ESPECIES VENALES DE TRANSITO - Recaudo de sumas que se pagan por

compra y expedición / PLACA ÚNICA NACIONAL - Recaudo de las sumas

que se pagan por este concepto / LICENCIAS DE TRANSITO - Recaudo de
las sumas que se pagan por este concepto / LICENCIAS DE CONDUCCIÓN -
Recaudo de las sumas que se pagan por este concepto / CERTIFICADOS DE
MOVILIZACIÓN - Recaudo de las sumas que se pagan por este concepto /
FORMULARIO ÚNICO NACIONAL - Recaudo de las sumas que se pagan por
este concepto

El Ministerio de Transporte cuando delega en los organismos de tránsito y

transporte clase A, la función relacionada con la compra y expedición de especies
venales de tránsito, pierde la competencia para continuar recaudando las sumas
de dinero que los usuarios están obligados a pagar por dicho concepto, pues la
función se cumple entonces por aquéllos organismos de los departamentos,
distritos y municipios. Lo anterior es válido, hasta cuando el Ministerio reasuma la
función delegada. En consecuencia, no puede haber doble cobro a los usuarios
por un mismo concepto.
NOTA DE RELATORÍA: Levantada la reserva mediante auto del 22 de agosto de
2002

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

Santafé de Bogotá D.C., once de junio de mil novecientos noventa y ocho.

Radicación número: 1107

Actor: MINISTRO DE TRANSPORTE

Referencia: Recaudos realizados por especies venales en materia de

tránsito.

El señor Ministro de Transporte doctor Rodrigo Marín Bernal,, previo

señalamiento de algunos antecedentes normativos, formula a la Sala la siguiente
consulta:.

“. . ¿Debe el Ministerio de Transporte - Tesoro Nacional -, seguir

recaudando las sumas de dinero que los usuarios están obligados a
pagar por la compra y expedición de las especies venales que les
suministra directamente los organismos de transito clase “A”, pese a
la delegación conferida por este Ministerio?”.

La Sala considera:

Antecedentes normativos
 Con anterioridad a la expedición de la Constitución Política de 1991, la ley
53 de 1989 asignaba al establecimiento público del orden nacional denominado
Instituto Nacional de Transporte y Tránsito - INTRA, creado por el decreto 770 de
1968 en desarrollo de la ley 15 de 1959, las funciones de elaborar y suministrar
a los organismos de tránsito y transporte la placa única nacional y demás
especies venales, así como la de elaborar y procesar licencias de conducción y
suministrarlas a dichos organismos o a los interesados (art. 2º, literales e y h).
Asimismo esta disposición autorizó al INTRA para delegar, con la aprobación
del Gobierno Nacional, en organismos oficiales o en servidores públicos, el
cumplimiento de las funciones encomendadas en materia de tránsito, cuando
resulte conveniente para el mejor desempeño de las mismas.

La Constitución Política en su artículo 20 transitorio facultó temporalmente

al Gobierno Nacional para suprimir, fusionar o reestructurar las entidades de la
rama ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y
comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacional, a fin de
obtener consonancia con los mandatos de la nueva Carta, y en especial con la
redistribución de competencias y recursos que ella establece.

El Gobierno Nacional ejerció la facultad con la expedición del decreto 2171

de 1992, entre otros, reorganizando el sector administrativo nacional del
transporte integrado por el Ministerio de Transporte y sus organismos adscritos y
vinculados; en cuanto al Instituto Nacional de Transporte y Transito INTRA, fue
objeto de supresión y liquidación (arts. 1º y 119).

El mismo decreto 2171 asignó de modo específico a la Dirección General

de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio de Transporte, las
funciones anteriormente atribuidas al INTRA para los siguientes asuntos:

-expedir la placa única nacional, las licencias de conducción y demás especies

venales, en coordinación con los organismos de tránsito y transporte (art.
35.15),

-asesorar a las entidades territoriales en materia de transporte y tránsito terrestre

automotor, “cuando sea conveniente para el mejor desempeño de sus
funciones” (art. 35.6).
 La Sala considera oportuno hacer la advertencia de que la atribución
otorgada a los organismos territoriales por el Ministerio de Transporte
corresponde a la expedición de la “placa única nacional”, situación que no se
compadece con la identificación local por municipios que aparece en ellas; en
consecuencia, no existe razón válida para que la placa nacional se reduzca a una
de carácter municipal no autorizada por la disposición legal (art. 35.15, decreto
2171/92).

Tal y como ya se preveía en el régimen anterior, se autorizó por la ley la

delegación de funciones en los siguientes términos:
Artículo 35:

(. . .)
“PARAGRAFO. La Dirección General de Transporte y Tránsito
Terrestre Automotor podrá delegar, con la aprobación del Ministro de
Transporte, en organismos oficiales o en funcionarios públicos, el
cumplimiento de las funciones que le estén encomendadas en
materia de tránsito, cuando fuere conveniente para el mejor
desempeño de las mismas, de conformidad con lo establecido en la
ley 53 de 1989.”

Se observa que el decreto 2171 de 1992 objeto de análisis reprodujo en

términos similares el precepto de la ley 53 de 1989, donde adecua la
autorización que debía conferir el Gobierno Nacional por la que corresponde dar
al Ministro, en razón del nivel administrativo de reasignación de la función a
cargo de la Dirección General.

Con esta disposición se hace uso de la competencia constitucional

radicada en la ley para fijar las condiciones en que las autoridades
administrativas pueden delegar a colaboradores o en otras autoridades, para dar
aplicación práctica a los principios de eficacia y celeridad con fundamento en los
cuales debe cumplirse la función administrativa ( arts. 209 y 211 de la C.P.).

Sin embargo, la Sala advierte que esta delegación prevista en el decreto

2171 de 1992, que tiene fuerza de ley en virtud de atribución constitucional
generada en el artículo 20 transitorio, incurre en impropia asignación de funciones
a una dependencia del ministerio, la cual aun cuando invoca la aprobación del
Ministro para su validez, desconoce que la función corresponde a su titular.
 Debe advertirse que la consulta se dirige exclusivamente a las especies
venales y no contempla otros cobros originados en actuaciones de las
autoridades de tránsito; por tal motivo la Sala también limitará el análisis y
respuesta al tema pertinente.

Alcance de la Delegación

El titular de la función, esto es, la Dirección General de Transporte y

Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio de Transporte expidió la Resolución
1888 del 16 de junio de 1994 con el fin de que por delegación se permita “ a los
organismos de tránsito, mayor capacidad de gestión administrativa, mejor
atención al público y proveer con la debida anticipación, una reserva apropiada
de las especies venales que señala el Código Nacional de Tránsito Terrestre
Automotor, todo ello como parte de la política de modernización y
descentralización administrativa a cargo del Ministerio de Transporte.

Los términos de la delegación son los siguientes:

“Artículo Primero. Delegar en los Organismos de Transito y

Transporte clase “A” del orden Departamental, Distrital y Municipal, la
función de adquirir, elaborar, expedir y controlar las siguientes
especies venales: placa única nacional para automotores y
motocicletas, licencias de transito, licencias de conducción,
certificados de movilización y formulario único nacional”
(destaca la Sala con negrilla).

La delegación contiene varias funciones específicas, como son las de

adquirir, elaborar, expedir y controlar las especies venales de tránsito allí
mencionadas objeto de la medida administrativa, de tal manera que los
organismos de tránsito delegados deben desarrollar diversas gestiones
administrativas correspondientes a las actividades necesarias para poner en
ejecución el cumplimiento de la función delegada, en la forma que correspondería
a su titular.
 Los recaudos que hacen los organismos delegados por concepto de la
venta de especies venales de tránsito constituyen tasas las cuales están sujetas a
los preceptos previstos en el artículo 338 superior , según el cual deben
calcularse sus tarifas como recuperación de los costos de los servicios que se
presten.

Esta Sala ha precisado sobre la noción de tasa lo siguiente:

“La “tasa” es una especie de las contribuciones. En Colombia se

utiliza el vocablo “contribución” para denominar genéricamente la
tributación, y el término “tributo” se usa como sinónimo de
“impuesto”. La expresión genérica comprende , como especies, los
impuestos, tasas y contribuciones especiales.

(. . .)

Las tasas, en cambio, son una obligación pecuniaria que debe

pagarse como contraprestación de un bien o servicio recibido; por lo
tanto, sólo se cobra a la persona singularizada que obtuvo el servicio,
pero la obtención del bien o servicio es potestativa de la persona. El
precio pagado por el ciudadano al Estado guarda relación directa con
los beneficios derivados del bien o servicio. Dicho precio cubre los
gastos de funcionamiento y las previsiones de amortización y
crecimiento de la inversión. La ley, la ordenanza o el acuerdo que
imponen la tasa pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de
la misma” (Consulta 1058 del 18 de diciembre de 1997).

Y ha agregado en otro pronunciamiento:

“Duverger distingue las tasas de las contribuciones parafiscales :

“hay una diferencia fundamental entre las tasas administrativas y las
parafiscales, en cuanto a la naturaleza de los servicios públicos en
beneficio de las cuales son percibidas. Las primeras son
remuneraciones pagadas a servidores públicos administrativos; las
segundas son percibidas en beneficio de organismos públicos o
privados, pero no de
servicios administrativos propiamente dichos: se trata de organismos
de carácter económico, social o profesional” (ob. Cit. Pag. 86)”
(Consulta 923 de 27 de noviembre de 1996).

También la Corte Constitucional ha señalado sobre el particular que:

“Las tasas” son aquéllos ingresos tributarios que se establecen

unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen exigibles en el
caso de que el particular decida utilizar el servicio público
correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial
 de los costos que genera la prestación de un servicio público; se
autofinancia este servicio mediante una remuneración que se
paga a la entidad administrativa que lo presta” (Sentencia C-
116/96) (la Sala destaca con negrilla).

El acto de delegación delimita el alcance de las funciones para ser

cumplidas por los organismos de tránsito territoriales y excluye las que se reserva
la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio
de Transporte, a saber:

-los diseños, características, dimensiones, series, nomenclaturas, códigos y

descripciones que identifiquen las especies venales y en consecuencia,

-suministrar los códigos, series y nomenclaturas a los organismos de tránsito y

transporte y a los proveedores seleccionados por éstos;

-prestar asesoría a los organismos de tránsito delegados,

-puede retomar o reasumir la función delegada y en caso de incumplimiento en el

trámite de adquisición, elaboración, expedición y control de las especies venales,
el Ministerio puede intervenir en uso de las facultades de control y vigilancia
para garantizar el correcto servicio.

La resolución 1888 de 1994, prevé que los organismos de tránsito

delegados deben incluir como parte de sus derechos, el valor por concepto del
costo físico en la elaboración o fabricación de las especies venales ( art. 5º), de lo
cual se infiere que se modifica la titularidad de los recursos que se perciban
asociados a los trámites y derechos originados en la expedición de las
mencionadas especies venales delegadas, ya que se autoriza su recaudo y la
recuperación del costo de producción de las mismas por parte de los organismos
de tránsito delegados por el Ministerio de Transporte. Adicionalmente se fijan
cobros correspondientes a “valores de los trámites” los cuales son regulados
directamente mediante resolución (7960/97) expedida por el Ministerio de
Transporte (antes por el INTRA según el acuerdo 30/90).

En consecuencia, la determinación de tales valores no se encuentra

expresamente comprendida en la delegación, aun cuando el artículo 5º de la
resolución 1888 de 1994 autoriza a los organismos de tránsito y transporte clase
A para incluir “dentro de sus derechos el valor por concepto del costo físico de la
elaboración o fabricación de las respectivas especies venales”; sin embargo, debe
advertirse que el Ministerio de Transporte al ceder la función para su
cumplimiento por aquéllos organismos pierde competencia tanto para el recaudo
como para la disposición de los dineros generados los cuales quedan afectados al
cumplimiento del servicio asumido por los organismos de tránsito y transporte
Clase A autorizados; lo anterior corresponde al mandato superior contenido en la
Carta según el cual:

“No se podrán descentralizar responsabilidades sin la asignación de

los recursos fiscales suficientes para atenderlas” (art. 356, inciso 5º
de la C.P.).

El fundamento legal de la delegación para la captación de otros recursos

los cuales son objeto de cesión a la entidad territorial, está contenido en el
decreto 2171 de 1992 (art. 35, parágrafo).

En el caso objeto de análisis la percepción de algunos otros rubros no

comprendidos en los derechos y los costos físicos recuperados con el recaudo
por la venta de las especies venales por los organismos de tránsito y transporte
clase “A”, no implica la modificación en la titularidad de los recursos los cuales
continúan siendo de la Nación - Ministerio de Transporte - Dirección General de
Transporte y Tránsito Terrestre Automotor - y, por tanto, forman parte del
Presupuesto General de la Nación.

No obstante lo anterior, como ya se señaló, el recaudo mismo del costo de

las materias venales corresponde directamente a quien presta el servicio
conforme lo ordena el artículo 338 superior y las demás disposiciones que
ordenan, cuando se cede una competencia a las entidades territoriales, que ésta
debe estar acompañada de las fuentes de financiación para su cabal
cumplimiento.

Lo anterior significa que cumplida la función mediante delegación, los

recursos asignados por la ley para su prestación quedan a merced de quien la
asume correspondiendo en consecuencia percibirlas a la entidad u organismo de
tránsito y transporte territorial quien las afectará al cumplimiento de la tarea de
que se trate, o sea, la elaboración y expedición de las placas, la expedición de las
licencias de conducción o cualquier otra que le haya sido expresamente delegada.
Se está en presencia de un instrumento de administración en el cual confluyen
algunas características de la descentralización, a favor en este caso, de
determinados organismos de tránsito de las entidades territoriales.

Lo anterior lleva a concluir la existencia legal de una sola función de

expedición de especies venales cuya titularidad ha sido asignada por la ley
(decreto 2171 de 1992, art. 35, numeral 15) al Ministerio de Transporte - Dirección
General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor - y autorizada su
delegación en organismos oficiales o en funcionarios públicos, lo cual se ha
cumplido, respecto de algunas especies, por la Resolución 1888 de 1994 de la
citada Dirección ( con la aprobación del Ministro ), para adquirir, elaborar, expedir
y controlar algunas especies por parte de los organismos de tránsito y transporte
clase “A” del orden departamental, distrital y municipal; además, al hacer el cobro
por concepto de trámites en favor del tesoro nacional, también recauda el valor
por concepto del costo físico de la elaboración o fabricación de las respectivas
especies venales.

La función se ejerce por los organismos delegados, a menos que la

Dirección del Ministerio reasuma su cumplimiento; por tanto el Estado la realiza
por su titular directamente o por conducto de una cualquiera de sus reparticiones
administrativas, según si se opta por la delegación.

Sin embargo, en ningún caso puede existir duplicación esto es, simultáneo
ejercicio de fijación y recaudo de unos mismos conceptos y valores por el
Ministerio y oficinas de tránsito y transporte territoriales y en consecuencia, no
puede exigirse a los adquirentes o usuarios de las especies venales doble pago
de los derechos o valores correspondientes.

En caso de estar operando la delegación se cumple la función por conducto

de los organismos de tránsito y transporte de las entidades territoriales indicadas;
estos cuentan con autorización, vía delegación, para recaudar recursos
representados en tasas o rentas de la Nación - Ministerio de Transporte -, las
cuales se entienden cedidas cuando la función se cumple por dichas entidades;
en consecuencia opera un cambio en la tilularidad de la función y en la propiedad
y disponibilidad de los recursos.
 En tal evento el Ministerio de Transporte ni ninguna otra entidad podría
ordenar o realizar cobros por los mismos conceptos.
La Sala responde:

El Ministerio de Transporte cuando delega en los organismos de tránsito y

transporte clase A, la función relacionada con la compra y expedición de especies
venales de tránsito, pierde la competencia para continuar recaudando las sumas
de dinero que los usuarios están obligados a pagar por dicho concepto, pues la
función se cumple entonces por aquéllos organismos de los departamentos,
distritos y municipios. Lo anterior es válido, hasta cuando el Ministerio reasuma la
función delegada.

En consecuencia, no puede haber doble cobro a los usuarios por un mismo

concepto.
Transcríbase al señor Ministro de Transporte. Igualmente envíese copia a
la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

AUGUSTO TREJOS JARAMILLO JAVIER HENAO HIDRON

Presidente de la Sala

CESAR HOYOS SALAZAR LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

ELIZABETH CASTRO REYES

Secretaria de la Sala