JURISDICCION COACTIVA - Facturas de servicios son actos administrativos

/ TITULO EJECUTIVO - Facturas de servicios / UNIDAD ADMINISTRATIVA

ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL - Carácter ejecutivo de las facturas de
servicios / FACTURAS DE SERVICIOS - Constituyen título ejecutivo

El mandamiento de pago librado por la vía de jurisdicción coactiva, conforme al

artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, tiene fundamento en las facturas de venta en él
relacionadas, por concepto de la prestación de servicios de protección al vuelo,
interno e internacional, derechos de utilización del aeropuerto y del puente de
abordaje, servicio de estacionamiento internacional, sobrevuelos e intereses.
Expresan las referidas facturas que ellas se asemejan a las facturas cambiarias
de compraventa y prestan mérito ejecutivo, lo cual no se discute en este caso,
pues cumplen con los requisitos del artículo 774 del C. de Co. y por lo tanto,
según el artículo 772 ibídem, son títulos valores de carácter crediticio y como
tales pueden hacerse efectivos por cobro ejecutivo. Las facturas expedidas por la
Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil por derechos, servicios y
otros conceptos, prestados a particulares en cumplimiento de sus funciones, con
base en tarifas preestablecidas, son actos administrativos. Es una premisa
indiscutible que lleva a concluir que tales facturas, en cuanto se hallen
debidamente ejecutoriadas, prestan mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva,
conforme al artículo 68-1 del C.C.A. en concordancia con el artículo 112 de la Ley
6ª de 1992 que otorga la facultad de cobro coactivo a la Unidad de Aeronáutica
Civil, adscrita al Ministerio de Transporte.
NOTA DE RELATORIA: Expediente S-011 de 10 de noviembre de 1989, Ponente:
Dra. Clara Forero de Castro, auto de Sala Plena; Expediente 9575 de 25 de
noviembre de 1994, Ponente: Dr. Carlos Betancur Jaramillo, auto de Sección
Tercera.

JURISDICCION COACTIVA - Facturas de servicios se deben aportar en

original / FACTURAS DE SERVICIOS - Requisitos para que presten mérito
ejecutivo / TITULO EJECUTIVO - No lo constituye factura autenticada

El mandamiento de pago impugnado por el Curador Ad Litem de la sociedad

deudora se basa en las facturas allí relacionadas y en el Estado de Cuenta del 28
de diciembre de 1998. Las facturas allegadas obran en fotocopias auténticas, y
no se halla registrado en las ya canceladas tal hecho. El carácter de título
ejecutivo de las facturas relacionadas en el mandamiento ejecutivo, que por ser
documentos constitutivos de derechos, conforme al artículo 619 del C. de Co.,
deben aparecer en original cuando se trata de hacerlas valer tanto procesal como
extraprocesalmente, excepto cuando se compruebe su extravío o destrucción.
Asimismo, en su carácter de actos administrativos, aquí reconocido, también es
necesario que para su ejecución coactiva se presenten en original, como lo ha
definido la jurisprudencia
NOTA DE RELATORIA: Expediente 8900 de 8 de abril de 19994, Corte Suprema
de Justicia, Sala de Casación Penal.

JURISDICCION COACTIVA - Valor ejecutivo del estado de cuenta / TITULO

EJECUTIVO - Valor ejecutivo del estado de cuenta / ESTADO DE CUENTA -
Valor ejecutivo / MANDAMIENTO DE PAGO - Improcedencia porque estado
de cuenta no cumple requisito de firmeza

El estado de cuenta no constituye un título ejecutivo fiscal a la manera de los

artículos 562 del C. de P. C. y 68 del C. C.A., pues no reúne los requisitos de un
acto administrativo ejecutoriado, porque si bien lo autoriza el Jefe del Grupo de
Cobranzas, falta en el expediente constancia de que se hubiera notificado a la
sociedad deudora y que ésta hubiera tenido oportunidad de controvertirlo. Es
decir que en este caso no se configura el carácter ejecutivo y ejecutorio de los
actos administrativos, al tenor del artículo 64 del C.C.A.. El estado de cuenta en
que se soporta el mandamiento ejecutivo impugnado no cumple con el requisito
de firmeza que permita su cobro por jurisdicción coactiva, pues la Aeronáutica
Civil no cumplió con los requisitos de notificación al interesado para que hiciera
uso de los recursos por vía gubernativo a efectos de que tal liquidación alcanzara
firmeza. De todo lo anterior se concluye que el mandamiento ejecutivo impugnado
fue librado con base en documentos que no prestan mérito ejecutivo y por tanto
debe ser revocado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ROBERTO MEDINA LOPEZ.

Santa Fe de Bogotá, D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil (2000).

Radicación número: 1283

Actor: AERONÁUTICA CIVIL

Demandado: SOUTHERN AIR TRANSPORT

Referencia: Apelación Mandamiento de Pago

Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el Curador Ad Litem de

la empresa ejecutada, contra el mandamiento de pago librado por el Grupo de
Jurisdicción Coactiva de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil,
de fecha 26 de enero de 1999.

ANTECEDENTES

El Grupo de Jurisdicción Coactiva de la Dirección Legal de la Unidad

Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, en auto del 26 de enero de 1999,
libró mandamiento de pago por la vía ejecutiva a favor de la mencionada entidad
y en contra de la sociedad SOUTHERN AIR TRANSPORT, por las sumas de MIL
QUINIENTOS NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL
CIENTO SESENTA Y SIETE PESOS M/CTE. ($1.509’887,177.00) y de ONCE
MIL CUARENTA Y SEIS DOLARES AMERICANOS (US$11.046.00), mas los
intereses moratorios causados desde el día del mandamiento ejecutivo hasta el
momento en que se efectúe el pago total de la obligación, mas las costas y
demás gastos procesales propios de la ejecución.

Fundamenta su decisión en las facturas señaladas en el mandamiento de

pago recurrido y el Estado de Cuenta del 28 de diciembre de 1998, que prestan
mérito ejecutivo por contener una obligación clara, expresa y actualmente
exigible.

Vencido el término para la notificación personal del mandamiento ejecutivo

sin que el representante legal de la compañía compareciera a recibirla se
procedió, previo cumplimiento del artículo 564 del C. de P. C., a designarle
Curador Ad Litem, quien propuso en tiempo recurso de reposición y en subsidio
de apelación contra el citado auto, mediante escrito presentado el 15 de junio de
1999, con el siguiente objeto:

1) Se aclare y deduzca expresamente la cuantía de las obligaciones

cobradas, toda vez que el expediente no arroja constancia de un pronunciamiento
oficial acerca de cada una de las objeciones o inconsistencia formuladas por la
demandada el 26 de octubre de 1998.

2) Se haga un corte a una fecha determinada, distinguiendo lo que

constituye el capital por una parte y los intereses para entonces consolidados,
especificándose por separado tales intereses y los de mora que a partir de la
misma se causen, la tasa y la base legal y matemática para obtenerla, a efectos
de hacer liquidable de manera clara al usuario el valor por el que se procede.

El recurrente considera que el mandamiento ejecutivo debe incluir a los

socios de la firma ejecutada, si la pretensión es cobrarles a ellos como se
desprende de las medidas cautelares decretadas.

Por último cuestiona la validez de las facturas por los servicios por
operaciones internacionales como base de la orden de pago, teniendo en cuenta
que, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 16 y 19 de la Resolución 07445
de 1996 y 25 de la Resolución 04884 de 1997 de la Aeronáutica Civil, el título
ejecutivo debe estar constituido por pagaré en blanco autorizado para llenarlo de
acuerdo a carta de instrucciones; le extrañan las facturas con una diferencia
superior a noventa días de mora, porque, conforme a la reglamentación de la
ejecutante, la ejecutada debió ingresar al sistema de pago previo para operar.

El recurso de reposición, resuelto por auto del 28 de julio de 1999,

confirmó en todas sus partes el mandamiento ejecutivo, basado en lo siguiente:

1) Las inconsistencias expuestas en el escrito del 26 de octubre de 1998

de la ejecutada, habían sido consideradas en el estado de cuenta con corte al 28
de diciembre de 1998; pero admite que no se dio una respuesta por escrito.

2) En relación con el punto dos, la obligación objeto de cobro es clara,

expresa y actualmente exigible, y los intereses por cobrar se hallan
reglamentados en la Resolución No. 7450 de 1996, citado en el mandamiento
ejecutivo recurrido.

CONSIDERACIONES

Competencia

De acuerdo con el parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998 y hasta
tanto entren en funcionamiento los juzgados administrativos, esta Sección es
competente para decidir el recurso de apelación interpuesto contra el
mandamiento de pago proferido en el proceso de jurisdicción coactiva en
referencia, por razón de su cuantía, según el artículo 129-3 del C.C.A., subrogado
por el Decreto 597 de 1988, artículo 2º.

La providencia apelada.

El mandamiento de pago librado por la vía de jurisdicción coactiva,

conforme al artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, tiene fundamento en las facturas
de venta en él relacionadas, por concepto de la prestación de servicios de
protección al vuelo, interno e internacional, derechos de utilización del aeropuerto
y del puente de abordaje, servicio de estacionamiento internacional, sobrevuelos
e intereses, que, según se expresa en el auto, “contienen una obligación clara,
expresa y actualmente exigible, que prestan mérito ejecutivo, cuyo término para
pagar una cantidad líquida de dinero se encuentra vencido”.

Expresan las referidas facturas que ellas se asemejan a las facturas

cambiarias de compraventa y prestan mérito ejecutivo, lo cual no se discute en
este caso, pues cumplen con los requisitos del artículo 774 del C. de Co. y por lo
tanto, según el artículo 772 ibídem, son títulos valores de carácter crediticio y
como tales pueden hacerse efectivos por cobro ejecutivo.

Los títulos valores son documentos necesarios para legitimar el ejercicio

del derecho literal y autónomo que en ellos se incorpora, según lo consagra el
artículo 619 del C. de Co. De donde se infiere que las facturas emitidas por la
Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil autorizan la acción cambiaria
que surge de su no aceptación expresa o tácita, y su cobro extrajudicial o judicial.

Pero además tales facturas son emitidas por aplicación de los derechos y
tarifas fijados en resoluciones de carácter general expedidas por el director de la
entidad en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 5 del Decreto 2724
de 1993, por la prestación de servicios aeronáuticos y aeroportuarios, entre otros.

Sobre la naturaleza de esta clase de facturas sostuvo esta Corporación,

refiriéndose a la aplicación de las tarifas que debía cobrar COLPUERTOS por los
servicios portuarios:

“Ahora bien: los actos que se expiden para aplicar esas tarifas, constituyen
simplemente una interpretación del acto general que las determinó, dictado
en forma unilateral. Para cumplir con los principios de publicidad y
contradicción que deben informar las actuaciones administrativas, se
estableció …… la obligación de notificar la liquidación contenida en las
facturas, y además, un verdadero procedimiento gubernativo;
procedimiento que se utiliza en este caso para controvertir una decisión,
como ocurre frente a cualquier otro acto de la administración.
……
“De manera que, bien puede sostenerse, que todo lo relacionado con la
interpretación y aplicación de esas tarifas, constituye acto administrativo
demandable ante esta jurisdicción”. 1

1
Auto de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 10 de noviembre de 1989. Consejera Ponente
Dra. Clara Forero de Castro. Expediente S-011. Actor: Navemar Ltda. Recurso de Súplica.
 En el mismo sentido, la Sección Tercera de la Sala Contencioso
Administrativa de esta Corporación consideró que las facturas de servicios y otros
actos de liquidación realizados por la Administración tienen el carácter de actos
administrativos2, en los siguientes términos:

“..la liquidación de los servicios que cada usuario debe pagar se hace a
través de un acto administrativo. Lo que sucede es que éste aparece
contenido o vertido en formato especial o cuenta, de características
especiales,que suple la expedición formal de otros tantos actos
administrativos, con considerandos y resolución.

“La época moderna impuso esa forma de acto no solo para los servicios
(basta pensar los miles de usuarios de las entidades públicas que los
prestan), sino también para impuestos como el predial, el de industria y
comercio, el de ventas, etc. Pero esta imposición no le ha permitido a
nadie sostener que el acto administrativo que figura en los recibos o
formatos haya dejado de serlo para convertirse en un acto de simple
ejecución material. La reclamación que el usuario puede hacer de la
facturación que considere ilegal, es razón demás para aceptar que dicha
facturación conforma un acto administrativo. Es ingenuo pensar que la
facturación inicial es un hecho material y que solo la decisión que resuelve
el reclamo se convierte en acto administrativo porque tiene recursos
gubernativos”.

Aplicando la jurisprudencia y la doctrina antes referidas al caso concreto,

se infiere que las facturas expedidas por la Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil por derechos, servicios y otros conceptos, prestados a
particulares en cumplimiento de sus funciones, con base en tarifas
preestablecidas, son actos administrativos. Es una premisa indiscutible que lleva
a concluir que tales facturas, en cuanto se hallen debidamente ejecutoriadas,
prestan mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, conforme al artículo 68-1 del
C.C.A. en concordancia con el artículo 112 de la Ley 6ª de 1992 que otorga la
facultad de cobro coactivo a la Unidad de Aeronáutica Civil, adscrita al Ministerio
de Transporte.

El mandamiento de pago impugnado por el Curador Ad Litem de la

sociedad deudora se basa en las facturas allí relacionadas y en el Estado de
Cuenta del 28 de diciembre de 1998 (folio 3).

Sin embargo, es de este ultimo documento del que se desprende la suma

exigible conforme al mandamiento ejecutivo, que incluye, además de las facturas
2
Auto del 25 de noviembre de 1994. Expediente 9575. Consejero Ponente Dr. Carlos Betancur Jaramillo.
vencidas por derechos y servicios aeronáuticos, los intereses por mora liquidados
tanto sobre facturas pendientes de pago como por otras ya canceladas.

Además se observa lo siguiente en relación con el mandamiento ejecutivo

apelado:

- No se determinan en forma separada los montos correspondientes a

créditos y los relativos a intereses.

- Algunas de las facturas relacionadas en el mandamiento ejecutivo ya

fueron canceladas por el ejecutado y, según el estado de cuenta, sobre ellas se
están cobrando intereses de mora pendientes; sin embargo, en el mandamiento
de pago no se hace distinción entre las facturas pagadas y las no pagadas.

No todas las facturas relacionadas en el mandamiento ejecutivo fueron

allegadas al expediente.

- Las facturas allegadas obran en fotocopias auténticas, y no se halla

registrado en las ya canceladas tal hecho (ver por ejemplo las facturas que obran
en los folios 9 a 15).

- En el estado de cuenta figuran dos rubros de sanciones que no tienen

soporte en el expediente.

Lo anterior desvirtúa el carácter de título ejecutivo de las facturas

relacionadas en el mandamiento ejecutivo, que por ser documentos constitutivos
de derechos, conforme al artículo 619 del C. de Co., deben aparecer en original
cuando se trata de hacerlas valer tanto procesal como extraprocesalmente,
excepto cuando se compruebe su extravío o destrucción. Asimismo, en su
carácter de actos administrativos, aquí reconocido, también es necesario que
para su ejecución coactiva se presenten en original, como lo ha definido la
jurisprudencia, en los siguientes términos:

“El título ejecutivo por fuerza debe aportarse en original al proceso. Así lo
informa el principio de la originalidad de la prueba - regla de oro en materia
de prueba documental -, según el cual la parte en cuyo poder se
encuentren documentos que pretenda hacer valer como prueba en el
proceso debe aportarlos originales con la demanda o su contestación. Sólo
 cuando el documento no pueda aportarse en original, el legislador autoriza
que sirvan como medio de prueba las copias auténticas del documento.
….Por tal motivo, así no exista norma que regule de manera expresa que
solo la primera copia de aquellos actos administrativos presta mérito
ejecutivo, y que de manera excepcional haya preceptos que contemplan
esa situación para casos distintos al aquí tratado, es lo cierto que la lógica
y la razón natural enseñan, al igual que la experiencia, que unicamente la
primera copia de estos actos administrativos presta mérito ejecutivo, pues
de lo contrario se harían interminables las demandas ejecutivas que
sucesivamente pudieran entablarse ….” 3

En cuanto al valor ejecutivo del estado de cuenta se observa lo siguiente:

A folio 79 del expediente obra el aviso de cobro de octubre 19 de 1998,

dirigido a la empresa ejecutada, con el cual le remiten el estado de cuenta con
corte al 26 de octubre de 1999; Sobre dicho estado de cuenta se pronunció
Southern Air Transport, mediante comunicación del 26 de octubre de 1998, en la
cual relaciona y explica las inconsistencias encontradas en relación con 16
facturas y solicita se expida un nuevo listado con los valores debidamente
conciliados y con fecha de corte 31 de octubre de 1998.

No obstante, como lo manifiesta el curador ad litem del ejecutado, la

entidad no dio respuesta a la empresa sobre dichas inconsistencias ni ellas se
hallan reflejadas en el estado de cuenta en que se sustenta el mandamiento de
pago.

En tales condiciones el estado de cuenta no constituye un título ejecutivo

fiscal a la manera de los artículos 562 del C. de P. C. y 68 del C. C.A., pues no
reúne los requisitos de un acto administrativo ejecutoriado, porque si bien lo
autoriza el Jefe del Grupo de Cobranzas, falta en el expediente constancia de que
se hubiera notificado a la sociedad deudora y que ésta hubiera tenido oportunidad
de controvertirlo. Es decir que en este caso no se configura el carácter ejecutivo y
ejecutorio de los actos administrativos, al tenor del artículo 64 del C.C.A., que
dispone:

“Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al

concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos ,
para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos

3
Corte Suprema de Justicia, Casación Penal, 8 de Abril de 1994, Expediente 8900 Ponente Magistrado
Jorge Carreño Luengas.
 necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es
indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados”.

Los artículos 44 y siguientes del mismo código señala el deber y la forma

de la notificación personal de los actos administrativos a los interesados,
indicando los recursos procedentes y el plazo para interponerlos; y el artículo 48
ibídem dispone que sin el lleno de tales requisitos no se tendrá por hecha la
notificación ni producirá efectos legales la decisión, a menos que se produzca la
notificación por conducta concluyente.

El estado de cuenta en que se soporta el mandamiento ejecutivo

impugnado no cumple con el requisito de firmeza que permita su cobro por
jurisdicción coactiva, pues la Aeronáutica Civil no cumplió con los requisitos de
notificación al interesado para que hiciera uso de los recursos por vía gubernativo
a efectos de que tal liquidación alcanzara firmeza.

De todo lo anterior se concluye que el mandamiento ejecutivo impugnado

fue librado con base en documentos que no prestan mérito ejecutivo y por tanto
debe ser revocado.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Quinta,

RESUELVE:

Revócase el mandamiento de pago librado por el Grupo de Jurisdicción

Coactiva de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, de fecha 26
de enero de 1999, dentro del Proceso Ejecutivo por Jurisdicción Coactiva No. 44.

En firme la presente providencia devuélvase el expediente a la oficina de

origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

DARIO QUIÑONES PINILLA

 Presidente

MARIO ALARIO MENDEZ REINALDO CHAVARRO BURITICA

Salva voto

ROBERTO MEDINA LOPEZ

VIRGILIO ALMANZA OCAMPO

Secretario