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La Dualidad de Procedimientos Administrativos Sancionadores en El Transporte Terrestre
La Dualidad de Procedimientos Administrativos Sancionadores en El Transporte Terrestre
y Regulación Económica
LA DUALIDAD DE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS SANCIONADORES
EN EL TRANSPORTE TERRESTRE
E
blicas y privadas en el marco del transporte
internacional terrestre de personas y mercan- l presente artículo tiene como finalidad esbozar algunos criterios
cías de la Asociación Latinoamericana de In- o reglas de tramitación en el caso de que un único hecho configure
tegración (Aladi), la Comunidad Andina de tanto infracciones del transporte tipificadas en el Reglamento Nacional
Naciones (CAN), y el Mercado Común del
Sur (Mercosur). Ha sido asesor legal en el de Administración de Transporte (RNAT) así como en el Acuerdo de Al-
Subsector Transportes del Órgano de Control cance Parcial sobre Transporte Internacional Terrestre (ATIT).
Institucional del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones; y, abogado en la Ofi cina
de Asesoría Jurídica de la Superintendencia
de Transporte Terrestre de Personas, Carga y
Mercancías (Sutran).
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SERVICIOS PÚBLICOS Y REGULACIÓN ECONÓMICA
aprobado mediante Decreto Su- aquellas disposiciones que puedan que emanan de su legislación in-
premo Nº 017-2009-MTC, que es resultar contrarias al ATIT, o que terna. Tal remisión a la legisla-
uno de los reglamentos naciona- no se encuentren compatibles con ción interna, como bien lo indi-
les que deriva de la Ley N° 27181, su naturaleza. ca Villanueva Gutiérrez(2), “(…)
Ley General de Transporte y Trán- promueve seguridad jurídica, por-
sito Terrestre (LGTT); y tiene por En efecto, dicha situación se en- que se trata de conceptos conoci-
objeto regular la prestación del cuentra taxativamente habilitada dos y plenamente manejados por
servicio de transporte público y a través del artículo 2 del RNAT, los Estados que aplican su propia
privado de personas, mercancías y según el cual regula que “[e]l legislación”.
mixto en los ámbitos nacional, re- presente Reglamento se aplica
gional y provincial. Además, con- en forma complementaria a los En tal sentido, resulta posible
tiene las disposiciones generales acuerdos sobre transporte inter- aplicar las disposiciones de la
que clasifica las distintas modali- nacional vigentes en el país”. En LGTT; los reglamentos que sobre
dades del servicio de transporte de concordancia con ello, el propio la materia de ella deriven, como
personas y mercancías. Cabe in- ATIT ha previsto que “[s]e apli- el RNAT, así como sus corres-
dicar que, en sus Anexos 1 y 2 se carán a las empresas que efec- pondientes normas complemen-
establecen los incumplimientos y túen transporte internacional, así tarias, pero, como se sabe, todo
las infracciones, respectivamente, como a su personal, vehículos y y en cuanto no supongan restric-
en las que pueden incurrir los ope- servicios que presten en el terri- ción alguna a las facilidades ya lo-
radores del servicio de transpor- torio de cada país signatario, las gradas por el ATIT. En estricto,
te en sus diferentes modalidades, leyes y reglamentos vigentes en las empresas que efectúan el ser-
así como las sanciones a aplicar la misma, salvo las disposiciones vicio de transporte terrestre inter-
cuando se infrinjan las obligacio- contrarias a lo establecido en este nacional que, en su tránsito por el
nes contenidas en el mencionado Acuerdo”, de conformidad con el Perú, cometan infracciones con-
dispositivo reglamentario. artículo 4 del ATIT; y, de forma tra las disposiciones del RNAT,
específica, el numeral 1 de su ar- del Código de Tránsito (num. 2,
Debe destacarse, al respecto, que tículo 34 dispone que “[l]as que- art. 9 del ATIT), así como el res-
si bien la prestación del servicio jas o denuncias y la aplicación de to de disposiciones de otros cuer-
de transporte de personas y mer- sanciones a que dieren lugar los pos normativas nacionales vigen-
cancías por carretera de ámbito in- actos y omisiones contrarios a las tes y aplicables a la materia, serán
ternacional se encuentra regula- leyes y sus reglamentaciones, se- sancionados de conformidad al ré-
da por el ATIT, este no regula de rán resueltas o aplicadas por el gimen de infracciones y sanciones
manera expresa y exhaustiva to- país signatario en cuyo territorio de estos, siempre que se encuen-
dos los aspectos que puedan sus- se hubieren producido los hechos tren en armonía con el ATIT.
citarse con motivo de la ejecución acorde a su régimen legal, inde-
del transporte(1). En tal sentido, es pendientemente de la jurisdic- Hasta aquí, no parece surgir ma-
lógico que ante lo que no se haya ción a que pertenezca la empre- yor inconveniente para que se
podido regular en este ámbito, se sa afectada o por cuyo intermedio apliquen las disposiciones del
puedan aplicar de modo excep- se hubieren presentado las quejas RNAT y lo que ello, consecuente-
cional, pero complementariamen- o denuncias”. mente, significa. Y es que en rea-
te, las disposiciones que sobre la lidad no lo habría, si la infracción
materia, haya previsto la regula- En este punto, se debe tener pre- que se pretende determinar no es,
ción nacional interna, siguiendo sente que la remisión a la legis- al mismo tiempo, una infracción
una suerte de auxilio para su fi- lación nacional interna resultará para el ATIT. En sentido contra-
nes. Empero, esta asistencia, no conveniente solamente si se con- rio, el inconveniente más tras-
debe significar en ningún caso, sidera que los países acordantes cendental se presenta cuando un
restricción alguna a las facilida- al tiempo de suscribir los mismos único hecho se configura como in-
des otorgadas o que resulten con- tienen en mente los conceptos fracción en el marco del RNAT,
trarias a la referida norma comu-
nitaria supranacional. En otros
términos, la regla aquí es que se
aplique a las empresas que efec-
túan el transporte terrestre interna-
cional, de manera armónica y sis- (1) Ya que como es natural en el derecho positivo de ámbito internacional, solo se prevén las
temática, la regulación nacional, condiciones generales que motivan su existencia y sus fines, dejando a menester de los
a efectos de solucionar los incon- acuerdos binacionales o multilaterales el perfeccionamiento de los mismos a partir de faci-
lidades que se puedan conceder.
venientes o dificultades que pue-
(2) VILLANUEVA GUTIÉRREZ, Walker. “Las Normas Antielusivas Específicas de la Ley
dan surgir de la ejecución del refe- Interna y su Aplicación a Nivel del Tratado”. En: Revista Derecho & Sociedad, Nº 43,
rido servicio, salvo, claro está, de pp. 435-447.
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Preliminar del Texto Único Or- adicionalmente el derecho positi- directa, los principios de razona-
denado de la Ley N° 27444, Ley vo administrativo así lo reconoce. bilidad (num. 3, art. 246 del TUO
del Procedimiento Administrativo de la LPAG); eficacia (num. 1.10.
General (TUO de la LPAG). Esta III. DE LA DUALIDAD art. IV del Título Preliminar del
dinámica de fuentes internaciona- DE INFRACCIONES, TUO de la LPAG); y, el non bis in
les sirve para valorar la validez e PROCEDIMIENTOS Y ídem (num. 11, art. 246 del TUO
interpretación de la actuación ad- SANCIONES de la LPAG), que se encuentran
ministrativa a la luz de tales nor- vinculadas al tema que nos convo-
mas de fuentes externas. Por ello, En el escenario de una actividad ca en esta oportunidad.
considerar a los tratados interna- de fiscalización efectuada por la
cionales como fuente del Derecho autoridad de transporte con com- Respecto al primero, debe men-
administrativo, significa que el or- petencias para verificar el cum- cionarse que en el marco del Dere-
denamiento de fuente internacio- plimiento normativo de las obli- cho administrativo sancionador, si
nal vincula y orienta el ejercicio gaciones generadas en virtud de bien se enuncia al principio como
de competencias tanto de las au- una autorización para prestar el el de “razonabilidad”, se debe de-
toridades administrativas como de servicio de transporte internacio- jar en claro que su contenido se
la jurisdicción contencioso-admi- nal; suele darse el caso, y en rea- encuentra vinculado directamen-
nistrativa, y que los administrados lidad pasa con mucha frecuencia, te con el principio de proporcio-
bien podrían invocarlas en su pro- que un único hecho advertido por nalidad, esto es, con la adecuación
vecho. Pero la situación no que- el inspector de transporte confi- aplicable entre la gravedad del he-
da allí, sino que por imperio de gure tanto infracción tipificada en cho constitutivo de la infracción y
los mismos, también la actuación el ATIT como en el RNAT. Tal la sanción aplicada. En ese senti-
de las autoridades administrativas supuesto presentaría un posible do, es posible afirmar que el legis-
es delimitada aparte que dicha ac- problema de dualidad o duplici- lador peruano ha asumido el con-
tuación es controlada y enjuiciada dad de infracciones, en esa línea, tenido material del principio de
por autoridades exteriores, como de procedimientos sancionado- proporcionalidad denominándolo
por ejemplo sucede con los docu- res, y, por consecuencia, de san- razonabilidad. En esa línea, el Tri-
mentos internacionales que reco- ciones, lo que nos llevaría adver- bunal Constitucional ha sostenido
nocen la competencia a tribuna- tir, a priori, la generación de un que si bien la doctrina suele hacer
les supranacionales(7). Los mismos posible conflicto que ni la actual distinciones entre el principio de
que incluso pueden determinar norma constitucional peruana ni proporcionalidad y el principio de
desde los alcances y la validez de otra norma de menor rango han razonabilidad (como estrategias
las potestades administrativas que sabido expresamente solucionar(9). para orientar al juzgador hacia
se ejercen dentro de un país en De modo que habría que resolver una decisión que no sea arbitraria
función a los términos de los tra- qué dispositivo normativo aplicar sino justa), prima facie, es posible
tados. De allí que sería incorrec- considerando la especialidad, o establecer similitud entre ambos
to afirmar que el Derecho admi- la norma supranacional o la regu- principios, toda vez que una de-
nistrativo sigua siendo solo una lación nacional interna; o, por el cisión que se adopta en el marco
rama de Derecho Público interno, contrario, ambas, al mismo tiem- de convergencia de dos principios
pues, como se menciona, recibe po. En cualquier caso, debe ob- constitucionales no será razona-
cada vez más, intensa influencia servarse los principios del dere- ble cuando no respete el princi-
de fuentes supranacionales incor- cho administrativo, y de manera pio de proporcionalidad. Y este
porados a nuestro ordenamiento
jurídico nacional, derivados por
un lado del Derecho Internacional
de derechos fundamentales y, por
el otro, de los procesos de integra-
ción económica y política(8). Ha-
bida cuenta de ello, no cabe duda
(7) Un claro ejemplo es el Tribunal Andino de Justicia de la Comunidad Andina de Naciones
que el Perú se encuentra obliga- (CAN) o incluso tribunales arbitrales privados como el CIADI, referido a la protección de
do a aplicar las disposiciones nor- inversiones.
mativas del ATIT, toda vez que (8) Morón Urbina_ comentarios_105 y ss.
el mismo es fuente del ordena- (9) Diferente es el caso, por ejemplo, de la extinta Constitución Política de 1979, indicaba, al
miento jurídico peruano; y no pre- menos, en su artículo 101 que, en caso de conflicto entre un tratado y una ley, prevalecía el
primero.
cisamente por su singular forma
(10) MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS - MINJUS. Guía práctica sobre
de incorporación al orden jurídi- el procedimiento administrativo sancionador, p. 18.
co, sino porque la propia Consti- <https://www.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2015/06/MINJUS-DGDOJ-
tución así lo ha dispuesto y porque Gu%C3%ADa-pr%C3%A1ctica-sobre-el-procedimiento-administrativo-sancionador.pdf>
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infracciones y aplicar tanto san- in idem, por cuanto las normas la procedencia del servicio que
ciones contempladas en el ATIT sancionadoras que apliquen aque- prestan, y al momento de impo-
como en el RNAT ya que no ha- llos órganos y los nacionales serán ner la sanciones que correspon-
bría una contradicción del princi- normalmente distintas, de modo diesen debe ceñirse estrictamen-
pio de non bis in idem. Ese mismo que las eventuales sanciones ca- te a los límites de la facultad que
razonamiento sigue Santamaría recerían de la identidad de funda- tengan atribuida, sin que deje es-
Pastor(26), en relación a los proce- mento (…)”. pacio a comprometer la debida
dimientos sancionadores instaura- proporción que debe existir en-
dos, simultáneamente, al amparo Finalmente, debe tenerse en cuen- tre los medios a emplear y los fi-
de la legislación nacional de Es- ta que al momento que la autoridad nes públicos que deba tutelar, de
paña y de las normas comunita- de transporte competente califi- modo que respondan a lo sustan-
rias de la Unión Europea, cuando que las infracciones que se hubie- cialmente necesario para la satis-
señala que: “(…) en el caso de se- ran desencadenado con motivo de facción de su cometido, la defen-
guimiento simultáneo de un pro- un mismo hecho, debe mantener- sa de la formalidad, solo así se
cedimiento sancionador por los se un respeto absoluto a los de- evitará una afectación de los prin-
órganos comunitarios no puede, rechos de defensa de los trans- cipios de razonabilidad y eficacia
en principio, incurrirse en un bis portistas independientemente de antes mencionados.■