Descentralización Fiscal

“Año de la universalización de la salud”
UNIVERSIDAD CIENTÍFICA DEL PERÚ

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS
CARRERA PROFESIONAL DE DERECHO
DOCENTE: DORIS PAREDES OROCHE.

MATERIA: DERECHO REGIONAL Y MUNICIPAL.
TÍTULO DEL TRABAJO MONOGRÁFICO:

“DESCENTRALIZACIÓN FISCAL, SU VINCULACION CON LA ASIGNACION
DE COMPETENCIAS Y FUNCIONES DE UN NIVEL DE GOBIERNO A
OTROS, PRINCIPIOS DE LA DESCENTRALIZACION FISCAL. EL
FINANCIAMIENTO DE LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES,
TRANSFERENCIAS DE FONCOMUN, FONCOR, CANO Y SOBRE CANON,
VASO DE LECHE Y OTROS PROGRAMAS”
CICLO: XII
NIVEL: VI
INTEGRANTES:
- Macedo García, Lucy.
-Beltrán Ortega, Jorge Luis.
- Ortiz Pilco, Selena.
- Sánchez Armas, Jorge Luis.
- Sánchez Toledo, Carmen Patricia.
- Uriarte Lozano, Samantha.
- Villegas García, Delfor. Giovanny.
Fecha de entrega: 30 de noviembre del 2020.

IQUITOS-PERÚ- 2020
Dedicado a la docente
Doris Paredes Oroche.
La concepción de este
trabajo monográfico está
dedicada al presente
docente, por su
amabilidad, ayuda,
comprensión, asesorías y
consejos, para de esta
manera, lograr culminar el
trabajo de forma exitosa.
No olvidar que este
docente desempeña su
labor de manera eficiente.
1
A Dios,
Por brindarnos un día más de vida,
colmados de salud y energía para
continuar con nuestros estudios.
2
INDICE
INTRODUCCIÓN............................................................................................................................6
CAPÍTULO I: LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL...............................................................................9
1.1.- Antecedentes...................................................................................................................9
1.2.- Definición de Descentralización.....................................................................................14
1.3.- Concepto de Descentralización Fiscal............................................................................15
Realidad nacional del proceso descentralizador en el Perú...................................................15
Capítulo II: Su vinculación con la asignación de competencias y funciones de un nivel de
gobierno a otros.........................................................................................................................18
2.1.- Tipos de competencias...................................................................................................18
2.2.- Criterios para la asignación y transferencia de competencias........................................18
2.3.- Distribución de competencias........................................................................................19
2.4.- Solución de conflictos de competencia..........................................................................20
2.5.- El Perú como estado unitario y descentralizado............................................................20
2.6.- ¿Qué entendemos por descentralización?.....................................................................20
2.7.- Objetivos de la descentralización...................................................................................21
2.8.- Principales normas que rigen el proceso de descentralización:.....................................22
2.9.- Dimensiones del proceso de descentralización..............................................................22
2.10.- El Estado descentralizado y niveles de gobierno..........................................................25
2.10.1.- ¿Qué es un estado descentralizado?.....................................................................25
2.10.2.- ¿Cómo se distribuye el poder estatal en un estado unitario y descentralizado?. .26
CAPITULO III: PRINCIPIOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL...................................................29
3.1.- Principios generales.......................................................................................................29
3.1.1.- Es permanente:.......................................................................................................29
3.1.2.- Es dinámica:............................................................................................................29
3.1.3 Es irreversible:...........................................................................................................29
3.1.4 Es democrática:.........................................................................................................29
3.1.5 Es integral:.................................................................................................................30
3.1.6 Es subsidiaria:............................................................................................................30
3.1.7 Es gradual:.................................................................................................................30
3.2.- Principios específicos.....................................................................................................30
3.2.1.- Competencias claramente definidas:......................................................................30
3
3.2.2.- Transparencia y predictibilidad:..............................................................................31
3.2.3.- Neutralidad en la transferencia de los recursos:.....................................................31
3.2.4.- Endeudamiento público externo:............................................................................31
3.2.5.- Responsabilidad fiscal:............................................................................................31
CAPITULO IV: El financiamiento de los Gobiernos Regionales y Locales....................................32
4.1. Descentralización Fiscal y Financiamiento de Gobiernos Regionales y Locales..........32
4.2. Diferencias entre ingresos y gastos por departamento..............................................33
4.2.1.- Marco Normativo...................................................................................................33
4.2.2 Etapas en la asignación de ingresos a los Gobiernos Regionales........................34
D.- Recaudación efectiva....................................................................................................34
4.3.- Endeudamiento de los gobiernos regionales y locales...................................................35
4.3.1.- Estructura de Ingresos y Gastos..............................................................................36
4.3.2.- Nivel de cumplimiento de las Reglas Fiscales de las Municipalidades.....................36
4.4.- Eliminación de exoneraciones tributarias......................................................................38
CAPÍTULO V: TRANSFERENCIAS DE FONCOMUN, FONCOR........................................................40
5.1.- El Fondo de Compensación Municipal...........................................................................40
5.1.1.- Definición:...............................................................................................................40
5.2.- ¿Qué es el FONCOMUN?................................................................................................40
5.3.- ¿Qué recursos constituyen el FONCOMUN?..................................................................41
5.4.- El sistema de transferencias intergubernamentales peruano........................................43
5.5.- ¿Cómo se distribuye el FONCOMUN?............................................................................44
5.6.- ¿Cómo opera el procedimiento de distribución del FONCOMUN?................................46
5.7.- ¿Qué criterios de utilizan para establecer la asignación geográfica por provincia?.......46
a) Demografía.................................................................................................................46
b) Pobreza:......................................................................................................................46
5.8.- ¿Cómo se establece la asignación provincial y distrital?................................................47
5.9.- ¿Cómo se establece la asignación distrital?...................................................................47
a) Ruralidad:...................................................................................................................47
b) Gestión Municipal.......................................................................................................48
c) Extensión territorial:...................................................................................................48
5.10.- ¿Qué componentes integran al criterio de gestión municipal?....................................48
a) Incentivo por generación de ingresos propios:..............................................................48
b) Priorización del gasto en inversión:................................................................................48
5.11.- ¿Existe un monto mínimo mensual de distribución del FONCOMUN?.........................48
5.12.- ¿Quién determina los indices de distribución del FONCOMUN?..................................49
5.13.- ¿Cuál es el destino de los recursos del FONCOMUN?..................................................50
4
5.14.- El Fondo de Compensación Regional (FONCOR)..........................................................51
5.15.- Constitución del Fondo de Compensación Regional....................................................51
5.16.- Criterios para la distribución del FONCOR....................................................................52
5.17.- ¿Para qué se Utiliza los Recursos del FONCOR?...........................................................53
Capítulo VI: Transferencia del Canon.........................................................................................54
6.1. Antecedentes.............................................................................................................54
6.2. El CANON....................................................................................................................55
6.2.1. Definición............................................................................................................55
6.2.2. Marco Descriptivo..............................................................................................57
6.3. Nociones Generales....................................................................................................59
6.4. Marco Legal................................................................................................................62
6.4.1. Regulación del canon (minero, gasífero, hidroenergético, pesquero y forestal) 62
6.4.1.1. Regulación del Canon y el Sobre canon Petrolero..........................................66
6.4.1.2. Regulación de la Regalía Minera.....................................................................69
6.4.1.3. Regulación de la Regalía en los Contratos de Licencia de Hidrocarburos.......71
6.5. Fondo De Desarrollo Socioeconómico Del Proyecto CAMISEA (FOCAM)...................72
6.6. Resumen Normativo...................................................................................................74
6.7. Trayectoria internacional...........................................................................................75
6.7.1. Caso de Alaska (Fondo intangible)......................................................................76
CAPITULO VII: TRANSFERENCIA DE VASO DE LECHE Y OTROS PROGRAMAS..............................78
7.1 El Programa Del Vaso De Leche En El Perú.......................................................................78
7.1.1.- Surgimiento Del Programa De Vaso De Leche.........................................................78
7.1.2.- Breve Reseña Histórica............................................................................................80
7.1.3.- Base Legal................................................................................................................82
7.1.4.- Objetivos Del Programa De Vaso De Leche.............................................................83
7.1.5.- Población Beneficiaria.............................................................................................83
7.1.6.- Administración........................................................................................................85
7.1.7.- Distribución presupuestal del programa vaso de leche en los años 2015 al 2018...87
7.2. Otros Programas Sociales................................................................................................91
7.2.1 Programa De Complementación Alimentaria (PCA)......................................................91
7.2.1.1. Las Modalidades Del PCA......................................................................................92
7.2.2 Programa articulado nutricional................................................................................93
RECOMENDACIONES..................................................................................................................95
CONCLUSIONES..........................................................................................................................96
BIBLIOGRAFÍA.............................................................................................................................99
ANEXOS....................................................................................................................................103
5
6
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo final del curso de Derecho Municipal y Regional, se centra
en desarrollar diversos aspectos referentes a la eficacia y transparencia en el
ámbito de la descentralización fiscal en el Perú desde la perspectiva de los
gobiernos locales.
Como Capítulo I, desarrollaremos los antecedentes, definiciones para denotar

la concepción en cuanto al término descentralización fiscal en nuestro país y
también desprenderemos algunos conceptos recogidos en su normativa
respectiva. La función de gestión es la más relevante para estudiar el impacto
de la descentralización fiscal, ya que permite al gobierno local lograr sus
objetivos y metas contenidos en su función planeamiento. Además, cuenta con
subprogramas como planeamiento institucional, asesoramiento y apoyo,
infraestructura y equipamiento, preparación y perfeccionamiento de recursos
humanos, y control interno. En cuanto al capítulo II, se desarrollará su
vinculación con la asignación de competencias y funciones de un nivel de
gobierno a otros
Ciertamente, el ser humano, es un ser social, por lo mismo requiere de normas

para poder guiar y regular su comportamiento en sociedad, razón por la cual
existen los principios, que al ser estos comúnmente denominados “directrices”
o “direccionales”, que en el argón significa modelo o guía, cumplen la función
de encaminar las normas o situaciones que se den en un determinado territorio;
en el caso de la descentralización este también requiere de un manual de
instrucciones, de una guía, por lo mismo La Ley N° 27783 – Ley de Bases de la
Descentralización las establece en los articulados 4 y 5, haciendo una notable
e importante diferenciación, entre los principios generales y los principios
especiales de la descentralización fiscal, los cuales serán escudriñados en el
presente capítulo III.
La Organización Estructural y Reglamento de Organización y Funciones

contenida en la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y su
modificatoria la Ley N° 27902, materializa el espíritu de la Ley de Bases de
Descentralización, al establecer un esquema básico facultando al Gobierno
Regional a elaborar y aprobar su organización interna; con esta organización
7
se pretende establecer su gestión en torno a los planes y proyectos de
desarrollo regional concertados, en cumplimiento de legitima potestad de
órganos autónomos, responsables del cumplimiento de sus metas y objetivos
dirigidos a satisfacción de los requerimientos más urgentes y prioritarios de la
sociedad piurana en conjunto, para conseguir el mejoramiento de la calidad de
vida de la población. Todo ello desarrollado en el capítulo IV.
En el capítulo V, desarrollaremos sobre los fondos emitidos por el gobierno

central a los Gobiernos Regionales y Municipalidades del país, sean éstas
Provinciales o Distritales reciben diversas transferencias del Gobierno Central,
dentro de las cuales se encuentra el FONCOMUN y FONCOR, el cual
constituye una fuente de ingresos, que es utilizada para el desarrollo de la
sociedad a nivel de su jurisdicción; para así hacer inversiones y contra restar la
pobreza en los sectores más alejados del gobierno central.
En el capítulo VI, se desarrollará el tema de la trasferencia del Canon dentro

del Perú, así como sus nociones legales, marco legal, regulación del canon
minero, gasífero, hidroenergético, pesquero y forestal; la regulación del canon y
el sobre canon petrolero, la regulación de las regalías mineras así como de las
regalías en los contratos de licencia de hidrocarburos, el programa FOCAM,
proyectos ley que plantean la modificación para la regulación sobre el canon,
las regalías mineras y el FOCAM y la trayectoria internacional de otros países
acerca del manejo del canon. Viéndose todo esto regulado dentro de diversos
cuerpos normativos, siendo los más significativos la Ley 27506 “Ley de Canon”
y el Decreto Supremo N° 005-2002- EF “Reglamento de la Ley de Canon”,
siendo estos la base fundamental para la aplicación y desarrollo del presente
capitulo.
En el presente capitulo VII veremos las transferencias de programas sociales,

principalmente vaso de leche, que se dan en el Perú. La transferencia de
Programas Sociales de una entidad pública u organismo público a otro tiene
como finalidad alinear la intervención estatal con el cumplimiento de las
políticas públicas, planes y objetivos del sector desarrollo e inclusión social,
sustentada en los principios de eficacia en el uso de recursos, de integralidad, y
de enfoque en resultados.
8
A propuesta del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social se evalúa en el
marco de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), la
transferencia de Programas Sociales de una entidad pública u organismo
público a otro. La transferencia de los Programas Sociales se aprueba
mediante Decreto Supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros,
refrendado por el (la) Presidente(a) del Consejo de Ministros, el (la) Ministro(a)
de Desarrollo e Inclusión Social y el (la) Ministro(a) del sector involucrado en la
transferencia del Programa, previa opinión favorable de la Secretaría de
Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros. La transferencia de
un Programa Social de una entidad pública u organismo público a otro, implica
el cambio de dependencia del programa de manera integral, sin generar la
extinción del programa, ni la modificación de sus funciones, ni la reducción de
los recursos asignados a su unidad ejecutora.
9
CAPÍTULO I: LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
1.1.- Antecedentes.
El Perú es uno de los países más centralizados de la región. Esta característica

centralista de nuestro país está asociada a la trayectoria de gobiernos
autocráticos, combinada con los fracasos económicos y políticos de los
anteriores intentos de descentralización. La división política del país en
circunscripciones territoriales de departamentos, provincias y distritos se
plasma en las primeras constituciones, sobre la base de elementos
administrativos de la época virreinal que predominan hasta ese momento.
En los primeros cincuenta años de la República, periodo caracterizado por una

alta inestabilidad política, se suceden distintos gobiernos militares, los cuales
estaban basados en un férreo centralismo. Recién en 1849 se avanza hacia un
proceso de desconcentración: se crean las figuras de las autoridades políticas
locales, tales como prefectos en los departamentos, subprefectos en las
provincias y gobernadores en los distritos. Estas autoridades eran
representantes del Poder Ejecutivo y rendían cuentas al gobierno central.
No es casualidad que, con la entrada del primer gobierno civil, con la elección
del presidente Pardo en 1872, se piense seriamente en un proceso de
descentralización. Así, en 1873 se dictó la cuarta Ley de Municipalidades,
tratándose de avanzar en esas instancias de los gobiernos locales.
Desgraciadamente, este proceso se frustra por dos lamentables hechos:
primero, por los problemas financieros en 1874 y luego, por la guerra con Chile.
Estos hechos generaron una profunda crisis, que se tradujo en nuevos
periodos de inestabilidad política y la reaparición del autoritarismo y centralismo
como medio para evitar la inestabilidad. 1
El poco grado de avance logrado con la Ley de Municipalidades de 1873 y la

presencia de gobiernos departamentales, se pierde durante el oncenio de
1
CARRANZA UGARTE, Luis: "Consideraciones para una descentralización fiscal: Pautas para la
experiencia peruana". Estudios Económicos. Lima - Perú, 2013, p.3.
10
Leguía (1919-1930), porque se eliminaron las juntas departamentales y se
reemplazaron los concejos municipales por juntas nombradas por el gobierno,
de tal forma que el autoritarismo estuvo fuertemente ligado con el centralismo.
Después de la crisis de los años 1930 y como resultado del centralismo
político, las precarias economías regionales pierden su dinámica y se acentúa
la predominancia económica de Lima.
Un gran esfuerzo descentralizador se observó en 1932 y fue planteado por la

Comisión Villarán, previamente a la Constitución de 1933. Sin embargo, esta
iniciativa fue frenada por la misma Constitución, pues existía el temor que se
podía resquebrajar la unidad nacional. A pesar de haberse promulgado la Ley
de Descentralización Administrativa N.º 7809 en 1933, que implantaba los
concejos departamentales, esta nunca se aplicó. Más adelante, los gobiernos
civiles de 1945-1948 y 1963-1968 intentaron restablecer los gobiernos locales,
tal es así que se promulgaron leyes para las elecciones municipales, las cuales
solo se concretaron en aquel último periodo. 2
Luego del gobierno militar entra en vigencia la Constitución de 1979, en la que

se introduce el término “Región” y se le reconoce autonomía económica y
administrativa. En términos generales, el capítulo referido a la descentralización
fue deficiente. Las regiones se definieron como entes subordinados al Ejecutivo
y con competencias amplias que solo se podían ejercer mediante la
delegación. Además, se reinstauraron las autonomías locales, incluyendo la
libre elección de alcaldes provinciales y distritales. Paralelamente, se
restablecieron las Corporaciones Departamentales de Desarrollo (CORDE)
como órganos desconcentrados del Poder Ejecutivo, con la finalidad de
promover y realizar el desarrollo económico del departamento.
Un fuerte impulso a la regionalización ocurre durante el gobierno de García y

estuvo motivado básicamente por razones políticas. Basados en el Plan
Nacional de Regionalización de 1984, en 1987 se aprueba una primera Ley de
Bases de Regionalización, la cual se revisa y aprueba nuevamente en 1988.
Como consecuencia de la iniciativa del Poder Ejecutivo, se crearon doce
regiones sobre la base de los departamentos existentes.
2
SHAH, ANWAR: “La reforma de las relaciones fiscales intergubernamentales en las economías en
desarrollo y de mercados emergentes”. Banco Mundial, Washington D.C. – E.U.A., 1994, p. 34.
11
Las regiones eran un nivel intermedio de gobierno, con autonomía económica y
administrativa, cuyo objetivo era lograr el desarrollo integral y armónico de la
región. Sus competencias (delegadas) fueron amplias, aunque las autonomías
limitadas. Así, las regiones no contaban con representantes elegidos
directamente por voluntad popular ni con potestad tributaria, y las leyes
regionales debían ser promulgadas por el Poder Ejecutivo. Durante los últimos
meses del gobierno de García, y de manera apresurada, se empezaron a
traspasar las funciones, el personal y los recursos materiales, financieros,
presupuestarios y documentarios a los gobiernos regionales. 3
La rapidez del proceso de transferencia por motivos políticos ocasionó un

desorden y marcó la pauta para su fracaso. El gobierno de Fujimori, a partir de
agosto de 1990, intentó detener el proceso de consolidación de las regiones,
cuyos presidentes pertenecían a los partidos de la oposición. Con el autogolpe
de 1992, se suprimieron definitivamente las regiones. Aquel esfuerzo de
regionalización puede considerarse un hecho artificial, manejado políticamente
por el gobierno de turno y sin élites económicas que hayan sustentado su
permanencia. Fue, además, un híbrido entre la desconcentración y la
descentralización.
Existen una serie de motivos que explican el fracaso de la regionalización y que

conviene considerar como lecciones aprendidas: (i) la superposición de
funciones entre el gobierno nacional, regional y local; (ii) el origen heterogéneo,
designación corporativa y elección de los miembros de las asambleas
regionales; (iii) la ausencia de facultades tributarias originarias y el
sometimiento a facultades delegadas del Congreso; (iv) la ausencia de
materias de competencia originarias y la dependencia de las facultades
delegadas del Poder Legislativo; (v) una insatisfecha expectativa de la
población por los escasos resultados de la gestión; (vi) la rigidez de los
sistemas administrativos centrales de los cuales dependían las regiones; (vii) la
falta de experiencia de los dirigentes políticos regionales; (viii) la ausencia de
equipos técnicamente calificados; (ix) la escasez de recursos; (x) una reducida
incorporación de los gobiernos locales en el proceso de regionalización; (xi) la
3
VEGA, J.: “Análisis del proceso de descentralización fiscal en el Perú”. Pontificia Universidad Católica del
Perú, Documento de trabajo N.º 266, Lima – Perú, 2008, p. 72.
12
violencia política del periodo; (xii) la falta de apoyo de parte del Poder Ejecutivo
y (xiii) la ausencia de instancias institucionales para coordinar entre regiones y
para la resolución de conflictos de competencias. 4
A partir de 1992 se reconfigura el Estado hacia un esquema más centralista. Se

suprimieron las asambleas, concejos y presidentes regionales, al tiempo que se
incrementó significativamente la participación del, ahora desactivado, Ministerio
de la Presidencia, al cual se le adscribieron una serie de empresas,
instituciones y organismos públicos descentralizados. En particular, se crearon
los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR) en cada
departamento, como entes desconcentrados que prácticamente ejecutaban
todo el gasto público en las regiones y no contaban con ingresos propios o
potestad tributaria, aunque sí con autonomía técnica, presupuestal y
administrativa en el ejercicio de las funciones. El Ministerio de la Presidencia
debía aprobar las metas, estrategias y actividades de los CTAR y evaluar los
resultados de su gestión. La preponderancia de este ministerio no solo alteró
los papeles del gobierno central con los de los gobiernos provinciales o
distritales a favor del primero, sino que además introdujo una gran confusión al
interior de la estructura del gobierno central con los ministerios sectoriales.
En 1993 se aprobó una nueva Constitución, que, si bien reconoce a los CTAR,
admitió la autonomía política, económica y administrativa de las regiones,
estableciendo que a éstas les correspondía la coordinación y ejecución de los
planes y programas socioeconómicos regionales, así como la gestión de
actividades y servicios inherentes al Estado. Sin embargo, el mandato de elegir
nuevas autoridades no fue cumplido. La Constitución de 1993 fue sumamente
vaga en términos de la descentralización y dejó la puerta abierta para un nuevo
marco legal, el cual en la práctica se circunscribía a unas pocas leyes.
A lo largo de la década pasada aparecieron diversas normas que modificaron

las competencias municipales y redujeron su margen de acción. Entre estas se
puede mencionar aquella que limitó el incremento de las tasas y contribuciones
cobradas por las municipalidades a la variación del índice de precios al por
4
ZAS FRIZ, JOHNNY: “La descentralización ficticia: Perú 1821-1998”. Universidad del Pacífico, Centro de
Investigación. Lima, Perú, 1998, p. 73.
13
mayor. Asimismo, las modificaciones que experimentó la Ley Orgánica de
Municipalidades fueron numerosas, lo que hacía complejo su entendimiento. 5
En 1998, el gobierno de Fujimori promulgó la Ley Marco de Descentralización,

que intentó restablecer la organización territorial departamental sobre la cual se
constituiría un nuevo proceso de descentralización. Sus objetivos eran
promover el desarrollo armónico de las diferentes localidades del país, la
cobertura y el abastecimiento de los servicios esenciales e infraestructura
básica en todo el territorio nacional, las inversiones nacionales y extranjeras, y
el desarrollo de las capacidades y de los recursos de los ciudadanos y de la
sociedad en su conjunto. Además, se buscaba la distribución eficiente de las
competencias públicas, que evite la duplicación de funciones para administrar,
de manera eficaz, los recursos públicos y lograr adecuados niveles de
participación ciudadana. Por su parte, la función del gobierno central era
participar en el proceso de descentralización, evaluarlo y estar presente en la
coordinación local y regional, a través de los representantes de los organismos
públicos descentralizados. Además, debía concertar y coordinar
adecuadamente, con las instancias descentralizadas, la ejecución de las
acciones de su competencia. Aquella Ley Marco de 1998, simplemente definía
algunos conceptos y proponía la creación de regiones sobre los actuales
departamentos. El principal cambio fue la disposición que implicaba establecer
cada departamento como una región. Este proyecto fue el resultado de un
proceso de negociación al interior del gobierno, dado que se presentaron varios
proyectos. Sin embargo, la ley aprobada finalmente fue una muy simple y se
perdió la riqueza que tenían algunos de los proyectos presentados. Durante los
años 1996-1998, también se discutieron aspectos referidos a la Ley de
Conformación de Regiones y la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, pero
no hubo voluntad política de continuar con el proceso y los proyectos quedaron
archivados. La Constitución y las leyes asignaban las competencias y
funciones que cada instancia descentralizada debía desarrollar. Estas
competencias estaban clasificadas como exclusivas, compartidas y delegadas.
Las primeras son ejercidas con autonomía por la entidad pública; las segundas
5
CANO, Luisa: “La participación ciudadana en las políticas públicas de lucha contra la corrupción:
respondiendo a la lógica de gobernanza”. Estudios Políticos, número 33, Instituto de Estudios Políticos,
Universidad de Antioquia, Antioquia - Colombia, 2008, pp.147-177.
14
por más de una entidad pública en planos distintos de responsabilidad y
función; y las últimas son aquellas delegadas a una entidad pública distinta de
la titular de la responsabilidad, con la finalidad de ser ejecutadas con mayor
eficiencia.6
1.2.- Definición de Descentralización.
La descentralización es el proceso mediante el cual, en distintas formas y

grados, un gobierno nacional o federal transfiere poder de decisión,
atribuciones y recursos para la realización de determinadas funciones a su
cargo a otros órdenes de gobierno, política y territorialmente más limitados, o a
sus representaciones locales.7
Se entiende que la descentralización resuelve los problemas estructurales de la

concentración de poder del gobierno central. En el caso del Perú, la
descentralización permite alcanzar mejores niveles de vida para la población y
de desarrollo integral del país mediante el traslado de las decisiones,
operaciones y recursos financieros al resto del país. 8
El término descentralización puede definirse, desde una perspectiva amplia,

como el proceso de devolver poderes políticos, económicos y administrativos a
los órganos de gobierno local o regional. En los últimos años, estos procesos
de descentralización han avanzado de manera dramática en la mayor parte de
los países en América Latina, habiendo sido empujados por dinámicas políticas
internas de democratización de las propias sociedades. 9
6
CASAS, Carlos: “Avances y Perspectivas del Proceso de Descentralización en el Perú”. Universidad del
Pacífico – CIES. Lima - Perú, 2005, p. 18.
7
AGHÓN, Gabriel y KRAUSE – JUNK, Gerold: "Descentralización fiscal: marco conceptual.
Descentralización fiscal en América Latina: balance y principales desafíos". Serie Política Fiscal, número
44, Lima - Perú, 1993, p. 4.
8
SALAZAR, Aníbal: “El proceso de descentralización se ha estancado en regiones-departamentos,
interfiriendo y debilitando a los gobiernos locales”. Actualidad Gubernamental, número 88. Lima - Perú,
2016, p. 21.
9
CARRANZA UGARTE, Luis: "Consideraciones para una descentralización fiscal: Pautas para la
experiencia peruana". Estudios Económicos. Lima - Perú, 2013, p.2.
15
1.3.- Concepto de Descentralización Fiscal.
Está relacionado a que las competencias fiscales (generación de ingresos y
ejercicio del gasto) se traspasen del nivel central de gobierno al subnacional.
Con la descentralización fiscal se busca reducir los gastos nacionales; una
mejor movilización de los recursos locales y, por tanto, la dependencia local a
dichos recursos; mejorar la eficiencia financiera de los gobiernos locales, tanto
en la captación de los ingresos como en el ejercicio del gasto; incrementar la
responsabilidad financiera de las autoridades locales ante la sociedad, y, sobre
todo, que los gobiernos asuman los costos políticos que implica la tributación
local.10
Desde el punto de vista teórico, la descentralización promueve la eficiencia

económica en la medida en que los bienes y servicios son provistos por la
jurisdicción que puede ofrecerlos, de acuerdo con las preferencias y
posibilidades de la población que va a recibirlos. En teoría, un gobierno local
con mayor información y responsable directamente ante sus ciudadanos podrá
prestar mejores servicios. Asimismo, mediante la descentralización se fortalece
el ejercicio democrático, al aumentar la participación ciudadana en la toma de
decisiones. En vista de ello se descentralizan funciones del gobierno,
sopesando los beneficios de una mejor asignación de recursos derivada de la
cercanía a los ciudadanos que permite captar sus preferencias, con los costos
inherentes a las economías de escala, externalidades o manejos
administrativos que pudiera propiciar una mayor centralización. 11
Realidad nacional del proceso descentralizador en el Perú

A manera de comentario, tenemos que el proceso descentralizador en el Perú
es un esfuerzo que trata de ser auténtico, con modelo propio y respetuoso de la
diversidad nacional. Su puesta en marcha debe responder a consensos,
voluntades políticas y decisión de lograr un país más justo y equitativo.
El término “descentralizar” no es lo mismo que “regionalizar”. El problema de

fondo no sólo se reduce a asignar más recursos a los departamentos ni
10
AGHÓN, Gabriel y KRAUSE – JUNK, Gerold: "Descentralización fiscal: marco conceptual.
Descentralización fiscal en América Latina: balance y principales desafíos". Serie Política Fiscal, número
44, Lima - Perú, 1993, p. 6.
11
CHANG ESCOBEDO, José: "Propuesta Técnica de Descentralización Fiscal". Cooperación del Consejo de
Ministros - GIZ, Lima - Perú, 2010, p. 31.
16
fortalecerlos como instancias administrativas y de gobierno; se trata de
considerarlos como instancias en camino a la auténtica regionalización, que
deben constituir macros zonas de “unidades geo económicas” que hagan uso
de esos recursos de manera sostenible, respetando aspectos culturales,
sociológicos y corredores económicos.
La descentralización también es la redistribución del poder, de las decisiones y

atribuciones, de las potencialidades, de la riqueza y la redistribución social, es
decir: del poder “…para que las necesidades y problemas puedan ser
razonablemente identificados y priorizados al nivel en que sea más probable
determinar e implementar la manera pertinente, eficiente y sostenible de
resolverlos”12.
En el caso peruano, la descentralización implica tres niveles de gobierno:

nacional, regional y local (provincial y distrital).
El desarrollo social y económico se da en tres escalas o espacios: nacional

(donde se fijan las condiciones de funcionamiento de la economía), regional
(donde se forman los mercados de inversión, producción y empleo) y local
(donde se forman, conviven y desarrollan los agentes económicos). Es
precisamente en este último espacio microeconómico donde la iniciativa
emprendedora de las personas se expresa, porque es en los municipios donde
las personas, empresas e instituciones planifican, proyectan, producen,
intercambian y desarrollan a nivel concreto y cotidiano sus actividades. 13
En ese sentido, debe subrayarse que los instrumentos de promoción

económica vigentes son, en esencia, de carácter puramente
macroeconómico.). En los últimos siete años todos los departamentos del
Perú crecieron; dos tercios de ellos crecieron más que Lima, pero persiste la
heterogeneidad en los departamentos, así como un déficit de inversión en
infraestructura, que supera los 30 mil millones de dólares.
12
Basili, Francisco. “Perú múltiple: descentralización y desarrollo”, Ceplan, Friedrich Ebert Stiftung Lima,
2009.
13
Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social. “Elementos y consideraciones para una Gestión
Descentralizada”. Primera edición: marzo de 2011. J&O editores. Lima – Perú. 2011, pp. 8-9.
17
Capítulo II: Su vinculación con la asignación de
competencias y funciones de un nivel de gobierno a
otros.
2.1.- Tipos de competencias

El artículo 13° de la Ley de descentralización señala los tipos de competencias,
las mismas que clasifica en:
“Competencias exclusivas: Son aquellas cuyo ejercicio corresponde de

manera exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la
Constitución y la ley.
Competencias compartidas: Son aquellas en las que intervienen dos o

más niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas de los
procesos implicados. La ley indica la función específica y
responsabilidad que corresponde a cada nivel.
Competencias delegables: Son aquellas que un nivel de gobierno

delega a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al
procedimiento establecido en la ley, quedando el primero obligado a
abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o función delegada. La
entidad que delega mantiene la titularidad de la competencia, y la
entidad que la recibe ejerce la misma durante el periodo de la
delegación”.
2.2.- Criterios para la asignación y transferencia de

competencias
El artículo 14° de la Ley de descentralización señala que:
“Las competencias de cada nivel de gobierno, nacional, regional y local,

se rigen por la Constitución y la presente Ley Orgánica y la asignación y
transferencia de competencias a los gobiernos regionales y locales se
efectúa gradualmente bajo los siguientes criterios:
18
a) Criterio de subsidiaridad. El gobierno más cercano a la población es el
más idóneo para ejercer la competencia o función, por consiguiente, el
gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser
cumplidas más eficientemente por los gobiernos regionales, y éstos a su
vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos
locales, evitándose la duplicidad y superposición de funciones.
b) Criterio de selectividad y proporcionalidad. La transferencia de

competencias tomará en cuenta la capacidad de gestión efectiva, que
será determinada por un procedimiento con criterios técnicos y objetivos.
Será gradual y progresiva, empezando con las relativas a inversión
pública a nivel regional y la ejecución del gasto social a nivel local.
c) Criterio de provisión. Toda transferencia o delegación de

competencias deberá ser necesariamente acompañada de los recursos
financieros, técnicos, materiales y humanos directamente vinculados a
los servicios transferidos, que aseguren su continuidad y eficiencia.
d) Criterio de concurrencia. En el ejercicio de las competencias

compartidas cada nivel de gobierno debe actuar de manera oportuna y
eficiente, cumpliendo a cabalidad las acciones que le corresponden y
respetando el campo de atribuciones propio de los demás.
También aplicarán como criterios las externalidades, nacional, regional y

local, que trasciende el ámbito específico donde se ubica el ejercicio de
determinada competencia o función; y la necesidad de propiciar y
aprovechar economía de escala.”
2.3.- Distribución de competencias

El artículo 15° de la Ley de descentralización señala la distribución de
competencias:
“Las competencias exclusivas y compartidas de cada nivel de gobierno

son las establecidas en la presente Ley de conformidad con la
Constitución Política del Estado. Las funciones y atribuciones se
distribuyen y precisan a través de las Leyes Orgánicas del Poder
19
Ejecutivo, de Gobiernos Regionales y de Municipalidades,
respectivamente, distinguiendo las funciones de normatividad,
regulación, planeamiento, administración, ejecución, supervisión y
control, y promoción de las inversiones”.
2.4.- Solución de conflictos de competencia

El artículo 16° de la Ley de descentralización indica la solución de conflictos de
competencia, en la que señala que:
“Los conflictos de competencia que se generen entre el gobierno nacional y los

gobiernos regionales o los gobiernos locales, y entre estos últimos en forma
indistinta, se resuelven ante el Tribunal Constitucional, de acuerdo a su Ley
Orgánica”.
2.5.- El Perú como estado unitario y descentralizado

Todas las personas que vivimos en el país debemos conocer que el Estado
peruano es un Estado unitario y descentralizado; unitario, porque es una sola
entidad que tiene deberes comunes y persigue metas compartidas, como el
bienestar general o la protección de las personas. No obstante, también es
descentralizado porque el gobierno debe ejercerse en tres niveles; un gobierno
nacional, 25 gobiernos regionales y 1834 municipales - provinciales y
distritales. De esta forma, el Estado se acerca a la población para satisfacer de
mejor manera sus necesidades y velar por sus derechos en condiciones de
igualdad y respeto a la pluralidad14.
La descentralización, en esa medida, es un proceso democrático y una política

permanente del Estado de carácter obligatorio cuyo objetivo es el desarrollo
integral del país. Vale decir, no es un fin en sí misma, se trata de un medio para
lograr un país desarrollado que ofrezca más oportunidades a toda la
ciudadanía; y que permite ordenar y orientar al Estado peruano –y por ende a
sus tres niveles de gobierno– al cumplimiento de su objetivo primordial que es
el bienestar y defensa de los seres humanos y sus derechos.
14
El ABC de la Descentralización, segunda edición, 2011. Lima – Perú.
20
2.6.- ¿Qué entendemos por descentralización?
La descentralización es un proceso político-técnico que forma parte de la

reforma del Estado peruano y está orientado a alcanzar un buen gobierno, es
decir, un gobierno efectivo, eficiente y al servicio de la ciudadanía. Este
proceso tiene como finalidad el desarrollo integral, armónico y sostenible del
país en beneficio de la población.
Para implementar un ejercicio equilibrado del poder estatal y dar paso a la

descentralización, se han distribuido las competencias, funciones y recursos
del Estado entre los tres niveles de gobierno: Gobierno Nacional, gobiernos
regionales y gobiernos locales. De esta manera, se busca organizar nuestro
territorio de manera racional para garantizar la adecuada prestación de
servicios a la ciudadanía.
Es importante mencionar en este punto, que la descentralización es un medio

para hacer que el Estado asegure el desarrollo del país, mejorando los
servicios a la ciudadanía.
2.7.- Objetivos de la descentralización

 Transferencia ordenada de competencias públicas del Gobierno
Nacional a los gobiernos regionales y locales 15.
 Redistribución de los recursos del Estado entre los tres niveles de

gobierno, con el objetivo de promover el desarrollo eficiente y equitativo
del territorio Nacional.
 Desarrollo económico, autosostenible y promoción de la competitividad

de los departamentos y localidades del país.
 Participación y fiscalización por parte de la ciudadanía.
15
Ibídem.
21
2.8.- Principales normas que rigen el proceso de
descentralización:
 Constitución Política del Estado Peruano (capítulo sobre

descentralización).
 Ley de Bases de la Descentralización (Ley N° 27783).
 Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales. (LOGR Ley N° 27867).
 Ley Orgánica de Municipalidades – LOM (Ley N° 27972).
 Ley Orgánica del Poder Ejecutivo – LOPE (Ley N° 29158).
2.9.- Dimensiones del proceso de descentralización
La descentralización puede ser examinada a partir de 8 dimensiones, mediante

las cuales se puede analizar el proceso desde sus diversos componentes, los
cuales se conjugan y complementan. Veamos las dimensiones del proceso de
descentralización que se presentan a continuación 16:
DIMENSIONES DEL PROCESO CONCEPTO

Supone la transferencia de
responsabilidades del gobierno
nacional a los gobiernos regionales,
1. TRANSFERENCIA DE provinciales y distritales para
RESPONSABILIDADES Y GESTIÓN reestructurar el reparto de
DESCENTRALIZADA competencias estatales, con el
objetivo de permitir a la población el
acceso a la toma de decisiones y la
gestión de los bienes y servicios que
presta el Estado.
Se refiere a la necesidad de ordenar
16
USAID/Perú ProDescentralización. Informe de Balance del Proceso de
Descentralización 2008, p. 66, Lima, marzo 2009.
22
el territorio del Estado, de manera
racional, a través de la conformación
de bloques políticos y económicos
que hagan contrapeso a la fuerza de
2. DEMARCACIÓN Y la capital. El objetivo es promover la
ORGANIZACIÓN TERRITORIAL integración de los departamentos en
regiones para superar sus actuales
limitaciones, así como determinar
bien los límites para erradicar los
repetidos conflictos que se presentan
al respecto. Esto favorece que las
provincias y distritos se vinculen con
los espacios regionales.
Se trata de fortalecer el proceso de
descentralización a través de la
participación de la ciudadanía en la
3. DEMOCRATIZACIÓN DE LAS planificación de su desarrollo (plan de
DECISIONES PÚBLICAS Y desarrollo concertado y presupuesto
CONCERTACIÓN participativo), y en la vigilancia de sus
autoridades, mediante prácticas de
transparencia y mecanismos de
rendición de cuentas.
Alude al desarrollo y fortalecimiento
de capacidades y prestación de
asistencia técnica al Gobierno
Nacional, los gobiernos regionales y
4. FORTALECIMIENTO locales, y a los representantes de la
INSTITUCIONAL sociedad civil que participan
activamente en la gestión
descentralizada para que alcancen
un exitoso cumplimiento de las
nuevas tareas que gradualmente
vienen asumiendo.
Indica la necesidad de que los
sistemas administrativos del Estado,
23
que son de aplicación de los tres
niveles de gobierno, respondan a la
5. ADECUACIÓN E realidad heterogénea del universo de
IMPLEMENTACIÓN DE SISTEMAS gobiernos regionales y
ADMINISTRATIVOS municipalidades del país. Tiene por
objetivo que los sistemas
administrativos, como son los de
presupuesto, abastecimiento,
inversión pública o tesorería, se
conviertan en verdaderas
herramientas de gestión del Estado
descentralizado.
Se refiere a la autonomía financiera
que deben alcanzar los gobiernos
descentralizados para cumplir con
sus responsabilidades, a través de la
6. DESCENTRALIZACIÓN FISCAL asignación de lo recaudado por
determinados tributos en su zona y
definiendo un sistema de
transferencias intergubernamentales
para complementar lo que recauden,
en especial en las zonas pobres y de
bajo desarrollo.
La descentralización requiere que las
autoridades de los distintos niveles
de gobierno, instituciones públicas y
la población reciban información
7. INFORMACIÓN PARA LA constante sobre los avances y
DESCENTRALIZACIÓN nuevos pasos del proceso. De esta
manera, se podrá mantener su
compromiso e interés en el proceso
de descentralización, así como la
legitimidad de los ajustes y
precisiones que se adopten sobre el
24
mismo.
Se orienta a favorecer el desarrollo
económico en los distintos territorios,
lo cual requiere que el Estado –y en
8. DESCENTRALIZACIÓN especial los gobiernos regionales-
ECONÓMICA establezcan condiciones favorables
para la iniciativa privada y que los
empresarios apuesten a dar valor a
las potencialidades de los distintos
departamentos y localidades.
Estas dimensiones dan cuenta del proceso político-técnico que constituye la

descentralización, entendida como la transferencia de poder del nivel nacional
de gobierno a los niveles descentralizados, a los que se les reconoce la
potestad para decidir sobre el desarrollo y gestión de sus territorios respetando
el carácter unitario del Estado. Con esa finalidad es que se eligen autoridades
regionales y locales mediante votación popular 17.
2.10.- El Estado descentralizado y niveles de gobierno

2.10.1.- ¿Qué es un estado descentralizado?
Un Estado descentralizado es un tipo de Estado que ha distribuido
territorialmente su poder en niveles de gobierno y cada nivel de gobierno
cuenta con autonomía política, económica y administrativa para el ejercicio de
sus competencias y funciones18.
La Constitución Política del Perú establece que el Estado Peruano es unitario y

descentralizado, y cuyo gobierno se ejerce en tres niveles:
GOBIERNOS GOBIERNOS
GOBIERNO
REGIONALES LOCALES
NACIONAL
17
El ABC de la Descentralización, segunda edición, 2011. Lima.
18
Ibídem.
25
2.10.2.- ¿Cómo se distribuye el poder estatal en un estado unitario y
descentralizado?
La distribución del poder se realiza en dos sentidos: Distribución funcional y
Distribución territorial.
A. Distribución funcional del poder.
Consiste en distribuir el poder del Estado en base a competencias y

funciones que deben ser cumplidas por las distintas entidades y niveles de
gobierno del Estado. Por ejemplo: el Poder Judicial debe cumplir funciones
jurisdiccionales, el Congreso de la República debe cumplir funciones
legislativas y de fiscalización, y los Gobiernos Descentralizados deben
cumplir funciones ejecutivas y de gestión en sus territorios.
A partir de la distribución de funciones del poder del Estado, vamos a

identificar a continuación, a las entidades estatales cuyas funciones se
concretan en todo el territorio del país.
PODER EJECUTIVO PODER LEGISLATIVO

Está encargado del diseño y Está a cargo de la elaboración y
supervisión de las políticas nacionales modificación del marco normativo del
que guían la gestión de todo el país. Estado, en el cual se basan las políticas
nacionales; así como las funciones de
Estas son las entidades del Poder
fiscalización y representación.
Ejecutivo: • Presidencia de la
República El Poder Legislativo es potestad del
Congreso de la República.
• Consejo de Ministros
• Presidencia del Consejo de Ministros ÓRGANOS CONSTITUCIONALES
AUTÓNOMOS
• Ministerios
Son aquellas entidades a las que la
Constitución Política les asigna,
PODER JUDICIAL especialmente, competencias y
funciones referidas al funcionamiento de
Está encargado de administrar
todo el Estado Peruano. Algunos de los
justicia en la sociedad, mediante la
órganos autónomos son:
aplicación de normas jurídicas. El
Poder Judicial lo representan: • El Tribunal Constitucional
• La Corte Suprema • El Jurado Nacional de Elecciones
• La Corte Superior • La Contraloría General de la República
• Los Juzgados Especializados • La Defensoría del Pueblo
26
• Los Juzgados de Paz • El Ministerio Público (Fiscalía)
• El Consejo Nacional de la Magistratura
B. Distribución territorial del poder
Consiste en el reconocimiento de la autonomía política, económica y
administrativa a entidades territoriales que tienen la capacidad de decidir y
administrar sus propios asuntos, es decir, se descentraliza la decisión y la
gestión en cuanto al cumplimiento de competencias y funciones ligadas a la
provisión de bienes y servicios a la población. Ejemplo de ello son los
Gobiernos Regionales y Locales19.
GOBIERNO NACIONAL
GOBIERNOS
DESCENTRALIZADOS:
• GOBIERNOS
REGIONALES
• MUNICIPALIDADES
PROVINCIALES
• MUNICIPALIDADES
DISTRITALES.
19
El ABC de la Descentralización, segunda edición, 2011. Lima – Perú.
27
CAPITULO III: PRINCIPIOS DE LA
DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
La Ley N° 27783 – Ley de Bases de la Descentralización, en su artículo 4,

señala los principios generales, indicando lo siguiente:
La descentralización se sustenta y rige por los siguientes principios generales 20:
3.1.- Principios generales

3.1.1.- Es permanente:
Constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, cuyo
efecto vinculante alcanza a todos los Poderes del Estado, Organismos
Constitucionales Autónomos y al gobierno en su conjunto.
3.1.2.- Es dinámica:
Es un proceso constante y continuo, se ejecuta en forma gradual por etapas,
previendo la adecuada asignación de competencias y la transferencia de
recursos del nivel central hacia los gobiernos regionales y los gobiernos
locales; promueve la integración regional y la constitución de macro regiones.
Exige una constante sistematización, seguimiento y evaluación de los fines y
objetivos, así como de los medios e instrumentos para su consolidación.
3.1.3 Es irreversible:
El proceso debe garantizar, en el largo plazo, un país; espacialmente mejor
organizado, poblacionalmente mejor distribuido, económica y socialmente más
justo y equitativo, ambientalmente sostenible, así como políticamente
institucionalizado.
3.1.4 Es democrática:
Es una forma de organización democrática del Estado que se desarrolla en los
planos político, social, económico, cultural, administrativo y financiero.
Promueve la igualdad de oportunidades para el acceso a mayores niveles de
20
Ley N° 27783 – Ley de Bases de la Descentralización, artículo 4.
28
desarrollo humano en cada ámbito, y la relación Estado y Sociedad, basada en
la participación y concertación en la gestión de gobierno 21.
3.1.5 Es integral:
Abarca e interrelaciona a todo el conjunto del Estado en el espacio nacional,
así como las actividades privadas en sus diversas modalidades, mediante el
establecimiento de reglas jurídicas claras que garanticen el desarrollo integral
del país.
3.1.6 Es subsidiaria:
Las actividades de gobierno en sus distintos niveles alcanzan mayor eficiencia,
efectividad y control de la población si se efectúan descentralizadamente. La
subsidiariedad supone y exige que la asignación de competencias y funciones
a cada nivel de gobierno, sea equilibrada y adecuada a la mejor prestación de
los servicios del Estado a la comunidad.
3.1.7 Es gradual:
El proceso de descentralización se realiza por etapas en forma progresiva y
ordenada, conforme a criterios que permitan una adecuada y clara asignación
de competencias y transferencias de recursos del gobierno nacional hacia los
gobiernos regionales y locales, evitando la duplicidad 22.
La misma Ley en su artículo 5, hace mención a los principios específicos de la

descentralización fiscal, indicando lo siguiente:
Los principios específicos de la descentralización fiscal son los siguientes:
3.2.- Principios específicos

3.2.1.- Competencias claramente definidas:
Se debe tener una distribución clara y precisa de funciones entre los niveles de
gobierno nacional, regional y local, con el fin de determinar la responsabilidad
administrativa y funcional en la provisión de servicios de cada uno de ellos, así
como propiciar e incentivar la rendición de cuentas de los gobernantes 23.
21
Ley N° 27783 – Ley de Bases de la Descentralización, artículo 4.
22
Ibídem
23
Ibídem, artículo 5.
29
3.2.2.- Transparencia y predictibilidad:
Se debe contar con mecanismos transparentes y predecibles que provean la
base de recursos fiscales a los gobiernos subnacionales.
3.2.3.- Neutralidad en la transferencia de los recursos:

Se debe establecer un programa ordenado de transferencia de servicios y
competencias del gobierno nacional a los gobiernos subnacionales con efectos
fiscales neutros, es decir, evitar la transferencia de recursos sin contraparte de
transferencia de responsabilidades de gasto.
3.2.4.- Endeudamiento público externo:

Es competencia exclusiva del gobierno nacional y debe concordar con el límite
del endeudamiento del sector público y las reglas de transparencia y prudencia
fiscal que señala la ley. Los gobiernos regionales y locales sólo pueden asumir
endeudamiento público externo, emitir bonos y titulizar cuentas con el aval o
garantía del Estado24.
3.2.5.- Responsabilidad fiscal:

Se debe establecer reglas fiscales que incluyan reglas de endeudamiento y de
límites de aumento anual de gasto para los gobiernos subnacionales,
compatibles con las reglas de transparencia y prudencia fiscal para el gobierno
nacional, con el objetivo de garantizar la sostenibilidad fiscal de la
descentralización. El gobierno nacional no podrá reconocer deudas contraídas
por los gobiernos subnacionales.
24
Ibídem
30
CAPITULO IV: El financiamiento de los Gobiernos
Regionales y Locales.
El diseño de la descentralización fiscal implica definir qué competencias

fiscales (de ingresos y gastos) corresponden a cada nivel de gobierno y las
reglas de juego que las regirán. Con el fin de preservar la estabilidad
macroeconómica, la experiencia internacional muestra la importancia de que
los procesos de descentralización sean graduales y fiscalmente neutros.
En el Perú, el proceso de descentralización de las fuentes de ingreso ha sido

diseñado en dos etapas, y sólo incluye a los gobiernos regionales. La primera
consiste en transferencias presupuestales que se deben ir modificando
conforme los gobiernos regionales van recibiendo nuevas responsabilidades,
en tanto que la segunda contempla que los gobiernos regionales de regiones
conformadas tengan una coparticipación en determinados impuestos
nacionales, lo cual implica que recibirán una parte (50%) de lo recaudado por
ciertos impuestos en su jurisdicción. 25
4.1. Descentralización Fiscal y Financiamiento de Gobiernos

Regionales y Locales
En términos de descentralización fiscal, lo ideal es que la ciudadanía y las

empresas paguen a cada nivel de gobierno los tributos que correspondan a los
bienes y servicios que reciben de ese nivel. Sin embargo, en países de bajos
ingresos como Perú, en que existen diversas zonas cuya recaudación no
permite asegurar a la población un nivel mínimo de servicios básicos, es
inevitable que parte del financiamiento de los gobiernos descentralizados se
realice mediante transferencias intergubernamentales -y no sólo de tributos
propios o coparticipación de tributos nacionales-.
25
Conterno Elena.” El tema de Decentralización Fiscal y el financiamiento de los Gobiernos Regionales y
Locales”. Año. 2005, Pág 01
31
En el Perú, sólo el departamento de Arequipa, después de Lima, sería capaz
de financiar sus gastos con recursos provenientes de la recaudación de
impuestos nacionales en su jurisdicción.
4.2. Diferencias entre ingresos y gastos por departamento

Así, en países de bajos ingresos como Perú un aspecto medular de la
descentralización fiscal es definir cómo realizar la redistribución de la
recaudación del nivel nacional a los distintos gobiernos descentralizados.
Finalmente, importa contemplar el tema de los beneficios tributarios, pues

como se sabe el sistema tributario peruano cuenta con diversas exoneraciones
fiscales, entre las que resaltan las establecidas para las personas naturales y
jurídicas que habitan, hacen negocio e invierten en la Amazonía, así como las
exoneraciones al IGV a negocios que comercian abarrotes, medicinas y
productos de consumo básico en la zona de selva. La recaudación esperada en
el corto plazo de eliminarse estas exoneraciones se estima en US$ 1,000
millones anuales.
4.2.1.- Marco Normativo

4.2.1.1.- Descentralización Fiscal en dos etapas
De acuerdo a la Ley de Descentralización Fiscal, la transferencia de recursos y

competencias a los gobiernos regionales en materia fiscal se realiza de manera
gradual, a través de dos etapas; la primera de ellas referida a transferencias de
recursos del nivel nacional y la segunda contempla la asignación de un
porcentaje de algunos impuestos nacionales como recursos propios.
Cabe mencionar que la asignación de recursos para gobiernos locales no está

contemplada dentro de esta norma. Además, para ambas etapas se
contemplan incentivos orientados a mejorar el desempeño de los gobiernos
regionales. Por ejemplo, el gobierno regional podrá usar el saldo del
presupuesto proveniente de la mejora de la eficiencia en el gasto.
32
4.2.2 Etapas en la asignación de ingresos a los Gobiernos Regionales
A.- Etapas:
- Transferencias presupuestales realizadas por el Gobierno Nacional.
- Asignación de recursos de FONCOR.
B.- Características:
Asignación de hasta 50% de la recaudación de los impuestos internos
nacionales efectivamente recaudados en cada Región (IGV sin IPM, ISC e IR
de personas naturales).
Transferencias intergubernamentales complementarias
Incentivos por mejora del esfuerzo fiscal
C.- Condiciones:
En función del cronograma de transferencias de fondos y proyectos sociales y
de lucha contra la pobreza, de inversión en infraestructura productiva, así como
de las transferencias de competencias.
Leyes de Sistema de Acreditación y de Incentivos para la conformación de
regiones en vigencia. - Regiones conformadas, que cumplan con el Sistema
de Acreditación y alcancen los objetivos y metas de las competencias
transferidas.
D.- Recaudación efectiva:

son los ingresos generados por impuestos -IGV, ISC e IR de personas
naturales-, según el lugar donde se desarrollan las actividades económicas.
Para calcular a cuánto asciende cada uno de estos montos, el MEF publicó en
noviembre de 2005 la metodología correspondiente. La SUNAT es la
encargada de realizar el cálculo en base a la metodología del MEF, y sus
primeros resultados deberán estar disponibles a partir de enero de 2007.
E.- Transferencias complementarias:

se realizarán cuando exista una brecha negativa entre el monto
correspondiente al 50% de recursos efectivamente recaudados en la región y
los gastos rígidos e ineludibles, o cuando por factores externos no se alcance
la meta de recaudación. Para ello, el reglamento precisa cuáles son los gastos
33
rígidos e ineludibles, además de los factores que pueden explicar la menor
recaudación.
F.- Mejora del esfuerzo fiscal:

es la diferencia positiva entre lo recaudado efectivamente y la meta fiscal. De
acuerdo a lo establecido en el reglamento, si esta diferencia es consecuencia
directa de acciones del gobierno regional, la misma se asignará totalmente a la
región. Además de estas precisiones, el Reglamento de la Ley de
Descentralización Fiscal aclara que el 50% de los recursos efectivamente
recaudados que se asignarán a las regiones que se conformen, como parte del
incentivo fiscal, no representan recursos adicionales sino sustitutorios. 26
4.3.- Endeudamiento de los gobiernos regionales y locales

Con las modificaciones incorporadas en el año 2005 por la Ley N° 2857212, el
mapa de reglas fiscales aplicables a los gobiernos regionales y locales quedó
definido con 10 reglas (La Ley de Descentralización Fiscal y su Reglamento,
obliga a los gobiernos regionales y locales a presentar Informes Multianuales
de Gestión Fiscal el 15 de julio de cada año e informes trimestrales a los 30
días de culminado cada trimestre.
De acuerdo al esquema planteado por la Ley de Descentralización Fiscal, el

citado Informe de Gestión Fiscal tendrá como contenido no sólo el estado de
las finanzas de los gobiernos regionales y locales, que incluye el detalle del
cumplimiento de reglas fiscales, sino también las proyecciones de su
desempeño en materia fiscal para los tres años siguientes.
La aplicación de esta obligación será gradual, habiéndose establecido como

primer paso Cabe resaltar al respecto que, si bien FONCOR fue concebido
como un fondo compensatorio, en la práctica la distribución de sus recursos
obedece principalmente al presupuesto que tenían asignado los proyectos de
INADE de manera previa a la transferencia, antes que a criterios de pobreza,
necesidades insatisfechas y ubicación fronteriza que establece la Ley de
Bases.
26
Conterno, Elena.” El tema de Decentralización Fiscal y el financiamiento de los Gobiernos Regionales y
34
Finalmente, como mecanismo de saneamiento de las finanzas municipales, el
Reglamento establece un período de transición -que inicia el 1 de enero de
2006 y termina el 31 de diciembre de 2007- en el que participarán la lista de
gobiernos descentralizados mencionados en el párrafo anterior. En caso los
gobiernos regionales y locales incumplan las reglas de la Ley de
Responsabilidad y Prudencia Fiscal, se restringirá su acceso a recursos del
FIDE, FONCOR y FONCOM, destinándose las retenciones de los últimos al
pago de la deuda contraída, y tendrán dificultades para acceder a la
acreditación para transferencias, teniendo en cuenta que el cumplimiento de las
reglas fiscales es un requisito general para acreditar.
4.3.1.- Estructura de Ingresos y Gastos
Dado que en el referéndum de 2005 no se conformó ninguna región, y que de

acuerdo a la Ley de Incentivos a la Integración y Conformación de Regiones el
próximo proceso de referéndum para conformar regiones se realizará en el
2009, el inicio de la segunda etapa de la descentralización fiscal ha quedado en
suspenso.
Frente a la elevada dependencia de los gobiernos descentralizados respecto

de las transferencias de recursos del nivel nacional será importante reevaluar
cómo queda la segunda etapa de la descentralización fiscal, en la medida que
en tanto no se asignen fuentes de ingresos claras a los gobiernos regionales es
de esperar que presionen al nivel nacional por mayores recursos
4.3.2.- Nivel de cumplimiento de las Reglas Fiscales de las

Municipalidades
Como se desprende, sólo el 11% de las municipalidades cumpliría las reglas

establecidas en la Ley de Descentralización Fiscal, 51% las de la Ley de
Responsabilidad y Transparencia Fiscal y 82% la regla contemplada en la Ley
Orgánica de Municipalidades.
35
A nivel agregado, el Ministerio de Economía y Finanzas viene analizando la
magnitud de la deuda de los gobiernos descentralizados. Según la información
actualizada a diciembre de 2005 en el SIAF, la deuda interna de los gobiernos
regionales y locales ascendería a S/. 671 millones, concentrándose en el nivel
local hasta en un 96%34. A esta deuda faltaría agregar los rubros de SUNAT,
AFP, ESSALUD y ONP, que de acuerdo a las estimaciones del Ministerio de
Economía y Finanzas harían que la deuda total de los gobiernos
descentralizados ascienda a aproximadamente S/. 1,500 millones.
Por ello, a fin de sanear las finanzas municipales y aumentar el nivel de

cumplimiento de las reglas fiscales, es conveniente el periodo de transición
contemplado en el Reglamento de Descentralización Fiscal. Al respecto, según
declaraciones de funcionarios del MEF, el primer paso será que los gobiernos
descentralizados elaboren sus informes trimestrales y multianuales de gestión
fiscal y con ello empiecen a tener una mayor conciencia fiscal; luego vendrá
una etapa de de capacitación y recién después vendrá la aplicación de las
sanciones que se contemplan para los gobiernos descentralizados que
incumplan las reglas fiscales.
En relación a lo anterior, cabe señalar que el MEF se encuentra diseñando

manuales didácticos de gestión fiscal dirigidos a los gobiernos
descentralizados.
En cuanto a las sanciones, la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal

contempla que ante el incumplimiento de las reglas se limite el acceso a
recursos del FIDE, FONCOR y FONCOM UN. En torno a esta sanción hay que
revisar su implicancia para los gobiernos descentralizados, en la medida que
muchas municipalidades reciben más recursos por otras fuentes, como Canon
y Regalías, que por FONCOMUN y FIDE.
Además, será necesario evaluar la sostenibilidad de aplicar esta sanción, en la

medida que difícilmente el MEF podrá negar el acceso a estos recursos a
municipalidades que dependen exclusivamente de ellos.
Finalmente, sin cuestionar la conveniencia y necesidad de un esquema de

reglas fiscales, se sugiere evaluar si es posible contar con un esquema con
menos reglas, no en el sentido de flexibilizar las limitaciones al endeudamiento,
36
sino de facilitar su conocimiento y entendimiento por los gobiernos regionales y
locales.27
4.4.- Eliminación de exoneraciones tributarias
San Martín dio el primer paso Aún no se cuenta con un marco normativo que
favorezca la eliminación de los beneficios tributarios de los que gozan muchos
productos y departamentos, a pesar de que cada año se señala en el Marco
Macro Económico Multianual el costo que éstos significan para el Estado y de
las múltiples declaraciones de especialistas en relación a su nulo beneficio para
el desarrollo de las localidades.
Al respecto, en el 2006 el Perú dejará de recaudar por beneficios tributarios

existentes aproximadamente 6 mil millones de soles. Sin embargo, el 6 de julio
de 2005 se publicó la Ley de Inversión y Desarrollo de la Región San Martín y
eliminación de exoneraciones e incentivos tributarios - Ley Nº 28575, mediante
la cual se eliminan diversas exoneraciones en San Martín.
Así, esta ley elimina tres exoneraciones o incentivos tributarios, quedando aún
vigentes algunos relacionados con tasas preferenciales de Impuesto a la
Renta, no pago por ISC a combustibles y la exoneración del pago del IGV
sobre venta de bienes y servicios que se presten en la zona.
Los recursos que se recauden a partir de la eliminación de estas exoneraciones

–que por ningún motivo serán inferiores a 45 millones de soles anuales-
serán transferidos durante 50 años al Gobierno Regional de San Martín, y
deberán ser utilizados en proyectos de impacto regional que cumplan con los
requisitos del Sistema Nacional de Inversión Pública. Cabe mencionar que
estos recursos serán administrados por Cofide, según el Contrato que firmaron
Cofide y el Gobierno Regional de San Martín el 31 de enero de 2006.
El punto de partida de la aplicación de la ley que elimina las exoneraciones en

San Martín, fue la entrega de un crédito suplementario de S/. 22 millones al
Gobierno Regional de San Martín, como monto proporcional al período en el
cual estuvo vigente la ley durante el año 2005, aprobada mediante la Ley Nº
27
37
28616 del 27 de octubre de 2005. Este crédito suplementario estuvo dirigido a
financiar la pavimentación de la carretera Fernando Belaúnde Terry, tramo
Tocache – Ramal de Auspusana28.
28
38
CAPÍTULO V: TRANSFERENCIAS DE FONCOMUN,
FONCOR
5.1.- El Fondo de Compensación Municipal.

5.1.1.- Definición:
El Fondo de Compensación Municipal, cuyas siglas son FONCOMUN,

constituye un fondo que reúne el rendimiento de tres impuestos: (i) El Impuesto
de Promoción Municipal, (ii) el Impuesto al Rodaje y (iii) el Impuesto a las
Embarcaciones de Recreo. Dicho fondo es repartido entre las distintas
municipalidades del Perú a través de unos índices que anualmente publica el
Ministerio de Economía y Finanzas. Se analizará la legislación pertinente para
explicar la manera como se distribuye este fondo mediante transferencias a
favor de los gobiernos locales.
5.2.- ¿Qué es el FONCOMUN?
Conforme lo indica el Portal de Transparencia Económica del Ministerio de

Economía y Finanzas – MEF “El Fondo de Compensación Municipal
(FONCOMUN) es un fondo establecido en la Constitución Política del
Perú, con el objetivo de promover la inversión en las diferentes
municipalidades del país, con un criterio redistributivo en favor de las
zonas más alejadas y deprimidas, priorizando la asignación a las
localidades rurales y urbano-marginales del país”. 29
Otra referencia al FONCOMUN la encontramos en una publicación efectuada

por TELLO GODOY y PAREJA CABREJO cuando mencionan que “El Fondo
de Compensación Municipal (en adelante FONCOMUN) es una renta edil
reconocida en el numeral 5 del artículo 196 de la Constitución Política del
Perú, para promover la inversión de los Gobiernos Locales, ya sean
municipalidades provinciales o distritales, con un criterio redistributivo
29
MEF. Fondo de Compensación Municipal – FONCOMUN. Obtenido en:
https://www.mef.gob.pe/es/transferencias-a-gobierno-nacional-regional-y-locales/base-legal-y-
aspectos-metodologicos/fondo-de-compensacion-municipal-foncomun
39
en favor de las zonas más alejadas y deprimidas, priorizando la
asignación a las localidades rurales y urbano-marginales del país.
Dichos recursos pueden ser destinados a gastos corrientes y a gastos de

inversión pública”.30
5.3.- ¿Qué recursos constituyen el FONCOMUN?
Para poder responder esta pregunta resulta necesario revisar la legislación

tributaria municipal. Nos referimos de manera específica a la Ley de Tributación
Municipal, cuyo Texto Único Ordenado fue aprobado por el Decreto Supremo
N° 156-2004-EF.
Allí observamos el Título V que contiene la regulación del Fondo de

Compensación Municipal, específicamente en los artículos 86°, 87°, 88° y 89°.
El artículo 86° es el que indica de manera expresa cuales son los componentes
del Fondo de Compensación Municipal. Ello se aprecia a continuación:
“Artículo 86°
El Fondo de Compensación Municipal a que alude el numeral 5 del Artículo 196 de la

Constitución Política del Perú, se constituye con los siguientes recursos:
a) El rendimiento del Impuesto de Promoción Municipal.
b) El rendimiento del Impuesto al Rodaje.
c) El Impuesto a las Embarcaciones de Recreo”.
Lo antes mencionado implica que los rendimientos de los tres tributos antes
mencionados, forman parte del Fondo de Compensación Municipal –
FONCOMUN.
En la doctrina nacional observamos a RUIZ DE CASTILLA PONCE DE

LEÓN quien al explicar los impuestos recaudados por la SUNAT a favor de las
municipalidades indica lo siguiente:
“Impuestos recaudados por la Superintendencia Nacional de Administración

Tributaria – SUNAT
30
TELLO GODOY, Jarek y PAREJA CABREJO, Eduardo. Análisis Jurídico Tributario del mecanismo de
retribución por servicios ecosistémicos hidrológicos. p.38.
40
A continuación vamos a hacer referencia a los típicos impuestos que
constituyen ingresos para los Gobiernos Locales y que son recaudados por la
SUNAT.
 En primer lugar tenemos al Impuesto a los Juegos de Casinos y

Máquinas Tragamonedas.
 En segundo lugar debemos referirnos al Impuesto de Promoción
Municipal que básicamente grava las ventas de bienes y prestaciones de
servicios que realizan las empresas así como las importaciones de
bienes.
 En tercer lugar apreciamos al Impuesto de Rodaje que afecta la
importación y venta en el país de combustibles para vehículos.
 En cuarto lugar contamos con el Impuesto a las Embarcaciones de
Recreo que incide sobre la propiedad de yates deslizadores etc.
Es importante advertir que estos tres últimos impuestos una vez recaudados
pasan a formar parte de un fondo llamado Fondo de Compensación Municipal –
FONCOMUN.
Este fondo es repartido entre todas las Municipalidades Provinciales y

distritales del país, según criterios tales como pobreza inversión en
infraestructura, etc.”31.
Otra opinión sobre el tema es la que nos proporcionan DURAN ROJO y MEJÍA

ACOSTA cuando indican que “Los impuestos nacionales creados a favor
de las municipalidades y recaudados por el Gobierno central son el
impuesto de promoción municipal, el impuesto al rodaje y el impuesto a
las embarcaciones de recreo. Lo que se recauda a través de estos
tributos forma parte del Fondo de Compensación Municipal (Foncomun),
que ha sido establecido con el objetivo de promover la inversión en las
diferentes municipalidades del país, con un criterio redistributivo en favor
de las zonas más alejadas y deprimidas, priorizando la asignación a las
localidades rurales y urbano-marginales del país. El Foncomun es
distribuido entre todas las municipalidades distritales y provinciales del
31
RUIZ DE CASTILLA PONCE DE LEÓN, Francisco Javier. “Sistema Tributario Peruano”. Obtenido en:
http://www.mpfn.gob.pe/escuela/contenido/actividades/docs/2201_02_legislacion.pdf (recuperado el
31.01.2018).
41
país, en el marco razonable del cumplimiento de los criterios de equidad
y compensación.
En el marco de la historia republicana del Perú, la estructura de

financiamiento local señalada es muy reciente; aunque esta significa solo
un paso en la búsqueda progresiva de un modelo de descentralización
fiscal que tienda a la equidad y a la justicia presupuestaria, ha recibido
importantes críticas, no especialmente en cuanto a su diseño sino al nivel
de su práctica efectiva”32.
5.4.- El sistema de transferencias intergubernamentales

peruano
El sistema de transferencias peruano se compone de siete conceptos:
1) El Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN)

2) El Fondo de Compensación Regional (FONCOR)
3) El Vaso de Leche
4) El canon (que incluye los canon minero, petrolero, hidroenergético,
pesquero, forestal y gasífero)
5) La regalía minera
6) El Fondo de Desarrollo Socioeconómico de Camisea (FOCAM) y
7) La renta de aduanas
Cada una de estas transferencias se regula por un marco legal diferente y se

distribuyen también sobre la base de criterios diferentes. El FONCOR se asigna
solo a los Gobiernos Regionales, el FONCOMUN solo a las municipalidades y
las demás transferencias se asignan a ambos niveles de gobierno. En función
al alcance de su distribución, las transferencias pueden ser agrupadas en dos:
 TIPO I: a las cuales denominaremos integrales, dado que se asignan a

la totalidad de los gobiernos regionales y/o municipales, según
corresponda. Comprenden las transferencias (1), (2) y (3).
32
DURAN ROJO, Luis y MEJÍA ACOSTA, Marco. “El régimen del Impuesto Predial en las finanzas públicas
de los gobiernos locales”. Informe publicado en la revista Contabilidad y Negocios. Volumen 10. Número
19. Departamento Académico de Ciencias Administrativas de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
2015, p. 45.
42
TIPO II: a las cuales llamaremos fragmentarias, dado que se asignan solo a los
gobiernos regionales y municipales que poseen recursos naturales (mineros,
gasíferos y petroleros). Comprenden las transferencias de la (4) a la (7). Este
tipo de transferencias a su vez puede clasificarse en dos grupos. El primero
que incluye a las transferencias (4), (5) y (6) y que se asignan a los gobiernos
regionales y a las municipalidades que poseen yacimientos mineros, gasíferos
y petroleros, y el segundo que atañe a la transferencia (7), la cual se asigna a
las municipalidades en cuyas jurisdicciones se ubican intendencias aduaneras.
Independientemente de si las transferencias corresponden al TIPO I o al TIPO
II, estas se asignan bajo determinados criterios de distribución, mostrados en la
tabla 1:
Obtenido en: file:///C:/Users/jorge/Downloads/948-Article%20Text-3653-1-10-20120320.pdf
5.5.- ¿Cómo se distribuye el FONCOMUN?
La respuesta a esta consulta la encontramos en el texto del artículo 87° de la

Ley de Tributación Municipal, en donde se menciona que el Fondo de
Compensación Municipal se distribuye entre todas las municipalidades
distritales y provinciales del país con criterios de equidad y compensación. El
Fondo tiene por finalidad asegurar el funcionamiento de todas las
municipalidades.
43
El segundo párrafo del artículo 87° en mención indica que el FONCOMUN se
distribuye considerando los criterios que se determine por Decreto Supremo
con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, refrendado por el Ministro de
Economía y Finanzas, con opinión técnica del Consejo Nacional de
Descentralización (CND); entre ellos, se considerará:
a) Indicadores de pobreza, demografía y territorio.

b) Incentivos por generación de ingresos propios y priorización del gasto en
inversión.
Estos criterios se emplean para la construcción de los Índices de Distribución

entre las municipalidades.
El procedimiento de distribución del fondo comprende, primero, una asignación

geográfica por provincias y, sobre esta base, una distribución entre todas las
municipalidades distritales y provincial de cada provincia, asignando:
a) El veinte (20) por ciento del monto provincial a favor de la municipalidad

provincial.
b) El ochenta (80) por ciento restante entre todas las municipalidades
distritales de la provincia, incluida la municipalidad provincial.
El desarrollo de estas reglas actualmente lo determina el Decreto Supremo

N° 060-2010-EF, por medio del cual se aprueban criterios, procedimientos y
metodología para la distribución del Fondo de Compensación Municipal.
Cabe precisar que a través de esta norma se derogaron los Decretos

Supremos N° 06-94-EF, N° 026-2006-EF y N° 114-2006-EF, los cuales habían
regulado anteriormente los índices de distribución del FONCOMUN.
Sobre el tema es pertinente citar la opinión de TUESTA CÁRDENAS quien

menciona que “La asignación del Foncomun a los gobiernos locales se
realiza de la siguiente manera: primero se construye un índice provincial
para las 194 provincias del país, considerando la población total y la tasa
de mortalidad infantil.
Luego, obtenido el índice provincial, se construyen los índices para las

municipalidades distritales, teniendo en cuenta las siguientes pautas: se
asigna el 20% del índice provincial a la municipalidad provincial y el 80%
44
restante se distribuye entre todos los municipios distritales de la
provincia, incluida la municipalidad provincial (que participa en este
rubro como un distrito más). En la asignación distrital priman los criterios
cuyo principal objetivo es la búsqueda de asignaciones adecuadas a las
zonas de mayor pobreza, tales como población, tasa de analfabetismo en
personas mayores de 15 años, hogares con al menos un niño que no
asiste a la escuela, hogares sin agua dentro de la vivienda, hogares sin
desagüe dentro de la vivienda, hogares sin alumbrado eléctrico, hogares
con vivienda improvisada, hogares con 3 o más personas por dormitorio,
entre otros. Por último, se procede a multiplicar los 1,828 índices (194 de
provincias y 1,634 distritales) por el monto total mensual del Foncomun
(bolsa nacional) para obtener, así, la asignación mensual que le
correspondería a cada municipio” 33.
5.6.- ¿Cómo opera el procedimiento de distribución del

FONCOMUN?
El texto del artículo 3° En la ley de tributación municipal precisa que el

procedimiento de distribución del FONCOMUN comprende lo siguiente:
a) Cálculo de la asignación geográfica por provincias.

b) Sobre la base de la asignación geográfica por provincias una
distribución entre todas las municipalidades distritales incluyendo la
municipalidad provincial.
5.7.- ¿Qué criterios de utilizan para establecer la asignación

geográfica por provincia?
En la ley de tributación municipal menciona que la asignación geográfica por

provincia se realiza considerando los siguientes criterios de distribución:
a) Demografía: utiliza el indicador de población, definido como el número

de habitantes de la jurisdicción.34
33
CARRANZA UGARTE, Luis y TUESTA CÁRDENAS, David. “Consideraciones para una descentralización
fiscal: Pautas para la experiencia peruana”. Revista de Estudios Económicos, BCR. Perú. 2004, p. 12.
34
RAE. Según el Diccionario de la Real Academia Española. Obtenido en: http://dle.rae.es/?id=C9n3LUX.
45
b) Pobreza: utiliza el indicador de carencias definido como el promedio del
porcentaje de población que no cuenta con servicios de agua, energía
eléctrica y desagüe.
SAM CHEC considera pertinente el utilizar criterios como pobreza, demografía

y territorio son relevantes para el reparto del FONCOMUN. Su opinión en la
siguiente “En efecto, dicho fondo se distribuye atendiendo a lo que la
norma denomina como criterios de “equidad”, tales como indicadores de
pobreza, demografía y territorio, priorización de los recursos en
inversión, etc.; lo que se traduce en el empleo del FONCOMUN como una
herramienta para lo que en lenguaje cotidiano suele denominarse ‘acortar
brechas’, siendo precisamente dichas nociones de equidad algunas de
las que tomaremos en cuenta”.35
5.8.- ¿Cómo se establece la asignación provincial y distrital?
El artículo 5° de la norma reglamentaria indica que sobre la asignación

geográfica por provincia se realiza una distribución entre todas las
municipalidades distritales de la provincia, incluida la municipalidad provincial,
asignando:
a) El veinte por ciento (20%) del monto provincial a favor de la

municipalidad provincial.
b) El ochenta por ciento (80%) restante entre todas las municipalidades
distritales de la provincia, incluida la municipalidad provincial.
5.9.- ¿Cómo se establece la asignación distrital?
El artículo 6° de la norma reglamentaria considera que en el caso específico de

la asignación distrital del FONCOMUN se debe seguir la siguiente regla:
35
SAM CHEC, Fernando. “Ladrillos sin arcilla. La utilidad del “derecho y economía” como herramienta
explicativa de las particularidades del diseño y funcionamiento del sistema tributario municipal peruano
actualmente vigente, con énfasis en los tributos municipales vinculados con la propiedad predial” . Tesis
de licenciatura. Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima, Perú. 2014, p. 71.
46
El ochenta por ciento (80%) de la asignación geográfica por provincia se
distribuye entre todas las municipalidades distritales de la provincia
considerando los siguientes criterios de distribución:
a) Ruralidad: Se obtiene ponderando la población rural por dos (2) y la

población urbana por uno (1) de cada distrito.
En el caso de los distritos que pertenecen a las provincias de Lima y
Callao, se pondera la población por indicadores de Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI) a nivel distrital, proporcionados por el INEI.
b) Gestión Municipal: Calculada en función a los indicadores por
generación de ingresos propios y priorización del gasto en inversión.
c) Extensión territorial: Calculada en función a la superficie territorial de
cada distrito medida en kilómetros cuadrados.
5.10.- ¿Qué componentes integran al criterio de gestión

municipal?
Conforme lo precisa el artículo 7° de la norma reglamentaria, el criterio de

gestión municipal está compuesto por el promedio de los siguientes
indicadores:
a) Incentivo por generación de ingresos propios: Utiliza la variación de los

ingresos propios per cápita.
b) Priorización del gasto en inversión: Utiliza la relación de los gastos en

inversión de la fuente FONCOMUN entre los gastos totales de la misma fuente.
Para el caso de las municipalidades cuyo valor del indicador sea cero en los
años de evaluación, se considera el 50% del mínimo valor del indicador de
gestión municipal distrital registrado a nivel nacional.
5.11.- ¿Existe un monto mínimo mensual de distribución del

FONCOMUN?
De acuerdo al artículo 8° de la norma reglamentaria, los recursos mensuales

que perciban las municipalidades por concepto del FONCOMUN no podrán ser
inferiores al monto equivalente a ocho (8) UIT vigentes a la fecha de
aprobación de la Ley de Presupuesto del Sector Público de cada año, conforme
47
con lo establecido en el segundo párrafo del artículo 88 del TUO de la Ley de
Tributación Municipal, conforme se aprecia a continuación:
“Ley de Tributación Municipal
Artículo 88.-
(…)
Parte pertinente (segundo párrafo)
Los recursos mensuales que perciban las municipalidades por concepto

del Fondo de Compensación Municipal no podrán ser inferiores al monto
equivalente a ocho (8) Unidades Impositivas Tributarias (UIT) vigentes a
la fecha de aprobación de la Ley de Presupuesto del Sector Público de
cada año”.
Debemos recordar que para el ejercicio gravable 2018 se ha aprobado la UIT

en S/ 4,150, conforme lo precisa el Decreto Supremo N° 380-2017-EF, el cual
fuera publicado en el Diario Oficial El Peruano el sábado 23 de diciembre de
2017.
En este orden de ideas, para el año 2018, el monto equivalente a 8 UIT sería
de S/ 33,200 Soles. Por lo que no se podría aceptar una transferencia por
concepto de FONCOMUN a favor de una municipalidad por un monto menor al
indicado anteriormente.
No olvidemos que “Los recursos que se distribuyen por el FONCOMUN

están determinados principalmente por la recaudación del IPM. A su vez,
el IPM está estrechamente ligado al desenvolvimiento del Impuesto
General a las Ventas (IGV), en virtud de que lo establecido por el artículo
76 del Decreto Legislativo N° 776, el cual dispone que el Impuesto de
Promoción Municipal grava con una tasa del 2% las operaciones afectas
al régimen del IGV.
Por tanto, la asignación mensual del Fondo de Compensación Municipal

está directamente relacionada con el desempeño de la recaudación fiscal
del mes anterior; cuando la recaudación se incrementa, la asignación del
48
mes siguiente aumenta y cuando la recaudación se reduce, los
municipios reciben una menor asignación” 36.
5.12.- ¿Quién determina los indices de distribución del

FONCOMUN?
Al revisar el texto del primer párrafo del artículo 88° de la Ley de Tributación
Municipal, observamos que allí se indica qué autoridad es la que determinará
los índices que son utilizados para poder distribuir el FONCOMUN a las
distintas municipalidades del Perú.
El primer párrafo indica lo siguiente:
“Artículo 88.-
(…)
Parte pertinente (primer párrafo)
Los índices de Distribución del Fondo serán determinados

anualmente por el Ministerio de Economía y Finanzas mediante
Resolución Ministerial”.
Como se aprecia, las municipalidades no tienen ninguna injerencia en la

manera como el Ministerio de Economía y Finanzas determina los índices de
distribución del FONCOMUN, toda vez que ello se realiza de manera objetiva.
5.13.- ¿Cuál es el destino de los recursos del FONCOMUN?
La respuesta a esta pregunta la encontramos en el texto del artículo 89° de la

Ley de Tributación Municipal, cuando indica que:
“Los recursos que perciban las Municipalidades por el Fondo de

Compensación Municipal FONCOMUN) serán utilizados íntegramente
para los fines que determinen los Gobiernos Locales por acuerdo de su
Concejo Municipal y acorde a sus propias necesidades reales. El Concejo
Municipal fijará anualmente la utilización de dichos recursos, en
porcentajes para gasto corriente e inversiones, determinando los niveles
de responsabilidad correspondientes”.
36
MEF. Nota metodológica del FONCOMUN. Obtenido en: https://www.mef.gob.pe/es/transferencia-y-
gasto-social/transferencia-a-gobiernos-locales-y-regionales/150-politica-economica-y-
social/transferencia-y-gasto-social/2297-foncomun-metodologia-de-distribucion
49
Pero ¿Qué es el Concejo Municipal? De acuerdo a lo indicado por el artículo
5° de la Ley Orgánica de Municipalidades, aprobada por la Ley N° 27972, se
menciona lo siguiente:
“El Concejo Municipal, provincial y distrital, está conformado por el

alcalde y el número de regidores que establezca el Jurado Nacional de
Elecciones, conforme a la Ley de Elecciones Municipales.
Los concejos municipales de los centros poblados están integrados por

un alcalde y 5 (cinco) regidores.
El concejo municipal ejerce funciones normativas y fiscalizadoras”.
Lo antes indicado permite observar que al interior de las distintas

Municipalidades existirá un órgano que se encargará de determinar la forma en
la cual se utilizarán los montos transferidos del FONCOMUN.
5.14.- El Fondo de Compensación Regional (FONCOR)
Es un fondo de compensación regional establecido en el artículo 37° de la ley

N° 27783, ley de base de la descentralización como una fuente de
financiamiento de los gobiernos regionales.
El Fondo de Compensación Regional FONCOR Constituye una fuente de

financiamiento de los Gobiernos Regionales con altos niveles de necesidades
de financiamiento, Su distribución se efectúa bajo criterios de equidad.
La transferencia del FONCOR que realiza el Gobierno Nacional no exime al

mismo de dar cumplimiento a sus obligaciones constitucionales y legales de
proveer bienes y servicios públicos en las jurisdicciones regionales a fin de
promover su desarrollo social y económico.
El FONCOR es una herramienta que busca compensar a los gobiernos

regionales con altos niveles de pobreza o vulnerabilidad social que reciben
menores recursos por las fuerzas de canon, sobre canon, regalías y rentas de
aduanas.
5.15.- Constitución del Fondo de Compensación Regional
50
Constituyen recursos del Fondo de Compensación Regional los siguientes:
a) El rendimiento del Impuesto General a la Minería.

b) El rendimiento del Gravamen Especial a la Minería
c) El 5% de las rentas recaudadas por cada una de las Aduanas Marítimas,
Aéreas. Postales, Fluviales, Lacustres y Terrestres del pais.
d) Las asignaciones presupuestales que se aprueben a traves de la Ley de
Presupuesto de cada ano fiscal.
Los recursos del Fondo de Compensación Regional constituyen recursos de los

Gobiernos Regionales que no revierten al tesoro Público y son presupuestados
anualmente en los Gobiernos Regionales.
5.16.- Criterios para la distribución del FONCOR
Se distribuye proporcionalmente entre todos los Gobiernos Regionales con

criterios de equidad y compensación, considerando el siguiente cuadro que
mostraremos:
Como criterio de equidad, se preferencia a aquellos Gobiernos Regionales

que cuentan en su territorio con los más alto indicadores de pobreza
Como criterio de compensación, se preferencia a aquellos Gobiernos

Regionales Cue cuentan con los más bajos indicadores de transferencias
51
Mediante una metodología probabilística (Logit) se genera un índice de
distribución que asigna mayores recursos las tipo «A»,menores recursos a las
regiones tipo «D».
Como criterio de gradualidad y para evitar fuertes fluctuaciones en la

distribución se ha dispuesto que los Gobiernos Regionales reciban cada año no
menos del 50% de lo que recibieron el año anterior.
5.17.- ¿Para qué se Utiliza los Recursos del FONCOR?

Dichos recursos deben ser íntegramente utilizados en proyecto de inversión
regional que haya cumplido con las normas establecidas por el Sistema
Nacional de Inversión Pública.
A finalmente se tiene por entendido que ambas figuras, tanto el FONCOMUN y

FONCOR, son fines de apoyo y sustento de municipalidades, para así tener un
mejor desarrollo social.
52
Capítulo VI: Transferencia del Canon
6.1. Antecedentes
En los últimos años la actividad de explotación mineral y recursos

naturales no renovables ha crecido de manera considerable siendo el
área más favorecida la correspondiente a la actividad minera
especialmente a partir del año 2005, año en el cual el precio de metales
incremento rápidamente en un contexto económico favorable para
posibles economías emergentes, en este caso el Perú; permitiendo un
crecimiento anual del 50% a más, encontrando su punto cúspide el año
2012, a partir del cual los precios internacionales de metales empezaron
a decrecer debido al temor generado por un cambio de modelo
económico en China, orientándose hacia el consumo interno que a la
producción para exportación.
Sin embargo, a pesar de ello durante el año 2014 el valor de las

exportaciones mineras fue casi tres veces el valor de lo exportado al del
año 2004, un año antes de la explotación del precio del metal.
Habiéndose generado durante este periodo un total de
aproximadamente S/. 30,000.00 por concepto de transferencias
solamente mineras. El crecimiento exponencial de la minería durante
estos años genero ingresos fiscales a nivel nacional, por los diversos
gravámenes aplicados al sector. A nivel local, las municipalidades se
beneficiaron principalmente del canon y las regalías mineras recaudadas
transferencias que crecieron de manera importante durante ese periodo
No obstante, durante el último periodo entre el 2018-2020 y futuras

proyecciones del 2021 ha sucedido una reducción de hasta el 60% de
transferencias por canon, así como un descenso en la recaudación de
ingresos propios de las municipalidades de hasta un aproximado de un
50% lo que limita la capacidad del pago de gastos corrientes entre estos
53
servicios de limpieza pública y operación y mantenimiento de obras
públicas y serenazgo.
Durante el presente año a inicios del mes de Julio el gobierno de turno

se aprobó el Decreto de Urgencia 081-2020, publicado en el Peruano en
donde se autoriza a gobiernos regionales y locales a usar hasta el 25%
de recursos efectivamente transferidos, así como de los saldos de
balance generados por dichos conceptos provenientes del canon,
sobrecanon, regalías mineras y FOCAM para financiar la prestación de
servicios en el marco de sus competencias 37, todo esto como resultado
de la actual situación mundial.
6.2. El CANON
6.2.1. Definición
Las actividades de extracción de materias primas no renovables

generan, por un principio de compensación elemental, recursos para
inversión en las regiones. En otras palabras, significan una ganancia
liquida por la explotación de recursos naturales los cuales se encuentran
en cada área beneficiada, es decir, el lugar de extracción y
aprovechamiento del material.
En la minería dichos recursos provienen del canon y las regalías; y en la
explotación de hidrocarburos, del canon y sobre canon petrolero, así
como del canon gasífero. Existen otros mecanismos, como el fondo de
Desarrollo de Camisea, que asigna ingresos en las regiones por donde
pasa el gaseoducto, aun cuando no se extraigan hidrocarburos de su
territorio.
El canon puede ser visto desde diversos aspectos siendo en este caso
que posee una clasificación especifica de acuerdo a la materia prima
que se ha aprovechado, es el caso mencionado anteriormente
37
Empresa Peruana de Servicios Editoriales S. A. EDITORA PERÚ. (2020). Regiones y municipios podrán
usar recursos de canon para garantizar provisión de servicios.
54
De acuerdo al artículo 1 de la Ley N° 27506 (Ley del Canon) Art. 1 “El
canon es la participación efectiva y adecuada de la que gozan los
gobiernos regionales y locales del total de los ingresos y rentas
obtenidos por el Estado por la explotación económica de los
recursos naturales”38
Siendo el derecho de las zonas donde los recursos naturales están

ubicados de participar adecuadamente en la renta que produce la
explotación de petróleo, gas natural asociado y condensados.
Asimismo, es importante señalar que la Constitución Política del Perú,

reconoce como un derecho que corresponde exigir a las
circunscripciones territoriales en donde se asiente el recurso natural
explotado, señalando específicamente en el artículo 77° lo siguiente:
"Artículo 77º.- Presupuesto Público
(...) El presupuesto asigna equitativamente los recursos públicos,

su programación y ejecución responde a los criterios de eficiencia
de necesidades sociales básicas y de descentralización.
Corresponde a las respectivas circunscripciones. Conforme a ley.
recibir una participación adecuada del total de los ingresos y
rentas obtenidos por el Estado en la explotación de los recursos
naturales en cada zona en calidad de canon" 39
Por tanto, el canon es la participación de los ingresos y rentas ya

recaudados por el Estado y dispuesta a favor de los gobiernos
regionales y locales de las zonas de explotación de recursos naturales
Los recursos obtenidos por el Estado deben orientarse a reponer el
capital perdido (agotamiento de recursos) y con ello contribuir al
desarrollo sostenible de los territorios de donde son extraídos.
38
Ley N° 27506 “Ley de Canon”
39
Art. 77 de la Constitución Política del Perú (Articulo modificado por la Ley N° 26472)
55
6.2.2. Marco Descriptivo
6.2.2.1. Canon Minero
El Canon Minero, es la participación de la que gozan los Gobiernos

Locales y Regionales sobre los ingresos y rentas obtenidos por el
Estado por la explotación de recursos minerales, metálicos y no
metálicos.40
Conforme la Ley de Canon Ley N° 27506, “El canon minero

equivale al 50% del total de ingresos y rentas obtenidos por el
Estado en la actividad minera (…)” 41. Desarrollándose entonces un
mecanismo a través del cual se hacen partícipes a los gobiernos
regionales y gobiernos locales de los ingresos fiscales por la
explotación del recurso minero. El esquema de distribución de los
recursos, es el siguiente42:
DISTRIBUCIÓN DEL CANON MINERO

% ACREEDOR
10% GOBIERNOS LOCALES DE LA MUNICIPALIDAD O
MUNICIPALIDADES DONDE SE EXPLOTA EL
RECURSO NATURAL
25% MUNICIPALIDADES DISTRITALES Y
PROVINCIALES DONDE SE EXPLOTA EL
RECURSO NATURAL
40% DIVISION ENTRE LOS GOBIERNOS LOCALES

UBICADOS DENTRO DEL DEPARTAMENTO O
DEPARTAMENTOS DE LAS REGIONES DONDE SE
EXPLOTA EL RECURSO NATURAL
25% LOS GOBIERNOS REGIONALES DONDE SE
EXPLOTA EL RECURSO NATURAL
Elaboración Propia
40
Canon. (2020). Consultado el 27 de noviembre 2020, de Mef.gob.pe
41
Art. 9 de la Ley N° 27506, Ley de Canon
42
Art. 5.2 de la Ley N° 27506, Ley de Canon
56
Asimismo, según los cuerpos normativos expuestos, la totalidad de
los montos que se hayan transferido deben estar dirigidos
exclusivamente a financiar infraestructura pública. Dadas estas
características y como se mencionó anteriormente, es probable que
el canon y las regalías sean una fuente externa de impacto que
favorezca potencialmente al crecimiento económico e incremente el
bienestar de la población.
6.2.2.2. Canon Gasífero
El Canon Gasífero, es la participación que perciben las

circunscripciones donde está ubicado geográficamente el recurso
natural sobre los ingresos que percibe el Estado en la explotación de
gas natural y condensados.43
6.2.2.3. Canon Hidroenergético
El Canon Hidroenergético, es la participación de la que gozan los

Gobiernos Regionales y Locales sobre los ingresos y rentas
obtenidos por el Estado por la utilización del recurso hídrico en la
generación de energía eléctrica.
6.2.2.4. Canon Pesquero
El Canon Pesquero, es la participación de la que gozan las

circunscripciones sobre los ingresos y rentas obtenidos por el Estado
por la explotación de los recursos hidrobiológicos provenientes de las
empresas dedicadas a la extracción comercial de pesca de mayor
escala de recursos naturales hidrobiológicos de aguas marítimas y
continentales, lacustres y fluviales, y de aquellas empresas que
además de extraer estos recursos se encarguen de su
procesamiento.
43
Canon. (2020). Consultado el 27 de Noviembre 2020, de Mef.gob.pe
57
6.2.2.5. Canon Forestal
El Canon Forestal, es la participación de la que gozan las

circunscripciones del pago de los derechos de aprovechamiento de
los productos forestales y de fauna silvestre, así como de los
permisos y autorizaciones que otorgue la autoridad competente.
Entre enero de 1997 y mayo del 2002, el Canon Minero estuvo
constituido por el 20% del Impuesto a la Renta pagado por los
titulares de la actividad minera. Sin embargo, en los cálculos de los
importes que regirán desde junio del 2002, dicho porcentaje se
incrementó a 50% según lo establece la Ley de Canon (Ley N°
27506)
6.3. Nociones Generales
La Constitución Política establece que “Los recursos naturales

renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado
es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgánica se fijan las
condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares.
La concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha
norma legal”44
En concordancia con la norma fundamental, la Ley N° 26821, Ley

Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos
Naturales, define la naturaleza y señala cuales son los recursos
naturales precisando lo siguiente:
Art. 3 “Se consideran recursos naturales a todo componente de la

naturaleza, susceptible de ser aprovechado por el ser humano para
la satisfacción de sus necesidades y que tenga un valor actual o
potencial en el mercado, tales como: 45
a) las aguas: superficiales y subterráneas.
44
Art. 6 de La Constitución Política del Perú (1993)
45
Art. 3 de la Ley N° 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales
58
b) el suelo, subsuelo y las tierras por su capacidad de uso
mayor: agrícolas, pecuarias, forestales y de protección.
c) La diversidad biológica: como las especies de flora, de la
fauna y de los microorganismos o protistos; los recursos
genéticos, y los ecosistemas que dan soporte a la vida.
d) Los recursos hidrocarburíferos, hidroenergéticos, eólicos,
solares, geotérmicos y similares.
e) La atmósfera y el espectro radioeléctrico.
f) Los minerales.
g) Los demás considerados como tales.
El paisaje natural, en tanto sea objeto de aprovechamiento

económico, es considerado recurso natural para efectos de la
presente Ley.
Dentro de lo expuesto, el reconocimiento de los recursos naturales como

patrimonio de la Nación, unido al derecho constitucional de un ambiente
equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida, permitiría señalar que el
aprovechamiento de recursos naturales debe ser llevado a cabo de
manera sostenible y razonable, teniendo como objetivo principal generar
un bien colectivo, siendo el responsable de promover políticas
adecuadas para lograrlo el Estado.
Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano ha señalado que el

vínculo existente entre la producción económica y el derecho a un
ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida, se materializa
en función a los siguientes principios:
"(...) a) el principio de desarrollo sostenible o sustentable (que

merecerá luego un análisis); b) el principio de conservación, en
cuyo mérito se busca mantener en estado óptimo los bienes
ambientales, c) el principio de prevención, que supone resguardar
los bienes ambientales de cualquier peligro que pueda afectar
su existencia; d) el principio de restauración referido al
saneamiento y recuperación de los bienes ambientales
deteriorados; e) el principio de mejora, en cuya virtud se busca
59
maximizar los beneficios de los bienes ambientales en pro del
disfrute humano. f) el principio precautorio, que comporta adoptar
medidas de cautela y reserva cuando exista incertidumbre
científica e indicios de amenaza sobre la real dimensión de los
efectos de las actividades humanas sobre el ambiente y, g) el
principio de compensación, que implica la creación de
mecanismos de reparación por la explotación de los recursos no
renovables."46
Teniendo en cuenta el principio de compensación señalado por el

Tribunal Constitucional, el artículo 20° de la Ley Nº 26821 establece que:
"Todo aprovechamiento de recursos naturales por parte de

particulares da lugar a una retribución económica que se determina
por criterios económicos, sociales y ambientales. La retribución
económica a que se refiere el párrafo precedente incluye todo
concepto que deba aportarse al Estado por el recurso natural ya
sea como contraprestación derecha de otorgamiento o derecho de
vigencia del título que contiene el derecho establecidos por las
leyes especiales”.
Ante lo cual el Tribunal Constitucional Peruano ha precisado que

"de conformidad con dicho dispositivo: a) todo
aprovechamiento particular de recursos naturales debe
retribuirse económicamente, b) la retribución que establezca el
Estado debe fundamentarse en criterios económico, sociales y
ambientales c) la categoría retribución económica puede incluir
todo concepto que deba aportarse al Estado por el recurso natural;
d) dentro de los conceptos entendidos como retribución
económica, pueden considerarse por un lado, a las
contraprestaciones y, por otro, al derecho de otorgamiento o
derecho de vigencia del título que contiene el derecho; y e)
46
Sentencia del Tribunal Constitucional N°0048-2004-PI/TC
60
dichas retribuciones económicas son establecidas por leyes
especiales”.47
Se debe tener presente que, según el diseño constitucional vigente, los

recursos naturales son patrimonio de la Nación y que su explotación
reduce el capital natural del país -especialmente los no renovables-, lo
cual incidirá a mediano o largo plazo en las ventajas comparativas y
competitivas del país con otros países.
Dentro de este contexto, las actividades de extracción de recursos

naturales en el país están sujetas al pago de diversos tributos, derechos,
retribuciones o contraprestaciones económicas a favor del Estado,
distribuyéndose lo recaudado entre las diferentes entidades públicas
beneficiarias mediante transferencias a sus presupuestos, instituciones y
conforme la normativa que regula cada tipo de beneficio (canon,
sobrecanon, regalías y FOCAM).
6.4. Marco Legal

6.4.1. Regulación del canon (minero, gasífero, hidroenergético,
pesquero y forestal)
La Ley N° 27506, Ley de Canon, establece seis (06) canon minero,

gasífero, hidroenergético, pesquero y foresta tipos de canon y señala
que el canon petrolero mantendrá sus condiciones para la determinación
distribución y ejecución; y el tratamiento legal del canon petrolero
En este orden de ideas, es importante recalcar el concepto de canon

que se dio al principio de este capítulo señalado en la Ley N° 27506 la
cual define al canon como la "participación efectiva y adecuada de la
que gozan los gobiernos regionales y locales del total de los
ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación
económica de los recursos naturales"48
47
48
Art. 1 de la Ley 27506, Ley de Canon
61
En este sentido, corresponde a los gobiernos regionales y locales, en
cuyas circunscripciones se exploten recursos naturales recibir un
porcentaje de los ingresos y rentas obtenidos por dicha actividad.
El canon no consiste en un pago adicional efectuado por las personas

naturales o jurídicas que explotan recursos naturales sino en la
participación o distribución a los gobiernos regionales, gobiernos,
locales, universidades e institutos superiores públicos de los ingresos ya
recabados por el Estado (impuesto a la renta, regalías mineras,
derechos de pesca, autorizaciones forestales entre otros).
Las regiones, departamentos, provincias o distritos reciben un

porcentaje de los recursos que son recaudados por el Estado en la
medida en que son impactados directa o indirectamente por la
explotación de los recursos naturales, en especial los no renovables, y
que, tras la culminación de la actividad desarrollada, la comunidad no
recuperará el producto otorgado a los titulares de las concesiones,
autorizaciones o derechos.
En este orden de ideas, el Tribunal Constitucional Peruano ha señalado

que no se trata de un pago, sino de una compensación del Estado a los
Gobiernos Regionales y Locales respecto a la distribución de ingresos
ya recaudados. En nuestro país coexisten 6 tipos de canon, a saber:
minero, petrolero, pesquero, forestal gasífero y de hidrocarburos. En el
caso del canon minero, la compensación será la distribución de los
ingresos recaudados a las zonas donde se explotan los recursos
minerales garantizándosela participación directa de la población local en
el beneficio del reparto. Medida que se justifica porque dicha población
será la que recibirá el mayor impacto cuando estos recursos se
agoten."49
49
62
A. TIPOS, FUENTES Y PROCENTAJE DE DISTRIBUCION DE
CANON
La Ley 27506, establece 6 tipos de canon como ya se
mencionó anteriormente, asimismo, el Decreto Supremo N°
005-2002-EF, expresa los ingresos y rentan que se consideran
como base para calcular el monto del canon, establecidos en
su Art.250, conforme se señala a continuación
TIPOS DE CANON, PORCENTAJE Y FUENTE DE

DISTRIBUCIÓN
Ley N° 27506 Porcentaje y Fuentes
Canon Minero Constituido por el 50% (cincuenta por ciento)
del total de ingresos y rentas obtenidos por el
Estado en la actividad minera, por el
aprovechamiento de los recursos minerales,
metálicos y no metálicos."
Canon Forestal Se compone del 50% (cincuenta por ciento) del
pago del derecho de aprovechamiento de
productos forestales y de fauna silvestre, así
como de los permisos y autorizaciones que
otorgue la autoridad competente."
Canon Pesquero Se compone del 50% (cincuenta por ciento) del
total de los Ingresos y Rentas que percibe el
Estado de las empresas dedicadas a la
extracción comercial de pesca de mayor
escala, de recursos naturales hidrobiológicos
de aguas marítimas, y continentales lacustres y
fluviales.
Canon Gasífero Se compone del 50% (cincuenta por ciento) del
Impuesto a la Renta obtenido por el Estado de
las empresas que realizan actividades de
explotación de gas natural, y del 50%
(cincuenta por ciento) de las Regalías por la
explotación de tales recursos naturales.
Canon Se compone del 50% (cincuenta por ciento) del
Hidroenergético total de los Ingresos y Rentas pagado por los
50
Decreto Supremo N° 005-2002-EF, Reglamento de la Ley de Canon
63
concesionarios que utilicen el recurso hídrico
para la generación de energía, de conformidad
con lo establecido por el Decreto Ley Nº
25844, Ley de Concesiones Eléctricas.
Canon Petrolero Legislación Especial
64
Elaboración Propia
6.4.1.1. Regulación del Canon y el Sobre canon Petrolero
Los gobiernos regionales, gobiernos locales, universidades públicas

e institutos superiores públicos (tecnológicos y pedagógicos) reciben
un porcentaje o participación de los ingresos y rentas que recibe el
Estado por la explotación económica del petróleo. Adicionalmente y
a diferencia de los otros tipos de canon existentes el petrolero tiene
un sobrecanon (tasa adicional a la establecida inicialmente aplicable
a algunos departamentos beneficiarios
Las entidades que reciben recursos por concepto de canon petrolero

cuentan con legislación especial que regula su constitución,
distribución y utilización en cada una de las circunscripciones
territoriales beneficiadas. Es por ello, que se ha realizado el análisis
de la regulación del canon y sobrecanon petrolero considerando las
normas aplicables a cada área geográfica.
a) Ucayali
Mediante la Ley N° 23350 se creó un sobrecanon, equivalente

al 2.5% (dos y medio por ciento) del valor de la producción
petrolera de la selva, destinado exclusivamente financiar el
Programa de Inversión de la Corporación Departamental de
Desarrollo de Ucayali.
Luego el Decreto de Urgencia Nº 027-98 precisó los

porcentajes que se aplicarán por concepto de canon sobre el
valor de la producción total de petróleo y gas en el
departamento de Ucayali. De esta manera se destinó el 10%
(diez por ciento) por concepto de canon para el departamento
de Ucayali estableciéndose que la distribución de los recursos
65
se efectúa con los mismos porcentajes y criterios previstos en
el artículo 8º de la Ley Nº 24300 y sus normas modificatorias,
complementarias y reglamentarias
Para el departamento de Ucayali, la distribución del canon

establecido en el Decreto de Urgencia N° 027-98, se debe
realizar de acuerdo a los indicadores de población
necesidades básicas insatisfechas y de los niveles de
producción de hidrocarburos por circunscripción de la
siguiente forma:
PORCENTAJES DE DISTRIBUCION DEL CANON Y

SOBRECANON PETROLERO DE UCAYALI
Entidades %
Municipalidad donde se 10%
explota el recurso
Municipalidades de la 20%
provincia donde se explota el
recurso
Municipalidades distritales y 40%
provinciales del
departamento donde se
explota el recurso
Gobierno Regional 20%
Universidades Publicas 5%
Institutos Tecnológicos 3%
Públicos
Institución de Investigación 2%
de la Amazonia Peruana-IIAP
Elaboración Propia
b) Piura y Tumbes
La Ley N° 23630 establece como participación de los

departamentos de Piura y Tumbes el 10% (diez por ciento) de
la renta que produce la explotación del petróleo y gas en dicho
66
departamento hasta la extinción total de tales recursos. Los
recursos deben distribuirse de la siguiente manera: 60% al
gobierno regional y 40% a los gobiernos locales; este último
porcentaje se divide en partes iguales entre las
municipalidades provinciales de los departamentos en
referencia, en proporción al valor de los productos extraídos
en cada uno de ellos.
Con posterioridad se emitió la Ley N° 23871, que elevó en

2.5% (dos y medio por ciento) la participación sobre la renta
que produce la explotación del petróleo y gas, constituyéndose
de esta manera el sobrecanon para los departamentos de
Piura y Tumbes.
La Ley N° 27763, Ley complementaria de legislación del
canon y sobrecanon para petróleo y gas en Piura y Tumbes, y
su modificatoria (Ley N° 28277,) permaneciendo de la
siguiente manera:
PORCENTAJES DE DISTRIBUCION DEL CANON Y

SOBRECANON PETROLERO DE PIURA Y TUMBES
Entidades %
Provincias y Distritos donde 20%
se ubica la producción de
petróleo y gas
provinciales del
departamento donde se
encuentra el recurso natural
Gobierno Regional 20%
Universidades Publicas 5%
Institutos Tecnológicos 5%
Públicos
Elaboración Propia
67
6.4.1.2. Regulación de la Regalía Minera
Mediante la Ley N° 2825, Ley de la Regalía Minera se la define como

‘la contraprestación económica que los sujetos de la actividad minera
pagan al Estado por la explotación de los recursos minerales
metálicos y no metálicos.51
La Ley Nº 29788, modificatoria de la Ley N° 28258, precisó que el

término ·sujetos de la actividad minera incluye a los titulares de las
concesiones mineras, a los cesionarios que realizan actividades de
explotación de recursos minerales metálicos o no metálicos, según lo
establecido en el Titulo Décimo Tercero del Texto Único Ordenado
de la Ley General de Minería y a las empresas integradas que
realicen dichas actividades.52
El Tribunal Constitucional Peruano al resolver la demanda de

inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley de Regaifa Minera
señaló que:
'[...] la regalía es la contraprestación del titular de la concesión

minera a los gobiernos regionales y locales por la explotación
de recursos naturales no renovables, justificada en la necesidad
de la Nación de recibir beneficios de sus propios recursos antes
de que se agoten."
Por tanto, la regalía minera es una “·retribución económica
contraprestativa o compensatoria por el usufructo de lo que se
53
extrae” , conforme a lo establecido por el Tribunal Constitucional
Peruano.
A) Asignación de la regalía minera
51
Art. 2 de la Ley N° 28256
52
Art. 1 de la Ley N° 29788, Ley de Regalía Minera
53
Art. 8 literal b) de la Ley N° 28258
68
La regalía minera es recaudada por el Estado y distribuida a los
gobiernos regionales, gobiernos locales y universidades públicas
de las circunscripciones en las cuales se explota el recurso
mineral conforme lo establecido en el artículo 8º de la Ley N°
28258:
PORCENTAJES DE DISTRIBUCION DEL CANON DE LA

REGALIA MINERA
Entidades %
Gobiernos locales del distrito 20%
o distritos donde se explota el
recurso
Gobiernos locales de la 20%
provincia o provincias donde
se explota el recurso
provinciales del
departamento o
departamentos de las
regiones donde se encuentra
en explotación el recurso
Gobiernos Regionales donde 15%
se encuentre en explotación
el recurso natural
Universidades Públicas de la 5%
Región donde se explota el
recurso natural
Elaboración Propia
Los gobiernos locales del distrito o distritos donde se explota el

recurso natural deben invertir el 50% de lo percibido en las
comunidades donde se está llevando a cabo la explotación
minera.
Para efectos de la distribución a los gobiernos regionales (15%) y

municipalidades distritales y provinciales del departamento o
69
departamentos de las regiones donde se encuentran en
explotación el recurso (40%,) la Municipalidad Metropolitana de
Lima y el Gobierno Regional de Lima se excluirán mutuamente
conforme lo dispuesto por la Ley de Bases de la
Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
En el caso de la Provincia Constitucional del Callao, el total
recaudado correspondiente a los gobiernos locales (40%,) se
distribuirá entre las municipalidades distritales y los provinciales. 54
6.4.1.3. Regulación de la Regalía en los Contratos de Licencia de

Hidrocarburos
El Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica de Hidrocarburos 55

señala que las actividades de exploración y explotación de
Hidrocarburos pueden realizarse bajo las formas contractuales
siguientes:
I. Contratos de Licencia
El Contrato de Licencia, es aquél celebrado por PERUPETRO

S.A., con el Contratista y por el cual éste obtiene la
autorización de explorar y explotar o explotar hidrocarburos en
el área de contrato; en mérito del cual PERUPETRO S.A.
transfiere el derecho de propiedad de los hidrocarburos
extraídos al Contratista, quien debe pagar una regalía al
Estado
II. Contratos de Servicios
El Contrato de Servicios, es aquél celebrado por

PERUPETRO S.A. con el Contratista para que éste ejercite el
derecho de llevar a cabo actividades de exploración y
54
Art. 8 de la Ley 28258
55
Art. 10 del Decreto Supremo N° 042-2005, Texto Único Ordenado de la Ley N° 26221” Ley Orgánica de
Hidrocarburos
70
explotación o explotación de hidrocarburos en el área de
contrato recibiendo el Contratista una retribución en función a
la Producción Fiscalizada de Hidrocarburos.
III. Otras modalidades de contratación autorizadas por el

Ministerio de Energía y Minas.
6.5. Fondo De Desarrollo Socioeconómico Del Proyecto

CAMISEA (FOCAM)
La Ley N° 28451 crea el Fondo de Desarrollo Socioeconómico de

Camisea (FOCAM), como un “fondo intangible destinado a contribuir al
desarrollo sostenible de los departamentos por donde pasan los duetos
principales conteniendo los hidrocarburos de los Lotes 88 y 56,
mejorando el bienestar de las comunidades involucradas y
coadyuvando a la preservación del ambiente y de la ecología en el
marco del compromiso suscrito por el Gobierno del Perú con el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID)de fecha 4 de marzo de 2004" 56
En este sentido, se dispone que los recursos del FOCAM estarán

constituidos por el 25% de las regalías que corresponden al Gobierno
Nacional provenientes de los Lotes 88 y 56, luego de efectuadas las
deducciones derivadas del pago del canon gasífero al que se refiere el
artículo 11º de la Ley de Canon
Dichos recursos deberán ser distribuidos entre los gobiernos regionales
gobiernos locales y universidades públicas de los departamentos de
Ayacucho, Huancavelica, Ica y Lima, excluyendo Lima Metropolitana, de
la siguiente manera:
FOCAM
Entidades %
Gobiernos Regionales 30%
56
Art. 1 de la Ley N° 28451
71
Municipalidades Provinciales 30%
Municipalidades distritales 15%
por donde pasan los ductos
Demás Municipalidades 15%
Distritales
Universidades Públicas 10%
Elaboración Propia
Adicionalmente la Ley N° 28622 establece que el departamento de

Ucayali percibirá el 2.5%(dos y medio por ciento) del total de los
ingresos que reciba el Estado peruano por concepto de regalías, el cual
será distribuido de acuerdo a los siguientes porcentajes:
FOCAM: UCAYALI
Entidades %
Provincia de Atalaya
Provincia de Padre Abad
Gobiernos Locales de la 10%
Provincia de Padre Abad
provincia de Purús
Gobierno Regional de 13%
Ucayali
Universidades Públicas 4%
Elaboración Propia
Debe precisarse que los recursos que perciban deben ser destinados a
la ejecución de proyectos de inversión pública derivados de los Planes
de Desarrollo Concertados y los Presupuestos Participativo, que
favorezcan preferentemente a las comunidades nativas y que incluyan
proyectos de manejo ambiental sostenible.
Para los otros departamentos, la Ley Nº 28451 establece que los

recursos del FOCAM son destinados exclusivamente a financiar la
ejecución de proyectos de inversión e infraestructura económica y social
72
de los Gobiernos Regionales y Municipales de los departamentos de
Ayacucho, Huancavelica, lca, el área de Lima y provincias, exceptuando
a Lima Metropolitana, y las universidades públicas de esas jurisdicciones
para los fines de investigación
6.6. Resumen Normativo
Del recuento de las normas que regulan la constitución, distribución y

utilización de los recursos públicos que reciben las entidades públicas
beneficiarias por concepto de canon, sobrecanon, regalía minera y
FOCAM y los proyectos del Ley que proponen su modificación se puede
determinar lo siguiente
 La Constitución Política del Perú señala que corresponde a las

respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una
participación adecuada del total de los ingresos y rentas
obtenidos por el Estado en la explotación de los recursos
naturales en cada zona, en calidad de canon.
 La Ley N° 27506 define al canon, establece 06 tipos de canon y
establece determinación, distribución y destino de 05 de ellos,
dejando la regulación del canon petrolero a la legislación especial.
 El Canon y Sobrecanon Petrolero es regulado por normas
especiales para cada una de los departamentos beneficiarios
(Ucayali, Piura, Tumbes) estableciéndose la forma de constitución
distribución y utilización
 La participación por concepto de canon - distinto al petrolero -
que corresponde a las universidades no es asignada
directamente sino transferida por sus respectivos gobiernos
regionales (20%,) existiendo proyectos de Ley que plantean que
dicha distribución debería efectuarse de manera directa.
 Los Institutos Superiores Públicos sólo reciben participación de
los recursos provenientes del canon y sobrecanon petrolero,
existiendo en dicho caso propuestas legislativas que consideran
su incorporación como beneficiarios de los otros tipos de canon.
73
 Desde la emisión de la Ley de Canon se han aprobado múltiples
normas que la modifican y autorizan la utilización de los recursos
para finalidades o destinos distintos a los originalmente
establecidos
 La regalía minera es regulada por la Ley N° 28258 y el Fondo de
Desarrollo Socioeconómico del Proyecto Camisea (FOCAM) por
la Ley Nº 28451.
 Las normas emitidas y que autorizan o precisan el uso que las
instituciones públicas beneficiarias deben otorgar a los recursos
por concepto de canon, sobrecano, regalía minera y FOCAM
regulan en forma conjunta los ingresos señalados anteriormente
 Existen diversos proyectos de Ley que proponen la modificación
de la regulación del canon, sobrecano, regalía minera y FOCAM y
la emisión de autorizaciones para el uso de los recursos antes
referidos a finalidades distintas alas ya establecidas.
En virtud a lo expuesto se puede indicar que en el país no existe un

régimen general de distribución de los ingresos económicos
generados por la explotación de los recursos naturales
estableciéndose una regulación distinta por cada tipo de ingreso y
una emisión constante de normas "excepcionales que autorizan el
uso de los referidos recursos en finalidades distintas a las señaladas
en las normas generales para cada tipo de beneficio (canon,
sobrecano, regalía minera y FOCAM;)ello podría ocasionar una falta
de certeza con respecto a la correcta utilización de estos recursos.
6.7. Trayectoria internacional
6.7.1. Caso de Alaska (Fondo intangible)57
La entrega anual de un cheque a todos los pobladores del Estado de

Alaska (Estados Unidos de Norteamérica) como producto de las
57
Corporación Fondo Permanente de Alaska ( Alaska Permanent Fund Corporation) http://www.apfc.org
74
regalías por la explotación del petróleo es siempre un ejemplo que
sorprende, cuestiona y coloca en la agenda pública la posibilidad o
conveniencia de su implementación en un país como el Perú.
En Alaska, en el año 1976 se estableció un fondo específico

denominado Fondo Permanente de Alaska (Alaska Permanent
Fund,) el cual está constituido por el 25% de los recursos que recibe
el Estado como regalías por la explotación de minerales, debiendo
utilizarse dichos recursos para la generación de ingresos mediante
inversiones. El Fondo se invierte en una cartera diversificada de
diferentes clases de activos públicos y privados (acciones, bonos,
infraestructura inmobiliaria, entre otras.)58
Para la gestión de los recursos del fondo se creó la Corporación del

Fondo Permanente de Alaska, organización encargada de realizar la
evaluación supervisión y asignación de los activos de acuerdo a la
regla de expertos prudentes. El rendimiento o utilidades alcanzados
con las inversiones realizadas, de ser suficientes son distribuidos
entre los solicitantes calificados.
Para la distribución de los dividendos anuales generados por las

ganancias o utilidades de las inversiones realizadas con los recursos
del Fondo Permanente de Alaska se cuenta con la División
Permanente de Dividendos del Fondo, entidad que es responsable
de determinar la elegibilidad de los solicitantes residentes en Alaska,
a los cuales se les entregará un porcentaje de las utilidades del fondo
mediante el envío de un cheque por el monto que corresponda
conforme al rendimiento obtenido.
58
En http://www.apfc.org/home7Content/aboutAPFC/constAndLaw.cfm
75
CAPITULO VII: TRANSFERENCIA DE VASO DE LECHE
Y OTROS PROGRAMAS
7.1 El Programa Del Vaso De Leche En El Perú
El Programa del Vaso de Leche (VdL) es un programa social creado para
proveer apoyo en la alimentación a través de la entrega de una ración diaria de
alimentos a una población considerada vulnerable, con el propósito de ayudarla
a superar la inseguridad alimentaria en la que se encuentra.
Un Programa que proporciona una ración alimentaria diaria (leche en cualquier
de sus formas u otro producto), a la población beneficiaria en situación de
pobre extremo y pobre no extremo. Actualmente el PVL es uno de los
programas sociales con más cobertura a nivel nacional, que está administrada
directamente por las Municipalidades Provinciales y Distritales, financiada por
el Ministerio de Economía y Finanzas.
Se creó mediante la Ley N° 24059 de 4 de enero de 1985, y cuenta con
Normas Complementarias para su ejecución, establecidas mediante las leyes
N° 27470 (3 de junio del 2001) y N° 27712 (30 de abril del 2002). El objetivo de
este programa es mejorar el nivel nutricional de los sectores más pobres y así
contribuir a mejorar la calidad de vida de esta población que por su precaria
situación económica, no estaría en condiciones de atender sus necesidades
elementales, y así prevenir la desnutrición y ayudar a superar la inseguridad
alimentaria. Para ello el PVL se ha distribuido en dos grupos, grupo 1 llamado
primera prioridad y el grupo 2 llamado segunda prioridad. La segunda prioridad
será atendida si cumplen con la atención a la población de la primera prioridad.
7.1.1.- Surgimiento Del Programa De Vaso De Leche
El Programa de VdL es el típico ejemplo de una experiencia local que luego se
amplió a escala nacional, expandiéndose a todo el país. Sus inicios se gestaron
por iniciativa de la Municipalidad de Lima Metropolitana, de un modo informal a
partir de 1983-84. Este programa surge de la expectativa de suplir la escasa
cobertura de los programas maternos infantiles (PRODIA Y PAMI) del MINSA y
la desactivación del PAE, al mismo tiempo que se articula a la propuesta de
incorporar la participación comunitaria mediante la corresponsabilidad de la
operativización con los comités de beneficiarios.
Por entonces la presencia organizada de las mujeres de los sectores populares
ya se había hecho sentir en la escena pública desde fines de los 70, con la
organización de los Comedores Populares (1979) ante las primeras
manifestaciones de la crisis económica, pudiendo involucrarse rápidamente
ante la convocatoria a participar de los Comités de Vaso de Leche. Los comités
de vaso de leche se fueron multiplicando en Lima hasta constituirse en una
enorme organización reglamentada por la municipalidad de Lima, logrando en
el transcurso de su primer año el reparto de un millón de vasos de leche, lo
cual requirió la conformación de 7400 comités en los barrios donde el
76
Programa funcionaba. Este número se fue incrementando progresivamente en
los años siguientes. El éxito de esta iniciativa hizo que poco tiempo después,
en diversos lugares se empezaran a formar grupos de iniciativa para poner en
marcha el mismo programa.59
La movilización alrededor de este objetivo fue sumamente dinámica y
persistente en diversos lugares del territorio nacional, de modo que la
institucionalización del Vaso de Leche se transformó en una exigencia de
derecho para millares de madres. Esto se reflejó en una demanda al gobierno
central y al Congreso para que legislen en el sentido de hacer permanente el
programa que había nacido como de emergencia y convertirlo en una
propuesta nacional.
Así el 5 de diciembre de 1984, las calles de Lima albergaron la movilización de
25 mil mujeres de 33 distritos que reclamaban la ley del Vaso de Leche. A
través de estas acciones se consiguió que el gobierno del arquitecto Fernando
Belaúnde, el 4 de enero de 1985, suscribiese la ley 24059 que convierte al
Vaso de Leche en programa de asistencia alimentaria materno-infantil, en
todos los municipios provinciales del país. 60
El 17 de agosto de 1985 el Teatro Segura fue escenario de la realización de la
Asamblea Metropolitana de los Comités de Vaso de Leche. Participaron en
este evento 1,200 madres coordinadoras de 33 distritos metropolitanos,
quienes acordaron exigir la aprobación del reglamento y el financiamiento de la
ley, así como el reconocimiento de los comités del VdeL en los programas de
bienestar social del gobierno central. Cuatro meses más tarde, el 6 de
diciembre, las madres volvieron a marchar insistiendo en el financiamiento para
lo dispuesto en la ley 24059.
Dicha movilización fue decisiva para que en la ley de presupuesto del 86
quedase incluido el artículo 225 que establecía que a partir de esa fecha el
MEF estaría obligado a transferir partidas a todos los municipios para sustentar
el Programa del VdeL.
En 1991, dentro de la ley de presupuesto de ese mismo año, el Programa fue
incorporado al Sistema Nacional de Compensación y Desarrollo Social cuya
finalidad era formular, coordinar, ejecutar y evaluar proyectos en materia de
alimentación, salud y empleo temporal productivo, destinados a los sectores
más pobres del país. Si bien la ley 24509 fue un avance para la
institucionalización del Programa, las mujeres de los comités habían alcanzado
ya una visión mucho más amplia de las posibilidades de su organización. 61
En sus documentos señalaban como sus propósitos hacer de la iniciativa
contra el hambre una lucha por cambiar la realidad que estaba condicionando
la miseria extendida, trabajar por la mayor participación de las mujeres y la
comunidad en modalidades de autogestión y cogestión, como después
59
EL PROGRAMA DEL VASO DE LECHE EN EL PERÚ Lecturas de apoyo PG.03
60
Gissele Gajate y Marisol Inurritegui - Grade Economía y Sociedad 50, CIES
61
EL PROGRAMA DEL VASO DE LECHE EN EL PERÚ Lecturas de apoyo PG 05
77
efectivamente se concretó. Sin embrago, de acuerdo a algunos de los expertos
entrevistados, tanto estos inicios del Programa en la Municipalidad de Lima
Metropolitana, como su expansión a nivel nacional fue una respuesta política a
un problema social, más que una aproximación técnicamente válida para
enfrentar sus objetivos reales de “reducir la desnutrición de grupos
vulnerables”.
7.1.2.- Breve Reseña Histórica

Se puede rescatar un conjunto de leyes y artículos legislativos aprobados, los
cuales constituyen el marco legal vigente del Programa del VdeL.
Ley N° 24059: Crea el Programa Vaso de Leche en todos los municipios
provinciales de la república
El 4 de enero de 1985 se suscribió la ley 24059 que convierte al Vaso de Leche
en programa de asistencia alimentaria materno infantil, en todos los municipios
provinciales del país. Dirigido a los niños hasta los 6 años de edad y a las
madres gestantes y en período de lactancia con ingresos reducidos que no les
permitían cubrir por ellas mismas necesidades mínima de buena alimentación.
En esta misma Ley, también se creó el Fondo del Vaso de Leche cuyos
recursos provendrían del Presupuesto General de la República, de los aportes
que ofrezcan las mismas municipalidades y de las donaciones de la
cooperación internacional. Este fondo, según la ley, estaba encargado de
asignar los recursos necesarios para la ejecución del Programa del VdeL en
cada municipio provincial según la población beneficiaria. El Ministerio de
Economía y Finanzas fue autorizado a efectuar las transferencias de recursos
al Fondo del Vaso de Leche para el financiamiento de las metas de este
programa.
7.1.2.1.- 1986
Mediante Convenio suscrito entre la Municipalidad e Lima y la Junta Directiva
de la Coordinadora Metropolitana de los Comités del Vaso de Leche, de fecha
17.12.86., se amplía la cobertura de atención en el ámbito de la provincia de
Lima - a los niños de entre 6 y 13 años como segunda prioridad y - a los
ancianos y enfermos de tuberculosis como tercera prioridad 62
7.1.2.2.- 1991
Caracterización del Programa del Vaso de Leche. Vers Final 14/02/03. M
Suárez B. 18 Se otorga+ñkk existencia legal y personería jurídica a las
Organizaciones Sociales de Base (OSBs). La Ley 25307 del 15/02/91 declaró
de prioritario interés nacional la labor que realizan los Clubes de Madres,
Comités de Vaso de Leche, Comedores Populares autogestionarios, Cocinas
familiares, Centros familiares, Centros Materno-Infantiles y demás
organizaciones sociales de base, en lo referido al servicio de apoyo alimentario
62
Organizaciones Sociales de Mujeres http://www.eurosur.org/FLACSO/mujeres/peru/orga-1.htm
78
7.1.2.3.- 1994
La Ley de Presupuesto del Sector Público Nº 26268 estableció que a partir de
febrero de 1994, el Ministerio de Economía y Finanzas asignaría los recursos a
nivel de Concejos Distritates, con excepción de os Concejos Provinciales de
Lima y el Callao.
7.1.2.4.- 1995
El Primer Proyecto de Reglamento de la Ley 24059 es presentado
públicamente por la Coordinadora Metropolitana de los Comités del Vaso de
Leche y el Centro de Asesoría Laboral – CEDAL, a través de la publicación de
los "Instrumentos legales para la protección y defensa de las organizaciones
sociales de base dedicadas a los programas de alimentación materno-infantil".
− Vaso de Leche − Comedores Populares − Cocinas Familiares − Clubes de
Madres Este compendio de instrumentos legales contó con el auspicio de la
Agencia de Cooperación Insternacional Sueca RÄDDA-BARNER y la
presentación tuvo el respaldo de Felipe Osterling Parodi – Decano del Colegio
de Abogados de Lima y de Alejandro Sakuda – Director del Diario La
República.
En la presentación se señalaba que este trabajo buscaba la reglamentación de
las Leyes 24059 – Ley del Vaso de Leche y de la Ley 25307 – Ley de las
Organizaciones Sociales de Base.
7.1.2.5.- 1996
El 24 de junio de 1996, el Congreso de la República dictó normas referidas a la
administración del programa del vaso de leche, a través de la Ley 26637
conocida como la Ley de la Distritalización y en la que se señala que en cada
Concejo Distrital se conformará un Comité de Administración del Programa del
VdeL aprobado mediante Resolución de Alcaldía, con acuerdo del Concejo
Municipal.
7.1.2.6.- 1997
La Ley de Presupuesto Nº 26706 norma la conformación del Comité de
Administración, donde se establecen las funciones generales de las
municipalidades y sus relaciones con el Ministerio de Economía y Finanzas, y
con las organizaciones sociales. Caracterización del Programa del Vaso de
Leche.63
7.1.2.7.- 2001
El Congreso de la República en el mes de mayo de 2001 promulga la ley
27470, en la que se establece las normas complementarias sobre organización,
administración de recursos y ejecución del Programa del VdeL que tienen a su
cargo los gobiernos locales. Hasta la actualidad, estos han sido los mayores
avances en materia de construcción de un marco legal que si bien es bastante
frondoso, aunque no necesariamente ha significado un real ordenamiento del
programa. De este modo, los comentarios de los expertos y los funcionarios
municipales sobre este punto fueron coincidentes en la medida que señalan
que con el transcurrir de los años se han alcanzado logros en materia
63
Vers Final 14/02/03. M Suárez B. 19
79
legislativa y normativa. Sin embargo, ello no necesariamente repercutiría en el
logro de los resultados esperados en cuanto a disminuir la desnutrición de
grupos64
7.1.3.- Base Legal

a) Ley N° 24059: Crea el Programa Vaso de Leche en todos los municipios
provinciales de la república.
b) Ley N° 27470: Ley que establece normas complementarias para la ejecución
del Programa Vaso de Leche.
c) Ley N° 27712: Modifica a Ley N° 27470.
d) Ley N° 29951-Ley de Presupuesto del Sector Publico para el Año Fiscal
2013: Art. 26° Precisa que era la incorporación de nuevos 25 usuarios a los
programas sociales o de subsidios del Estado que se ejecuten bajo criterios de
focalización individual.
e) Decreto de urgencia N° 039-2008: Implementación del Registro Único de
Beneficiarios del Programa del Vaso de Leche (RUBPVL) y población
beneficiaria (corresponde a la población en situación de pobreza y pobreza
extrema)
f) Decreto Supremo N° 007-98-SA: Aprueba el Reglamento sobre vigilancia y
control Sanitario de Alimentos y Bebidas.
g) Resolución Ministerial N° 711-2002-SA/DM: Aprueban Directiva denominada
“Valores Nutricionales Mínimos de la Ración del Programa del Vaso de Leche.
h) Directiva N° 07-99-CG/SDE: “Lineamiento para la auditoria al Programa del
Vaso de Leche por los órganos de auditoria de Sistema Nacional de Control y
Sociedades de Auditorias asignadas, en el ámbito de los gobiernos locales.
i) Decreto Supremo N° 009-2006-SA: Aprueban el reglamento de alimentación
infantil.
j) Resolución Ministerial N° 451-2006-MINSA y Anexo: Norma sanitaria para la
fabricación de alimentos a base de granos y otros, destinados a programas
sociales de alimentación.
k) Ley N° 27050: Ley General de la Persona con Discapacidad.
l) Ley N° 27751: Ley que elimina la discriminación de las personas con
discapacidad por deficiencia intelectual y/o físicas en programas de salud y
alimentación a cargo del estado.
64
Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social. (2018). Programa Vaso de Leche. Recuperado de
http://www.midis.gob.pe
80
7.1.4.- Objetivos Del Programa De Vaso De Leche
Los objetivos del Programa desde su creación comprenden:

 Contribuir a mejorar el nivel nutricional y la calidad de vida.
 Reducir la mortalidad infantil.
 Suministrar diariamente una ración complementaria a los niños, a las
madres gestantes y lactantes.
 Fomentar la lactancia materna.
 Estimular el desarrollo de formas de organización comunal en especial
de la población femenina que permitan acciones conducentes a elevar el
nivel de vida y conciencia.
 Promoción educativa en salud y nutrición con énfasis en la preservación
de la diarrea.
 Fomento de la demanda de servicios de salud que se prestan a la
comunidad.
 Búsqueda de alternativas de solución al problema alimentario
En la actualidad se ha reafirmado, el objetivo principal y GENERAL del Vaso de
leche es la Seguridad Alimentaria, entendida como “el acceso de todos, todo el
tiempo, a suficientes alimentos para tener una vida activa y saludable”. 65
Las acciones de este programa, realizadas con la fuerte participación de la
comunidad, tendrían como fin último elevar su nivel nutricional y así contribuir a
mejorar la calidad de vida de este colectivo que, por su precaria situación
económica, no estaría en condiciones de atender sus necesidades elementales
7.1.5.- Población Beneficiaria
En cuanto a la población beneficiaria del programa de vaso de leche se dio
bajo dos prioridades primordiales
PRIMERA PRIORIDAD:
 niños de 0-6 años.

 Madres Gestantes por 09 meses.
 Madres lactantes por 6 meses.
SEGUNDA PRIORIDAD:
 Ancianos (a partir de 60 años).

 Niños en estado de desnutrición (7-13años).
 Pacientes con TBC.
 Personas en condición de discapacidad permanente.
El programa tiene como meta elevar el nivel nutricional de los beneficiarios y

mejorar la calidad de vida de los segmentos más pobres de la población. De
65
Chambi, Y. y Mamani, Y. (2017). Filtración, subcobertura, eficiencia y eficacia del programa Vaso de
Leche
81
acuerdo al marco legal del programa, los principales beneficiarios son los niños
menores de 6 años, las mujeres embarazadas y las madres lactantes; aunque
de existir recursos disponibles después de haber atendido la totalidad de
beneficiarios principales, el programa puede atender a niños entre 7 y 13 años,
adultos mayores y enfermos de tuberculosis. De acuerdo a la variable
socioeconómica se debe dar prioridad a las poblaciones que viven en Pueblo
Joven, Asentamiento Humano Marginal, barriadas o áreas similares de reciente
formación (predominio de esteras, carencia de servicios urbanos básicos). 66
De acuerdo a los datos de la población vulnerable se otorgaron los requisitos
con las que deben contra los beneficiados para su correcta inscripción al
programa de vaso de leche; estos son:
-Niños de 00 a 06 años:
 Copia de D.N.I. (NIÑO)

 Copia de D.N.I. de la Madre y/o del Padre.
 Tenencia temporal en caso de no haber apoderado.
-Madres Gestantes:
 Copia de DNI.
 Copia de la Tarjeta de Control Pre Natal al día, después del tercer
control.
 Atención por 9 meses.
-Madres Lactantes:
 Certificado de nacido vivo otorgado por el centro médico hasta los 6

meses.
 Copia de D.N.I. de la madre lactante.
-Niños de 07 a 13 años
 Copia de DNI.
 Certificado de desnutrición (crónica y/o aguda), expedido por el
especialista en Nutrición del Ministerio de Salud y/o Red de Salud.
Valido por 6 meses.
 Copia de DNI de la Madre y/o del Padre.
-Discapacitados:
 Copia de DNI.
 Constancia de discapacidad.
 Copia de DNI del Padre o Madre en caso de que el discapacitado sea
menor de edad.
66
Caracterización del Programa del Vaso de Leche
http://www.mef.gob.pe/propuesta/ESPEC/caracvaso.pdf
82
-Ancianos:
 A partir de 60 años de edad.

 Copia de DNI
El programa tiene como meta elevar el nivel nutricional de los beneficiarios y

mejorar la calidad de vida de los segmentos más pobres de la población. De
acuerdo al marco legal del programa, los principales beneficiarios son los niños
menores de 6 años, las mujeres embarazadas y las madres lactantes; aunque
de existir recursos disponibles después de haber atendido la totalidad de
beneficiarios principales, el programa puede atender a niños entre 7 y 13 años,
adultos mayores y enfermos de tuberculosis.
De acuerdo a la variable socioeconómica se debe dar prioridad a las

poblaciones que viven en Pueblo Joven, Asentamiento Humano Marginal,
barriadas o áreas similares de reciente formación (predominio de esteras,
carencia de servicios urbanos básicos).
7.1.6.- Administración
Este programa es administrado por los Municipios que son los que encargan de
ejecutar las labores financieras, logísticas y operativas que demanda en
programa.
Las Municipalidades como responsables de la ejecución del Programa del Vaso
de Leche, en coordinación con la Organización del VdeL, organizan programas,
coordinan y ejecutan la implementación de dicho Programa,
desde su creación uno de los actores centrales fueron las municipalidades ya
sea Provinciales y Distritales, ya que estas están más próximas a la población,
estas coordinan y ejecutan la implementación del mimo en sus fases de
selección de beneficiarios, programación, distribución y evaluación 67
Se puede destacar que, en términos generales, los órganos municipales
participantes tienen las siguientes atribuciones:
a) Del Comité de Administración: conformado por mujeres integrantes de
organizaciones sociales que después de una elección es reconocida por la
Municipalidad por un periodo de 2 años. Es el responsable de la selección del
proveedor de acuerdos a los criterios de ley. Se encargan de coordinar la
selección de beneficiarios y su empadronamiento con las Organizaciones
Sociales, de efectuar la depuración y selección de los beneficiarios, de elaborar
el requerimiento de los insumos y solicita su compra al Área de
Abastecimientos de la municipalidad. Así mismo, elabora el programa de
distribución de los productos y lo entrega al almacén municipal, elabora la
información de ejecución mensual sobre uso y destino de los fondos. 68
67
Sobre el Vaso de Leche y la Participación en los Programas Sociales – Gian Marco León – 9/13/2002
http://www.actualidadeconomicaperu.com/anteriores/ae_2003/dic/leon.pdf
68
Organizaciones Sociales de Mujeres http://www.eurosur.org/FLACSO/mujeres/peru/orga-1.htm
83
b) De las Municipalidades: Incorpora trimestralmente los fondos del programa
en su presupuesto. Organiza y determina los Clubes de Madres o Comités del
VdeL a cargo de la atención del Programa. Define el tipo de alimento a
utilizarse. Compra los productos o insumos e acuerdo con los requerimientos
del Comité de Administración, a través de su área de Abastecimiento.
Almacena, conserva y distribuye los productos según programa de distribución
aprobado por el Comité de Administración. Supervisa la ejecución del
Programa en términos de calidad, cantidad, precio y oportunidad en la entrega
de la ración, así como su atención. Gestiona recursos complementarios o
donaciones provenientes de la cooperación internacional.
c)Ministerio de Economía y Finanzas –MEF: efectúa la transferencia de
recursos al Fondo del Vaso de Leche para el financiamiento del Programa.
d) Contraloría General de la Republica – CGR: supervisa y controla el gasto del
Programa Vaso de Leche a nivel provincial y distrital, debiendo las
municipalidades rendir cuentas del gasto efectuado y del origen de los
alimentos adquiridos.
e) Instituto Nacional de Estadística e Informática –INEI: recopila y procesa la
información proporcionada por las municipalidades sobre el resumen del
empadronamiento distrital de los beneficiarios del Programa Vaso de Leche.
f) Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social –MINDES: aprueba los índices de
distribución de los recursos que se destinan a financiar el Programa Vaso de
Leche de las municipalidades distritales, debiendo considerar el índice de
pobreza conjuntamente con el demográfico
La organización del Programa Vaso de Leche, conformada por las
“beneficiarias” ha generado un gran progreso de movilización social organizada
generando un notorio espacio de desarrollo de la participación ciudadana y la
formación de líderes dentro del movimiento popular de las mujeres.
Sin embargo, en los últimos años, se han presentado con frecuencia
movilizaciones y actos de protesta, para mantener un presupuesto que iba a
ser recortado y a causa de la corrupción dentro del programa del vaso de
leche, y en torno la organización se han tejido una serie de suspicacias como la
falta de definición de los beneficiarios, la utilización con fines políticos y otras
denuncias que han surgido.
Un estudio realizado en el año 2002, revela que El Programa presenta gran
desorden en el manejo de padrones de beneficiarios en los municipios. Más
aún, de acuerdo a la información registrada en los propios padrones se
encontró que (sin considerar el departamento de Lima) el 69 por ciento de los
beneficiarios del programa eran efectivamente población considerada como
prioritaria por el programa (niños entre 0 y 6 años y madres lactantes y
gestantes), mientras que el 17 por ciento de los beneficiarios eran población
considerada como de segunda prioridad y el 14 por ciento restante la
constituían personas no contempladas como beneficiarios en el diseño del
programa.
84
El 10 por ciento de municipalidades visitadas no disponía de información de
beneficiarios por tipo. En el caso del departamento de Lima, 9 de las 20
municipalidades encuestadas no contaban con información acerca de los
beneficiarios. Se encontró además que el programa no sólo distribuye leche, ya
que en aproximadamente el 20 por ciento de los casos se halló distribución de
otros productos, principalmente algún tipo de cereal (incluso en algunos casos
se distribuye azúcar y chocolate en diciembre).
7.1.7.- Distribución presupuestal del programa vaso de leche en los años
2015 al 2018
Mediante decreto supremo N° 038-2015 – EF. Autorizan transferencia de
partidas a favor de diversos gobiernos locales para financiar el programa del
vaso de leche, por efecto de creación de nueva provincia y distritos haciendo
mención en su primer articulo
Artículo 1.- Objeto
“Autorízase una Transferencia de Partidas en el Presupuesto del Sector
Público para el Año Fiscal 2015, a favor de diversos Gobiernos Locales, hasta
por la suma de OCHO MILLONES NOVECIENTOS VEINTITRES MIL
TREINTA Y SEIS Y 00/100 NUEVOS SOLES (S/. 8 923 036,00), a fin de
atender el financiamiento del Programa del Vaso de Leche de los Pliegos
Presupuestarios señalados en la parte considerativa de la presente norma, de
acuerdo al siguiente detalle:”69
DE LA: En Nuevos Soles
SECCION PRIMERA : Gobierno Central
PLIEGO 009 : Ministerio de Economía y Finanzas
UNIDAD EJECUTORA 001 : Administración Central
ASIGNACIONES PRESUPUESTALES QUE NO RESULTAN EN PRODUCTOS

ACTIVIDAD 5.000415 : Administración del Proceso Presupuestario del
Sector Público
FUENTE DE FINANCIAMIENTO 1 : Recursos Ordinarios
GASTOS CORRIENTES
2.0 Reserva de Contingencia 8 923 036,00
TOTAL EGRESOS 8 923 036,00

SECCIÓN SEGUNDA Instancias Descentralizadas
PLIEGO Gobiernos Locales
GASTOS CORRIENTES
Bienes y servicios 8 923 036,00
69
decreto supremo N° 038-2015 – EF
85
SUB TOTAL 8 923 036,00
1) Fuente: Decreto supremo N° 038-2015 – EF
Mediante Decreto Supremo N° 138-2016-EF:

“Autorizase una Transferencia de Partidas en el Presupuesto del Sector
por la suma de UN MILLÓN SEISCIENTOS VEINTISIETE MIL SETECIENTOS
ONCE Y 00/100 SOLES (S/ 1 627 711,00), a fin de atender el financiamiento
del Programa del Vaso de Leche de los pliegos presupuestarios señalados en
la parte considerativa de la presente norma, de acuerdo al siguiente detalle”: 70

ACTIVIDAD 5.000415 : Administración del Proceso
Presupuestario del Sector Público
GASTOS CORRIENTES

70
Decreto Supremo N° 138-2016-EF
86
GASTOS CORRIENTES
Pensiones y otras Prestaciones Sociales 1 627 711,00
2) Fuente: Decreto Supremo N° 138-2016-EF
MEDIANTE DECRETO SUPREMO Nº 031-2017-EF

“Autorízase una Transferencia de Partidas en el Presupuesto del Sector
por la suma de CUATRO MILLONES NOVECIENTOS SESENTA Y SEIS MIL
CIENTO VEINTINUEVE Y 00/100 SOLES (S/ 4 966 129,00) a fin de atender el
financiamiento del Programa del Vaso de Leche de los pliegos presupuestarios
señalados en la parte considerativa de la presente norma, de acuerdo al
siguiente detalle:”71


71
DECRETO SUPREMO Nº 031-2017-EF
87
GASTOS CORRIENTES

GASTOS CORRIENTES
3) Fuente: DECRETO SUPREMO Nº 031-2017-EF

MEDIANTE Decreto Supremo N° 038-2018-EF
“Autorizase una Transferencia de Partidas en el Presupuesto del Sector
Público para el Año Fiscal 2018, hasta por la suma de CINCO MILLONES
QUINIENTOS TREINTA Y SEIS MIL TRESCIENTOS SESENTA Y SIETE Y
00/100 SOLES (S/ 5 536 367,00), a fi n de atender el financiamiento del
Programa del Vaso de Leche de los pliegos presupuestarios señalados en la
parte considerativa de la presente norma, de acuerdo al siguiente detalle:” 72
72
88

GASTOS CORRIENTES

GASTOS CORRIENTES
73
7.2. Otros Programas Sociales

7.2.1 Programa De Complementación Alimentaria (PCA)
Conjunto de modalidades de atención que tienen por objetivo otorgar un
complemento alimentario a la población en situación de pobreza o pobreza
extrema, así como a grupos vulnerables constituidos por niñas, niños, personas
con TBC, adultos mayores, personas con discapacidad en situación de riesgo
moral y abandono, y víctimas de violencia familiar y política. a través de las
organizaciones sociales de base constituidas formalmente, instituciones
públicas y privadas sin fines de lucro.
Los beneficiarios del programa de complementación alimentaria es aquella
población que está en condición de pobreza o extrema pobreza; personas
vulnerables como niños(as) y adultos mayores; personas con TBC y/o
discapacidad en situación de riesgo moral y/o abandono; y víctimas de
violencia familiar y política. El cual pueden acceder a este programa a través de
comedores, hogares y albergues, convenios y compromisos con Adultos
Mayores, y en las personas que están dentro del programa PANTBC.
73
89
7.2.1.1. Las Modalidades Del PCA74
• Atención a Comedores
Esta modalidad mejora las condiciones de acceso a la alimentación, brindando
un complemento alimentario a las personas con bajos recursos y
vulnerabilidad, constituyéndose los comedores en agentes de cambio, con
carácter comunitario, de desempeño dinámico y desarrollo organizacional
 HOGARES Y ALBERGUES
Contribuyen a mejorar el nivel alimentario y nutricional de Niños, Niñas y
Adolescentes en Riesgo Moral y de Salud alojados en hogares, albergues o
centros de rehabilitación de menores
 ALIMENTOS POR TRABAJO
Modalidad que busca estimular, apoyar y recompensar la iniciativa de la
población en la generación y ejecución de obras comunales en beneficio de sus
comunidades, otorgando una ración de alimentos por la mano de obra prestada
 ADULTOS EN RIESGO
Esta modalidad contribuye a complementar la atención alimentaría de Adultos
en Riesgo Moral y de Salud ubicados en hogares, albergues, casas refugio o
servicios de atención a mujeres afectadas por violencia familiar, discapacitados
u otros similares.
 PROG.DE ALIM.Y NUTRIC.AL PACIENTE AMBULATORIO Y SU
FAMILIA-PANTBC
Proporciona alimentos al paciente tuberculoso ambulatorio, a fin de contribuir a
su recuperación y protección de la familia (02 contactos directos).
Se co-ejecuta con el MINSA, toda vez que son los responsables de la
identificación de beneficiarios, actividades educativas, evaluación nutricional al
Programa de los pacientes, así como de su graduación.
 CANASTA ALIMENTARIA
Es el conjunto de alimentos que conforman las raciones alimentarias de los
programas, sustentada en calorías, proteínas, grasas que permiten brindar una
preparación nutricionalmente adecuada.
La canasta alimentaria se establece considerando: Criterios nutricionales,
producción local y/o de la región, hábitos de consumo, oferta a costo
competitivo; impulsando el desarrollo local
74
PROGRAMA DE COMPLEMENTACIÓN ALIMENTARIA - PCA”-
https://www.munitingomaria.gob.pe/mplp/content/pca
90
7.2.2 Programa articulado nutricional
Es el programa Orientado a conseguir resultados vinculados a la reducción de
la desnutrición crónica en niños menores de 5 años. Comprende un conjunto
de intervenciones articuladas entre el Ministerio de Salud, el Ministerio de la
Mujer y Desarrollo Social, la Presidencia del Consejo de Ministros, el Seguro
Integral de Salud, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales. La
rectoría de este programa estratégico está a cargo del Ministerio de Salud.
-Tiene como Resultado Final
 Reducir la desnutrición crónica de niños menores de 5 años.
-Tiene como Resultados Intermedios
 Reducir la incidencia de bajo peso al nacer.

 Reducir la morbilidad por Infección Respiratoria Aguda (IRA),
Enfermedad Diarreica Aguda (EDA), entre otras enfermedades
prevalentes.
 Mejorar la alimentación y nutrición del menor de 36 meses.
 Conducción de la gestión de la estrategia.
-Resultados Inmediatos de Gestión de la estrategia nutricional
 Regulación de la financiación y provisión de servicios al menor de 36

meses
 Comunidades promueven prácticas saludables para el cuidado infantil y
para la adecuada alimentación para el menor de 36 meses.
 Hogares adoptan prácticas saludables para el cuidado infantil y
adecuada alimentación para el menor de 36 meses.
 Alimentos disponibles y de calidad para el menor de 36 meses.
 Acceso y uso de agua segura.
 Diagnóstico y tratamiento IRA, EDA y otras enfermedades prevalentes
regionales.
 Mejorar la nutrición de la gestante
-Productos
 Niños con vacuna completa

 Niños con Control de Crecimiento y Desarrollo (CRED) completo según
edad
 Atención de Infecciones Respiratorias Agudas (IRA)
 Atención de Enfermedades Diarreicas Agudas (EDA)
 Atención de IRA con complicaciones
 Atención de EDA con complicaciones
 Atención de otras enfermedades prevalentes
 Gestantes con suplemento de hierro y ácido fólico
 Atención de niños y niñas con parasitosis intestinal
 Vigilancia, investigación y tecnología en salud
 Calificación de municipios saludables
91
 Desarrollo de normas y guías técnicas en nutrición
 Familias saludables para el cuidado infantil
 Niños con suplemento de hierro y vitamina A
 Control de calidad nutricional de los alimentos
 Vigilancia de la calidad del agua para consumo humano
 Desinfección y/o tratamiento del agua para consumo humano.
92
RECOMENDACIONES
Elaborar un mapa financiero del Estado que estime la recaudación

departamental de los impuestos por coparticipar con los gobiernos regionales,
así como los recursos con que deberá contar cada gobierno regional para
financiar la prestación de servicios que está previsto estarán a su cargo una
vez que concluya el proceso de transferencia de responsabilidades. Contar con
un mapa de este tipo permitirá construir adecuadamente la descentralización
fiscal del país.
Reevaluar cómo queda el inicio de la segunda etapa de la descentralización

fiscal y su vinculación con la conformación de regiones y transferencia de
responsabilidades, en la medida que es saludable que las fuentes de ingresos
vayan en armonía con las fuentes de gastos (responsabilidades), ya que de lo
contrario es de esperar que los gobiernos permanentemente estén
demandando al nivel nacional mayores recursos.
A modo de recomendación como grupo llegamos a la idea de que debería

existir un órgano encargado de supervisar el buen manejo de los fondos
emitidos desde el Gobierno Central (FONCOR y FONCOMUN), para asi evitar
el crecimiento de pobreza en las regiones por el solo hecho de que las
autoridades puestas para el manejo de estos fondos, terminan lucrando a su
favor.
La recomendación es fundamentalmente la lectura de todas las normas

correspondientes a programas sociales y sus transferencias a efecto de estar
enterado en condición de ciudadano común, sin esperar ser profesional para
realizarlo, la consecuencia más inmediata será acabar con la desinformación.
93
CONCLUSIONES
Tras examinar y estudiar minuciosamente el tema de descentralización fiscal

concluimos que:
La descentralización constituye el proceso mediante el cual, en distintas formas

y grados, un gobierno nacional o federal transfiere poder de decisión,
atribuciones y recursos para la realización de determinadas funciones a su
cargo a otros órdenes de gobierno, política y territorialmente más limitados, o a
sus representaciones locales.
Una vez desarrollado el presente capitulo, podemos concluir que la

descentralización es de vital importancia para el desarrollo y la delegación de
poderes de un país, todo ello sujeto a direccionales que tienen por función
servir de guías para que el modelo de descentralización que tiene nuestro país
se desarrolle conforme a ley y de la manera más ordenada posible, a fin de
poder suplir con las necesidades del gran número de pobladores peruanos o
amenos cubrir más de la mitad de la población con relación a sus necesidades.
Asimismo, es preciso indicar que en marco de la descentralización peruana o

delegación de poderes aún nos falta un poco cimentarlo, pero no sin antes
dejar en claro que esto es posible si el que los representantes del país ese
dedican al compromiso con la población.
En cuanto al capítulo IV afirmamos que, Los gobiernos regionales del Perú son
instituciones públicas encargadas de la administración superior de cada uno de
los departamentos. Son considerados personas jurídicas de derecho público
con autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su
competencia. Los gobiernos regionales del Perú se componen de dos órganos:
un Consejo Regional y un Gobernador Regional (hasta antes de 2015 se usó el
término de Presidente Regional).
Según el ordenamiento jurídico peruano, la gestión de los Gobiernos

Regionales corresponde al gobierno a nivel regional. Este nivel de gobierno fue
introducido en la legislación peruana con la puesta en vigencia de la
94
Constitución del 79, pero inició su activación en la forma que en la actualidad
lleva a partir de los años 2000, al modificarse la constitución para añadirla.
En el proceso que se contempla en ella y en el orden jurídico peruano, todos

los departamentos del país han de integrarse para conformar regiones
mediante referéndum hasta que la totalidad del territorio se encuentre
regionalizado, salvo la Provincia Constitucional del Callao y la Provincia de
Lima, con autonomía regional por ser capital del país, tienen su propia
Municipalidad Provincial y Gobierno Regional.
A modo de conclusión del capítulo V, hemos determinado que las

municipalidades y gobiernos regionales tienen mucha influencia sobre la
sociedad, en especial sobre los sectores con más pobreza y más alejados, ya
que, para estos están destinados los fondos de FONCOMUN Y FONCOR,
ambos distribuidos desde el gobierno central, para un mejor desarrollo social.
En conclusión la transferencia del canon se resumen en el valor total de lo que

lo conforma, es decir el canon, este tiene un valor constante y algunas veces
fluctuantes que pueden variar dependiendo del mercado y desarrollo global que
se pudiese llevar en ese momento, como se mencionó anteriormente con el
ejemplo del metal, durante el período del 2005 al 2012, el valor monetario de
este superó las expectativas y predicciones futuras que se pudiesen tener
teniendo una alza d ehasta aproximadamente 3 millones de soles por año
viéndose afectado de manera positiva el área minera de nuestro país, llegando
hasta un punto cúspide de ruptura en donde este llegó a su tope y se mantuvo
y mantiene aún en el presente, esto se ve reflejado en los informes anuales del
Ministerio de Economía y Finanzas en donde es evidente que dentro de todas
las áreas de explotación la minera es la más resaltantes por su constante flujo
de movimiento, beneficiando a las ciudades del país de donde se es explotado
este material viéndose ello en el aumento de transferencias que cada ciudad
incluida dentro de este margen de aplicación que es la transferencia del canino,
sin embargo pese a ello actualmente debido a la actual coyuntura estos
sectores y el mismo margen legal dentro del cual se aplica la transferencia del
canon se han visto brutalmente afectadas.
En tanto se formalice la transferencia presupuestaria derivada de la aprobación
de la transferencia de un Programa Social, el pliego de origen continuará
95
asumiendo el pago de las obligaciones a cargo del Programa Social,
incluyendo las remuneraciones del personal transferido, de ser el caso. Esta
medida se regulará en cada caso, en el decreto supremo que apruebe la
transferencia del Programa Social.
En el Decreto Supremo que disponga la transferencia de cada Programa
Social, se dispondrá la constitución de un Comité de Transferencia integrado
por representantes de los Pliegos involucrados. El Decreto Supremo
establecerá las funciones del Comité.
96
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ZAS FRIZ, J. (1998): “La descentralización ficticia: Perú 1821-1998”.
Universidad del Pacífico, Centro de Investigación. Lima, Perú.
100
ANEXOS
ANEXO 1: ZAS FRIZ, JOHNNY (1998): “La descentralización ficticia: Perú

1821-1998”. Universidad del Pacífico, Centro de Investigación. Lima, Perú.
101
ANEXO 2: AGHÓN, Gabriel y KRAUSE – JUNK, Gerold (1993):
"Descentralización fiscal: marco conceptual. Descentralización fiscal en
América Latina: balance y principales desafíos". Serie Política Fiscal,
número 44, Lima – Perú.
102
ANEXO 3: Constitución Política del Perú de 1993.
ANEXO 4: mapa representativo de las normas que rigen el

proceso de descentralización.
103
ANEXO 5: Conterno, E. Sandra, D, Flor, B (2005) El tema de
Decentralización Fiscal y el financiamiento de los Gobiernos Regionales y
Locales”. RED PERU PARTICIPA.
104
Anexo 6: RUIZ DE CASTILLA PONCE DE LEÓN, Francisco Javier (2007).
“Sistema Tributario Peruano”. Perú.
105
ANEXO 7. El canon, sobrecanon y las regalías en el Perú (2008-2017).
Libro Consultado
ANEXO 8. Gissele Gajate y Marisol Inurritegui - Grade Economía y

Sociedad 50, CIES, noviembre 2003
106

Descentralización Fiscal

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“Año de la universalización de la salud”

UNIVERSIDAD CIENTÍFICA DEL PERÚ

DOCENTE: DORIS PAREDES OROCHE.

TÍTULO DEL TRABAJO MONOGRÁFICO:

Fecha de entrega: 30 de noviembre del 2020.

Como Capítulo I, desarrollaremos los antecedentes, definiciones para denotar

Ciertamente, el ser humano, es un ser social, por lo mismo requiere de normas

La Organización Estructural y Reglamento de Organización y Funciones

En el capítulo V, desarrollaremos sobre los fondos emitidos por el gobierno

En el capítulo VI, se desarrollará el tema de la trasferencia del Canon dentro

En el presente capitulo VII veremos las transferencias de programas sociales,

El Perú es uno de los países más centralizados de la región. Esta característica

En los primeros cincuenta años de la República, periodo caracterizado por una

El poco grado de avance logrado con la Ley de Municipalidades de 1873 y la

Un gran esfuerzo descentralizador se observó en 1932 y fue planteado por la

Luego del gobierno militar entra en vigencia la Constitución de 1979, en la que

Un fuerte impulso a la regionalización ocurre durante el gobierno de García y

La rapidez del proceso de transferencia por motivos políticos ocasionó un

Existen una serie de motivos que explican el fracaso de la regionalización y que

A partir de 1992 se reconfigura el Estado hacia un esquema más centralista. Se

A lo largo de la década pasada aparecieron diversas normas que modificaron

En 1998, el gobierno de Fujimori promulgó la Ley Marco de Descentralización,

1.2.- Definición de Descentralización.

La descentralización es el proceso mediante el cual, en distintas formas y

Se entiende que la descentralización resuelve los problemas estructurales de la

El término descentralización puede definirse, desde una perspectiva amplia,

Desde el punto de vista teórico, la descentralización promueve la eficiencia

Realidad nacional del proceso descentralizador en el Perú

El término “descentralizar” no es lo mismo que “regionalizar”. El problema de

La descentralización también es la redistribución del poder, de las decisiones y

En el caso peruano, la descentralización implica tres niveles de gobierno:

El desarrollo social y económico se da en tres escalas o espacios: nacional

En ese sentido, debe subrayarse que los instrumentos de promoción

2.1.- Tipos de competencias

“Competencias exclusivas: Son aquellas cuyo ejercicio corresponde de

Competencias compartidas: Son aquellas en las que intervienen dos o

Competencias delegables: Son aquellas que un nivel de gobierno

2.2.- Criterios para la asignación y transferencia de

“Las competencias de cada nivel de gobierno, nacional, regional y local,

b) Criterio de selectividad y proporcionalidad. La transferencia de

c) Criterio de provisión. Toda transferencia o delegación de

d) Criterio de concurrencia. En el ejercicio de las competencias

También aplicarán como criterios las externalidades, nacional, regional y

2.3.- Distribución de competencias

“Las competencias exclusivas y compartidas de cada nivel de gobierno

2.4.- Solución de conflictos de competencia

“Los conflictos de competencia que se generen entre el gobierno nacional y los

2.5.- El Perú como estado unitario y descentralizado

La descentralización, en esa medida, es un proceso democrático y una política

La descentralización es un proceso político-técnico que forma parte de la

Para implementar un ejercicio equilibrado del poder estatal y dar paso a la

Es importante mencionar en este punto, que la descentralización es un medio

2.7.- Objetivos de la descentralización

 Redistribución de los recursos del Estado entre los tres niveles de

 Desarrollo económico, autosostenible y promoción de la competitividad

 Participación y fiscalización por parte de la ciudadanía.

 Constitución Política del Estado Peruano (capítulo sobre

2.9.- Dimensiones del proceso de descentralización

La descentralización puede ser examinada a partir de 8 dimensiones, mediante

DIMENSIONES DEL PROCESO CONCEPTO

Estas dimensiones dan cuenta del proceso político-técnico que constituye la

2.10.- El Estado descentralizado y niveles de gobierno

La Constitución Política del Perú establece que el Estado Peruano es unitario y