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2016
Una de las principales debilidades del Estado Peruano está relacionada con la calidad de la
inversión pública ejecutada por los organismos y agencias del Estado, particularmente a nivel
de gobiernos subnacionales. La ausencia de criterios técnicos en la identificación y selección
de los Proyectos de Inversión Pública (PIPs); deficiencias en la elaboración de los estudios
de pre inversión y de inversión; demoras notorias en los plazos de ejecución; incrementos
sustanciales en el costo total de la obra con respecto a lo presupuestado originalmente; y
numerosas disputas con los contratistas, inclusive a nivel arbitral, son algunos de las
principales dificultades que enfrenta el país en esta materia.
En este contexto, desde hace algunos años se ha venido desarrollando en el Perú, con
progresivo éxito, una nueva herramienta de gestión pública, denominada Obras por
Impuestos (OXI), que consiste en atraer al sector privado a un área tradicionalmente propia
de la gestión administrativa del Estado, como es la inversión pública. Los resultados a la
fecha han sido alentadores: a un inicio más bien lento en el año 2008, le ha seguido un
incremento notorio en los montos adjudicados a través de este mecanismo en los años
posteriores, llegando a la fecha a un monto total acumulado de más de 2000 millones de
soles, distribuidos en más de 200 PIPs, a lo largo de todo el territorio nacional
(PROINVERSIÓN: página web).
Esta investigación tiene por objeto identificar las ventajas, desventajas, riesgos y factores
clave para el éxito del mecanismo de Obras por Impuestos aplicado en el Perú desde hace
cerca de 8 años, así como evaluar la posibilidad de su aplicación en otros países.
5. La empresa privada puede utilizar el CIPRL para cancelar anualmente hasta el 50% de su
impuesto a la renta anual, hasta que se agote el CIPRL, o lo puede transferir libremente;
6. El MEF descuenta de las transferencias futuras (hasta 10 años) a los gobiernos nacionales
por concepto de canon o de otros ingresos aplicables al mecanismo OXI, los montos
pagados a la empresa privada, sin intereses (PROINVERSIÖN: 2016);
7. El mecanismo OXI se rige por las reglas y procedimientos específicos fijados en la ley de
la materia; sólo se aplican supletoriamente las reglas generales de contratación de obra
pública.
Sin embargo, los niveles de ejecución de los recursos públicos destinados a inversión eran
notoriamente bajos en dichos niveles de gobierno: sólo se gastaba alrededor de la mitad del
presupuesto para inversión pública en los gobiernos regionales y municipales.
Cuadro 1
Inversión Pública GR y GM (% ejecución)
Año GR GM
2007 49.8 42.5
2008 47.9 55.2
Fuente: MEF
Adicionalmente, la calidad de la inversión pública también era discutible, incluso a nivel del
gobierno central, existiendo diversos problemas técnicos en el diseño y la ejecución de los
presupuestos públicos (MACHICAO y BARRA: 2009). Es decir, el Perú enfrentaba un
escenario de abundancia de recursos disponibles para inversión combinado con necesidades
significativas para la reducción de la pobreza, pero a la vez muy baja capacidad de gestión
de la inversión pública.
Por otro lado, las empresas privadas vinculadas a la explotación de recursos naturales
(mineras, principalmente) enfrentaban fuertes tensiones sociales derivadas de la situación de
pobreza existente en las poblaciones aledañas a sus proyectos, que eran paliadas en alguna
medida por las propias empresas a través de programas de responsabilidad social, bajo el
esquema de aportes voluntarios puesto en marcha en el 2006 por el gobierno de turno
(GLAVE y AVILA: 2014).
El mecanismo creado por la Ley OXI ofrece la ventaja, especialmente atractiva para las
empresas dedicadas a la explotación de recursos naturales, de que pueden complementar o
redireccionar (o eventualmente sustituir) sus programas voluntarios de responsabilidad social
con programas OXI en las localidades donde operan. La inversión de carácter social en las
áreas de influencia de sus proyectos ahora puede ser también financiada con cargo a sus
impuestos, además de sus recursos propios. No es extraño, pues, que buena parte de las
principales empresas involucradas en la ejecución de proyectos bajo este mecanismo sean
empresas mineras.
Por el lado del Estado, el mecanismo OXI puede permitir acelerar la ejecución de la inversión
requerida para reducir la brecha de infraestructura del país, y mejorar incluso la calidad de la
misma y sus costos, dependiendo de los criterios utilizados para la selección del proyecto a
financiar y los incentivos que empujen a la empresa privada a involucrarse en este
mecanismo para sacar adelante la ejecución de las obras.
Entre las principales mejoras introducidas a lo largo del tiempo en el mecanismo OXI
destacan las siguientes:
Reducción de plazos para la tramitación de los procesos de adjudicación de los proyectos
a las empresas privadas, y para la emisión del informe previo de la CGR;
Posibilidad de emisión trimestral de los CIPRLs cuando el plazo de la ejecución de la obra
sea mayor a 6 meses;
Inclusión de los costos de operación y mantenimiento dentro de los alcances del
mecanismo OXI;
Carácter libremente negociable de los CIPRLs;
Adjudicación directa a la empresa privada en caso no se presenten otros postores;
Extensión del mecanismo OXI al gobierno central, con cargo a sus recursos ordinarios.
Cuadro 2
Empresas OXI por rubro (2016)
Recursos naturales 21
servicios financieros 6
Consumo masivo 7
Otros 43
Fuente: Proinversión
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Adicionalmente, se han ampliado los fondos disponibles para inversión contra los cuales se
puede aplicar el mecanismo: ahora es posible utilizar el mecanismo para ejecutar inversión
con cargo a los recursos ordinarios de las entidades del gobierno nacional (y no solamente
recursos determinados), y nada impide que en el futuro se aplique el mismo criterio para los
gobiernos subnacionales.
c. Resultados
Los resultados que arroja el mecanismo OXI a la fecha son alentadores. Luego de un inicio
flojo en el 2008, probablemente asociado a un periodo de reconocimiento y aprendizaje, en el
2011 se observa un incremento notorio de la inversión comprometida a través de este
mecanismo, a partir de un conjunto de modificaciones legales tendientes a mejorar su
operatividad y alcances. A la fecha, la inversión acumulada excede los 2,100 millones de
soles, y cubre 20 de las 25 regiones del país, y casi todos los sectores de infraestructura.
i. Monto acumulado
Cuadro 3
Inversión Acumulada
Obras por Impuestos 2009-2016
(al 08 marzo 2016)
Año Monto
2009 6
2010 10.3
2011 287.7
2012 181.3
2013 486.2
2014 651.2
2015 300.2
2016 186.3
Total 2109.2
Fuente: Proinversión
1
De acuerdo a PROINVERSIÓN, 3 de las 6 empresas privadas que participaron el 2011 en proyectos OXI eran empresas
mineras, las cuales explicaron, además 185 del total de 287 millones de soles adjudicados ese año bajo este mecanismo.
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Gráfico 1
OXI Niveles de Gobierno
(en millones de soles, al 08 marzo 2016)
61,1
3%
935
44%
1113,2
53%
GR Municipalidades GC
Fuente: MEF
Sin embargo, es bastante probable que esta distribución cambie sustantivamente el 2016 y
en adelante, tomando en cuenta el impacto de los programas de inversión en infraestructura
del Ministerio de Educación (MINEDU), del Ministerio de Agricultura (MINAGRI) actualmente
en ejecución, y de otros sectores que se encuentran en etapa de estructuración.
3. Experiencias destacables
Con el objeto de ilustrar las potencialidades del mecanismo OXI, pasamos a exponer
brevemente dos experiencias recientes en el Perú.
2
MINEDU, http://www.minedu.gob.pe/p/pdf/presentacion_infraestructura.pdf
3
Ver D.S. N° 004-2014-MINEDU
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Cuadro 4
Paquetes OXI MINEDU 2015
Nivel de No No Inversión
Gobierno Paquetes Proyectos promedio
El mecanismo sigue en ejecución y se espera que se completen los paquetes en lo que resta
del año. Si consideramos el acumulado desde el 2012, ya se han comprometido alrededor de
725 millones de soles en el sector Educación bajo este mecanismo.
En mayo del 20164, el Ministerio de Cultura del Perú y el Gobierno Regional del Cuzco han
suscrito un convenio para formalizar la iniciativa presentada en conjunto por la empresa
privada Backus (empresa industrial de consumo masivo) y el World Monuments Fund, que
consiste en su restauración completa, incluyendo sus muros, pisos, altares, esculturas, casa
parroquial y las instalaciones eléctricas, bajo el mecanismo OXI. El valor total estimado del
proyecto supera el millón de dólares, y se espera que impulse el turismo en la zona y genere
nuevas oportunidades de empleo y desarrollo para la comunidad. El proyecto es complejo
por la naturaleza del trabajo a realizar, y se sujetará a las normas de protección del
Patrimonio Cultural de la Nación. Se espera que este proyecto pueda ser replicado y marque
el inicio de la participación de la empresa privada en la recuperación y preservación de
monumentos históricos en el Perú, aspecto en el cual el Perú posee una riqueza histórica
significativa. Se espera que el PIP sea adjudicado este 2016.
a. Las ventajas
Esta dinamización de la inversión pública vía OXI tiene también un impacto positivo en la
generación de empleo directo e indirecto en la zona de intervención. El IPE no descarta un
efecto positivo sobre el empleo, ya sea en la etapa de construcción o posteriormente en la
etapa de operación y mantenimiento de la obra (IPE: 2013). El MEFcoincide con esta
apreciación (MEF: página web).
4
Art Daily News http://artdaily.com/news/71622/Peru-s-Obras-por-Impuestos-scheme-now-available-for-heritage-
conservation#.V1CO2-QYEcY
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En relación con los ahorros en tiempos, la mayor velocidad en la ejecución de la obra pública
bajo el mecanismo OXI proviene de los menores requisitos y trabas burocráticas asociados a
un procedimiento más expeditivo y simplificado, en comparación con la contratación pública
ordinaria. En efecto, la adjudicación y ejecución de PIPs bajo el mecanismo OXI no se rigen
por las normas generales de contratación pública, sino por una norma especial, que permite
que la selección y contratación del contratista sea efectuada directamente por la empresa
privada, y evaluada por la entidad al momento de adjudicar la obra bajo OXI. Al amparo de
dicha norma se suscriben dos contratos: uno entre la empresa privada y la entidad pública
interesada, y otro, distinto y de naturaleza privada, entre la empresa privada y el contratista.
Del mismo modo, la selección del supervisor de la obra a cargo de la entidad pública, puede
hacerse en paralelo (y no posteriormente, como en el caso de la contratación pública
ordinaria) a la selección de la empresa privada encargada de efectuar la obra vía OXI. Es
bastante probable que estos menores pasos o requisitos en el procedimiento aplicable se
traduzca en ahorros en tiempos.
Cuadro 5
Comparación Procedimiento OXI vs Obra Pública
Ley OXI LCE
Contrato de Obra empresa
privada y contratista se rige Contrato de Obra
por ley privada se rige por LCE
Selección del supervisor Selección supervisor
en paralelo posterior
Adjudicación directa Desierto. Nuevo
si no hay otros postores concurso
Fuente: Ley de Obras por
Impuestos, LCE
En relación con los ahorros en los costos de ejecución de la obra, la experiencia reciente en
OXI muestra que existen pocos casos de solicitudes de valorizaciones de adicionales de
obra, más usuales en la contratación pública general, aunque sí es frecuente el reajuste del
costo de las obras al momento de la elaboración del expediente técnico. Al respecto, cabe
anotar que este reajuste es también frecuente en la contratación privada, tomando en cuenta
que el expediente técnico ya considera todas las variables particulares que cada obra
específica debe asumir (topografía, trazo definitivo, disponibilidad de materiales en las
cercanías, acceso y transporte, restricciones administrativas o climáticas, etc.) no disponibles
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b. Los Riesgos
i. Confusión con la responsabilidad social empresarial (RSE)
Algunos autores han expresado su preocupación por una eventual confusión entre el interés
privado y el interés público en este tipo de mecanismos. LEON CASTROi sostiene que las
empresas mineras invierten en proyectos de carácter social en sus zonas de influencia para
controlar el impacto de un proyecto específico, en función de sus intereses privados, pero
que ello no responde necesariamente a una visión o enfoque de desarrollo territorial de una
provincia, advirtiendo que existe el peligro de que el mecanismo de obras por impuestos
termine financiando las áreas de relaciones comunitarias de las empresas mineras y no el
plan de desarrollo de la localidad.
conforme al cual las empresas podían suscribir convenios para ejecutar obras de interés
público con las entidades del Estado, algunas empresas mineras hayan considerado una
buena opción utilizar el mecanismo OXI como parte de sus programas de RSE. Sin embargo,
se puede advertir que ello por sí mismo no afecta las bondades del mecanismo OXI
reseñadas en este documento, mientras que, por otro lado, la concordancia de los proyectos
financiados con los objetivos públicos está prevista en las actuales normas del mecanismo
OXI. La normativa SNIP aplicable a cualquier inversión pública, incluida la ejecutada bajo el
mecanismo OXI, tiene por objeto asegurar, precisamente, esta concordancia.
En relación con b), a nivel subnacional resulta inevitable que la empresa privada interesada
realice un trabajo previo de relacionamiento con las autoridades locales para realizar una
identificación y priorización adecuada del PIP a financiar y ejecutar. De no llegar a una
solución que sea apropiada es probable que el PIP no sea ejecutado bajo el mecanismo OXI.
En el caso del gobierno nacional la dinámica es distinta. La experiencia –todavía reciente- del
MINEDU muestra que antes de iniciar el involucramiento del sector privado, el Ministerio
define un Plan de Infraestructura sectorial a partir de las brechas identificadas que guía el
proceso de selección y priorización de los PIPs a ejecutar.
eficiente de los recursos; (ii) la necesidad de garantizar que su uso se haga a nombre del
Estado y como un servicio y no a nombre de un privado y como parte de su RSE.
Dicho esto, sin embargo, es válido sostener que se trata de una herramienta viable que, bajo
ciertas condiciones o reglas, puede ayudar a países que enfrenten dificultades en la gestión
pública de sus inversiones, facilitando la obtención de resultados y metas concretas
precisamente a partir del aporte que una gestión privada puede generaren algunos aspectos
importantes del proceso de ejecución de la inversión pública. En cualquier caso, el rol del
Estado, aunque distinto del que tradicionalmente le corresponde en la contratación pública
ordinaria, es también fundamental en el éxito de este mecanismo, particularmente en lo que
se refiere a la identificación y priorización de los PIPs a ejecutar, y en cautelar el adecuado
uso de los recursos públicos por parte de las empresas privadas.
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a. Factores de éxito
A partir de la experiencia concreta peruana, los factores de éxito principales a tomar en
cuenta al momento de diseñar e implementar un programa OXI son, a criterio nuestro, los
siguientes:
En el Perú, por ejemplo, los gobiernos subnacionales utilizan este mecanismo contra las
transferencias futuras del gobierno central que les corresponde por ley, principalmente
porque no tienen iniciativa ni recaudación tributaria propia. No pueden crear tributos, y
tampoco los recaudan (excepción hecha del impuesto predial y otros tributos de carácter
local, de menor magnitud). No obstante, si los gobiernos subnacionales gozaran de
autonomía tributaria, como en otros países, el mecanismo podría operar contra dichos
ingresos de recaudación ordinaria sin dificultad. De hecho, eso es lo que ocurre en el Perú a
nivel del gobierno nacional: los ministerios pueden destinar los ingresos provenientes de su
presupuesto ordinario para inversión para su ejecución mediante el mecanismo OXI,
exactamente igual como si se tratara de una contratación pública ordinaria. También es
importante evaluar la sostenibilidad de la fuente, sobretodo tratándose de transferencias
entre niveles del Estado, pues la localidad beneficiaria asume la obligación de repagar la
obra con cargo a las mismas. Por ejemplo, si se trata de ingresos con alta variabilidad o
eventuales (en el caso peruano, el canon sobre los recursos naturales puede variar
fuertemente dependiendo de la cotización internacional), puede suceder que un shock de
precios en contra pueda reducir los montos de las transferencias y dejar sin capacidad de
pago a las entidades obligadas.
Por otro lado, no se debe olvidar que el mecanismo supone, en esencia, un adelantamiento
de la disponibilidad de los recursos futuros de la entidad. En consecuencia, existe un tope a
los montos que se pueden comprometer hoy, que se deriva precisamente del flujo futuro de
ingresos de la entidad beneficiaria. Cada año se “renueva” el monto disponible para
inversión, dependiendo de si los ingresos provenientes de los recursos determinados
superan los montos comprometidos en el respectivo año. Sin duda, esto limita el margen de
acción de las autoridades futuras. Por ello, es imprescindible una adecuada planificación y
programación multianual de las inversiones de la respectiva entidad pública.
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La empresa privada, por lo general, no tiene ningún incentivo para asociar su reputación
comercial con obras cuyo beneficio o utilidad pueden luego ser puestas en entredicho, pero a
la vez puede desear mantener una buena relación con las autoridades locales dentro de la
zona de influencia de sus proyectos. Además, las distintas poblaciones dentro de una
jurisdicción pueden “competir” por los recursos públicos escasos, haciendo políticamente
difícil la priorización por parte de las autoridades. Por ello, es fundamental trabajar
adecuadamente el relacionamiento social de un programa OXI, sobretodo a nivel de
gobiernos subnacionales.
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Así, una de las modificaciones efectuadas a la Ley OXI establece que, en caso la autoridad
no cumpla con emitir la conformidad de obra en un plazo determinado, bastará la
conformidad que emita el Supervisor para que el MEF emita el CIPRL correspondiente. Este
tipo de detalles operativos son claves para “hacer funcionar” el mecanismo y que, en los
hechos, produzca el resultado esperado.
En línea con lo anterior, entendemos que la aplicación de una ley especial, que reconozca
las particularidades de este mecanismo y sus diferencias con la contratación pública, es
crucial.
b. A modo de conclusión
El mecanismo OXI es una herramienta útil para ayudar a solucionar algunas dificultades del
Estado en la ejecución de sus planes de inversión pública. En buena cuenta, se trata de
aprovechar, por un lado, la disponibilidad financiera de contar por adelantado con recursos
provenientes de sus ingresos tributarios futuros para destinarlos a inversión, y por otro, la
capacidad de gestión de la empresa privada para llevar adelante proyectos de inversión. El
mecanismo ha generado resultados positivos a la fecha en el Perú, y se está ampliando su
aplicación a todos los niveles del Estado, a prácticamente todos los sectores económicos y a
todo tipo de recursos públicos disponibles para inversión.
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Reseña Biográfica
Ha sido Presidente del Consejo Directivo de la Sunass hasta febrero de 2007. Miembro del
Consejo Directivo de OSITRAN (agosto 2007 a febrero 2009), y director de empresas
privadas. Ha trabajado como consultor en diversos procesos de privatización, y en asesorías
en regulación y mercado de capitales para diversas entidades públicas y privadas. Miembro
de diversos tribunales administrativos encargados de la solución de controversias de
competencia entre empresas prestadoras de telecomunicaciones (OSIPTEL) y de energía
(OSINERG), ex – vocal del Tribunal Administrativo de Valores de CONASEV, ex - miembro
de la Comisión de Protección del Consumidor del Instituto Nacional de Defensa de la
Competencia y Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), así como de la Comisión
Consultiva de Derecho Civil del Ilustre Colegio de Abogados de Lima y de la Comisión Ad-
Hoc de Reestructuración Patrimonial de la Oficina Descentralizada del Indecopi en la
Pontificia Universidad Católica del Perú, entre otros.
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