CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre una

comisaria de familia y una defensoría de familia / COMISARIA DE FAMILIA –

Competencias / DEFENSOR DE FAMILIA - Deberes

En el caso sub examine se hace necesario analizar el criterio diferenciador de

competencia entre las Comisarías y Defensorías de Familia cuando concurran en
un mismo asunto. De las normas se infiere que la competencia inicial para conocer
del presente asunto recae sobre la Comisaría de Familia por el hecho de que la
vulneración de los derechos de los menores se ha dado en el contexto de
violencia intrafamiliar. Sin embargo, y teniendo en cuenta que la Comisaría ya ha
hecho toda la gestión que le corresponde sin lograr resultados positivos y ahora
solicita que los menores se declaren en adoptabilidad, la competencia pasa a ser
de la Defensoría de Familia, quien tiene la competencia exclusiva de hacerlo.
Como se desprende de lo expuesto por la Defensoría de Familia, esa entidad no
ha negado la competencia que tiene en el presente asunto sino que considera que
para poder hacer la declaratoria de adoptabilidad de los menores Elkin Darío
Foronda Bedoya, Luisa Fernanda González Bedoya, Juan Esteban González
Bedoya y Andrés Camilo González Bedoya, es necesario que la Comisaría de
Familia modifique la medida de restablecimiento de ubicación en familia extensa
que actualmente se encuentra vigente. A juicio de la Defensoría, la Comisaría de
Familia debe ubicar a los menores en un Hogar de Paso para poder declararlos en
situación de adoptabilidad. Las normas transcritas muestran la obligación que
tiene la Defensoría de Familia de verificar por los medios de prueba que considere
pertinentes, en qué situación se encuentran los derechos de los menores
analizando si es la declaratoria de adoptabilidad la medida más acertada para su
protección, y en caso de serlo debe declararla para que sea homologada por el
Juez de Familia. Siendo por demás evidente que la Comisaría de Familia ha
agotado las medidas a su alcance para restablecer los derechos sin haber logrado
resultados positivos. De conformidad con lo señalado, se remitirá el expediente a
la Defensoría de Familia – Centro Zonal Suroriental Regional Antioquia para lo de
su competencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Bogotá, D. C., 19 de octubre de dos mil once (2011)

Radicación numero: 11001-03-06-000-2011-00056-00(C)

Actor: DEFENSORÍA DE FAMILIA- CENTRO ZONAL SURORIENTAL

REGIONAL ANTIOQUIA

Demandado: COMISARÍA DE FAMILIA - COMUNA DIECISÉIS DE MEDELLÍN

Referencia: Conflicto negativo de competencias

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la

función prevista en el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo,
adicionada por el artículo 4º de la Ley 954 de 2005, pasa a resolver el Conflicto
negativo de competencias entre la Defensoría de Familia - Centro Zonal
Suroriental Regional Antioquia y la Comisaría de Familia - Comuna Dieciséis de
Medellín.

I. ANTECEDENTES

1. El día 04 de enero de 2010, la señora Ángela Virginia González Duque informó

ante la Comisaría de Familia - Comuna dieciséis de Medellín la posible
vulneración de derechos de sus sobrinos menores Elkin Darío Foronda
Bedoya, Luisa Fernanda González Bedoya, Juan Esteban González Bedoya y
Andrés Camilo González Bedoya de 11, 7, 6 y 3 años respectivamente,
causada por el padre de los menores.

2. Mediante providencia de 19 de enero de 2010, la Comisaría de Familia dio

inicio al proceso de restablecimiento de derechos de los menores
anteriormente mencionados ordenando para el efecto la práctica de las
pruebas que consideró pertinentes para verificar en qué estado se encontraban
los derechos y tomar las medidas tendientes a su restablecimiento.

3. El 17 de febrero de 2010, dando cumplimiento a lo establecido en el artículo

100 de la Ley 1098 de 2006 1, se realizó audiencia en la cual se impuso como
1
ARTÍCULO 100. TRÁMITE. Cuando se trate de asuntos que puedan conciliarse, el defensor o el comisario
de familia o, en su caso, el inspector de policía citará a las partes, por el medio más expedito, a audiencia de
conciliación que deberá efectuarse dentro de los diez días siguientes al conocimiento de los hechos. Si las
partes concilian se levantará acta y en ella se dejará constancia de lo conciliado y de su aprobación.

Fracasado el intento de conciliación, o transcurrido el plazo previsto en el inciso anterior sin haberse realizado
la audiencia, y cuando se trate de asuntos que no la admitan, el funcionario citado procederá establecer
mediante resolución motivada las obligaciones de protección al menor, incluyendo la obligación provisional
de alimentos, visitas y custodia.
El funcionario correrá traslado de la solicitud, por cinco días, a las demás personas interesadas o implicadas
de la solicitud, para que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer. Vencido el traslado
decretará las pruebas que estime necesarias, fijará audiencia para practicarlas con sujeción a las reglas del
procedimiento civil y en ella fallará mediante resolución susceptible de reposición. Este recurso deberá
interponerse verbalmente en la audiencia, por quienes asistieron en la misma, y para quienes no asistieron a la
audiencia se les notificará por estado y podrán interponer el recurso, en los términos del Código de
Procedimiento Civil.
Resuelto el recurso de reposición o vencido el término para interponerlo, el expediente deberá ser remitido al
Juez de Familia para homologar el fallo, si dentro de los cinco días siguientes a su ejecutoria alguna de las
partes o el Ministerio Público lo solicita con expresión de las razones en que se funda la inconformidad, el
Juez resolverá en un término no superior a 10 días.
PARÁGRAFO 1o. Cuando lo estime aconsejable para la averiguación de los hechos, el defensor, el comisario
de familia o, en su caso, el inspector de policía, podrán ordenar que el equipo técnico interdisciplinario de la
defensoría o de la comisaría, o alguno de sus integrantes, rinda dictamen pericial.
PARÁGRAFO 2o. En todo caso, la actuación administrativa deberá resolverse dentro de los cuatro meses
siguientes a la fecha de la presentación de la solicitud o a la apertura oficiosa de la investigación, y el recurso
de reposición que contra el fallo se presente deberá ser resuelto dentro de los diez días siguientes al
 medida de restablecimiento de derechos la contemplada en el artículo 54
Ibídem2 y se dictaron otras medidas con el fin de realizar seguimiento al
presente asunto.

4. Obra a folio 29 del expediente el primer informe de seguimiento a las medidas

tomadas por el despacho, en el que se evidenció que los derechos de los
menores seguían siendo vulnerados y que la situación de violencia intrafamiliar
seguía igual.

5. Mediante providencia de 9 de junio de 2010, la Comisaría de Familia adicionó

la medida inicial asignando en forma provisional los cuidados personales y
custodia de los menores a su madre Soraida Bedoya Suárez e impuso la
medida consagrada en el artículo 5 de la ley 294 de 2006 3 teniendo en cuenta
la actitud negativa del padre de éstos, Jorge Mario González, la cual afecta la
tranquilidad y estabilidad del grupo familiar. Adicionalmente la Comisaría le fijó
una cuota alimentaria para ser pagada los primeros 5 días de cada mes.

6. El día 9 de agosto de 2010 la Comisaría de Familia tuvo que adicionar las

medidas ya tomadas en el presente asunto, teniendo en cuenta los resultados
del seguimiento del caso, en los que se determinó que la medida de desalojo
no fue permitida por la señora Soraida Bedoya Suárez argumentando que los
menores no querían que el señor González se fuera de la casa, y que se
estableció que ambos padres consumen sustancias psicoactivas.

vencimiento del término para interponerlo. Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de
reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia
para seguir conociendo del asunto y remitirá inmediatamente el expediente al Juez de Familia para que, de
oficio, adelante la actuación o el proceso respectivo. Cuando el Juez reciba el expediente deberá informarlo a
la Procuraduría General de la Nación para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar.
2
ARTÍCULO 54. AMONESTACIÓN. La medida de amonestación consiste en la conminación a los padres o
a las personas responsables del cuidado del niño, niña o adolescente sobre el cumplimiento de las
obligaciones que les corresponden o que la ley les impone. Comprende la orden perentoria de que cesen las
conductas que puedan vulnerar o amenazar los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, con la
obligación de asistir a un curso pedagógico sobre derechos de la niñez, a cargo de la Defensoría del Pueblo, so
pena de multa convertible en arresto.
3
ARTÍCULO 5o. MEDIDAS DE PROTECCIÓN EN CASOS DE VIOLENCIA INTRAFAMILIAR.
<Artículo modificado por el artículo 17 de la Ley 1257 de 2008. El nuevo texto es el siguiente:> Si la
autoridad competente determina que el solicitante o un miembro de un grupo familiar ha sido víctima de
violencia, emitirá mediante providencia motivada una medida definitiva de protección, en la cual ordenará al
agresor abstenerse de realizar la conducta objeto de la queja, o cualquier otra similar contra la persona
ofendida u otro miembro del grupo familiar. El funcionario podrá imponer, además, según el caso, las
siguientes medidas, sin perjuicio de las establecidas en el artículo 18 de la presente ley:
a) Ordenar al agresor el desalojo de la casa de habitación que comparte con la víctima, cuando su presencia
constituye una amenaza para la vida, la integridad física o la salud de cualquiera de los miembros de la
familia;
(…)
 Se tomó entonces como medida de restablecimiento la de ubicar en familia
extensa a los niños en la residencia de la señora Martha Elena del Socorro
González Duque, tía paterna de ellos. Con respecto a la cuota alimentaria, se
modificó en el sentido de que el pago debía hacerse a la señora Martha Elena.

7. Mediante oficio No. 510491-135-01 la Defensoría de Familia No. 1 de Medellín

solicitó a la Comisaría de Familia que aclarara la resolución mediante la cual se
impuso la medida de amonestación, “ya que según lo redactado en dicha
resolución no hay claridad en cuanto a quien se le debe imponer la sanción”.

8. En respuesta al anterior oficio, la Comisaría de Familia, mediante oficio de

fecha 27 de enero de 2011 remitió copia de la resolución de 17 de febrero de
2010 solicitando a la Defensoría que se impusiera la sanción al señor Jorge
Mario González Duque, lo que en efecto se hizo mediante resolución No. 019
de 29 de marzo de 2011.

9. Mediante resolución No. 068 de 2011 la Comisaría de Familia solicitó al

Defensor de Familia decretar la Adoptabilidad de los menores argumentando
que todas las medidas de restablecimiento que se tomaron por ese despacho
para intentar mejorarles la calidad de vida al lado de sus padres no lograron
que se obtuvieran cambios positivos y que, sumado a esto, la pariente
encargada de cuidarlos quiere definir la situación legal de responsabilidad
frente a ellos.

En la misma resolución se ordenó remitir todo lo actuado al Defensor de

Familia para que continuara con el trámite de protección de derechos, de
conformidad con la Ley 1098 de 2006.

10. El 25 de julio del presente año, la Defensoría de Familia devolvió el

expediente a la Comisaría para que, “con el fin de evitar nulidades y darle un
trámite correcto al proceso”, corrigiera algunos aspectos del mismo y en caso
de que no fueran aceptados sus argumentos planteó la posible existencia de
un conflicto negativo de competencias.

Considera la Defensoría que, debido a que el padre de los menores se opuso a

la medida de decretar la adoptabilidad de los niños, el expediente debió
haberse remitido al Juez de Familia para que en acción de homologación
tomara la decisión.
 Argumenta también que la Comisaría debió modificar primero la medida de
ubicación en familia extensa antes de hacerle la remisión del expediente.

11. Finalmente, mediante resolución No. 215 del 19 de agosto del presente año
la Comisaría de Familia - Comuna Dieciséis acepta la existencia de un conflicto
negativo de competencias y remite el presente asunto a ésta Sala para lo
pertinente.

Para la Comisaría no son de recibo los argumentos que expone la Defensoría

de Familia, pues considera que la solicitud de declaratoria de adoptabilidad no
constituye en sí misma una medida de restablecimiento de derechos y por
tanto, a juicio de ésta entidad, no puede tener el mismo tratamiento de las
medidas contempladas en el artículo 53 de la Ley 1098 de 2006 4, motivo por el
cual no podría hablarse de homologación ante el Juez de Familia.

Y de otro lado, con respecto a la solicitud de modificar la medida de

restablecimiento, considera que ya se intentaron diferentes medidas y aún así
no se han observado cambios positivos en la situación de los menores, razón
por la cual considera que debe la Defensoría de Familia definir la situación
legal de éstos declarándolos en situación de adoptabilidad.

II. ACTUACION PROCESAL

Entre el 13 y el 15 de septiembre de 2011 el Conflicto de la referencia permaneció

fijado en lista en la Secretaría de esta Corporación, con el fin de que las partes y
las personas con interés en el asunto presentaran sus alegatos, de conformidad

4
“ARTÍCULO 53. MEDIDAS DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS. Son medidas de
restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes las que a continuación se señalan.
Para el restablecimiento de los derechos establecidos en este código, la autoridad competente tomará alguna o
varias de las siguientes medidas:

1. Amonestación con asistencia obligatoria a curso pedagógico.

2. Retiro inmediato del niño, niña o adolescente de la actividad que amenace o vulnere sus derechos o de las
actividades ilícitas en que se pueda encontrar y ubicación en un programa de atención especializada para el
restablecimiento del derecho vulnerado.
3. Ubicación inmediata en medio familiar.
4. Ubicación en centros de emergencia para los casos en que no procede la ubicación en los hogares de paso.
5. La adopción.
6. Además de las anteriores, se aplicarán las consagradas en otras disposiciones legales, o cualquier otra que
garantice la protección integral de los niños, las niñas y los adolescentes.
7. Promover las acciones policivas, administrativas o judiciales a que haya lugar.
(…)”
con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 33 del Código Contencioso
Administrativo.

Durante este término intervino la Defensoría de Familia Centro Zonal Suroriental –

Regional Antioquia del I.C.B.F. reiterando lo expuesto en la providencia mediante
la cual devolvió el expediente a la Comisaría de Familia y aclarando que no existe
negativa por parte de ese organismo para decretar la adoptabilidad, solamente
requiere que se modifique la medida de restablecimiento aclarando si existe o no
vulneración de derechos en el medio familiar donde están ubicados los menores.

Adicionalmente, considera que la Comisaría de Familia no entendió lo que se le

solicitó, pues si lo que está pidiendo es que se decrete la adoptabilidad, debe
modificar la última medida que tomó en el sentido de ubicar a los menores en
hogar sustituto antes de remitirle el expediente y debe aclarar si existe o no
vulneración de derechos en el medio familiar donde están ubicados.

Finalmente manifiesta que no es entendible el hecho de que la Comisaría de

Familia exponga en la resolución No. 215 que los menores se encuentran con una
familiar que los cuida y les brinda protección inmediata y aún así solicite tal
declaratoria pues “se debe dar prioridad a la familia por el modelo de solidaridad a
sabiendas de que mediante la adopción se pierde el vínculo familiar”.

III. CONSIDERACIONES

En el caso sub examine se hace necesario analizar el criterio diferenciador de

competencia entre las Comisarías y Defensorías de Familia cuando concurran en
un mismo asunto.

Así, el Decreto Reglamentario 4840 de 2007, establece:

“ARTÍCULO 7o. COMPETENCIAS DEL DEFENSOR DE FAMILIA Y

DEL COMISARIO DE FAMILIA. Cuando en un mismo municipio
concurran Defensorías de Familia y Comisarías de Familia, el criterio
diferenciador de competencias para los efectos de restablecimiento
de derechos, se regirá por lo dispuesto en la Ley 1098 de 2006, así:

El Defensor de Familia se encargará de prevenir, garantizar y

restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, en las
 circunstancias de maltrato, amenaza o vulneración de derechos
diferentes de los suscitados en el contexto de la violencia
intrafamiliar.

El Comisario de Familia se encargará de prevenir, garantizar,

restablecer y reparar los derechos de los niños, niñas, adolescentes y
demás miembros de la familia, en las circunstancias de maltrato
infantil, amenaza o vulneración de derechos suscitadas en el
contexto de la violencia intrafamiliar. Para ello aplicará las medidas
de protección contenidas en la Ley 575 del 2000 que modificó la Ley
294 de 1996, las medidas de restablecimiento de derechos
consagradas en la Ley 1098 de 2006 y, como consecuencia de ellas,
promoverá las conciliaciones a que haya lugar en relación con la
custodia y cuidado personal, la cuota de alimentos y la
reglamentación de visitas.

(…)

Parágrafo 2°. Para efectos de la competencia subsidiaria prevista en

el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, se entenderá que en un
municipio no hay Defensor de Familia cuando el respectivo Centro
Zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar no hubiere
designado un Defensor de Familia para su atención o hasta tanto el
Defensor de Familia designado no esté desempeñando sus funciones
de manera permanente y continua.

(…)

La competencia subsidiaria del Comisario de Familia o Inspector de

Policía, se entiende referida a las funciones que el Código de la
Infancia y la Adolescencia otorga al Defensor de Familia y Comisario
de Familia respectivamente, salvo la declaratoria de adoptabilidad
que es competencia exclusiva del Defensor de Familia.

(…)” (Negrillas fuera de texto)

De la norma transcrita se infiere que la competencia inicial para conocer del

presente asunto recae sobre la Comisaría de Familia por el hecho de que la
vulneración de los derechos de los menores se ha dado en el contexto de
violencia intrafamiliar.

Sin embargo, y teniendo en cuenta que la Comisaría ya ha hecho toda la gestión

que le corresponde sin lograr resultados positivos y ahora solicita que los menores
se declaren en adoptabilidad, la competencia pasa a ser de la Defensoría de
Familia, quien tiene la competencia exclusiva de hacerlo.

Como se desprende de lo expuesto por la Defensoría de Familia, esa entidad no

ha negado la competencia que tiene en el presente asunto sino que considera que
para poder hacer la declaratoria de adoptabilidad de los menores Elkin Darío
Foronda Bedoya, Luisa Fernanda González Bedoya, Juan Esteban González
Bedoya y Andrés Camilo González Bedoya, es necesario que la Comisaría de
Familia modifique la medida de restablecimiento de ubicación en familia extensa
que actualmente se encuentra vigente.

A juicio de la Defensoría, la Comisaría de Familia debe ubicar a los menores en un

Hogar de Paso para poder declararlos en situación de adoptabilidad.

Al respecto, contempla la Ley 1098 de 2006:

“ARTÍCULO 57. UBICACIÓN EN HOGAR DE PASO. La ubicación en

hogar de paso es la ubicación inmediata y provisional del niño, niña o
adolescente con familias que forman parte de la red de hogares de paso.
Procede la medida cuando no aparezcan los padres, parientes o las
personas responsables de su cuidado y atención.
La ubicación en Hogar de Paso es una medida transitoria, y su duración
no podrá exceder de ocho (8) días hábiles, término en el cual la
autoridad competente debe decretar otra medida de protección.”
(Negrillas fuera de texto).

Por tanto, en el presente asunto no es procedente que se modifique la medida

tomada por la Comisaría de Familia precisamente porque los menores se
encuentran con una pariente que por el momento se ha responsabilizado de su
cuidado y atención.

Se observa, además, que la Comisaría de Familia - Comuna Dieciséis de Medellín

ha hecho vigilancia al restablecimiento de derechos desde el momento en que
tuvo conocimiento de los hechos, y ha intentado con diferentes medidas de
restablecimiento mejorar la situación en la que se encuentran los menores, pero
ninguna de éstas medidas ha producido efectos positivos.

De conformidad con lo que se evidencia en el expediente, pese a las buenas

intenciones que tiene la tía que se encuentra en este momento velando por el
cuidado y manutención de los niños, la situación se ha vuelto incontrolable, pues
éstos no han aceptado dicho cambio. A esto se suma que los padres de los
menores no han mostrado ningún interés en ayudar para que la situación de los
menores mejore.

Y es precisamente por esas razones que la Comisaría de Familia resolvió remitir

las diligencias a la Defensoría de Familia buscando que se solucione de manera
definitiva la situación de vulneración de derechos en la que se encuentran los
cuatro menores.

Ahora bien, la Ley 1098 de 2006, establece con respecto a las Defensorías de
Familia:

“ARTÍCULO 79. DEFENSORÍAS DE FAMILIA. Son dependencias del

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de naturaleza
multidisciplinaria, encargadas de prevenir, garantizar y restablecer los
derechos de los niños, niñas y adolescentes. (…)” (Negrillas fuera de
texto).

Y en su artículo 81 estipula las funciones del Defensor de Familia:

“ARTÍCULO 81. DEBERES DEL DEFENSOR DE FAMILIA. Son deberes

del Defensor de Familia:
1. Dirigir el proceso, velar por su rápida solución, adoptar las
medidas conducentes para impedir la paralización y procurar la
mayor economía procesal, so pena de incurrir en responsabilidad por
las demoras que ocurran.

4. Emplear las facultades que esta ley le otorga en materia de

pruebas, siempre que estime conducente y pertinente para verificar
los hechos alegados por las partes y evitar nulidades y providencias
inhibitorias.

(…)

PARÁGRAFO. La violación de los deberes de que trata el presente

artículo constituye falta que se sancionará de conformidad con el
respectivo régimen disciplinario.” (Negrillas fuera de texto)

Las normas transcritas muestran la obligación que tiene la Defensoría de Familia

de verificar por los medios de prueba que considere pertinentes, en qué situación
se encuentran los derechos de los menores analizando si es la declaratoria de
adoptabilidad la medida más acertada para su protección, y en caso de serlo debe
declararla para que sea homologada por el Juez de Familia. Siendo por demás
evidente que la Comisaría de Familia ha agotado las medidas a su alcance para
restablecer los derechos sin haber logrado resultados positivos.

De conformidad con lo señalado, se remitirá el expediente a la Defensoría de

Familia – Centro Zonal Suroriental Regional Antioquia para lo de su competencia.

Por lo anteriormente expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de

Estado,

RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente a la Defensoría de Familia – Centro Zonal

Suroriental Regional Antioquia para continuar el trámite de Restablecimiento de
Derechos de los niños Elkin Darío Foronda Bedoya, Luisa Fernanda González
Bedoya, Juan Esteban González Bedoya y Andrés Camilo González Bedoya.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Defensoría de Familia – Centro Zonal

Suroriental Regional Antioquia para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Comisaría de Familia

-Comuna Dieciséis de Medellín.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA ENRIQUE JOSÉ ARBOLEDA

PERDOMO
Presidente de la Sala Consejero
 LUIS FERNANDO ÁLVAREZ JARAMILLO WILLIAM ZAMBRANO
CETINA
Consejero Consejero

JENNY GALINDO HUERTAS

Secretaria de la Sala