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PROYECTO PILOTO ANALISIS DE IMPACTO NORMATIVO –

ESTRATEGIA PARA LA GESTIÓN DE ENVASES Y EMPAQUES

1. Introducción .......................................................................................................................... 2
2. Definición del problema .................................................................................................... 3
2.1 Inadecuada gestión de los residuos ..................................................................................... 3
3. Objetivo ................................................................................................................................... 6
4. Alternativas de solución al problema ........................................................................... 6
4.1 Norma de Responsabilidad Extendida al Productor – REP .............................................. 7
4.2 Norma sobre Responsabilidad Extendida al Productor – REP junto con un
instrumento económico que es una tasa compensatoria a la disposición final de
residuos aprovechables en rellenos sanitarios ........................................................................ 14
4.3 No hacer ninguna intervención nueva por parte del MADS .......................................... 16
5. Referencias ............................................................................................................................. 19
Calle 37 No. 8 – 40 - Conmutador (571) 3323400 - www.minambiente.gov.co - Bogotá, Colombia 1

1. Introducción

El aumento de la percepción de las autoridades ambientales y de la población en general
sobre el impacto ambiental negativo, ocasionado por un gran número de productos y sus
envases, está llevando a un replanteamiento del tipo de consumo, un cambio hacia
productos más respetuosos con el ambiente y marcos legales específicos para este tipo de
residuos.

Los empaques y envases desempeñan un papel importante desde el punto de vista
económico, social y ambiental en relación con los hábitos de consumo, debido a que
facilitan el transporte seguro de productos; permiten múltiples posibilidades de elección
del consumidor; protegen los productos envasados, garantizando calidad e inocuidad en el
consumo; proporcionan información al consumidor sobre la naturaleza del producto
envasado, normas legales y de higiene a las que debe ajustarse el precio, el método de
conservación y utilización y proporcionan el modo más higiénico de manipulación y
transporte de los productos evitando así contaminación y enfermedades.

La industria de alimentos, a través de los avances tecnológicos, ha podido ofrecer alta
calidad y productos asequibles al consumidor y, por supuesto, le ha permitido seleccionar
en las cantidades precisas los productos que desea. Los envases y embalajes proceden de
las actividades industriales, comerciales y domésticas, y terminan de cumplir su función
cuando quedan vacíos, momento en el cual pasan a convertirse en desechos, engrosando
el volumen de los residuos sólidos generados con los consecuentes problemas de
contaminación por la disposición de los mismos.

Estos problemas indican la necesidad de actuar no sólo en el reciclaje y reutilización de
este tipo de residuos, sino en acciones desde el inicio de la producción incorporando
estrategias que prevengan y minimicen desde la fabricación, la generación y la
peligrosidad de los residuos posconsumo, mediante alternativas como el eco-‐diseño de
nuevos envases y empaques; esto con el fin de reducir el total de residuos producidos y
promover el reciclaje de los materiales que los componen.

En ese contexto, el presente documento describe el problema que se ha venido
presentando en el país con relación a la generación y gestión actual de los residuos de
envases y empaques de diferentes productos, a partir del análisis de sus causas y efectos.
Asimismo, se presenta una descripción de los objetivos esperados con una intervención
por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y tres alternativas de
solución, las cuales se presentan como una propuesta para discusión por parte de todos
los actores involucrados.


2. Definición del problema

La problemática en el manejo de los residuos sólidos ha tenido una evolución importante
en los últimos años, especialmente en lo que se refiere al mejoramiento de la disposición
final, esfuerzos en los cuales han participado entidades tanto del sector público como del
sector privado. No obstante, muchos problemas aún persisten y es necesario tomar
medidas conducentes a solucionarlos.

En ese contexto, se plantea el siguiente problema sobre una fracción de los residuos
predominantes en Colombia:

“Existe una inadecuada gestión integral de los envases y empaques”.

2.1 Inadecuada gestión de los residuos

Según datos de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en Colombia se ha
pasado de producir 20.775 Ton/día a 26.726 Ton/día de residuos entre los años 2007 a
2013, de los cuales aproximadamente el 30% están compuestos de materiales de plástico,
papel, cartón, vidrio, metales y envases multicapa. Asimismo, se considera que existe
inadecuada gestión de los envases y empaques, puesto que solo del orden del 15% se
aprovecha y se reincorpora en el ciclo productivo y la mitad de este se realiza de manera
informal.

En el país se han realizado numerosos estudios que permiten conocer con cierto grado de
aproximación la composición de los residuos que se están generando. Los resultados, si
bien parten de puntos y de fuentes de información diferentes, presentan similitudes en
cuanto a la cantidad de materiales potencialmente aprovechables que están siendo
depositados en los rellenos sanitarios como parte de los residuos. Entre estos materiales
se encuentran principalmente plástico, cartón, papel, vidrio y en algunos casos se tiene
en cuenta los materiales multicapa y en otros casos, los textiles y metales.

A continuación se presentan los resultados obtenidos en cuanto a la producción de
residuos en el país y la composición de los mismos, lo cual permite estimar el potencial de
aprovechamiento de los residuos que actualmente se disponen en rellenos sanitarios o en
sitios inadecuados:

Estudio Porcentaje de residuos
que se componen de
materiales
aprovechables*
Evaluación de las cadenas productivas de reciclaje. 28%
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
(2007)
Estudio Nacional del Reciclaje y los Recicladores. Aluna 25%

Consultores Limitada – Cempre. (2011)
Análisis de la producción de residuos sólidos de pequeños y 32%
grandes productores, determinación de factores de
producción de residuos sólidos de los usuarios residenciales,
revisión de la regulación vigente y cálculo de costos
asociados a la realización del aforo de residuos sólidos en
Colombia. CRA (2009)
Evaluación NAMA en el Sector de Residuos en Colombia 28%
(2010)
Formulación del Proyecto de Articulado de la Ley General 28%
para la gestión integral de residuos. Universidad Nacional –
MADS. (2013)
*Plástico, papel, cartón, vidrio y metal

Adicionalmente, según estudios del Ministerio de Ambiente, CEMPRE, Universidad
Nacional de Colombia y otros, se ha determinado que alrededor del 30% de los residuos
generados en el país, corresponden a materiales reciclables1.

De acuerdo con los resultados de los estudios analizados, se puede observar lo siguiente:

-‐ Existe una creciente generación de residuos en el país.
-‐ Para el año 2014, el 94% de estos residuos era dispuesto en rellenos sanitarios.
Aún persiste un porcentaje de residuos que son dispuestos inadecuadamente.
-‐ En promedio, el 30% de los residuos generados, está compuesto de materiales con
potencial de aprovechamiento (papel, cartón, metal, vidrio, textiles, plásticos), lo
que demuestra la inadecuada gestión integral que se está dando a los residuos y a
los productos durante todo el ciclo de vida.
-‐ Del total de residuos generado, un 17% es aprovechado. De este porcentaje, la
mitad es realizado de manera informal.

Esta problemática es debida en parte a la debilidad de las entidades estatales
competentes para hacer seguimiento y monitoreo y para promover la aplicación de las
políticas, planes y programas que permitan la producción de bienes y servicios con
criterios de sostenibilidad, así como a la baja aplicación del análisis del ciclo de vida del
producto por parte de los sectores económicos, que a su vez no se ven motivados debido
a la baja demanda de bienes y servicios con criterios ambientales por parte del
consumidor colombiano.

A continuación se presenta el árbol de problemas que ha sido construido, junto con sus
causas y consecuencias:

1
Plástico, papel, cartón, metales, textiles, vidrio y envases multicapa


3. Objetivo

Se plantea el siguiente objetivo o propósito general:

“Implementar una gestión integral de los envases y empaques compuestos de materiales
como plástico, papel, cartón, vidrio, metal y envases multicapa”

Los objetivos específicos son los siguientes:

1. Disminuir la generación de residuos de envases y empaques compuestos de
plástico, papel, cartón, vidrio, metal y multicapa.
2. Incrementar la oferta y la demanda de bienes y servicios sostenibles
3. Incrementar las tasas de aprovechamiento de residuos de envases y empaques de
cartón, papel, plástico, vidrio, metal y envases multicapa, con el fin de disminuir la
cantidad de residuos aprovechables que llegan a los sitios de disposición final.

4. Alternativas de solución al problema

De acuerdo con los análisis realizados se han planteado tres alternativas de solución al
problema, las cuales serán analizadas, discutidas y evaluadas:
1. Norma sobre Responsabilidad Extendida al Productor -‐ REP.

2. Norma sobre Responsabilidad Extendida al Productor – REP junto con un
instrumento económico que es una tasa compensatoria a la disposición final de
residuos aprovechables en rellenos sanitarios
3. Ninguna nueva intervención por parte del MADS.
La idea presentada para cada una de las alternativas es abarcar todos los actores de la
cadena productiva con el fin de dinamizar y fortalecer tanto la oferta como la demanda de
bienes y servicios sostenibles; así como mejorar el desarrollo de los procesos productivos
enfocados hacia la definición de estrategias que sean económica y ambientalmente
sostenibles.
En este contexto, cada una de las alternativas propuestas será evaluada teniendo en
cuenta las actividades y estrategias definidas por el MADS, que se utilizan actualmente y
han generado cambios en los patrones de producción y consumo de algunos actores; es
decir, en complemento a las alternativas se cuenta con estas estrategias.

Esta idea de utilizar varias opciones al mismo tiempo,
busca fomentar y profundizar el análisis del ciclo de vida así como incrementar la oferta y
la demanda de productos sostenibles a través de las herramientas existentes e iniciativas
del MADS, como son:
-‐ Sello Ambiental Colombiano

-‐ Compras públicas sostenibles
-‐ Estrategias Política de Manejo Integral de Residuos
-‐ Estrategias Política de Producción y Consumo Sostenible
4.1 Norma de Responsabilidad Extendida al Productor – REP

Responsabilidad extendida al productor: El productor es responsable de la gestión integral
de los residuos que generen los bienes y/o servicios puestos por él en el mercado, en el
marco del ciclo de vida del producto y bajo el principio de quien contamina paga.

Según la OCDE, responsabilidad extendida al productor es un enfoque de la política
ambiental en el que la responsabilidad del productor por un producto puesto en el
mercado se extiende a la etapa de post-‐consumo en el ciclo de vida de un producto.

Hay dos características relacionadas de la política de EPR:

• El desplazamiento de la responsabilidad (física y/o económica; total o
parcialmente) hacia el productor, y
• Proporciona incentivos a productores para incorporar las consideraciones
ambientales en el diseño de sus productos.

De esta forma, un programa de Responsabilidad Extendida al Productor REP, busca
optimizar o hacer más eficientes los sistemas existentes con miras a cambiar
completamente los diseños actuales, de transformar la cultura de consumo actual hacia
alternativas más sostenibles y estimular el emprendimiento de nuevos negocios para
ofrecer bienes y servicios con características ambientales o que aplican un uso sostenible
de la biodiversidad.

El objeto es establecer un esquema de Responsabilidad Extendida del Productor en
Colombia, en el cual se definen los instrumentos, herramientas y las responsabilidades de
cada uno de los actores participantes en el ciclo de vida de los productos, con el fin de
minimizar la disposición final de residuos de envases y empaques compuestos con
materiales de papel, cartón, plástico, vidrio o metal; para prevenir y reducir el impacto
sobre el medio ambiente.


Este esquema busca optimizar o hacer más eficientes
los sistemas existentes con miras a cambiar completamente los
diseños actuales, de transformar la cultura de consumo actual hacia alternativas más
sostenibles y estimular el emprendimiento de nuevos negocios para ofrecer bienes y
servicios con características ambientales o que aplican un uso sostenible de la
biodiversidad.

Descripción de la norma:

Plan de Gestión de Residuos de Envases y Empaques

Se establecerá un Plan de Gestión de Residuos de Envases y Empaques el cual se guiará de
acuerdo con lo establecido en la norma propuesta.

• Funcionamiento de Plan de Gestión de Residuos de Envases y Empaques

En el marco del principio de la Responsabilidad Extendida al Productor -‐REP, todos los
envasadores, productores o importadores en el territorio nacional, deberán diseñar un
plan para la gestión adecuada de los envases y empaques de los productos que estén
llevando al mercado final.
a) Si se trata de una persona jurídica constituida con el objeto de garantizar el

cumplimiento de las obligaciones que se derivan del esquema de post consumo, deberán
enviar una comunicación al MADS mediante la cual se presente el esquema y debe ser
suscrita por el representante legal de la persona jurídica creada con este fin.
b) Si se trata de acuerdos entre los productores interesados en ejecutar el esquema

colectivo, todos los integrantes deben obligarse directamente con su firma y señalar en el
documento de formalización de dicho acuerdo su responsabilidad en la ejecución del
esquema. Así mismo, la comunicación mediante la cual se presente el esquema ante el
MADS debe ser suscrita por cada uno de los productores.

Estos planes de gestión de envases deberán sujetarse a los principios establecidos en la
norma y en la política y a las condiciones y metas que se dispongan, de acuerdo con los
materiales componentes de sus envases y empaques. Para esto contarán con el apoyo y
asesoría del MADS así como con el cumplimiento de las obligaciones de cada uno de los
actores.

Se establecen los siguientes lineamientos para el plan de gestión de envases y empaques:

a) Todos los envases que se utilicen tendrán un impacto mínimo sobre el medio
ambiente.
b) La escala de prioridades de la gestión integral de envases y empaques será:

• Reducción de origen
• Reutilización
• Reciclaje
• Disposición Final
c) Se establecerá una campaña permanente de información, educación y
capacitación, con el fin de lograr conciencia de los impactos ambientales del
envase y el empaque.
d) La norma se aplicará a todos los envases y empaques de papel, plástico, cartón
vidrio y/o metal que se fabriquen o produzcan en el país, incluyendo los
importados.
e) Los envases deberán, en lo posible, diseñarse, fabricarse y comercializarse de
manera que se puedan reutilizar o valorizar, incluido el reciclado, y que sus
repercusiones en el ambiente se reduzcan al mínimo cuando se eliminen los
residuos de envases, empaques y embalajes o los restos que queden de las
actividades de gestión de residuos de éstos.
f) Los envases y empaques se fabricarán de forma que la presencia de sustancias
nocivas y otras sustancias y materiales peligrosos en sus materiales y en cualquiera
de sus componentes haya quedado reducida al mínimo respecto a su presencia en
emisiones, cenizas o aguas de lixiviación generadas por la incineración o el
depósito en rellenos sanitarios de los envases, empaques y embalajes o de los
restos que queden después de operaciones de gestión de residuos de envases.
g) El productor deberá incorporar dentro de su venta la información acerca del
proceso al cual ha sido sometido el producto o sustancia, para que quien lo utilice
o procese nuevamente, continúe incorporando las nuevas modificaciones o
cambios, con lo cual progresivamente se pueda conformar el ciclo de vida de cada
producto.
h) Se deberá generar la contabilidad ambiental que permita incorporar
estratégicamente al ciclo de vida del producto los costos ambientales que se
ocasionan para recuperar, tratar o disponer en forma segura los residuos de sus
empaques, envases y embalajes.

El Plan de Gestión Integral deberá diseñarse con base en la definición de los materiales
que el productor ha utilizado anualmente para los envases y empaques de sus productos y
deberá realizar un perfil de reciclabilidad para cada uno de estos, con base en el cual
definirán las estrategias a utilizar con cada material así como las metas de corto y
mediano plazo que planeen alcanzar con cada uno.

Los demás actores intermedios como los fabricantes de envases, industria
transformadora, comercializadores, distribuidores, entre otros mencionados, están
obligados a colaborar con los productores en el desarrollo de los planes de gestión así
como en el desarrollo de campañas informativas y el establecimiento de puntos de
recolección cuando así sea acordado.

Los planes de gestión individuales o colectivos deberán
contener información suficiente para garantizar una gestión
adecuada y un seguimiento y control por parte de la autoridad ambiental. Entre dicha
información se destaca, la identificación de los actores participantes, las cantidades y tipos
de material, la cobertura geográfica, objetivos y metas y las estrategias planteadas para su
cumplimiento.
Ámbito de aplicación y exclusiones

La norma tendrá aplicación en el territorio nacional para todos los actores participantes
en el ciclo de vida de los productos, de acuerdo con lo definido.

Aplica para los tipos de envases primarios y secundarios, constituidos de materiales como
plástico, papel, cartón, vidrio, metal y/o su mezcla.

Los productores deberán formular, implementar y mantener actualizado, a su cargo,
planes de gestión integral de envases y empaques, teniendo en cuenta la jerarquía del
manejo de los residuos (reducción, aprovechamiento, y por último disposición final).
Dentro de los Planes todos los actores de la cadena deben cumplir obligaciones
diferenciadas en relación a la implementación del mismo

Se excluyen aquellos envases y empaques que contengan residuos tóxicos o peligrosos los
cuales deberán acogerse a la normatividad vigente relacionada.

Actores participantes:

• Responsabilidades y obligaciones de los actores

El esquema propuesto esta basado en el principio de Responsabilidad Extendida al
Productor, entendida esta como el liderazgo que debe ejercer el productor sobre la gestión
integral de los envases y empaques de sus productos; no obstante para esto debe contar con
la participación activa de cada uno de los actores identificados. Para esto, se han definido las
obligaciones de cada uno de los actores mencionados.

Actores participantes: Las personas que hacen parte integrante de la gestión de los residuos
de envases y empaques son los que se presentan a continuación:

a) Productor: (Envasador) Dueño y/o importador de la marca exhibida en los
envases y empaques, es decir, quien pone el producto en el mercado.

b) Consumidor. Es aquella persona que hace uso o se beneficia de un producto o
servicio, y al hacerlo genera residuos de los envases o empaques de dichos
productos o servicios.

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c) Recolector (Recicladores, gestores de
residuos, ESP): Persona que realiza la actividad consistente en recoger
y transportar los residuos aprovechables hasta los centros de acopio, bodega o
punto de comercialización de residuos separados, con potencial de
aprovechamiento. En aquellos casos en los cuales las estrategias propuestas
por los productores incorporen la recolección de sus residuos en puntos
específicos fuera de lo dispuesto para el servicio público de aseo; podrá
realizarlo mediante gestores de residuos.

d) Acopiadores: Personas que realizan la actividad de acopio de los materiales
recolectados y transportados, con el fin de prepararlos para comercializarlos al
sector productivo. Estos acopiadores pueden ser recicladores, bodegueros o
comercializadores de residuos.

e) Industria transformadora

f) Proveedores Primarios/Importadores de material

g) Fabricantes de envases

h) Distribuidores

Municipios

• Los productores podrán desarrollar alianzas con las entidades territoriales que les
permitan implementar las estrategias propuestas en sus planes de gestión de
residuos de envases y empaques y alcanzar las metas establecidas.

• En el desarrollo de los PGIRs, los municipios podrán incluir dentro de la clasificación
los materiales de envases ligeros y compuestos

Consumidores

• Separar los residuos.
• Presentar los residuos separados a los gestores autorizados dentro del marco de los
PGIRS. (recicladores, actores de la cadena productiva)

Productores (envasadores):

• Definir y elaborar los planes de gestión de envases y empaques, para cada uno de los
materiales utilizados en los envases de sus productos. Podrán agruparse con otros
productores y fabricantes para la definición de los planes.
• Elaborar los perfiles de reciclabilidad de los materiales identificados.

• Ajustar sus planes a las metas establecidas en la
presente norma.
• Dar cumplimiento a las metas establecidas.
• Liderar la elaboración de tales planes, con el fin de garantizar la participación de la
industria transformadora, los proveedores e importadores de material, los
fabricantes de los envases y demás actores.
• Definir, en conjunto con los fabricantes de los envases y empaques, las estrategias
que utilizará para el cumplimiento de las metas y el desarrollo del planes de gestión
de sus envases y empaques.
• Cumplir con las metas establecidas en la presente norma.
• Presentar ante el ANLA el plan de gestión de envases y empaques propuestos en el
plazo indicado.
• Ejecutar y dar cumplimiento al plan de gestión de envases y empaques de acuerdo
con lo propuesto por el mismo.

Recolectores (Recicladores, gestores de residuos pertenecientes a la cadena productiva)

• Recolectar todos los residuos separados que presentan los consumidores y
entregarlo en los sitios establecidos por el PGIRS o su destino dentro de la cadena
productiva.
• Cumplir con los requisitos establecidos para la prestación del servicio a que haya
lugar y realizar los reportes de información correspondiente para la trazabilidad de
los acuerdos.

Acopiadores (recicladores, bodegueros, comercializadores)

• Recibir los residuos recolectados por los operadores autorizados dispuestos por
sistema público de aseo en la actividad de aprovechamiento, que se encuentren en
condiciones adecuadas; sin hacer discriminaciones de materiales.
• Preparar los materiales recuperados para la reincorporación en el sistema productivo
de acuerdo con los estándares de aprovechamiento.
• Entregar los materiales preparados a la industria transformadora, ya sea para la
producción de materia prima o de productos terminados, para las actividades
debidamente autorizadas y legalmente constituidas. Será el actor responsable de
garantizar la entrega de los residuos a la cadena productiva.
• Emitir los certificados de aprovechamiento de los residuos gestionados que incluye
soporte emitido por la industria.
• Retornar los materiales de rechazo al sistema público de aseo para su disposición
final.

Industria transformadora

• Generar oportunidades de apertura de mercado para materiales reciclados

• Establecer los criterios o estándares para la
compra de los materiales.
• Comprar el material que provee el sistema público de aseo en la actividad de
aprovechamiento que cumpla con los estándares de calidad.
• Cumplir con la demanda y utilización de los materiales que han sido recolectados
para aprovechamiento, de acuerdo con su capacidad productiva.
• Emitir los certificados de aprovechamiento de los residuos.
• Reportar al sistema de información que establezca esta norma.
• Cumplir con las metas establecidas en la presente norma
• Participar activamente en la elaboración de los Planes de gestión de envases y
empaques que deben presentar los productores

Proveedores Primarios/Importadores de material

• Dar amplio uso a los materiales provenientes de la industria transformadora que
hayan sido gestionados dentro de los Planes de gestión de envases y empaques,
cuando haya lugar a ello.
• Gestionar que los materiales obtenidos de residuos de los envases y empaques
tengan un mercado para su aprovechamiento.
• Apoyar y acompañar a los productores y fabricantes del envase en la implementación
de los Planes de gestión de envases y empaques.
• Cumplir con las metas establecidas en la presente norma

Fabricantes de envases

• Dar amplio uso a los materiales provenientes de la industria transformadora que
hayan sido gestionados dentro de los planes de gestión de envases y empaques,
cuando haya lugar a ello.
• Gestionar que los residuos de los envases y empaques tengan un mercado para su
aprovechamiento.
• Proponer las estrategias en conjunto con los envasadores para la gestión de envases
y empaques reciclables.
• Apoyar y acompañar a los envasadores en la implementación de los planes de
gestión de envases y empaques.
• Cumplir con las metas establecidas en la presente norma.

Distribuidores. (En caso de producción de productos propios el distribuidor pasará
a la categoría de productor y deberá cumplir lo establecido en la norma para este.)

• Participar del plan que proponga los productores y cumplir con las condiciones que
establezca.
• Facilitar los espacios para la ejecución de los programas y no restringir el comercio

• Transicionalmente, estarán obligados a
distribuir únicamente los productos que formen parte de un Plan de
Gestión Integral de Envases de los establecidos en la presente norma.

Nota. Cada actor deberá expedir los certificados del manejo, tenencia, entrega o de su
actividad, de los residuos en cada fase del ciclo. Deberán reportar con la periodicidad
establecida al sistema de información que establezca esta norma.

4.2 Norma sobre Responsabilidad Extendida al Productor – REP junto
con un instrumento económico que es una tasa compensatoria a
la disposición final de residuos aprovechables en rellenos
sanitarios

La Ley 99 de 1993 en su artículo 42, en lo que respecta a las tasas retributivas y
compensatorias, establece que “la utilización directa o indirecta de la atmósfera, del agua
y del suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o
industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias
nocivas que sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o
actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas, se sujetará al pago de tasas
retributivas por las consecuencias nocivas de las actividades expresadas”. De igual forma
define el sistema y método para el cálculo del valor a pagar y da lineamientos sobre la
destinación específica de los recursos.

La ventaja que ofrece una alternativa de esta naturaleza, es decir, un instrumento de
carácter tributario vía precios, es que tiene base legal y su formulación consiste en la
expedición de un decreto reglamentario. Los recaudos de las tasas son de responsabilidad
de las Corporaciones Autónomas Regionales y las Corporaciones de desarrollo sostenible,
quienes entre sus funciones las de ejecutar las políticas, planes y programas definidos por
la ley y el Ministerio de Ambiente, promover y desarrollar la participación comunitaria en
actividades y programas de protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo
adecuado de los recursos naturales renovables; así como recaudar, conforme a la ley, las
contribuciones, tasas, derechos, tarifas y multas por concepto del uso y aprovechamiento
de los recursos naturales renovables. De esta manera, el recaudo de la tasa se destina a
cubrir los costos ambientales de los posibles deterioros generados por los rellenos
sanitarios, además de destinar una parte para el fomento a la implementación de los
esquemas de aprovechamiento de los materiales a recuperar.

Para este caso específico, se puede establecer la tasa por disposición de residuos
aprovechables en los rellenos sanitarios, a través de la cual se busca emitir una señal
económica para persuadir la disposición final de residuos aprovechables, como los
envases y empaques, facilitando su recuperación y aprovechamiento para la

reincorporación al ciclo económico de producción, al
requerirse una alternativa para su manejo.

La estructura propuesta para este instrumento específico es la siguiente:

• Sujeto activo: es el encargado del cobro – Las Autoridades ambientales regionales
serán las destinatarias de los cobros realizados, por cuanto estas son las directas
responsables de atender los costos ambientales del deterioro del suelo y los demás
recursos naturales que son afectados por la operación de los rellenos sanitarios.

• Sujeto pasivo: es el obligado al pago – Prestadores del servicio de aseo que operan
los rellenos sanitarios (son los que tienen la forma directa de medición de residuos
y quienes depositan los residuos a los rellenos sanitarios): En este componente de
la tasa se pretende que sean los operadores de los rellenos sanitarios quienes
realicen la contribución a las Autoridades ambientales regionales, puesto que son
ellos quienes realizan la actividad, y actualmente cuentan con medición de la
cantidad de residuos que son dispuestos en el relleno.

La propuesta se orienta a que el cobro causado a los operadores de rellenos
sanitarios, sea trasladado a los usuarios del servicio de aseo en el componente de
disposición final, de manera que se motive el cambio de comportamiento en la
generación de residuos fomentando actividades de separación en la fuente,
especialmente de envases y empaques para facilitar la implementación de los
procesos de aprovechamiento de estos materiales, de acuerdo con la estrategia
que haya sido establecida a través de los planes de gestión integral de envases y
empaques establecidos por la norma REP.

• Hecho generador: hecho por el que se causa el cobro -‐ Disposición final de
residuos aprovechables en relleno sanitario. Teniendo en cuenta que el propósito
del instrumento es reducir la cantidad de material aprovechable que es dispuesto
en los rellenos, se propone que el hecho generador sea éste mismo, de manera
que sea claro para todos los actores la justificación de la implementación del
instrumento.

• Base gravable: Base sobre la que se aplica la tasa – En este caso se propone que la
tasa se estime a partir de la cantidad de toneladas de residuos dispuestos
mensualmente en el relleno, estableciendo un cobro diferenciado por tonelada, es
decir una tasa marginal por cada unidad adicional dispuesta (entre más se dispone,
más se paga por unidad). De esta manera, los usuarios con menores niveles de
aprovechamiento de materiales reciclables (envases y empaques), tendrán una
liquidación mayor en la tasa. Por el contrario, aquellos que realicen actividades de
separación podrán notar un cambio considerable en el cobro de su factura.


Por otra parte, considerando la dificultad en la
estimación de las cantidades de residuos generados por los usuarios,
se propone una estimación por área de prestación del servicio, aprovechando los
modelos tarifarios existentes, de manera que la liquidación de la tasa sea lo más
cercana posible a la realidad.

• Mecanismo de recaudo: herramienta a través de la cual se efectúa el cobro – Para
el cobro de la tasa sobre el uso de los rellenos sanitarios, se plantea que este se
realice a través de la factura del servicio público de aseo.

• Destinación de recursos: Uso de los dineros recaudados a través de la tasa – La
destinación de los recursos será el fomento al diseño, implementación, operación
y/o funcionamiento de esquemas de aprovechamiento de los materiales objeto de
la tasa, a nivel municipal o regional.

Esta alternativa, al estar incluida dentro de la norma REP, involucra necesariamente a los
consumidores frente a su obligación de la separación de residuos en la fuente (al
reaccionar frente al cobro del servicio), e indirectamente frente a sus comportamientos de
consumo. Adicionalmente genera financiación para el fomento de los esquemas de
aprovechamiento planteados, constituyéndose en el punto de apoyo complementario de
la norma propuesta.

4.3 No hacer ninguna intervención nueva por parte del MADS
Esta alternativa se refiere a continuar promoviendo la implementación de los

instrumentos y herramientas existentes. En este contexto, con se explico en la definición
del problema, se cuenta con instrumentos que promueven el aprovechamiento en el
marco del servicio público de aseo.

Antecedentes

Los instrumentos que han sido desarrollados por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, y que en la implementación de sus principios básicos generan incentivos al
aprovechamiento de materiales reciclables como plástico, papel, cartón, vidrio y metal,
son los que se nombran a continuación:

• Sello Ambiental Colombiano: Esta etiqueta ecológica consiste en un distintivo o
sello que se obtiene de forma voluntaria, otorgado por una institución
independiente denominada: "organismo de certificación" y que puede portar un
producto o servicio que cumpla con unos requisitos preestablecidos para su
categoría.


• Política de gestión integral de residuos sólidos:
en 1998, la Política de Gestión Integral de Residuos Sólidos se
desarrolló con el objetivo de : “impedir o minimizar” de la manera más eficiente,
los riesgos para los seres humanos y el medio ambiente que ocasionan los residuos
sólidos y peligrosos, y en especial minimizar la cantidad o la peligrosidad de los que
llegan a los sitios de disposición final, contribuyendo a la protección ambiental
eficaz y al crecimiento económico.”

Incluyó objetivos para minimizar la generación de residuos, promover el
aprovechamiento y realizar una disposición final adecuada. De esta política, se
destacan los siguientes principios: Gestión integrada de residuos, análisis integral
del ciclo del producto, gestión diferencial de residuos aprovechables,
responsabilidad planificación y gradualidad.

La Política de Gestión Integral de Residuos establece igualmente estrategias para
promover la reducción de residuos, incrementar el reciclaje, promover la
recuperación de energía y desarrollar una disposición final controlada.

• Política de Producción y Consumo Sostenible: En el año 2010 el Gobierno Nacional
expidió la Política de Producción y Consumo Sostenibles – PP&CS, la cual tiene
como objetivo principal “orientar el cambio de los patrones de producción y
consumo de la sociedad colombiana hacia la sostenibilidad ambiental,
contribuyendo a la competitividad de las empresas y el bienestar de la población”,
y cuenta con las siguientes estrategias para desarrollarlo:

o Fortalecimiento de la regulación
o Compras sostenibles de bienes y servicios
o Fortalecimiento de capacidades e investigación
o Generación de cultura de autogestión y auto regulación
o Encadenamiento de actores hacia la producción y el consumo sostenible
o Emprendimiento de negocios verdes
o Gestión e integración de diferentes actores involucrados en programas y
proyectos de producción y consumo sostenible.

• Compras públicas sostenibles: Como parte de los mecanismos para implementar la
Política Nacional de Producción y Consumo Sostenible antes mencionada, se
encuentra la Estrategia de Compra de Bienes y Servicios Sostenibles que busca
repercutir en las decisiones de compra del consumidor

En relación con la Gestión municipal de residuos, se cuenta con los siguientes
instrumentos:

• La expedición conjunta con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio del Decreto
2981 de 2013, que reglamenta el servicio público de aseo y establece para los

municipios la obligación de formular, implementar y
mantener actualizado el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos-‐
PGIRS.
• La expedición conjunta con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio de la
resolución 754 de 2014, que establece la metodología para la formulación de los
PGIRS, fortaleciendo las capacidades de los municipios para formular proyectos de
aprovechamiento.
• El desarrollo de procesos de capacitación a los municipios para la formulación de los
PGIRS, que incorporen programas y proyectos de aprovechamiento viables y
sostenibles en el tiempo.

Descripción de la alternativa

Dentro de esta alternativa, se propone que el Gobierno Nacional continúe desarrollando
las estrategias actuales de gestión integral de residuos de forma articulada con las
estrategias de producción y consumo sostenible y no realice ninguna intervención nueva
específica en cuanto al manejo de envases y empaques. Esto debido a que algunas
iniciativas que han tenido los sectores industriales hasta el momento, han sido exitosas y
han permitido aumentar las tasas de reciclaje de algunos materiales en particular.

En el escenario presentado se puede ver que se promueve el aprovechamiento de
residuos de manera parcial, permitiendo la incorporación de una tarifa para costear
algunas actividades preliminares en la cadena del aprovechamiento a cargo
exclusivamente del usuario del servicio de aseo y/o consumidor de bienes y servicios. De
esta forma, no se profundiza el concepto del aprovechamiento en el marco del servicio
público de aseo, puesto que solamente se cuenta con instrumentos financieros que
remuneran la cadena hasta el depósito de los materiales en la estación de clasificación y
aprovechamiento ECA.
Esta figura deja a las fuerzas del mercado el cierre de ciclos de los materiales que se
pueden reincorporar en el ciclo productivo, por lo cual el sector productor no tiene
incentivos para promover la gestión de sus residuos, pues no se encuentran mecanismos
que internalicen los principios de producción y consumo sostenible ni de reciclaje.
En complemento, se cuenta con la promoción de la oferta y la demanda de bienes y

servicios sostenibles a través del incentivo a los sectores productivos a certificar sus
productos con el sello ambiental colombiano así como la implementación de las compras
sostenibles de bienes servicios en el sector público y privado.
Así mismo, se ha avanzado en la implementación de programas de concientización del

consumidor para compra de bienes y servicios sostenibles. Adicionalmente, se expidio el
Decreto 1369 de 2014 que busca establecer mecanismos de vigilancia y control sobre la
publicidad ambiental de los productos es decir caracteristicas ambientales que los
diferencien en el mercado.

Conclusión:

Es así que se espera que con el desarrollo normativo actual, la implementación de los
PGIRS y el desarrollo del Plan Nacional de Residuos, liderado por el DNP se generen
iniciativas voluntarias en diferentes sectores de la economía y para algunos grupos de
materiales, que los lleven a desarrollar actividades encaminadas a aumentar las tasas de
aprovechamiento de los materiales que son de su interes.

De esta forma, se podría pensar que sin la intervención planeada, las fuerzas del mercado
permitan que los productores de diferentes bienes y servicios por voluntad propia y
motivados por sus intereses particulares, desarrollen alternativas de gestión integral de
los envases y empaques.

De acuerdo con lo anterior, un escenario en el que no se realice tal intervención podría
dar resultados positivos en materia de gestión integral de envases y empaques.

5. Referencias

• Óscar René Avella Guzmán. (2005). Empaques, envases y embalajes: una propuesta
normativa.
• OECD (2008). Promoting Sustainable Consumption. GOOD PRACTICES IN OECD COUNTRIES
• Estudio de Alternativas para Dar un manejo adecuado a la utilización de Empaques y
Envases y para Estimular el Aprovechamiento de sus Residuos en Santa Fe de Bogotá, D.C.
Universidad de los Andes -‐ DAMA -‐ PNUD. Diciembre de 2000.
• Guía de envases y embalajes. Ministerio de Comercio exterior y Turismo. Perú. Junio de
2009
• Evaluación de las cadenas de Reciclaje. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
territorial. Dirección de Desarrollo Sectorial Sostenible con el apoyo del Grupo de
Mercados Verdes. Bogotá, D.C. Junio de 2007
• Estudios Nacional del Reciclaje y los Recicladores. Aluna Consultores Limitada – CEMPRE.
2001
• Análisis de la producción de residuos sólidos de pequeños y grandes productores,
determinación de factores de producción de residuos sólidos de los usuarios residenciales,
revisión de la regulación vigente y cálculo de costos asociados a la realización del aforo de
residuos sólidos en Colombia. CRA 2009
• Formulación del Proyecto de Articulado de la Ley General para la gestión integral de
residuos. Universidad Nacional – MADS. 2013
• Informe de Evaluación del Desempeño Ambiental para Colombia. OCDE. 2012
• Política para la Gestión Integral de Residuos Sólidos. 1998
• Política para la Producción y el Consumo Sostenible. 2010
• Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ). INSTRUMENTOS
ECONÓMICOS EN EL SECTOR DE LAGESTIÓN DE RESIDUOS Experiencias de Países de la
OCDE y de América Latina Informe preparado por Green Budget Germany para GmbH.
2010.

• PNUD-‐ CEPAL. Desafíos y propuestas para la
implementación más efectiva de instrumentos económicos en la gestión
ambiental de América Latina y el Caribe. Estudios de caso: Brasil, Subregión Caribe Chile
Colombia Guatemala México Venezuela División de Medio Ambiente y Asentamientos
Humanos. 2002
• Uribe, E. Reformas fiscales y regulatorias en la gestión y manejo de Residuos Sólidos.
América Latina frente al Cambio Clímático. CEPAL. 2014.

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1. Norma sobre Responsabilidad Extendida al Productor -­‐ REP.

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-­‐ Sello Ambiental Colombiano

4.1 Norma de Responsabilidad Extendida al Productor – REP

Calle 37 No. 8 – 40 - Conmutador (571) 3323400 - www.minambiente.gov.co - Bogotá, Colombia 7

a) Si se trata de una persona jurídica constituida con el objeto de garantizar el

b) Si se trata de acuerdos entre los productores interesados en ejecutar el esquema

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Ámbito de aplicación y exclusiones

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Esta alternativa se refiere a continuar promoviendo la implementación de los

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En complemento, se cuenta con la promoción de la oferta y la demanda de bienes y

Así mismo, se ha avanzado en la implementación de programas de concientización del

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