unidad técnica
administrativa competente, exigida expresamente en el artículo 124 eiusdem, resultando
por tanto insuficiente para cumplir con tal requisito, la simple mención del número de
trabajadores afectados.

En virtud de las consideraciones expuestas, se considera que el acto administrativo

impugnado no guarda la debida congruencia con el supuesto previsto en la norma legal
denunciada como quebrantada, y siendo que ello tiene una influencia determinante por
constituir un requisito esencial para la validez y eficacia de la multa impuesta, es por lo que
esta Sala de Casación Social declara con lugar el recurso de apelación ejercido por la
sociedad mercantil Tropical-Kit, C.A., revoca el fallo recurrido y declara la nulidad de la
providencia administrativa N° PA-US-AGA-0012-2011, de fecha 25 de abril del año 2011,
dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, adscrita al Instituto
Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), así como la Planilla de
Liquidación signada con el N° 11-0103. Así se decide.

En correspondencia con la jurisprudencia citada, y visto lo establecido por el juzgado a quo,

en la decisión objeto de la presente consulta, la Administración debe fundamentar las
circunstancias fácticas que lo llevaron a establecer el factor multiplicador de las sanciones
impuestas a la sociedad mercantil en cuestión, para de esta manera garantizar al
administrado la protección de sus derechos constitucionales como lo son la tutela judicial y
administrativa efectiva y el debido proceso consagrado en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, en sus artículos 26 y 49, respectivamente, puesto que esto
permite que el administrado conozca las razones, así como los elementos sobre las cuales la
entidad administrativa concluyó el número de trabajadores afectados en la providencia
impugnada.

Así las cosas, de la Providencia Administrativa impugnada, no evidencia esta Sala que el
Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), hubiere
fundamentando los motivos que le llevaron a tomar como base a los trabajadores afectados,
de lo cual y en atención a lo antes indicado, todo acto administrativo debe existir una
adecuación entre lo que se decida, y el supuesto de hecho de la norma, por lo que es
necesario que la Administración lo pruebe en ese sentido, no resulta suficiente señalar un
número de trabajadores supuestamente afectados, sin especificar o fundamentar si ese
número corresponde a la totalidad de empleados dentro de la empresa, si se corresponde a
un determinado departamento de la misma o si pertenecen al departamento que fue objeto
de la inspección, por lo que no ha quedado evidenciado que la Administración haya
mantenido la proporcionalidad necesaria para imponer la multa, toda vez que ésta se
impone conforme al número de trabajadores expuestos o afectados; lo cual no puede

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constatarse de la providencia recurrida, verificándose con ello que la Administración

incurrió en el vicio de falso supuesto delatado por la parte demandante; pues no aplicó la
norma que contiene la forma para determinar el número de trabajadores expuestos, es
decir, el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de
Trabajo, cuya observancia es determinante para establecer que el supuesto de hecho que da
lugar a la sanción se corresponde con las condiciones encontradas que darían motivos
suficientes para la imposición de una eventual sanción si así fuere determinado por la
administración en cumplimiento de los procedimientos respectivos. En razón de ello, debe
estimarse la procedencia en derecho de la denuncia examinada. Así se declara. (…)

El Magistrado Ponente, Danilo A. Mojica Monsalvo