Aspectos Económicos Del Gobierno de CLLR PDF

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Aspectos EconÃ³micos del Gobierno de Carlos Lleras Restrepo. (Colombia,

1966-1970)
Article · June 2010

DOI: 10.22518/2462909X.51 · Source: RePEc
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Pascual Amézquita Zárate

Sergio Arboleda University
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ASPECTOS
ECONÓMICOS DEL GOBIERNO DE
CARLOS LLERAS RESTREPO
(COLOMBIA, 1966-1970)
PASCUAL AMÉZQUITA ZÁRATE
Tesis de grado para optar el título de

Doctor en historia económica y social en el
INSTITUTO UNIVERSITARIO ESEADE
Dirigida por el profesor

ANDRÉS GALLO, Ph. D en Economía
El jurado compuesto por los doctores Alejandra Salinas, Alfredo

Gutiérrez y Carlos Carballo dio a la presente tesis la calificación
Cum Laudae el día 6 de noviembre de 2011 en la ciudad de Bue-
nos Aires, Argentina, fecha en la cual fue sustentada por el autor.
Escuela de Administración
UNIVERSIDAD SERGIO ARBOLEDA
Bogotá, D.C. 2012
UNIVERSIDAD SERGIO ARBOLEDA
Aspectos económicos del gobierno
de carlos lleras restrepo (colombia, 1966-1970)
© Pascual Amézquita Zárate
Primera edición: abril de 2012

Queda prohibida toda reproducción por cualquier medio sin previa
autorización escrita del editor.
Edición realizada por el Fondo de Publicaciones

Universidad Sergio Arboleda
Carrera 15 No. 74-40
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Bogotá D.C.
Director editorial: Jaime Barahona Caicedo

Coordinación, diseño y diagramación:
Maruja Esther Flórez Jiménez
marujita.florez@usa.edu.co
Diseño carátula:
Jimmy Salcedo Sánchez
jimmy.salcedo@usa.edu.co
Impresión: Digiprint Editores
Bogotá, D.C.
ISBN: 978-958-8745-xxxxxxx
Dedicatoria
A los nuevos
Sebastián, Sandra, Ricardo, Laura, David, Diego,

Luisa, Manuel, Samuel, Valentina
Porque para ellos es el futuro

Agradecimientos
Mis más sinceros agradecimientos a Álvaro Cala Hederich, decano de la Es-

cuela de Administración de la Universidad Sergio Arboleda, Ignacio Gaitán
Villegas, decano ejecutivo y Marta Corzo Gómez, vicedecana, quienes me die-
ron todas las condiciones para hacer posible esta investigación.
Por su gran ayuda a Andrés Gallo, mi director de tesis.
A Sonia Rincón y a Jorge Enrique Charry, quienes tuvieron permanente ojo

avizor sobre el trabajo y por su invaluable apoyo.
Contenido
Resumen.................................................................................................... 13
Presentación.............................................................................................. 15
Introducción............................................................................................... 17
Capítulo I.
Marco histórico y teórico............................................................................ 25
1.1 La Edad de Oro del capitalismo................................................................. 25
1.1.1 Determinantes históricas del keynesianismo................................................... 25

1.1.2 La expansión del keynesianismo.................................................................... 31
1.1.3 Problemas del keynesianismo......................................................................... 33
1.2 Teorías del desarrollo................................................................................... 36
1.2.1 Retos del desarrollo........................................................................................ 36
1.2.2 Evidencia histórica.......................................................................................... 37
1.2.3 Los términos de intercambio.......................................................................... 38
1.2.4 El comercio exterior........................................................................................ 41
1.2.5 La industrialización.......................................................................................... 44
1.2.6 El agro............................................................................................................ 49
1.3 Los años de posguerra en América Latina................................................. 56
1.3.1 Orígenes del modelo ISI................................................................................. 56
1.3.2 Entorno comercial adverso............................................................................ 59
1.3.3 Aranceles proteccionistas............................................................................... 63
1.3.4 El papel del Estado......................................................................................... 66
1.3.5 Desequilibrios del modelo ISI.......................................................................... 69
1.3.6 Epílogo........................................................................................................... 75
Capítulo II
Colombia a mediados del siglo XX........................................................... 85
2.1 Condiciones internacionales...................................................................... 85
2.2 Situación política........................................................................................ 89
2.2.1 Los partidos políticos colombianos................................................................. 89
2.2.2 La Hegemonía Conservadora........................................................................ 90
2.2.3 La República Liberal....................................................................................... 90
2.2.4 La Violencia.................................................................................................... 92
2.2.5 El Frente Nacional........................................................................................... 93
7
2.3 Entorno económico.................................................................................... 96
2.4 Pensamiento económico de Lleras Restrepo........................................... 100
2.4.1 Problemas del desarrollo.............................................................................. 101
2.4.2 Economía internacional............................................................................... 105
2.4.3 La industrialización........................................................................................ 108
2.4.4 La inversión extranjera................................................................................... 115
Capítulo III
El gobierno de Lleras Restrepo................................................................. 119
3.1 Consenso para la reforma........................................................................ 120
3.1.1 Consenso para qué..................................................................................... 120
3.1.2 Los acuerdos partidistas............................................................................... 122
3.1.3 El papel de los gremios................................................................................ 127
3.1.4 Otros sectores y grupos de presión............................................................... 130
3.1.5 Los límites del consenso............................................................................... 134
3.2 Régimen de cambios............................................................................... 138
3.2.1 Antecedentes............................................................................................... 138
3.2.2 Discusión con el FMI..................................................................................... 141
3.2.3 El decreto 444 de 1967 y sus efectos cambiarios........................................ 146
3.3 Comercio Exterior..................................................................................... 150
3.3.1 Antecedentes............................................................................................... 150
3.3.2 El decreto 444 de 1967 y la promoción de exportaciones.......................... 153
3.3.3 Integración latinoamericana........................................................................ 156
3.3.4 Efectos.......................................................................................................... 158
3.4 Moneda y crédito..................................................................................... 168
3.4.1 Antecedentes............................................................................................... 168
3.4.2 Políticas y medidas monetarias.................................................................... 170
3.4.3 Resultados.................................................................................................... 172
3.5 Gestión fiscal............................................................................................ 174
3.5.1 Los ingresos del Estado................................................................................. 174
3.5.2 Deuda pública............................................................................................. 179
3.6 Política agraria.......................................................................................... 183
3.6.1 Reforma agraria........................................................................................... 183
3.6.2 Políticas de producción................................................................................ 187
3.6.3 El sector cafetero......................................................................................... 188
3.7 La Reforma Constitucional de 1968......................................................... 191
3.7.1 Antecedentes............................................................................................... 191
3.7.2 Intervencionismo.......................................................................................... 192
3.7.3 Presidencialismo vs. Congreso..................................................................... 194
3.7.4 Reforma administrativa................................................................................. 196
3.7.5 Efectos de la Reforma.................................................................................. 199
3.8 Inversión e industrialización....................................................................... 201
3.8.1 Las políticas.................................................................................................. 201
3.8.2 El sector petrolero......................................................................................... 204
3.8.3 Los resultados............................................................................................... 206
3.9 Política social............................................................................................ 211
3.9.2 Estado benefactor........................................................................................ 214
3.9.3 Balance........................................................................................................ 216
8 Aspectos Económicos del Gobierno de Carlos Lleras Restrepo (Colombia, 1966-1970)

3.10 Desempeño global................................................................................. 218
3.10.1 Desempeño macroeconómico................................................................. 218
3.10.2 La institucionalidad..................................................................................... 221
Capítulo IV
Resultados y conclusiones....................................................................... 227
4.1 Consideraciones generales...................................................................... 227
4.2 Los hallazgos............................................................................................. 230
Referencias.............................................................................................. 245
Anexos..................................................................................................... 257
Anexo 1 – Siglas.............................................................................................. 257
Anexo 2 – Gobernantes de Colombia 1930-1986......................................... 258
Índice de Tabla
Tabla I.3.1
Exportación mundial de mercancías, participación algunas regiones................. 61
Tabla I.3.2
América Latina - Participación en las exportaciones mundiales............................ 62
Tabla I.3.3
Exportación de mercancías como % del PIB........................................................ 63
Tabla I.3.4
Tasa de inflación de algunos países latinoamericanos 1950-1975....................... 73
Tabla I.3.5
Participación (%) del sector manufacturero en el PIB, 1950-1990......................... 77
Tabla I.3.6
Participación del valor exportado de productos manufacturados en el PIB.......... 77
Tabla I.3.7
Crecimiento del PIB per cápita real....................................................................... 78
Tabla I.3.8
Crecimiento del PIB per cápita 1960-2009............................................................ 80
Tabla I.3.9
América Latina - Promedio anual compuesto de tasas de crecimiento del PIB....81
Tabla I.3.10
Ingreso per cápita real y tamaño relativo: 1950-2000.......................................... 82
Tabla II.2.1
Fases de crecimiento por grandes regiones, 1913-1992...................................... 87
Tabla II.4.1
Índice de sufrimiento macroeconómico............................................................. 102
Tabla III 2.1
Movimiento de divisas......................................................................................... 141
Pascual Amézquita Zárate 9

Tabla III.2.2
Total de las reservas internacionales netas del Banco de la República.............. 149
Tabla III.3.1
Tasas de crecimiento y desviación absoluta....................................................... 159
Tabla III.3.2
Índices de comercio exterior............................................................................... 160
Tabla III.3.3
Participación del valor exportado de productos manufacturados...................... 161
Tabla III.3.4
Exportaciones colombianas (promedio porcentual)........................................... 164
Tabla III.3.5
Coeficientes y composición del comercio exterior............................................. 166
Tabla III.3.6
Exportaciones menores....................................................................................... 167
Tabla III.3.7
Valor exportaciones agropecuarias – 1966 y 1969.............................................. 167
Tabla III.4.1
Depósitos previos de importación - DPI............................................................... 171
Tabla III.5.1
Crecimiento real de ingresos y gastos primarios................................................. 174
Tabla III.5.2
Déficit o superávit del Sector Público Consolidado y su financiación.................. 180
Tabla III.5.3
Colombia - Deuda pública externa, 1951-1970................................................. 181
Tabla III.6.1
Concentración de la propiedad de la tierra, 1960-1970.................................... 186
Tabla III.6.2
Crecimiento del sector agropecuario (promedios anuales)................................ 187
Tabla III.6.3
Crecimiento del sector cafetero 1960-1974....................................................... 189
Tabla III.6.4
Pactos cafeteros y su efectividad en la estabilización de los precios del café... 190
Tabla III.8.1
Fuentes de fondos en la industria, 1950-1978 (en %).......................................... 202
Tabla III.8.2
Participación del sector público en la actividad económica............................. 202
Tabla III.8.3
Tasas exponenciales promedio de crecimiento.................................................. 206
Tabla III.8.4
Participación en la producción bruta de la industria manufacturera.................. 207
Tabla III.8.5
Fuentes del crecimiento para el sector industrial................................................ 210
Tabla III.9.1
Desempleo visible en Bogotá, 1963-1969........................................................... 212

Tabla III.9.2
Repartición por sectores en Bogotá.................................................................... 212
Tabla III.9.3
Algunos salarios medios....................................................................................... 214
Tabla III.9.4
Calidad de la vivienda en Colombia.................................................................. 215
Tabla III.9.5
Distribución del ingreso urbano en Colombia...................................................... 217
Tabla III.9.6
Coeficiente Gini - Colombia................................................................................ 217
Tabla III.10.1
Variables domésticas fundamentales.................................................................. 219
Tabla III.10.2
PIB – Tasas anuales de crecimiento geométrico (%)........................................... 220
Tabla III.10.3
Fuentes de crecimiento económico................................................................... 220
Tabla IV.1.1
PBI per cápita (US$ 2000) Tasa de Crecimiento Anual Compuesta..................... 228
Índice de Gráficas
Gráfica 1
Promedio simple de crecimiento del PIB de Colombia......................................... 17
Gráfica I.3.1
PIB per cápita – Economías latinoamericanas...................................................... 79
Gráfica I.3.2
PIB per cápita dólares internacionales Geary-Khamis, 1990................................. 83
Gráfica III.3.1
Exportaciones colombianas 1954-1980 (dólares corrientes)............................... 161
Gráfica III.3.2
Colombia - Indicadores de actividad externa 1958-1980.................................. 162
Gráfica III.3.3
Exportaciones de Manufacturas / exportaciones totales (%)............................... 163
Gráfica III.3.4
Comercio como % del PIB (Exportaciones + Importaciones) / PIB...................... 163
Gráfica III.3.5
Participación de las diversas exportaciones de bienes....................................... 164
Gráfica III.4.1
Crédito doméstico al sector privado/PIB (%), 1960-2003..................................... 170
Gráfica III.4.2
Colombia: Inflación 1950-1990........................................................................... 174
Gráfica III.5.1
Distribución porcentual del gasto público........................................................... 175

Gráfica III.5.2
Distribución porcentual gasto público 1950-80................................................... 175
Gráfica III.5.3
Carga tributaria en % del PIB............................................................................... 178
Gráfica III.5.4
Comportamiento de algunos indicadores fiscales / PIB, 1960-1980................... 182
Gráfica III.8.1
Formación Bruta de Capital (% del PIB)............................................................... 203
Gráfica III.8.2
Estadísticas de inversión 1950-74 - % del PIB - (Millones de pesos de 1975)....... 203
Gráfica III.8.3
Participación porcentual en el PIB de los subsectores manufactureros............... 206
Gráfica III.8.4
Manufactura (% del valor agregado del PIB)....................................................... 208
Gráfica III.8.5
Industria (% valor agregado del PIB).................................................................... 208
Gráfica III.10.1
Tasa de Crecimiento del PIB por períodos presidenciales, 1927-2006................ 218
Gráfica IV.2.1
Tasa de crecimiento económico de Colombia 1925-2005................................ 240
Gráfica IV.2.2
Relación PIB corriente per cápita de Colombia y Estados Unidos....................... 241
Gráfica IV.2.3
Relación PIB per cápita Colombia / PIB per cápita Estados Unidos................. ....241
Resumen
El objetivo de la tesis es doble. De una parte, analizar la obra económica del presi-
dente colombiano Carlos Lleras Restrepo durante su gobierno, 1966-1970. De otra,
identificar aquellos aspectos que conservan vigencia.
Sobre el primer aspecto debe subrayarse que aunque los estudios sobre la década de
1960 son abundantes, se echa de menos un análisis sistemático, global, estructurado,
sobre el manejo económico, que muestre porqué entre académicos y políticos se con-
sidera a Lleras uno de los mejores presidentes de Colombia en el siglo XX. Ese es el
vacío que se buscó llenar con la investigación. Sobre el segundo objetivo, se exploró
si las políticas económicas de Lleras son apenas un dato para la historia o si, por el
contrario, tienen aún vigencia. En este punto se siguió la trayectoria de las institucio-
nes creadas bajo su gobierno con miras a enfrentar las tareas que tenía por delante,
analizando si cumplieron su papel y si mantuvieron vigencia luego de terminado el
gobierno.
13
Presentación
Cuando me enfrenté al problema de delimitar el tema de la tesis para aspirar al título

de doctor en Historia económica y social, muchas cuestiones de la marcha económica
me apasionaban vivamente, por lo que eran buenos escenarios para incursionar desde
una perspectiva histórico-analítica en busca de su papel en el desarrollo de los países:
la banca central, el comercio internacional, la regulación económica, la flexibilidad
laboral, las finanzas intergubernamentales y los problemas tributarios, entre otros.
Poco a poco fui identificando que muchas de esas cuestiones tenían un punto concen-
trado de tipificación en Colombia, en el gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966-
1970), con el hecho atractivo de que una buena parte de los historiadores colombianos
catalogan a este presidente como el de mayores ejecutorias económicas, con resulta-
dos dignos de ser analizados. Se trata, en efecto, de uno de los presidentes que mayor
huella económica ha dejado en el país, pero no hay una explicación de conjunto de
por qué ocurrió así.
La relativamente abundante bibliografía escrita sobre el período de gobierno de Lle-
ras está centrada bien en la vida del personaje o, bien, en su papel en la historia políti-
ca del país, a más de estudios sectoriales sobre políticas en las cuales él participó junto
a otros actores nacionales. Pero no se ha hecho un estudio que abarque el conjunto de
su obra de gobierno.
De manera que el tema se exhibió como un muy interesante reto, cuya única debili-
dad era que tendría una aplicación marginal al presente y más pequeña aún al futuro:
¿qué utilidad práctica tendría discutir las bondades de la planeación o de la protec-
ción industrial o del control estatal de divisas en el año 2007 cuando empecé a de-
linear el tema, si para ese momento el modelo laisseferista mostraba sorprendentes
aumentos en la productividad, el comercio mundial y el crecimiento del PIB, que se
traducían en un alza incontenible de los rendimientos de Wall Street, como expresión
de la salud financiera del mundo, al igual que de las bolsas regionales, incluida la de
Colombia?
Aún con esa reserva emprendí la investigación. Pero a medida que me sumergía en
las delicias de la lectura de los hechos de hace cuarenta o cincuenta años, el mundo
15
se acercaba más y más a ese que hoy puede llamarse el septiembre negro de Estados
Unidos, acaecido en el 2008. Lo que pareció un dato insignificante (la quiebra de un
pequeño banco en algún condado de Estados Unidos en octubre de 2007) ahora adqui-
ría las dimensiones de un terremoto sin precedentes en los registros.
Los hechos posteriores son ampliamente conocidos. La crisis de 2009 “compite” en
casi todos los aspectos con la de 1929, pero lo más importante para mis indagaciones
sobre el modelo de Lleras Restrepo en los años 60 se sintetiza en una frase mordiente
de Stiglitz, pronunciada a finales de 2008 cuando los tremores parecían apaciguarse:
“Todos somos keynesianos”, tal cual lo había dicho el presidente Nixon en 1971.
Pero, además, en el mundo económico día por día gravita con mayor peso en las teo-
rías del desarrollo el que ya puede identificarse como el modelo chino: protección,
defensa del mercado interno como base del desarrollo, restricciones a la inversión
extranjera, rígidos controles monetarios y cambiarios, crédito interno sin mayores
condiciones, planeación a muy largo plazo.
Inopinadamente el tema de la tesis se puso en el centro del debate. ¿Será verdad que
en esta etapa de la historia nos toca a todos ser keynesianos? ¿Son reales los éxitos
económicos (tanto en las cifras como en la teoría) que se le adjudican a Keynes? Para
el caso de Colombia las preguntas son las mismas, pero con actor nacional: Carlos
Lleras Restrepo.
En la sustentación de la tesis en ESEADE recibí atinados comentarios de parte de los
distinguidos jurados, doctores Alejandra Salinas, Alfredo Gutiérrez y Carlos Carballo
sobre diversos tópicos, pero para no demorar la publicación del libro he decidido en-
viarla a imprenta tal cual fue calificada. Espero continuar con la investigación sobre
Carlos Lleras Restrepo, para lo cual esas opiniones me serán de gran utilidad.

Introducción
Carlos Lleras Restrepo (1908-1994) fue presidente de Colombia en el cuatrienio

1966-1970, considerado, en la bibliografía nacional, como uno de los mandatos que
mayor desarrollo imprimió al país en el siglo XX (Garay, 1998; Ocampo, 1996; Po-
veda, 2005; Ramírez, 2002).
El gobierno de Lleras pudo exhibir, al finalizar su período, un paquete de reformas y
unas ejecutorias que le permiten disputar el primer puesto en cuanto a indicadores. Y
exactamente esas serán las dos grandes vertientes de interpretación y evaluación del
desempeño del gobernante, a lo largo de este trabajo, siendo la más significativa, des-
de el punto de vista de la historia, la relacionada con las reformas institucionales, es
decir, la que evalúa el tipo y quilates de las instituciones creadas, en la medida en que
son estas las que permiten que el país siga o no por una ruta establecida. Por supuesto
que sus resultados se deben medir en horizontes mayores a un cuatrienio, a mediano
y largo plazo, aunque los indicadores de corto plazo también cuentan.
La gráfica 1 muestra la tasa de crecimiento del PIB global y per cápita de Colombia,
por períodos presidenciales1, de acuerdo con información de Maddison. Nótese que
el período que abarca el gobierno de Lleras y una parte del de su sucesor, Pastrana
(1967-1974) es el segundo más alto del siglo.
Gráfica 1
Promedio simple de crecimiento del PIB de Colombia
Tasa de crecimiento calculada con precios constantes, dólares de 1990.

Fuente: Elaborado con datos de Maddison, Statistics.
1
Los períodos presidenciales, de cuatro años cada uno, se inician el 7 de agosto. Para otra información
económica por períodos presidenciales para el siglo XX, véase el Anexo 2.
17
La biografía de Carlos Lleras Restrepo pone de presente su pronta figuración en los
más encumbrados sitiales del poder político colombiano. Abogado de profesión y
economista autodidacta, docente universitario, a los 30 años fue nombrado ministro
de Hacienda, antes de lo cual ya había ocupado importantes cargos en la adminis-
tración pública, tales como miembro de la Cámara de Representantes y Contralor
General de la República. Su vida política como figura prominente del Partido Liberal
le ocasionó el exilio a principios de la década de los 50, en medio de La Violencia que
azotaba al país.
Su trayectoria en cargos de representación de Colombia en el extranjero empezó como
delegado en la reunión de Bretton Woods de 1944; luego ante la Comisión Económica
para América Latina, CEPAL, hasta llegar a constituirse en el impulsor del Pacto An-
dino (luego llamado Comunidad Andina de Naciones, CAN).
Asumió la Presidencia de la República el 7 de agosto de 1966, a la edad de 58 años.
En el ejercicio de su mandato hizo profundas transformaciones en el entramado po-
lítico, económico y administrativo del país, casi siempre en concordancia con sus
ideas económicas, las cuales se pueden rastrear a lo largo de su copiosa producción
intelectual. Sus escritos ocupan varios volúmenes con los más variados temas y gé-
neros, desde la reseña y crítica literaria, pasando por la historia y la crónica, hasta la
economía y, cómo no, la política.
Con el fin de mostrar las ideas de Lleras y permitir al lector su propio juicio, se trans-
criben textos de su autoría, no siempre escritos en los años de su gobierno, pero, a la
vez, para evitar la ventaja que da el análisis de los hechos ex post, es decir, de profe-
tizar sobre el pasado, en muy contados casos se utilizan textos escritos con posterio-
ridad a su salida de la Presidencia de la República. Sin embargo, no es una hipérbole
decir que la mitad de la producción intelectual de Lleras ocurrió entre el final de su
presidencia en agosto de 1970 y el año de su muerte, 1995. Desde 1974 publicó la
revista Nueva Frontera, hebdomadario en el cual escribió regularmente el editorial y
una sección llamada “Crónicas de mi propia vida” donde contó la historia económica
y política de Colombia, amén de abordar otros muy diversos temas de actualidad
nacional e internacional.
Su obra económica
El hilo conductor de la investigación, cuyos principales resultados se sintetizan en
esta tesis, fue identificar las más importantes medidas económicas tomadas por Lleras
para lograr el desempeño que exhibe su gobierno, cotejándolas con el cuerpo funda-
mental de las teorías del desarrollo y las necesidades económicas en el momento his-
tórico. Se buscó, así, evaluar si las ejecutorias contribuyeron o no a sacar al país de los
problemas coyunturales con los que se inició el gobierno en 1966, pero, sobre todo,
al propósito del desarrollo a largo plazo. Es decir, evaluar si las medidas lograron en-
frentar las dificultades del momento, pero, por sobre todo, si Lleras identificó el papel
que le correspondía desempeñar para satisfacer las necesidades del desarrollo en la
etapa de sustitución de importaciones, que parecía haber agotado ya sus posibilidades.
No hizo parte de la investigación cotejar el gobierno de Lleras ni el desempeño co-
lombiano con otros gobernantes extranjeros o con otros países, pues ello habría impli-
cado estudiar otras medidas, circunstancias y resultados para poder hacer un balance
comparativo, lo que habría desbordado el lapso de tiempo razonable para presentar
una tesis de doctorado. Pero no puede dejar de mencionarse que si bien en el conjunto
de los países latinoamericanos de cuando en cuando se menciona a Colombia por
tener un manejo económico sobrio, el país no ha tenido períodos de prosperidad que
puedan asimilarse, por ejemplo, al “milagro brasileño”, que ocurrió por la misma
época del gobierno de Lleras, ni ha ocupado un importantísimo lugar en el entorno
mundial como Argentina hacia las décadas de 1920 y 1930, o Brasil hoy, ni ha hecho
las revoluciones al encantador estilo de los Pancho Villa y los Cárdenas de México.
Si en el contexto regional Colombia no descolló más que ocasionalmente, en épocas
de turbulencia económica tampoco tuvo las grandes sacudidas que sufrieron otros
países, gracias a que se fueron construyendo unas instituciones que sirvieron para
aguantar las tempestades y para conducir las relativamente escasas aguas con que se
cuenta para el desarrollo.
En un momento de importantes definiciones como lo fueron los primeros años de la
posguerra, aparecieron dos grandes tendencias, convertidas en modelos de desarrollo:
el modelo de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) y el modelo
primario-exportador. Bulmer-Thomas (2003) plantea que para los seis países que ya
habían construido una base industrial en América Latina en el período de entreguerras
(Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y Uruguay) la decisión “no era sencilla”
pues a las justificaciones teóricas desarrolladas en esos años a favor de la industria-
lización, se sumaban los pobres resultados del modelo guiado por las exportaciones.
En general, en todos los países latinoamericanos hubo una mezcla de las dos tenden-
cias, pero con énfasis en alguna de las dos. Bulmer-Thomas incluye a Colombia entre
los países en los que primó el camino de la industrialización por sustitución de impor-
taciones, mientras que Hirschman (1996) señala que para una comprensión general
del modelo ISI hay que mirar lo ocurrido en los países del Cono Sur del continente
(Argentina y Chile), Brasil y México. Ffrench-Davis, et al. (1997) indican que Ar-
gentina, Brasil, Chile y México muestran procesos de industrialización anteriores a la
crisis de 1929 que se vieron impulsados por esta, y que, luego de la Segunda Guerra
Mundial, países de desarrollo medio como Colombia, Perú y Venezuela se adentraron
en el modelo ISI, en tanto que algunos centroamericanos lo harían en la década de

1960 como consecuencia del proceso de integración regional. El resultado en cada
país, cincuenta años después, está ahí para la evaluación de los economistas y de los
historiadores.
En esencia, del modelo ISI se destacan dos aspectos que, para el caso de Colombia,
explican su evolución: haber construido un entramado industrial y un tipo particular
de Estado. El modelo se convirtió en dinamizador de un Estado fuerte económica-
mente, tal como lo fue, en su momento de despegue económico, el Estado en los
países hoy desarrollados.
El resultado de esto no fue otra cosa que el capitalismo de Estado, pues del viejo
modelo manchesteriano, en el cual el determinante fundamental de la economía era
el libre juego de las fuerzas del mercado, se pasó a uno nuevo. Ahora el Estado se
convirtió en el socio más importante del sector privado, no en el sentido peyorativo
de que pide su parte en la ganancia a través de los impuestos, sino de que el sector
privado encuentra en él un fuerte accionista que aporta capital, en especie o en dinero:
construye la infraestructura que nadie es capaz de hacer por falta de músculo financie-
ro pero que se requiere para la buena marcha de los negocios; educa masivamente a la
población que de otra manera no tendría cómo aprender a leer y escribir y, por tanto,
tampoco cómo servir a los procesos de modernización; atiende las necesidades bási-
cas de salud, alcantarillado, servicios públicos domiciliarios para mejorar la salud de
los trabajadores; ofrece policía y defensa en condiciones monopólicas2; convierte las
embajadas en extensiones de las oficinas comerciales de los empresarios; en fin, hace
lo que todos los empresarios necesitan que alguien haga para la buena marcha de los
negocios, pero que no es tan rentable como para hacerlo solos, o no tienen todavía los
recursos para emprenderlo. Es decir, para resumirlo con el enfoque de North (2006),
un socio que ayuda a abaratar los costos de transacción gracias a la institucionalidad
y los bienes que aporta.
Uno de los resultados favorables de un tipo de Estado así configurado es que el inver-
sionista individual libera una parte de su capital o de su capacidad de endeudamiento
para aplicarla a su actividad central, que de otra manera, en ausencia del capitalismo
de Estado, tendría que dedicar, por ejemplo, a la capacitación de la mano de obra o al
pago por el uso de la infraestructura, como por ejemplo los peajes. De igual manera,
por las economías de escala que maneja el Estado, el costo imputable a cada unidad,
vía impuestos, será menor que si se absorbe individualmente (North, 1984)3.
2
Característica que pareciera redundante mencionar, pero que no lo es a la luz de la experiencia
colombiana durante La Violencia de mitad de siglo XX y del extremo-izquierdismo y el narco-
paramilitarismo a finales del siglo XX y principios del XXI.
3
En Colombia desafortunadamente se han padecido los costos sociales y económicos derivados de la
desmonopolización de la seguridad y la defensa.

El papel del Estado, y en particular el del capitalismo de Estado, es el que está en el
centro del debate sobre el gobierno de Lleras, sobre el desarrollo a largo plazo y las
crisis económicas en el corto y mediano plazo. No se trata apenas de aceptar la inter-
vención esporádica y concreta del Estado para enfrentar un problema específico, sino
constante y para muchas esferas de la vida.
La discusión del camino a seguir en los años cincuenta en Colombia, y del costo-
beneficio de los resultados, no ha sido zanjada hoy, pero por los avatares de la situa-
ción económica de esta primera década del siglo XXI muchos elementos entonces en
discusión vuelven a ponerse al orden del día.
A su llegada a la presidencia, Lleras encuentra recorrido parte del camino en la cons-
trucción de ese tipo de Estado, pero los resultados no eran los de esperar. Convenía
hacer ajustes, más aún si se tiene en cuenta que las potencias regionales seguían avan-
zando, pero en el panorama económico tanto regional como mundial ya se observa-
ban indicios de tormenta.
De manera retrospectiva, es decir, con la luz que arroja saber hoy el desenlace de esa
tormenta que se acercaba, la estanflación de los años 1970, se vuelve más interesante
identificar si la Colombia de finales de la década de 1960 hizo lo que correspondía
hacer o dejó pasar alguna oportunidad para su desarrollo.
Metodología de la investigación
Para investigar los aspectos económicos del gobierno de Lleras, el trabajo se dividió
en las siguientes facetas:
Primero se identificó la bibliografía dedicada a la descripción de aspectos del go-
bierno Lleras. Como queda indicado, no hay estudios específicos sobre el gobierno,
sino sobre temáticas diversas que abarcan períodos largos de la historia nacional, por
ejemplo, el comercio exterior, el régimen cambiario, la industria, el manejo agrario,
o bien, algunas, más bien pocas, biografías del personaje. A continuación, se exami-
naron los documentos producidos por Lleras, con la advertencia indicada atrás de
que en muy pocos casos se usó material que hubiese sido escrito por el presidente
después de terminado su mandato. Aquí la tarea fue muy dispendiosa, pues la muy
activa vida política de Lleras lo llevó a pronunciar innumerable cantidad de discur-
sos, conferencias y entrevistas, donde podía empezar hablando de problemas con sus
copartidarios para terminar opinando sobre políticas económicas, o a la inversa, lo
que en concreto significó revisar a fondo todos esos materiales para escoger lo útil
al propósito de la tesis. Finalmente, se seleccionó la documentación oficial funda-
mental producida durante el gobierno de Lleras, en especial las discusiones sobre
la reforma constitucional de 1968, el texto de la Reforma y las principales leyes y
decretos.

Un segundo aspecto consistió en rastrear las teorías del desarrollo que están detrás de
las ejecutorias económicas de Lleras, en particular las relacionadas con las tesis de
la CEPAL, es decir, industrialización, manejo agrario, finanzas públicas como herra-
mienta del desarrollo, estrangulamiento externo. Teniendo en cuenta que la tesis no
tiene por objeto las teorías del desarrollo, solo se recogen aquellas que marcaron de
manera evidente a Lleras, sin que la investigación se hubiese limitado a lo que estaba
en boga en ese momento. Este enfoque se convierte en una especie de ejercicio de
regresión teórica, es decir, que a la luz de lo que hoy se sabe se cuestiona el grado de
coherencia y cientificidad que había en los planteamientos de Lleras y de quienes eran
punto de referencia en el país en los años 60, por ejemplo, Currie o Hirschman o, por
supuesto, Keynes. Algunas preguntas actúan a manera de falsación: ¿Qué haría Lleras
si hoy tuviera que enfrentar la situación del país? ¿Qué hubiera hecho y qué no en
1966, si conociera lo que hoy se sabe gracias a la historia del desarrollo de los países?
El tercer aspecto fue una indagación por las condiciones internacionales que lleva-
ron a que apareciera y se generalizara en el mundo el pensamiento keynesiano y los
resultados que trajo fuera de Colombia, primero en el vecindario y después en otras
latitudes. Acá la pregunta rectora fue: ¿Había una alternativa de desarrollo diferente
en 1966? ¿El camino prescrito por la teoría y las circunstancias tendría necesariamen-
te un desenlace fatal?
Era grande la tentación de comparar la marcha económica de Colombia con los demás
países que en mayor o menor medida adoptaron soluciones similares a los problemas
del desarrollo, pero ello implicaba cambiar el centro de gravitación de la investiga-
ción, Lleras y Colombia, por otro mucho más amplio, Latinoamérica o, cuando me-
nos, una media docena de países de la región, para tener un punto de comparación. El
reto desborda las obvias limitaciones de tiempo para hacer una tesis, pues establecer
una comparación coherente habría supuesto un conocimiento más o menos similar
de los países escogidos como referencia. Por ello, solo excepcionalmente se hacen
comparaciones entre Colombia y algún otro país, generalmente recurriendo a inter-
pretaciones o conclusiones de otros estudios.
El cuarto aspecto se relaciona con la información estadística, abundante en unos ca-
sos, por ejemplo en las cuentas nacionales y en general en los agregados macroeco-
nómicos, pero muy escasa en aspectos como la atención social (educación, salud).
Los datos deberían corroborar, primero, la especie de verdad sabida en Colombia de
lo fructífero que fue el gobierno de Lleras, pero también, en segundo lugar, que había
correlación cierta, no espuria, entre el modelo teórico y los resultados observados.
Se ha usado estadística de fuentes primarias, particularmente la producida por el Gru-
po de Estudios del Crecimiento Económico (GRECO) del Banco de la República (que
es la citada usualmente por las bases de datos de la CEPAL y del Banco Mundial),

los motores estadísticos de estas dos instituciones, las estadísticas de Maddison y las
memorias de Hacienda del gobierno de Lleras, como se indica en el apartado de las
referencias bibliográficas. Otra parte de la información estadística proviene de fuentes
secundarias; ello, aunque supone la dificultad de que se pueden usar agrupaciones de
años que no coinciden con el período presidencial de Lleras, ofrece la virtud de pre-
sentar análisis globales sobre cuestiones que interesan a esta investigación.
Contenido
Para condensar los resultados de la investigación esta tesis está distribuida en cuatro
capítulos que apuntan a evaluar las medidas adoptadas por Lleras Restrepo durante su
presidencia, y su efecto en el desarrollo de Colombia.
En el primero, Marco histórico y teórico, se aborda el contexto internacional, que en
buena medida está signado por la denominada Edad de Oro del capitalismo, precedida
por las rupturas inducidas por las dos guerras mundiales y la Crisis del 29. En ese es-
cenario América Latina tuvo que identificar el rumbo a seguir en pos de su desarrollo.
Desde el punto de vista teórico, hay un componente predominante fundamental, el
keynesianismo, y la insistencia en que el camino al progreso pasaría por alcanzar un
adecuado desenvolvimiento industrial.
En el segundo capítulo, Colombia a mediados del siglo XX, se describe el entorno
nacional, fuertemente determinado por la época histórica conocida en el país como
La Violencia, en medio de la cual se pretendía continuar con un proceso de moderni-
zación iniciado en el período de entreguerras. En esas circunstancias se fue configu-
rando el pensamiento económico de Carlos Lleras Restrepo, del cual se presentan acá
los aspectos más importantes.
El tercer capítulo, El gobierno de Lleras Restrepo, se inicia mostrando la forma en
que Lleras configuró el consenso político que le permitió realizar las reformas que el
país venía intentando hacer en pos de su modernización pero que habían sido apla-
zadas por circunstancias varias, y las que siguieron sin realizar. A continuación se
presentan las principales medidas adoptadas durante el gobierno de Lleras Restrepo,
con un balance de los resultados, tanto a corto plazo como en los años siguientes.
El cuarto y último capítulo se ocupa de los Resultados y conclusiones de la investiga-
ción, y en él se sintetizan las principales medidas y sus efectos, subrayándose en este
apartado los de mediano y largo plazo.
Nota sobre la periodización

Para hacer las comparaciones de resultados del gobierno de Lleras se usan en esta
tesis como punto de arranque los años 1958-60, que marcan el inicio de la vida ci-

vil después del gobierno militar de 1953-57, y como punto final en general el año
1980 cuando el efecto de las medidas de Lleras puede ser más difuso, a la par que
las condiciones internacionales han variado sustancialmente. En algunos casos se
presentan series estadísticas más largas pero solo a manera de información y no para
hacer análisis sobre períodos más alejados del gobierno Lleras. Cuando se presentan
subperíodos en general se hace teniendo en cuenta los cuatro años de los gobiernos,
a partir de 1958.
Las estadísticas extraídas de las fuentes secundarias tienden a presentar un punto
de arranque similar, es decir, en algún momento de la década del 50. Además, es
muy frecuente que se presenten agrupaciones para antes y después de 1967 por las
importantes medidas tomadas por Lleras ese año, momento que abrió una etapa que
también con frecuencia los investigadores colombianos llevan hasta 1974, puesto que
casi todas las medidas de Lleras fueron mantenidas por su sucesor hasta este año. Por
esa razón es común encontrar en las fuentes secundarias tres períodos en esta época:
c1950-1967, 1967-1974 y de 1974 en adelante.
Por último, hay que tener en cuenta que los períodos presidenciales en Colombia para
esta época se inician el 7 de agosto, lo que ofrece cierta dificultad a la hora de presen-
tar estadísticas anualizadas, pues los años de gobierno no coindicen con el año calen-
dario. Además, el presupuesto nacional se aprueba para el año fiscal que empieza el 1°
de enero y termina el 31 de diciembre, de manera que Lleras, quien inició su gobierno
el 7 de agosto de 1966, recibió un presupuesto nacional con ocho meses de ejecución
y, a su turno, le dejó a su sucesor un presupuesto ejecutado en la misma cantidad de
meses en 1970. Por razones más o menos lógicas, todas las cuentas nacionales anua-
lizadas toman como base el año calendario que es el mismo año fiscal.

Capítulo I.
Marco histórico y teórico
El gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) se desenvolvió en el último tramo

de la que Hobsbawm (1994) llamó “Edad de Oro del capitalismo”1. Conviene por
tanto hacer un repaso de los hechos mundiales y regionales de esta etapa, para con-
textualizar las ejecutorias del gobernante colombiano.
1.1 La Edad de Oro del capitalismo

1.1.1 Determinantes históricas del keynesianismo
Al terminar la II Guerra Mundial buena parte del mundo se encontraba en estado de
postración, con la excepción de Estados Unidos que, tras la Crisis de 1929, había ini-
ciado su recuperación hacia el final de los años 30 y no tuvo que sufrir en su territorio
los rigores de esa guerra mientras que sí recibió sus beneficios laterales.
Johnson (2001) señala que en la interpretación de las reales fuerzas detrás de la recu-
peración de este país luego de 1929 caben desde las explicaciones más keynesianas,
el papel de la intervención estatal, hasta las más neoclásicas, que señalan al mismo
intervencionismo keynesiano como causante de la demora en el arranque de la recu-
peración, pero no deja de anotar:
El verdadero restablecimiento posterior a la prosperidad de los años veinte se produjo
el lunes siguiente al Día del Trabajo de septiembre de 1939, cuando las noticias de la
guerra en Europa produjeron una jubilosa confusión en la Bolsa de Nueva York que
finalmente borró los rastros (pero no el recuerdo) de octubre de 1929. Dos años más
tarde, cuando la misma Norteamérica estaba al borde de la guerra, el valor en dólares
de la producción consiguió por fin y para siempre superar los índices de 1929. Si el
intervencionismo dio resultado, se precisaron nueve años y una guerra mundial para
demostrarlo (Johnson, 2001:666).
En cifras, de acuerdo con Kennedy (1989:376), el asunto puede describirse de esta
manera: tomando como punto de referencia la producción manufacturera estadouni-
dense para 1913, equivalente a 100, para 1929 había subido a 180,8, cayendo hasta
1
Período que abarca los años 1950 a 1973, denominación también usada por Maddison (2005).
25
93,7 en 1932, y volviendo a alcanzar, en 1937, niveles similares a los anteriores a la
Crisis, 185,8. El mismo autor concluye:
Simplemente porque gran parte del resto del mundo estaba agotada por la guerra, o
todavía en una fase de ‘subdesarrollo colonial’, el poder norteamericano en 1945 era,
por falta de otro término mejor, artificialmente alto (...) Por fin, el ‘retraso’ en la econo-
mía que el New Deal no había logrado erradicar había sido plenamente superado, y los
recursos y la mano de obra defectuosamente utilizados eran explotados debidamente
(Kennedy, 1989:443, subrayados originales).
De manera que hay dos hechos concomitantes en la recuperación de Estados Uni-
dos: la demanda, jalonada inicialmente por el New Deal y después por la II Guerra
Mundial, y la nula destrucción que sufrió la infraestructura del país durante la con-
flagración. Se había cumplido a fondo el precepto keynesiano: “Parece políticamente
imposible para una democracia capitalista organizar el nivel de gasto necesario para
realizar el gran experimento que pondría de manifiesto la verdad de mis afirmaciones
(...) excepto en caso de guerra” (cit. Friedman et al., 1983:191).
Este tipo de intervención artificial y programada en la economía por el lado de la de-
manda o, si se prefiere, exógena a su propia dinámica, era una ruptura con las concep-
ciones económicas prevalecientes antes de 1929, y que ahora empezaría a constituir
un cuerpo teórico opuesto que se conocería genéricamente como keynesianismo o, de
manera más rimbombante, como la revolución keynesiana.
Valga, no obstante, anotar con Galbraith (1992) que antes de Keynes ya había key-
nesianismo en la Escuela de Estocolmo, la cual planteó con anterioridad la necesidad
de que el Estado interviniese en la economía para enfrentar las recaídas. En el mismo
sentido se pronuncian Ekelund y Hébert (1992) quienes, al respecto, hablan de la “le-
yenda keynesiana”. En todo caso, el uso del adjetivo keynesianismo apunta a destacar
el papel de la activa intervención estatal a través de las finanzas públicas en la marcha
de la economía por períodos prolongados, especialmente en relación con los precios,
el empleo y la renta, sin desconocer antecedentes como el de Estocolmo ni comple-
mentaciones a las ideas básicas de Keynes realizadas por sus seguidores.
Ahora bien, Europa había quedado destruida, al igual que parte importante del Orien-
te, mientras que América Latina salía de su propia edad de oro, que había vivido
gracias a las ganancias de la conflagración. Cinco años después se iniciaría la Edad de
Oro del capitalismo. Maddison describe así el período:
Los años 1950 a 1973 fueron una edad de oro de prosperidad sin igual. El PIB per
cápita mundial creció a una tasa anual cercana al 3%, el PIB mundial cerca del 5% y
las exportaciones alrededor del 8%. El desempeño fue mejor en todas las regiones que
en cualquier etapa anterior. Hubo un grado significativo de convergencia en el ingreso
per cápita y en la productividad, con varias regiones creciendo más rápido que Estados
Unidos, la economía líder con el mayor nivel de productividad (Maddison, 2005:19).

¿Cómo encontró el mundo esa ruta de desarrollo? Durante el siglo XIX en Gran Bretaña
se fue consolidando la aplicación de las tesis de Adam Smith sobre las bondades del
librecambio, siendo el punto de quiebre la derogatoria de las proteccionistas leyes de
cereales en 1846. Ruggic hace un recuento de los diferentes intereses que en países
como Gran Bretaña, Holanda, Alemania e Italia impulsaron el libre cambio hacia
1830 y concluye con una simpática anotación de Polanyi: “El laissez-faire fue pla-
neado” (Ruggic, 1982:386).
Dado el gran peso específico de Gran Bretaña en el contexto económico y político
mundial, y en virtud de los adelantos científicos y tecnológicos del segundo tercio
del siglo XIX, hacia 1870 se inició la que se conoce como la Primera Globalización2,
que se extendería hasta 1914, período durante el cual se impulsó la libre circulación
de hombres, mercancías y capitales. No obstante, ha de resaltarse el fuerte proteccio-
nismo que siguió imperando en Estados Unidos durante este lapso (Lincoln hablaba
del “sistema americano” en oposición al librecambio británico), y la adopción de una
línea similar por Alemania y Japón para impulsar su naciente industria (Chang, 2003).
Describiendo las fuerzas detrás de esta política, Galbraith anota: “El proteccionismo
era una manifestación de influencia por parte de los industriales, impulsados por una
codicia bastante descarada” (1992:175).
El estallido de la Gran Guerra en 1914 puso punto final, de manera abrupta, a esa
primera globalización. Por obvias razones, hubo una ruptura de los flujos económicos
internacionales, pero cuando se terminó la contienda, en 1918, la globalización no
pudo reponerse debido al debilitamiento de buena parte de las economías entonces
desarrolladas. Por lo demás, la potencia del siglo XIX, Gran Bretaña, salió seriamente
lesionada de la conflagración.
El único país que continuó su proceso expansivo fue Estados Unidos, que pasó por
una pequeña era dorada, la década de 1920, la cual, a la postre, se convertiría en la
semilla de la siguiente sacudida, la Crisis de 1929 —parafraseando a Stiglitz (2003)
quien se refiere a la última década del siglo XX como los “felices 90”, el preámbulo
de la crisis de 1997—. Cuando ocurrió la Crisis del 29, el desastre económico iniciado
con la I Guerra Mundial se agravó.
A comienzos de la década de 1930, el esquema financiero mundial, edificado sobre
el patrón oro, fue abandonado, a la par que se erigieron fuertes muros proteccionistas
del alicaído mercado interno de los principales países del mundo y, desde el lado de
la teoría económica, Keynes arreció su crítica a la que llamó economía clásica, en su
obra magna de 1936, Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero, ataques
2
En O’Rourke y Williamson (2000) se discute si la Primera Globalización fue la del siglo XIX o si fue
la iniciada por Cristóbal Colón en 1492. Para estos autores corresponde a la época post-napoleónica,
criterio que se sigue en esta tesis.

ya vislumbrados en sus opúsculos “Las consecuencias económicas del Sr. Churchill”
(1925) y “El final del laissez-faire” (1926). Había suficientes razones para mostrarse
insatisfechos con el rumbo de los acontecimientos. Krugman explica la evolución
teórica así:
El rechazo mundial al mercado que tuvo lugar en la primera mitad de este siglo [XX]
no fue un mero accidente, o el dominio misterioso de una ideología equivocada. El ca-
pitalismo de libre mercado ha demostrado, a los ojos de la mayoría de la gente que ha
pensado en ello, ser inestable, injusto e ineficaz. El mundo de entreguerras había sido
azotado por las crisis financieras, crisis en las que a aquellos países que rompieron las
reglas, saliéndose del patrón oro y restringiendo la libre circulación de capitales y mer-
cancías, les había ido mejor que a los que trataron de mantener las virtudes victorianas.
El capitalismo parecía estar marcado por la creciente desigualdad, con los ricos cada vez
más ricos mientras los pobres eran cada vez más pobres, y parecía condenar a las nacio-
nes menos desarrolladas a una función permanente de simples proveedores de materia
prima a las potencias industriales. El desvío del mercado hacia el Estado, se basó —o
eso cree todo el mundo— en las duras lecciones de la experiencia (Krugman, 1998).
Dicho desde otra perspectiva, para la nueva teoría, las principales fuentes de creci-
miento, valga decir, el ahorro y el desarrollo tecnológico, difícilmente pueden al-
canzar su estado óptimo en un momento dado si se las ha abandonado a las fuerzas
del mercado. Keynes expuso así la situación: “Los principales inconvenientes de la
sociedad económica en que vivimos son su incapacidad para procurar la ocupación
plena y su arbitraria y desigual distribución de la riqueza y de los ingresos” (Keynes,
1996:328).
Con ello apuntaba a una forma diferente de entender el ciclo económico, pues a dife-
rencia de la escuela austriaca, que señala como factor determinante los problemas de
oferta, Keynes vio en la Crisis del 29 un problema de demanda, explicación que no
siempre será valida para dar cuenta de crisis posteriores.
Habría que subrayar, no obstante, que no puede concebirse que por puro sentimiento
filantrópico (disminuir el desempleo y mejorar los ingresos) se hubiera producido un
cambio de la magnitud del inducido por Keynes. El asunto debe explicarse por donde
él mismo encontró la solución: la crisis capitalista es una crisis de demanda, por lo
cual es necesario encontrar mecanismos para vender las mercancías abarrotadas en
los estantes. Por ello, “el crecimiento de la riqueza, lejos de depender de la abstinen-
cia de los ricos (…) tiene más probabilidades de encontrar en ella un impedimento”
(Keynes, 1996:329). La solución implicaba la activa participación del gobierno, lo
que salvaría el mismo sistema: las funciones del gobierno “son el único medio practi-
cable de evitar la destrucción total de las formas económicas existentes” (Ibíd.:335).
En las postrimerías de la II Guerra Mundial, los Aliados, eventuales ganadores de la
contienda, iniciaron la construcción de una nueva arquitectura económica en la reu-

nión celebrada en Bretton Woods (New Hampshire) en 1944 y de la arquitectura po-
lítica planetaria con la creación de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en
1945. El mundo buscó retomar la senda del crecimiento, pero ya no bajo los cánones
de la economía de la primera globalización. Como señala Roll: “Uno de los grades
logros de Keynes mismo y de su escuela es haber sido responsables en gran parte de
la creación de los mecanismos financieros internacionales de la posguerra conocidos
como de Bretton Woods” (1999:541).
No obstante, ha de mencionarse la existencia de otras explicaciones, diferentes a los
buenos favores del keynesianismo. Así, por ejemplo:
El gran crecimiento y desarrollo del capitalismo en Estados Unidos y en Europa, des-
pués de la Segunda Guerra Mundial, se le ha atribuido —en un análisis inmediato y
superficial— a las políticas keynesianas. Yo no tengo reparo en reconocer el importante
papel que jugó para el desarrollo de la onda larga expansiva de 1945/1950-1973 en el
mundo capitalista. Aunque reconozco un conjunto de factores estructurales, sociales y
políticos (la guerra, la destrucción, la derrota de las masas, el fascismo, el nazismo, la
revolución tecnológica) que en última instancia cumplen un papel más determinante,
reivindico la enorme influencia de las ideas, de las políticas económicas, de los policy-
makers, de las instituciones, del Estado para modificar o amoldar la realidad económi-
ca y social de acuerdo a lineamientos generales (Rodríguez, 2005:191).
Por su parte, Maddison (1991) indica como características generales de ese período
expansivo de la posguerra las siguientes: prioridad en las políticas estatales al pleno
empleo más que a la estabilidad de precios, tasas de cambio más bien fijas, sindicatos
fuertes y por tanto inflexibilidad salarial, fuerte movimiento hacia el libre comercio y
a las uniones aduaneras y paulatina liberalización en el movimiento de trabajadores y
capital y, como consecuencia, gran convergencia en el ingreso per cápita y en la pro-
ductividad en el planeta. Es decir, el predominio pleno del pensamiento keynesiano
en el mundo y en particular en la potencia de posguerra.
Rodríguez (2005) presenta un recuento de las discusiones en torno a la hipótesis de
la convergencia en el desarrollo y el ingreso per cápita entre los países, derivada del
modelo keynesiano, mostrando que los resultados son ambiguos en parte por la infor-
mación usada por los autores que consulta para comprobarla. Krugman (2008) para
esta etapa en Estados Unidos muestra los resultados estadísticos sobre el aumento del
ingreso salarial, la expansión del estado benefactor y el incremento de las tasas impo-
sitivas en los deciles más altos de la población, todo lo cual tiene el efecto de crear lo
que llama la “gran compresión”. Ffrench-Davis et al. plantean que detrás de la “Edad
de Oro” hubo cuatro rasgos económicos imperantes en la posguerra:
“El primero consistía en la serie de mecanismos macroeconómicos keynesianos para
regular el desempeño económico interno —producción y empleo, fundamentalmen-
te—. El segundo era el nuevo ‘orden internacional’ organizado en torno a la nueva

‘Pax Americana’ que surgió después de la guerra y que facilitó el rápido desarrollo del
comercio internacional y el fin del tradicional aislamiento de Estados Unidos (...) El
tercero era el desarrollo de instituciones que encauzaban las relaciones entre capital y
trabajo, principalmente la organización del trabajo en las fábricas junto con la estanda-
rización de las prácticas laborales, y el uso intensivo de la maquinaria, la organización
de empresas en forma de grandes corporaciones y su internacionalización. El escenario
económico final consistía en las ‘reglas de coordinación’ por las que las acciones de
los agentes económicos (individuos, empresas y Estados) eran compatibilizadas entre
sí, y también con las demandas de las políticas macroeconómicas y de las relaciones
laborales” (Ffrench-Davis et al., 1997:86).
Desde el punto de vista de Ruggic (1982), con Bretton Woods se creó una especie de
gramática común en el mundo, uno de cuyos puntos indiscutidos era el papel keyne-
siano del Estado en la economía. Recuerda que, para algunos analistas, en Estados
Unidos ese papel solo había sido válido en lo que se conoció como keynesianismo de
guerra, pero subraya que esa es una concepción limitada, y muestra en cambio que
el Estado participó durante los años 1950-60 en asuntos como la construcción de in-
fraestructura, en los precios de sustentación para los productos agrícolas y en el gasto
social, si bien la intervención a través de la moneda y la fiscalidad fue disminuyendo
a lo largo de los años 60.
Por su parte, Rodrik puntualiza que el objetivo de Bretton Woods antes que impulsar
el flujo de bienes y capitales era garantizar la estabilidad económica:
Se buscó un sistema que impidiera a las naciones la exportación de sus dificultades
económicas a sus socios comerciales, por tanto, un sistema que evitara los problemas
de entreguerras: los flujos de capital desestabilizadores, una excesiva volatilidad de las
monedas, cuyo resultado fue un descenso en el bilateralismo y el proteccionismo en la
década de 1930. Por lo que idearon un gran número de salvaguardias, y, en particular,
se permitió a los países la libertad de regular los flujos de capital (Rodrik, 1999:4).
¿Exhibe realmente la Edad de Oro del capitalismo, como tiene que ser para merecer
tal nombre, indicadores mejores que épocas anteriores y posteriores? Comparando
varios períodos, Zarnowitz (2000) anota que para Estados Unidos, “usando 31 va-
riables sobre actividad real, inflación, productividad, salarios, ganancias, tasas de in-
terés, precios de acciones, comercio exterior y políticas fiscales y monetarias” las
ganancias durante la década de 1960, y aún durante la de 1980, fueron mayores a las
de los años 1990.
Romer (1999) plantea que el período subsiguiente a la II Guerra Mundial tuvo muchas
menos recesiones que el comprendido entre 1870-1914, a la par que el tiempo entre
pico y pico del período de posguerra es cerca de cincuenta por ciento más largo que el
de preguerra, y aduce como razón “el aumento de las políticas macroeconómicas des-
pués de la Segunda Guerra Mundial” (Romer, 1999:19), además de la introducción

del seguro de desempleo, los programas estatales de bienestar social, el incremento en
las tasas de impuestos, el seguro de depósitos (creado en 1935 para evitar los pánicos
financieros). Y concluye: “En esencia, hemos sustituido el ciclo de auge-caída de la
preguerra, impulsado por espíritus animales y pánicos financieros, por un ciclo de
crecimiento impulsado por la política” (Ibíd., 31). Por su parte, Weinstein (1999) para
la segunda mitad del siglo XX indica:
Durante los felices años 1950 y 1960, la productividad aumentó en un promedio de 3
por ciento al año. A ese ritmo, los salarios podrían duplicarse en 20 años o menos. Pero
desde la década de 1970, la productividad ha ido arrastrándose a un ritmo del 1 por cien-
to anual, tomando alrededor de tres veces más tiempo para duplicarse (Weinstein, 1999).
Al decir de Maddison, el crecimiento fue impulsado por esas políticas intervencionistas,
en particular por el énfasis puesto en el pleno empleo y la consiguiente elevación en
la demanda agregada gracias al crecimiento de los salarios, creándose así un “círculo
virtuoso” que indujo un aumento de la inversión y bajas tasas de inflación en el mundo.
1.1.2 La expansión del keynesianismo

De esta manera, luego de 1945, se acentuó el keynesianismo en los países que ya
venían utilizándolo, y se expandió a otros lugares del planeta, hasta convertirse ya no
simplemente en un antídoto para la crisis sino en una especie de teoría del desarrollo,
como lo muestran tres casos diferentes: el primero es Europa Occidental, reconstrui-
da con el Plan Marshall por consideraciones políticas; el segundo, Corea del Sur y
Taiwán, países enfocados hacia el mismo modelo de América Latina, con un papel de
primera importancia en la Guerra Fría, y el tercer caso, América Latina.
Johnson (2001) y Kennedy (1989) subrayan el hecho de que el apoyo prestado por
Estados Unidos a países europeos y asiáticos tenía una notoria motivación geopolí-
tica: consolidar su posición en la disputa por el control de las zonas más importantes
del planeta frente al creciente poderío de la Unión Soviética. Es decir, para adoptar el
modelo económico de la posguerra en la ecuación costo-beneficio se sumaron ciertos
intangibles relacionados con la Guerra Fría, cuyo desenlace se conoció en 1989 cuan-
do cayó el Muro de Berlín.
En los tres casos fueron elementos comunes el activo papel del Estado, la planeación
indicativa y el uso de herramientas fiscales y monetarias para el despegue de esas
economías (Green, 1997; Woo, 1990). En particular el manejo de la moneda y el cré-
dito fue usado como un mecanismo artificial para impulsar el desarrollo, sin que se lo
viera atado a la disponibilidad de oro (Alviar, 1974) y si bien no se seguía el patrón
oro, se seguía un mecanismo más o menos rígido, el patrón dólar, ya que la mayoría
de las monedas se encontraban atadas a éste, que era la única moneda con respaldo en
oro. Tal fue el sistema de Bretton Woods, que sobrevivió hasta 1973.

Sin embargo conviene mirar otra arista del problema: una moneda sobrevaluada po-
dría emplearse como una forma de estimular el desarrollo en la medida en que las
importaciones estarían siendo realmente subsidiadas, en el entendido de que los con-
troles a las importaciones garantizaban que no todo el mundo se beneficiara con esa
ayuda indirecta. Ello puede explicar por qué fue tan común el uso de las tasas fijas (y
sobrevaluadas) en América Latina.
Respecto a Europa Occidental, el Plan Marshall, originado en la doctrina Truman de
1947, se tradujo en la inyección de una fuerte suma de capital aportado por Estados
Unidos (13.000 millones de dólares de la época), puesta a disposición de los países
beneficiarios del Programa de Recuperación Europea, de acuerdo con una serie de
planes que se discutieron a mediados de aquel año en París (Johnson, 2001), eviden-
temente de contenido keynesiano (Roll, 1999). Méndez indica que gracias a estas
políticas keynesianas Europa “logró, por lo menos hasta las postrimerías de los años
sesenta, las tasas de crecimiento más altas y sostenidas de la historia del capitalismo”
(Méndez, 1993:14). Por lo demás, en este contexto no era desproporcionada la pro-
puesta de Lleras, hecha en 1946, de crear un organismo de planeación de alcance pla-
netario. En efecto, en su calidad de delegado de Colombia ante la Primera Asamblea
de las Naciones Unidas (Londres, 16 de enero de 1946) afirmó:
La economía internacional requiere, aún más que las economías nacionales, la aplica-
ción del moderno criterio que da a un organismo de investigación, planeación y coor-
dinación el puesto esencial en el desarrollo de una labor de vastas proyecciones (…) Si
la economía universal tiene una unidad que ya nadie discute, si la prosperidad, como la
paz, es indivisible, forzosamente tenemos que ir hacia una unidad en la dirección de los
planes de utilización de las fuerzas productivas del mundo (Lleras, 1965:288).
El segundo caso, Corea del Sur y Taiwán, es aquel cuya interpretación ha sido objeto
de mayores discusiones. La explicación del milagro económico que allí tuvo lugar en
el último tramo del siglo XX pasa por los puntos más extremos: desde las que aducen
que ambos países son ejemplo de una economía de libre mercado hasta las que seña-
lan que su éxito es fruto de la fuerte intervención estatal, con importantes restriccio-
nes en el campo del comercio exterior.
Woo (2004) indica que no es cierto que Corea o Taiwán hayan tenido un comercio
exterior libre entre 1965 y 1980, pues hubo altas tarifas impositivas para importar y
subsidios para exportar. En la misma dirección, Chang anota:
En los éxitos económicos del Japón y de otros países del Este de Asia (excepto Hong-
Kong), las políticas comerciales e industriales intervencionistas desempeñaron un pa-
pel crucial. Son notables las semejanzas entre las políticas de estos países y las usadas
por los otros países hoy desarrollados antes de ellos, en concreto, sobre todo, la Gran
Bretaña del siglo XVIII y los EE.UU. del siglo XIX. Sin embargo, es también impor-
tante observar que las políticas aplicadas durante la posguerra en los países del Este de

Asia (y también en algunos otros países hoy desarrollados, por ejemplo Francia) eran
mucho más complejas y calibradas que sus equivalentes históricos (Chang, 2003:19).
Los tres casos mencionados se desenvolvieron en una nueva arquitectura económico-
política. Ante todo, empezaron a restaurarse los circuitos comerciales mundiales, lo-
grándose una expansión notoria entre 1950 y 1970, si bien debe destacarse que fue
cada vez más entre industrias, a diferencia de lo que había ocurrido en la primera
globalización cuando el gran comercio se dio entre industrias y productores de ma-
terias primas (Nayyar, 1995). Por su parte, la liberalización de las restricciones a la
inversión extranjera daría sus frutos a fines de los años 60, pero la plena liberalización
financiera solo empezaría a tomar fuerza a principios de los 80. Lewis (1963:277)
reporta que para 1954 aún estaba vigente en Estados Unidos la prohibición, impuesta
en 1934, de comprar bonos de deuda pública extranjeros.
Este ambiente favorable en América Latina, no obstante, tuvo sus limitantes que serán
analizadas más adelante, pero que conviene tener en cuenta ya:
América Latina había actuado mejor que cualquier otra región del mundo en la fase
anterior a 1950, fecha para la cual estaba operando más cerca de su límite que Europa
o Asia. En parte como consecuencia de esto, su desenvolvimiento en la edad de oro
fue relativamente modesto (…) Probablemente pudo haber hecho algunas cosas mejor
adoptando mayores políticas de apertura comercial, menos intervencionismos en el
uso de los recursos, más capacitación de la mano de obra y mejoramiento social, pero
la región no tuvo los mismos incentivos para cambiar sus políticas, como sí ocurrió en
Europa con la ayuda del Plan Marshall (Maddison, 1982).
1.1.3 Problemas del keynesianismo

Pero el keynesianismo tenía fisuras y costos sobre los cuales llamaron la atención
autores como Hayek (1985) desde el punto de vista de la moneda y Friedman (1983)
desde el punto de vista del papel de los mercados, por no mencionar las críticas prove-
nientes de la izquierda del espectro ideológico y político que ven en el keynesianismo
un modelo que a través de los subsidios frena el avance de la lucha de clases y ayuda
a los sectores propietarios de los medios de producción a apropiarse de una tasa de
ganancia mayor a través del intervencionismo (Mandel, 1976).
Es más, Keynes mismo alcanzó a vislumbrar varios de estos problemas. Así, por
ejemplo, sostuvo que el gasto público “puede tener el efecto de hacer subir la tasa
de interés y retardar así la inversión en otras direcciones”, requiriéndose entonces
ahora la intervención del Estado para hacerlas bajar; también puede “aumentar la
preferencia por la liquidez”; finalmente, la fuerza del multiplicador del gasto puede
beneficiar “la ocupación3 en países extranjeros”, a menos que los países extranjeros
3
“Ocupación” ha de entenderse acá como sinónimo de empleo.

también pongan en marcha su propio multiplicador (Keynes, 1996:113). De los tres
problemas detectados, los dos primeros se enfrentaron a través de las tasas de crédito
subsidiadas para productores específicos hasta que la inflación se hizo insostenible, y
el tercero, con el cierre de los mercados de mercancías y de capital hasta cuando ya
no fue posible sostener la presión por su apertura.
Hayek, por su parte, contraatacaba, principalmente en el campo del manejo monetario,
como lo muestra esta admonición suya, en la cual llama a protegerse contra el Estado:
El principal peligro (...) residiría en los renovados intentos, por parte de los gobiernos,
de controlar los movimientos de moneda y de capitales. Se trata de un poder que actual-
mente constituye la amenaza más grave no solamente a un buen funcionamiento de la
economía internacional, sino también a la libertad del individuo y continuará siéndolo
mientras los gobiernos tengan poder para ejercer este control (Hayek, 1985:129).
Respecto al papel de los mercados, Friedman anota que “la libertad económica es
un requisito esencial de la libertad política” (1983:17) y Hayek ve en la intervención
estatal un problema que atañe a la empresa y al individuo:
Si hemos de conservar una economía de mercado operante (y con ella la libertad in-
dividual), no hay nada tan urgente como disolver el perverso ayuntamiento entre la
política fiscal y la monetaria, unión clandestina desde hace tiempo y consagrada con
la victoria de la economía keynesiana (Hayek, 1985:120, subrayado en el original).
Desde mediados de los años 1960 se empezaron a ver problemas que en cierta ma-
nera servirían para hablar del agotamiento del modelo y que le daban la razón a las
advertencias provenientes de los críticos monetaristas. En 1964 fue necesario socorrer
la libra esterlina, a través de un cuantioso préstamo de Alemania, Estados Unidos y
Francia, y en 1970 ocurriría el primer año con estanflación en Estados Unidos. Esa
historia desborda los marcos de la presente investigación, pero vale la pena señalar
que debido a estos tempranos hechos Mandel (1976) y Hobsbawm (1994) sitúan el
final de la onda expansiva hacia 1967 y no en 1973 como lo plantea Maddison (1991).
Así como en la actual encrucijada mundial abierta por la crisis de 2008 los observa-
dores se preguntan sobre las reales posibilidades de que se reinstale el keynesianis-
mo, hacia mediados de la década del 70 la cuestión era si el neoliberalismo podría
retomarse el mundo, después de haber salido con mayor pena que gloria del escenario
en 1929, como lo narra de manera amena Galbraith (1992:290 y s.s.). La pregunta de
fondo es sobre la explicación del movimiento pendular desde el laissez faire hacia el
intervencionismo.
Para el contexto latinoamericano, Woo (1990) responde que esas oscilaciones están
dadas por la abundancia de materias primas en esta región. Cuando los precios suben,
las altas rentas que crean se convierten en un estímulo negativo para el impulso
industrial, recayendo en el modelo agroexportador. Solo cuando los precios caen y

hay problemas de pagos, los países vuelven a buscar ingresos en las exportaciones
manufactureras. “La política oscilatoria en América Latina es el resultado de la inte-
racción entre los ciclos externos de los negocios y la abundancia de recursos natura-
les” (Woo, 1990). Como se verá adelante en mayor detalle, esto ayuda a entender el
buen viento de las reformas de Lleras Restrepo en Colombia.
Para mediados de la década del 70 ya ha finalizado la Edad de Oro. La arquitec-
tura económica construida en Bretton Woods quedó fuertemente golpeada con la
inconvertibilidad del oro decretada por Estados Unidos en 1971. Por lo común se
señala que el fenómeno que precipitó el fin del modelo detrás de la época de oro, del
keynesianismo, fue la estanflación (Galbraith, 1992; Kennedy, 1989; Mandel, 1976)
la cual, a la luz de la teoría keynesiana, era tan inconcebible como la cuadratura
del círculo. Pero ocurrió e, irónicamente, del colapso de 1971-1973 puede decirse
lo mismo que se dice del de 1929: a la luz de la teoría económica en boga en cada
uno de esos dos momentos, no podría haber ocurrido, y cuando ocurrió no solo no
fue previsto sino que la teoría no tenía un antídoto; y, una similitud más, la crisis
de 1929 fue ocasionada por la aplicación de los preceptos económicos neoclásicos,
no los keynesianos, mientras que la de 1973 fue provocada por la aplicación de los
preceptos keynesianos, no los neoclásicos. Finalmente, en ambos casos la izquierda
no puede arrogarse haber ocasionado el desenlace.
En una visión retrospectiva, Rodrik (1999) plantea que la marcha de la economía glo-
balizada de las últimas décadas del siglo XX ha permitido cuestionar cuatro mitos so-
bre los cuales se edificó la economía posterior a la caída del Muro de Berlín, y que en
consecuencia deben mirarse políticas alternativas: la creencia en que el libre comercio
es la vía para la prosperidad, que la clave del desarrollo es la inversión extranjera, que
la liberación financiera asigna eficientemente el capital y que la globalización induce
buenas prácticas monetarias y fiscales (Rodrik, 1999).
El autor puntualiza que antes de los años 1980 detrás de cada una de esas decisiones
estaban unas instituciones nacionales que regulaban, estabilizaban y legitimaban el
mercado, de manera que las economías no estaban enteramente a disposición de sus
fuerzas, y que además existía el sistema de Bretton Woods, cuya misión fundamental
no era maximizar el flujo de capitales sino mantener la estabilidad económica en el
planeta.
Naim (1999) recuerda que el nobel James Tobin hizo su propuesta sobre el impuesto a
las transacciones “para poner arena en las ruedas del sistema financiero internacional”
en oposición a Friedman para quien, continua Naim explicando, el problema era que
el sistema tenía mucha arena y llamó por ello, entre otras cosas, a abolir el FMI.
Ahora bien, el análisis de esos cuatro mitos de Rodrik en relación con el caso colom-
biano muestra el mismo contenido: ninguno de ellos guió de manera prioritaria la

política llerista sino que hubo instituciones nacionales que cumplieron los tres papeles
que destaca Rodrik: regular, estabilizar y legitimar las fuerzas del mercado.
En el mismo sentido se pronuncia Sen (1998), quien analizando en la perspectiva
finisecular las teorías del desarrollo del siglo XX puntualiza la existencia de ciertas
interpretaciones erróneas:
Un buen ejemplo de ello es la aseveración, bastante generalizada, de que las experien-
cias de desarrollo han demostrado la irracionalidad del intervencionismo estatal en
contraste con las virtudes incuestionables de la economía pura de mercado, y de que
el requisito indispensable para el desarrollo es el paso de ‘la planificación al mercado’
(Sen, 1998:77).
El panorama que se ha descrito en las páginas anteriores pone de presente unos patro-
nes comunes, que en el fondo constituyen una teoría del desarrollo, al comienzo muy
desarticulada pero que poco a poco, a medida que se avanza en la “Edad de Oro”, va
tomando forma, coherencia y precisión en la definición4.
¿Cuáles son las consideraciones teóricas detrás de la época de oro? ¿Qué puede
resaltarse de América Latina? ¿Qué se dijo en Colombia?
1.2 Teorías del desarrollo

En las opciones posibles en los años 50 del siglo XX, ¿qué era el desarrollo?, ¿qué
caminos podría tener?, ¿qué era lo que había que lograr? y ¿cuáles serían las medidas
de su logro?
1.2.1 Retos del desarrollo

Aunque el origen de las teorías del desarrollo podría rastrearse desde la obra cimera
de Adam Smith (1776) como lo sugiere su indicativo título, o en la “Teoría del Desa-
rrollo Económico” de Schumpeter (1934), en estricto sentido empiezan a configurarse
después de la II Guerra Mundial buscando respuesta a la situación en que se encon-
traba parte del continente europeo al igual que el Tercer Mundo, tanto en los países
que iniciaban su etapa poscolonial con el derrumbe de los viejos imperios como en
los que ya habían alcanzado su independencia en el siglo XIX, particularmente en
América Latina.
4
Aunque desborda los alcances cronológicos de esta investigación, conviene tener en cuenta, así sea a
pie de página, el balance presentado por el FMI en 2007: allí destaca que en el siglo XX el crecimiento
mundial ha sido menos disperso y volátil que antes, y agrega que “el crecimiento mundial es muy
elevado en comparación con las tres últimas décadas, pero la pujanza de la actual expansión no parece
extraordinaria en comparación con la de los años cincuenta y sesenta” (FMI, 2007:192).

A manera de hipótesis, para plantear una teoría del desarrollo habría que identificar
las opciones que tenían los países para lograr mejores condiciones de vida. Descon-
tado que para lograrlo no podrían, ab absurdo, convertirse en abastecedores de ser-
vicios o en paraísos fiscales, las opciones históricas eran básicamente dos, el camino
agroexportador (también llamado primario exportador) o el camino industrial. Aun-
que aparezca irónico y anacrónico, era la misma disyuntiva planteada a principios del
siglo XIX en El Federalista de Hamilton (Chang, 2003).
Podría discutirse una tercera opción, el socialismo, pero sus opciones políticas en ese
momento en América Latina eran poco menos que inexistentes, por no hablar de las
económicas, ya que, de acuerdo con el Manifiesto comunista, una condición para el
socialismo es una economía avanzada. Por lo demás, de todos modos una hipotética
vía socialista llevaría a la misma cuestión sobre el papel de la industrialización, como
se puso de presente en el primer plan quinquenal soviético en la década de 1930 y el
primer plan quinquenal chino de la década de 1950 (Magdoff, 1977).
1.2.2 Evidencia histórica

El camino agroexportador tenía varias contraindicaciones. En primer lugar, una de
tipo histórico: luego de casi un siglo de oportunidad para mostrar sus bondades —
parte importante del siglo XIX y los inicios del XX—, el resultado había sido poco
alentador. El país insignia de este modelo, Argentina, había logrado llegar al sexto
puesto en el escalafón mundial en los primeros lustros del siglo XX, pero con el cie-
rre del mercado mundial de 1929 empezó su ocaso (Llach, 2006), para no hablar de
la suerte del resto de países latinoamericanos. Mientras ocurría tan abrupta caída, los
países desarrollados, cuya característica distintiva era ser industrializados, después de
cada crisis apenas si intercambiaban entre ellos los primeros puestos. En palabras de
Blattman et al., “es cierto que la especialización en la producción y exportación de
productos primarios ha probado ser uno de los más duraderos y robustos determinan-
tes del pobre crecimiento económico” (2003:4).
Acá se vuelve a poner de relieve la discusión sobre crecimiento y desarrollo, y el efec-
to que sobre ellos pueda tener el comercio exterior. Ante todo, debe recordarse que
Ricardo (1976) analiza las ganancias derivadas del comercio exterior concluyendo
que cuando dos naciones intercambian mercancías hay ganancias para ambas. Pero
no debe perderse de vista el llamado de atención que hace Schumpeter (1984) sobre el
hecho de que el comercio internacional no se da entre naciones sino entre particulares.
De ahí que hablar de las “ganancias” que presuntamente obtiene una nación con él,
parte de una falacia de composición, según señala el autor. Habiendo circunscrito así
el ámbito de las ganancias a ciertos individuos dentro de una nación, a continuación
Schumpeter resalta qué tipo de ganancia es la que se obtiene, a la luz del análisis de

Ricardo. Concluye que se trata de mercancías que no se pueden producir en el país,
ahorro de costos u otra opción diferente, como mayor placer.
Bajo esta óptica de que el comercio eventualmente dejará ganadores en ambos países,
pero circunscritos a una parte de la población, puede enfocarse el análisis de Wi-
lliamson (2009), quien constata que no obstante el crecimiento del comercio latino-
americano durante el modelo agroexportador, paralelamente se observa el acelerado
aumento de la desigualdad en América Latina: el índice de Gini5 pasó de 0,466 en
1870 a 0,631 en 1920. En ello influyó el hecho de que los exportadores pueden ha-
cer caso omiso de la capacidad de compra de los nativos, es decir, que en el modelo
agroexportador el mercado interno tiene muy poca importancia.
Finalmente, el modelo agroexportador había dejado una secuela en la infraestructu-
ra: los caminos, los ferrocarriles, los telégrafos, los puentes habían sido diseñados
ante todo para unir los centros productores de los diversos productos primarios con
los puertos y, de allí, con el mundo comprador, como es fácil deducirlo para el caso
colombiano mirando la dirección de la poca dotación en infraestructura que se cons-
truyó antes de 1930. Pero las comunicaciones y el transporte internos, vitales para
el desarrollo de un mercado interior, eran sumamente difíciles, más en un país como
Colombia con un sistema orográfico tan escabroso, por lo que se decía que en las
zonas costeras era más fácil comprar trigo de Inglaterra que de la sabana de Bogotá.
1.2.3 Los términos de intercambio

En el campo de la teoría se encontraron graves fallas en el modelo agroexportador,
siendo quizá la principal la asociada a la caída en los términos de intercambio y su
incidencia en el comercio y en el desarrollo, de acuerdo con los estudios hechos a
finales de la década de 1940.
Bielschowsky (1998), Ocampo y Parra (2003) y Rodríguez (2001) rastrean la evolu-
ción del concepto “términos de intercambio” en los escritos de Prebisch a comienzos
de la década de 1950 hasta configurar dos versiones sobre el problema y en el traba-
jo que independientemente adelantó Singer (“Postwar price relation between under-
developed and industrialized countries”, 1949), los cuales darían origen a la llamada
hipótesis Prebisch-Singer.
En esencia, se plantea que hay una tendencia al deterioro en los términos de intercam-
bio entre los productos básicos y los manufacturados, debido a la baja elasticidad-
ingreso de la demanda de los primeros en los mercados de los países desarrollados; es
decir, mientras que los sectores manufactureros generan ganancias monopolistas que
5
El índice de Gini mide de 0 a 1 el grado de concentración del ingreso o la riqueza entre una población
dada, en donde 0 significa que el ingreso o la riqueza se encuentran repartidas de manera totalmente
igual entre toda la población y 1 que están en manos de un solo individuo.

pueden trasladar en parte a los pagos salariales, los productores de primarios, que ac-
túan en mercados altamente competitivos, se ven obligados a continuas reducciones
de precios (Blattman et al., 2003). Una segunda forma de ver el deterioro se basa en
el hecho de que la productividad aumenta a mayor velocidad en los productos manu-
facturados (Ocampo y Parra, 2003). Es decir, una línea explicativa apunta a analizar
el mercado de los bienes y la otra el mercado de los factores de producción.
Cuddington et al. (2002) hacen una relectura de la hipótesis Prebisch-Singer y plan-
tean que no hay duda de que hubo una caída de los precios a partir de 1921 y un nue-
vo desplome en 1985, pero que la evidencia sigue siendo elusiva para hablar a largo
plazo de la existencia o inexistencia de tendencia antes o después de esas fechas. A
similar conclusión llegan Ocampo y Parra:
No hay evidencia de que exista una tendencia secular o continua al deterioro de los
términos de intercambio. No por esto es menos cierto, sin embargo, que los precios
relativos de las materias primas se deterioraron en forma notoria a lo largo del siglo
XX (Ocampo y Parra, 2003:29).
Teniendo en cuenta que la relación de intercambio es el precio del bien que un país
inicialmente exporta dividido por el precio del bien que inicialmente importa, cuando
la relación de intercambio del producto exportado cae, el país pierde, lo que da lugar
a la posibilidad teórica, planteada por Bhagwati (2004), de que un país esté en peores
condiciones después de empezar a exportar que si no hubiera crecido vía las exporta-
ciones, fenómeno llamado “crecimiento empobrecedor”.
Por su parte, Lleras recuerda que hay dos formas de entender los términos de inter-
cambio:
Desde los autores clásicos se estableció una distinción entre ‘the commodity terms of
trade’, es decir, los términos bajo los cuales son intercambiadas dos mercancías y ‘the
factorial terms of trade’ esto es, la relación entre las cantidades de factores productivos
necesarios en dos países para producir cantidades de productos de igual valor en el
intercambio internacional (Lleras, 1965:19).
Sea cual sea la explicación de las fuerzas detrás de los términos de intercambio, hay
que tener en cuenta su resultado. Según Edwards, “un cambio del 10% en los tér-
minos de intercambio resulta en alrededor de un 1% en el crecimiento per cápita”
(2008:22). Por su parte, Lleras cita un estudio de la CEPAL de 19576 que concluye:
“Durante 1945-49 Colombia se encontraba en la situación de tener que exportar un 40
por ciento más que en 1925-29 a fin de poder comprar la misma cantidad de bienes”
(cit. Lleras, 1965:149).
6
Estudio sin referencia bibliográfica.

Chevalier (1999) muestra varios datos sobre términos de intercambio negativos y
sobre la caída de precios absolutos para productos típicos como café y petróleo —los
menos afectados, según anota—, cacao y algodón, para luego mostrar algunas de las
discusiones sobre la metodología, y concluye:
De ahí nace un sentimiento de inseguridad (...) que hace dudar al inversionista nacional
o extranjero, o que lo lleva a obtener máximas utilidades para recuperar cuanto antes su
capital. Este clima mueve al empresariado local a expatriar sus utilidades; limita estre-
chamente la formación de clases sociales independientes de los poderosos, así como el
presupuesto del Estado (Chevalier, 1999:232).
Por su parte, Blattman et al. (2003), en un estudio que cubre el 80% de la población de
1900, y 35 países de diverso grado de desarrollo, para el período 1870-1935, plantean
que “los términos de intercambio tienen un impacto negativo en el crecimiento de la
periferia, no así en el centro” (2003:5).
Del deterioro de los términos de intercambio Lleras derivaba unas consecuencias de
índole económica, señaladamente la necesidad de un trato más favorable a los países
atrasados, que puso de presente en diversas reuniones internacionales, en fechas tan
tempranas como la Conferencia de Chapultepec en 1943, en las reuniones de Bretton
Woods de 1944 y en la Conferencia de La Habana de 1947, entre otros escenarios
internacionales (Lleras, 1981). De otra parte, como política interna, el deterioro de
los términos de intercambio sería uno de los argumentos centrales para promover la
exportación de productos diferentes a los básicos, es decir, la promoción de lo que se
conocería en Colombia como exportaciones menores. Finalmente, era una forma de
establecer que el desarrollo del país no podía basarse en la producción agrícola. Al
respecto recordaría que en 1967 se exportaron 50.000 sacos de café más que en 1966,
pero que se recibieron 30 millones de dólares menos, y algo similar ocurrió con el
azúcar, el tabaco, el banano, etc. (Lleras, 2008b:345). Otro ejemplo que hizo historia
lo presentó en Washington en 1969 ante un grupo de periodistas:
En 1954 el precio del café era de ochenta centavos de dólar por libra. En ese mismo
año, un jeep costaba 1.367 dólares. En otras palabras, 14 sacos de café compraban un
jeep… Hoy [1969] el precio del café es de cuarenta centavos la libra y el precio del jeep
es de 2.264 dólares. Se necesitan ahora 43 sacos de café para comprar un jeep (Lleras,
2008b:235).
Con igual argumentación haría una queja más directa, siendo ya Presidente, a su ho-
mólogo R. Nixon, en visita a la Casa Blanca (junio de 1969):
La verdad es que si se quiere tener desarrollo político en América Latina habrá que
pagar mejor el café, y la verdad es también que en el pasado no fuimos tratados muy
equitativamente por Estados Unidos en lo que a esta materia concierne. Después de una
época dolorosa en que llegamos a vender nuestro café a menos de siete centavos, se
celebró el primer pacto de cuotas. Este y la inflación bélica, impulsaron hacia arriba las

cotizaciones; pero cuando el tipo Manizales alcanzó a 15 y medio centavos, la oficina
de control de precios fijó a ese nivel el precio tope y allí lo mantuvo, a pesar de nuestros
reclamos, hasta bastante tiempo después de terminado el conflicto. Fueron muchos los
millones de dólares que dejamos de recibir por esta causa (...) Hay que ver cómo se
protestó cuando se alcanzaron las mejores cotizaciones en 1954. Todo parecía como
para buscar rebajarlas: el uso de sustitutos, el fomento de las siembras en Hawai y en
África, la propaganda con las amas de casa y los debates senatoriales (Lleras, 1996:92).
1.2.4 El comercio exterior

La discución sobre los términos de intercambio implicaba evaluar el papel del comer-
cio exterior frente al del mercado interno como medio para obtener los recursos para
el desarrollo. Un enfoque con cierta similitud al problema derivado de los términos
de intercambio lo encontramos en las tesis de Thirlwall (2003). Sus planteamientos
sobre el desarrollo endógeno ponen de presente la importancia del mercado interno.
Otra faceta de las investigaciones está relacionada con el papel de la industria, que se
analiza en el apartado siguiente.
La ley de Thirlwall expresa que las diferencias entre las elasticidades ingreso de la
demanda de exportaciones e importaciones son las que tienen el mayor poder expli-
cativo de las disparidades en el crecimiento económico. Es decir que si las exporta-
ciones tienen una baja elasticidad precio, derivada de la caída secular de los términos
de intercambio, el crecimiento, en este caso asociado a la dinámica interna demanda-
oferta, se vería desacelerado, en ausencia de recursos de crédito externo ad infinitum.
Dicho de otra manera, hay una restricción externa al crecimiento, derivada de la au-
sencia de divisas, y esta última tiene que ver, en el momento presente (es decir, no
como explicación histórica) con la elasticidad-precio de las exportaciones e importa-
ciones. Como indicara Prebisch refiriéndose a sus escritos de los años 1950, “la cons-
tricción del sector externo representaba el obstáculo más importante para el desarrollo
en esa época” (Pollock et al., 2001:12). De manera sintética puede decirse que si la
elasticidad de las exportaciones es mayor a uno y, la de las importaciones, menor a
uno, el país tendrá recursos crecientes por el lado de la demanda para incentivar la
oferta. Pero la situación de América Latina a mediados del siglo XX era exactamente
la opuesta, si bien Velasco (2006) identifica excepciones como Brasil.
En la misma dirección se encuentra Lewis, quien sostiene que “todos los programas de
desarrollo aumentan la demanda de divisas” (1963:308), pero que su consecución es
difícil, y en ausencia de lograrlo a través del aumento de las exportaciones (que se difi-
culta porque no se tiene la capacidad de competir con el extranjero y de disputar mer-
cados), se deberá atender a la “producción de sustitutos a las importaciones” (Ibíd.).
Para Lleras, Colombia no era ajena a este estado de cosas. Los flujos de divisas eran
negativos y el ahorro interno no suplía las necesidades de capital, es decir, el país

también padecía en ese entonces de estrangulamiento externo. En discurso ante el
Congreso de la República el 20 de julio de 1967 puntualizó:
Las entidades internacionales y las naciones amigas han apreciado bien que ni los
recursos que hoy derivamos de las exportaciones, ni el movimiento ordinario de capi-
tales son suficientes para que podamos salvar con fortuna la presente etapa de nuestra
evolución. Nos recomiendan, por lo tanto, incrementar aceleradamente la exportación
y fomentar la inversión privada extranjera (…) De todo lo expuesto aparece que deben
estudiarse tres aspectos de la política de cambio exterior: necesidad y eficacia relativa
de los controles; estímulo a la exportación y régimen de la inversión privada extranjera
(Lleras, 1981:150).
Algo similar había expresado un par de años antes:
Hemos tenido en los últimos años una tasa de desarrollo modesta y, sin embargo (…)
tal cosa no ha podido lograrse sino con la apelación a financiaciones externas relati-
vamente cuantiosas cuyo servicio pesa ya de manera fuerte sobre el balance de pagos.
Los ingresos de cambio exterior originados en exportaciones han sido notoriamente in-
suficientes, y la tesis del ‘estrangulamiento exterior del desarrollo’ debido a este factor
tiene aquí una comprobación elocuente (Lleras, 1965:196).
De estas consideraciones debe extraerse una conclusión: la relación entre comercio
exterior y desarrollo debe mirarse ante todo en su efecto directo en el saldo favorable
de divisas para ser usadas en otras urgencias del desarrollo y no en la simple e inex-
presiva relación del PIB con el comercio exterior. Así, Ortiz (2009) señala:
El ‘descubrimiento’ reciente de que el crecimiento económico depende no tanto del
volumen de las exportaciones como de la diversificación de las mismas (Haussman,
Pritchett y Rodrik, 2006; Rodrik, 2007), es una forma elegante de reencontrar la
vieja hipótesis estructuralista: no es el mercado externo per se el que sostiene el
desarrollo sino la dinámica interna de transformación industrial, pues sólo puede
diversificar sus exportaciones un país que diversifica sus industrias (Ortiz et al.,
2009:44).
Este planteamiento está en concordancia con el de Thirlwall (2003), quien indica que
el comercio exterior incide en el desarrollo desde la perspectiva dinámica, no en la
simple estática (por ejemplo, grado de apertura), cuando se tiene en cuenta su efecto
en el incremento de la demanda. Márquez (2006) plantea que el índice de apertura
(volumen del comercio exterior como proporción del PIB) no está directamente rela-
cionado con la tasa de crecimiento. Para el caso de Colombia indica:
En efecto, mientras el promedio del índice de apertura era de 23,88% entre 1968-
1972, y se elevó al 31,57% para 1998-2002, el promedio de la tasa de crecimiento
fue de 5,88% y de 2,88% en los mismos períodos. Esto obliga a buscar otro tipo
de explicaciones sobre la relación entre comercio exterior y crecimiento (Márquez,
2006:121).

De ello concluye Márquez la necesidad de mirar el proceso de apertura y de indus-
trialización a partir de la ley de Thirlwall. A continuación elabora el modelo para
verificarla y, como una de las conclusiones, señala:
La elasticidad ingreso de la demanda de exportaciones (excluyendo los precios de la
función estimada) para el período 1969-2002 es de 1,56, menor que la elasticidad in-
greso de la demanda de importaciones que es 1,99. Esto indica que los colombianos
están más dispuestos a incrementar las importaciones cuando su ingreso crece, que los
consumidores de bienes producidos en Colombia en circunstancias similares. La elasti-
cidad ingreso de la demanda de exportaciones tiene un índice de correlación del 6%, y
el de la elasticidad ingreso de la demanda de importaciones es de 19%, lo que indica una
relación débil entre el incremento del ingreso en Colombia y el crecimiento de los flujos
de comercio externo, en particular con el de las exportaciones (Márquez, 2006:132).
En síntesis, para enfrentar las tareas del desarrollo a mediados del siglo XX era ne-
cesario contar con los recursos necesarios, valga decir, el capital, factor muy escaso
en estas latitudes. El proceso de acumulación originaria que se describe para las eco-
nomías europeas en los siglos XVI y XVII no se dio en América Latina en los cuatro
siglos siguientes al Descubrimiento de 1492. El modelo que se presentó como el
mecanismo apropiado, el comercio exterior de los productos básicos, no era el más
indicado dados los desventajosos términos de intercambio, como lo demostraron cien
años de insistencia en esa alternativa, si se cuenta el proceso desde los albores de la
República, por allá en 1830. De esta manera, el estrangulamiento externo no se solu-
cionó y en cambio sí resultó ser cada día más agobiante.
Así las cosas, desde el punto de vista histórico y teórico sobre el modelo agroexporta-
dor, ¿cuál era el camino a seguir para enfrentar las restricciones al desarrollo que tenía
el subcontinente? En las circunstancias históricas y de contexto mundial descritas en
el capítulo primero pareciera que la única alternativa era la que se adoptó, la industria-
lización por sustitución de importaciones ISI, con su inevitable carga de proteccionis-
mo. Ello acarrearía nuevas dificultades, entre otras la de cómo solucionar el problema
de las divisas para realizar las importaciones requeridas para esa industrialización,
si no había posibilidades de exportación pues el modelo aún no había previsto la
necesidad de abrirse al extranjero. Era claro que tarde o temprano el mercado interno
agotaría sus posibilidades para enfrentar ese problema.
La Comisión Económica para América Latina, CEPAL, creada a instancias de la ONU
en 1948 para analizar los problemas del atraso, bajo la dirección de su máximo im-
pulsor, Raúl Prebisch, haría de las teorías del desarrollo acá reseñadas y de otras más,
todas en el marco del keynesianismo, una Teoría del Desarrollo para América Latina,
que empezaba por describir las causas del atraso y la forma de romper con el círculo
vicioso, a través de la industrialización (González, 2001). Desde ya ha de subrayarse
que ello no significaría para Prebisch dejar de lado la agricultura (Pollock, 2001).

Ha de mencionarse que Prebisch reconoció en Lleras Restrepo a uno de los seis la-
tinoamericanos que “le colaborarían a dar legitimidad a sus ideas fundamentales”
(Caballero, 2009:95).
1.2.5 La industrialización
Pero en la escogencia de la ruta a seguir en el cruce de caminos de la posguerra concu-
rría otro argumento, ya no de carácter negativo como el relacionado con lo vivido du-
rante un siglo con el sector agropecuario y la exportación de productos primarios, sino
de tipo positivo, asociado al sector industrial. Al comparar los diferentes países, el dato
de bulto es que en general los desarrollados eran a su turno industrializados, de manera
que la dirección obvia que se imponía era lograr mayores niveles de industrialización.
Poco importaba que ya se empezara a hablar de la sociedad post-industrial, en época
tan temprana como mediados de la década de 1950, como lo recuerda Rodríguez:
La desindustrialización de los países avanzados empezó desde la década de los cin-
cuenta (...) Para Alvin Toffler [en El shock del futuro, 1970] el predominio del sector
servicios en Estados Unidos empezó en 1956 cuando los trabajadores de cuello blanco
superaron en cantidad a los de cuello azul, es decir, los trabajadores manuales. El so-
ciólogo Daniel Bell acuñó el concepto de ‘sociedad post-industrial’, a principio de los
sesenta, para definir un ‘cambio de estructura social’ en las economías industrializadas,
especialmente EE.UU. (Rodríguez, 2005:53).
Excepcionalmente en la década de 1950 se encontraban países desarrollados expor-
tadores de productos básicos, como Suecia, Canadá o Nueva Zelanda. Para entender
la diferencia entre estos casos y los latinoamericanos habría que señalar que dado que
los precios de los productos están determinados por los salarios, si estos son bajos,
como ocurre en América Latina, las materias exportadas asimismo lo son, cayéndose
en una trampa de pobreza.
Este problema lo analizó Lewis (1963) mostrando que aunque los cultivos de caña en
los países tropicales habían mejorado significativamente su productividad, ello no se
había traducido en mejoras salariales sino en rebaja de precios en el mercado interior,
y explica que la causa de ese contrasentido es que el resto de sectores no habían tenido
una mejora de productividad similar:
Si no se ha hecho nada para aumentar la productividad de los campesinos en la pro-
ducción de alimentos, estos constituyen una reserva disponible de mano de obra barata
para el trabajo en las minas, en las plantaciones, o en otras empresas de exportación
(…) [Ello] explica por qué los productos comerciales de los trópicos como el té, el
algodón, las semillas de aceite y varios productos minerales, pueden obtenerlos tan
ventajosamente los países industrializados (Lewis, 1963:307).
Luego anota esta admonición, conclusión obvia de lo que está planteando: “Es tan
equivocado descuidar las exportaciones como atenderlas excesivamente, porque es

perfectamente posible que las exportaciones sean el freno que detiene el desarrollo”
(Ibíd.:308), síntesis que sería repetida por Bhagwati (2004) con la expresión “creci-
miento empobrecedor”, como queda anotado.
Presentado el argumento de otra manera, los países de alto desarrollo y exportadores de
productos básicos pagan a sus obreros salarios altos como resultado del mismo desa-
rrollo, de manera que el buen suceso de sus exportaciones no depende de reducciones
salariales ni, en general, del empobrecimiento de su población; es decir, la llamada
“maldición de los recursos naturales” no es un destino ineludible (Folchi, 2010; Sachs
y Warner, 1997). Por el contrario, a mayor exportación, más bienestar para la pobla-
ción. Para los mismos autores no menos importante en la explicación del buen o mal
suceso de los países con alta dotación de recursos naturales es el marco institucional
(Estado de derecho, eficiencia burocrática, moralidad) en que se desarrolla la actividad.
Ahora bien, por fuera de las excepciones en los países en los cuales los salarios no
se habían convertido en una trampa del desarrollo o de las tendencias futuristas que
estaban abriéndose paso en otros según lo reseñado de Toffler, para el grueso de los
países el motor del desarrollo se encontraría en la industria, de acuerdo con lo que se
explica en el resto de este apartado.
Un teórico central en la argumentación de la industrialización sería Rostow (1990)
quien, en sus estudios sobre las etapas de crecimiento económico, le concede un papel
fundamental en el tránsito de una a la otra al grado de incorporación de los avances
tecnológicos, lo cual se logra, en lo fundamental, a través de la industria, tal cual lo
muestra el salto hacia la etapa de despegue y de esta a la de madurez que identificó el
mencionado autor. En estos casos el parámetro es el aumento de la población urbana y
el de la empleada en la industria. Debe subrayarse, sin embargo, que Rostow también
postuló como una condición para el desarrollo una adecuada interrelación entre los
sectores agrícola e industrial.
De otra parte, teniendo en cuenta las tesis de Solow (1956) sobre el papel de la tecno-
logía en el desenvolvimiento de las naciones, al igual que el de la educación, es obvio
que la condición para que ello opere es que haya un creciente sector industrial que sea
capaz de absorber tales tecnologías y, en general, los nuevos conocimientos. Ello no
puede ocurrir si el grueso de la economía puede vérselas sin mano de obra calificada,
es decir, si no está dirigida a la creación de alto valor agregado. Sarmiento (1998), al
analizar el papel de la tecnología, recuerda el caso del Japón que entre 1950 y 1985
creció a mayores tasas que Estados Unidos, y concluye:
Al parecer, el crecimiento en los países más avanzados se ve limitado por el progreso de
la ciencia, que a su vez está determinado por el comportamiento del pasado. En cambio,
el avance de los países desarrollados menos avanzados depende fundamentalmente de
su capacidad para crear condiciones para absorber la tecnología mundial (Sarmiento,
1998:101).

Lewis (1963), por su parte, en el análisis de las que llama las sociedades duales, plan-
tea que en los países atrasados coexisten dos sectores, el agrario y el industrial, con
diferente grado de desarrollo, al punto que al agrario lo denomina no capitalista. Sos-
tiene que para lograr un desarrollo equilibrado del país, el sector moderno, capitalista,
debe estar en capacidad de jalonar y absorber los excedentes de mano de obra del no
capitalista, con lo cual mejorarán los salarios. De manera que el motor del desarrollo,
a la luz de este análisis, está en el sector industrial.
Acertada o no la inferencia sobre el papel imprescindible de la industria en el desarro-
llo general o, si se quiere, en el camino para alcanzar un mayor y más amplio bienes-
tar, lo cierto es que en buena medida se la ha mantenido desde entonces como motor
fundamental; así lo ponen de presente ejemplos tan opuestos como la implantación
de maquilas como sedicente forma de industrialización en América Latina y en varios
países del Sudeste Asiático, o el énfasis de Corea del Sur y de China en los últimos
cincuenta años en la industrialización pura y dura.
En síntesis, la discusión es si un país puede desarrollarse poniendo el énfasis en su
sector primario (agricultura, minería, ganadería), o si requiere de un sector industrial
para lograrlo. Como lo expresó Kaldor en su conferencia de 1966 “Causes of the slow
rate of economic growth in the United Kingdom”:
La hipótesis que intento examinar es que las rápidas tasas de crecimiento económico
están asociadas con tasas rápidas de crecimiento del sector secundario de la economía
—principalmente el sector de las manufacturas— y que esto es un atributo de una etapa
intermedia del desarrollo económico: es la característica de la transición de la ‘inmadu-
rez’ a la ‘madurez’ (cit. Moreno, 2008:138).
En la indicada conferencia de 1966 y en otra de 1967, “Strategic factors in economic
development” (Roll, 1999:576; Thirlwall, 2003) Kaldor plantea tres leyes en relación
con la industria: la primera, correlaciona positivamente el crecimiento industrial con
el del PIB, es decir, el PIB crecerá en la medida en que lo haga la industria, pero no
solamente como una simple adición estática sino por los efectos que trae el crecimien-
to industrial en el resto de los sectores. La segunda ley correlaciona el crecimiento de
la productividad industrial con el del producto manufacturero en el sentido de que la
productividad de la industria jalona la del resto de las actividades manufactureras. La
tercera ley correlaciona positivamente el crecimiento de la productividad total de la
economía con la del sector industrial. Desde esta perspectiva es evidente que el camino
a seguir para el desarrollo nacional debe pasar por la industrialización, por los efectos
que trae para el conjunto de la economía, gracias a los rendimientos crecientes.
Echavarría y Villamizar (2006) al igual que Mesa (1994) recuerdan que una de las
conclusiones sobre las leyes de Kaldor tienen que ver con la dinámica que generan las
exportaciones, directamente sobre el sector que produce los bienes e, indirectamente, a

manera de externalidades, sobre el resto de la economía, efectos que estos investiga-
dores reportan existentes en Colombia. Por su parte, Gaviria y Sierra (2005) subrayan:
Partiendo de las leyes de crecimiento de Kaldor no se puede esperar encontrar en el
sector agropecuario un motor del crecimiento, esto al menos por dos razones. De un
lado (...) no tiene un alto efecto multiplicador, debido a las bajas elasticidades ingreso
de la demanda de sus productos. De otro lado, son reducidas las economías de apren-
dizaje, que se pueden derivar de una limitada división del trabajo, y de economías de
escala dinámicas fruto de la incorporación de progreso técnico y la mecanización de las
actividades productivas (Gaviria y Sierra, 2005:88).
Thirlwall llama la atención sobre el hecho de que el desarrollo se encuentra estadís-
ticamente asociado con la industrialización (2003:45) y plantea que “los países que
crecen en forma rápida tienden a ser aquellos en que la participación de la industria en
el PIB aumenta más rápidamente: los llamados países de reciente industrialización”
(Ibíd.:73).
Otro importante teórico del desarrollo y del papel de la industria en el mismo fue
Albert Hirschman (The Strategy of Economic Development, 1958). Este economista
vivió en Colombia entre 1952 y 1956 ejerciendo como consultor de la oficina pública
de planeación y como asesor privado7. El eje de su política económica es la creación
de los eslabonamientos o encadenamientos. De acuerdo con la síntesis que hace
Urrutia (2008):
El desarrollo se acelera por la inversión en proyectos e industrias con fuertes efectos de
enlace hacia adelante y hacia atrás. Los enlaces hacia atrás conducen a nueva inversión en
instalaciones proveedoras de insumos y los enlaces hacia adelante conducen a la inversión
en instalaciones empleadoras de productos. [Después] Hirschman adiciona unas catego-
rías (…) Habla de enlaces de consumo y fiscales. Los nuevos ingresos obtenidos en el
proceso de la producción y la exportación de bienes básicos pueden gastarse al principio
en importaciones, pero en cuanto alcancen un volumen suficiente, estas importaciones
podrían sustituirse por industrias nacionales. Estos se han llamado enlaces de consumo. Si
el Estado grava los ingresos generados por la producción y exportación de bienes básicos
y canaliza los impuestos hacia la inversión productiva, se puede hablar de los enlaces
fiscales de los bienes básicos por oposición a los enlaces de producción (Urrutia, 2008).
No obstante, Hirschman no provee una herramienta para medir la magnitud de los
eslabonamientos, dificultad que él mismo señalaría años después:
Dadas las dificultades de medición, el concepto de encadenamiento ha sido más in-
fluyente como una manera general de pensar acerca de la estrategia de desarrollo, que
como una herramienta precisa y práctica en el análisis de proyectos y en la planeación
(cit. Meisel Roca, 2008).
7
Sobre el conocimiento que tenía Hirschman de Colombia escribió: “Siempre le digo a mis amigos, la
verdad es que yo sólo sé de Colombia; sin embargo, Marx sólo conocía a Inglaterra” (cit. Meisel, 2008).

Analizando el panorama de las teorías del desarrollo y las tesis de Hirschman, Krug-
man indica:
También hubo disputas sobre la naturaleza de las políticas que podrían ser necesarias
para sacar a un país de la trampa de pobreza. Rosenstein-Rodan y otros parecían dar
a entender que sería necesario un coordinado y amplio programa de inversión, el ‘Big
Push’. Hirschman no estuvo de acuerdo, argumentando que una política de promoción
de algunos sectores clave con fuertes vínculos, pasando luego a otros sectores para
corregir el desequilibrio generado por estas inversiones, y así sucesivamente, era en
realidad el enfoque correcto (Krugman, 1994:3).
En la misma tendencia analítica debe mencionarse el trabajo de Allyn Young, popu-
larizado en Colombia por Lauchlin Currie quien se declaró en “gran deuda” con él,
según indicó en la introducción que en 1982 hizo al escrito “Rendimientos crecientes
y progreso económico” de Young, publicado originalmente en The Economic Journal
de 19288.
Young (2009) hace notar que el papel de la división del trabajo prevista por Smith
debe entenderse en relación con la demanda agregada, entendida no en su acepción
monetaria sino desde el punto de vista real. Para el autor hay una relación bidireccio-
nal entre el crecimiento de la demanda y el ahondamiento de la división del trabajo.
Por lo demás, las economías dinámicas están asociadas al crecimiento del mercado.
En una economía en desequilibrio, como la que plantea Young para su estudio, el
crecimiento es el mayor factor de desequilibrio, pues crea crecimiento al obligar a los
sectores rezagados a apurar su paso para satisfacer la demanda que recae sobre ellos,
de manera que es un asunto endógeno a la misma economía (Young, 2009).
Como puede observarse en los planteamientos de Hirschman, Kaldor, Lewis, Thirlwall
y Young9, un punto en el que insisten en el bosquejo de los problemas del desarrollo en
los años de la posguerra es el papel preponderante que tiene el mercado interno.
Los planteamientos de Smith sobre las bondades de la división del trabajo en la facto-
ría, la teoría de los encadenamientos de Hirschman, el papel de la demanda agregada
en las teorías keynesianas y en particular en la ley de Thirlwall, el papel dinamizador
de la industria para Lewis, los beneficios derivados de una adecuada explotación de la
tierra, apuntan a destacar que el crecimiento es un factor endógeno (lo que no significa
pasar por alto las condiciones internacionales) anclado en la capacidad que tenga, o
que desarrolle, un espacio geográfico llamado país para producir y para consumir. Es
la profundización del capitalismo, ni más ni menos, que consiste en llevar a todos los
8
Por circunstancias personales Lauchlin Currie terminó viviendo un largo período de su vida en
Colombia, asesorando a varios presidentes de la república —y enfrentado con otros tantos— sobre
diversos lineamientos del desarrollo nacional.
9
Y por supuesto de muchos otros teóricos del desarrollo no mencionados acá por no tratarse esta
investigación de una evaluación de tales teorías.

rincones del país su forma de producir, la forma de emplear la fuerza de trabajo (es
decir a través de relaciones salariales), y de hacer circular el capital y la tierra. Méndez
(1993) destaca que en Corea del Sur, entre 1950 y 1965, al comienzo del proceso, “el
60% del desarrollo industrial se explica por el abastecimiento del mercado interno pro-
tegido” (Méndez, 1993:140), y que igual dinámica se observa en Brasil años después.
El modelo de desarrollo seguido por América Latina casi desde su independencia, y
por Colombia en particular, fue quizá lo más opuesto a considerar el crecimiento del
mercado interno como asunto prioritario. Márquez (2006) apunta para Colombia que
en los años 60 había gran debilidad de la demanda agregada, por lo cual:
Si se eleva la elasticidad ingreso de la demanda de exportaciones (por una política
de innovación y promoción de exportaciones, por ejemplo) y se reduce la elasticidad
ingreso de la demanda de importaciones, la demanda puede ser expandida sin causar
desequilibrios en la balanza de pagos. Superando esta restricción la demanda puede
generar su propia oferta, puesto que implica mayor seguridad para la inversión y la
absorción del desempleo (Márquez, 2006:139).
En una mirada de conjunto habría que señalar la manera dinámica en que las exporta-
ciones inciden en el desarrollo industrial, como quedó indicado atrás en relación con
las leyes de Kaldor, y el efecto sobre el conjunto de la economía por las externalidades
que se crean. Mesa (1994), en las conclusiones de su estudio, que abarca el período
1974-91, plantea:
Un crecimiento de 10% de las exportaciones de manufacturas genera un crecimiento
de 1% en el producto de la economía, con un efecto multiplicador por externalidades
de 1,46 y una relación de estas exportaciones a PIB de 6,5%. Similarmente, con un
aumento de 10% en la oferta de importaciones de bienes intermedios, como efecto de
la mayor disponibilidad de divisas, se obtiene un crecimiento de 0,64% en el producto
de la economía (Mesa, 1994:19).
1.2.6 El agro
Uno de los asuntos centrales por resolver en la marcha hacia un capitalismo maduro
es la adecuada explotación de la tierra, lo que implica atender el problema de su te-
nencia para que pueda adquirir la categoría de factor productivo en el más exacto sen-
tido económico. A través de un sistema agrario moderno el país puede tener precios
de alimentos bajos y estables lo mismo que materias primas, a más de un espacio para
absorber mano de obra y un mercado interno acrecido por los consumidores agrarios,
máxime si se tiene en cuenta que en la región la tierra es un factor abundante.
La sinergia entre agricultura e industria fue puesta de presente por Kuznets:
Kuznets destacó que el crecimiento económico a la vez requiere y produce importan-
tes cambios en la estructura de la economía (...) Los incrementos en la productividad

agrícola no solo son una condición para el rápido crecimiento de la manufactura, sino
que nuevas tecnologías manufactureras, que producen equipos agrícolas más eficientes
o nuevas variedades de semillas y fertilizantes, fueron factores importantes en el cre-
cimiento de la productividad agrícola y estimularon cambios en la tecnología agrícola
(Fogel, 2009:16).
Como se comprende, el crecimiento del sector agrario se traduce en una ampliación
del mercado interno, pues habrá mayor oferta de alimentos y materias primas y mayor
demanda de productos manufacturados, tanto de bienes de capital como de materias
primas y bienes de consumo, por el aumento de la capacidad adquisitiva. Es decir
—vale la pena insistir—, los encadenamientos de Hirschman se verán notablemente
reforzados. No está de más subrayar que desde la década de 1960, a raíz de los tra-
bajos de Rostow, se empezó a reconocer una interdependencia entre el incremento
de la producción agrícola y el desarrollo industrial como condición para un mayor
crecimiento económico, empezando por la simple evolución cronológica que el autor
plantea en sus etapas de desarrollo (Rostow, 1990).
La adecuada explotación de la tierra garantiza el suministro de alimentos a precios
más estables, de manera que una de las dificultades de las economías, las altas tasas de
inflación derivadas de la escasez de alimentos, puede ser atenuada por este camino, a
la par que se obtienen unos costos salariales más bajos para la industria.
Por supuesto que más allá de los precios está la misma consideración sobre la se-
guridad alimentaria. Desde el punto de vista de Ricardo (1976), justamente aquí se
encontraba una de las mayores virtudes del comercio exterior para favorecer a Ingla-
terra: conseguir productos agrícolas a bajos precios. Pero la Primera Guerra Mundial
mostraría la necesidad de entender la seguridad alimentaria no en el sentido de tener
dinero para comprar en el mercado mundial sino de producir los alimentos en las
fronteras nacionales.
Similar análisis puede hacerse en relación con el suministro de materias primas para
una sostenida política de desarrollo industrial. Desde el punto de vista del análisis de
Hirschman ya referido, la industria induce un encadenamiento hacia atrás, hacia el
sector agrícola, pero este deberá tener resuelto el problema de cuál ha de ser la ade-
cuada extensión de las propiedades, es decir, cuál de las formas posibles de tenencia
(latifundio, empresa media, minifundio) es la más apropiada para vincular al sector
con la producción industrial.
En Colombia, al igual que en América Latina, a lo largo de la Colonia y durante el
siglo XIX se establecieron dos formas de tenencia de la tierra opuestas: de un lado,
grandes latifundios en manos de muy pocos propietarios y, del otro, millones de mi-
nifundios en manos de millones de campesinos. Chevalier (1999) describe esta situa-
ción y anota:

Cabe preguntar si tales ‘estructuras latifundistas’ constituyen en América Latina uno
de esos ‘obstáculos al desarrollo’ menos estudiados y conocidos que los factores de
crecimiento. No cabe duda cuál es la respuesta, cuando se trata de grandes propieda-
des arcaicas y subexplotadas (…) En países que son grandes exportadores se observa
la llamada sugar mentality en los capitalistas extranjeros o nacionales, que dirigen
la economía de exportación: la búsqueda de grandes beneficios especulativos en los
mercados internacionales conduce a que se hagan a un lado las inversiones locales en
artículos destinados al mercado interno que rinden utilidades mucho menores (Cheva-
lier, 1999:325).
De lo que se trata es de si se explota de manera eficiente o no la tierra y de cuál es
el camino para lograrlo. Lewis (1963) fue uno de los teóricos del desarrollo que
de manera temprana analizó el asunto para América Latina. Ya quedó indicado
que este autor parte de caracterizar como precapitalista el agro de la región, pero
plantea que su desenvolvimiento puede lograrse a través de la pequeña propiedad.
Explica que el tamaño pequeño suele aducirse como contrario a la productividad,
pero muestra el ejemplo de las parcelas japonesas, de apenas una hectárea de ex-
tensión, que gracias al acompañamiento estatal tuvieron significativas mejoras de
productividad de “casi un 50% durante los treinta años anteriores a la Primera
Guerra Mundial y [que] se duplicó a mediados de la cuarta década de este siglo
[XX]” (Lewis, 1963:148).
Los planteamientos de Lewis serían confirmados por los hechos de los años siguien-
tes. Green compara el crecimiento latinoamericano con el del Este Asiático y señala:
Antes de iniciarse los planes de industrialización, un amplio programa de reforma agra-
ria en Taiwán (1949-1951) y en Corea del Sur (1952-1954) dio origen a una distribu-
ción inicial de la riqueza y del ingreso mucho más equitativa que todo lo que se hubiese
podido lograr en América Latina (…) La reforma agraria dio origen a naciones de
pequeños agricultores que conformaron un mercado para la primera fase de sustitución
de importaciones. Entre 1952 y 1954 la ocupación de propietarios de tierra en Corea
del Sur aumentó del 50% al 94% (Green, 1997:226).
Similar síntesis hace Bulmer-Thomas (2003):
Durante los sesenta se empezó a estudiar minuciosamente el éxito de los países recién
industrializados del este de Asia, y se vio que no era simple coincidencia que Corea
del Sur y Taiwán hubiesen comenzado su proceso de industrialización después de una
amplia reforma agraria (aunque durante la invasión japonesa) y que hubiera aumenta-
do la proporción de familias capaces de adquirir bienes de consumo (Bulmer-Thomas,
2003:368).
En general se plantea la existencia de una “ley de rendimientos inversos”, según la
cual habría “una relación inversa entre el tamaño de los campos y su rendimiento por
hectárea” por lo cual “la redistribución de las grandes propiedades en pequeñas par-
celas generaría mayor producción” (Ibíd.:371).

Las referencias empíricas de Green (1997), Chevalier (1999) y Ossa et al., (2000)
sobre tenencia de la tierra, analizadas en las últimas décadas del siglo XX ponen de
presente lo que quizá antes era una conjetura teórica, la relación inversa entre concen-
tración de la propiedad de la tierra y el crecimiento económico. Lleras (1981), rese-
ñando el Informe del Banco Mundial (1978) sobre el desarrollo económico mundial
anota:
Por fin se encuentra en este capítulo una referencia al influjo de las estructuras agrarias.
Una referencia tímida, reflejo de las resistencias que las reformas agrarias han encon-
trado en muchos países y de la comprobación de que los cambios profundos en las
estructuras agrarias son difíciles (Lleras, 1981:268).
Explica dicho Informe del Banco Mundial que hay estructuras agrarias “bimodales”,
“caracterizadas por una muy alta desigualdad en la distribución de la tierra y un ex-
tremo dualismo en el acceso a los mercados, a la tecnología, al crédito y a otros servi-
cios”, mencionando como ejemplo Brasil, Colombia y Venezuela (en los unimodales,
a China y Corea del Sur). Luego se enfoca en el problema de la reforma agraria:
La esencia del problema de las estructuras ‘bimodales’ o sea la desigual distribución
de la tierra, solo puede ser modificada por una efectiva reforma agraria o por el asenta-
miento de los minifundistas en nuevas tierras. Las dificultades políticas para imponer
una redistribución de la tierra son bien conocidas y son pocos los casos en los cuales
haya tenido éxito una reforma agraria durante las últimas décadas (Ibíd:269).
El Informe agrega adelante que los pequeños productores al menos deberían contar
con crédito, pero que eso tampoco ocurre, lo que los obliga a recurrir a sistemas “no
institucionalizados” que lo encarecen, empeorando así las desventajas (Ibíd.:269).
De otra parte, se encuentra, en el largo plazo, una relación inversa entre la concen-
tración de la propiedad de la tierra y las tasas de crecimiento de los países. Persson y
Tabellini (1994) estimaron regresiones de corte transversal para 80 países industria-
lizados y en vías de desarrollo. En el modelo, se toma como variable dependiente la
tasa de crecimiento promedio anual entre 1960 y 1985 y como variable explicatoria el
coeficiente de Gini de concentración de la tierra. Los resultados muestran que a ma-
yor concentración de propiedad de la tierra, los países obtienen tasas de crecimiento
menores en el largo plazo. Esta relación es significativa y robusta estadísticamente,
es decir, los coeficientes tienen el signo correcto (negativos) y son diferentes de cero
(Ossa et al., 2000).
En el mismo sentido Alesina y Rodrik afirman que “resultados empíricos muestran
que la inequidad en la propiedad de la tierra y en la distribución del ingreso está corre-
lacionada negativamente con el posterior crecimiento económico” (1994:1). En este
estudio la muestra estuvo compuesta por el índice Gini de concentración de la tierra
en 49 países de diverso grado de desarrollo y el ejercicio comprende los años 1960-85.

Finalmente, Deininger y Olinto (2000), usando una muestra de 60 países con prome-
dios para cinco años a través de la técnica de panel, encuentran que la inequitativa
distribución de la tierra tiene un “significativo efecto en la reducción del crecimiento”
y que los efectos de la expansión de la educación se ven aminorados donde ocurre tal
situación.
En relación con los resultados de reformas agrarias emprendidas en diversas partes
del mundo en el último tramo del siglo XX, Ossa, ex codirector del banco central de
Colombia, el Banco de la República, indica:
Las economías asiáticas, que antes de la crisis de 1995 registraron las más altas tasas
de crecimiento de largo plazo en comparación con cualquier país, fomentaron políticas
para la promoción de los pequeños productores agrícolas y rompieron el dominio de
los grandes propietarios. Otros pocos países, como Indonesia, Tailandia y Malasia lo-
graron, mediante las reformas agrarias, tasas notorias en el crecimiento agrícola y una
caída significativa en la pobreza rural (Ossa et al., 2000).
Por su parte, Lleras, en el Informe del Comité Especial sobre Reforma Agraria que
presentó a la Conferencia de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimenta-
ción, FAO (FAO, 1971), analiza el caso de 16 economías de los tres continentes más
atrasados, África, América Latina y Asia, donde se habían hecho reformas agrarias
en los años previos (aproximadamente desde 1950 hasta 1970) con diverso grado
de éxito. Las conclusiones están a tono con los postulados teóricos: En correlación
directa con el mayor éxito de la reforma había mejoramiento económico general, me-
joramiento de las condiciones de vida de los campesinos, aumento de productividad,
etc. (1982:310 y ss.).
No menos importante que el efecto económico, es el efecto político que tiene el ma-
nejo de la tierra. Buena parte del caudillismo, del clientelismo, de la antidemocracia
que reina en América Latina hunde sus raíces en la herencia de las grandes haciendas
del siglo XIX. De hecho, se insiste en que si no se impulsa la creación de pequeños
propietarios el país correrá por el camino del autoritarismo, por no decir que del fas-
cismo, como ocurrió en Alemania y Japón, por oposición al desarrollo democrático
que tuvo lugar en los países con tradición de pequeños campesinos como Estados
Unidos, Francia o Suiza (Chevalier, 1999:465 y ss.).
En este aspecto es muy ilustrativo el denso libro de Moore (1973) en donde describe
lo que llama los “orígenes revolucionarios de la democracia capitalista” para contra-
ponerlos a otras vías graduales hasta encontrar su negación en los regímenes fascistas.
Para el caso colombiano, Salomón Kalmanovitz (1998:291 y ss.), ex codirector del
Banco de la República y reconocida autoridad en historia económica colombiana, ha
reflexionado sobre las incidencias políticas que ha tenido el manejo primordialmente
terrateniente de la tierra, explicando con ello en buena medida los años de La Violen-
cia a mitad del siglo XX.

Puede concluirse entonces que el tratamiento dado al sector agrario refleja la idea
sobre los alcances y el ritmo del desarrollo. Corea del Sur y Taiwán son el ejemplo
más reciente. El ejemplo de referencia esta en las formas revolucionarias de Estados
Unidos y Francia, la llamada vía farmer, donde el pequeño productor logró convertir
muy rápidamente su explotación en una empresa capitalista, es decir, que muy pronto
empezó a absorber mano de obra asalariada y a producir para el mercado, no para el
autoconsumo. En el lado opuesto está el modelo junker, que también lleva el capi-
talismo al campo pero de manera muy lenta, usando grandes masas de campesinos
atados a la tierra no por el contrato laboral sino por las costumbres precapitalistas, y
causando con ello profundo malestar y pobreza entre los campesinos, como sucedió
en los casos de Alemania o Japón (Perry, 1983:165 y ss.).
Puede afirmarse con North (2006:18) que por la forma en que se constituyen históri-
camente los derechos de propiedad no hay institución óptimamente eficiente, lo cual
no obsta para que haya unas más eficientes que otras, en donde los costos de transac-
ción sean menores, y ese es el caso de la vía farmer sobre la junker.
La industrialización y desarrollo económico de Estados Unidos y otros países que
tuvieron su arranque en la vía farmer como Francia, trajeron aparejado el aumento
paulatino del tamaño de la propiedad rural, debido al aumento de la demanda de
mano de obra en las ciudades, lo que incrementó el uso de tecnología en el agro, tal
cual Lewis (1963) describió el proceso cuando se refería al papel dinamizador del
sector moderno sobre el agro y a su insistencia en que en todo ello cumplía un papel
primordial el Estado.
Debe resaltarse que en ambas vías el Estado desempeña un papel determinante a la
hora de resolver los problemas de apropiación y propiedad (North, 1984 y 2006).
En un primer momento para resolver en una dirección u otra el problema de la
tenencia de la tierra, es decir, como árbitro supremo en la disputa que en la histo-
riografía de Colombia se ha llamado “del hacha contra el papel sellado”, según la
expresión de Alejandro López en “Problemas colombianos” (1927), para resaltar
que se trata de la pelea de colonos que desbrozaron montañas contra propietarios
absentistas que obtuvieron sus títulos en las oficinas públicas a través de sus rela-
ciones políticas (Palacios, 1979). Una vez establecidos los títulos de propiedad, el
Estado sigue siendo importante en ambas vías, ahora para impulsar el desarrollo a
través de las políticas públicas, dando subsidios, asistencia, créditos y demás for-
mas y, por supuesto, en el mantenimiento coercitivo de los derechos de propiedad
establecidos.
Durante la década del 50 el planteamiento que primó en la región fue la aceptación tá-
cita de la evolución de la gran hacienda hacia formas más modernas, pero a raíz de la
Revolución Cubana se puso en marcha en toda América Latina la política de reforma

agraria, a través de la Alianza para el Progreso10. En Colombia se retoma el proceso
iniciado en 1936 con la reforma de 1961 y luego con las medidas de Lleras Restrepo
que se analizarán más adelante. Esta especie de paréntesis reformista se clausuró a
principios de la década de 1970, como se explica en el apartado 3.6.1.
El resultado es que en la región, y en particular en Colombia, paulatinamente se ha
logrado la transformación de la gran hacienda precapitalista en explotaciones más o
menos tecnificadas, pero a un alto precio social, el empobrecimiento de millones de
campesinos que son arrojados de la tierra sin que consigan empleo en las ciudades, y
a un ritmo desesperantemente lento (García, 2006; Perry, 1983), sin olvidar los poste-
riores problemas agrarios derivados del narcotráfico, los paramilitares y la guerrilla.
Para Latinoamérica ha de resaltarse de todos modos el problema del poder terrate-
niente, que se opuso sistemáticamente a la reforma agraria (Edwards, 2009), y el duro
golpe que significó para las tesis modernizantes el asesinato de John F. Kennedy,
ocurrido a finales de 1963. Es decir, nunca se alcanzó el consenso para adelantar una
reforma agraria y, siguiendo a North (2006), quienes detentaban el poder del Estado
no estaban interesados en adelantarla pues aún precariamente explotada reportaba un
nivel de producción que podría ponerse en riesgo de llevar a cabo una reforma por la
obvia reacción de los propietarios afectados, la cual, por lo demás, podría poner en
entredicho ya no solo la propiedad de la tierra sino todo tipo de propiedad. Las impli-
caciones de esta dinámica en Colombia se analizarán más adelante.
A manera de coda de este tema debe destacarse que la Conferencia de las Naciones
Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO, de noviembre de 1969 determinó
crear un Comité Especial sobre la Reforma Agraria para que hiciese un balance de la
Primera Década del Desarrollo en lo relativo a la reforma agraria y recomendara los
pasos a seguir en la Segunda Década. El director general de la FAO nombró como
presidente de tal Comité a Carlos Lleras Restrepo, iniciando el trabajo hacia finales de
1970, cuando ya había terminado su presidencia en Colombia, y el informe final fue
presentado por Lleras el 7 de agosto de 1971, casualmente un año exacto después de
haber terminado su gobierno en Colombia.
Por desbordar el marco histórico de esta investigación, se omite un estudio sobre este
documento (texto completo en Lleras, 1982:289 y ss.), pero no está por demás resal-
tar que éste refleja en sus diferentes apartados las mismas concepciones que Lleras
impulsó en Colombia, desde el primer capítulo, Naturaleza y objetivos de la reforma
agraria, hasta el último, Obstáculos de la reforma. En las Recomendaciones para la
Segunda Década se destaca el hecho de que sugiera para todo el planeta la abolición
de los contratos de aparcería y arrendamiento, la necesidad de crear asociaciones de
10
Programa de ayuda para el desarrollo lanzado por el presidente de Estados Unidos John F. Kennedy,
en la reunión de Punta del Este (Uruguay) en 1961.

usuarios campesinos y la inconveniencia de seguir promoviendo procesos de coloni-
zación de tierras vírgenes, entre otros.
1.3 Los años de posguerra en América Latina

Terminada la Segunda Guerra Mundial, América Latina debió tomar unas decisiones
económicas que marcarían su futuro cuando menos para el resto del siglo XX, en me-
dio de las nuevas condiciones político-económicas y de las teorías del desarrollo que
se estaban elaborando. Visto el momento en perspectiva, las opciones eran muy po-
cas, aunque el camino para ejecutarlas sí mostraba una amplia gama de posibilidades.
Este apartado se dedica a su descripción y a una aproximación a un balance global.
1.3.1 Orígenes del modelo ISI

El proceso de industrialización de América Latina tuvo un inicio bastante circunstan-
cial, que no fue planeado sino que se produjo como respuesta a las condiciones mun-
diales. En efecto, las profundas rupturas que indujo la Primera Guerra Mundial en la
primera globalización, a lo que se sumó la Crisis de 1929 y, finalmente, la Segunda
Guerra Mundial, obligaron a estos países a volcarse hacia adentro. El viejo modelo
agroexportador entró en crisis por la ausencia de flujos de comercio fuertes y estables,
a la par que entre los países desarrollados las políticas de autosuficiencia alimentaria
eran cada vez más resueltas. Durante los años cincuenta, en los países que después
constituirían la Comunidad Económica Europea se discutió en torno al proteccionis-
mo agrícola, nacido del reconocimiento de su debilidad en el campo, lo que se tradujo
en políticas comunitarias para impulsar los cultivos, valga decir, en subsidios crecien-
tes. Ello, alertaba Lleras premonitoriamente, “puede afectar el comercio internacional
más allá de todo límite razonable” (Lleras, 1965:33).
Además, el ritmo del crecimiento latinoamericano estaba desacelerándose, a tal punto
que se empezó a importar alimentos: Lleras (1981), haciendo un balance de aquella
época, anotó que los países en desarrollo, de ser autosuficientes en esta materia en
1950, pasaron en 1970 a importar de 15 a 20 millones de toneladas. Ffrench-Davis
et al. informan que “entre 1961 y 1982 las importaciones crecieron a una tasa anual
del 6,6 por 100, mientras que las exportaciones sólo lo hicieron en el 3,7 por 100”
(1997:113).
La caída de los precios y de los volúmenes exportados de productos primarios deri-
vó en una creciente escasez de divisas para continuar importando, por lo que hubo
necesidad de empezar a producir todo aquello que antes se importaba, o lo que más
se pudiera. Lewis (1963) indica que entre 1934 y 1938 las exportaciones agrícolas
latinoamericanas disminuyeron en un 37% mientras que Estados Unidos las duplicó
(p. 389). Villar y Esguerra (2005) concluyen:

La política proteccionista no es vista [en su investigación] como un dato exógeno, pro-
ducto de voluntades políticas o ideologías. Se argumenta en cambio que dicha política
fue en buena medida resultado de las restricciones fiscales que imperaban en las prime-
ras décadas del siglo y de la escasez estructural de divisas que se experimentó entre los
años treinta y los años sesenta (2005:2).
Es decir, al finalizar la primera globalización, en América Latina no hubo un plantea-
miento teórico sobre el camino a seguir, ni una mirada de planeación a largo plazo,
ni un balance del modelo agroexportador, sino una especie de respuesta instintiva a
la nueva situación, respuesta que se repetiría en los albores de la década del 50 como
reacción a la situación vivida en el período de entreguerras.
En este giro estuvo presente un hecho político en América Latina: a raíz de la quiebra
del sector agroexportador en los años 1920-30, su expresión política y su capacidad
de cabildeo ante el Estado decayó. Los nacientes movimientos socialistas, con más
intuición que raciocinio, le achacaban a esas viejas élites el atraso. A la par fue to-
mando fuerza un nuevo grupo de poder más urbano, representado por trabajadores,
pequeños productores y la pequeña capa de intelectuales con que contaban los países.
Veinte años después estarían en capacidad de imponer el nuevo rumbo económico
(Edwards, 2009)11.
Recordando esta evolución, Prebisch anotó en el vigésimo primer período de sesio-
nes de la CEPAL (1986) que como consecuencia de la crisis de 1929 se cerraron los
mercados:
Y no hubo otra salida que la sustitución de importaciones. Yo tuve que actuar en esa
época y no recuerdo que en aquella situación haya habido algún insano que dijera ‘no
hay que sustituir importaciones, sino exportar manufacturas’. ¡Exportar manufacturas!
¿Hacia dónde? (...) No fue una imposición de los acontecimientos. Luego vinieron las
dificultades de la posguerra, hasta que por fin, reconstruida Europa y alentada la econo-
mía mundial, sí se presentaron la oportunidad y la necesidad de exportar manufacturas
(cit. Zayas, 2000:68).
Así, de esa manera difusa se dio el inicio de la sustitución de importaciones, que
paulatinamente se convirtió en modelo de industrialización. Cuando los flujos co-
merciales y de capital comenzaron a recuperarse luego de la II Guerra Mundial, las
élites latinoamericanas tuvieron que escoger, como lo puntualiza Edwards (2009),
11
Obviamente los sectores vinculados a la tierra no desaparecieron, y en cada país desempeñarían
su papel en proporción al poder que conservaron. En Colombia la confrontación daría lugar a un
horrible período de guerra civil no declarada conocido como La Violencia, que se extendería desde
mediados de la década de 1940 hasta finales de los 50. De acuerdo con Sáenz, “los industriales no
causan directamente la Violencia, pero se aprovechan de ella” (1993:13). Para Kalmanovitz (1998:312)
La Violencia fue desatada por el Partido Conservador, contra los liberales, con el apoyo de la policía y
del clero en las áreas rurales.

entre continuar con la sustitución de importaciones o fortalecer el sector exportador
para retornar al viejo modelo decimonónico. Aquí ya cabe hablar de una embrionaria
aproximación teórica, evaluativa, del camino a seguir, en la cual cumpliría un impor-
tantísimo papel la CEPAL.
La primera opción, la sustitución de importaciones, significaba proteger los mercados
y apoyar la industria naciente, sobre todo ahora que había un renacimiento industrial
en el mundo: en Estados Unidos por su propia dinámica madura, en Europa Occi-
dental por medios artificiales gracias al Plan Marshall y en el Extremo Oriente por
la misma política de sustitución de importaciones. Este renacimiento implicaba una
feroz competencia en la cual, como es fácil suponer, los productores débiles tenían
las de perder. Se volvía al viejo dilema de Hamilton y List (Chang, 2003) sobre qué
hacer con la industria naciente.
La segunda opción de que habla Edwards (2009), fortalecer el sector agroexportador,
paulatinamente fue descartada en los países de la región, primero por las economías
más grandes que ya tenían un avance industrial, luego por las de mediano tamaño y,
finalmente por las centroamericanas, en medio de razonamientos surgidos del pensa-
miento cepalino.
En Colombia esa discusión es puesta de presente por Sáenz (1993) quien recoge in-
formación del diario El Colombiano de propiedad de industriales antioqueños (la re-
gión que concentraba en la época el mayor número de factorías) quienes, en enero de
1945, ante la inminente finalización de la Segunda Guerra Mundial, exhortan a que se
emprenda una campaña para que los nacionales consuman sus productos, ahora que
se esperaba una avalancha de mercancías provenientes de Estados Unidos y de Euro-
pa. “La propuesta fue aceptada por la ANDI”, anota Sáenz (1993:72).
Luego de describir extensamente la forma agresiva y, en no pocos casos, la califica de
falta de ética, en que se desarrolló la campaña en la prensa colombiana durante estos
años, concluye:
Existía una razón económica detrás de las campañas de prensa: los industriales querían
mantener el control del mercado nacional para sus manufacturas, ya que se sentían
amenazados por la competencia extranjera proveniente no solo de los Estados Unidos
sino también de otros países latinoamericanos (Sáenz, 1993:89).
Similar consideración hace Ocampo (1996), importante historiador colombiano que
ocupara la secretaría de la CEPAL:
Los eventos de los años treinta y la segunda guerra mundial fueron interpretados por la cla-
se dirigente del país [Colombia] como una muestra de los peligros que encarnaba una es-
trategia de desarrollo orientada básicamente hacia la producción para el mercado mundial,
como la que el país había seguido hasta 1929. La industrialización fue vista así, a comien-
zos de la posguerra, como la única alternativa viable de desarrollo (Ocampo, 1996:260).

1.3.2 Entorno comercial adverso
Con esta perspectiva, durante la década del 50 en América Latina se afianzó el proce-
so de industrialización por sustitución de importaciones. En la decisión pesaron otros
hechos. Ante todo, debe subrayarse que los años 1950-60 no fueron de gran apertura
mundial, ni en el comercio ni mucho menos en el flujo de capitales. Como indica
Taylor (2003):
Aunque la historia económica de América Latina de la posguerra transcurre en el mar-
co de la peyorativa etiqueta del ‘desarrollo hacia adentro’, es importante recordar que
el aislamiento económico de la posguerra era la norma, tanto en el centro como en la
periferia, desde el principio. Los obstáculos al comercio mundial siguen siendo tan
elevados como cuando el GATT12 comenzó la tarea de la reconstrucción de un sistema
multilateral de comercio (Taylor, 2003).
Ruggic (1982) describe los avatares que tuvo el tema comercial en la segunda mitad
de la década de 1940. La propuesta de crear una organización mundial para el comer-
cio tuvo oposición en el Congreso de Estados Unidos, dado que implicaba para este
país renunciar a unos principios que había adoptado para defender su industria y su
balanza comercial.
El camino alternativo fue la creación del sistema de acuerdos GATT, del cual queda-
ron excluidas las negociaciones sobre productos básicos, sobre prácticas restrictivas
al comercio y sobre inversiones internacionales. La exclusión de los productos bá-
sicos significó un duro golpe para los países latinoamericanos, los cuales perdieron
interés en participar en el GATT pues su actividad de comercio exterior estaba vincu-
lada en lo fundamental a este tipo de productos, propensos a una alta volatilidad de
precios y a la más incontrolable ley de oferta-demanda, por lo cual, cuando caían los
precios, los países se veían obligados a exportar más para garantizar un mínimo de
divisas y la mayor oferta inducía una subsiguiente caída de precios, en una dinámica
destructiva que el GATT se abstendría de evitar. En palabras de Bulmer-Thomas,
“el hecho de que el GATT no incluyera los problemas del comercio internacional de
productos primarios sirvió para reafirmar la resolución de las repúblicas latinoameri-
canas comprometidas con el desarrollo hacia adentro” (2003:312).
Lleras Restrepo, en su calidad de presidente de la delegación colombiana en la Con-
ferencia Mundial de Comercio y Empleo convocada por la ONU en La Habana en
noviembre de 1947 (Conferencia de La Habana), criticaba el manejo que se le había
dado a los productos básicos y reclamaba:
12
General Agreement on Tariffs and Trade, acuerdo multilateral puesto en marcha en 1947 en la
Conferencia de La Habana a instancias de la ONU.

La defensa de precios estables y remuneradores en los productos básicos de la minería
y la agricultura de los cuales depende sustancialmente la economía de muchas nacio-
nes, es, para los fines de conseguir el pleno empleo y la elevación del nivel de vida,
mucho más importante que cualquiera otra de las medidas de la Carta [sobre comercio
y empleo] (…) Por todo ello estimamos que la Carta debe contener disposiciones más
sustanciales y eficaces para su defensa (Lleras, 1981:111).
Pero bajo el GATT hubo otros puntos que hacían poco atractiva la participación de
los latinoamericanos, por no decir que eran una verdadera negación de la apertura
mundial al comercio. Aunque se trata de puntos en apariencia justos o justificables,
realmente no eran equitativos para estos países, como lo puso de presente varias veces
Lleras, quien los cuestionó severamente: el principio de la nación más favorecida no
se aplicaría retroactivamente; aunque se prohibieron las restricciones cuantitativas,
podrían usarse si estaba en peligro la balanza de pagos; las actividades comerciales
podrían restringirse si ponían en riesgo las políticas de empleo, especialmente en el
sector agrario (punto evidentemente muy sensible para los latinoamericanos); se po-
día imponer salvaguardas cuando de ello dependiera la existencia de los productores
nacionales; cualquier asunto podría ser pretermitido si se obtenía la votación de dos
terceras partes de los comprometidos (Ruggic, 1982).
En fin, “montones de trampas” (“lots of cheating”) concluye Ruggic (1982) anali-
zando estos puntos, quien además informa que Estados Unidos y Gran Bretaña se
opusieron a que el Banco Mundial tuviese como una de sus funciones garantizar la
estabilidad de precios para las materias primas.
La liberalización del comercio que caracterizó el período de posguerra estuvo con-
centrada en buena medida en el comercio intraindustrial, llamando de tal manera la
atención que llevaría a cuestionar la teoría convencional del comercio internacional
del modelo Heckscher-Ohlin en trabajos como los de Grubel y Lloyd de 1975 (“Intra-
industry trade: The theory and measurement of internationally trade in differentiated
products”) y otros críticos similares (Durán y Álvarez, 2008).
Así las cosas, ¿cuán atractivo era el nuevo sistema comercial para los países lati-
noamericanos? Que esos principios hoy sean los que siguen rigiendo las relaciones
comerciales del mundo no dice nada a favor de su equidad. Rodrik (1999) anota
que buena parte del milagro asiático se hizo bajo políticas que a la luz de la actual
Organización Mundial del Comercio serían ilegales. En las conclusiones del In-
forme Haberler (1958), que recoge un balance de actividades del GATT, se anota
lo siguiente:
Creemos que hay alguna justificación en el sentimiento de inquietud de los países
productores de artículos primarios respecto a que las presentes reglas y convencio-
nes sobre políticas comerciales son relativamente desfavorables para ellos (cit. Lleras,
1965:118).

Por lo demás, la administración Truman expidió una Orden Ejecutiva en 1947 para
las negociaciones que en ese momento se realizaban en Ginebra, que imponía la in-
serción de una cláusula en los acuerdos que permitiera a Estados Unidos modificar
concesiones comerciales que causaran daño o peligro a los productores nacionales,
y en 1955 consiguió la autorización del GATT para imponer restricciones para la
importación de productos agrícolas y pesqueros, autorización que fue usada por otros
países desarrollados (Baldwin, 2009).
En la Conferencia de Ginebra sobre Comercio y Desarrollo de la ONU de 1964, Esta-
dos Unidos volvió a oponerse a la idea de crear un organismo regulador del comercio
mundial. Lleras hace un largo recuento de las quejas que elevaron en esa Conferencia
los países atrasados contra las trabas impuestas al comercio mundial y las diversas
propuestas para enfrentar los problemas, entre otros el de las preferencias, y concluye:
“El tema fue uno de los más ásperamente debatidos y, a la postre, se le dio evasión
también con otro ‘chapeau’ francés” (Lleras, 1965:136).
El resultado comercial es apenas de esperar. En el incremento de flujos de los años
1950-60 la participación de América Latina fue poco significativa, mientras que la
mayor parte del comercio fue Norte-Norte, y, más específicamente, comercio intrain-
dustrial (Ruggic, 1982:400), lo que, visto desde la perspectiva de los grandes bloques
comerciales, confirma que el GATT cumplió su misión de liberar el comercio y mues-
tra que América Latina habría podido insertarse en ese creciente mercado si el modelo
de industrialización que emprendió hubiera sido estructurado de manera más eficaz.
Una parte de esta evolución se observa en la tabla I.3.1 que muestra la participación
de algunas regiones del mundo en las exportaciones totales de mercancías. Obsérvese
la fuerte caída de la participación latinoamericana y la creciente recuperación de las
seis economías asiáticas de la muestra.
Tabla I.3.1
Exportación mundial de mercancías, participación algunas regiones
1948 1953 1963 1973

Mundo 100.0 100.0 100.0 100.0
Norte América 27,5 24,6 19,4 17,2
Latinoamérica 12,3 10,5 7,0 4,7
Europa Occidental 31,0 34,9 41,0 44,8
Seis países del Sudeste Asiático 3,0 2,6 2,4 3,4
Fuente: WTO (2000:37, datos de la tabla II.2)
Nótese que entre los años 1948, cuando se empieza a poner en marcha el GATT, y el
año 1973, cuando va finalizando la Edad de Oro, la participación de las exportaciones
latinoamericanas se ha reducido en casi dos terceras partes y la de Norteamérica en
una tercera parte, mientras que las de Europa Occidental han aumentado en un tercio.

Para el caso latinoamericano el asunto ha de entenderse al principio como causa del
modelo ISI y al final como efecto. El auge europeo, como resultado del creciente co-
mercio intraindustrial, según queda indicado.
Desde la perspectiva de las exportaciones de América Latina en relación con el mun-
do, véase la tabla I.3.2.
Tabla I.3.2
América Latina - Participación en las exportaciones mundiales
Año América Latina Principales países* Todos los demás

1946 13,5 8,9 4,6
1448 12,1 7,3 4,8
1950 10,7 6,7 4,0
1955 8,9 4,9 4,0
1960 7,0 3,5 3,5
1965 6,2 3,2 3,0
1970 5,1 2,8 2,3
1975 4,4 2,2 2,2
* Incluye a Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y Uruguay.

Fuente: Con datos de Bulmer-Thomas (2003:316).
Indica Bulmer-Thomas (2003) que los seis países que se enumeran en la tabla son
aquellos que de manera decidida tomaron el camino ISI y, en consecuencia, cerraron
significativamente sus economías, mientras que en el resto los esfuerzos industrializa-
dores en mayor o menor medida no significaron abandonar el camino de crecimiento
guiado por las exportaciones. Esta información pone de presente un problema: la
caída de las exportaciones de los países de la región debe buscarse en determinantes
para toda América Latina, no exclusivamente para los países que cerraron de manera
más drástica sus economías, pues así no se explicaría la caída sufrida por “todos los
demás”, máxime si se tiene en cuenta que en este último grupo está Venezuela, cuyas
exportaciones (petróleo) pasaron de representar el 11,1% al 24,3% del total latinoa-
mericano entre los años 1946 y 1975. La principal explicación está, entonces, en la
pérdida de peso específico de los productos primarios en el conjunto de las exporta-
ciones mundiales.
Mientras el comercio de productos primarios perdía primacía en el mercado mundial,
el de los manufacturados adquiría mayor importancia, sobre todo entre los mismos
países industrializados, por lo cual “las importaciones de manufacturas de las econo-
mías de mayor desarrollo se sextuplicaron entre 1950 y comienzos de los años seten-
ta” (Ffrench-Davis et al., 1997:85).
Para una visión de conjunto de las tendencias del comercio exterior, véase la tabla
I.3.3 sobre exportación de mercancías. El primer dato de bulto es el referido al total
de las exportaciones mundiales. Para 1950 aún no habían recuperado el nivel que

traían de la primera globalización. En el período 1950-73 ocurrió una significativa
recuperación pero de manera muy desigual: Europa Occidental más que duplicó sus
exportaciones; en Estados Unidos el aumento fue de dos terceras partes, similar al
mundial, y el crecimiento fue de 3,5 veces para Japón y más de ocho veces para Co-
rea. En cambio, los latinoamericanos de la muestra, al igual que la región como un
todo, no solo no alcanzaron los límites previos a la Primera Guerra Mundial, sino que
entre 1950 y 1973 tuvieron caídas significativas.
Tabla I.3.3
Exportación de mercancías como % del PIB
(Exportaciones y PIB en precios de 1990)
1913 1950 1973

Total Europa Occidental 16,3 9,4 20,9
Estados Unidos 3,7 3,0 5,0
Argentina 6,8 2,4 2,1
Brasil 9,5 4,0 2,6
México 10,8 3,5 2,2
Total América Latina 9,5 6,2 4,6
Japón 2,4 2,3 7,9
Corea del Sur 1,0 1,0 8,2
Mundo 8,7 7,0 11,2
Fuente: Con datos de Maddison (1997, tabla 4).
1.3.3 Aranceles proteccionistas

Así pues, fue en ese contexto que se impuso el proteccionismo en América Latina,
como respuesta de las élites frente a sus propias necesidades económicas y para defen-
derse de un medio externo adverso a sus intereses. Ffrench-Davis et al. (1997) dicen
que para las élites los años 50 fueron de pesimismo “justificable aunque exagerado”
sobre las perspectivas de sus exportaciones, y que por tanto “el período se caracteriza
por una progresiva desvinculación de la economía internacional y la puesta en marcha
de ambiciosos programas de industrialización” (1997:93) usando la protección.
Pero el nivel de protección establecido debe valorarse en su justa proporción. Chang
(2003) usa varios modos de comparación entre países (desarrollados y no desarrolla-
dos) y épocas (siglo XIX y mediados del siglo XX), la diferencia entre ingresos pro-
medio, la distancia relativa de desarrollo entre unos y otros, para llegar a la conclusión
de que ese proteccionismo no fue superlativo:
“Dada la brecha de productividad, incluso los niveles relativamente altos de protec-
ción que habían existido en los países en desarrollo hasta los años ochenta parecen
moderados, comparados con los estándares históricos de los países hoy desarrollados.

Con los niveles sustancialmente más bajos que existen hoy tras dos décadas de libe-
ralización comercial extensa en estos países podría incluso afirmarse que los países
en desarrollo de hoy son realmente mucho menos proteccionistas que los países hoy
desarrollados en épocas anteriores” (Chang, 2003:22).
De otra parte, Woo (2004) ya no en un análisis comparativo histórico sino sincrónico
muestra que las tarifas arancelarias en América Latina en los años 60 presentan tres
rasgos, que son opuestos a lo que para la misma época ocurrió en el este de Asia:
fueron significativamente más altas que las del Este Asiático, la varianza en cuanto a
tasas efectivas fue mayor en América Latina y hubo gran diferencia entre las tarifas
efectivas a las importaciones y los subsidios efectivos a las exportaciones. Para él, la
conclusión general que arroja esta comparación es que, siendo necesaria la protec-
ción, en América Latina se hizo más allá de lo aconsejable y sin contraprestaciones
por parte de los beneficiados.
Dicho de otra manera, la naciente burguesía industrial latinoamericana requería del
proteccionismo, pero el grado de defensa logrado la iría convirtiendo en rentista más
que en innovadora.
Sobre el primer rasgo, el elevado nivel de las tarifas —en lo cual coinciden Edwards
(2009) y Bulmer-Thomas (2003)—, vale la pena destacar que para 1960 las tarifas
de importación promedio eran de 131% en Argentina, 168% en Brasil, 138% en
Chile, 112% en Colombia, y 61% en México. Estos niveles pueden explicarse como
una forma de asegurar la exclusión de la competencia, lo cual debería fortalecer las
industrias, pero además sirvió para eternizar las ganancias rentísticas (monopólicas)
de los productores.
No debe perderse de vista otra fuerza que se retroalimentaba en este proceso, los in-
gresos del Estado, al cual se le exigía más y más presencia en muy diversos campos
de la vida económica y social, pero que las mismas élites no estaban dispuestas a
financiar con sus impuestos sino con los aranceles.
Uno de los efectos más dañinos de los altos aranceles consistió en que dada la de-
bilidad de la demanda (derivada de la pobreza y de la concentración del ingreso),
los altos precios a los cuales se vendían los productos se convirtieron en otro obs-
táculo para consolidar el mercado interno en cada país, lo cual era indispensable
para el buen funcionamiento del modelo. Aunque parezca una tautología, el orden
de las cosas era que se vendía caro porque no se vendía mucho, razonamiento que
no puede hacerse al contrario. Además, los aranceles se convirtieron en obstáculo
para el desarrollo o, cuando menos, para la aplicación de nuevas tecnologías, pues
estimulaban empresas que no estaban compelidas a adquirir tecnologías novedo-
sas, ya que su supervivencia estaba garantizada con los mercados cautivos que
creaban esas tasas.

Esto dio lugar a problemas de “rent-seeking”. Es decir, las empresas ganaban más
obteniendo del gobierno regulaciones protectoras que produciendo. Es evidente que
este problema debió presentarse en Estados Unidos, Alemania, Japón y Corea del Sur,
en fin, en todos los países que usaron el proteccionismo para crear sus industrias. Un
análisis de sus historias permitirá establecer la manera como en cada uno de ellos se
rompió ese nudo gordiano pero, a manera de hipótesis, acá puede plantearse que la
respuesta debería considerar dos circunstancias básicas: la primera, América Latina
es una región relativamente aislada, lo que por sí solo blinda en buena medida contra
los intentos extranjeros por llegar a estos mercados. La segunda es que en esta región
la alta concentración del ingreso y la riqueza hacía poco atractivo el mercado para los
productores extranjeros. Si se miran estas dos razones en los países arriba indicados
se puede suponer que obraban en sentido inverso, es decir, actuaban como imán de la
competencia extranjera.
El segundo rasgo indicado por Woo (2004), la varianza en los aranceles, se traduce
en que quienes tuvieron mayor acceso a las decisiones públicas lograron mayores ga-
nancias, es decir, los aranceles se convirtieron en un medio de distorsión del ingreso y
de su distribución. Realmente este es un problema insalvable en cualquier economía
donde haya monopolios u oligopolios, y no solamente donde haya protección.
Finalmente, el tercer rasgo, concerniente al desequilibrio visto en América Latina
en el manejo de importaciones-exportaciones, que de acuerdo con Woo (2004) no se
presentó en los países asiáticos que analiza, se traduce en que era mejor producir para
el mercado interno que para el exterino, es decir, era más rentable producir bienes
no transables. La política contraria, o cuando menos de tratamiento igual a exporta-
dores e importadores, hubiera estimulado el sector exportador, con lo que se hubiera
enfrentado el desempleo, en la medida en que en este nuevo escenario los productos
no transables serían ante todo los agrícolas. Hacia allá apuntaron los cambios intro-
ducidos en Colombia en 1967 con la política de promoción de exportaciones, como
se verá adelante.
De manera que en las condiciones económicas de mitad del siglo XX el camino para
salir del atraso era el proteccionismo de las industrias. Pero faltó exigir a los producto-
res, a través del método identificado por la misma economía política del capitalismo,
la competencia y la administración eficaz. Por lo demás, en un tema que es imposible
desarrollar en esta investigación, los asiáticos hicieron valer el papel de primera línea
que tuvieron en la Guerra Fría, y que América Latina tampoco supo utilizar a la hora
de obtener tecnología y concesiones para el acceso a los mercados desarrollados de
Occidente.
Más bien, a la hora de poner en práctica el modelo, se impuso el poder de los cabil-
dantes, quienes pudieron obtener protección y subsidios no en concordancia con los

encadenamientos reales o potenciales de su producción sino en proporción directa a
su poder sobre el gobierno (Edwards, 2009).
Esta situación, anómala para el modelo ISI cuando se lo compara con lo que estaban
haciendo por los mismos años Corea del Sur y Taiwán, tuvo un componente extra
para su perpetuación: la llegada de los inversionistas extranjeros que compraron o
instalaron factorías para aprovechar todas esas ventajas derivadas de los aranceles se
convirtió en otro factor para oponerse a las medidas regulatorias y de competencia
indispensables. Como es sabido, los países de América Latina resolvieron la escasez
de capital y tecnología dando entrada a las multinacionales, quienes fueron realmente
las más beneficiadas con los mercados protegidos pues, una vez instaladas, tenían la
seguridad contractual de que no tendrían competencia, de manera que el tipo de tec-
nología que trajeron no era necesariamente de última generación.
1.3.4 El papel del Estado

Para mediados del siglo XX son dos componentes de origen keynesiano los que se
destacan en relación con el papel del Estado, la intervención y la planeación, los cua-
les, como lo señala Myrdal, se ofrecen como fuerza para el desarrollo en documentos
y teorías de manera casi unánime:
A finales de los años 1950, el Premio Nobel Gunnar Myrdal habló elocuentemente del
consenso que él vio entre los expertos en desarrollo de que la adopción de la planifi-
cación centralizada, que, naturalmente, acompaña este tipo de políticas, era la única
opción que un país tiene para salir de la pobreza (Naim, 1999).
Así, en la Conferencia Internacional sobre Problemas de la Guerra y de la Paz, (Con-
ferencia de Chapultepec, 1945), se afirmaba que los objetivos de la liberación de
comercio habrían de armonizarse con los de crecimiento de los países “insuficiente-
mente desarrollados”, a los que debería permitirse “el acceso a etapas más avanzadas
de la industria”; que dado el desarrollo desigual, se había requerido protección para
garantizar la estabilidad económica; y que sólo si se ampliaba el poder de compra “de
los pueblos económicamente débiles” se expandiría el comercio internacional (cit.
Kalmanovitz y López, 2002). Toda una teoría del desarrollo que bien podría haber
suscrito la CEPAL.
Lewis informa que Gran Bretaña exigió a sus ex colonias un plan de desarrollo de
entre seis y diez años a cambio de la ayuda que les daría en los años de posguerra
y que Estados Unidos supeditó las ayudas del Plan Marshall a que los beneficiados
mostraran un plan de desarrollo de cuatro años “que abarcara todos los sectores de su
economía, estatal y privada” (Lewis, 1963:429).
Efectivamente Keynes había indicado esa dirección, en la cual el Estado se convertía
en el agente económico más importante de la sociedad “en la organización directa de

las inversiones” (1996:149) pues el mercado puede equivocarse tanto, afirmaba, que
podría ser imposible corregir su error moviendo las tasas de interés; igualmente en el
ordenamiento del “volumen actual de la inversión [que] no puede dejarse con garantía
de seguridad en manos de los particulares” (1996:285). Por ello, después de mostrar
la ineficacia de la oferta y la demanda en el manejo del empleo, la tasa de interés y
la inversión, recomendaba “una socialización bastante completa de las inversiones”
(1996:333).
De igual manera, la CEPAL se convirtió en una de las impulsoras de la actividad de
planeación, si bien, por consideraciones de corrección política (Pollock et al., 2001),
se empleó el término “programación” en sus documentos, el primero de los cuales
data de 1953, “Estudio preliminar sobre la técnica de programación del desarrollo
económico”, seguido por otro de 1955, “Introducción a la técnica de programación”
(Bielschowsky, 1998).
Ha de subrayarse que la planeación por la cual abogaba la CEPAL “no significaba un
intervencionismo a ultranza, pues los documentos de dicha institución reconocen la
relevancia del papel del mercado, y admiten distintos grados y tipos de intervención,
según los casos” (Rodríguez, 2001).
En defensa del modelo se trajo hasta a la Iglesia Católica, pues de acuerdo con un
congresista colombiano que comenta la Encíclica Mater et Magistra:
Hoy en día casi todos los Estados planifican, porque han llegado al convencimiento de
que es preferible obrar con arreglo a un plan que no tener ninguno. Si un plan se revela
incompleto, deficiente o incapaz, puede ser mejorado y modificado convenientemente;
pero si, en cambio, no existe plan, los resultados son totalmente imprevisibles (Presi-
dencia..., 1969:574).
La modernización tenía otra dificultad y sería el Estado el que tendría que afrontarla:
las obras de infraestructura necesarias para emprender el nuevo camino (una infraes-
tructura que ensanchara el mercado interno, para lo cual no era muy útil la que se
edificó a la sombra del modelo agroexportador) requería de gigantescos recursos.
Promediando el siglo XIX el mismo problema había estado al orden del día, y en su
momento no se contaba con los recursos internos propios (ni públicos ni privados),
de manera que se recurrió a fuertes dosis de endeudamiento e inversión externos para
construir ferrocarriles, puertos, telégrafos.
Después de la Segunda Guerra Mundial el asunto era similar en cuanto que el sector
privado en estos países no contaba con recursos para asumir la tarea, con el agravante
de que no existían los flujos de capital externo hacia América Latina. La solución fue re-
currir al Estado, que así terminó de inversionista-propietario de los más disímiles nego-
cios: acueductos, alcantarillados, teléfonos, telégrafos, puertos, vías de comunicación,
aeropuertos, aerolíneas. Era el modelo que indicaba el teórico francés Raymond Barre:

El papel que el Estado debe asumir en todo desarrollo económico se traduce en la im-
portancia que reviste la política financiera en los países subdesarrollados: el impuesto
y el gasto público (...) son, antes que nada, instrumentos poderosos de la acumulación
del capital y de las transformaciones estructurales indispensables al desarrollo (cit.
Presidencia, 1969:100).
Al igual de lo que había ocurrido en otras esferas de la actividad económica, ello no
fue el resultado de un muy meditado análisis del papel de esa fuerza social que es el
Estado, sino la respuesta a mano, no deliberada, para solucionar un cuello de botella,
como lo fueron también algunos casos de nacionalizaciones hechas por la inconfor-
midad ciudadana con la calidad del servicio. Sería el nacimiento del Estado empresa-
rio, una de las expresiones del capitalismo de Estado.
El llamado de Keynes para que el gobierno se convirtiera en el gran administrador de
la inversión fue el anuncio de la conformación de un sólido capitalismo de Estado,
constatación de que la tendencia descrita por el marxismo, según la cual durante el ca-
pitalismo el Estado se convertiría paulatinamente en el administrador de la economía
capitalista, parecía ineludible. En efecto, Keynes indicó al menos en tres reveladores
apartes de su Teoría la necesidad de entregar al Estado ciertos y vitales asuntos que
son de la esfera privada y están dirigidos por el mercado, pero que, desde su punto de
vista, deberían ser dirigidos por el Estado. En primer lugar, reflexionando sobre los
incentivos para la inversión y en especial sobre el papel que en ella pueden cumplir
las expectativas a largo plazo apunta:
Espero ver al Estado, que está en situación de poder calcular la eficiencia marginal
de los bienes de capital a largo plazo sobre la base de la conveniencia social general,
asumir una responsabilidad cada vez mayor en la organización directa de las inversio-
nes (Keynes, 1996:149).
Una segunda afirmación sobre el tema de la administración estatal está al final de la
Teoría, cuando Keynes está extrayendo las conclusiones y en particular “la filosofía
social a que podría conducir”, según el título del apartado 24. Allí plantea que ve “el
aspecto rentista del capitalismo como una fase transitoria” (Ibíd.:331) pues no tiene
sentido que haya alguien que administre el capital, que intrínsecamente no es escaso,
como sí lo es la tierra, y remata:
Además, será una gran ventaja en el orden de los acontecimientos que defiendo, que
la eutanasia del rentista, del inversionista que no tiene ninguna misión, no será algo
repentino sino una continuación gradual aunque prolongada de lo que hemos visto re-
cientemente en Gran Bretaña, y no necesitará de un movimiento revolucionario (Íbid,
1996:331).
Finalmente, después de insistir en que el papel del Estado en relación con las finan-
zas ha de ser dirigirlas para garantizar la plena ocupación de los factores, puntualiza

que ello no significa despojar a los propietarios y que por lo tanto su programa no es
socialista:
No se aboga francamente por un sistema de socialismo de Estado que abarque la mayor
parte de la vida económica de la comunidad. No es la propiedad de los medios de pro-
ducción la que conviene al Estado asumir. Si este es capaz de determinar el monto glo-
bal de los recursos destinados a aumentar esos medios y la tasa básica de remuneración
de quienes los poseen, habrá realizado todo lo que le corresponde (Íbid, 1996:333).
Por los diferentes caminos por los cuales se fue constituyendo ese capitalismo de
Estado, o esa frondosa burocracia si se mira desde la mano de obra que absorbió, el
resultado de todos modos no es nada excepcional. En palabras de Bulmer-Thomas
“todavía en 1975 solo cuatro naciones [latinoamericanas], Chile, Panamá, Uruguay y
Venezuela, superaron la media de los países en vías de desarrollo (22,4%) y solo dos,
Chile y Panamá, rebasaron el promedio de los países industriales (28,6%) (2003:408).
1.3.5 Desequilibrios del modelo ISI

La puesta en marcha del modelo ISI traería efectos no deseados, que con el correr de
los años se fueron acumulando hasta llevar al colapso el modelo mismo: problemas
monetarios relacionados con la inflación, cambiarios materializados en tasas de cam-
bio sobrevaluadas y de balanza de pagos por el drenaje de recursos para mantener
un modelo que exporta casi nada e importa mucho, además de grupos de presión
consolidados a la sombra del modelo. Por camino diferente al recorrido durante va-
rias décadas anteriores a la Crisis de 1929 otra vez se llegó al mismo resultado, el
estrangulamiento interno por causa del sector externo, agravado por las altas tasas de
desempleo y la aparición de una nueva modalidad de desarrollo dual.
Respecto a la dualidad del desarrollo, esta ya se había presentado bajo el modelo
agroexportador de antes de 1930, si bien con otros actores. De una parte, un sector
empresarial y laboral vinculado a las actividades de exportación, con las ventajas eco-
nómicas que de ello se derivaban, pero que según Chevalier (1999) representaba solo
el 10% de la población activa latinoamericana al cabo del siglo XIX, y de otra parte,
el resto, apenas si viviendo en actividades de auto-subsistencia.
Lewis (1963) analizaría ese mismo fenómeno para la etapa de entreguerras señalando
las profundas diferencias entre los sectores tradicional (campesino) y moderno (urba-
no), caracterizado el primero por ser atrasado y apenas de subsistencia y el segundo,
por su carácter industrial y por haber surgido tras las rupturas del comercio exterior
con las guerras mundiales y la Gran Depresión; y al cual este autor le adjudicaba la
tarea de jalonar el desarrollo del primero.
Pues bien, ahora bajo el modelo ISI la dualidad era, de una parte, entre el sector
empresarial y, en ciertos casos incluso sectores obreros, favorecidos con las políticas

proteccionistas del Estado, lo cual llevaría a ahondar la lucha sindical, pues, como
señalan Ffrench-Davis et al., a mediados de los años 1960 empieza a aparecer “un
escollo importante (...) el progresivo desequilibrio entre el crecimiento de la produc-
tividad y el de los salarios” (1997:86).
Al otro lado de la dualidad se encontraba el resto, ajeno a los favores derivados de
la industrialización y la protección. Quizá la diferencia con el modelo anterior radica
en la proporción de beneficiados, que ahora era un poco mayor. Los no beneficia-
dos conformarían esa creciente masa de desempleados y subempleados que se estaba
creando y que quedaba por fuera del mundo moderno. Para el caso de Brasil, el país
más exitoso en el desarrollo industrial latinoamericano bajo este modelo, entre 1960-
70 “todas las clases sociales aumentaron sus ingresos, pero (el) 10% de la población
más pudiente aumentó del 28% al 48% su participación en el ingreso total” (Green,
1997:10).
Ello era el resultado de un modelo que, en palabras de Cardoso y Fishlow (1989), “fue
una estrategia de desarrollo de desequilibrio” (“a disequilibrium development stra-
tegy”), debido, según los mismos autores, a tres limitantes que fueron acumulando
sus nefastos efectos hacia el final de los años 1950: déficit comercial, desequilibrios
sectoriales y deterioro de las cuentas públicas.
Otra expresión del desequilibrio del modelo fue el excesivo énfasis en el mercado
interno para el crecimiento de la industria, el cual fue advertido por Prebisch como
un problema por resolver, en su informe de 1961 “Desarrollo económico, planeación
y cooperación internacional” (Zayas, 2000). No obstante estos llamados, Ffrench-
Davis et al. (1997) indican, al hacer el balance de los años 60, que la región “continuó
confiando excesivamente en las exportaciones de productos básicos” para conseguir
las divisas que necesitaba “mientras que era incapaz de aumentar el volumen de las
exportaciones ni aun al ritmo del crecimiento de la demanda (debido al sesgo antiex-
portador de su política comercial)” (1997:99).
De otra parte, que en el modelo ISI el énfasis se pusiera en la industria no debía signi-
ficar el abandono de la agricultura. Son varios los factores cuya existencia depende de
un adecuado desarrollo del capitalismo en el campo, como se expuso en el apartado
1.2.6. Ocampo (2001) recuerda que desde 1949 Prebisch advirtió sobre el peligro
de que las economías que buscaran su desarrollo vía sustitución de importaciones lo
hicieran a costa de la agricultura y las exportaciones, razón por la cual a finales de los
años 1950 impulsó, a través de la CEPAL, un “modelo mixto” que al lado de la ISI
fuera exportador, ojalá de productos manufacturados (González, 2001), sin que ello
implicara acabar radicalmente con las medidas proteccionistas.
El desequilibrio entre agricultura e industria traía otros efectos: control de precios
a los alimentos para mantener bajos los salarios industriales, con el consiguiente

detrimento de los sectores campesinos, y crecimiento apoyado en sectores de baja
absorción de mano de obra lo que trajo otra secuela, el acrecentamiento del Estado
empleador para tratar de morigerar el subempleo y el desempleo (Cardoso y Fishlow,
1989:8).
De manera que en América Latina la promoción industrial fue hecha en contra del
agro, y con recursos que se extrajeron del agro a través de impuestos y otros meca-
nismos de control de precios, lo que impulsó aún más los problemas de inflación y la
pérdida de competitividad.
Respecto a estos dos desequilibrios que se vienen analizando, Lewis (1963) también
advirtió sus consecuencias muy temprano (la Teoría del desarrollo económico es de
1954). En sus palabras, debate contra “toda una escuela de economistas ‘liberales’ de
los países industrializados” y los “dogmas marxistas y nacionalistas” por su unilate-
ralidad en el análisis concerniente al equilibrio necesario entre exportación-produc-
ción para el mercado interno, y producción agrícola e industrial. “Son tan encendidas
las pasiones que ha despertado esta controversia que parece casi una cobardía decir
que la verdad es que todos los sectores deben expandirse simultáneamente” (Lewis,
1963:309).
Estas dualidades, y sus secuelas en el empleo, no son resultado obvio del modelo. Woo
(2004) compara lo sucedido en Corea del Sur y pone de presente un hecho básico: en
América Latina el crecimiento del modelo ISI se hizo empleando el recurso más esca-
so, el capital, mientras que en Corea se utilizó el más abundante, el trabajo. Ello, como
se comprende, marchaba en contravía no solo de una de las facetas del modelo keyne-
siano (crear empleo), sino del enfoque neoclásico del desarrollo, trazar racionalmente
la curva de posibilidades productivas derivada de la dotación de recursos.
El problema fue ampliamente debatido por Lewis (1963) quien identificó en la región
la existencia de una oferta ilimitada de trabajo la cual se traduce “en que la población
es tan numerosa con relación al capital y a los recursos naturales que existen amplios
sectores de la economía en los que la productividad marginal del trabajo es desprecia-
ble, nula o incluso negativa” (Lewis, 1963:335) lo que permitiría establecer o expan-
dir empresas que no requirieran mano de obra calificada.
Por supuesto que si no hay “oferta ilimitada de trabajo” como lo supone Lewis, habría
que balancear entre dar tierra a los campesinos o enviarlos a trabajar a las ciudades,
máxime ahora que se suponía que el modelo ISI jalonaría el sector precapitalista, con
lo cual no habría necesidad de plantear una reforma agraria. En Colombia se dio tal
discusión, como se verá adelante.
Visto desde otro ángulo, Lewis hace una defensa del uso de trabajo en vez de capital
cuando se cuenta con aquél de manera abundante y barata. Por ello, las inversiones con

alta composición de capital son un problema pues “podrían ser altamente productivas
para los capitalistas, pero son improductivas para la comunidad en su conjunto, ya
que aumentan la desocupación pero no el producto” (Lewis, 1963:422).
Pero en el camino seguido por América Latina primó el uso de capital más que de
mano de obra. El resultado en cada caso actuó como especie de multiplicador: por
impulsar el desarrollo usando de manera más intensa el recurso escaso, el capital,
América Latina fue acumulando una deuda externa que dio al traste con el esfuerzo
industrializador en los 80. El endeudamiento estuvo aupado además por la abundante
disponibilidad de capitales derivada de los petrodólares acumulados con la crisis pe-
trolera de los años 70.
Paralelamente al progresivo endeudamiento para mantener en marcha el modelo, un
creciente número de personas se debatía en la marginalidad y, lo último que es impor-
tante destacar, las ganancias de la industrialización o de los remanentes del comercio
exterior se fueron en el pago del recurso escaso, a través de intereses, regalías y de-
rechos de propiedad.
Mientras tanto, Corea del Sur, usando el factor abundante, la mano de obra, evitó caer
en el excesivo endeudamiento externo, el desempleo no fue problema, el mercado
interno creció significativamente gracias a la demanda agregada ampliada con el uso
intensivo de mano de obra y su burguesía pudo acumular más, pues los bajos salarios
arrojan una mayor tasa de ganancia que el uso de capital cuando éste es proporcio-
nalmente más escaso. Por el contrario, en América Latina se usó un recurso escaso
y por tanto caro, que no dejaba grandes márgenes de rentabilidad y en cambio sí se
convertía en arena en los piñones del desarrollo.
Analizando el problema del desempleo para el caso específico de Colombia, la Or-
ganización Internacional del Trabajo, OIT (1970) planteó el asunto como una difícil
dicotomía de la política económica:
Por supuesto, el aumento de la productividad era esencial para mantener la competiti-
vidad de los precios, en especial los de los productos de exportación. En este sentido
contribuyó al incremento no sólo de la producción, sino también del empleo. Sin em-
bargo, la economía no logró beneficiarse de la elevación de los niveles de empleo que
en otras circunstancias hubieran podido alcanzarse. La aplicación de diversos tipos de
política que influyen en la productividad, especialmente en sectores que no exportan,
agravó el problema al fomentar la adopción de técnicas que ahorran trabajadores y no
técnicas con gran densidad de mano de obra (OIT, 1970:36).
Otra de las dificultades surgidas a la sombra de la ISI fueron las altas tasas de infla-
ción, por múltiples causas: los desequilibrios en la balanza comercial se enfrentaban
con recursos externos que era necesario convertir en monedas nacionales sin que
paralelamente se aumentara la oferta de bienes de consumo; la política de tasa de

cambio fija prevaleciente en esos años implicaba emisiones de moneda para lograr
la estabilidad; se impuso el uso de la emisión pura como forma de suplir la ausencia
de capital, y el impulso a la inflación como forma de tributación encubierta, es decir,
como forma de financiar al Estado; los desequilibrios productivos hacían difícil la
oferta adecuada de productos; la inflación podía ser además un comportamiento mo-
netario inducido como una forma de trasladar rentas entre diferentes sectores sociales
y económicos, incluido el mismo Estado.
Es ilustrativo el siguiente comentario de Lleras en el cual analiza la situación colom-
biana en 1964 pero que puede hacerse extensivo a toda la región:
Un considerable volumen de inversiones para el desarrollo tiende siempre a crear
presión inflacionaria interna y desequilibrio en la balanza de pagos. En países como el
nuestro, donde por ser excesivamente estrecho el mercado de capitales las inversiones
a mediano plazo se financian en buena proporción con crédito bancario y redescuen-
tos del banco emisor, la presión se torna más intensa. Las posibilidades de caer en
un grave proceso de depreciación monetaria serán también más o menos grandes de
acuerdo con el tiempo que transcurra entre los aumentos de poder de compra y de la
demanda efectiva engendrados por los préstamos e inversiones y el momento en que
el efecto de estas sobre el aumento de la producción comience a manifestarse. Una
inversión cuyo efecto como factor de productividad nueva se demore excesivamente
será más inflacionaria que la que empiece a fructificar en un término relativamente
breve (Lleras, 1982:222).
Seguramente esta lista no agota toda la explicación sobre las razones de la inflación,
pero su extensión pone de presente que era obvio esperar altos niveles de inflación
pues se estaban cumpliendo todos los requisitos que expone cualquier texto de ma-
croeconomía para explicarla. La tabla I.3.4 muestra la situación. Como se observa, los
países de la región, a excepción de Venezuela, tuvieron cifras muy altas. Pareciera que
la única afectación para ese país ocurrió en los años de la crisis petrolera, momento en
el cual también allí se acentuó la inflación.
Tabla I.3.4
Tasa de inflación de algunos países latinoamericanos 1950-1975
(Precios al consumidor, porcentaje anual, promedio en el período)
1950-80 1961-65 1966-70 1971-75

Chile 76,9 26,8 26,4 265,9
Argentina 63,0 23,3 119,7 72,0
Brasil 33,2 62,3 27,7 21,2
Perú 16,2 8,9 9,8 12,8
Colombia 13,9 12,9 10,1 18,1
México 9,0 1,8 3,6 13,6
Venezuela 3,7 0,4 1,6 5,7
Fuente: Cardoso y Fishlow (1989:18).

De acuerdo con las estimaciones de Cardoso y Fishlow (1989), una tasa de inflación
del 20% reduce el crecimiento per cápita en un 0,4%. Para el caso de Colombia, Par-
tow (1994) analiza cifras del período 1951-92, usa los datos reales de 1951 a 1974
y pronostica las tasas de inflación para el resto del período analizado, restando las
cifras realmente vistas para esa segunda parte de la serie. Luego elabora una regre-
sión y concluye que el país perdió, entre 1974 y 1992, veinte puntos porcentuales de
crecimiento. Plantea que de todos modos no existe consenso entre los teóricos sobre
los efectos de la inflación a corto y largo plazo en economías de baja tasa de inflación
como la colombiana entre 1951-74.
Enfrentados al problema de inflaciones e hiperinflaciones, los países de la región se
vieron forzados a hacer dolorosos planes de ajuste para abatirlas. Se recurrió a recor-
tes del gasto público, bajo el supuesto de que allí estaba la causa, sin parar mientes en
que así se inducía una parálisis que haría caer en una trampa de liquidez; a la conge-
lación de salarios, en contravía a lo que se suponía era el modelo keynesiano, valga
decir, en contravía del aumento de la demanda agregada; a fuertes medidas contrac-
cionistas al sector financiero, que era uno de los motores del crecimiento; al alza de
impuestos indirectos, particularmente al de ventas en combustibles, etc.
Estos planes de ajuste fueron diseñados por el Fondo Monetario Internacional, FMI.
Sus modelos están basados en el enfoque de absorción, y se sabe que lo que se está
causando es una recesión, inducida para enfriar la economía y así restaurar el equi-
librio externo. No debe olvidarse que en este tiempo los países operaban con un tipo
de cambio fijo, o semifijo, de acuerdo con los fundamentos de Bretton Woods. En
estos países, las exportaciones eran casi fijas, dado el sistema ISI, mientras que las
importaciones crecían con el crecimiento económico e industrial. De esta manera,
altas tasas de crecimiento hacían crecer las importaciones mucho más rápido que
las exportaciones, produciendo presiones capaces de conllevar crisis cambiarias. La
solución del FMI consistía en proveer créditos para financiar al gobierno a cambio
de una devaluación y enfriamiento de la economía. La recesión permitiría mantener
los precios internos bajos y promover las exportaciones. Debido a la ISI, el gobierno
ahora tendría nuevos recursos para continuar la promoción industrial y este proceso se
reiniciaría nuevamente, hasta la próxima crisis. Este mecanismo fue llamado políticas
de “stop and go”.
Debe subrayarse que tampoco la alta inflación era un resultado ineludible del mo-
delo ISI, a condición de que los momentos de crecimiento estuvieran acompañados
de un significativo énfasis exportador de bienes de alto valor para así compensar el
creciente aumento de las importaciones. Basta con mirar el proceso en los países del
Este Asiático para seguir insistiendo en que pudo haber otras soluciones, o el caso
colombiano, que en los parámetros regionales sigue recordándose en los textos como
uno exitoso en el tema monetario.

El triunfo de Castro en Cuba en 1959 sirvió incidentalmente para darle un nuevo
aire al modelo ISI, pues impuso unas nuevas políticas en la región para evitar que
esta siguiera por el camino de La Habana, políticas que podrían desarrollarse bajo el
esquema ya operante de la ISI pero que ahora relanzaba la Alianza para el Progreso.
Edwards (2009) presenta la larga lista de tareas de la Alianza: lograr una tasa de cre-
cimiento del ingreso per cápita de al menos un 2,5% por año, distribución más equi-
tativa de los ingresos, diversificación de las exportaciones, reforma agraria, ofrecer
más educación y viviendas, estabilizar los precios, evitar crisis de divisas. Para con-
seguirlo, se deberían establecer programas económicos de mediano y largo plazo, a la
par que Estados Unidos otorgaría 2 mil millones de dólares al año durante una década.
“Curiosamente, no hubo llamados para una apertura drástica de América Latina a
través de la reducción de los aranceles de importación y el desmantelamiento de otras
medidas proteccionistas tales como cuotas de importación, licencias y prohibiciones”,
remata Edwards (2009).
Cardoso y Fishlow (1989) coinciden en el análisis al indicar que la Alianza para el
Progreso tenía como una de sus miras enfrentar los problemas y desequilibrios de-
rivados del modelo ISI, lo que se tradujo en rebajas arancelarias, procesos de deva-
luación de las monedas y ciertos estímulos a las exportaciones. En el mismo sentido,
Villar y Esguerra (2005) plantean que uno de los aspectos de la Alianza era apalan-
car recursos para impulsar las importaciones a través de la Agencia Internacional
de Desarrollo (AID), entidad dependiente del gobierno de Estados Unidos, lo que
permitió en Colombia un período de ligera apertura comercial en los años previos a
1967. Además, en el marco de la Alianza se firmó el primer Acuerdo Internacional
del Café en 1962.
1.3.6 Epílogo
Este capítulo no buscaba hacer un análisis minucioso del modelo ISI ni un balance de
sus costos y beneficios para la región, sino mostrar el marco de referencia económico
y político del gobierno de Lleras. Aún así, la información expuesta permite mostrar
algunos aspectos del desenlace del modelo.
La crisis general de la economía mundial a principios de la década del 70, más un
supuesto o real agotamiento del modelo de industrialización por los mismos años y
la crisis de la deuda de 1982 llevarían a plantear la necesidad de cambiar el modelo,
lo cual ocurrió cuando las condiciones políticas estuvieron dadas, específicamente
cuando el Muro de Berlín saltó en pedazos. Queda, sí, la pregunta de si un modelo se
agota cuando el crecimiento del PIB muestra sistemáticamente tasas negativas.
Para el caso de América Latina, según Bielschowsky (1998) desde mediados de la
década de 1970 se empezó a observar una bifurcación en el rumbo de las principales

economías: Brasil y México siguieron poniendo el énfasis en la industrialización, en
tanto que los países del Cono Sur (Argentina, Chile y Uruguay) “abandonaban esa
estrategia y abrían completamente su comercio exterior y sus finanzas al libre movi-
miento de bienes y servicios”. Colombia, por su parte, inició un proceso de liberación
comercial hacia el último tercio de la década de 1970 (Garay, 1998).
Pero además debe mirarse el asunto con más detalle para determinar si el agota-
miento podría ser de la fase de sustitución de importaciones de bienes de consumo
y, entonces, se hacía indispensable pasar a una nueva fase, la de materias primas —
punto en el cual Colombia había dado importantes pasos—, o era necesario pasar a
la etapa más avanzada, la de sustitución de bienes de capital. Ello implicaba retos
financieros y tecnológicos mayores, pero, ex post, el ejemplo coreano muestra que
sí era posible seguir avanzando por esa senda hasta alcanzar una industrialización
madura.
Lleras, en 1965, ya advertía que el modelo estaba agotado en su primera fase e incluso
en la segunda, e indicaba la necesidad de mirar más allá de Latinoamérica en busca de
mercados para iniciar la nueva fase (Lleras, 1965).
Pero, ¿sirvieron para algo los pasos dados en el modelo ISI? A manera de balance de
este período, Green indica:
Si bien el modelo es motivo de mofa para la nueva generación de economistas libe-
rales, la sustitución de importaciones transformó la economía de América Latina. A
comienzos de los años sesenta la industria interna suministraba el 95% de los bienes de
consumo de México y el 98% de Brasil. Entre 1950 y 1980 la producción industrial de
América Latina aumentó seis veces, muy por encima del crecimiento de la población.
La mortalidad infantil registró una baja de 107 por 1.000 nacimientos vivos en 1960 a
69 en 1980; el promedio de vida aumentó de 52 a 64 años (Green, 1997).
Por su parte, Méndez subraya que entre 1940-70 América Latina tuvo una tasa de
crecimiento del 5,8% anual, similar a la de Europa Occidental por la misma época, y
concluye que fue “mucho mayor que la que nuestra región había logrado en cualquier
otra época de su historia (…) La proporción del PIB representado por la industria
subió del 18% en 1940 al 23% en 1970” (Méndez, 1993:15).
Ese avance en la industrialización puede medirse desde dos ángulos: su participa-
ción en el PIB y su papel en las exportaciones. Respecto al primer asunto, puede
observarse en la tabla I.3.5 que entre 1950 y 1970 todos los países exhibidos mos-
traron un significativo crecimiento industrial, en promedio de un 30%. En la déca-
da 1970-80, cuando Argentina y Chile abocaron el proceso de apertura comercial
(Bielschowsky, 1998; Reyes, 2000), el promedio siguió creciendo pero a tasa más
baja. La década de los 80 se haría sentir acentuando el proceso de pérdida de parti-
cipación manufacturera.

Tabla I.3.5
Participación (%) del sector manufacturero en el PIB, 1950-1990
1950 1960 1970 1980 1990
Argentina 21,4 24,2 27,5 25,0 21,6
Brasil 23,2 28,6 32,2 33,1 27,9
Chile 20,6 22,1 24,5 21,4 21,7
Colombia 17,2 20,5 22,1 23,3 22,1
México 17,3 17,5 21,2 22,1 22,8
Perú 15,7 19,9 21,4 20,2 18,4
Venezuela 10,2 12,7 17,5 18,8 20,3
América Central* 11,5 12,9 15,5 16,5 16,2

América Latina 18,4 21,3 24,0 25,4 23,4
* América Central incluye los cinco países del Mercado Común Centroamericano.
Fuente: Ffrench-Davis et al. (1997:117).
De otra parte, está el peso de las manufacturas en las exportaciones. Como puede
verse en la tabla I.3.6, para 1960 todos los países analizados presentan tasas poco
menos que insignificantes, salvo los del Cono Sur y, notablemente, México. En los
quince años siguientes, es decir para 1975, el promedio se quintuplicó, siendo los ca-
sos más acelerados Brasil, Colombia y Costa Rica. En los años siguientes, con todos
los problemas y reveses analizados, de todos modos se mantuvieron buenas tasas de
crecimiento de la participación manufacturera en el PIB.
Chevalier (1999:367) resalta como gran logro del modelo ISI el caso de Brasil, que
fue acumulando ejecutorias y ganancias desde la década del 30 hasta llegar al “mila-
gro brasileño” que se tradujo en crecimiento del PIB en un 8% anual entre 1968-1973.
Tabla I.3.6
Participación del valor exportado de productos manufacturados en el PIB
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

Argentina 4,1 5,6 13,9 24,2 23,1 20,8 29,1 33,9
Bolivia 0,0 0,7 3,1 3,5 2,9 0,4 4,7 16,5
Brasil 2,2 7,8 15,4 24,5 37,1 43,7 51,9 53,1
Chile 5,1 3,3 4,1 8,1 11,3 6,7 10,9 13,2
Colombia 1,5 6,3 10,7 21,0 19,7 16,9 25,1 38,0
Costa Rica 1,1 14,7 18,5 26,3 29,8 22,3 27,4 25,1
Ecuador 1,6 1,6 1,7 2,8 3,0 0,8 2,3 7,6
México 16,0 23,9 32,5 31,1 12,1 20,6 43,3 77,5
Perú 0,8 0,8 1,4 3,8 16,9 11,8 18,4 13,5
Uruguay 6,4 5,5 15,4 30,0 38,2 35,0 38,5 38,7
Venezuela 0,1 0,4 1,2 1,2 1,5 10,0 10,9 14,2
Promedio 11 3,5 6,4 10,7 16,0 17,8 17,2 23,9 30,1
Promedio 9 2,4 3,6 7,4 13,2 17,1 16,2 21,3 25,4
Promedio 11: Corresponde al promedio aritmético de los 11 países listados.
Promedio 9: Corresponde al promedio aritmético de los 11 menos México y Costa Rica,
países cuyos datos incluyen procesos de maquila a partir de 1990.
Fuente: GRECO (2001).

Reyes (2001), muestra una mirada global: el modelo ISI desempeñó un papel impor-
tante en el fomento de las tasas de crecimiento económico en la región antes de los
80, pero influyó además, en el desarrollo de mecanismos de mercado. Los mecanis-
mos de protección promovieron la sobrevaluación de las monedas, y por tanto, una
reducción en el crecimiento de las exportaciones. Las políticas de la ISI reforzaron
la industrialización al costo de castigar la agricultura. Las manufacturas con mayor
intensidad en capitales fueron capaces de absorber únicamente una parte de la fuerza
de trabajo, con lo cual se reforzó el papel del Estado como empleador. Finalmente,
debido a que los ingresos fiscales disminuyeron por el bajo volumen de exportacio-
nes, los subsidios gubernamentales a las industrias aumentaron la responsabilidad del
Estado y su presupuesto.
Ffrench-Davis et al. apuntan:
con la excepción de las exportaciones de productos básicos y la agricultura para el mer-
cado interno (que de todos modos tuvieron una tasa de crecimiento del 3,3% anual en
ambos casos), el período de 1960-1973 fue el más dinámico de la historia económica
de América Latina (1997:102).
La tabla I.3.7 muestra el resultado medido a través del crecimiento del PIB per
cápita. Obsérvese que, por países y períodos exhibidos, Venezuela es el único país
para el cual el mejor período en su historia fue el de 1913-50, y Chile el único para
el cual el mejor momento fue a partir de 1973; pero para el resto de la muestra los
años 1950-73 fueron los que permitieron una mayor tasa de crecimiento del PIB
per cápita.
Tabla I.3.7
Crecimiento del PIB per cápita real
Tasa promedio anual de crecimiento compuesto
1913-50 1950-73 1973-92

Argentina 0,7 2,1 -0,2
Brasil 1,9 3,8 0,9
Chile 1,0 1,2 1,9
Colombia 1,4 2,3 1,9
México 1,0 3,1 1,1
Perú 2,1 2,5 -1,7
Venezuela 5,3 1,6 -0,8
Promedio aritmético 1,9 2,4 0,4
Fuente: Maddison (1997).
Edwards (2009) cuestiona la validez de la afirmación según la cual estos años fueron
una edad de oro. Sostiene que si bien se obtuvo la tasa más alta de crecimiento del
PIB per cápita desde la Independencia, fue “mediocre” si se lo compara con el que

tuvieron otras regiones del mundo, en particular los Tigres Asiáticos. Pero el hecho
incontrastable de que el crecimiento fuera “mediocre” comparado con los éxitos del
Este Asiático no puede ocultar que para los estándares históricos de la región fue
bueno y que, en su esencia, ambos modelos eran keynesianos y enderezados al creci-
miento manufacturero.
Las economías de América Latina cuyo énfasis no fue la sustitución de importaciones
pueden mostrar como resultados favorables tasa de cambio muchísimo más estable y
tasa de inflación que solo esporádicamente subían a dos dígitos, pero también tuvie-
ron problemas de deuda, ajustes fiscales y desempleo, incluyendo al de mejor desem-
peño en este grupo, Venezuela.
Ahora bien, mirando el crecimiento del PIB per cápita de los países de la región se
ponen de presente otros hechos. Tomando como índice 100 el año de 1960, se observa
la evolución de la gráfica I.3.1.
Sin dudas, la evolución de Chile es asombrosa, si se observa que para el año 1974
arrojaba el PIB per cápita más bajo de la muestra y pasó a ocupar el primer lugar
treinta años después, mientras que la de Venezuela es deplorable, no obstante el hipo-
tético beneficio que le significaron los auges de precios de la primera y segunda crisis
petrolera de los años 1970 y 1980.
Gráfica I.3.1.
PIB per cápita – Economías latinoamericanas
PIB per capita - Economias Latinoamericanas

400
Chile
350
Brazil
300 Colombia
Latin America y Caribe
Indice PBIpc 1960=100
250 Venezuela
200
150
100
50
Fuente: World Development Indicators, World Bank.
Otra forma de mirar el desempeño es dividiendo el proceso en dos momentos, antes

y después de 1973, es decir, tomando como punto de quiebre la ruptura del sistema
monetario de Bretton Woods, y la adopción de una apertura comercial en los países
del Cono Sur, como se muestra en la tabla I.3.8.

Tabla I.3.8
Crecimiento del PIB per cápita 1960-2009
País 1960-1973 1973-2009

Chile 16,5% 183%
Brasil 81% 68%
Colombia 42% 84%
Latinoamérica y Caribe 47% 54%
Venezuela 15% -9%
Es decir, para el período 1960-1973 Colombia creció mucho más lento que Brasil
y que el promedio latinoamericano, pero más rápido que Chile y que Venezuela.
En el siguiente período, desde 1973 hasta 2009, Colombia creció más rápido que
Latinoamérica y Brasil, pero mucho más lento que Chile.
Como quedó anotado en la presentación de esta tesis, el objeto de la investigación
no era establecer o comparar los diferentes patrones de desarrollo de los países
de la región, por lo cual apenas si pueden dejarse abiertas inquietantes preguntas:
¿Qué hizo Chile diferente de Colombia, y del resto de Latinoamérica, desde 1973?
¿Qué hizo Brasil diferente al resto de los países en la segunda mitad del siglo XX?
¿Por qué Venezuela en términos de PIB per cápita no muestra un crecimiento sig-
nificativo?
Cuando se mira lo que ocurrió en América Latina en la “década perdida” (1982) es
más fácil establecer semejanzas que diferencias entre los países de la región. Aun así,
entre los países de mayor PIB y PIB per cápita, Colombia se destaca por haber tenido
la más baja tasa de endeudamiento, de inflación y de desempleo y por no haber incu-
rrido en moratoria ni en un programa obligado de ajuste fiscal con el FMI, a la par que
no cayó en el torbellino de las dictaduras militares que azotaron a la región. Respecto
al endeudamiento externo, Ffrench-Davis et al. anotan:
De los trece países de la región con deudas importantes, Colombia tenía el coeficiente
más bajo de deuda extranjera bancaria/PIB (23 por 100 en 1982). Esto era el resultado
de una política deliberada (seguida hasta 1980) de salvaguardar la estabilidad econó-
mica interna controlando las entradas de capital extranjero privado (Ffrench-Davis et
al., 1997:146).
Obsérvese la tabla I.3.9, que permite hacer un balance general para América Latina.
Ante todo, en el período 1950-73, Colombia está por debajo del promedio de los paí-
ses de la muestra en los tres indicadores comparados, pero en el período 1973-94, no
solo siempre está por encima del promedio sino que es el de mejor desempeño salvo
en el PIB per cápita que ocupa el segundo lugar después de Chile.

Tabla I.3.9
América Latina - Promedio anual compuesto
de tasas de crecimiento del PIB
Crecimiento PIB Crecimiento PIB por hora trabajada

PIB per cápita
1950-73 1973-94 1950-73 1973-94 1950-73 1973-94
Argentina 3,8 1,6 2,1 0,2 2,4 0,5
Brasil 6,8 3,4 3,8 1,0 3,7 0,9
Chile 3,4 3,7 1,2 2,1 2,9 1,0
Colombia 5,2 4,0 2,3 2,0 3,3 1,5
México 6,4 3,4 3,1 0,9 4,0 0,5
Perú 5,3 1,4 2,5 -1,0 3,4 -1,8
Venezuela 5,4 1,7 1,6 -1,2 3,4 -0,8
Promedio 5,2 2,7 2,4 0,6 3,3 0,3
Fuente: Maddison, tabla 3-16.
Ahora bien, respecto al crecimiento del PIB, en el período 1950-73, Brasil y Mé-
xico exhiben las mayores tasas, al igual que en el PIB per cápita; en el período
1973-94 Colombia y Chile encabezan la lista mientras que Brasil y México pasan
a los puestos tercero y cuarto en PIB y PIB per cápita. Finalmente, en cuanto al
PIB por hora trabajada, en el primer período el mayor crecimiento vuelve a ser el
de los mismos dos países, México y Brasil, pero subrayando que acá se invierten
los puestos entre ellos dos, y, finalmente, Colombia y Chile ocupan los primeros
puestos en el período 1973-94.
En la interpretación de estas cifras no puede dejarse de lado la consideración ya
anotada de que el segundo período ya no está enmarcado en la Edad de Oro sino en
la etapa de caída. Por eso todos los países en todos los indicadores arrojan cifras
menores, salvo Chile, pero las caídas se presentan en los tres indicadores mayo-
res al 50% en promedio, lo que muestra la tremenda desaceleración entre los dos
períodos.
Es en este contexto en el que se inicia el gobierno de Lleras Restrepo. Quizá Co-
lombia hubiera podido seguir por esa senda zigzagueante sin que a largo plazo ello
hubiera significado un desplome económico ni social, como no lo significó para el
grueso de los países latinoamericanos. Cada país en sus circunstancias se dio las
mañas de salir adelante, o para ser más exacto, de no dejarse rezagar en el pelotón,
aunque el pelotón sí se fue rezagando del resto de corredores planetarios en lo que
quedaba del siglo XX. Obsérvese la tabla I.3.10, que compara el ingreso per cápita
real y el tamaño relativo de unas economías latinoamericanas frente a Estados Uni-
dos al iniciarse el período de posguerra y al finalizar el siglo XX. El país que al inicio
del período estaba más cerca, relativamente, a Estados Unidos, era Argentina, que

para el año 2000 sigue encabezando la lista, pero con una pérdida de casi la mitad
del índice. Brasil es el único que avanza, si bien partía de ser el último en la muestra.
Chile y México mantienen más o menos la misma distancia, en tanto que la caída de
Venezuela es la segunda más notoria.
Tabla I.3.10
Ingreso per cápita real y tamaño relativo: 1950-2000
(Dólares de 1996, ajustado por paridad de poder adquisitivo)
Ingreso per cápita Índice (USA = 100)

1950 2000 1950 2000
Argentina 6.737 10.960 61 33
Brasil 1.752 7.229 15 22
Chile 3.389 9.719 30 29
Colombia 2.216 5.389 21 16
México 3.151 9.113 30 27
Venezuela 3.429 6.758 33 20
Fuente: Kalmanovitz y López (2004).
Haciendo un balance para América Latina en el período 1960-1995, Reyes (2001)

anota que la región “está enfrentando, más que un fenómeno de globalización basada
en la integración, un proceso de marginalización de los sistemas económicos inter-
nacionales” y muestra como uno de los parámetros para su conclusión que para 1960
la región participaba con un 8% del comercio internacional, pero que en 1995 cayó
al 4%, señal de que se estaba dando “un proceso de globalización segregativo en la
esfera económica mundial”.
Véase la gráfica I.3.2, que pone de presente los fenómenos anotados: la caída de Esta-
dos Unidos (referida al eje derecho) por la Crisis de 1929, su rápida recuperación en
medio de la II Guerra Mundial, y un sostenido crecimiento luego de la caída al inicio
de la posguerra. En las once décadas el PIB per cápita creció algo más de seis veces.
Mientras tanto, el único latinoamericano que sextuplicó su PIB fue Chile, mientras
que Colombia y Brasil apenas lo triplicaron, notándose una mayor volatilidad en el
crecimiento de Argentina y Chile, con fuertes caídas durante la década de 1970 en la
tendencia que traían.
De otra parte, al principio de la serie Estados Unidos tiene un PIB per cápita una y
media veces más grande que el de Argentina, la economía de mejor desempeño al co-
mienzo, o dos y media veces si se miran los cuatro de la región, mientras que al final
la proporción aumenta a casi tres veces, si se mira a Chile, el de mejor desempeño al
final del siglo.

Gráfica I.3.2
PIB per cápita dólares internacionales Geary-Khamis, 1990
Nota: Estados Unidos, eje derecho.


Capítulo II
Colombia a mediados del siglo XX
En este capítulo se describe el marco histórico previo al gobierno de Carlos Lleras

Restrepo, en particular las condiciones internacionales y nacionales, para terminar
destacando los aspectos más importantes del pensamiento económico de Lleras.
2.1 Condiciones internacionales

Identificarlasvías a través de las cuales las condiciones económicas internacionales
actúaban a mediados del siglo XX sobre Colombia no es fácil. Como correa de
transmisión podrían identificarse hipotéticamente las tasas de interés de los principales
mercados mundiales de capital y su incidencia en la demanda agregada nacional.
Pero estos indicadores son un tanto problemáticos teniendo en cuenta el bajo peso
del endeudamiento externo, aún menor durante los años de Lleras; las bajas tasas de
inversión extranjera en el país y la insularidad secular del país, entre otros factores,
que permiten plantear a primera vista una especie de desconexión económica entre
Colombia y el mundo1. Tampoco por la vía del comercio exterior se podría establecer
una relación directa, dado el bajo nivel de apertura que entonces tenía Colombia.
El único factor directo, por cierto nada desdeñable como se mostrará en varios epi-
sodios de la historia nacional, es el movimiento de los precios internacionales del
café, dada la gran dependencia del Estado en punto a divisas e impuestos generados
por este producto. Por la alta incidencia de los ingresos cafeteros en la economía
colombiana en la época que cubre esta investigación, se ha subrayado que el precio
1
Drekonja-Kornat (1983) plantea que Colombia se aisló del mundo a raíz de los sucesos de 1903 en que
perdió Panamá, y que sólo estrechó lazos con Estados Unidos de manera muy intensa a partir de la II
Guerra Mundial, lo que le valió hechos como haber recibido la primera Misión del BIRF en el mundo,
o que un colombiano hubiera ocupado la primera secretaría de la OEA, o que hubiera sido “miembro
modelo” de la Alianza para el Progreso, y que a cambio Colombia haya acompañado a ese país en
decisiones como enviar tropas a la guerra de Corea de 1950, haberlo apoyado en la discusión de los misiles
de Cuba de 1962, haber dado un temprano paso “atípico” para Latinoamérica como fue ingresar al GATT,
y dado apoyo en la “política de contención” centroamericana de los años 80. La lista de Drekonja-Kornat
puede complementarse con hechos a tono con la política exterior de la Casa Blanca como el no-apoyo
colombiano a Argentina en su disputa sobre las Malvinas, o el apoyo a la invasión a Irak.
85
internacional del café era una de las mayores poleas de transmisión de la dinámica
planetaria, particularmente estadounidense, en la economía nacional.
Sin embargo, esto tiene matices: una situación boyante de la economía mundial o de
la estadounidense no se traducía en un alto precio del café, como tampoco una caída
en las tasas de interés se traducía siempre en un mismo efecto en los precios interna-
cionales del grano. O para decirlo de otra manera, la determinación del precio inter-
nacional del café tenía en aquella época un alto contenido político, más que de oferta
y demanda, pero una vez establecido tenía gran incidencia en la economía nacional.
Herrera (1996), analizando este problema de identificación, señala que al observar el
ritmo de crecimiento de ambos factores, el PIB colombiano y el mundial, “la coin-
cidencia es impresionante”; ello pondría de manifiesto “la posible endogeneidad del
componente cíclico del PIB”, por lo cual “habría que estudiar a fondo” la correlación
entre variables externas (tasa de interés, crecimiento del PIB) e internas (básicamente
demanda agregada) (Herrera, 1996:144).
Díaz-Alejandro (1976:216), por su parte, identifica cierta correlación positiva a través
de los precios internacionales del café, aunque él mismo encuentra momentos en la
historia en que, a pesar de que esos precios caen, el crecimiento interno es aceptable.
Igualmente observa una posible correlación con el precio de las exportaciones no
tradicionales2, pero encuentra que acá la historia es al revés, es decir, crecen las expor-
taciones menores pero no los precios, puntualizando que las exportaciones menores
subieron ante todo por la política interna y no por los buenos precios externos. De ello
concluye que para el conjunto de la economía predomina la dinámica interna en el
ritmo de crecimiento, y no fundamentalmente las condiciones externas.
Como queda indicado, el gobierno de Carlos Lleras Restrepo está en el punto de cruce
del final de una onda expansiva de la economía mundial iniciada en la década del 50
y el comienzo de una onda recesiva que se explayó en el cambio de las décadas del
60 y del 70.
La CEPAL había venido delineando un modelo de desarrollo dirigido a enfrentar el
subdesarrollo latinoamericano, a través del proteccionismo industrial, en remem-
branza al fructífero punto de vista de Hamilton y List sobre la “industria naciente”
(González, 2001). Se configuraba así la política de industrialización por sustitu-
ción de importaciones y el ataque a la monoexportación agropecuaria y minera por
la alta dependencia de la que suele llamarse la “lotería de los precios” en referencia
a la alta volatilidad que muestran las materias básicas en los mercados. En varias
2
No hay una definición o clasificación oficial de exportaciones tradicionales y no tradicionales (o
menores, como también se les llama a las últimas), sino que la caracterización depende del momento.
Así, para la época que cubre esta investigación las tradicionales son café, petróleo, banano y oro. En
aquella época eran “menores” las flores, artesanías, oleaginosas y el carbón.

oportunidades, y ante reuniones de la ONU, del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) y similares, Lleras, en calidad de representante del gobierno colombiano, se
hizo portavoz de esas críticas, al igual que del llamado a tener en cuenta el poco desa-
rrollo de estos países al momento de enfrentar, en libre competencia, a las economías
más desarrolladas (Lleras, 1981).
Desde mediados de la década del 60 empezó a ensombrecerse el panorama económi-
co mundial que se ha definido como la “Edad de Oro” del capitalismo. De acuerdo
con Rodríguez (2005) los primeros países desarrollados en sentir la desaceleración
fueron Gran Bretaña e Italia. La libra esterlina tuvo que ser rescatada en 1964 con
un cuantioso préstamo de las otras potencias para evitar su hundimiento. Por su par-
te, Estados Unidos empezaba a mostrar indicadores macroeconómicos preocupan-
tes (inflación, desaceleración del crecimiento, caída de exportaciones), al punto que
Alemania debió devaluar el marco en 1969 para favorecer el comercio de Estados
Unidos. El conflicto árabe-israelí de 1967 se tradujo en aprietos para el negocio pe-
trolero. En fin, la marcha económica mundial se iba desacelerando, lo cual ocurrió
a lo largo de varios años. Las dificultades de la última mitad de los 60 ponían fin a
la mayor expansión económica hasta entonces vista en el mundo capitalista. Era el
preludio de la, para en ese momento, inimaginable (e inexplicable) estanflación, que
se reportaría por primera vez en 1970.
La tabla II.2.1 muestra los datos más importantes que confirman la desaceleración a lo
largo de todo el planeta. En promedio, el crecimiento del PIB per cápita en el planeta
cayó a algo menos de la mitad para el período 1974-92, pero siguió siendo superior
a la de 1913-50. Para América Latina el mejor momento, de los tres mostrados, fue
el primero, al igual que para los países europeos no occidentales y para África. Com-
parativamente, Asia es la única región que tuvo una tasa de crecimiento del PIB per
cápita similar en los dos períodos finales.
Tabla II.2.1
Fases de crecimiento por grandes regiones, 1913-1992
Tasa compuesta de crecimiento anual promedio
1913-50 1950-73 1973-92

PIB
Europa Occidental 1,4 4,7 2,2
Otros Occidentales 2,8 4,0 2,4
Sur de Europa 1,3 6,3 3,1
Europa del Este 1,6 4,7 -0,4
América Latina 3,4 5,3 2,8
Asia 1,0 6,0 5,1
África 3,0 4,4 2,8
Mundo 1,9 4,9 3,0

PIB per cápita
Europa Occi- 0,9 3,9 1,8
dental 1,6 2,4 1,4
Otros Occiden- 0,4 4,9 1,7
tales 1,2 3,5 -1,1
Sur de Europa 1,5 2,5 0,5
Europa del Este 0,1 3,8 3,2
América Latina 1,0 2,0 -0,1
Asia 0,9 2,9 1,2
África
Mundo
Fuente: Maddison, 1991.
Respecto a las condiciones externas, estas actúan, o no, dependiendo de las condi-
ciones internas, es decir, de la amplitud y capacidad del mercado interno para absor-
berlas o para amortiguarlas. Debe subrayarse que cuando Lleras asumió el poder, las
condiciones favorables internacionales empezaban a declinar de forma bastante grave
para todo el planeta, como lo pone en evidencia la visión retrospectiva de que la Edad
de Oro del capitalismo estaba terminando y hechos como los problemas monetarios
mundiales. Aún así, una adecuada política podría dar continuidad al proceso de desa-
rrollo. El centro de investigaciones GRECO anota al respecto:
En 1950 Japón y los países del este asiático (Corea del Sur, Taiwán, Hong Kong y
Singapur) tuvieron un ingreso per cápita menor al de Colombia, y entre 1950 y 1973
crecieron a una tasa superior a la colombiana en 2 a 5 puntos porcentuales. Estos países
crecieron tan rápidamente que en 1973 todos superaron el PIB de Colombia, con la
excepción de Corea del Sur. En el período 1973-1996 Corea del Sur creció a una tasa
de 6,8% anual mientras Colombia, en el período 1973-1992 solo creció en 1,86%, tasa
menor a la observada entre 1950-1973 (2,32%) (GRECO, 1999a:11).
Así que en Colombia, dada su tradicional política de aislamiento, para la década de
1950 no había claras poleas de transmisión de las condiciones económicas interna-
cionales hacia su economía. Solo los ingresos por la venta del café, que tenían pro-
funda incidencia en las cuentas públicas internas, le recordaban al país que el mundo
existía, pero esos precios no estaban asociados a la prosperidad del planeta sino a las
determinantes de los términos de intercambio y a las decisiones políticas del principal
comprador, Estados Unidos.
De otra parte no puede pasarse por alto la Guerra Fría en este bosquejo de las condi-
ciones internacionales. Hay que llamar la atención sobre su papel en las historias de
éxito económico de aquellos años en el mundo. En primer lugar, el Plan Marshall que
llevó a la reconstrucción europea solo fue aprobado luego de que ocurriera la invasión
a Checoslovaquia en 1956 y en respuesta a la creciente hostilidad soviética (Kennedy,
1989). Para el caso de Japón, Corea del Sur y Taiwán, Arrighi resalta el papel geopo-
lítico que estos países jugaron en la contención de la URSS y de China en la región,

por lo cual “dependían absolutamente de Estados Unidos no sólo en cuanto a su pro-
tección militar, sino también en cuanto a su abastecimiento de energía y alimentos, así
como para la distribución rentable de sus productos industriales” (Arrighi, 2007:15).
En la misma dirección, Brenner en “The Economics of Global Turbulence. A Special
Report on the World Economy, 1950-1998” (cit. Arrighi, 2007) habla de los costos
de la Guerra Fría, uno de los cuales habría sido que Estados Unidos permitió el for-
talecimiento de sus viejos enemigos, Alemania y Japón, al igual que otras economías
asiáticas, con tal de no permitir la expansión de la URSS, consintiendo en aquellos
países “la introducción sistemática de industrias pesadas y químicas”.
Finalmente, León (2006), citando a Cummings (“The Origins and Development of
the Northeast Asian Political Economy: Industrial sectors, product cycles, and politi-
cal consequences”, 1987) afirma que parte sustancial del avance surcoreano se debió
a que durante la Guerra Fría las manufacturas de las economías asiáticas accedían sin
mucha dificultad al mercado norteamericano.
Vistas estas consideraciones y el éxito de Corea del Sur y Taiwán a partir de los años
1950, vale la pena poner de presente que hasta el momento no se ha identificado en la
bibliografía consultada un trato similar para Colombia en aquel período, no obstante
haber tenido que enfrentar una fuerte intromisión soviética a través de la guerrilla.
Quizá el gobierno de Colombia no supo explotar su papel en la Guerra Fría, como sí
aparece evidente en otro capítulo de la historia, la guerra contra el narcoterrorismo en
el cabo del siglo XX.
2.2 Situación política

2.2.1 Los partidos políticos colombianos
Para comprender los hechos político-económicos de la Colombia de mediados de
siglo XX debe tenerse en cuenta que en el país existían dos grandes partidos políticos,
el Liberal y el Conservador, establecidos a mediados del siglo XIX; estaban además
el Comunista, fundado en 1930, el Movimiento Revolucionario Liberal (disidencia
transitoria del partido Liberal), y otras agrupaciones menores creadas en la década de
1960, particularmente la Alianza Nacional Popular, Anapo.
Para 1950 la línea divisoria entre los partidos Liberal y Conservador era cada vez más
difusa. Un factor determinante en su origen en el siglo XIX había sido su posición
frente a la iglesia católica, pero ahora el asunto no era significativo. Otra diferencia,
poco evidente aun desde sus mismos orígenes, tenía relación con su composición
social predominante, terratenientes o comerciantes. Aunque aún para mediados del
siglo XX al Partido Conservador se lo identificaba con los terratenientes, mientras
que los industriales y banqueros estaban más relacionados con el Partido Liberal, era

fácil encontrar expresiones de todos los intereses en ambos partidos. Melo (1998),
mostrando la ambigüedad en los principios de las dos colectividades, apunta:
Los conservadores compraron los bienes expropiados a la Iglesia [por los liberales en
1863], los liberales prosperaron en los negocios bajo la Regeneración [dirigida por los
conservadores, hacia los años 1880-90] y en las décadas que siguieron, los conservado-
res se hicieron industriales o arrendaron sus fincas a capitalistas luego de las reformas
lopistas [liberal, de 1936] (Melo, 1998:206).
Pero en relación con los votantes, las masas que los respaldaban, el mapa electoral
sí mostraba una tendencia: las zonas rurales y las ciudades pequeñas eran más con-
servadoras mientras que las urbanas eran más liberales. En los sectores populares
la diferencia entre liberales y conservadores eran agitadas por los jefes respectivos
acudiendo a las pasiones más primarias, a los temas más ideológicos y distorsiona-
dos, como por ejemplo el supuesto ateísmo de los liberales, su ausencia de sentido de
familia, su filocomunismo, etc.
Bajo esta consideración, la historia política moderna de Colombia suele dividirse en
los siguientes grandes períodos sobre los cuales se hará a continuación una muy breve
indicación: a) la Hegemonía Conservadora, de 1860 a 1930; b) la República Liberal,
de 1930 a 1946; c) la Violencia, de 1946 a 1958 y d) el Frente Nacional, de 1958 a 1974.
2.2.2 La Hegemonía Conservadora

Al período comprendido entre 1886 y 1930 se lo llama la Hegemonía Conservadora,
para hacer referencia al dominio total del Partido Conservador en la Presidencia de
la República durante ese medio siglo, mientras que en el Congreso (compuesto por
el Senado y la Cámara de Representantes) apenas si hubo un uno o dos miembros
procedentes del Partido Liberal. La rama judicial dependió del Partido Conservador
enteramente. Recién instalados los conservadores en el poder expidieron la Constitu-
ción Política de 1886, que regiría los destinos del país hasta 1991, si bien con amplias
modificaciones.
2.2.3 La República Liberal

Entre 1930 y 1946 transcurrió la llamada República Liberal. Chevalier, analizando
la historia latinoamericana de caudillos y golpes de Estado hacia la tercera década
del siglo XX anota que “en Colombia, un triunfo electoral de los liberales en 1930
evitó, probablemente, un levantamiento contra los conservadores que gobernaban al
país desde hacía 45 años” (Chevalier, 1999:473). Durante este período los presidentes
de la república pertenecieron a las filas liberales, a la vez que el Congreso mantuvo
siempre una composición de mayorías liberales con proporciones variables de con-
servadores. Esta composición mixta en el Congreso se reflejaba en el poder judicial,

en donde los magistrados de las altas cortes eran de extracción mayoritaria, pero no
absoluta, del mismo partido liberal.
Durante la República Liberal se hicieron esfuerzos para inducir una modernización en
el país. En concordancia con lo que estaba pasando en el mundo y en América Latina,
en 1936 se hizo una reforma constitucional dirigida a crear las condiciones para que
el Estado se convirtiese en la fuerza económica más importante del país, a través de
la intervención y de la planeación. Pero esta reforma quedó trunca al no crearse los
mecanismos para la intervención estatal. No obstante, el marco regulatorio a favor
del intervencionismo permitió constituir una institución que se convirtió en fuerza
motriz del desarrollo, el Instituto de Fomento Industrial, IFI, creado en 1940. Dadas
las limitaciones de la reforma de 1936, se hizo otro intento en el mismo sentido en
1945 a través de una nueva reforma constitucional, igualmente poco exitoso si se mira
desde el punto de vista de las aspiraciones y expectativas creadas en relación con la
intervención estatal.
Paralelamente, durante la República Liberal también se intentó reformar el sistema
de tenencia de la tierra en el país, lo que se tradujo en la expedición de la Ley 200 de
1936, la cual estableció que los poseedores de buena fe que ocuparan la tierra por diez
años, contados a partir de la ley, podrían pedir su adjudicación por el Estado. La ley
desató una dura reacción de los terratenientes que se tradujo en fuertes confrontacio-
nes con los campesinos y, a la postre, llevó al último gobierno liberal de este período
a expedir la Ley 100 de 1944, muy de compromiso entre las fuerzas modernizantes y
las terratenientes, consistente ante todo en que se extendió por otros diez años el plazo
para la adjudicación. Con el paso de los años se acentuaron las tensiones agrarias has-
ta desembocar en La Violencia, de suerte que en aquella época muy pocos campesinos
pudieron hacer valer sus veinte años de posesión.
Ahora bien, la Segunda Guerra Mundial trajo un resultado para Colombia: permitió
ahondar en el desarrollo de políticas proteccionistas del mercado interno y de impul-
so a las empresas nacionales en ausencia de divisas, de flujos de inversión de capital
extranjero o de fuertes presiones por el lado comercial. Sería bajo el gobierno de
Eduardo Santos (1938-1942, siendo ministro de Hacienda durante casi todo el perío-
do Carlos Lleras Restrepo), cuando el criterio intervencionista tomaría fuerza, tal cual
se observa en su programa de gobierno, dado a conocer en 1937, y en su discurso de
posesión como Presidente de la República, en donde no solo insistió en la necesidad
del proteccionismo (Ospina, 1974), que se convirtió en política forzosa con la II Gue-
rra Mundial, sino que lo asoció con el intervencionismo.
Finalmente ha de destacarse que durante las décadas de 1930 y 1940 se dieron im-
portantes pasos en lo relativo a la construcción de algo parecido a un Estado bene-
factor en Colombia como resultado de la tensión entre el cada vez más organizado

movimiento obrero y campesino y la llegada al poder del Estado de un sector político
con una visión más reformista y modernizante. El resultado fue la expedición de un
cuerpo legislativo laboral colectivo más favorable a los trabajadores (derecho de aso-
ciación sindical, de huelga y de negociación) al igual que el laboral individual (vaca-
ciones, descanso dominical, jornada laboral de ocho horas), la creación o ampliación
de servicios básicos como la salud y la educación y la preocupación por dotar a un
mayor número de familias de casa propia a través de planes de vivienda impulsados
por el Estado a través de agencias especializadas.
2.2.4 La Violencia
El tercer período en este breve recuento se inició con las elecciones presidenciales de
1946 cuando se presentaron dos candidatos del Partido Liberal, situación que el Par-
tido Conservador aprovechó para volver a tomar la presidencia con Mariano Ospina
Pérez, quien en 1949 cerró el Congreso, de mayoría liberal y fuertemente opuesto a
su gobierno —en particular al manejo ambiguo que le estaba dando al creciente terror
que se estaba desatando en las zonas rurales del país, orquestado por los terratenientes
y la policía, contra los campesinos—. Estos episodios luctuosos tuvieron su clímax en
el asesinato del dirigente populista liberal Jorge Eliécer Gaitán (9 de abril de 1948).
En el campo económico, Ospina aprovechó el cierre del Congreso para poner en mar-
cha una fuerte política proteccionista a favor de la industria, medida que había contado
con la oposición de los congresistas liberales, encabezados por Carlos Lleras. Además,
contra las recomendaciones del Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo
(BIRF) puso en marcha la primera acería en el país, Paz de Río, y se vio compelido
a crear la Empresa de Petróleos de Colombia, Ecopetrol, en medio de una huelga de
trabajadores que se oponían a la continuación de una concesión petrolera y exigían a
cambio la nacionalización de los campos y de las maquinarias de exploración.
De este hecho hay que tomar atenta nota pues pone de presente que ni la industria-
lización ni la planificación ni la intervención eran asuntos ajenos a los intereses del
Partido Conservador, más aún cuando se tiene en cuenta que la industria nacional
apareció en uno de los departamentos más conservadores del país Antioquia (cuya
capital es Medellín) y que parte importante de las familias de los grandes industriales
eran conservadores, empezando por la del presidente Ospina. Pero casi todos esos
industriales tenían hondos intereses en el agro, especialmente en el cultivo y expor-
tación del café.
De estos sucesos, que muestran a los conservadores comprometidos con el desarrollo
industrial, Sáenz concluye que “para 1950 la burguesía industrial colombiana había
consolidado su matrimonio político con la fracción más militante, ideológica e in-
flexible en el Partido Conservador” (1993:217).

El período presidencial que se inició en 1950 volvió a ser para el Partido Conservador
(los liberales no presentaron candidato aduciendo falta de garantías), en cabeza de
Laureano Gómez, quien no logró terminar su mandato debido al golpe de Estado que
ocurrió en 1953, y que impuso el único gobierno de origen militar en Colombia en el
siglo XX, dirigido por el teniente Gustavo Rojas Pinilla quien era el Ministro de Gue-
rra en el gobierno que derrocó. Rojas, a su turno, sería depuesto pacíficamente en 1957
por un “golpe de opinión” en el que participaron los dos partidos, y reemplazado por
una Junta Militar que gobernó hasta 1958 cuando se reiniciaron los gobiernos civiles.
De las varias medidas con efectos sobre el entorno económico que se tomaron bajo el
gobierno de Gómez debe destacarse la reasignación de funciones, en la senda keyne-
siana, al Banco de la República (banco central colombiano) en 1951, cuyo contenido
se explica más adelante.
Como queda dicho, Colombia padeció una verdadera guerra civil, llamada La Vio-
lencia, desde mediados de la década de 1940, entre las huestes de los dos partidos
tradicionales del país, el Liberal y el Conservador. El golpe militar de 1953 fue re-
cibido como un medio para intentar apaciguar los ánimos entre los dos partidos, no
obstante la extracción conservadora de Rojas. Dado que llegó al poder en medio de la
aclamación no solo del grueso de la población que estaba hastiada de la violencia que
padecía, sino de los dirigentes de ambos partidos, al dictador no le fue tan difícil llegar
a un entendimiento con las guerrillas liberales que se habían constituido a manera de
autodefensas campesinas para enfrentar la violencia estatal. Logró desmovilizarlas
y que se entregaran los principales líderes, quienes recibieron una amnistía, aunque
varios fueron asesinados en los meses siguientes a su rendición.
Para cuando los militares volvieron a los cuarteles, en el año 1958, ya la pacificación
estaba concluida, quedando apenas los remanentes de los grupos guerrilleros liberales
que ahora actuaban como bandas delincuenciales.
En estos períodos reseñados nunca hubo un representante a nombre de una fuerza so-
cialista en altos cargos públicos. Sintomático de este hecho es que en la reforma que
se hizo en 1954 a la Carta magna se elevó a precepto constitucional esta perla: “Queda
prohibida la actividad política del comunismo internacional. La ley reglamentará la
manera de hacer efectiva esta prohibición”. Como se observa, la prohibición tiene el
tufillo anticomunista que era norma común en el continente por cuenta del macartis-
mo desatado en esa década en Estados Unidos por el senador epónimo. Sólo hasta la
década del 70 la izquierda lograría su primer escaño en el Congreso.
2.2.5 El Frente Nacional

En 1957 los altos dirigentes de los dos partidos llegaron a un acuerdo a través del
cual el poder público sería repartido en partes iguales entre las dos agrupaciones. De

esta manera, todos los puestos estatales, tanto los de elección popular (presidencia,
congreso) como los de designación (poder judicial y el grueso de los servidores pú-
blicos), serían entregados por mitad a los dos partidos. Este acuerdo se llamó Frente
Nacional. El artículo segundo de la reforma constitucional aprobada en 1957 decía:
“En las elecciones populares que se efectúen para elegir corporaciones públicas hasta
el año de 1968 inclusive, los puestos correspondientes a cada circunscripción electo-
ral se adjudicarán por mitad a los partidos tradicionales, el conservador y el liberal”.
En cuanto al presidente de la república, el acuerdo del Frente Nacional se recogió en
el Acto Legislativo Nº 1 del 15 de septiembre de 1959, en el cual se establecieron los
turnos presidenciales y se alargó la duración del Frente hasta 1974 inclusive. De esta
manera, sería puesto a consideración de los electores un grupo de candidatos prove-
nientes primero del partido liberal (siendo elegido Alberto Lleras Camargo para el
período 1958-62), pues los conservadores no pudieron ponerse de acuerdo sobre un
candidato; luego el turno correspondería al partido Conservador (fue elegido Guiller-
mo León Valencia para 1962-66) y finalmente un nuevo turno para los liberales (elec-
ción que recayó en Carlos Lleras Restrepo, 1966-70). El siguiente mandatario debería
provenir de las toldas conservadoras (resultando victorioso, en medio de grandes de-
nuncias de fraude, Misael Pastrana Borrero para 1970-74).
El pacto de paridad excluyó la participación de cualquier otro partido en las eleccio-
nes nacionales o regionales, lo cual obligaba a que opiniones disidentes no tuvieran
representación o usaran el camino tortuoso de presentarse bajo el nombre de alguno
de los dos partidos del Frente Nacional y luego actuar como especie de bancada par-
lamentaria independiente. La norma de la paridad se aplicaría a todos los cargos de la
administración. El artículo 4° de la reforma constitucional de 1957 estableció:
Como el objeto de la presente reforma constitucional es el de que los dos partidos polí-
ticos, el conservador y el liberal, colocados en un pie de igualdad, dentro de un amplio
y permanente acuerdo, tengan conjuntamente la responsabilidad del Gobierno, y que
éste se ejerza a nombre de los dos, la designación de los funcionarios y empleados (…)
se hará de manera tal que las distintas esferas de la rama ejecutiva reflejen equilibrada-
mente la composición política del Congreso.
Es decir, mitad y mitad, pues no otra forma podría tener en el Congreso la “compo-
sición política”. También la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, los
dos tribunales de mayor entidad, estarían sujetos a la norma de la paridad liberal-
conservadora.
Así se cerraba un capítulo sangriento y doloroso en el país, que aparecía bajo la forma
de una guerra entre los dos partidos históricos, pero que era en realidad la expresión
política de la pelea entre la modernización y el statu quo parroquial, en una mezcla
de elementos muy ideológicos como la religión y el concepto cristiano de familia y

otros pragmáticos como el contenido de la educación necesaria para hacer avanzar al
país. Leal plantea:
El pacto político de mayorías del Frente Nacional ocultaba el trasfondo de lo que lo
facilitó: un fructífero crecimiento de la economía y una unidad de propósitos de las
emergentes burguesías con los viejos latifundistas, para salvaguardar tanto el antiguo
orden patrimonial como los generosos resultados de la exportación cafetera y la pro-
ducción industrial (Leal, 1998:448).
Por su parte, Ortiz señala que el Frente Nacional fue “un acuerdo nacional de las
élites” a través del cual se garantizaron las prerrogativas de los grandes propietarios
territoriales y de los grandes productores industriales (Ortiz et al., 2009:42). Y Thou-
mi indica al respecto:
Puesto que los conflictos políticos tradicionales tenían que ver más con el control
clientelista del Estado que con diferencias en la orientación económica entre los dos
partidos élites, el acuerdo del Frente Nacional permitió una admirable continuidad y
estabilidad de la política macroeconómica que explica el desempeño estable, igual-
mente admirable, de la economía colombiana (Thoumi, 1995:26).
Abel y Palacios (1997) anotan que esta forma de gobernabilidad “se consolidó de-
bido a la inexistencia de agudas diferencias entre los partidos en lo que se refería a
la política económica” que ya era notoria desde comienzos de la década de 1950 al
ponerse de acuerdo las dos colectividades en la formación de la Empresa Colombiana
de Petróleos (Ecopetrol), Acerías Paz del Río y la Flota Mercante Grancolombiana
(Abel y Palacios, 1997:215).
No bien empezaba el país a cicatrizar las profundas heridas hechas en el tejido social
por La Violencia, cuando otro factor empezaba a gravitar en el ambiente, la Revo-
lución Cubana (1959), que se tradujo en el aumento de las expresiones de inconfor-
midad de amplios sectores de la sociedad latinoamericana y de la expectativa creada
por grupos extremo-izquierdistas de tomarse el poder por la vía armada, siguiendo,
supuestamente, el camino trazado por Fidel Castro. En el marco de este fenómeno,
y del más global de la Guerra Fría, John F. Kennedy, entonces presidente de Estados
Unidos, impulsó el proyecto económico-político conocido como la Alianza para el
Progreso, una remembranza de la política del Buen Vecino de Roosevelt en la década
de 1930 para contener el fascismo.
Ahora los esfuerzos de los diseñadores de la política estaban centrados en contener la
expansión del castrismo (que en Colombia de manera directa o indirecta dio origen a
la aparición de varios grupos guerrilleros), por medio de reformas que quitaran argu-
mentos a las expresiones de descontento, en el supuesto, nunca demostrado, de que
la guerrilla era respuesta al, ese sí innegable, estado de miseria de amplios sectores
de la población.

2.3 Entorno económico
Al asumir Carlos Lleras Restrepo la presidencia de Colombia el 7 de agosto de 1966,
recibió un país con grandes tensiones económicas, políticas y sociales sobre todo en el
sector rural, al igual que un modelo de desarrollo en marcha, el ISI, que de una parte
movilizaba recursos y se traducía en crecimiento, pero paralelamente iba creando
otros nuevos problemas.
El gobierno de Alberto Lleras Camargo (1958-62) había sido “de un corte marcada-
mente expansionista en lo fiscal financiado con recursos de la Alianza para el Progre-
so” (Caballero, 2009:96). Su principal campo de acción fue lograr la reconstrucción
institucional bastante afectada por los años de la Violencia y el gobierno militar que
precedió al Frente Nacional.
Durante la presidencia de Guillermo León Valencia (1962-66) el país padeció, recién
se iniciaba, una devaluación del peso frente al dólar, que disparó la inflación al 35,4%,
al igual que una profunda recesión, y en 1965 se hizo otra brusca devaluación del 50%,
padeciéndose una tasa de inflación del 30% para el mismo año (López, 1998; Pineda,
1998). A ello había que agregar nada halagüeños índices de pobreza y marginalidad,
especialmente en las grandes ciudades, que crecían velozmente como resultado de La
Violencia y de los casi nulos avances de la reforma agraria aprobada en 1961.
La economía colombiana dependía en buena medida del café, pero la relación del
grano con la industria había sido traumática por momentos (Palacios, 1979). Aunque
parte importante de las ganancias de los grandes caficultores apoyaron el surgimiento
de la industria en el país, ante todo en Antioquia, la zona cafetera por excelencia,
también es cierto que éste era un factor propicio para inducir desórdenes cambiarios.
De acuerdo con Echavarría y Villamizar “el crecimiento industrial disminuyó durante
aquellos períodos en que hubo prosperidad en el sector externo y viceversa” excepto
para 1967-1974 (2006:9).
Para mediados de la década de 1960 la industria manufacturera contaba con una pa-
rafernalia de medidas proteccionistas, empezando por las arancelarias, amén de un
abultado sistema de subsidios, incluido el proveniente de una tasa de cambio dis-
torsionada (Bejarano, 1998; López, 1996). En 1959 se había realizado una reforma
arancelaria en consonancia con los vientos proteccionistas prevalecientes para salva-
guardar ante todo las industrias de bienes de consumo y en menor medida las de bie-
nes intermedios y de capital, esquema que apenas si sería reforzado en otra reforma
similar en 1964 y que “perduraría con pocos cambios, pese a la sucesión de reformas
comerciales, en los años setenta y ochenta” (Kalmanovitz y López, 2002:17). El re-
sultado de resaltar es que se siguió consolidando un importante sector industrial en
Colombia, a tono con lo que se buscaba con el modelo de sustitución de importacio-
nes. Garay plantea así el balance:

A lo largo de los años se ha mantenido vivo el debate en torno a la importancia del
modelo de sustitución de importaciones como elemento clave para el desarrollo de
la industria manufacturera y de la economía colombiana en general. De manera muy
simplificada puede afirmarse que este propósito logró parte de su objetivo, ya que el
crecimiento anual promedio del PIB manufacturero entre 1950-1966 fue de 6,6%, su-
perior al del PIB total (Garay, 1998:27).
Sin embargo, los industriales se acomodaron a una forma de producción de baja
tecnología pero de grandes rentas, lo que motivó a su turno la consolidación de
poderosos oligopolios (Bejarano, 1998). Este proceso se había puesto al orden del
día con las “corporaciones financieras” creadas en 1957, las cuales podían captar
recursos del público, a manera de inversión, con los cuales se apalancaban aún más
para irse haciendo al control vertical de su actividad. Con este creciente poder, se
encaraban al Estado en pos de más beneficios, pero sin mejorías productivas (Gu-
tiérrez, 2010:8).
Pero había otros problemas derivados en parte de la protección y en parte de la laxitud
del Estado a la hora de otorgar los beneficios sin condicionarlos. Echeverry (2009),
haciendo un balance de los problemas derivados del modelo ISI, llama la atención
sobre la localización de las fábricas lejos de los puertos, el tamaño reducido de las fac-
torías, el uso del cabildeo en busca de protección más que de las mejoras tecnológicas,
y el poco capital empleado. Todo ello daría lugar a una industria poco competitiva.
Contra toda previsión parecía estarse cumpliendo esa especie de maldición lanzada
por Keynes, pero irónicamente en un modelo keynesiano: “Cuando el desarrollo del
capital de un país se convierte en un subproducto de las actividades propias de un
casino, es probable que aquel se realice mal” (Keynes, 1996:145).
Visto en perspectiva, lo que estaba ocurriendo era el agotamiento del modelo puro y
duro de sustitución de importaciones y era necesario en consecuencia crear las con-
diciones para avanzar en la apertura comercial de acuerdo con las recomendaciones
de Prebisch al respecto, hechas a principios de los 60 (Pollock, 2001). Ha quedado
indicado cómo Lleras hizo continuas referencias al problema antes de ser elegido
presidente de la república, pero ya como gobernante siguió insistiendo en el asunto,
en la novena sesión de la asamblea del BID de abril de 1968 (Lleras, 1981:196). Es-
pinosa (1970), ministro de Hacienda durante toda la presidencia de Lleras, indicaba
al finalizar el gobierno:
El proceso de sustitución de importaciones presenta signos de saturación y además,
ha cubierto aquellos productos, que, por no ser esenciales, figuraron habitualmente
entre las primeras prohibiciones al comercio internacional. Es lo que la CEPAL ha
denominado el estrangulamiento exterior, especialmente notorio en Colombia, donde
el ingreso externo per cápita apenas llegaba a US$ 37 en 1967, mientras que en Chile,
por ejemplo, ascendía a US$ 109 (Espinosa, 1970:30).

No puede concluirse de este análisis que el reto fuera exclusivamente obtener un
superávit en el sector externo y que de ahí se derivaría por inercia el desarrollo. Pero
sí se trataba de un problema de recursos que el país no estaba en capacidad de conse-
guir. Para ponerlo en términos marxistas, la acumulación originaria de capital no se
había podido dar por estas latitudes, y una de las formas de suplirla era a través de un
sólido, sano y continuado balance exterior positivo. Lewis identificaba así las formas
para conseguir las divisas que se requerían: “mediante la producción de sustitutos de
las importaciones, a través de la expansión de las exportaciones o mediante el racio-
namiento de divisas extranjeras” (1963:269).
El indicado agotamiento tenía una causa bastante estructural: el limitado tamaño del
mercado interno. En sus inicios el modelo había apuntado a sustituir bienes de consu-
mo, luego había pasado a productos intermedios y, por último, a finales de la década
de 1950, se había planteado la necesidad de adentrarse en la sustitución de bienes
de capital (Melo, 1998; Méndez, 1993). Pineda coincide en el análisis general pero
identifica otra causa:
No se puede hablar en sentido estricto de agotamiento del proceso sustitutivo en la
década del setenta, sino más bien de abandono del proceso en la ‘fase difícil’ de la
sustitución, que ha coincidido, para el análisis global de los sectores, con la ausencia
de una política de industrialización desde los primeros años de la década del setenta
(Pineda, 1998:538).
Lleras había percibido el asunto. En 1960 señaló que era indispensable aumentar el
ingreso de los campesinos entre otras razones porque ello jalonaría la demanda indus-
trial y la inversión, pues, dijo, “me atrevo a anticipar que la estrechez del mercado,
bajo la actual estructura económica, puede conducir, en plazo no muy largo, a un
debilitamiento de la industrialización nacional, inclusive con capitales disponibles”
(Lleras, 1982:62).
Como lo sugiere Moreno (2008), los beneficios que se derivan de las leyes de Kaldor,
constatados en estudios referidos a países de Europa, tienen una importante limitación
para el caso colombiano: la ausencia de un mercado interno estructurado, es decir, la
existencia de grandes zonas del país profundamente aisladas, hace que no aparezcan
las economías de escala y los rendimientos crecientes que se esperan. Si ello es así,
el mercado interno tendría que ser reforzado con el externo, es decir, a través de las
exportaciones, que permitirían obtener las buscadas economías de escala.
Pero los grandes volúmenes de capital necesarios para esta tercera fase no estaban
disponibles, ni adentro ni afuera. Como lo había identificado Lewis, es necesario el
ahorro para el crecimiento, y se puede esperar hasta lograrlo a través de las ganancias
de los particulares, pero ello puede ser lento: “Sólo recientemente se ha llegado a
pensar en el gobierno como una gran fuerza potencial de ahorro” (1963:266).

De manera que el mecanismo fue convertir al Estado en el creador de gigantescas
rentas, ante todo con emisión, para la acumulación necesaria, con sus secuelas in-
flacionistas y la pérdida de poder adquisitivo de los salarios. Ello desembocó en una
inconformidad social altamente explosiva, que en varios casos obligó al gobierno de
Valencia a echar pie atrás, al igual que en una presión sobre la tasa de cambio que
llevó a una dura devaluación del peso. Era la forma artificial de acrecentar el mercado
interno, pero el costo fue tan alto que no se podía seguir por ese camino.
La otra alternativa era acudir a los recursos externos, siendo la fuente primordial
de divisas la exportación de café, pero la volatilidad de los precios internacionales
dificultaba un manejo estable de las finanzas públicas y del conjunto de la econo-
mía, pues, además, el principal ingreso del tesoro provenía de un impuesto sobre su
exportación, de manera que la fuerza del mercado interno y del mismo crecimiento
general dependía de los azares del precio del grano. Lleras presenta un buen ejemplo
de la situación:
Colombia salió del auge cafetero registrado entre 1954 y 1956, contra lo que era natural
esperar, con un grave desequilibrio en su balanza comercial y de pagos, desequilibrio
que tuvo dramáticas demostraciones en la moratoria de pagos comerciales y en el uso
arbitrario de tasas diferenciales de cambios (Lleras, 1981:140).
Las fluctuaciones en el precio del café se traducían en carencia de divisas y en pérdida
del poder adquisitivo del peso, lo que a su turno incidía negativamente en los proyec-
tos de expansión manufacturera dependientes de importaciones. No era inusual que
una amplia gama de productos esenciales para la industria manufacturera, materias
primas y maquinaria, fuera puesta en listas de “licencia previa” cuando no de prohibi-
da importación, o se obligara a los compradores de divisas a pagar un precio más alto
que el fijado para otros menesteres3. Pero el control a las importaciones no siempre
era administrativo. Cuando se hacía una devaluación no había necesidad de recurrir
a las listas de control, pues bastaba con el súbito encarecimiento de los productos en
precios nacionales.
Para mantener la marcha de la economía se hacía necesario recurrir al endeudamiento
externo multilateral, el cual quedaba condicionado a las recomendaciones del FMI,
dado lo poco atractivo que el país era para los inversionistas y prestamistas interna-
cionales.
3
En algunas etapas de la historia colombiana, pero sobre todo en la que abarca esta investigación, hubo
tres listas para importaciones: de libre importación, de licencia previa y de prohibida importación. Para
los productos ubicados en el segundo grupo, el interesado debía cumplir unos trámites administrativos,
realmente determinados por la disponibilidad de divisas en el Banco de la República. La ubicación
de una mercancía en un grupo estaba determinada teóricamente por su importancia en el aparato
productivo, pero, a la hora de la verdad, el asunto quedaba en manos de burócratas propensos a recibir
coimas para mover de un grupo a otro la mercancía del caso.

Un punto de confluencia de muchos de estos problemas era el empleo. En efecto,
como quedó indicado, el diseño que se hizo de la ISI significaba uso intensivo de
capital y poca mano de obra. Hacia mediados de la década del 60, siendo la produc-
ción de bienes de capital el único sector dinámico que quedaba (pues la producción
y venta de los bienes de consumo y de los intermedios ya estaba en punto de satura-
ción), no aparecía ninguna solución viable al problema del desempleo, agravado por
la continua migración de campesinos hacia las ciudades (Melo, 1998).
Otra arista del problema era el desbalance de las cuentas públicas y el consecuente
intento de saneamiento a través de ajustes fiscales y de endeudamiento. Era obvio
que el modelo de desarrollo imperante implicaba creciente gasto público, como
en efecto ocurrió, pero por el lado de los ingresos el asunto era menos halagüeño.
Se ha indicado el papel del precio del café en los mercados internacionales como
determinante volátil de las finanzas públicas nacionales, pero, además, el recaudo
de impuestos internos no era suficiente. El Ministro de Hacienda de 1961, Car-
los Sanz de Santamaría, anotaba: “Las clases pudientes siempre han desarrollado
violentas campañas cuando el gobierno propone nuevas cargas tributarias” (cit.
López, 1996:157).
La situación económica descrita se convirtió en caldo de cultivo de grandes expre-
siones de descontento popular en campos y ciudades con la exigencia fundamental
de mejora salarial y bienestar social, que fue canalizada por dos fuerzas disidentes de
los partidos tradicionales, el Movimiento Revolucionario Liberal (MRL) y la Alianza
Nacional Popular (Anapo) de origen conservador.
Aún así, el modelo ISI había mejorado la condición de vida de un significativo nú-
mero de colombianos. De acuerdo con Londoño (1995:127), tomando como línea de
pobreza 325 dólares en 1988, la población que se encontraba por debajo de esa cota
era del 76,2% en el año 1938 y del 62,8% para 1964.
2.4 Pensamiento económico de Lleras Restrepo

Aunque no es objeto de esta investigación hacer una biografía intelectual de Lleras,
es indispensable recoger sus planteamientos en torno a los temas más generales, pues
son los que se van a condensar en el cuatrienio de su gobierno, así se descubran aquí
y allá incoherencias con su propia doctrina.
Desde el punto de vista político, Lleras Restrepo perteneció al Partido Liberal, al
cual definía como “una alianza de matices de izquierda” (Molina, 1986). Respecto a
su inclinación económica, al recibir el doctorado honoris causa en Economía que le
otorgó la Universidad de La Salle en septiembre de 1979, dijo: “Repito con Keynes
que mi experiencia me lleva a guiarme por tres cosas esenciales: la libertad política,
la justicia social y la eficiencia económica” (Lleras, 1981:295).
Al centrar el estudio de sus ideas en el ámbito económico, se abren dos vertientes
analíticas. De un lado, qué es para Lleras Restrepo el desarrollo y, de otro, cómo
lograrlo.
2.4.1 Problemas del desarrollo

Sobre la esencia del desarrollo, el asunto puede abordarse con respuestas que se en-
cuentran en varios textos de Carlos Lleras Restrepo: para el grueso de la población
el desarrollo no son los indicadores macroeconómicos sino los que por proximidad
podrían llamarse microeconómicos: tener trabajo, recibir un salario lo suficiente-
mente alto como para adquirir los bienes que la civilización ha puesto al servicio del
hombre, contar con servicios públicos domiciliarios, tener acceso a la educación y
la salud, justicia y equidad social. Gutiérrez indica: “La primera obsesión de Carlos
Lleras Restrepo fue un programa económico cuyo objetivo general podría descri-
birse como desarrollo capitalista con ciertos niveles de inclusión social” (2008:20).
Estos puntos en algún momento fueron presentados por Lleras como el gran propó-
sito nacional:
Muchas veces se ha hablado de la necesidad de tener un propósito nacional. El pro-
pósito nacional no tenemos que inventarlo, y no es ese un problema para los literatos.
El propósito nacional es desarrollarnos económica y socialmente, es decir, adquirir un
mejor nivel de vida por medio de la mayor productividad y dotar a las gentes de más
cultura, de más y mejores viviendas, de alimentación más abundante, de servicios de
salud (…) Hacer que este pueblo viva en condiciones físicas y espirituales superiores a
las que tiene actualmente (Lleras, 2008b:347).
Se buscaría garantizar el más alto bienestar social posible para toda la población, y en
especial para un sector que aún pesaba significativamente en la estructura demográfi-
ca de Colombia a mediados del siglo XX, el campesinado. Pero, para garantizar estos
bienes era necesario adoptar unas políticas que se tradujeran en el crecimiento total
de la economía, el cual no podía reducirse a datos abstractos, es decir, simplemente a
agregados macroeconómicos como aumento del PIB, del PIB per cápita o de la tasa
de ahorro o de la formación bruta de capital. Tal es la diferenciación que debe hacerse
entre crecimiento y desarrollo económico.
Por supuesto que en el logro de los mejores indicadores y políticas macro debería
estar la clave para mejorar las condiciones de vida, es decir, el desarrollo mismo. La
cuestión es cómo lograrlo sin que el grueso de la sociedad tenga que padecer. En este
sentido es interesante la propuesta de Sergio Clavijo (2002), hace pocos años codirec-
tor del Banco de la República, quien construyó el índice de sufrimiento macroeconó-
mico, conjugando las variables desempleo, inflación y crecimiento del PIB (ver tabla
II.4.1). El resultado para Colombia es que en el último tercio del siglo XX que cobija
su investigación, el menor sufrimiento macroeconómico ocurrió bajo el gobierno de

Lleras Restrepo4. El índice fue empeorando con los años, y la hipótesis de esta inves-
tigación es que ello ocurrió a medida que las políticas lleristas fueron cambiándose o
abandonándose, como se mostrará en los capítulos siguientes.
Tabla II.4.1
Índice de sufrimiento macroeconómico
Período Crecimiento Inflación Desempleo Índice de
Real del PIB promedio 7 ciudades “sufrimiento”
(1) (2) principales macroeconómico
(3) (4) = (2)+(3)-(1)
1967-74 6,2 13,2 9,9 16,9
1975-81 4,5 24,5 9,5 29,5
1982-89 3,5 22,6 11,7 30,9
1990-97 3,9 23,5 10,1 29,7
1998-99 -2,3 13,0 17,3 32,6
Fuente: Clavijo (2002).
En este índice el factor más directamente sensible para la población es el empleo.

Como lo señalara para el caso específico de Colombia la OIT en las postrimerías del
gobierno de Lleras:
Son muchos los vínculos entre los niveles de empleo y la distribución del ingreso. En
economías cuyas tasas de desempleo y subempleo son elevadas y en aumento, como
en Colombia, alcanzar un nivel más alto de empleo es ya una forma de redistribuir los
ingresos; en realidad, constituye casi la única manera de dar a los grupos más pobres de
la población la posibilidad de obtener una mayor participación en el total de la produc-
ción. Una política de pleno empleo es el primero y más efectivo componente de todo
programa destinado a eliminar la pobreza extrema (OIT, 1970:155).
Es frecuente la queja de Lleras contra las condiciones de vida poco menos que ani-
males de los campesinos colombianos y la pésima situación en las urbes del grueso
de las que llama “clases proletarias”. En su calidad de delegado de Colombia ante la
Primera Asamblea de las Naciones Unidas (Londres, 16 de enero de 1946) hizo refe-
rencia al asunto. Comienza señalando “la creciente influencia de las masas proletarias
en la conducción de la política económica de los distintos estados” del mundo (Lleras,
1981:98). A renglón seguido afirma que las fronteras territoriales “no pueden alterar
la igualdad esencial de la especie humana y el derecho para todos igual a obtener un
mínimo de bienestar, ni estabilizar para la eternidad las colosales diferencias que la
evolución histórica, el desbordado crecimiento del capitalismo industrial y la des-
igualdad de oportunidades han creado ya en el mundo”.
4
La revista Dinero (sábado 31 de octubre 2009) actualizó la clasificación para incluir la primera década
del siglo XXI, volviendo a encabezar la lista Lleras Restrepo.
Recuerda que en la Carta de San Francisco5 se identifican como finalidades esen-
ciales de la ONU la elevación del nivel de vida y el pleno empleo. En relación con
este último explica que no basta con estar trabajando: “Por trabajo para todos no
entendemos el trabajo esclavo ni el que tenga obligadamente que confinarse a las
zonas menos remunerativas de la producción”, y que “no podemos contentarnos con
un trabajo ínfimamente remunerado, que recibe por día de esfuerzo menos de lo que
en otras partes se paga por una hora de labor” y advierte sobre la trampa de pobreza
en que se constituye buscar la competitividad en el bajo salario: “Esa desproporción
monstruosa no puede seguirse considerando como una cosa natural, para fundar sobre
ella las relaciones de los precios y el juego de la política comercial futura”. La misma
advertencia la hizo en la reunión de La Habana de 1947:
La miseria humana no puede seguir siendo un instrumento para la competencia interna-
cional; no puede admitirse que la explotación abusiva del esfuerzo de los trabajadores
en un territorio determinado obligue a restringir en otros los niveles de salarios y las
garantías sociales que hayan podido conquistar (Lleras, 1981:111).
En 1960, al debatir un plan de desarrollo elaborado por el Departamento Nacional
de Planeación, DNP, presenta la que puede reconocerse como la clásica concepción
democrático-burguesa del accionar político, cuando llama a,
... estudiar las fórmulas del programa oficial para que se diga hasta qué punto garan-
tizan ellas una mayor participación de las clases pobres en los aumentos del ingreso
nacional; con qué eficiencia corrigen la tendencia a la concentración y aminoran la
desigualdad originaria; qué se ha ideado y preparado para modificar esta desigualdad
desde sus orígenes y de qué manera se busca conciliar la necesaria capitalización con
una mayor equidad en lo que a la propiedad de los medios de producción se refiere
(Presidencia, 1969:340).
En 1961, Lleras redactó la declaración política del Partido Liberal, que fue aprobada
por la Convención Nacional, en la cual estableció:
Debemos asegurar la paz social por los caminos de la justicia. Sí es cierto que no está
en los recursos del país la posibilidad de remediar a corto plazo ni siquiera las nece-
sidades más imperiosas de aquellas clases sociales (las más pobres de la población
colombiana), que al menos tengan estas la sensación exacta de que todo lo que es po-
sible hacer se está haciendo. Y que sea también claro para todos que no se buscan solo
alivios transitorios, sino que cada medida significa un paso hacia transformaciones más
hondas y definitivas, hacia la conformación de una sociedad más igualitaria (Lleras,
2008:299).
5
Documento constitutivo de la Organización de las Naciones Unidas, ONU, en 1945, suscrito en la
ciudad epónima de California, Estados Unidos.

Como puede observarse, para el caso de la Colombia de mediados de los años 1960
en muchas ocasiones el desarrollo está íntimamente ligado a la modernización del
país, en el entendido de que es necesario cambiar ciertas estructuras económicas e
institucionales viejas para permitir el avance.
Sobre la forma de lograr el desarrollo, quizá no sea simple casualidad que en abril de
1965, un año antes de ser elegido presidente de Colombia, Lleras hubiera publicado
un libro titulado Comercio internacional, fruto de unas conferencias que dictara sobre
el tema a principios de ese año.
En las primeras páginas abre la discusión contra uno de los paradigmas sobre los
que se había edificado hasta entonces el camino para América Latina y en particular
para Colombia, ser productor de materias primas y de alimentos para satisfacer la
creciente demanda proveniente de los países desarrollados e industrializados. Seña-
la que es erróneo suponer válida una tal división internacional del trabajo pues los
grandes avances técnicos, la automatización y en particular los productos sintéticos
han alterado la vieja especialización de los países y, por ende, los flujos comerciales
(Lleras, 1965).
Por ello, según sostiene, se requiere que los países atrasados tomen la vía de la indus-
trialización. Como representante de Colombia ante el Consejo Económico y Social de
la ONU (Londres, 23 de enero de 1946), afirmó:
Colombia no se opone a la tendencia hacia una mayor libertad en el comercio in-
ternacional (…) Pero cree que, así como cierta libertad de comercio se considera
necesaria para mantener un alto nivel de empleo y la estabilidad económica, también
debe aceptarse desde un comienzo que la diversificación de la producción y un pro-
gresivo crecimiento industrial también son condiciones esenciales para que los países
subdesarrollados puedan lograr el pleno empleo y un alto nivel de vida (…) Y, ¿cómo
podríamos asegurar la estabilidad de este ‘pleno empleo’ si no podemos producir más
que una mercancía de exportación que está sometida, como el café, a tan violentas
fluctuaciones en el precio? En nuestro concepto no es posible lograr el pleno empleo
en condiciones razonables si antes no se realizan dos objetivos fundamentales: ase-
gurar una mayor variedad de la producción, y crear un mayor número de industrias
manufactureras que, al pagar a sus obreros salarios más altos que los acostumbrados
normalmente en las industrias extractivas, faciliten una elevación del nivel general de
vida y la formación progresiva de una clase obrera intelectual y moralmente superior
(Lleras, 1965:289).
De manera que al tenor de lo que se estaba discutiendo en las teorías del desarrollo
reseñadas en el capítulo primero, Lleras veía como vía la industrialización para lograr
un mejoramiento de las condiciones económicas de los colombianos, “porque sólo in-
crementando vigorosamente la industrialización podremos elevar el ingreso nacional
y el nivel de vida en la proporción indispensable” (Lleras, 2008b:345).
2.4.2 Economía internacional
En relación con los problemas del comercio exterior, como queda visto, Lleras se
hacía cargo de la existencia de una creciente división internacional del trabajo, pero
con modalidades novedosas a mediados del siglo XX. Sin embargo, veía con preocu-
pación el obstáculo derivado del menoscabo de los términos de intercambio, el cual
conduce a crecientes dificultades a los países exportadores de materias básicas.
Como ya ha sido indicado, a comienzos de 1965, es decir año y medio antes de pose-
sionarse como presidente de la república, cuando aún no era candidato presidencial,
Lleras dictó una serie de conferencias sobre “comercio internacional” que un par de
meses después se publicaron en forma de libro. En los siguientes párrafos se reseña el
capítulo XII de la compilación, dedicado a “La futura política de comercio exterior”
(Lleras, 1965:275 y ss.).
El llamado de atención sobre la fecha del libro tiene que ver con que este capítulo
pareciera ser algo más que un programa de gobierno puesto a consideración de los
electores o un balance de gestión después de cuatro años de gobierno, pues, como se
verá, casi ninguno de los asuntos acá anunciados quedó por fuera de las ejecutorias de
Lleras, y se los llevó a cabo en la misma dirección en que fueron planteados.
Lleras comienza señalando que la política comercial debe estudiarse desde dos án-
gulos, el de la “política internacional de comercio exterior” y el de “las medidas
unilaterales destinadas a fomentar nuestras exportaciones y a racionalizar las impor-
taciones”. En el desarrollo de la política internacional de comercio exterior menciona
nueve aspectos, que se sintetizan a continuación.
1. Señala la existencia de varios mecanismos mundiales que se estaban consolidando
en ese momento para regular el comercio, fundamentalmente el GATT y la propuesta
de crear la Organización Mundial de Comercio. Sin más explicaciones deja abierta
una pregunta: “¿Podrá tener en algún momento para Colombia positiva utilidad el
ingresar al GATT?”. De hecho, Colombia sólo ingresó en 1981, a pesar de que Lleras
hubiera anunciado en el último mensaje que dirigió como presidente de la república al
Congreso, el 20 de julio de 1970, que Colombia estaba dando los pasos preliminares
para el posible ingreso al acuerdo (Lleras, 2008b:365).
En una de las sesiones plenarias de la reunión de la Conferencia de las Naciones Uni-
das para el Comercio y Desarrollo (UNCTAD) celebrada en junio de 1964, Lleras,
jefe de la delegación colombiana y hablando, además, a nombre de 19 países latinoa-
mericanos que lo designaron su vocero, propuso la creación de una organización del
comercio planetaria:
Las fórmulas a que, tras laboriosas negociaciones, se llegó con respecto a los me-
canismos que deben constituir el motor principal de la nueva política, no responden

cabalmente a nuestras iniciales aspiraciones. Deseábamos algo más ambicioso, más
completo, y deseábamos sentar las bases para llegar pronto a una Organización Inter-
nacional del Comercio (…) En otras palabras, aspirábamos a que se iniciara la creación
de lo que la Comisión Preparatoria de las Naciones Unidas juzgó necesario en 1946 y
las grandes naciones propusieron al año siguiente en el proyecto de Carta de La Haba-
na, pero ya dentro de un nuevo espíritu y para una nueva política (Lleras, 1981:137).
2. Indica que la autonomía arancelaria de Colombia solo está restringida por lo dis-
puesto en el Tratado de Montevideo6, pues, recuerda, ya no están vigentes los tratados
comerciales bilaterales firmados con Estados Unidos, Chile y Ecuador. Pero también
afirma que la tendencia es al “retorno a compromisos contractuales” y “a una crecien-
te integración económica”, señalando dos hechos de política: “No podemos sustraer-
nos a esas tendencias ni nos conviene hacerlo” y debe aprovecharse que tiene acogida
mundial el criterio de dar a los países atrasados un tratamiento favorable en torno a
“la protección de nuevas industrias”.
3. El asunto más inmediato a resolver es definir la posición de Colombia frente a la
Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, ALALC, en torno a la cual plantea
asuntos como la liberación automática de sectores, la adopción de una unión de pagos
y otros temas importantes para su consolidación.
4. Indica que la ALALC no es el camino para enfrentar los crecientes problemas del
desarrollo: “la sustitución de importaciones en las industrias ligeras se restringe cada
vez más” y el paso siguiente, el montaje de industrias de mayor escala requiere contar
con mercados “de capacidad compradora muy superior”; agrega que la diversifica-
ción de exportaciones no puede hacerse hacia los mercados pequeños que, además,
producen casi lo mismo.
Después de mostrar que la vía de la ALALC no es suficiente, propone “una más am-
plia política continental” que mire hacia Estados Unidos para “ir abriendo el paso,
en ciertos terrenos limitados, a un criterio de integración”. Recuerda la necesidad,
planteada por Prebisch, de que ese país otorgue un trato preferencial a América Lati-
na, similar al que dan los europeos a sus ex colonias. Lleras dice que en esa dirección
es poco el avance observado y que el problema “no se plantea en términos de pre-
ferencias semejantes” sino “en el marco de un proceso razonable de integración que
facilite una mejor división del trabajo internacional” en el marco de la Alianza para
el Progreso. Por último, agrega que es conveniente mirar la posibilidad de establecer
“relaciones comerciales con los países comunistas”.
6
Tratado suscrito el 18 de febrero de 1960, en Montevideo, por Argentina, Brasil, Chile, México,
Paraguay, Perú y Uruguay, habiéndose adherido posteriormente Colombia (1961), Ecuador (1962),
Venezuela (1966) y Bolivia (1967), encaminado al establecimiento de una zona de libre comercio entre
países de América Latina, y que daría origen a la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio,
ALALC.
5. Llama la atención sobre un mercado inexplorado, que es necesario conocer: el
mundo subdesarrollado fuera de América Latina.
6. En relación con el café, expresa su preocupación por la pérdida de participación en
el mercado de Estados Unidos y la necesidad de modificar “la técnica de la produc-
ción” para lograr mayor productividad.
7. Resalta que se haya avanzado en las conversaciones sobre el proceso de integración
con Venezuela y Ecuador pero advierte que “los estudios generales previstos han su-
frido lamentable retardo”.
8. Llama a que se revisen los acuerdos de compensación (compra de productos a
ciertos países a cambio de que importen café colombiano) y de trueque, para evitar
que haya discriminaciones a través de las restricciones a las licencias de importación
y sin que se sobrepasen las cuotas internacionales de Colombia en el Pacto Cafetero.
9. Con respecto al “financiamiento exterior y de inversiones extranjeras”, comienza
por plantear que Colombia “necesitará recibir por bastante tiempo un flujo de capital
extranjero” mientras no haya “una modificación sustancial en el volumen y valor de
nuestras exportaciones”. Uno de los sectores que requiere inyección de capital es el
petrolero, indica, pero plantea una serie de reparos a la inversión extranjera (analiza-
dos adelante en esta tesis), rematando con este comentario: “En realidad, Colombia
carece de una política definida sobre inversiones extranjeras y debe estudiarla cuida-
dosamente”.
Estas son las nueve indicaciones de política exterior del país. En relación con las “me-
didas unilaterales”, es decir, de política interior, menciona las siguientes.
1. Sobre “el régimen de cambio y la administración de las divisas extranjeras” co-
mienza planteando que el mercado libre de divisas “resulta francamente inconvenien-
te” pues, entre otros efectos, “ha facilitado un improvidente endeudamiento nacional”
y un manejo arbitrario de las importaciones.
2. En el siguiente asunto, “la orientación de las inversiones – el proteccionismo”,
dice que debe “darse un alto grado de prioridad a [las inversiones] que contribuyan al
aumento y la diversificación de las exportaciones”.
3. Para la “propulsión de las exportaciones” señala el papel imprescindible del Estado
a través de agencias especializadas que se dediquen a apoyar todos los pasos, tales
como la identificación de los potenciales mercados, el otorgamiento de créditos y
seguros a los exportadores o la formación de cadenas productivas para la exportación
de ciertos productos.
4. Sostiene que es necesario “el mantenimiento de una posición competitiva” a tra-
vés de control a la inflación, una adecuada tasa de cambio, el sistema tributario y la

política económica general (valga llamar la atención sobre la ausencia de referencia
alguna por parte de Lleras al tema salarial como forma de mejorar la competitividad).
5. Remata señalando que el crecimiento de las exportaciones debe ser una política
mancomunada del sector público y del sector privado.
Hasta acá la síntesis de “La futura política de comercio exterior” planteada por Lle-
ras en 1965, que puede verse como una promesa de candidato (sin aún serlo) pero
también como el balance de un presidente que termina su gestión, como se corrobo-
rará adelante.
Así, Lleras abogaba por una ampliación del comercio exterior colombiano en el marco
del desarrollo industrial, es decir que en sus planteamientos no defendía un modelo
de economía cerrada, sino una economía que encontrara en el mercado exterior un
mecanismo de fortalecimiento. Pero en las relaciones internacionales abogó por el re-
cíproco respeto de las naciones. Véase el tono con el que hace el balance un par de años
después, ante el Consejo Permanente de la OEA (Washington, 14 de junio de 1969),
al exponer las dificultades que en ese momento enfrentaban las negociaciones con la
AID, que un día parecían ir bien y al siguiente no; y tras decir que él personalmente ha-
bía sobrevivido bien a las dos primeras y había creído que no lo lograría en la tercera:
Por fortuna para mí, las cosas fueron mejorando; se celebró la tercera negociación y aún
estoy vivo, como pueden ustedes verlo. Espero que la cuarta me permita llegar al fin
de mi período gubernamental sin haber perdido el buen humor ni haberme sumido en
la locura. Colombia ha sido verdaderamente afortunada en el resultado de sus negocia-
ciones financieras con los Estados Unidos, y cuando hablo como acabo de hacerlo sólo
quiero prestar mi cooperación; sólo quiero indicar cómo son necesarias más unidad y
más agilidad en las relaciones del hemisferio; cómo son necesarias menos exigencias
sin alcance práctico y tal vez una voluntaria renuncia a la pretensión, tan común a los
burócratas de todas las latitudes, de imponerles a los demás la manera como deben
manejar sus asuntos. Hay un límite que no debe franquearse entre el consejo útil y la
imposición ruda, fácilmente confundible con lo que sería la conducta de un virrey en
pleno ejercicio de sus funciones. No franquear ese límite es algo que conviene a todos,
incluyendo los funcionarios de los organismos internacionales (Lleras, 2008b:269).
2.4.3 La industrialización
Queda indicado que en Colombia, para la época que cubre esta investigación, no ha-
bía una diferenciación tajante entre los dos partidos dominantes, el Liberal y el Con-
servador, más aún si se miran los temas del desarrollo, dado que en las filas de ambas
agrupaciones había personas de todas las procedencias sociales, es decir, se trataba de
partidos policlasistas. En tales circunstancias los alinderamientos no ocurrían siempre
por bandería partidista sino por intereses específicos. En el caso de la política indus-
trial el asunto se confirma de manera notoria.
Sáenz (1993) hace un recuento de las políticas adoptadas por los gobiernos liberales
entre 1930 y 1946, y concluye que en los casos en que era necesario escoger entre los
intereses del sector industrial o de los productores agrarios, se inclinaron a favor de
estos y en contra de los industriales. Al respecto, cita a Lleras Restrepo en una decla-
ración de 1939: “ocurre en muchas ocasiones que la protección industrial (…) signi-
fica para el país tan poco como beneficio económico, que realmente no vale la pena
sobreponer el interés particular de algunos al interés del fisco” (Sáenz, 1993:20). Con
el paso de los años, sin embargo, Lleras fue virando hacia una defensa de la industria.
Que Lleras está expresando en aquellos años la opinión mayoritaria de su partido lo
pone de presente el hecho de que ni en esa legislatura ni durante los gobiernos de la
República Liberal se logró abolir un tratado comercial firmado con Estados Unidos
en 1935 y que fue el que se convirtió en causa de la disputa en que terció Lleras con
la cita transcrita. Que el tratado fuera o no lesivo no estaba demostrado, pero sí se
convirtió en causa belli en ese momento. No menos significativo es el hecho de que el
mismo Lleras años después se haya mostrado inconforme con tal tratado. No obstan-
te, como quedó reseñado, fue un gobierno del Partido Liberal, el de Santos (1938-42),
siendo ministro de hacienda Lleras, el que creó el Instituto de Fomento Industrial,
en tanto que parte significativa de las primeras medidas de protección a la industria
fueron tomadas bajo la presidencia del conservador Ospina Pérez.
Ahora bien, ¿cómo inducir la industrialización? El rumbo de las políticas concretas
está determinado por las fuerzas sociales y las circunstancias de cada momento, por
lo cual, para su exacto conocimiento, sería necesario realizar un recuento cronológi-
co de lo hecho por Lleras, pero ello no sería ilustrativo. Así que es mejor abordar el
asunto de manera analítica, es decir, mirando la pura dinámica, la lógica interna de
una política de industrialización. El problema metodológico de esta vía es que lleva al
estudioso a mirar más allá del marco histórico escogido, en este caso el gobierno de
1966 a 1970. Pero es más útil a los propósitos generales de esta investigación pues, de
acuerdo con lo visto en el capítulo anterior, la industrialización era el factor dirigente
en el desarrollo de Colombia a la luz de las teorías del desarrollo predominantes y de
las condiciones concretas.
Por lo demás, en el campo de la teoría de la competitividad de las naciones, lo que
debe analizarse es el entorno creado, pues bien podría plantearse que se tomasen
medidas de promoción y defensa de la industria, inanes si no van acompañadas de un
marco de acción en el mismo sentido.
Finalmente, tampoco puede hacerse caso omiso de la institucionalidad que fue sur-
giendo a la sombra del modelo de industrialización y que de una manera dinámica
se fue convirtiendo en soporte del mismo, como argumentaran Lewis (1963) y, por
supuesto, North (2006).

Bajo esta óptica puede señalarse que el proceso de industrialización pasaba por las
siguientes decisiones:
1. Adoptar una política de protección del mercado interno a través del establecimiento
de barreras arancelarias.
“El movimiento hacia la industrialización del país, muy incipiente todavía en la dé-
cada de 1920, fue sin duda estimulado por el primer arancel verdaderamente pro-
teccionista que se aprobó por medio de la Ley 62 de 1931” (Lleras, 1965:211). Este
veredicto de Lleras sobre la historia nacional, pronunciado en 1965, ad portas de su
gobierno, muestra cuál era ahora su opinión sobre los pasos a seguir para alcanzar la
industrialización.
Lleras recuerda la expresión de Prebisch de “industrialización hacia adentro”, es de-
cir, la destinada al mercado interno para sustituir las importaciones, y la opone al
proceso seguido por Inglaterra en el siglo XIX cuando, gracias a la inexistencia de
barreras arancelarias en el resto del mundo, su industrialización pudo realizarse hacia
fuera (Lleras, 1965)7.
Para sustentar su teoría, Lleras recurre al análisis del Convenio Comercial Colombo-
Americano, suscrito en 1935, por la misma época en que otros países latinoameri-
canos también lo suscribieron, en el marco de la política del Buen Vecino. Lleras
afirma que una de las razones que llevó a Colombia “a comprometer la autonomía
de su política arancelaria para un gran número de mercancías de importación” fue la
improbable eventualidad de que Estados Unidos gravara la entrada de nuestro café, lo
que se tradujo además en que de un “grandemente favorable” superávit comercial de
Colombia se pasara a un leve déficit cuatro años después. La conclusión no puede ser
más propositiva: “No cabe duda de que el tratado fue un obstáculo para la industriali-
zación del país en muchos ramos” (Ibíd.:212).
A continuación indica que aprueba lo ocurrido durante el gobierno de Ospina Pérez:
“Libre de compromisos contractuales [roto el convenio de 1935 y otros con Chile
y Ecuador] el país adoptó en 1950 una nueva tarifa decididamente proteccionista
(…) Las reformas de 1954 y de años posteriores acentuaron ese carácter” (Ibíd.:214).
Anota que para 1964 hay quienes hablan de un “excesivo proteccionismo aduanero”
llamando a su revisión, pero concluye de nuevo sin ambages y en anuncio de lo que
será su política a partir del año siguiente: “El estado de los balances de comercio y de
pagos no ha venido ofreciendo base favorable a una revisión de esa clase” (Ibíd.:216).
No por esta defensa deja de llamar a que se miren sus efectos negativos:
7
Arrighi (2007) hace una similar distinción pero compara la Inglaterra de Adam Smith con la China
de la misma época, recordando que, según Smith, el caso chino era ejemplo de un “desarrollo natural”.
Alrededor de [la política proteccionista] tienen que mirarse muchos problemas: las
condiciones del consumidor; la conveniencia de crear un clima de eficiencia y produc-
tividad real; el régimen de los monopolios o cuasimonopolios, etc. Pero no es esta una
materia sobre la cual se pueda fallar a la ligera ni adoptar imposibles generalizaciones.
El proteccionismo ha jugado un papel de primer orden no sólo en la incipiente indus-
trialización del país sino también en el progreso agrícola. Su revisión tiene que estar
rodeada de todas las cautelas (Ibíd.:283).
2. Una protección activa consistente en dar a las jóvenes industrias apoyo estatal a
través de créditos, subsidios, y medidas similares.
En diversos escenarios Lleras se refirió a la necesidad de favorecer con medidas esta-
tales la industrialización. En la reunión del Consejo Económico y Social de la ONU
de enero de 1946, Estados Unidos propuso la realización de una conferencia sobre
los temas comerciales, que se realizaría finalmente en 1947 y que condujo al esta-
blecimiento del GATT (Conferencia de La Habana). La propuesta era una agenda
de cuatro puntos, la cual fue ampliada a cinco luego de que la inclusión de un nuevo
punto fuera solicitada por Lleras, delegado colombiano a esa reunión de 1946. Ese
quinto punto fue:
“Consideración de las condiciones especiales que prevalecen en los países cuya in-
dustria manufacturera está aún en sus etapas iniciales de desarrollo, con el objeto de
asegurar la diversificación de la producción y el acceso de los trabajadores a un nivel
de salarios más alto” (Lleras, 1965:99).
En la Conferencia de La Habana manifestó, en relación con el proteccionismo, unos
planteamientos que apuntaban a destacar la importancia histórica que éste tuvo en
el desarrollo de otros países y que tenía en ese momento para las naciones de menor
desarrollo:
Para que no llegáramos a esa conclusión lógica [de la utilidad del proteccionismo] sería
menester que se nos demostrara la inutilidad o inconveniencia de las medidas protec-
cionistas de nuestra agricultura y nuestra industria; sería menester que a la luz de las
experiencias de la historia se nos señalara un camino más seguro y de más efectivos
resultados. Pero es dudoso que cualquiera de las naciones aquí representadas se decida
a dictar esa lección pueril. Al fin y al cabo, no pedimos nada distinto de que se nos
permita utilizar, en condiciones de razonable equidad y bajo un control internacional
adecuado, los mismos instrumentos que ya otras naciones utilizaron en el pasado sin
tasa ni medida, y sin otro control que sus unilaterales conveniencias. Las condiciones
económicas comparativamente más favorables que algunos países derivaron en buena
parte de la política proteccionista, no se pueden invocar como un derecho adquirido
contra los demás, para pedirnos ahora que iniciemos una nueva etapa, sujetos a unas
mismas reglas que constriñen la libertad de acción de los distintos países, cuando es lo
cierto que no salimos del mismo punto de partida ni vamos armados con las mismas
armas (Lleras, 1981:108).

Debe subrayarse que las tesis proteccionistas expuestas por Lleras en La Habana en
1947, con todo y el enfrentamiento con las grandes potencias por desconocer el pro-
ceso histórico que las llevó a alcanzar el sitial que hoy tienen, volvió a decirlas, tex-
tualmente, citándose él mismo, en una Asamblea de Gobernadores del BID el 22 de
abril de 1968, siendo ya presidente de Colombia (Ibíd.:187).
Finalmente, Lleras indicó que contra la industrialización de los países atrasados com-
plotaban las grandes fluctuaciones en los precios de los productos básicos, el protec-
cionismo agrícola de las potencias, las integraciones regionales como la Comunidad
Económica Europea, CEE, el diferente grado de desarrollo de los países que compiten
en el mercado mundial, obstáculos que fueron debatidos en la Conferencia de Ginebra
de la ONU de 1964.
3. Una política de empleo y de salarios que fortalezca el mercado interno.
En varias oportunidades Lleras identificó la importancia del mercado interno para el
desarrollo industrial. En la defensa de un proyecto de ley de reforma agraria, y ha-
blando a propósito del problema del desempleo, anotó, en 1961:
Las posibilidades de industrialización dependen esencialmente de la magnitud del
mercado. Hasta el momento Colombia ha podido desarrollar industrias que por ser de
general consumo ofrecen un mercado doméstico relativamente amplio; pero la expor-
tación de productos manufacturados es muy pequeña todavía y es dudoso que llegue a
adquirir una magnitud considerable (…) Ciertos renglones industriales que entre noso-
tros son apenas incipientes, como el de la industria química, requieren por lo general
de una alta densidad de capital por trabajador, y los perfeccionamientos técnicos cono-
cidos bajo el nombre de automatismo reducen en otros sectores la demanda de mano
de obra. En muchos renglones la demanda nacional no justifica todavía y no justificará
en breve plazo el montaje de plantas industriales que solo pueden operarse económica-
mente con una producción en grande escala (Lleras, 1982:110).
Los pactos sociales, o más específicamente los pactos salariales, tendientes a aumen-
tar la capacidad de compra del grueso de la sociedad, son de la esencia del keyne-
sianismo y estuvieron siempre presentes en las consideraciones de la CEPAL habida
cuenta la pobreza de la mayoría de los latinoamericanos.
Uno de los puntos sobre los que es necesario insistir en este apartado es el uso de los
factores productivos. Queda indicado, en síntesis, que América Latina, en un contra-
sentido, usó de manera más intensiva el factor escaso, el capital, mientras que desa-
provechó, hasta niveles inhumanos, el abundante, la mano de obra. Al respecto Green
(1997) anota, en relación con Corea del Sur y Taiwán a mediados de los años 50, que
estos países usaron intensivamente la fuerza laboral, lo que redundó en una generaliza-
ción de los beneficios que se iban alcanzando, reflejada en la distribución del ingreso.
En cambio, puntualiza que en América Latina el proceso ISI se dio con industria intensiva
en capital, muchas veces extranjero, lo cual “produjo muchos menos puestos de trabajo
e hizo más sesgada la distribución del ingreso” (Green, 1997:227).
La consideración teórica sobre el adecuado uso de los factores, el escaso y el abun-
dante, aparece como una preocupación de Lleras, como lo deja ver esta afirmación
suya en el Mensaje al Congreso del 20 de julio de 1967:
Otro aspecto fundamental es el que concierne a la combinación de los factores pro-
ductivos. En muchos casos en los cuales es necesario tener una posición competitiva o
cuando ciertas obras deben realizarse con rapidez dentro de especificaciones exigentes,
el empleo predominante del factor capital, representado por equipos modernos, resulta
imprescindible. Pero hay muchos otros campos para los cuales resulta indicado au-
mentar el factor trabajo. No solo con el objeto de combatir el desempleo sino porque
esa combinación puede ser la más económica. No se trata solo, pues, de emplear más y
mejor el equipo existente, sino de emplear más y mejor la fuerza de trabajo disponible
(Lleras, 1981:149).
Ante la preocupante situación de desempleo que azotaba al país en la década del 60,
el gobierno de Lleras invitó a una Misión de la OIT a Colombia, en el marco del Plan
Mundial de Empleo, para que estudiara el problema del país. La Organización pro-
dujo el documento “Hacia el Pleno Empleo” (1970), una de cuyas conclusiones cita
Lleras cuando presentó el Informe: “La economía colombiana no podrá resolver el
problema del empleo si no se logra un rápido crecimiento del sector industrial”, pues,
comenta Lleras, la agricultura ya no puede absorber más trabajadores, y de hecho más
bien la tecnificación del agro los está arrojando hacia las ciudades.
Continúa afirmando que, además, la industria servirá para impulsar las exportaciones
y con ello la creación de más empleo, permitiendo de paso acumular divisas al susti-
tuir lo que se importa. Subraya que el sector que más debe crecer es el productor de
bienes de capital, pero “mediante la expansión más rápida de las industrias que em-
plean mano de obra de manera intensiva y la utilización de proporciones más eleva-
das de la fuerza de trabajo en aquellas ramas de la industria en las que las exigencias
técnicas no vuelvan antieconómico este objetivo” (Lleras, 2008:183).
El dilema entre usar para el desarrollo lo más sofisticado de la tecnología o resolver
el acuciante problema del desempleo, presente en las decisiones de Lleras, aún hoy
hace parte de las discusiones no saldadas, como lo pone de presente que las maquilas
se hubieran extendido por buena parte de América Latina años después, o que China
haga una mezcla muy equilibrada de los dos aspectos. Arrighi (2007) muestra varios
ejemplos, como el de ciertas fábricas de automóviles que usan sofisticada tecnología
en la producción de motores pero cuya cadena de ensamble usa carretillas manuales.
4. Contar con un sector externo dinámico para ampliar el mercado de la naciente in-
dustria. El mercado externo, en condiciones favorables y especiales, además serviría
de sostén para el flujo de divisas requerido para el desarrollo.

En este punto se enmarca la insistencia de Lleras en los nuevos elementos que mar-
can una división internacional del trabajo “más racional y equitativa”: “esta nueva
división internacional del trabajo debe tener como base una más amplia difusión de
la industrialización” (Lleras, 1965:128). En ese contexto se lograría el despegue in-
dustrial: “La industrialización más allá de ciertos límites solo es posible cuando se
produce en gran escala, para amplios mercados. Esto plantea la necesidad de contar
con considerables recursos para nuevas inversiones y el problema de desarrollar una
demanda suficiente” (Íbid:331).
5. De manera implícita aparece en todo momento el papel del Estado como fuerza
motriz del desarrollo. Las continuas referencias de Lleras al papel de la intervención y
en general su negativa a depender de las fuerzas del mercado como base del desarrollo
ponen de presente la dirección que tomaría su gobierno. En efecto, la reforma de 1968
iba dirigida a darle mayor poder a ese Estado intervencionista.
Al reseñar el desarrollo latinoamericano en el capítulo anterior, se hizo énfasis en el
papel que debía desempeñar el Estado a la luz de las teorías económicas reinantes, de
manera que solo resta mostrar las referencias de Lleras al asunto.
Para el caso específico de la industria, Lleras exalta el papel de los planes indicativos.
Reporta que antes de 1966 ya existían para el sector de refinación del petróleo y de
industrias petroquímicas, y que en 1966, ya bajo su mandato, se empezaron otros dos,
el metalmecánico y el de industria química y farmacéutica, como ejemplos de colabo-
ración entre el sector público, el privado y los técnicos (Lleras, 2008). Pero señala que
esos planes tienen un alto costo, que, calcula, no es inferior a 700 millones de pesos
(frente a una inversión estatal de aproximadamente el doble para el año 1964), y que
difícilmente puede ser cubierto por los pequeños ahorradores o por entidades privadas
creadas para ese fin. La única alternativa, concluye, es que el Estado haga presencia,
intervenga a través de tales planes indicativos, lo cual, dice,
(...) es imprescindible a menos que convirtamos al país en propiedad de otras gentes, en
una tierra en donde todos podemos llegar a ser empleados de inversionistas extranjeros
y remisores de dividendos. Si queremos evitar eso, tenemos que acumular capital pro-
pio y tenemos que hacer para ello sacrificios y esfuerzos (Lleras, 2008b:346).
Los siguientes aspectos, que también hacen parte de un programa de industrializa-
ción, se analizan en capítulos posteriores, de manera que acá se indican solo a manera
de lista de tareas por cumplir en el gobierno de Lleras:
6. Contar con un fuerte y avanzado sector agrario para el suministro de materias pri-
mas y de alimentos a bajos precios.
7. Mejoría en el sector salud, vivienda y educación no solo como resultado del desa-
rrollo sino como condición del desarrollo.
2.4.4 La inversión extranjera
¿Cuál es el papel que le adjudica Lleras a la inversión extranjera en el proceso del
desarrollo? No se opone de plano a que llegue al país, considerándola necesaria para
el desarrollo. A lo que se opone es a que adquiera el control total de sectores de la
economía, sobre todo por el peso negativo que tendría ello en la balanza de pagos por
la salida de divisas a manera de dividendos de los inversionistas. Debe indicarse que
tampoco se observa en los textos de Lleras que sus planteamientos apunten a encontrar
la causa del atraso en la inversión extranjera. Sólo aboga por la equidad en el trato:
Las inversiones directas extranjeras pueden ser también deseables en otros ramos de
la producción [diferente al del petróleo]. En general convendría, sin embargo, buscar
fórmulas que lo asocien con el capital colombiano. Mucho menos deseable resulta que
se adquieran por el capital extranjero empresas que fueron el fruto del trabajo nacional.
Por desgracia, la desvalorización externa del peso ha facilitado operaciones de esta cla-
se. En ninguna manera resulta halagüeña la perspectiva de un país en el cual la mayor
parte de sus industrias esté controlada por el extranjero. Semejante cosa nos daría unas
características colonialistas, con malas consecuencias de orden económico y de orden
político. Ya muchas veces entidades autorizadas han llamado la atención sobre la carga
que implica en el balance de pago de los países subdesarrollados la transferencia de di-
videndos y de otras sumas a favor de los accionistas extranjeros o de las casas matrices.
El pago del servicio del capital resulta por lo general excesivamente gravoso, sin contar
otros renglones como los que corresponden a regalías, no siempre justificadas, pagos
por servicios técnicos y recargos en el aprovisionamiento de materias primas y bienes
intermedios (Lleras, 1965:281).
Similar análisis presentó en una reunión de gobernadores del BID en abril de 1968
(Lleras, 1981) y en el Congreso de Colombia, el 20 de julio de 1967, donde además
planteó otra arista del problema de la inversión extranjera, a saber, el que para ésta el
interés nacional no sea prioritario:
En general convendría que la inversión extranjera se asociara al capital colombiano.
Hace algunos años primó esa tendencia que después se ha debilitado bastante y debe
reconocerse que la aplicación práctica de esa fórmula no ha sido en muchos casos satis-
factoria para los nacionales porque no han existido en el inversionista foráneo espíritu
de igualdad, el deseo de mantener términos equitativos para el empleo de personal, la
constitución de reservas y la distribución de utilidades, ni el respeto a la primacía del
interés nacional en ciertos problemas como el de la apertura de mercados de exporta-
ción. Pero esas fallas no son generales y es posible crear otra atmósfera para el funcio-
namiento de sociedades mixtas (Lleras, 1981:161).
En la ya referida charla con periodistas en Washington en 1969, Lleras trajo a cuento
la situación del petróleo. Hablando de Colombia, que en esos momentos importa-
ba petróleo, indicó: “ha habido años en que los pagos (…) para atender a nuestras
propias necesidades de petróleo crudo han sido mayores que el total de los dólares

recibidos por regalías, impuestos y otros pagos” que el país recibía de las petroleras
(Lleras, 2008b:237). A continuación expuso otras cifras sobre las irrisorias cifras en
impuestos, comparándolas con las utilidades obtenidas y concluyó: “Resulta difícil
creer que estas cifras susciten una entusiasta impresión de optimismo sobre los reden-
tores efectos de la inversión privada de EE.UU. en América Latina” (Ibíd.).
Y continuó mostrando ejemplos, ahora de otras empresas que invertían bajas sumas
de capital y a los pocos meses estaban retirando cuantiosas ganancias: “la compañía
estaba sacando del país en un año el equivalente a nueve veces su inversión original”
y otros ejemplos del mismo corte para puntualizar que “la inversión extranjera no es
siempre una bendición” (Ibíd.:239).
A pocos días de terminar su mandato, en junio de 1970, en una reunión sostenida en
Bogotá con Robert McNamara, presidente del BID, Lleras insistió una vez más y
“claramente [sobre] el peligro que representa la dominación por empresas extranjeras
de ramas enteras industriales” (Pécaut, 1989:81).
La prevención mostrada por Lleras recuerda los puntos de vista de Lewis, autor este
que tampoco se enmarca en la escuela “dependentista”, quien manifiesta que la inver-
sión extranjera es “temida” por las eventuales “acciones imperialistas” que del endeu-
damiento externo se derivan (1963:282). Los ejemplos que muestra Lleras coinciden
con una investigación en Brasil para el período 1949-1999. Velasco, reportando los
hallazgos, informa:
Los pagos netos de intereses, dividendos y beneficios, derivados de las entradas de
capital, reducen la tasa de crecimiento de equilibrio en Brasil cerca de un punto porcen-
tual por año en las últimas cinco décadas. Se creía que los flujos de capital ayudaban a
reducir las restricciones de la demanda y así permitían un desarrollo más rápido, pero
Ferreira y Canuto muestran que el servicio del capital extranjero puede convertirse en
una restricción suplementaria impuesta por la balanza de pagos al crecimiento econó-
mico (Velasco, 2006:111).
¿Cómo suplir entonces las carencias de capital? Lleras afirma: “Es más deseable, en
principio, que el flujo de capital internacional se produzca en forma de préstamos a
largo plazo y de bajo interés con destino no solo al sector público sino al sector pri-
vado nacional” (Lleras, 1981:161) y recuerda que el desarrollo de Japón no ocurrió
a través de inversión directa sino de préstamos con los cuales adquirió el know how
para su industrialización, y que en 1964 para ingresar a la Organización de Coopera-
ción y Desarrollo Económico (OCDE) “formuló reservas acerca de la liberación de
las inversiones directas del extranjero” (Ibíd.:219). Algo similar podría decirse del
Plan Marshall.
Ahora bien, un programa de desarrollo o de industrialización así concebido requería de
una serie de soportes institucionales que era necesario empezar a crear o a consolidar:
1. Herramientas de planificación del desarrollo por parte del Estado.
2. Riguroso manejo de la hacienda pública.
3. Administración pública eficiente.
4. Dar un nuevo aire a los entes territoriales subnacionales para contar con todos
ellos en el proceso de desarrollo y llevar a todos ellos los frutos del desarrollo.
5. Un entramado institucional coherente con las nuevas realidades y expectativas.
Una transformación de la economía y del Estado de tan amplio alcance como el que
puede verse en esta lista implicaba un consenso entre los sectores comprometidos en
estas políticas. No es retórico afirmar que la ejecución de algunas de estas medidas
implicaba el ataque más o menos frontal a sectores e intereses consolidados en el país,
como se verá en apartado 3.1 al describirse los consensos que construyó Lleras para
obtener la gobernabilidad requerida.
Ahora bien, es inevitable hacer referencia al carácter de Carlos Lleras Restrepo a la
hora de abordar sus ejecutorias. Mares (1993) recuerda que Lleras se opuso a refor-
mas de similar tono presidencialista a las que él adelantó en su mandato, las cuales
intentó realizar su predecesor, Guillermo Valencia, y luego, ya como ex presidente, se
enfrentó al presidente Alfonso López Michelsen (1974-78), por haber intentado hacer
una reforma tributaria ejerciendo esos poderes extraordinarios; y concluye afirmando
sobre Lleras:
Un hombre que antes y después de convertirse en un actor estatal enfrentó los intentos
de aumentar la autonomía de la política estatal, se convirtió en el más famoso de todos
los hacedores de políticas del Estado. Hay pocos argumentos más poderosos para com-
prender el impacto de los actores estatales en la política (Mares, 1993:470).

Capítulo III
El gobierno de Lleras Restrepo
Bajo el lema “Transformación Nacional”, el mandato de Carlos Lleras Restrepo fue

de hondo contenido cepalino, o keynesiano en un contexto teórico más amplio. En
la carta de renuncia a la Presidencia de la República a mitad del período, cuando el
Congreso se opuso a sus políticas, Lleras recordó que había buscado ocupar ese cargo
de poder,
(...) como vocero de las grandes mayorías nacionales que aspiran a que en Colombia se
cumpla un proceso de transformación, el cual, en sus aspectos básicos, puede resumirse
así: retorno gradual a la normalidad democrática y un cambio que acelere conjunta-
mente el desarrollo económico y social del país (Presidencia, 1969:282).
En este capítulo se aborda el análisis de las principales ejecutorias económicas de
Lleras Restrepo en la Presidencia y al final de cada una de las principales áreas de
trabajo se muestran los resultados obtenidos. El primer apartado muestra las jugadas
políticas hechas por el gobernante para sacar las reformas y las dificultades que tuvo
que enfrentar o, si se quiere, la manera como alcanzó la gobernabilidad indispensable
para implantar sus políticas económicas.
Después se hace una presentación de las realizaciones, según el siguiente criterio: de
acuerdo con lo que se ha expuesto en los capítulos anteriores, la finalidad buscada para
esta etapa del desarrollo colombiano habría de ser el mejoramiento de las condiciones
de vida de la población, para lo cual el camino expedito era el desarrollo industrial; es
decir, estos hechos deben aparecer como resultado del conjunto de las políticas. Para
la ejecución de las reformas era necesario llegar a un acuerdo básico con diversos
sectores de la sociedad que, con las reformas, verían sus intereses en riesgo.
De manera que se analizan en primer lugar los consensos políticos y sociales al-
rededor a las reformas y a continuación las principales medidas: cambiarias y de
comercio exterior (incluída integración andina), a continuación las monetarias,
luego la gestión fiscal, la política agraria y después la reforma del Estado. Cierran
ese capítulo los dos temas mencionados, industrialización e inversión y la política
social y una mirada global del desempeño económico y político durante la admi-
nistración Lleras.
119
3.1 Consenso para la reforma
Las transformaciones que pretendía adelantar Lleras requerían de un acuerdo entre los
principales actores políticos y económicos del país que diera paso a esas reformas, es
decir, había que organizar una institucionalidad que permitiera adelantar las medidas
al menor costo de transacción posible, aprovechando para ello acuerdos alcanzados
en los ocho años anteriores a su gobierno. Mares (1993) plantea que parte importante
de los cambios institucionales estaban listos para ser usados en 1966, pero que se
hacía necesaria la política adecuada para emplearlos. En este apartado se explican los
requerimientos y los puntos alcanzados a este respecto.
3.1.1 Consenso para qué

Parte significativa de lo que debería analizarse acá desborda los límites de esta inves-
tigación, que trata esencialmente de asuntos económicos, mientras que el estudio del
consenso para la reforma nos remite al punto de la historia política. De manera que
solo se hará referencia a los hechos que más influyeron sobre las medidas económicas
y a la institucionalidad que se fue construyendo.
Conviene comenzar por señalar que las recurrentes crisis económicas de los primeros
años de la década del 60 o el llamado agotamiento del modelo ISI ponían de presente,
desde una perspectiva institucionalista (North, 2006), que los costos de transacción
habían alcanzado cotas muy altas, de manera que era imperioso cambiar la institucio-
nalidad para lograr su abaratamiento y así conseguir una mayor eficiencia.
Debe advertirse que en estricto sentido la reforma a que se hace referencia no se reco-
gió en un solo texto, sino que significó muchas normas, unas de la órbita presidencial
(decretos) y otras de la órbita del Congreso (leyes), al igual que muchas ejecutorias y,
sobre todo, la Reforma a la Constitución de 1886. Aunque técnicamente los decretos
habrían podido expedirse sin consultar opiniones diferentes a las del mismo gobierno,
al igual que las realizaciones que materializaban el poder del ejecutivo, es obvio que
debieron contar con la aceptación de los interesados, quienes tenían sus voceros en el
Congreso, en los periódicos, en los sindicatos, en los gremios y, en fin, en las diferen-
tes manifestaciones de la llamada opinión pública.
Puede afirmarse que las grandes discusiones abarcadas por la reforma fueron: un
cambio institucional de fondo, que se conocería como la Reforma Constitucional de
1968; otra dirigida a enfrentar el secular problema cambiario y monetario, el Estatuto
Cambiario, expedido por decreto-ley 444 de 1967 y el camino a seguir en cuanto a la
propiedad de la tierra1.
1
En la legislación colombiana la norma expedida por el presidente de la república en ejercicio de su
potestad administrativa se denomina decreto, y decreto-ley es el expedido por el presidente en virtud de
Vale la pena destacar lo que nunca estuvo en discusión en la época llerista, y por tanto
implicó mantener un consenso previamnte logrado: la industrialización y el papel
keynesiano del Estado.
Sobre la industrialización, como quedó indicado en el apartado 2.2.5, el Frente Na-
cional (el acuerdo entre los dos partidos mayoritarios) pudo imponerse porque había
coincidencia de intereses de los dirigentes económicos del país en torno a la eficiencia
de la industria como mecanismo de incremento de sus utilidades, y todos coincidían
en que manejado de manera adecuada el asunto no tendría por qué ir en desmedro de
la otra actividad a que solían dedicar sus capitales, la agricultura comercial. Desde la
década de 1950 hubo proteccionismo para ambos sectores, lo cual no obstaba para
que de cuando en cuando tuvieran enfrentamientos por los precios a pagar por las
materias primas de origen agrario, pero ellos nunca pusieron en peligro la estabilidad
política del país en esos años.
Sin embargo, a medida que fue desarrollándose la industria, es decir, a medida que
fueron superándose las etapas de la ISI, fueron apareciendo desequilibrios que era
necesario enfrentar, y entonces afloraron los disensos entre Lleras y los industriales-
agricultores, pues el mismo desenvolvimiento de la ISI podía poner en peligro ciertas
rentas creadas a su sombra en las etapas iniciales.
En esencia, el punto era que el crecimiento implicaría producir bienes de capital pero
ello significaba para los productores de bienes de consumo pagar un precio más alto
por las maquinarias que ahora no podrían seguir importando. Igual cosa ocurriría con
aquellas materias primas importadas que en el esquema ISI convenía ahora empezar a
producir. También acá los productores de bienes de consumo tendrían que asumir un
costo mayor, como en efecto ocurrió cuando se impulsó el cultivo del algodón para
sustituir su importación.
Otro punto que iba volviéndose problemático era el abuso de los productores, deri-
vado de la existencia de mercados cautivos, lo que puede servir para explicar por qué
industrias como la textil, la alimenticia y la de bebidas no se mostraban interesadas en
exportar, pero sobre todo incapaces de hacerlo.
Tampoco era cuestionado el papel interventor del Estado en sus aspectos esenciales
por ninguna de las agrupaciones políticas (con la obvia excepción de los partidos de
izquierda, opositores desde la perspectiva marxista a los intereses que representaba
ese Estado, es decir, por considerarlo un medio de afianzamiento del poder de la élite),
ni había voces de las posiciones neoclásicas o monetaristas que hubieran dejado hue-
una autorización dada por el Congreso de manera expresa para algún tema que es de potestad de esta
corporación. El 444 de 1967 es un decreto-ley, derivado en consecuencia de una autorización dada por
el Congreso para regular materias cambiarias y de comercio exterior, que son de su esfera. Para facilitar
la lectura en adelante se identificará simplemente como decreto.

lla en el país. Como quedó indicado, hasta encíclicas papales se citaban para defender
el intervencionismo.
Pero también por el avance de la industrialización, y en general de la economía, fue-
ron fortaleciéndose los grupos de interés al punto de que en el consenso general y
abstracto sobre el papel del Estado empezaron a producirse crecientes disensos sobre
las trabas que iban apareciendo a la acumulación de riqueza y que pugnaban con el
interés de los cabildantes. Son estos los aspectos que se delinearán en este apartado.
3.1.2 Los acuerdos partidistas

Según lo analizado en la sección 2.2, parte del consenso necesario para emprender la
reforma se había logrado promediando la década de 1950, con un saldo poco edifi-
cante, trescientos mil muertos. Ello había sido el resultado del papel del Estado en la
modernización, que desde la década de 1930 intentó despejar las trabas al manejo de
la tierra a través de las leyes de reforma agraria. Es decir, el Estado se convirtió en el
promotor de la alteración de los derechos de propiedad territorial a través de leyes de
reforma agraria, lo que llevó en los años 1940 a los sectores terratenientes a crear sus
propios medios de defensa, —violenta e ilegal, no está de más decirlo—, hasta que
lograron poner en el gobierno a un valedor de sus intereses finalizando la década, el
presidente Ospina. Ello acentuó la violencia y dio origen a la aparición de otra fuerza
militar por fuera del Estado, ahora de signo político contrario, la guerrilla liberal.
Los años de La Violencia mostraron que ni el Partido Conservador ni el Liberal es-
taban en capacidad de imponer sus criterios por encima de sus adversarios, ni de
acabarlos política o físicamente, pero era innegable que en algún momento la con-
frontación pondría en riesgo sus negocios, insistiendo acá en el hecho de que durante
la Violencia el crecimiento del país no se vio entorpecido, pero ello no era garantía
de que así siguiera ocurriendo. Fue por eso que se hizo el pacto del Frente Nacional
en 1958, y era de suponer que después de tantos muertos, así fuera imperativo para la
continuidad de la marcha económica seguir pensando en la modernización del país,
no solo hacia la explotación agraria capitalista sino otras esferas de la vida, no habría
mucho interés en promover una nueva confrontación, de manera que lo que se impo-
nía era llegar a un acuerdo a través del cual fuese el Estado el que garantizase la pro-
tección de los derechos de propiedad, el monopolio del poder y con ello la estabilidad
(North, 2006).
En la evolución “pacífica” de la modernización obró otro factor: un importante núcleo
de productores agrarios, sobre todo proveniente del sector cafetero, fue creando una
simbiosis entre el agro y la industria, de manera que las familias de la élite gobernante
tenían intereses en ambas actividades, como lo ponen de presente dos casos típicos,
la familia López y la familia Ospina, que obtenían rentas de explotaciones rurales,
industriales y financieras, amén de vástagos dedicados a la actividad política que pu-
sieron al menos cinco presidentes de la docena que hubo en el siglo XX antes del
gobierno de Lleras.
A partir de 1958, es decir, durante todos los gobiernos del Frente Nacional, el país
gozó de una relativa paz y estabilidad social, que solo vendría a resquebrajarse
en la década del 80 cuando la amenaza del social-imperialismo soviético se hizo
sentir en Colombia con el fortalecimiento de varios grupos guerrilleros como las
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el Ejército de Liberación
Nacional (ELN) y el Ejército Popular de Liberación (EPL) debido, además, a favo-
rables condiciones nacionales que se crearon en esta década desde el mismo poder
del Estado.
Ahora bien, debe advertirse que el cese de la guerra civil con el Frente Nacional no era
garantía de que el crecimiento se acelerara, como tampoco era evidente que La Vio-
lencia hubiera significado un estancamiento económico. Como quedó anotado atrás,
“el otro tema muy discutido en Colombia es la relación entre violencia y crecimiento.
No es claro que la violencia de los años cincuenta haya afectado el crecimiento eco-
nómico” (Urrutia y Posada, 2004:18); ello puede observarse a través de las cifras del
crecimiento de la época y de las políticas adoptadas en ese entonces, como se indicó
en el apartado 2.2.4. Lo que le faltó a esas élites en el período de posguerra, valga
enfatizarlo, fue haber hecho valer su papel de fuerza anticomunista en la Guerra Fría,
para haber obtenido un trato favorable en el precio del café o en las exportaciones tex-
tileras a las que el país podía haberse abocado desde muy temprano dado su relativa-
mente largo historial en el asunto. Pero además, como advertía Lleras en Colombia y
Prebisch para América Latina, ya a mediados de esta década el modelo ISI en cuanto
a industria liviana, o la etapa fácil, según otros la llamaron, se había saturado.
Con el acuerdo bipartidista, el escenario más importante de discusión de las reformas
fue el Congreso de la República, como era de esperarse en un país que retornaba a
la senda democrática después de los años del gobierno militar y que se preciaba de
ser democrático y no caudillista, legalista en el sentido más democrático-liberal de
la palabra, o “santanderista”2 para identificarlo con el adjetivo usual de la política
colombiana.
2
Francisco de Paula Santander fue vicepresidente de Colombia cuando Simón Bolívar, siendo
presidente, se encontraba aún librando las batallas de la independencia en Perú y Bolivia, de manera
que correspondió a Santander manejar la marcha diaria de la naciente república, lo que hizo bajo el
precepto “Si las armas os dieron la independencia, las leyes os darán la libertad”, criterio que siguió
desarrollando cuando ocupó la presidencia después de la muerte de Bolívar. A partir de entonces y hasta
hoy, ser adjetivado como santanderista puede ser un halago o una ofensa, dependiendo de los vientos
predominantes en el accionar político.

La pugnacidad partidista, y sus manifestaciones en el Congreso, habían venido deca-
yendo desde el inicio del Frente Nacional, pues las fronteras entre los partidos, si es
que las había en los años 50, acabaron por desaparecer en los 60. Para siempre queda-
ban enterradas las posibilidades de volver a dirimir las disputas liberal-conservadoras
en el recinto del Congreso con armas de fuego, como llegó a ocurrir en 1949, en los
años más duros de la Violencia.
Pero que durante el gobierno de Lleras no hubiera líneas divisorias entre los partidos
políticos en los grandes temas económicos no significaba la inexistencia de otros
campos de choque: entre los intereses de los industriales y los de los terratenientes;
entre los otros poderes públicos y los congresistas, convertidos en verdadero nuevo
gremio; entre el centro y la periferia del país representados en el Congreso. De ahí que
las reformas lleristas tuvieran grandes tropiezos, provenientes a veces de las mismas
fuerzas gobiernistas o cuando menos del partido de gobierno, como ocurriría con el
Movimiento Revolucionario Liberal, MRL, por no hablar de un sector del Partido
Conservador, el llamado laureanismo.
En el momento más agudo de la disputa, cuando a la oposición conservadora se unie-
ron tres importantes congresistas liberales, Lleras presentó su renuncia a la Presiden-
cia de la República ante el Senado, el 11 de junio de 1968. La corporación casi en
pleno la rechazó, pero, aun así, el forcejeo sirvió para que la oposición obtuviera pre-
bendas a cambio de dar la aprobación final a la reforma constitucional, entre ellas, un
aumento de los sueldos a los parlamentarios, un incremento en el número de curules
respecto a la propuesta del gobierno, que apuntaba a su reducción, y cierto grado de
manejo en el presupuesto nacional.
El Partido Liberal, con la mitad de los asientos en el Congreso, en general tenía po-
cos congresistas indisciplinados o en oposición, cosa que no ocurría con los conser-
vadores, cuyo cincuenta por ciento provenía de dos líneas fuertemente enfrentadas,
los laureanistas y los ospinistas, lo que era un impedimento para garantizar el apoyo
indispensable para las reformas. Esa división tenía su efecto pues había una cláu-
sula en la Constitución Política, agregada en 1958 como parte de los acuerdos para
restituir la democracia y devolver a los militares a los cuarteles, que establecía que
en ciertos casos, sobre todo tratándose de cambios de la misma Constitución y del
sistema electoral, se requería una mayoría de dos tercios de los votos de los congre-
sistas. Es necesario repetir que durante el Frente Nacional la mitad de las bancas del
parlamento eran para un partido y la otra mitad para el otro, y no había posibilidad de
un tercer partido. De manera que esta votación calificada de las dos terceras partes,
que aparentemente era la máxima expresión de la democracia, fue, si se mira la otra
cara de la moneda, una concesión excesiva hecha a las minorías de cada partido para
meterlas en el redil del Frente Nacional con la garantía de que, aun estando en mino-
ría, no se les impondría el criterio de la mayoría. Para la modernización del Estado
la concesión ahora se convertía en un estorbo.
En la reforma constitucional de 1957 se prohibió volver a reformar la Constitución
por medios extraparlamentarios, es decir, quedó prohibido recurrir al constituyente
primario, según el argot de los constitucionalistas: “En adelante las reformas cons-
titucionales sólo podrán hacerse por el Congreso, en la forma establecida por el Ar-
tículo 218”. Este fue otro pacto de caballeros dado en garantía a las minorías, que
obstaculizaba llegar a otros consensos, pero que se mantuvo incólume por más de 30
años, hasta cuando en 1991 se rompió para cambiar la Constitución a través de una
Asamblea Constituyente.
En 1968, esa especie de punto muerto en que el sector minoritario del partido mino-
ritario en el escenario nacional, el Conservador, podía oponerse a cualquier reforma,
Lleras resolvió el asunto a través de varios acuerdos, forzándolos, como queda dicho,
con una amenaza de renuncia al puesto de presidente. Luis Carlos Sáchica, uno de
los abogados constitucionalistas más reconocidos del país, y quien fuera parte de la
comisión que creó Lleras para redactar la reforma, muestra así el proceso:
Fue laborioso y conflictivo el trámite (…), hasta el punto de ser presionado por una
renuncia presidencial y de hacer concesiones tácticas a los congresistas en cuanto a
orientación ideológica, a los auxilios regionales y a su sistema de remuneración, para
obtener [su aprobación] (Sáchica, 1982:77).
El tema de los auxilios regionales es el típico ejemplo del llamado “barril de los puer-
cos”: unas partidas presupuestales dadas a los congresistas para ser usadas en obras
en sus regiones, sin mayor control sobre la utilidad del proyecto, ni siquiera sobre su
real ejecución.
Respecto al sistema de remuneración, se aceptó que el Congreso aprobaría su presu-
puesto interno de funcionamiento sin que el Presidente pudiera objetarlo, no obstante
que en un principio Lleras se mostró ajeno al “alcance excesivo del artículo” que
reguló la materia (Presidencia, 1969:423).
Pero la gran concesión fue haber establecido que si bien la alternación presidencial
finalizaba con el período 1970-1974 con el último turno para el Partido Conservador,
es decir, que aunque a partir de las elecciones de 1974 podrían presentarse candidatos
de cualquier partido, el ganador se comprometía a darle a los perdedores “adecuada
participación” en el gobierno. Se estableció así una especie de cogobierno en pro-
porción al número de votos que se obtuviera por cada partido. Con nombre propio,
este acuerdo significaba que a sabiendas de que el partido con mayores opciones para
ganar las elecciones de 1974 era el Liberal, cuando menos en gracia a su tamaño, se
comprometía a darle cargos en el gobierno al Conservador. Abel y Palacios (1997)
ponen de presente la debilidad del Partido Conservador y sus esfuerzos por alcanzar
un acuerdo que le permitiera seguir cogobernando:
Debido a que era probable que el gobierno de partido único significase la relegación del
Partido Conservador a la oposición, en 1957-1958 Gómez insistió en que el sistema de

coaliciones durase dieciséis años, mientras que los liberales querían que durase doce.
En unas negociaciones en la cumbre celebradas en 1967, Ospina insistió en que el po-
der se compartiera continuamente (Abel y Palacios, 1997:215).
De otra parte, un enfant terrible, Alfonso López Michelsen, hijo de un presidente de
la república, proveniente del Partido Liberal, quien se había opuesto a los acuerdos
del Frente Nacional y había llegado al Congreso a nombre de una disidencia del
Partido Liberal, el Movimiento Revolucionario Liberal, MRL, de contera se veía
beneficiado con las garantías dadas al conservatismo para 1974, de manera que pasó
de ser uno de los más acérrimos críticos del proyecto de reforma a ser su defensor
a mediados de 1967. Por lo demás, se le dieron a él y a sus principales seguidores
cargos en el gobierno de Lleras (él fue nombrado ministro de Relaciones Exteriores).
El buen suceso del acuerdo con López Michelsen lo pone de manifiesto el hecho de
que Lleras contó con su apoyo para hacer pasar la reforma en el Congreso y que,
en 1974, López fue elegido presidente de la república blandiendo la candidatura del
oficialismo liberal.
Finalmente, el ala más modernizante del Partido Conservador, expresión de intereses
económicos asociados a la industria más que al agro, la ospinista, fue neutralizada
desde muy temprano por Lleras al nombrar a uno de sus líderes, Misael Pastrana,
como ministro de Gobierno, quizá la cartera más apetecida por los políticos en Co-
lombia. Al igual que en el caso de López, el buen suceso de este acuerdo quedó de
presente por el apoyo irrestricto del sector ospino-pastranista del Partido Conservador
a la reforma constitucional, y un par de años después cuando Pastrana fue elegido
como el último presidente en el marco del Frente Nacional (1970-1974), en medio de
una fuerte denuncia de fraude orquestado por el gobierno llerista contra el supuesto
ganador, el militar golpista de 1953, Rojas Pinilla, lo que casi desemboca en suble-
vación popular.
Así que alcanzar el consenso o cuando menos una precaria mayoría para hacer pasar
la reforma no fue fácil para Lleras, como lo pone de manifiesto la referida renuncia
a la Presidencia de la República cuando pareció que las principales reformas que se
estaban discutiendo iban a hundirse o por lo menos iban a salir bastante recortadas
desde la perspectiva de su promotor. Para Lleras era claro que el Partido Conservador,
minoritario nacionalmente en relación con los liberales, aprovechaba los acuerdos
electorales del Frente Nacional que le daban la mitad del Congreso para torpedear las
reformas modernizantes.
Dado su fuerte carácter, no es extraño entonces que se haya conjeturado que la dura
y pública discusión que tuvo con el equipo del FMI a finales de 1966, que se reseña
adelante, tenía por propósito crear un apoyo nacional a sus reformas (Solaun y Cepe-
da, 1973).
3.1.3 El papel de los gremios
A continuación se aborda el recuento de los acuerdos con sectores que o no tenían
representación en el Congreso de la República o, teniéndolo, actuaban además como
grupo de presión gremial.
Sobre el mundo gremial, a manera de hipótesis puede plantearse que a mayor libertad
de los mercados, a mayor libre competencia, es decir, cuanto más eficientes sean éstos,
menor será la necesidad (y la efectividad) de que los individuos se agrupen para hacer
cabildeo en pro de algún interés específico, a la par que la relación costo-beneficio
será negativa. Pero cuando aparecen ineficiencias en el mercado, o cuando el Estado
tiene como una de sus razones de ser actuar como un dador de rentas, quienes tienen
interés en capturarlas han de actuar de manera asociada. Es por eso que a medida que
el modelo intervencionista se va consolidando, en la misma proporción los grupos de
interés (los gremios), van tomando fuerza. Indica Ocampo para Colombia:
Después de la Segunda Guerra Mundial se dio una verdadera explosión en el número
de las organizaciones gremiales. En efecto, mientras en 1950 existían 22 gremios em-
presariales y cuatro de profesionales, en 1960 los números respectivos habían aumen-
tado a 51 y nueve, en 1970 a 81 y 22 y en 1980 a 106 y 49 (…) Tal explosión estuvo
acompañada por una especialización cada vez mayor de las organizaciones respectivas,
que reflejaba, así mismo, la creciente diversificación económica del país (Ocampo,
1996:319).
Debe anotarse que no existía ningún tipo de control a las actividades y formas de
presión de los gremios como sí se intentaría después en el mundo cuando fue más evi-
dente y notoria su capacidad de influir en las políticas públicas. De igual manera, no
había prohibición a la práctica que se conoce como la puerta giratoria, para describir
cómo un funcionario pasa a ser miembro de juntas directivas, cuando no gerente o
representante legal de empresas que tuvo bajo su orbita de control, o de los dirigentes
gremiales que asumen cargos públicos desde los cuales pueden ayudar directamente
a sus empresas, o del senador que pasa a ser ministro de Estado.
Pues bien, el papel de los cabildantes gremiales ante el gobierno fue evidente (De
Lombaerde, 2000), al punto que el gobierno de Lleras enfrentó un sonado debate en
el Senado de la República por cuenta de la que se consideró una actitud poco ética de
uno de sus ministros a favor del gremio del cual procedía, caso que en los anales de
la época se conoció como el debate “Fadul y Peñalosa” por los apellidos de quienes
estuvieron en el ojo del huracán por varios meses.
Los gremios se movían entre dos líneas: de una parte, el entramado proteccionista
había beneficiado a sus asociados sin distingos notorios y la reforma de Lleras no iba
a cambiar eso. Pero de otra, como queda sugerido, la fuerza de la modernización im-
ponía abolir ciertos privilegios de esos sectores protegidos para, irónicamente, poder

continuar protegiéndolos. Es decir, puede decirse retrospectivamente que si el sector
gremial hubiera aceptado continuar modernizándose así ello le implicara perder al-
gunas rentas (que obtendría por otras vías abiertas por la misma modernización), a
mediano y largo plazo ello lo habría blindado contra los ataques de la competencia
externa y le habría permitido volcarse hacia otros mercados. Una historia de la déca-
da de los 90, cuando se hizo la apertura económica, puede mostrar la existencia de
un pequeño grupo de productores que pudo enfrentar la nueva realidad gracias a los
cambios que hicieron en las décadas precedentes.
De Lombaerde (Ibíd.) subraya que los gremios finalmente no presentaron mucha opo-
sición a las reformas lleristas por cuanto sus intereses, protegidos por el Estado, no
fueron puestos en discusión y sí beneficiados con las mismas reformas. Leal, por su
parte, destaca la ambivalencia de los gremios:
Fue una defensa frente al avance de la intervención del Estado en la economía; una
forma de volcar la intervención a su favor. Por ello, el desarrollo gremial se dio en
forma paralela con el avance intervencionista. Una especie de corporativismo en la
sombra que, si bien tiene fisuras y tendencias varias, no transige sobre sus principios
fundamentales. Por esta razón de peso, el Estado nacido del Frente Nacional ha fra-
casado en las reformas cuando sus gobiernos han intentado salirse de la línea prede-
terminada por la integración de los intereses dominantes. El Estado ha tendido hacia
su privatización, al defender no sólo privilegios modernos sino premodernos (Leal,
1998:453).
En el mismo sentido se pronuncia Mares (1993:460), quien señala que para finales
de los años 50 era ya evidente la necesidad de una reforma cambiaria y un estímulo
especial a las exportaciones, pero los grupos de presión, particularmente las agre-
miaciones de industriales, de agricultores y de comerciantes, no tenían interés en
que se adelantaran puesto que el statu quo les garantizaba captar rentas estatales sin
mayor esfuerzo. Este fenómeno puede verse como uno de los efectos negativos de los
modelos de desarrollo proteccionistas. La solución, anota Mares, comenzó a darse a
través de la creación de entidades técnicas, como la oficina de planeación, puestas por
encima de la clase política.
El manejo dado a la oposición de los gremios vinculados al sector rural, ante todo la
Sociedad de Agricultores de Colombia, SAC, la Federación Nacional de Ganaderos,
Fedegán, y la Federación Nacional de Cafeteros, será analizado en el apartado de la
política agraria de Lleras, pero vale la pena reiterar que en ningún momento estuvie-
ron en riesgo las medidas proteccionistas heredadas de la década del 50 (por ejemplo,
la obligación de desocupar primero la oferta nacional de materias primas antes de
obtener la licencia de importación) y a los gremios se les conservó su asiento en los
principales bancos públicos de fomento que, bajo el Estado intervencionista que esta-
ba fortaleciendo Lleras, adquirían mayor importancia.
No obstante, el manejo de la tenencia de la tierra fue un compromiso bien precario
que finalmente arrojó como perdedor al sector modernizante. Así, los terratenientes
recibieron una compensación no escrita, pero deducible de los hechos: la reforma
agraria diseñada por Lleras se materializó apenas si marginalmente, como se ilustra
en el apartado 3.6.1.
El sector más cercano al capitalismo en el campo iría a beneficiarse con los avances
del intervencionismo del Estado y el proteccionismo, como lo ponen de presente los
casos de los productores de flores, de algodón y de aceite de palma, que habían creci-
do a la sombra de las recomendaciones de Currie (1981) en los años 50. Algunos de
esos sectores se fortalecieron gracias a la política industrial que jalonó el estableci-
miento de cadenas productivas.
El otro sector agrario, el cafetero, no obtuvo todo lo que pedía, básicamente dejar de
ser la caja menor del Estado, pero sí consiguió alguna rebaja en los impuestos a pagar,
a la par que su mayor ganancia provendría de la estabilidad cambiaria conseguida a
partir de 1967.
En síntesis, el Frente Nacional y los desarrollos que hizo Lleras del mismo lograron
neutralizar al sector terrateniente, el más interesado en que la modernización no men-
guara los beneficios económicos derivados del país clerical, parroquial y pastoril. Las
rentas derivadas de su actividad apenas si fueron tocadas por la reforma tributaria, y
el control sobre la educación ejercido por la Iglesia Católica, nunca fue siquiera men-
cionado en estos años. Así que el Ministerio de Educación durante la segunda mitad
del gobierno de Lleras estaría en manos de un miembro notorio del Opus Dei, Octavio
Arismendi Posada, designación hecha en septiembre de 1968, un par de meses antes
de la votación de la reforma constitucional.
En cuanto a la Asociación Nacional de Industriales, ANDI3, y a la Federación Nacio-
nal de Comerciantes, Fenalco, también mantuvieron la prerrogativa de tener asiento
en los bancos de fomento, más como un asunto de equilibrio que de necesidad de
apoyo, pues en buena medida ellos eran los más directamente beneficiados con las re-
formas que estaba adelantando el gobierno, como lo muestran las tasas de crecimiento
sectoriales que se analizan adelante.
Así, el sector privado fue incorporado a través de sus gremios en el gobierno de los
bancos públicos, y en las comisiones que determinaban la política monetaria y cam-
biarla, la de comercio exterior, la de precios y la salarial.
3
Creada en 1944, muy pronto se convirtió en un potente grupo de presión. Gutiérrez (2010) llama la
atención sobre el hecho de que los socios (las principales empresas del país) debían aportar el uno por
ciento de sus ingresos como cuota, lo que ayudó a convertirla en un muy potente jugador en la toma
de decisiones.

No obstante, hubo momentos de mucha tensión entre el gobierno y la ANDI en la
medida en que Lleras se enfrentó a los industriales por los altos precios que ma-
nejaban, por los trucos a que recurrían para evadir impuestos y por la presión que
ejercieron para que no se tomaran medidas como la creación del Fondo Nacional
del Ahorro para el manejo de las cesantías de los trabajadores. El ministro Espinosa
relata en su Memoria de Hacienda (1970) que para 1968 ya había una investigación
policiva lista para ser exhibida en el Congreso de la República con los nombres y
delitos tributarios de importantes personalidades del país. Pareciera que la sola ame-
naza de adelantar el debate sirvió a los intereses del gobierno, pues nunca se hicieron
públicos los nombres.
Pécaut (1989) hace un ameno recuento de esos sucesos, y explica que el punto llegó
a un alto grado de confrontación. Lleras los amenazaba en sus charlas televisivas con
dar a conocer los nombres de los evasores y de los que obtenían pingües ganancias
sin pagar casi impuestos (ver, por ejemplo, la intervención del 17 de julio de 1967
en Lleras, 2008b:318 y s.s.), y ellos se defendían en los periódicos, arremetían contra
su autoritarismo, veían en el intervencionismo y en el IFI un mascarón de proa del
socialismo.
A comienzos de 1968, al recibir el “Plan Indicativo para el desarrollo de las in-
dustrias siderúrgica, metalúrgica y metalmecánica” nuevamente tuvo Lleras que en-
frentar algo que solía entenderse como una incriminación y no como una simple
diferencia conceptual, ser llamado socialista. Finalmente, tuvo que salir a defender-
se: “No vamos a hacer socialismo. Vamos a hacer un capitalismo con criterio social
para mejorar la economía colombiana” (cit. Pécaut, 1989:60). Aún así, “la ANDI
reconoció en diciembre de 1968 el efecto benéfico de la mayoría de las medidas
adoptadas” (Ibíd:61).
Abel y Palacios (1997) hacen una síntesis del papel de los gremios, e indican que
“desempeñaron un papel central dentro de un Estado liberal pragmático que absorbía
rasgos del keynesianismo y el corporativismo” (1997:218).
3.1.4 Otros sectores y grupos de presión

El debate y la oposición a las políticas de Lleras también se adelantaron por fuera del
recinto clásico de la política. En efecto, los diarios del país se convirtieron no solo en
difusores de las discusiones dadas en el parlamento sino en portavoces de los gremios
y de las personalidades que por una u otra razón no tenían asiento en el Congreso. Ha
de anotarse que el diario de mayor circulación del país en ese momento, El Tiempo,
había apoyado irrestrictamente la elección de Lleras (quien por lo demás había sido
su director lustros atrás), mientras que los diarios decididamente oposicionistas como
El Siglo tenían una circulación bastante restringida.
Hubo otros sectores cuyo poder de negociación era menor y por tanto su inclusión en
el consenso de “transformación nacional”, tal el lema del gobierno, fue menos cos-
toso. Ante todo debe mencionarse a las fuerzas armadas. En la historia colombiana
del siglo XX por lo común los mandos castrenses no tenían notorios ni significativos
vínculos con la tierra o el capital, lo que puede ser una buena razón para explicar por
qué fueron excepcionales los intentos de golpes de Estado en el país. Por la misma
causa, en las discusiones sobre el modelo económico y político de Lleras nunca se
escuchó una posición oficial del ejército sobre tema alguno ni tampoco la historia
recogió rumores de movimientos extraños en los cuarteles.
Otro actor político de huella apenas marginal en estos años fue la izquierda. Su orga-
nización tradicional, el Partido Comunista, había perdido audiencia popular por sus
equivocaciones en la época de La Violencia, ante todo por haberse opuesto al caudillo
liberal Jorge Eliécer Gaitán, y por el aislamiento que le impuso el Frente Nacional.
Los grupos guerrilleros estaban en su etapa de incubación en el fondo de las montañas
colombianas de manera que apenas si se usó su fantasma para atizar el anticastrismo,
pero en ningún momento se planteó la necesidad de las reformas lleristas como antí-
doto contra la subversión, quizá con excepción del tema agrario en algún momento,
como se analiza adelante. Y el Movimiento Obrero, Independiente y Revolucionario,
MOIR, que en la década de los 70 sería un verdadero dolor de cabeza para los gobier-
nos, hasta ahora empezaba a sacudirse de su origen guerrillerista.
En relación con las fuerzas decididamente oposicionistas que estaban por fuera del
poder, hay que llamar la atención sobre el artículo 28 de la Constitución, que autori-
zaba al gobierno a detener a las personas por simple sospecha:
(…) aún en tiempo de paz, pero habiendo graves motivos para temer perturbación del
orden público, [podrán ser] aprendidas y retenidas, de orden del gobierno y previo
dictamen de los Ministros, las personas contra quienes haya graves indicios de que
atentan contra la paz pública.
A la sombra de esta autorización, proveniente de la redacción original de la Constitu-
ción de 1886, se cometieron muchos excesos contra la oposición, incluido el Partido
Liberal cuando estuvo por fuera del gobierno en los años de La Violencia. Pues bien,
en el articulado de reforma propuesto por Lleras no se mencionó variación alguna a
esta herramienta que sin lugar a dudas puede catalogarse de antidemocrática. Era una
especie de salvaguarda por los tiempos que pudieran venir y la que fue su población
objetivo no estaba en la mesa de negociaciones del consenso para la reforma del 68
(campesinos invadiendo tierras, obreros haciendo huelgas, estudiantes marchando en
las calles) ahora que los partidos tradicionales llegaban a un acuerdo.
No obstante, debe quedar reseñado que en el Congreso se incluyó una reforma a este
artículo, que el gobierno no objetó, a través de la cual se otorgaron ciertas garantías a
quien fuera aprendido, a través de este inciso:

Transcurridos diez días desde el momento de la aprehensión sin que las personas rete-
nidas hayan sido puestas en libertad, el Gobierno procederá a ordenarla o las pondrá
a disposición de los jueces competentes con las pruebas allegadas, para que decidan
conforme a la ley.
La Iglesia Católica desempeñaría también cierto papel. El bajo clero organizó lo que
se conoció como el Grupo Golconda, que acompañó a obreros y a campesinos en sus
protestas antigubernamentales, ocasionando un cisma con las posiciones de la Iglesia
tradicionalista. Debe mencionarse a Camilo Torres, sacerdote proveniente de una fa-
milia bogotana de rancio abolengo, quien terminó en las filas de la guerrilla y murió
en combate con el ejército en 1966.
En cuanto a los campesinos, su papel fue notorio en el tema de la reforma agraria,
pues Lleras creó la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, ANUC, para apo-
yar la labor del Instituto Colombiano para la Reforma Agraria (Incora).
Ya desde 1934 Lleras había reparado en la importancia del apoyo continuado al cam-
pesinado luego de la entrega de tierras y en el papel que desempeñaba la asociación
de los campesinos: “Una de las causas del fracaso de la reforma agraria realizada en
algunos países, con relación al aumento de la producción, fue la falta de una organi-
zación eficaz de cooperación y crédito agrícola” apuntó en ese año (Lleras, 1982:34).
Por ello volvió a defender la creación de una asociación en la discusión de la ley de
reforma agraria de 1961, pero tuvo la oposición del Partido Conservador, que alegaba
que era un recorte a la libertad de los individuos, por lo que nunca se dieron pasos
concretos para su conformación, dispuesta en la Ley 135 de ese año. Otros críticos
veían en la ANUC un fortín electoral de Lleras. Por su parte, Lleras consideraba que
en ella se encontraban los cimientos de formas de producción y de comercialización,
a la vez que de educación campesina, por lo cual el decreto 755 de mayo de 1967
ordenó “el registro de los usuarios actuales y potenciales de los servicios rurales y
[la promoción de] su organización en asociaciones”. Para julio de 1970, finalizando
el gobierno, se celebró el primer congreso de la ANUC, que contaba con 500 orga-
nizaciones en el país, las cuales agrupaban a 250.000 socios, según la oposición, u
845.000, según el gobierno (Pécaut, 1989:86).
Deben advertirse otras características de la ANUC: su origen legal fue eminentemente
presidencial pues en el Congreso no existían condiciones para obtener su aprobación;
esta oposición muestra que se trataba de una fuerza de choque del gobierno contra los
terratenientes, pero por el otro lado, el control gubernamental fue férreo y los recursos
económicos con que la ANUC contaba eran más bien escasos, de manera que tam-
poco era una criatura que el Presidente estuviera dispuesto a dejar salir de su control
(Bagley y Botero, 1994), lo que no fue óbice para que en el primer congreso la fuerza
mayoritaria fuera de partidarios de la izquierda.
Respecto a los obreros, incluyendo en esta denominación al proletariado industrial y
a los funcionarios públicos de bajo nivel, ha de tenerse en cuenta que en 1964 se ha-
bía conformado la Confederación Sindical de Trabajadores de Colombia, CSTC, con
notoria influencia del Partido Comunista, y además se perfilaba una fuerte tendencia
de sindicatos no confederados, llamados “independientes”, en su gran mayoría in-
fluenciados por los nacientes partidos de izquierda, en abierta ruptura con las centra-
les tradicionales gobiernistas, la Confederación de Trabajadores de Colombia, CTC,
creada por el Partido Liberal (1936) y la Unión de Trabajadores de Colombia, UTC,
auspiciada por el Partido Conservador y la Iglesia Católica (1946).
Con base en el decreto 939 de 1966, expedido en las postrimerías del gobierno de
Valencia, que limitó el derecho de huelga a 40 días, Lleras estableció los tribuna-
les de arbitramento obligatorio (compuestos por un representante de la empresa, uno
del sindicato y uno del Ministerio de Trabajo), para mediar en las disputas obrero-
patronales, facultó a los patronos para que presentaran contrapliegos de peticiones e
implantó el sistema de contratistas para disminuir el número de afiliados sindicales.
Ese fue el inicio de muchas confrontaciones, si bien es cierto que durante los primeros
años de gobierno las huelgas obreras fueron más bien escasas: “Un inventario de las
huelgas en 1968 muestra que su número nunca había sido tan bajo desde 1962” anota
Pécaut (1989:81).
La situación empezó a cambiar a principios de 1969 a raíz del alza en la tarifa del
transporte público, que desembocó en la convocatoria de un paro nacional que, no
obstante el esfuerzo por levantarlo por parte del gobierno y de algunos dirigentes sin-
dicales, se llevó a cabo en varias de las principales ciudades del país. Fue la primera
gran confrontación de las muchas que tendría que manejar el gobierno de Lleras du-
rante los años 1969 y 1970, a pesar de haber nombrado a Antonio Díaz, secretario de
la Unión de Trabajadores de Colombia (una de las dos más grandes centrales obreras
del país en ese entonces), como Ministro de Comunicaciones para el último año de
gobierno, a quien se conoció como el “primer ministro obrero” en Colombia, por su
origen de clase.
Para tratar de desvertebrar los sindicatos, se expidieron los decretos 3130 y 3135 de
1969, que clasificaron a los trabajadores del Estado en empleados públicos y trabaja-
dores oficiales, prohibiendo a estos, que eran la mayoría, el derecho a tener sindicatos
y a negociar pliegos de peticiones, una norma que apuntaba de paso a dar al traste con
el pujante sindicalismo independiente, en el cual el MOIR tenía fuerte presencia y que
cada vez ganaba más terreno.
Los movimientos estudiantiles fueron otro de los actores contestatarios al gobierno
Lleras. Durante los cuatro años de gobierno fueron innumerables las huelgas y mar-
chas, que usualmente terminaban con la entrada del ejército a los predios universitarios.

Recién posesionado, Lleras disolvió la Federación Universitaria Nacional, creada dé-
cadas atrás por sus mismos copartidarios para enfrentar al Partido Conservador. Las
confrontaciones fueron subiendo de volumen y en 1969 llevaron a la muerte de varios
estudiantes a manos del ejército, momento en el cual las huelgas eran pan de todos
los días y habían alcanzado a universidades de la élite del país como los Andes y la
Javeriana en Bogotá. Las más importantes exigencias estudiantiles eran la moderni-
zación del vetusto sistema educativo y la implantación del cogobierno universitario,
es decir, la participación de profesores y estudiantes en los consejos directivos de las
instituciones.
Las arremetidas presidenciales contra los “revoltosos” eran parte obligada de las fre-
cuentes intervenciones de Lleras en televisión, en las que los acusaba de ser agentes
del comunismo infiltrados en las universidades. No obstante, vale la pena destacar
este curioso reconocimiento hecho en el discurso del 20 de julio de 1969 cuando a raíz
de los disturbios estudiantiles dijo:
Se trata de situaciones que se presentan, de manera más o menos aguda, en casi todos
los países, y cuando se medita sobre ellas aparece claro que no podemos aceptar la
versión de que nos hallamos simplemente ante fenómenos artificiales, provocados por
grupos minoritarios de agitadores extremistas (Icfes, 1996:50).
Era un intento por apaciguar los ánimos estudiantiles en la etapa final de su gobierno,
sin mucho éxito, como también lo fue haber prescindido en marzo del 69 del ya referi-
do ministro de Educación Arismendi Posada y haber nombrado al “ministro obrero”,
todo por los crecientes problemas de gobernabilidad que se anotan a continuación.
3.1.5 Los límites del consenso

En 1967 se aprobó el decreto 444 que modificó el régimen de cambios y de expor-
taciones, y en diciembre de 1968 se aprobó la Reforma Constitucional, los dos com-
ponentes más importantes de la institucionalidad ideada por Lleras. Vistos hoy los
hechos, puede afirmarse que hasta ahí llegaban los consensos para la modernización
o, si se prefiere, las concesiones de los actores políticos.
Parte importante de los acuerdos logrados para la reforma empezaron a erosionarse
desde comienzos del año 1969, con el paro nacional obrero de enero y otras tensio-
nes que se fueron acumulando hasta que estalló, hacia mediados del año, el escán-
dalo de proporciones épicas para lo que usualmente se veía en el país, de “Fadul y
Peñalosa”. Los protagonistas, amigos personales de Lleras, que dirigían dos de las
entidades más importantes del gobierno, el IFI (encargado de la política industrial)
y el Incora (agencia agraria), respectivamente, se vieron mezclados en un arreglo
ilegal que implicaba malos manejos, favorecimientos y presumiblemente recepción
de dádivas para beneficiar a prestantes empresarios agrícolas e industriales a través
de miembros del Congreso. Es decir, el escándalo envolvió a lo más granado de la
política, la industria y el agro, en medio de acusaciones y recriminaciones mutuas.
Aunque Lleras prescindió de los servicios de sus dos amigos y se trató de deshacer el
entuerto, el daño estaba hecho.
Será necesario volver varias veces sobre el caso Fadul y Peñalosa por las múltiples
aristas implicadas. De momento es conveniente llamar la atención sobre algunas.
Ante todo, ocurrió a menos de un año de las elecciones presidenciales, que tendrían
lugar en abril de 1970, lo cual hizo que la gobernabilidad se viera seriamente afecta-
da. Uno de los denunciantes del lío terminó siendo figura descollante en las filas de
uno de los partidos de oposición, la Anapo, a la par que los dirigentes de los partidos
Liberal y Conservador encontraron el momento oportuno para ajustar cuentas con un
gobierno que se negaba a negociar con los directorios políticos y sacaba adelante su
política con presiones a través de la prensa y la televisión.
Pero sobre todo, como indica Pécaut (1989), puso en entredicho la continuidad del
modelo reformista emprendido por Lleras, es decir, fue el punto de quiebre que seña-
ló los límites hasta los cuales los terratenientes (los más directamente involucrados
en el caso Fadul y Peñalosa) harían concesiones al Presidente en sus políticas de
modernización agraria, al igual que los industriales que aprovecharon el asunto para
convertirlo en muestra de los excesos a que conducía el intervencionismo del Estado,
sin reparar, claro está, en los cuantiosos subsidios que recibían de ese mismo Estado
interventor.
De manera que bien puede afirmarse que en cuanto se aprobó la Reforma, diciembre
de 1968, el difícil consenso que había existido para llevarla a término pareció haberse
acabado y con ello los problemas de gobernabilidad empezaron a aparecer por todo
lado. Rebelión de los partidos, destape de escándalos, huelgas obreras y campesinas,
oposición de los terratenientes a la reforma agraria, etc. Era algo que desde el punto
de vista electoral ya venía viéndose, pues, para mostrar un solo dato, la abstención fue
del 68,4% en las elecciones de 1968, de mitad de período, en las cuales se renovaba
parcialmente el Congreso y totalmente las asambleas departamentales y los concejos
municipales.
El escándalo Fadul y Peñalosa y lo que realmente había por detrás, hizo cambiar el
tono del Presidente. En su mensaje al Congreso de julio de 1969, al hacer referen-
cia al tema agrario anotaba que “la imagen de un país donde predomina una gran
concentración de la propiedad territorial es completamente falsa” (Lleras, 1982:282),
aduciendo como primera explicación que se había realizado una revisión exhaustiva
de las cifras que estarían infladas.
A renglón seguido recordó que él mismo había insistido en que al realizar su labor el
Incora debía procurar “no afectar la productividad agrícola y ganadera”, consejo que

sobraba si se tiene en cuenta que la tierra a ser expropiada, de acuerdo con la Ley 135
de 1961, era la que estuviera inadecuadamente explotada. Así que la única explica-
ción que cabe a esa referencia, en ese momento, es de índole político: se trataba de un
llamado a los terratenientes para que prestasen su respaldo al gobierno en el último
año de mandato y a lo que quedaba por ejecutar según los diseños de política de Lle-
ras. Pero de todos modos seguía insistiendo en un aspecto fundamental: los arrenda-
tarios y aparceros, como forma de trabajo agrícola, “deben desaparecer, porque casi
siempre implican aberrantes injusticias” (Lleras, 1982:286).
En este punto apenas sí quedaba la sombra de lo que él mismo había planteado sobre
el tema. En 1963, hablando de “el problema de la nutrición y el curso de la reforma
agraria” expresaba su queja por la lentitud con la cual avanzaba la reforma agraria,
y planteaba:
Aparentemente la disminución del miedo a [Fidel] Castro viene acompañada de un
renacer de la indiferencia, casi de la insensibilidad ante el problema social, en algunos
sectores, y hasta creo advertir que algo muy parecido a la reacción asoma de cuando en
cuando las orejas (Lleras, 1982:201).
Ahora, “algo muy parecido” debía estar ocurriendo en el país. No puede pasarse por
alto el muy enrarecido ambiente que se vivió en esos meses. La oposición conser-
vadora se expresó sin tapujos. El presidente de la principal asociación de ganaderos
afirmó: “El país está en venta a causa del Incora”, mientras que una conspicua líder
conservadora anotaba: “La reforma agraria es comunista” (cit. Pécaut, 1989:90). Ello
no arredraría realmente a Lleras, quien en el año 1970 imprimió nuevo impulso a la
labor del Incora, al punto de expropiar de un solo golpe 10.200 hectáreas de tierra en
plena producción en la zona más desarrollada del país, el Valle del Cauca, aduciendo
la entidad una autorización casi olvidada de alguno de los incisos de la Ley 135 de
1961, para expropiar predios productivos para enfrentar “la tensa situación social”,
razón con la cual se hubiera podido expropiar parte significativa del país desde prin-
cipios de la década. La protesta de todas las agremiaciones agrarias e industriales no
se hizo esperar. Para Abel y Palacios “por primera vez en la historia de Colombia los
hacendados temieron una revolución social lanzada por un movimiento agrarista de
alcance nacional” (1997:226).
Puede pensarse que, en Colombia, dada la experiencia de La Violencia y la historia
del Partido Liberal durante ese período, no era factible una reforma agraria, y esta po-
dría formar parte de un imaginario idealista en los sectores modernizantes representa-
dos por Lleras. Lo que seguía era obtener un consenso en este punto o seguir por un
camino ya trillado que llevó a La Violencia de mitad de siglo, dado el nuevo equilibrio
en la situación de distribución de los recursos y fuerzas políticas.
El último tramo del gobierno iría a ser más complicado porque se trataba de elegir al
nuevo presidente de la república, de extracción conservadora según los acuerdos del
Frente Nacional, lo que de por sí garantizaba al establecimiento, ganase el que ganase,
que las épocas de las grandes transformaciones habían llegado a su finalización, al
menos por los cuatro años siguientes.
Por si faltara en las élites gobernantes una razón para llevar a un acuerdo de punto
final a la reforma, este apareció. En el panorama se fue consolidando un fenómeno
político que al principio pasó desapercibido para las toldas del Partido Conservador y
en general de la élite, la candidatura del ex general Gustavo Rojas Pinilla a las elec-
ciones presidenciales, quien después de ser depuesto como dictador en 1957 constru-
yó un partido, la Anapo, que se fue consolidando como una agrupación muy similar
al peronismo (Pécaut, 1989), si bien, por las restricciones del Frente Nacional, tuvo
que adoptar una peculiar estructura, con un ala liberal y un ala conservadora. Rojas se
postuló como candidato conservador, partido del cual efectivamente provenía.
Las elecciones ocurrieron en abril de 1970 y oficialmente el candidato conservador
Misael Pastrana, ex ministro de gobierno de Lleras en los dos primeros años de su
administración, salió triunfador por un escaso margen de votos. En amplios sectores
de la opinión pública quedó sin embargo la sensación de un fraude contra Rojas, urdi-
do por el alto gobierno. En los días siguientes la tensión alcanzó niveles alarmantes,
por lo que el presidente decretó el estado de sitio, revivió los consejos de guerra para
los civiles y hasta estableció toque de queda la noche del 21 de abril con una fuerte
advertencia de Lleras difundida en vivo y en directo por la televisión contra los que
quisieran alterar el orden público: “Quienes se sientan matones en los barrios, que se
aguanten las ganas de actuar, porque no se lo vamos a permitir” (Lleras, 2008b:553).
Abel y Palacios (1997) afirman que “un grupo de militares anapistas trató de dar un
golpe que Lleras contrarrestó con rapidez, posiblemente en coordinación con Rojas
Pinilla” (1997:228), lo que insinuaría un acuerdo entre las élites, incluidas según esto
las Anapistas, para congelar cualquier nuevo intento de reforma o contrarreforma. Se
habría así llegado al punto de equilibrio.
Para lo que importa a esta tesis, hay que destacar que en los meses finales de gobierno,
hasta el 7 de agosto de 1970, hubo fuertes medidas de policía para impedir que los
seguidores de Rojas (que no a Rojas mismo) pudieran manifestar su inconformidad,
ocasión que aprovecharon los demás actores políticos para acabar de bloquear cual-
quier otra acción notoria del gobierno Lleras. Abel y Palacios presentan un balance
que refleja el criterio de esta tesis:
El programa que presentó Lleras Restrepo fue el primero de la historia de Colombia
que se basaba en una valoración minuciosa y extensa de los problemas nacionales. Sin
embargo, no pudo ponerse en práctica en los cuatro años de duración de un gobierno
de coalición, en el cual intereses hostiles a la política del gobierno participaban en
la formulación y la ejecución de la misma. Lleras Restrepo fue criticado porque casi

provocó el derrumbamiento de la coalición al no hacer de la búsqueda del consenso su
objetivo prioritario (1997:228).
Descrito así el entorno político, a continuación se analizarán las principales reformas
económicas puestas en marcha durante la administración Lleras.
3.2 Régimen de cambios

Rosas puntualiza que en el pensamiento cepalino hay tres componentes esenciales
“para explicar el desarrollo a largo plazo”: el deterioro de los términos de intercam-
bio, el desequilibrio externo y el desempleo, y señala que el Estatuto Cambiario, de-
creto 444 de 1967, diseñado por Lleras, apuntó a enfrentar estos tres aspectos (Rosas,
2008:261). En este apartado se analizará si tal decreto sirvió para resolver esos tres
problemas y cuáles fueron los efectos que trajo para el conjunto de la economía.
3.2.1 Antecedentes
Como queda indicado, uno de los problemas de Colombia hacia mediados del siglo
era la escasez de divisas, que paulatinamente conducía al país a un estrangulamiento
económico. La financiación dependía en buena medida de los precios del café, pero
estos mostraban una alta volatilidad y unos términos de intercambio negativos. Desde
el punto de vista analítico ese problema puede descomponerse en dos segmentos, uno
de corto plazo, coyuntural, y otro de mediano y largo plazo, estructural.
Lleras consideraba que la escasez de divisas no se iba a solucionar con un control de
cambios o a las importaciones. Para él, a mediano plazo, el asunto pasaba por conse-
guir recursos externos estables, y sólo con el desarrollo se solucionaría realmente el
problema (Rosas, 2008:250).
Pombo presenta una explicación de largo plazo sobre lo que estaba ocurriendo, quien
luego de recordar que las crisis cambiarias eran frecuentes en Colombia, apunta que
bajo el gobierno de Lleras el asunto tenía otra connotación:
La profundización industrial vivida en los años sesenta generó una mayor dependencia
de bienes de capital importados, haciendo la demanda de importaciones más inelástica
respecto a los precios. La participación de los bienes de capital en el total de importa-
ciones pasó del 13% en 1945 al 44% en 1967 (Pombo, 2002:13).
En esta época la medida más usual para hacer cara a la escasez era el control de cam-
bios, que apuntaba a enfrentar al problema coyuntural, de corto plazo, pero sin atacar
su fondo. Segçun Lleras: “No creo que los controles de importación y de cambios, por
severos y eficaces que sean, puedan considerarse como solución para las limitaciones
que a nuestro desarrollo impone la escasez de ingresos externos corrientes” (Lleras,
1981:150).
Cuando Lleras asumió la presidencia, la situación cambiaria era poco menos que
explosiva. Dado el manejo que se daba al tipo de cambio para ajustar la balanza
cambiaria al resultado de las oscilaciones del precio internacional del café, era fre-
cuente que se hicieran súbitas y fuertes devaluaciones. En 1951 se había estable-
cido un sistema que concentraba el manejo del dólar en el Banco de la República,
entidad que cambiaba la divisa a pesos a diferentes tasas dependiendo del origen
económico de los dólares. Ello se denominaba el “diferencial cafetero”. Esa fun-
ción se adjudicó en 1963 a un ente dependiente directa y totalmente del ejecutivo,
la Junta Monetaria4.
En la época se hablaba del diferencial cafetero visible, que consistía en que los dó-
lares provenientes de exportaciones de café (y, en ciertas etapas, los que ingresaban
como inversión para la industria petrolera) el Banco de la República los pagaba a un
precio inferior al que daba por dólares provenientes de otras exportaciones o de otras
inversiones extranjeras. Era un impuesto encubierto, de alto carácter redistributivo si
se tiene en cuenta que afectaba a un oligopolio que manejaba las exportaciones ca-
feteras. El Banco los vendía a otro precio, llamado dólar oficial, que usualmente era
más barato que el dólar del mercado, si se empleaba en asuntos que el gobierno quería
estimular, como por ejemplo importaciones de productos indispensables o pago de
deuda externa. Este se conocía como diferencial cafetero invisible.
Esta situación no podía mantenerse por mucho tiempo pues las señales que daba el
mercado si bien servían de estímulo productivo a ciertos sectores, también impulsa-
ban a la especulación y al fraude contra los fondos estatales, como finalmente ocurrió
en 1966. Para entender las medidas adoptadas por el gobierno, conviene hacer una
reconstrucción de los aspectos más importantes que precipitaron esta crisis cambiaria
de 19665.
4
Por medio de la Ley 21 de 1963 se creó la Junta Monetaria, la cual asumió el manejo monetario,
cambiario y crediticio que venía ejerciendo el Banco de la República. Estaba conformada por los
ministros de Hacienda, Fomento y Agricultura, el Jefe del Departamento Nacional de Planeación, el
Gerente del Banco de la República y, desde 1968, el Director del Instituto de Comercio Exterior. En la
Junta Directiva del Banco de la República antes de 1963 el sector privado tenía asiento, pues la entidad
funcionaba como sociedad anónima y por tanto tenía injerencia directa en la determinación del crédito,
escenario que perdió en 1963. A la luz de la teoría actual la Ley 21 es un despropósito, pero vista en su
dimensión histórica no fue un paso tan radical para garantizar un pleno control estatal sobre el crédito,
como el dado en Taiwán donde el sector financiero era de propiedad del Estado (Green, 1997:228), o
las restricciones existentes en Corea del Sur. La Junta subsistiría hasta 1991 cuando se disolvió y sus
funciones se asignaron de nuevo al Banco.
5
Para la reconstrucción de los hechos se toma como fuente el discurso de Lleras del 20 de julio de
1967 (Lleras, 1981:141 y ss.) y las narraciones de Alviar (1974), Rosas (2008), Sánchez et al. (2005b)
y Espinosa (1970).

Antes de 1963 había tasa de cambio libre, con fuerte volatilidad. En 1963 por reco-
mendación del FMI se la quiso estabilizar a 10 pesos por dólar con intervenciones
del Banco de la República pero cayeron las reservas y hubo fuga de capitales, lo
que obligó al gobierno a pedir un nuevo préstamo al FMI para atender a sus obli-
gaciones.
Para la misma época existía además el mercado de “certificados” manejado por
el Banco, que recibía los dólares provenientes de exportación de café, ingresos
de dólares para inversiones en petróleo y préstamos internacionales. Estas divisas
eran las que el Banco vendía a los importadores, a un precio fijado por el mismo
Banco según cotizaciones que se establecían periódicamente. El margen entre los
dos precios era creciente. Ello ocasionaba otro “curioso efecto”, afirmó Lleras:
que las divisas provenientes de las exportaciones diferentes a las indicadas no se
pudieran usar para el pago de importaciones “sin generar una pérdida equivalente
a aquel margen”. Otro efecto era la inflación pues el Banco emitía pesos para com-
prar dólares a un precio alto y al venderlos en el mercado de certificados lo hacía
a un precio inferior.
A comienzos de 1963, para evitar estos líos se estableció una tasa fija para la compra
de dólares por exportaciones no tradicionales a $13,50, “inferior a la que prevalecía
entonces, pero todavía superior en $4,50 a la de los certificados”. Aún así se reque-
rían más préstamos del FMI y de la AID (entidad que administraba los recursos de la
Alianza para el Progreso), para mantener en marcha el mercado de divisas, pero am-
bas entidades eran cada vez más renuentes a seguir dándolos, amén del desequilibrio
fiscal creado.
Por ello, el gobierno introdujo en julio de 1963 “con un inocultable carácter provi-
sional” los cambios diferenciales en el mercado de certificados para importar: uno
preferencial, a $9, y el ordinario a $13,50. Para establecer este sistema fue necesario
recabar el aval del FMI, el cual se consiguió con la promesa de que se liberarían más
importaciones, que en general se hacían en certificados ordinarios. “Se realizó, con
indiscutible ingenio, la devaluación del peso-certificado”. Con ello los desembolsos
extranjeros volvieron a llegar. En las mismas medidas de julio se mantuvo el mercado
libre de cambio que cobijaba a los dólares por actividades petroleras, el cual se esta-
bilizó en 16,25.
Pero todo era transitorio, pues el sistema tenía fallas estructurales: los precios diferen-
ciales del dólar, el desequilibrio comercial, los costos fiscales en la compra-venta de
divisas y una creciente propensión a importar mientras las exportaciones no crecían.
El movimiento de divisas en los primeros años de la década se observa en la tabla
III 2.1, poniéndose de presente dos problemas: la alta volatilidad en los saldos y su
tendencia a ser cada vez más negativos.
Tabla III 2.1
Movimiento de divisas
(en miles de dólares)
Año Ingresos Egresos Saldo

1960 459.720 450.101 -52.116
1961 439.048 578.075 -4.316
1962 433.541 543.907 -53.572
1963 549.274 642.895 10.222
1964 750.758 788.543 14.884
Total 2.632.341 3.003.521 -371.180
Fuente: Lleras (1965:197).
En el último tramo del gobierno de Valencia además el banco emisor puso en marcha
una fuerte política expansionista con miras a estimular la producción interna, pero el
resultado fue que se dispararon las importaciones, creciendo un 25% entre el segundo
semestre de 1965 y el primero de 1966, de manera que durante todo el año 1966, el
nivel promedio de divisas fue tan sólo de 113 millones de dólares, el más bajo desde
1951, mientras que las reservas internacionales netas (descontando los pasivos de
corto plazo del Banco) alcanzaron valores negativos de hasta 134 millones de dólares
entre octubre y noviembre de 1966.
Para el segundo semestre de 1966 la cosecha de café fue “excepcionalmente alta” y en
consecuencia su precio internacional bajó, lo que afectaba la disponibilidad de divisas
y las finanzas del Fondo Nacional del Café (FNC), a la par que “el préstamo de pro-
grama otorgado por la AID abarcaba sólo un período que vencía el 30 de septiembre
de 1966” y las reservas eran negativas. Además, la alta inflación había absorbido la
devaluación del 50% hecha entre septiembre de 1965 y agosto de 1966.
3.2.2 Discusión con el FMI

Según el Ministro de Hacienda de Lleras, Abdón Espinosa (1970), al iniciarse el go-
bierno y ante el duro panorama cambiario, se esperaba que ocurrieran dos hechos: un
alza del precio del café cuando menos hasta 46 centavos de dólar la libra (para agosto
de ese año estaba a 43 centavos) y un préstamo complementario de la AID por 17
millones de dólares. Pero el precio del café no mejoró en las semanas siguientes (para
septiembre cayó a 42 centavos) y las ventas sí disminuyeron, lo que obligaba a la Fe-
deración Nacional de Cafeteros a endeudarse para comprar la cosecha y almacenarla
y al gobierno a apretar aún más las finanzas.
Para contar con el aval necesario para obtener el desembolso de la AID, Lleras pre-
sentó al FMI el 19 de noviembre de 1966 un memorando en el cual se describía un
paquete de medidas de ajuste fiscal, que ya se estaba tramitando en el Congreso de la
República, el cual incluía un aumento del impuesto a la gasolina, una política de ajuste

salarial y mejoras significativas del recaudo de impuestos a través del control a la eva-
sión (Espinosa, 1970). El conjunto de políticas diseñadas por el gobierno las sintetizó
Lleras en cuatro temas en su intervención televisiva la noche del 29 de noviembre:
Equilibrio presupuestal, que evite las causas de inflación de origen fiscal, permitiendo
al mismo tiempo un mayor desarrollo de la inversión pública; política cafetera, que
permita hacer funcionar el control del mercado y el pacto cafetero mundial sin recurrir
a fuentes inflacionarias; política crediticia, para que se oriente el crédito ampliamente
hacia el aumento de la producción y se desvíe de la simple utilización especulativa;
política de ingreso, tanto en los salarios como en las utilidades, que impida aumentos
bruscos que darían nacimiento a una demanda que no se puede satisfacer (…) todo esto
complementado con una política de planeación de la producción para aumentar tanto la
destinada al consumo interno como la de exportación (Lleras, 2008b:314).
Rosas (2008) apunta que el desequilibrio en las cuentas públicas no se debía a excesos
en el gasto sino a la caída en el ingreso, de acuerdo con el Informe de la Misión Taylor
de 1964 y con un Informe del Banco Mundial de 1967, los cuales identificaban a la
Ley 81 de 1960 como la gran causante porque había creado una serie de exenciones
y otros beneficios tributarios dirigidos a los grandes contribuyentes, amén de haber
abierto las puertas para la evasión y el fraude fiscal (Rosas, 2008:107).
El FMI, que había estado presente en los ajustes de los años anteriores, planteó la ne-
cesidad de realizar otra fuerte devaluación del peso y, aduciendo la escasez de divisas,
endureció aún más su posición de no dar el préstamo, que podría haber actuado como
amortiguador, hasta que no se devaluase y el gobierno adquiriese el compromiso de
hacer posteriores devaluaciones en caso de no alcanzar ciertas metas en el nivel de
reservas internacionales y en el manejo de la masa monetaria.
En el prólogo a la publicación de uno de los libros de Carlos Díaz-Alejandro, presti-
gioso economista que hiciera varios trabajos sobre la economía colombiana, Ocam-
po anota que sus estudios sobre Argentina le permitieron “ser uno de los primeros
economistas en mostrar que las devaluaciones podrían tener efectos recesivos, de-
bido a la reducción de los salarios reales generada por sus efectos inflacionarios”
(Ocampo, 2004:238).
Se trae a colación esta influencia pues para 1966 una arista de la discusión que se
planteó entre el FMI y el gobierno colombiano versaba sobre el significado de una
tasa de cambio equilibrada. Lleras argüía que la tasa de cambio no estaba en equili-
brio si para mantener al mismo nivel las entradas y las salidas de divisas había que
recurrir a barreras a las importaciones, o a otra medida no menos dañina, inducir pa-
rálisis productiva para que bajaran las presiones sobre las importaciones, y concluía:
“Pareciera mejor definir la verdadera tasa de equilibrio como la que mantiene las
cuentas externas de un país en equilibrio sin la necesidad de un desempleo en masa”
(Lleras, 1965:23).
Sánchez et al. (2005b) documentan cómo las grandes devaluaciones ocurridas en Co-
lombia en los años de la posguerra estuvieron antecedidas por choques monetarios y
cambiarios, por lo que todo auguraba entonces que lo que se venía era otra devalua-
ción. En particular en los últimos eventos de devaluación antes de Lleras subrayan:
En el episodio de noviembre/1962 las causas del desequilibrio monetario se originaron
en el empeoramiento de las finanzas públicas y su financiación vía emisión prima-
ria. Finalmente, las devaluaciones de septiembre/1965 y marzo/1967 ocurridas en la
transición hacia el nuevo régimen cambiario se enmarcaron dentro de una política de
fomento económico a partir del crédito dirigido desde la Junta Monetaria. Los niveles
históricamente bajos de las reservas internacionales aceleraron la adopción del nuevo
régimen cambiario (Sánchez et al., 2005b:37).
Así que el gobierno confiaba en poder manejar la situación sin recurrir a medidas de
choque, pero al no mejorar los precios del café no se cumplió con una de las metas
del acuerdo con el FMI para el desembolso de otro monto de los recursos acordados
en 1965, que dependía de un aumento en el nivel de reservas. A ello se sumó la ne-
gativa de la AID de conceder el préstamo acordado (Solaun y Cepeda, 1973), lo que
llevó la tensión con el FMI a su nivel más alto. El Fondo planteó como única opción
la devaluación.
Por supuesto, a medida que la situación se volvía insostenible, la solución podía ser
más traumática. Para el mes de noviembre de 1966 (recuérdese que los compromi-
sos de recursos frescos de la AID habían vencido en septiembre) las conversaciones
estaban tensas. El Fondo exigía el cumplimiento de unas metas macroeconómicas
en reservas e inflación, pero en caso de no lograrlo se harían unas devaluaciones
automáticas. El gobierno, a través de un memorando, solicitó que se le diera mayor
discrecionalidad a la hora de decidir el tamaño y la velocidad de la devaluación. El
ministro Espinosa describe así los hechos:
El 28 de noviembre [de 1966] un nuevo emisario del Fondo Monetario Internacional,
el señor Raymond Frost, funcionario de alta jerarquía en el Banco Mundial, me daba
personalmente la respuesta: La posición es ahora más drástica: o devaluación inme-
diata al $16,30 y pocos meses después a $20, o devaluación a un nivel intermedio que
podría ser la tasa de $18 por dólar. Le inquiero cuál es la alternativa si el gobierno de
Colombia se niega a aceptar la exigencia y él, sin titubeos, contesta: ‘El bloqueo de los
créditos externos’. (Espinosa, 1970:16).
Lleras Restrepo consideró inoportuna una nueva devaluación. Frente a esta situación,
consultó con su equipo económico. A favor de ceder a las presiones del FMI se mos-
traron el director del DNP, el Secretario Económico de la Presidencia y los asesores
de la Junta Monetaria, mientras que el Ministro de Hacienda y el gerente y el subge-
rente del Banco de la República estuvieron en contra (Lleras, 2008:22). Lleras con-
vocó al Embajador de Estados Unidos al despacho presidencial para saber si la AID

seguía en su posición de no hacer desembolsos hasta que no se llegase a un acuerdo
con el FMI. La respuesta acabó por convencer al gobierno de la necesidad de romper
las negociaciones. Expulsó a la Misión del FMI, cosa nunca registrada, ni antes ni
después, en los anales de la historia colombiana.
Al día siguiente se expidió el decreto 2867 del 29 de noviembre de 1966 a través del
cual suspendió el mercado libre de oro y de divisas y se creó el llamado “mercado de
capitales” a cargo del Banco de la República, a $16,25 la compra y a $16,30 la venta
de dólares en el mercado libre. Se encargó a la Junta Monetaria que estableciera la
prelación en la cual se pagarían deudas en divisas y se amplió la lista de productos
de prohibida importación y de licencia previa, dependiendo de su importancia para el
desarrollo económico y de la disponibilidad de divisas en el Banco de la República.
Espinosa (1970) informa que el decreto fue notificado a los dos organismos inter-
nacionales inmediatamente, resaltando que se tomó sin más dilación temiendo que
se filtrara la noticia de los graves problemas cambiarios que se cernían y de la falta
de acuerdo con el FMI, lo que hubiera ocasionado una fuga de capitales y una es-
peculación desmedida contra el peso; además indica, a manera de epílogo de esta
confrontación, que “el diálogo con los organismos financieros internacionales habría
de reanudarse por amable iniciativa” del jefe de la división para el Hemisferio Occi-
dental del BM (Ibíd.:24).
Se puso así punto final al sistema de cambio libre que regía desde 1953 y a la política
de liberación de importaciones que había puesto en marcha el gobierno desde agosto
de 1966. Un aspecto aparentemente secundario de las normas expedidas en este epi-
sodio es haber establecido una amnistía tributaria para quienes tenían divisas ocultas,
que ahora podrían vendérselas al Banco de la República (decreto 1366 de 1967).
Esa misma noche Lleras se dirigió al país en sus acostumbradas apariciones televi-
sivas, para informar sobre las determinaciones tomadas. En la alocución, explicó los
desacuerdos con el FMI, básicamente en la forma de enfrentar la situación cambiaria,
reiterando su oposición, por consideraciones tácticas, a una súbita devaluación que
dependiera de los automatismos fijados por el FMI sin tener en cuenta las circunstan-
cias y los efectos de la medida, y agregó:
Además de esta diferencia de criterio técnico [tengo] otra de criterio sobre la autono-
mía, la libertad que deben conservar los gobiernos. Yo comprendo que toda negocia-
ción implica un compromiso, una limitación de la libertad; pero los países no pueden
limitar el manejo de su política, la apreciación del bien común y de la seguridad acerca
de las condiciones de paz y tranquilidad de sus pueblos, con compromisos de la natu-
raleza de los que se ha pretendido pedirnos. Yo he creído que el gobierno colombiano,
y yo como Presidente de la República, tenemos la obligación de conservar para la
República el derecho a manejar sus destinos, manteniendo los compromisos dentro de
lo que normalmente sea aceptable desde el punto de vista económico y comercial, sin
renunciar a la libertad para juzgar en cada momento sobre las condiciones necesarias
para mantener la paz social y política y la normalidad institucional. El gobierno de la
nación se nos confió a nosotros y no a los organismos internacionales. Creo que estos
tienen que comprenderlo así (...) Si es necesario pasar por algunas estrecheces, como
es muy posible, pasaremos por ellas. Hay ciertas cosas esenciales que no pueden sacri-
ficarse para que el gobierno se ahorre dificultades (Lleras, 2008:313).
Meses después, Lleras describió así la situación en el informe que presentó al Congre-
so de la República el 20 de julio de 1967:
Había yo manifestado desde un comienzo a representantes de organismos financieros
internacionales y del gobierno norteamericano, partidarios todos del régimen de libera-
ción de importaciones, que solo la seguridad de que el país iba a contar con suficientes
recursos de cambio podría impedir un excesivo registro de pedidos para ensanchar los
inventarios6. En ausencia de esa seguridad se harían importaciones demasiado abun-
dantes, a fin de cubrirse contra la reintroducción de las restricciones o contra una po-
sible devaluación. Por eso el gobierno solicitó y le fue aceptado que las negociaciones
para un nuevo préstamo de programa, ya que el entonces vigente terminaba el 30 de
septiembre de 1966, se adelantaran sin demoras, lo mismo que las relacionadas con la
concesión del Fondo Monetario de un nuevo stand-by (Lleras, 1981:163).
En medio de todos estos acontecimientos hubo un problema procedimental. El de-
creto 2867 de 1966 fue dictado bajo el amparo de las atribuciones del estado de sitio,
y ello significaba que una vez este se levantara el decreto dejaría de existir. Por ello
Lleras pidió autorización al Congreso para expedir las medidas tomadas, es decir, un
estatuto de control de cambios, pero al amparo de otra disposición constitucional, el
artículo 76 numeral 12, que regula las “facultades extraordinarias”. Acá empezó otro
capítulo, la discusión con el Congreso de la República para obtener tal autorización.
Los indicios posteriores indican que Lleras no estaba dispuesto a romper definitiva-
mente con el FMI. En intervención televisiva del 8 de febrero de 1967, explicó que
el régimen que se estaba discutiendo por esos días en el Congreso de la República
era “perfectamente legítimo” a la luz de las disposiciones del Convenio Internacional
de Bretton Woods y que la pretensión del gobierno con tal régimen era garantizar
el cumplido pago de sus obligaciones exteriores; y remató: “repito, esperamos que
sea encontrado satisfactorio por las entidades financieras internacionales” (Rosas,
2008:259). En su Mensaje al Congreso de la República del 20 de julio de 1967 (ya ex-
pedida la norma) dedicó notable espacio al mismo propósito, es decir, a demostrar que
el Estatuto Cambiario no infringía los principios a que Colombia se obligó en 1944.
6
Como quedó explicado, en esa época los importadores debían pedir autorización para traer sus
mercancías a través de un registro, que en muchos casos implicaba un depósito previo, en pesos, para
comprar al Banco de la República los dólares necesarios para la importación.

De hecho, hasta puede afirmarse que tampoco su posición era contra la devaluación
per se, sino contra la conveniencia de hacer una en 1966. Es más, Solaun y Cepeda
(1973) informan que la candidatura presidencial de Lleras tuvo oposición porque se lo
responsabilizaba de haber impulsado la devaluación en el gobierno Valencia.
Estas aclaraciones tienen sentido si se observa lo que anotaba, por la época en que
eran discutidas en el Congreso las facultades extraordinarias para expedir el Estatuto
Cambiario, en lenguaje un tanto barroco, un eminente tratadista de la hacienda públi-
ca colombiana y alto dirigente del Partido Liberal que ocuparía el cargo de Ministro
de Hacienda años después, Alfonso Palacio Rudas:
Juzgo que un control de los cambios elástico, acomodado a las definiciones de Bretton
Woods que pretenden consagrar en beneficio de los pueblos poderosos una comple-
ta libertad a los pagos de transacciones corrientes, será un encerramiento permeable,
poroso, agujereado, por donde se filtrará el despilfarro de las divisas y encontrarán
escotillón para su fuga los capitales criollos. Solamente un rígido control de cambios
mantendrá la moneda en circuito cerrado y facilitará realizar una política dinámica de
desahogo crediticio, sin impactos inmediatos sobre el valor externo del peso. Este es el
gran milagro y es la superlativa virtualidad del sistema (cit. Rosas, 2008:272).
Pero frente a estos panegíricos están los ataques de otros no menos notables del es-
tablecimiento colombiano: el dirigente nacional del Partido Conservador, Raimundo
Emiliani Román, auguró que se vendría un incontrolable mercado negro del dólar;
Hernán Jaramillo Ocampo, a nombre de los cafeteros, mostró su indignación pues
recibían un trato injusto frente a otros productores agrícolas como los arroceros o los
algodoneros (Rosas, 2008:273).
Finalmente el gobierno obtuvo del Congreso de la República las facultades extraor-
dinarias a través de la Ley 6 de 1967 del 13 de marzo, para expedir el “Régimen de
Cambios Internacionales y Comercio Exterior”, que se materializaría en el decreto-
ley 444 del 22 de mayo de 1967. En la medida en que es posible hacer la separación,
en lo que resta de este apartado se analizan los aspectos cambiarios del decreto y en el
siguiente apartado se analizan los aspectos de comercio exterior.
3.2.3 El decreto 444 de 1967 y sus efectos cambiarios

El decreto 444 de 1967 estableció un estricto sistema cambiario en cabeza del eje-
cutivo a través de la Junta Monetaria. En esencia se crearon dos mercados para el
manejo de las divisas: el mercado de capitales, en el cual se transaban los dólares a
un precio fijado por el gobierno, y el mercado de certificados de cambio, en el cual el
precio variaba de acuerdo a la oferta y la demanda, si bien la Junta Monetaria tenía
herramientas para intervenirlo en caso de que considerara prudente hacerlo, con cargo
a las reservas internacionales, pero también indirectamente al operar las licencias de
importación. Todo el manejo se hacía a través de un “presupuesto de divisas” que
debía elaborar la Junta Monetaria anualmente.
En ambos mercados el intermediario obligado era el Banco de la República, a quien
debían venderse o comprarse las divisas de acuerdo con su origen o su finalidad. En
el mercado de capitales se tranzaban divisas por pesos y en el de certificados divisas
por títulos al portador redimibles en divisas en el tiempo de maduración fijado por la
Junta Monetaria. Para redimirlos el tenedor debía obtener una licencia de importación
y en caso negativo se pagarían en pesos a la tasa señalada.
La canalización de la fuente de divisas hacia cada mercado estaba determinada por
la Junta Monetaria, la cual podía establecer qué rubros de exportaciones y de impor-
taciones debían hacerse por cada mercado. En general por el mercado de certificados
se manejaban las divisas de exportación e importación más comunes e ingresaban y
salían los pagos más comunes. Las excepciones iban hacia el mercado de capitales,
tales como las llamadas “importaciones de capital”, es decir las inversiones, algunas
exportaciones como oro y servicios, y los giros de utilidades. La idea era ir extin-
guiendo poco a poco el mercado de capitales, lo cual ocurrió efectivamente hacia
mediados de 1968.
En defensa de la norma expedida, Lleras criticó el mercado libre de divisas al señalar
que las filiales de casas extranjeras entraban divisas para inversión presentándolas
como préstamos y al menor asomo de problemas las sacaban a nuevas tasas, lo que no
era otra cosa que especulación. Para concluir, afirmó:
Hay signos para creer que maniobras de esta clase jugaron un papel importante cuando
funcionaba el mercado libre y también que nacionales colombianos realizaban ope-
raciones simuladas, con fondos de su propiedad situados en el extranjero, obtenien-
do utilidades con la devaluación que ellos mismos contribuían a provocar (Lleras,
1981:176)7.
Lleras había manifestado su desacuerdo con grandes y súbitas devaluaciones adu-
ciendo que si bien se podrían convertir en un medio para estimular las exportaciones,
7
El observador atento no pasa por alto la gran discusión actual en torno a la liberación de capitales,
sobre todo después de la crisis asiática de 1997 y, por supuesto, la crisis desatada en 2007. No es este el
lugar para resumirla, pero sí conviene tener en cuenta que Colombia junto con el país más liberalizante
de América Latina, Chile, son los que han mantenido por más tiempo esos controles a lo largo de las
últimas cuatro décadas, sobre todo en los capitales de corto plazo, que actúan, según expresión de
Rodrik como “a recipe for disaster” (Rodrik, 1999:3). Pues bien, en el caso de Colombia, el asunto
hunde sus raíces en esta decisión de Lleras, quien en 1965 indicaba que en las medidas tomadas en
Bretton Woods influyó el temor a la llamada “hot money” y citaba a Nurkse (quien, según Lleras,
contribuyó en las concepciones de la reunión de 1944): “Hay ahora casi un acuerdo general sobre que
en el futuro es mejor impedir los movimientos de capital de este tipo o al menos regularlos mediante
alguna forma de control” (cit. Lleras, 1981:22).

dada la poca elasticidad de la producción, el resultado sería un desbordamiento en
los precios internos. En su informe ante el Congreso del 20 de julio de 1967 cita un
memorando suyo que sirvió para las negociaciones del año 1966, en el cual anotó:
El gobierno estima, pues, que la creación de un estímulo extraordinario, origina-
do súbitamente en una devaluación masiva, no suministra bases estables para el
fomento de una exportación sana y se pagaría al precio de los graves desórdenes
de toda clase que despertaría el alza acelerada del nivel de precios interno (Lleras,
1981:157).
En vez de ello, a través del decreto 444 adoptó el sistema de devaluación gota a gota
(crawling peg8) y eliminó las tasas de cambio múltiples que Colombia había adoptado
desde principios de la década de 1930 y que eran comunes en América Latina y aun
en países europeos (Romero, 2006).
Sobre los resultados y efectos del Decreto 444, Villar y Esguerra (2005) destacan
como gran aporte la estabilidad cambiaria, con los beneficios que trae para el comer-
cio exterior. Por su parte, Carlos Caballero, uno de los promotores de las reformas
liberalizantes realizadas en Colombia en 1991, afirma que “le dio al país cerca de 25
años de estabilidad en la política cambiaria” (2009:97), reconocimiento que proviene
de uno de los ejecutores de la nueva política a partir de 1990, en especial el desmonte
del decreto 444. Para Díaz-Alejandro (1976) el efecto más saludable fue no tanto la
devaluación sino la estabilidad y predictibilidad, que beneficiaría significativamente
a los exportadores.
La recuperación en el manejo de las divisas empezó muy pronto. La tabla III.2.2
muestra las cifras semestrales de las reservas. Obsérvese que son fuertemente nega-
tivas hasta el primer semestre de 1967, cuando se expide el decreto 444. A partir de
ese momento empiezan a mejorar hasta alcanzar cifras positivas un año después, a
diciembre de 1969.
Espinosa indica que gracias al decreto 444 “se desligaron los precios internos de las
variaciones de la tasa de cambio (...) una de sus mejores virtudes, aunque de las me-
nos visibles y apreciadas” (Espinosa, 1970:34). Otro de los efectos del nuevo régimen
cambiario fue haber fortalecido el ahorro nacional por una curiosa vía que Lleras
describe así:
Las divisas extranjeras se habían vuelto una inversión fácil y atractiva, y mientras más
se acumulaba capital en ellas más crecía la presión para nuevas devaluaciones. Elimi-
nado el mercado libre de cambio, los recursos del ahorro nacional se han vuelto hacia
las acciones de las sociedades anónimas y de ahí el alza tan notable en la cotización de
estas y la consiguiente facilidad para colocar nuevas emisiones (Lleras, 2008b:335).
8
Mecanismo adoptado por Chile en 1965 y por Brasil en 1968 (Ffrench-Davis et al., 1997).
Tabla III.2.2
Total de las reservas internacionales netas del Banco de la República
(en miles de dólares corrientes).
Año Mes Monto

1966 Junio - 80.332
Diciembre - 94.765
1967 Junio - 73.692
Diciembre - 36.254
1968 Junio - 9.887
Diciembre + 35.164
1969 Junio + 50.285
Diciembre + 96.637
1970 Junio + 185.303
Diciembre + 151.985
Fuente: Alviar (1974:242).
Otro de los resultados del control de cambios aparece por el lado de la Cuenta Espe-
cial de Cambios, CEC, que era un rubro manejado por el Banco de la República en
el cual se hacían las compensaciones por transacciones de dólares de acuerdo con los
parámetros establecidos en el artículo 45 del decreto 444, el cual estableció:
Artículo 45. La utilidad que resulte a partir de la vigencia de este Decreto en la cuenta
especial de cambios, constituirá un ingreso corriente a favor del Gobierno, y su estima-
tivo deberá incorporarse al Presupuesto Nacional.
Para determinar la utilidad se tomarán los siguientes renglones:
a) Producto en moneda legal del impuesto establecido en el artículo 226;
b) Resultado neto en moneda legal de las operaciones de compra y venta de divisas del
Banco de la República;
c) Gastos de financiación de las reservas internacionales, y
d) Ingresos resultantes de la inversión de reservas.
El impuesto a que se hace referencia en el artículo 226 es uno ad valorem creado en
el mismo decreto, que recae sobre la exportación de café y que reemplazó al dólar
diferencial, como se explica en el apartado 3.6.3.
El saldo favorable de la cuenta especial de cambios fue creciendo a medida que se
logró la estabilidad cambiaria, de manera que se convirtió en una importante fuente
de financiación del presupuesto nacional.
Finalmente, en cuanto a efectos a más largo plazo debe resaltarse, siguiendo a Garay,
que gracias a estas medidas Colombia pudo “sortear con relativo éxito” (1998:60)
la crisis de la deuda de los 80, único momento en los casi 25 años de vigencia del
decreto 444 en que se ensombreció el panorama cambiario. En el mismo sentido
Rosas anota:

Sin ditirambos y con la inmensa ventaja de poder mirar hacia atrás, se puede decir que
el decreto 444 le imprimió estabilidad al sector externo del país a través del control
de cambios y el manejo gradual y sin sobresaltos del precio de la divisa, todo lo cual
contribuyó a superar una de las más graves crisis por las que ha atravesado la economía
colombiana (Rosas, 2008:285).
El control de divisas es útil en momentos de escasez como el del período Lleras,
pero también en época de abundancia para evitar una enfermedad holandesa, como se
mostraría en el último tramo de los años 70 a raíz del alza del precio internacional del
café. En este caso se trata de inducir el ahorro, lo que además es otra ganancia, mayor
aún si se canaliza hacia la inversión.
Que el asunto de la devaluación gota a gota no fue un despropósito vino a demostrarlo
fehacientemente el mismo FMI cuando su director, Pierre Paul Schweitzer, “tuvo a
bien reconocer su éxito y, lo que es más, recomendó al tambaleante gobierno peruano
del presidente Belaúnde Terry adoptarlo en esa nación” (Lleras, 2008:24).
Como se analizará en el apartado siguiente, la nueva forma para establecer la tasa de
cambio traería un gran efecto benéfico en la promoción de exportaciones nuevas, no
tradicionales, como lo sintetiza GRECO:
La variable que mejor ha descrito la evolución de los factores positivos determinantes
de las exportaciones no tradicionales es el índice de tasa de cambio real, tal como se
desprende de las estimaciones empíricas que se han realizado del caso colombiano.
Fue así como entre 1975 y 1983 la caída en el valor de las exportaciones no tradi-
cionales fue acompañada de otra del ITCR, tendencia que se revirtió posteriormente
(GRECO, 2001).
3.3 Comercio Exterior

3.3.1 Antecedentes
En el marco de las dificultades para el crecimiento del comercio de los países atrasa-
dos descrito en el capítulo primero, y de las dificultades nacionales para aprovechar
el resquicio que quedara, el resultado que arrojaba esta actividad en Colombia era
magro. Lleras lo resume así:
Lo primero que muestran las estadísticas es que la tremenda expansión del comercio
exterior mundial (…) que hizo pasar la cifra de las exportaciones mundiales entre 1953
y 1963 de 78.000 a 150.000 millones de dólares, no ha sido compartida por nosotros
(…) Las áreas no desarrolladas mostraban una desmejora; pero esta era solo relativa,
ya que en cifras absolutas sus exportaciones aumentaron entre aquellos años en 11.760
millones. Para Colombia (…) no hubo siquiera ese aumento en cifras absolutas (…) El
porcentaje de la exportación colombiana con relación a la mundial, que fue en 1953 de
0,75 aproximadamente, no alcanzó a llegar en 1963 al 0,3% (Lleras, 1965:152).
En relación con los países de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio,
ALALC, hubo dos fenómenos: una muy baja participación de ellos en nuestro comer-
cio exterior, pero, a la vez, un considerable y creciente desequilibrio, ante todo en el
intercambio con Argentina (Lleras, 1965:174).
Mirando la composición de las importaciones, las de bienes de consumo venían ca-
yendo significativamente (Lleras, 1965:154), por lo cual Lleras concluyó que ya no
había campo para más sustitución de importaciones por este concepto, siendo nece-
sario mirar a renglones como las materias primas y productos semielaborados, ma-
quinaria y equipo productivo para “liberar divisas extranjeras para la reposición o
adquisición de equipo que el país no puede producir económicamente, y que resulta,
por lo regular, más costoso y complicado a medida que se avanza en el proceso de
industrialización” (Lleras, 1965:154).
El gobierno podía establecer listas de importaciones prohibidas o de licencia previa,
mientras que el resto de productos eran de libre importación. Como queda indicado, a
medida que se acentuaba la escasez de divisas el universo de productos bajo licencia
previa aumentaba. Según Pombo, para 1950-54 del total de importaciones el 21%
estaba bajo licencia previa, para el período 1965-69 había aumentado al 78%. Por
su parte Díaz-Alejandro (1976) indica que la protección efectiva alcazaba a ser del
53,3% en 1969 para el conjunto de las manufacturas, pero con una dispersión muy
amplia, entre -26% y 668%.
Otro instrumento de control a las importaciones era el depósito previo, creado en
1951 y enfocado a controlar la salida de divisas al establecer que debía consignarse a
favor del tesoro público una suma igual al 10% del monto previsto de importaciones.
Esta herramienta era de uso común en el mundo, por ejemplo en Gran Bretaña y Es-
paña, según indica Alviar (1974). Sobre este tipo de restricciones Lleras anotó en su
discurso ante el Congreso en julio de 1967:
Sin desconocer las ventajas que tiene la libertad de importar, queremos conservar un
poder de control lo más amplio posible. Ante todo, porque sin ese poder de control
se podrían producir pasivos superiores a nuestras disponibilidades. Una situación de
esa clase nos dejaría expuestos a caer en moratorias, a tener que aceptar cualesquiera
condiciones que se nos quieran imponer para el otorgamiento de la ayuda financiera
exterior, o bien a realizar súbitos y drásticos reajustes, con devaluaciones masivas o
medidas deflacionarias. Un panorama semejante a este se presentó ante los ojos del
gobierno en noviembre de 1966, y no deseamos que se nos presente de nuevo con los
mismos dramáticos caracteres y las mismas incómodas presiones (Lleras, 1981:154).
Por el lado exportador, ante todo la legislación colombiana en principio no las obsta-
culizaba en esa época, pero podrían imponerse restricciones en ciertas circunstancias:
cuando el abastecimiento interno estuviera en riesgo, cuando los precios internos su-
bieran en demasía a causa de las exportaciones o cuando no hubiera suficiente oferta

de materias primas para la industria (artículo 30 de la Ley 1ª de 1959). Aún así, podían
celebrarse contratos de exportación entre la Superintendencia de Comercio Exterior y
los particulares para exonerar de esas eventuales limitaciones algún producto.
De otra parte, las eventuales restricciones a importaciones o exportaciones podían
ser evitadas por el interesado cuando demostrara la existencia de convenios de
compensación o trueque con el exterior o cuando se estuviera abriendo un mercado
nuevo.
En cuanto al café, estaba sujeto a las “cuotas de retención” a través de las cuales se
limitaba el volumen a exportar; estas eran fijadas por el gobierno y la Federación
Nacional de Cafeteros para defender cierto nivel y estabilidad del precio externo del
producto.
Uno de los principales mecanismos para promover las exportaciones era el conocido
como “Plan Vallejo”, estímulo creado en 1959, de acuerdo con el cual las empresas
que no estuviesen usando plenamente su capacidad instalada por falta de consumo
interno o por escasez de materias primas importadas, podían acordar con el Ministerio
de Fomento contratos para la fabricación de productos destinados a ser exportados.
Esos contratos le permitían al productor importar la materia prima destinada a la pro-
ducción de exportación sin pagar derechos de aduana. El contratante particular debía
constituir ante el gobierno una garantía cuyos topes eran fijados por ley, y en caso de
que no se hiciera la exportación o de que no se cumpliesen requisitos formales, como
la presentación de informes, se hacía efectiva la garantía a favor del gobierno.
Rosas puntualiza que para Lleras la devaluación podía servir para estimular temporal-
mente las exportaciones, pero ello sería contrarrestado por la inflación que ocasionaría
la misma medida dada la baja elasticidad de la oferta interna y de las importaciones
(Rosas, 2008).
Lleras destacaba como gran medida de estímulo la exención total del impuesto sobre
la renta para los exportadores de productos diferentes a café, petróleo, banano y me-
tales preciosos. Resaltaba que la norma permitía una fórmula de compensación entre
las utilidades de lo vendido en Colombia y eventuales pérdidas por lo exportado, con
lo cual, en realidad, el consumo interno subvencionaba las exportaciones. Ello le per-
mitía concluir sobre la norma:
No conocemos ninguna exención tributaria para la exportación que tenga el alcance y
la importancia de la que consagró en Colombia el artículo 120 de la Ley 81 de 1960
(…) una oportunidad de inversión infinitamente atractiva cuando se la compara con las
destinadas a abastecer el consumo interno (Lleras, 1965:258).
Sin embargo, el balance del comercio exterior era negativo. Puede plantearse
como hipótesis que los estímulos a las exportaciones no eran tan atractivos como
las ganancias monopolísticas obtenidas en el mercado interno cuando, además, se
sopesaba el factor de incertidumbre propio de los negocios nuevos en un mercado
mundial muy competido. Y las importaciones no disminuían pues correspondían al
dinamismo de la economía no transable, de manera que la única solución a mano era
la parálisis directa o indirecta de la producción interna para frenar las importaciones
y enfrentar así la escasez de divisas.
3.3.2 El decreto 444 de 1967 y la promoción de exportaciones

De manera que para Lleras el camino a la solución de los problemas de desequilibrio
externo pasaba por una intensa política de exportaciones diferentes a las primarias y
hacia allá se dirigió el decreto 444 de 1967.
La discusión que se suscitó con el FMI a finales de 1966 estaba atravesada por otro
asunto, el de la liberación de importaciones. Desde el mismo momento de su instala-
ción en agosto de 1966, el gobierno manifestó su intención de adelantar una amplia
liberación, pero insistía en la necesidad del desembolso del préstamo de la AID, acor-
dado con el FMI en 1965, para así continuar con la política de liberación comercial,
y que se iniciaran conversaciones para uno nuevo a partir de septiembre de 1966
cuando terminaba el anterior.
Cuando Lleras informó a la nación, el 29 de noviembre de 1966, sobre su decisión
de romper las negociaciones con el FMI, recordó los pasos dados desde el inicio de
su gobierno en pro de un mejoramiento de las relaciones comerciales internacionales
del país:
Yo sé que a los Estados Unidos y al Fondo Monetario Internacional les preocupa hoy
mucho, como parte de su filosofía comercial, mantener la libertad de importaciones.
Pero advertimos a esos funcionarios, incluso al señor Gordon, subsecretario de Estado
para los Asuntos de América Latina y de grande influjo en la orientación de las opera-
ciones de la Alianza para el Progreso, que el mantenimiento de una política de esa clase
necesitaba que una financiación oportuna diera al país confianza con respecto a ella.
Me hice la ilusión de que recibiríamos esa financiación oportuna en el último trimestre
del año con un préstamo de programa por el sistema de Advance Commodity Financing
(Lleras, 2008b:308).
Es decir, la política de apertura comercial estaba supeditada a un flujo de divisas
adecuado para soportar la alta demanda que ocurriría una vez declarada la abolición
de listas de prohibición o restricción de importaciones, pero, según informó Lleras
después, “pronto fue claro para los miembros del gobierno que [el FMI] no quería
proceder con la celeridad en un principio prometida” (1981:163).
Por eso resulta paradójico que en el campo del comercio exterior el resultado de
la discusión con el FMI que terminó con la expedición del decreto 444 fuera que

permitió “crear las condiciones para una gradual liberalización del comercio que con-
tinuó al menos hasta mediados de 1974” (Díaz-Alejandro, 1976:29), tal cual lo
recomendara el FMI en las discusiones del segundo semestre de 1966. En efecto,
dado que las importaciones estaban supeditadas a la existencia de divisas, y estas
empezaron a aumentar gracias al control de cambios y al empuje de las exporta-
ciones menores, las importaciones también lo hicieron, aunque en ese período los
ingresos por venta de café no fueron muy diferentes a los que tuvo el gobierno de
Valencia entre 1963-65.
Sobre la devaluación hay que reiterar que la oposición de Lleras no era absoluta, sino
que tenía que ver con su oportunidad socio-política y con la forma abrupta como el
FMI proponía que se hiciera. Una vez puesta en marcha daba la competitividad que
es de esperar de esa medida.
Uno de los aspectos directamente relacionados con el comercio exterior lo constituye
la ampliación del radio de acción del Plan Vallejo (analizado en el apartado 3.3.1) a
otros sectores y condiciones de producción, dando lugar a lo que se llama el Plan Va-
llejo Junior, a través del cual se daban exenciones sobre insumos importados usados
en exportaciones ya hechas, al igual que nuevas modalidades dentro del programa
original del Plan Vallejo, tales como la importación de maquinaria sin impuestos para
producir mercancías de exportación así una parte quedara en el mercado interno (Ga-
ray 1998)
Otra de las innovaciones del decreto fue la creación del Certificado de Abono Tribu-
tario (CAT), documentos al portador, negociables libremente y exentos de cualquier
impuesto, que otorgaban un descuento tributario a los exportadores no tradicionales,
consistente en un 15% del valor de las divisas reintegradas por exportaciones diferen-
tes a petróleo y sus derivados, café y cueros crudos.
Mares (1993) anota que antes de 1966 los industriales no tenían en mente el mercado
exterior, pero que gracias a la política de adjudicarles rentas estatales, a través de los
CAT, se logró estimularlos y convertirlos en defensores de la nueva política. De esta
manera, la ANDI se convirtió en un poderoso grupo de cabildeo ante el Congreso en
defensa de las políticas lleristas y del mismo gobierno cuando Lleras amenazó con
renunciar.
Como complemento a los estímulos, con el decreto 444 se crearon dos muy impor-
tantes agencias estatales, el Instituto de Comercio Exterior (Incomex), y el Fondo
de Promoción de Exportaciones (Proexpo), que tenían a su cargo la promoción de
las exportaciones a través de la apertura de oficinas en las principales capitales del
planeta con la misión de acercar a los vendedores colombianos con los eventuales
compradores, mientras que a los productores interesados se les daban amplios subsi-
dios y exenciones tributarias. Lleras reseña así las funciones de ese Fondo:
En primer término están las relacionadas con el crédito. Pero el Fondo podrá también
comprar y exportar directamente artículos de producción nacional; comprar artículos
o servicios extranjeros para facilitar la colocación de productos colombianos; celebrar
acuerdos sobre intercambio comercial y abrir créditos que faciliten la ejecución de los
mismos, así como realizar todas las operaciones necesarias para la oportuna y más pro-
vechosa utilización de los saldos que a favor de Colombia resulten de dichos acuerdos,
y cumplir otras tareas no menos convenientes en materia de estudio de mercados: in-
formaciones a los exportadores, propaganda, asistencia técnica, seguro a la exportación
contra diversos riesgos, compensación de pérdidas en circunstancias especiales, etc.
(Lleras, 1981:180).
El principal ingreso del Fondo era un impuesto del 1,5% sobre el valor CIF de las
importaciones (art. 229 del decreto 444), lo que le garantizaba una holgada existencia
a las entidades y políticas que de allí se alimentaban
Esta doble institucionalidad dirigida a apuntalar las actividades comerciales puede
verse como una concepción relievante de las teorías de la competitividad, las cuales
plantean, para explicar los flujos y las ganancias del comercio internacional, que en
esa actividad no compiten las empresas individuales sino los países, que son los que
crean las economías de escala externas.
¿Cuáles fueron los resultados que trajo el decreto y en general la política llerista
sobre las exportaciones? En líneas gruesas, con esta política se dio impulso a renglo-
nes de exportación como flores, confecciones, químicos, artes gráficas, editoriales y
azúcar de caña.
Botero y Meisel (1998) rastrean en la bibliografía la discusión habida en los años
1980 y 1990 sobre la causa determinante del crecimiento de las exportaciones me-
nores colombianas a partir de 1967 y hasta 1974. Indican que existen dos hipótesis
básicas: o bien dicho crecimiento se produjo debido a un factor de oferta, determinado
por la devaluación gota a gota ocurrida a partir del decreto 444, o bien por un factor de
demanda, determinado por la situación del mercado mundial. Los indicados autores
desagregan las exportaciones menores por destinos y establecen que aquellas dirigi-
das a los mercados extra latinoamericanos dependen de la política cambiaria, pues
tienen elasticidad precio superior a uno, mientras que en los mercados latinos no hay
clara relación. Por su parte, GRECO presenta este balance:
El período de mayor diversificación de las exportaciones fue el comprendido entre
1967 y 1974, tal como lo indica la importante reducción en el índice de especialización.
Los mecanismos institucionales que promovieron este incremento en las exportaciones
no tradicionales, y que adquirieron mayor importancia a partir del Decreto-ley 444 de
1967, se pueden clasificar en subsidios a la exportación (CAT, Plan Vallejo, financia-
ción y promoción exportadora), e incentivos cambiarios (básicamente el abandono del
régimen de tasa de cambio fija). Con el tiempo se redujo el uso de los subsidios expor-
tadores por sus altos costos fiscales y distorsiones sectoriales (2002).

Abel y Palacios (1997) apuntan que “aunque la importancia que se concedió al decre-
to (...) fue un poco exagerada, no cabe duda de que permitió una gestión más estable
y una reorientación de la política para fomentar nuevas exportaciones”, llevando a
un superávit en la cuenta de capital. Pero advierten que el decreto 444 “por sí solo
no era suficiente para garantizar que las exportaciones colombianas pudiesen cose-
char los beneficios de un crecimiento del comercio internacional” (Abel y Palacios,
1997:225).
Bulmer-Thomas rastrea la política de promoción de exportaciones y advierte que en
América Latina fue seguida por cuatro países, Argentina, Brasil, Colombia y México.
Señala como características comunes el haberse aplicado en las décadas del 60-70, el
haberse apoyado en el mercado interno y ser intensivas en capital, puntualizando que
“sólo Colombia logró establecer un patrón de exportaciones manufacturadas intensi-
vo en mano de obra” (2003:385).
3.3.3 Integración latinoamericana

La integración en la década de 1960 se veía como una forma de proseguir, a escala
regional, las políticas de sustitución de importaciones prevalecientes en cada país,
ante la saturación del mercado interno, con el fin de aprovechar economías de escala,
desarrollar ramas industriales cuyos costos en los pequeños mercados nacionales eran
muy altos, y disminuir la inestabilidad del sector externo generada por las fluctuacio-
nes en los precios internacionales de los productos básicos de exportación de la región
(Thoumi, 1993).
Desde época tan temprana en el desarrollo del modelo como 1954, Prebisch planteó
la integración latinoamericana como un paso en el modelo ISI, relacionando la indus-
trialización con el papel de las economías de escala, imposibles de alcanzar en un solo
país por la estrechez de los mercados internos de la región (Zayas, 2000).
En las intervenciones en las que Lleras Restrepo actuaba como delegado de Colom-
bia ante foros mundiales era frecuente que se refiriera a la necesidad de crear sólidos
lazos entre los países de la región para afrontar de manera más efectiva los problemas
planteados por el atraso (Lleras, 1981).
Sin embargo el asunto no se materializaba como era de esperarse. En relación con
el comercio intrarregional entre los países de la ALALC (que agrupaba a todos los
sudamericanos excepto Venezuela y Bolivia), hay que destacar el hecho de que sien-
do relativamente pequeño iba en caída. Así, para los años 1953-55 fue del 10,8% del
total del comercio de la región, mientras que en el período 1959-61 había descendido
a 7,1% (Lleras, 1965:182).
El presidente chileno Eduardo Frei invitó en 1965 a un grupo de personalidades,
entre otros al secretario de UNCTAD de ese momento, Raúl Prebisch, al secretario
de la CEPAL José Antonio Mayobre, y al presidente del BID, Felipe Herrera, a que
presentaran ideas para acelerar el proceso de integración latinoamericano. Una de las
sugerencias de este grupo fue planificar la creación de grandes complejos industriales
para la región, tales como siderurgias, metalurgias, petroquímicas y similares, al igual
que la inversión en obras de infraestructura regionales para apoyar el proyectado mer-
cado común. Por la misma época del informe dado a Frei, Lleras realizó una gira por
varios países vecinos para concertar las bases de un acuerdo.
Su principal fruto fue la constitución del Pacto Andino a través del Acuerdo de Carta-
gena y la posterior participación de Lleras en la redacción de las principales normas en
relación, sobre todo, con la inversión extranjera y el tema arancelario. Como subraya
Acosta (2006), el gobierno de Lleras logró impulsar no sólo el proceso de integración
sino además las medidas internas para que los frutos esperados se dieran. Fue él el ar-
tífice de buena parte de la estructura del Pacto Andino, concebido como un mecanismo
para enfrentar las limitaciones del mercado interno de los países que se asociaron.
No obstante, era previsivo en punto a señalar que no basta con abolir las tarifas y otras
restricciones para obtener la integración real, pues esta depende “de que la división
internacional del trabajo y la especialización hayan generado ya o puedan generar
un intercambio comercial mutuamente provechosos” (Lleras, 1965:16). Igualmente,
advertía que para obtener los beneficios que se anunciaban era necesaria una gran
inversión de capital:
Deseo reiterar que la integración tiene que ir acompañada de grandes inversiones y pre-
supone, por consiguiente, una política de ahorro. Montar industrias para un mercado de
60 millones de habitantes, como es el del Grupo Andino, exige esfuerzos superiores a
los que el país estaba acostumbrado a hacer (Lleras, 2008b:335).
De acuerdo con Lleras, como quedó indicado, para un país es mejor recibir préstamos
que inversión extranjera. La misma tesis la hizo extensiva al proceso de integración
latinoamericana. En reunión de gobernadores del BID en abril 1968, expuso:
La importancia del sistema de préstamos internacionales para el desarrollo industrial
resalta aún más cuando se contempla la formación del mercado común latinoamerica-
no. El desenvolvimiento de un mercado común manejado en sus renglones más impor-
tantes por el capital extranjero no es una perspectiva que entusiasme a quien examine
con previsión los problemas que de una situación de esa clase pueden surgir. De ahí que
yo, como muchos otros latinoamericanos, mire con entusiasmo la tendencia del Banco
a apoyar la integración, no solo por el financiamiento de obras de infraestructura o la
financiación de las exportaciones de bienes de capital dentro de la zona, sino por medio
de préstamos para la creación o ensanche de industrias (Lleras, 1981:198).
Pero para Lleras el Pacto Andino no debía ser un simple acuerdo arancelario sino una
especie de grupo de interés que se presentara unificado frente a otros potenciales socios
inversionistas o comerciales, idea que no fructificó según el balance que hizo en 1978:

Cuando se formó el Pacto Andino, quienes en su concepción intervenimos contem-
plamos como uno de sus principales objetivos el de poder tener mayor poder de nego-
ciación en el campo del comercio internacional. El arancel mínimo común tenía que
ser un instrumento en la negociación de las facilidades a que aspiramos para nuestras
exportaciones y jamás se le concibió como una muralla para formar un área autárquica,
campo propicio a la ineficiencia industrial y al mantenimiento de altos precios. Pero
este aspecto del Pacto Andino no ha tenido los desarrollos a que se aspiró inicialmente.
No ha habido una acción concertada con la Comunidad Económica Europea; no se ha
fraguado una política común para discutir con los Estados Unidos todo lo relativo a la
aplicación de la Ley de Comercio; no se ha intentado un acuerdo global con el Come-
com9 (…) no ha habido una acción concertada con el GATT (Lleras, 1981:240).
Es más, mientras que el proceso ISI generó grupos de presión que hicieron cabildeo
a su favor, sobre todo pidiendo protección del mercado interno, el mismo factor ha-
cía imposible que los hubiera a favor de la integración (Thoumi, 1993), por lo cual
el cabildeo corrió a cargo de las transnacionales, que se verían favorecidas con esos
mercados integrados, de manera que en este punto el balance sobre el Pacto Andino
es ambiguo: de un lado, aumentó la producción de los países que ahora contaban con
un mercado más amplio, pero parte de esa ampliación fue absorbida por las empresas
transnacionales que aprovecharon ese mercado acrecido.
3.3.4 Efectos
El corolario del giro hacia la promoción de exportaciones que se ha reseñado, respal-
dado por un control de cambios estable, es que realmente se cambió parte importante
del modelo ISI. Como sintetiza Bejarano, mientras la tasa de cambio fija era un estí-
mulo a las importaciones de bienes de capital y materias primas esenciales, es decir,
un impulso al proceso de sustitución de importaciones, la devaluación gota a gota era
el inicio del modelo de promoción de exportaciones, subsidiando ahora a los exporta-
dores con los recursos de toda la sociedad (Bejarano, 1998:253).
En el citado Mensaje al Congreso del 20 de julio de 1967 donde explica en extenso
los tensos momentos del primer año de gobierno, Lleras hace un recuento de las he-
rramientas con que se contaba para promover las exportaciones, valora los esfuerzos
hechos en los últimos años, y los logros del primer semestre de 1967, pero insiste:
El progreso posible depende de muchos factores: los precios y salidas en los mercados
externos; la limitada capacidad de producción que solo gradualmente puede ensanchar-
se; el tiempo que forzosamente tiene que transcurrir entre el momento en que se inician
las inversiones y aquel en que comienza la producción; la falta de experiencia de Colom-
bia como país exportador; la encarnizada competencia exterior, etc. (Lleras, 1981:155).
9
Como reacción al Plan Marshall, la Unión Soviética formó un bloque económico con los países del este
de Europa, el Comecom (o CAME, por sus siglas en español, Consejo de Ayuda Mutua Económica).
Aunque hacía casi una década se había puesto en marcha el Plan Vallejo a través del
cual se daban exenciones a la importación de insumos para los productos a ser ex-
portados, “factores tales como la fuerte inestabilidad de la tasa de cambio, la escasez
de divisas y medidas arancelarias con fuerte tendencia proteccionista, dificultaron de
manera decisiva el abandono definitivo del modelo de sustitución de importaciones”
que había prevalecido hasta el gobierno de Lleras (Garay, 1998:21). Esos obstáculos
empezaban a derrumbarse y se abrían nuevas posibilidades.
En particular se creó un clima propicio para apoyar las llamadas exportaciones no tra-
dicionales, es decir, aquellas diferentes al café. Se trataba, según Garay de un modelo
mixto que combinaba el modelo de sustitución de importaciones, que había prevale-
cido hasta entonces, con uno de promoción de exportaciones y de impulso al sector
manufacturero. Echeverry (2009) indica que Colombia fue el primer país latinoameri-
cano en seguir por este nuevo rumbo que tomaría el resto de la región, si bien hay que
insistir en que Prebisch ya había hablado sobre la necesidad de acoger esa variante en
el modelo ISI (Bielschowsky, 1998; Zayas, 2000).
Otro efecto de las medidas es haber logrado un flujo más regular de divisas que se
podía emplear de manera cierta en el impulso del desarrollo, empezando por las im-
portaciones, y que no quedaba supeditado a los vaivenes del precio internacional del
café. Es decir, se abría la posibilidad de romper con el estrangulamiento externo que
gravitaba entre las preocupaciones del desarrollo. La tabla III.3.1 muestra el prome-
dio de la tasa de crecimiento anual de algunos indicadores antes y después de 1967,
año del decreto 444, y la desviación absoluta desde el promedio.
Tabla III.3.1
Tasas de crecimiento y desviación absoluta
1963-67 1968-72
PIB a precios constantes
Tasa promedio de crecimiento 4,52% 6,28%
Promedio de desviación absoluta 0,99 0,38
Formación bruta de capital
Tasa promedio de crecimiento 3,09 9,37
Importación de mercancías (dólares, CIF)
Tasa promedio de crecimiento 1,85 11,46
Fuente: Díaz-Alejandro (1976:224).
Nótese que el muy importante crecimiento del PIB tiene su expresión en el aumento
de la formación bruta de capital, que triplicó su tasa entre los dos períodos, y puede
deducirse que el incremento de la demanda interna fue por el lado de las importacio-
nes, que se multiplicaron en algo más de seis veces.

Las medidas cambiarias tuvieron otro efecto, atraer capital extranjero para asociarse
con el nacional en la formación de nuevos establecimientos industriales, si bien no
se modificó la tendencia general, caracterizada por los ínfimos niveles de inversión
extranjera10.
Estos hechos pueden observarse en la tabla III.3.2. Ante todo, es notorio el salto de las
exportaciones, medidas en dólares, a partir de 1967, que ya no dependen del café y el
petróleo, pues como se observa su monto no alcanzó el de principios de los años 50,
dado que aunque se exportaran crecientes volúmenes de café, el precio continuó es-
tando bajo. Mientras eso ocurría, las exportaciones menores muestran un crecimiento
sorprendente, máxime si se tiene en cuenta que las condiciones económicas interna-
cionales eran cada vez más adversas. El resultado, nuevamente corroborado, es que
las importaciones aumentaron medidas tanto en dólares como en volumen.
Tabla III.3.2
Índices de comercio exterior
Promedios para 1950-54 = 100
1950- 1963- 1967- 1970-

1954 1966 1970 1971
Exportaciones dólares corrientes 100 97 114 136
Exportaciones café y petróleo, dólares 100 86 87 93
corrientes
Exportaciones menores, dólares corrientes 100 244 483 698
Precio del café dólar x libra 100 74 75 85
Volumen de café exportado 100 112 120 122
Importaciones, dólares corrientes 100 115 133 175
Volumen de importaciones 100 96 101 n.a
Fuente: Díaz-Alejandro (1976, tabla 1-3:16).
El peso de las exportaciones manufactureras y su creciente importancia en la economía

colombiana pueden observarse en la tabla III.3.3. En el lapso de la década comprendi-
da entre 1965 y 1975 la producción manufacturera exportada del país aumentó en algo
más de tres veces, al igual que lo que ocurrió en Brasil (país que en la época estaba
atravesando por el “milagro brasileño”), pero ambos inferiores a Argentina, que logró
multiplicar por cuatro la participación de las manufacturas en el total exportado. Co-
lombia, de ocupar al principio del período en análisis el último lugar entre los países
exhibidos, pasa al final del período a un puesto intermedio, por encima del promedio.
10
Al respecto debe tenerse en cuenta el siguiente comentario de la CEPAL: “Algunos autores han
hablado de ‘olas’ de inversión directa en el exterior procedente de los países en desarrollo. La primera
comienza en la década de 1960 y termina a fines de la siguiente, mientras que la segunda coincide con
los años ochenta. En retrospectiva, comparando estas dos primeras olas con el auge de las inversiones
en los años noventa, podrían considerarse simples ‘ondulaciones’” (CEPAL, 2006:74).
Tabla III.3.3
Participación del valor exportado de productos manufacturados
1960 1965 1970 1975 1980

Argentina 4,1 5,6 13,9 24,2 23,1
Brasil 2,2 7,8 15,4 24,5 37,1
Chile 5,1 3,3 4,1 8,1 11,3
Colombia 1,5 6,3 10,7 21,0 19,7
México 16,0 23,9 32,5 31,1 12,1
Promedio 11* 3,5 6,4 10,7 16,0 17,8
Productos manufacturados: Clasificación CUCI secciones 5, 6, 7 y 8.

*11 países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,
Ecuador, México, Perú, Uruguay y Venezuela.
Fuente: GRECO (2002, tabla VIII.1.A).
En cuanto a la distribución de las exportaciones, la gráfica III.3.1 muestra, en precios,

que las exportaciones no tradicionales empezaron a ganar importancia en los años
finales de la década del 60 hasta alcanzar a las tradicionales en la primera mitad de
la siguiente década, pero a partir de ese momento las no tradicionales volvieron a
perder dinámica, mientras que las tradicionales, especialmente el café, crecieronn
aceleradamente.
Gráfica III.3.1
Exportaciones colombianas 1954-1980 (dólares corrientes)
Fuente: Estadísticas históricas de Colombia, DNP.
Otro ángulo de análisis de los efectos de las políticas es el de los movimientos de la

actividad externa que se observa en la gráfica III.3.2, donde se pone de presente que
desde el último tercio de la década del 60 el comercio exterior colombiano creció
significativamente.

Gráfica III.3.2
Colombia - Indicadores de actividad externa 1958-1980
A manera de conclusión puede señalarse que el auge de las exportaciones menores dio
un respiro al problema cambiario, y los dólares que ahora llegaban se convirtieron en
herramienta para adoptar una política monetaria y fiscal más expansiva que se sumaba
a la creciente demanda interna y a un gradual proceso de apertura del comercio (Ma-
res, 1993). Se resalta este hecho pues era de suponer que habría una política monetaria
contractiva a raíz del decreto 444, pero no fue así, y sin embargo no hubo desborde
en los otros indicadores.
El problema cambiario coyuntural quedaba conjurado a través de un mecanismo vir-
tuoso, la promoción de las exportaciones, y no del viejo método restrictivo de las
importaciones y del ahogamiento del desarrollo nacional, con lo cual además también
quedaban sentadas las bases para un crecimiento del sector externo que resolviera los
cuellos de botella de la economía nacional: escasez de capital, tamaño reducido del
mercado interno y rentas y comportamientos monopólicos de los productores.
El esquema general montado a través del decreto 444 de 1967 se mantuvo hasta co-
mienzos de la década del 90 cuando se impuso el viento librecambista, la “apertura”
como se conoció en Colombia, a través de rebajas arancelarias, creación de zonas
francas y facilidades al flujo de capitales.
A través de la descomposición de Chenery, ejercicio a través del cual se desagrega
el crecimiento de acuerdo al empuje que recibe por tres fuentes, la demanda interna,
el efecto sustitución de importaciones (producción interna a cambio de la externa)
y el efecto de las exportaciones, Garay (1998) plantea que para los 30 años que
cubre su estudio (1967-96), la demanda interna desempeñó un papel preponderante
en los años 1967-74 y en los años posteriores a 1991, de apertura económica. Por
su parte, la sustitución de importaciones tuvo su máxima importancia en el lapso
1967-74. En cuanto al papel de las exportaciones en el crecimiento, concluye que
“fue relativamente importante en el período de desarrollo mixto (1967-1974), en los
años de bonanza cafetera y, sorprendentemente, no lo ha sido en los años de apertura
económica” (Garay, 1998:28).
Analizando el asunto desde la perspectiva de la participación de las manufacturas en
el total de las exportaciones, como se observa en la gráfica III.3.3, es evidente el gran
impulso que significó la política de promoción.
Gráfica III.3.3
Exportaciones
Exportaciones de Manufacturas
de Manufacturas % Exportaciones
/ exportaciones totales (%)
Totales
45
Exportaciones Manufacturas % Exportaciones Totales
40
Colombia
35
30
25
20
15
10
Igualmente significativo es el despegue en el grado de apertura medido como la re-

lación entre exportaciones más importaciones frente al PIB total. Como se ve en la
gráfica III.3.4, a partir de 1967 se rompe con la tendencia baja y zigzagueante que
venía en los años anteriores hacia una tendencia creciente, rota durante los años 80
por las medidas contraccionistas aplicadas en esos años como resultado de la crisis
de la deuda.
Gráfica III.3.4
Comercio como % del PIB (Exportaciones
Comercio % del PIB+ Importaciones) / PIB
45 (Expo+Impo)/PIB
40
35 Colombia
30
25
Exportaciones / PBI
20
15
10
La gráfica III.3.5 muestra la evolución de las exportaciones en cuanto a los productos,

observándose la pérdida de peso proporcional de las exportaciones tradicionales, café,
petróleo crudo, banano y oro, mientras que el resto, “otras”, gana participación, valga
decir, las exportaciones menores. El punto de quiebre para estas últimas se establece

en el último tramo de la década del 60 y para mediados de la siguiente década las
tradicionales igualan a las cafeteras.
Gráfica III.3.5
Participación de las diversas exportaciones de bienes
Fuente: Con datos de GRECO (2001).
Tal vez en ningún otro aspecto sea tan importante subrayar que los efectos de la nue-
va política se notarían solo a mediano plazo como en el caso de las exportaciones no
tradicionales. Como es obvio, los estímulos implican un largo proceso de reconoci-
miento de nuevos mercados, nuevos productores, creación de rutas, etc.; de ahí que
convenga llamar la atención sobre lo que ocurrió en los años siguientes. Al respecto
Bejarano anota:
Entre 1970 y 1974 las exportaciones colombianas de manufacturas crecieron de 93,8
millones de dólares a 526,1 millones, es decir, un crecimiento del 503,5 para tasas
medias anuales superiores al 100% (...) Dentro de estas exportaciones nuevas, las de
origen industrial representaban el 62,6% (27,4% semimanufacturas y 35,2% manufac-
turados) y el 37,4 estaban constituidas por productos básicos (Bejarano, 1998:258).
Pero junto a la diversificación de las mercancías exportadas es importante destacar
la diversificación de los mercados. Drekonja-Kornat (1983) en un estudio sobre las
relaciones exteriores de Colombia analiza el papel que desempeñó Lleras en el rom-
pimiento del aislamiento, autoimpuesto según el autor, para lo cual compara los años
previos con los posteriores a este gobierno. En la etapa anterior a Lleras el comprador
principal era Estados Unidos, pero a medida que se fueron consolidando las tenden-
cias desatadas por la nueva política, aparecieron otros socios importantes, Europa y
América Latina, como se observa en la tabla III.3.4.
Tabla III.3.4
Exportaciones colombianas (promedio porcentual)
EE.UU. Mercado Canadá Medio América Otros

Común Oeste Latina
Europeo
1961-63 56,7 24,8 0,8 - 6,5 9,5
1976-78 32,7 32,8 3,4 0,1 13,2 16,1
Fuente: Drekonja-Kornat (1983:236).
Esa tendencia se revirtió hasta alcanzar en el siglo XXI la misma composición exis-
tente en cuanto a destinos en los años 1961-63. Este es un hecho desafortunado a la
luz de la experiencia histórica de Colombia del siglo XIX cuando su comercio exte-
rior de tabaco, quina y añil estuvo sujeto a las fuerzas del monopsonio, ejercido en
ese entonces por Alemania, y la del café en el siglo XX. Drekonja-Kornat (1983) se-
ñala que la política económica de diversificación de relaciones comerciales, conocida
como respice similia, tuvo como uno de sus motivos la confrontación de Lleras con el
FMI en 196711. La importancia de diversificar lugares de destino de las exportaciones,
a más de las razones históricas, intuitivamente se pone de presente en el hecho de que
en épocas recientes países como Chile o Corea del Sur hayan puesto tanto énfasis en
la firma de tratados de libre comercio.
En cuanto a lo exportado, para 1960 el 98,0% eran productos primarios, mientras que
el restante dos por ciento eran manufacturas. Para 1975 la distribución era 79% y 21%
respectivamente (Informe del Banco Mundial, cit. Lleras, 1981:278).
Debe destacarse además que las exportaciones a Estados Unidos eran ante todo
de productos básicos (petróleo, carbón, café) en tanto que las de los otros destinos
eran exportaciones de mayor valor agregado, valga decir, manufactureras. Este
era el rumbo que habría convenido mantener si se observa cómo en los países
del Este Asiático fue justamente esa la tendencia en el comercio exterior: no sólo
crecimiento de las exportaciones sino esencialmente de las exportaciones manu-
factureras (Woo, 2004).
Tickner (2001) destaca como uno de los logros de las políticas comerciales de Lleras
haber restablecido relaciones con la URSS, y agrega que ello está asociado a la doc-
trina respice similia.
Pero mientras que el gobierno dejó de priorizar la sustitución de importaciones a cam-
bio de un nuevo proyecto nacional, la promoción de exportaciones, para las empresas
la solución más inmediata al problema de la baja productividad fue por otro camino:
la construcción de conglomerados mediante la compra de compañías en múltiples
sectores, como lo manifestó Lleras (1965) según se analizará en detalle en el apartado
3.8. Puesto que el mercado nacional era pequeño y había un buen nivel de protección,
los grandes empresarios no veían ventajas en expandirse más y buscar mayor produc-
tividad. Para un balance de conjunto, obsérvese la tabla III.3.5.
11
Respice similia, expresión acuñada por el ministro de Relaciones Exteriores de Lleras, Alfonso López
Michelsen, para plantear una política de acercamiento con los países latinoamericanos rompiendo con
la tradicional Respice Polum que implicaba “mirar al Polo”, es decir, hacia Estados Unidos, adoptada a
finales de la década de 1910 por el presidente colombiano de ese entonces, Marco Fidel Suárez.

Tabla III.3.5
Coeficientes y composición del comercio exterior
1960-64 1965-69 1970-74

Coeficientes (a)
Exportaciones/PIB 16,5 15,8 14,9
Importaciones/PIB 16,3 15,5 16,8
Composición de las exportaciones (b)
Café 68,9 61,0 50,5
Oro 2,8 1,7 1,8
Petróleo y fuel-oíl 16,1 13,5 6,9
Primarias menores 9,1 15,0 19,8
Manufacturas (c) 3,1 8,7 21,0
Composición de las importaciones
Bienes de consumo 7,3 7,9 9,9
Bienes intermedios 45,2 48,0 51,1
Combustibles 1,9 0,5 0,4
Bienes de capital 44,0 41,9 38,4
Otros 1,6 1,7 0,2
(a) Bienes y servicios. Precios constantes de 1975 - (b) Bienes y oro - (c) Bienes CUCI 5 a 8
Fuente: con datos de Ocampo (1996:253).
Puede verse cómo:

• Durante todo el período mostrado, el coeficiente de exportaciones / PIB tiende a
caer, lo cual puede indicar que la política económica puso el énfasis en el mer-
cado interno.
• Mientras tanto, las importaciones se mantienen aproximadamente en un mismo
nivel, lo cual expresa que la política de sustitución de importaciones había llega-
do a su punto de estabilización.
• En relación con el café, es evidente la pérdida de peso en el conjunto del sector
exportador, casi un 20%, pero en términos absolutos es de un 75%. Algo similar
ocurre con el petróleo y derivados, que caen en un 10%, pero en relación con su
peso específico ello significó una caída de casi el 60%.
• La caída del peso de los productos tradicionales está más que compensada por
el notorio crecimiento de las exportaciones primarias menores, que se duplican
en el período.
• Pero el mayor crecimiento está en las manufacturas, que septuplican su partici-
pación.
• En cuanto a la composición de las importaciones, es notoria la caída de las co-
rrespondientes a bienes de capital, pero esta es absorbida en buena parte por el
aumento en las importaciones de bienes intermedios.
Otra perspectiva para el análisis del resultado de la política comercial y su relación con
el desarrollo del país está en la suerte de las exportaciones menores o exportaciones
no tradicionales. La tabla III.3.6 muestra el número de productos exportados por
categorías SITC12 (tres dígitos) para los rangos de valor en dólares.
Tabla III.3.6
Exportaciones menores
Rango de valor exportado, en dólares 1960 1964 1968 1970

Más de 5 millones. 3 4 6 9
Entre 1 y 5 millones. 6 12 22 24
Entre 0,5 y 1 millones. 1 9 9 12
Entre 0,1 y 0,5 millones. 10 20 46 47
Fuente: Díaz-Alejandro (1976:38).
Como puede observarse, cuanto menor es el precio de las mercancías exportadas,

mayor es la cantidad de productos vendidos. Así, mientras en 1960 los productos de
más bajo valor apenas eran 10, en 1970 habían ascendido a 47, sin que ello hubiera
sido a costa de los otros rangos, que también crecieron.
Pero cuando se observa lo sucedido con las exportaciones menores de origen agro-
pecuario la situación es menos interesante. Como se puede ver en la tabla III.3.7, la
pérdida de peso específico del café en las exportaciones agropecuarias es absorbida
casi en su totalidad por un solo producto, el algodón. Se destaca que los otros dos
productos con larga historia en la agricultura colombiana, el banano y la caña de
azúcar, apenas si participan en el total. Finalmente, un producto realmente nuevo en
ese momento, las flores, muestra apenas el inicio de una actividad que se fortaleció
significativamente con el correr de los años.
Tabla III.3.7
Valor exportaciones agropecuarias – 1966 y 1969
US$ Miles corrientes
Productos 1966 % 1969 %

Café 328.266 87,2 343.915 76,3
Banano 19.978 5,3 19.731 4,4
Algodón 2.176 0,6 32.596 7,2
Azúcar 8.257 2,2 16.874 3,7
Bovinos en pie 5.998 1,6 11.177 2,5
Carne vacuna 1.363 0,4 4.838 1,1
Tabaco rama 5.551 1,4 7.385 1,6
Flores 48 0,0 399 0,1
Pieles 356 0,1 7.958 1,8
Arroz - - 3.205 0,7
Otros 4.610 1,2 3.015 0,6
Total 376.603 100,0 451.093 100,0
Fuente: Con datos de Gaviria et al. (1971:69).
12
SITC: Standard International Trade Classification.

Como puede observarse, la nueva institucionalidad creada alrededor del decreto 444
de 1967 se tradujo en el inicio de una etapa en la cual el sector exportador perdió vola-
tilidad, pues permitió romper con la dependencia de las exportaciones tradicionales y
dar paso a un nuevo grupo de productos menos sujetos a los vaivenes internacionales
de los precios. Ese enfoque mixto de industrialización derivado de la demanda de
productos para la exportación tuvo como consecuencia un mayor crecimiento manu-
facturero. De manera creciente se contaría con una sólida fuente de divisas, necesarias
para el desarrollo.
3.4 Moneda y crédito

3.4.1 Antecedentes
En concordancia con el pensamiento keynesiano prevaleciente en las décadas de 1950
y 1960, la moneda y el crédito pasaron a ser actores de primer orden en el diseño de la
política económica de posguerra. Del sistema neutro que se estableció en 1923 cuan-
do se fundó en Colombia el Banco de la República a instancias de la Misión Kem-
merer, se pasó a un sistema mucho más activo en 1951, relacionado con el sistema de
banca de fomento. A partir de ese año el Banco de la República asumía objetivos de
fomento económico, asignando el crédito a sectores específicos a tasas por debajo de
las del mercado. Al mismo tiempo, fueron creados tres bancos oficiales con objetivos
de fomento sectorial: el Banco Popular (1950), el Banco Cafetero (1953) y el Banco
Ganadero (1959), que se sumaban a la Caja Agraria y al Banco Central Hipotecario.
Bejarano (1998) indica que en Colombia, durante la década del 60, la política credi-
ticia se usó como sucedáneo de la formación de capital, y agrega que otro tanto se
hizo con el manejo de la inflación, la cual, aunque no fue alta para los estándares de
la región, se convirtió “conforme a las teorías entonces en boga, en un instrumento de
desarrollo” (ibíd.:247), pues a través de ella se desestimula a los captadores de rentas
fijas mientras se premia la inversión, la renta variable.
Oscar Alviar, quien ocupara importantes cargos en el gobierno de Lleras y además
fuera director ejecutivo del Banco Mundial, comenta esta evolución: “En 1923 el
énfasis se acentúa en lograr la estabilidad monetaria; en 1951 el objetivo de la política
monetaria se subordina a obtener crecimiento económico, pasando a segundo plano
el de mantener la estabilidad de su valor” (1974:40). Debe advertirse que a este autor
no se le escapa que no se puede sustituir la falta de capital con emisión pura y simple,
pues ello golpea a los sectores de menores ingresos, por lo cual calcula que un cre-
cimiento adecuado de los medios de pago sería de 10% a 15% si la economía crece
un 5% anual (Ibíd. P. 46). Esta opinión era compartida por Lleras, como lo pone de
presente esta consideración suya, antes de ser presidente de la República:
El ensanche desmedido de los medios de pago ha tenido varias causas (déficit fiscal,
financiación de las retenciones cafeteras, crecimiento del crédito bancario y adopción
de determinadas modalidades de crédito a mediano plazo con recursos del mercado
monetario). En parte, al menos, esas causas están ligadas con el esfuerzo por el desarro-
llo, aunque haya habido fallas evidentes en la política de inversiones, exceso de gastos
de funcionamiento, inconveniente aplicación del crédito, etc., y ello nos confirma la
tesis del estrangulamiento exterior del desarrollo tan elocuentemente expuesta por Raúl
Prebisch (Lleras, 1965:199).
En igual sentido hace esta otra advertencia: “Desarrollar un país sin aumentar la
tasa de ahorro es imposible, a menos que se quiera hacer sólo un desarrollo tran-
sitorio, con medidas inflacionarias, destinado a estancarse rápidamente” (Lleras,
2008b:348).
Una sintética descripción de los principales canales y mecanismos crediticios con que
contaba el país en la segunda parte de la década del 60 es la siguiente, teniendo en
cuenta que correspondía a la Junta Monetaria fijar los montos y las variaciones:
a) Los bancos comerciales privados tenían un cupo de crédito ordinario ante el banco
central del 15% de su capital pagado y reserva legal. Además, un cupo de redescuento
sobre bonos de prenda de un 50% del monto de los bonos, un redescuento del 100%
de los créditos educativos otorgados, un cupo especial de crédito igual al 3% de los
depósitos en cuenta corriente y un cupo especial para créditos concedidos a damnifi-
cados por desastres naturales.
b) Las corporaciones financieras tenían poco crédito, pues el marco regulatorio les
permitía captar recursos del público para canalizarlos hacia las empresas.
c) Las cooperativas fueron apoyadas con la creación, en 1967, del Instituto Nacional
Financiero Cooperativo, que canalizaba los créditos del Banco de la República hacia
este sector, consistentes en redescuento del 100% de los créditos concedidos. Esta
fue la única forma de crédito creada durante el gobierno de Lleras. Las demás que
conforman este lista ya existían, la mayoría desde 1951 o 1963.
d) La Caja Agraria, otro banco público, tenía una amplia gama de créditos y de redes-
cuentos, como expresión de la política proteccionista al sector agrario.
e) El gobierno nacional: a diferencia de las anteriores líneas de crédito, el cupo de cré-
dito al gobierno no lo fijaba la Junta Monetaria sino el Congreso de la República a tra-
vés de la ley anual de presupuesto, forma de controlar el endeudamiento público. De
acuerdo con Alviar, el uso que hizo el gobierno Lleras de esta atribución fue “bastante
austero”, de manera que el crédito neto disminuyó tanto en precios corrientes como
reales (Alviar, 1974:19). Igual tendencia se observó en otra herramienta crediticia del
gobierno, la venta de papeles de tesorería al Banco de la República.

3.4.2 Políticas y medidas monetarias
A través de las herramientas listadas se materializaban el crédito y la política de fo-
mento estatales. El Banco de la República definía unos porcentajes de la cartera ban-
caria que debían dedicarse al fomento, ofreciendo cupos especiales de redescuento a
las entidades que superaran los porcentajes y penalizando con encajes más altos a las
que no alcanzaban los niveles requeridos. Para 1970, la participación de los interme-
diarios financieros en la economía duplicaba la de 1950. Los nuevos bancos oficiales
y las corporaciones financieras (que canalizaban recursos de fomento de largo plazo)
explicaban el 60% de este crecimiento. En la década del 60, el crédito dirigido repre-
sentaba cerca del 90% de la base monetaria (Alviar, 1974).
Pero debe mirarse en contexto el uso del crédito para constatar que en comparación
con lo que se hacía en otras latitudes el esfuerzo colombiano y latinoamericano era
casi insignificante. La gráfica III.4.1 muestra la evolución de la relación entre la tota-
lidad de crédito recibida por el sector privado y el PIB en Colombia, América Latina,
Corea del Sur y Estados Unidos. Como lo hacen notar Echavarría y Villamizar:
“La variable permanece en niveles relativamente bajos en Colombia (también en Amé-
rica Latina) a un nivel promedio de 29%, con un valor máximo de 37,6% en 1997 y un
valor mínimo de 20,4% en 1964. El nivel actual es apenas la mitad del que se observa
en Corea, y la décima parte del nivel para los Estados Unidos. Un resultado similar se
obtiene cuando se analiza la evolución del crédito doméstico suministrado por el siste-
ma bancario: 35,2% del PIB en Colombia en 2003, 45% en América Latina, 106% en
Corea del Sur y 261,8% en los Estados Unidos” (2006:50).
Gráfica III.4.1
Crédito doméstico al sector privado/PIB (%), 1960-2003
Fuente: Echavarría y Villamizar (2006:50).
Pero mientras se expandía el crédito en esos modestos niveles para sustituir la falta
de capital, las presiones inflacionarias se sentían, por lo cual era necesario adoptar
medidas para contrarrestarlas, lo que, de paso, servía como forma de financiación del
Estado puesto que las medidas de represión financiera, tales como inversiones forzo-
sas o encajes, implican rentas cuasifiscales.
Un instrumento de regulación monetaria era el depósito previo de importación, que,
aunque había sido concebido para frenar las compras extranjeras, actuaba como
medio de contracción monetaria. Sánchez et al. (2005a) indican que entre 1957 y
1973 estos depósitos se convirtieron en un regulador muy importante de la moneda,
según las cifras de la tabla III.4.1.
Tabla III.4.1
Depósitos previos de importación - DPI
Años 1957-60 1961-62 1963-64 1965-66

Relación DPI / Base monetaria (%) 30,9 25,5 18,7 20,9
Fuente: Sánchez et al. (2005a:40).
Otra forma como el Emisor esterilizaba el crecimiento monetario era con encajes
más altos (lo cual implicaba tasas de interés mayores) para el crédito no regulado. El
crédito de fomento tenía, así, un costo enorme para los sectores sin acceso a él, otro
de los problemas que debían asumirse por cuenta del intento del desarrollo inducido
artificialmente.
Al respecto, la cita que se presenta enseguida no constituye una justificación gratuita
a los dirigentes económicos de ese entonces sino una muestra de cuánto variaron
posteriormente las concepciones rectoras de la actividad económica en relación con
el papel del crédito subsidiado:
No sobra recordar que este invento no era colombiano, sino que era la moda interna-
cional en entidades multilaterales como el Banco Mundial en los años 50 y 60. Los
asesores asignados por estas entidades recomendaban la necesidad de moverse rápida-
mente hacia un esquema de fomento. Para los años 80, por supuesto, habían cambiado
de opinión, y eran los mayores enemigos de este sistema de créditos (Revista Dinero,
1º de enero de 2000).
En el mismo sentido, Sánchez et al. (2005a) destacan que esos instrumentos de apoyo
eran el crédito dirigido a los sectores escogidos, control a la tasa de interés, tipos de
cambio múltiples, encajes e inversiones forzosas.
De acuerdo con Barajas (1993), las inversiones forzosas y los encajes después de cier-
to porcentaje inciden en aumentos de inflación pues incrementan el margen de inter-
mediación sin aumentar las reservas bancarias. La correlación es no lineal, por lo cual
al principio, en niveles bajos, pueden usarse como herramientas anti-inflacionarias.
Otra arista del manejo de crédito tenía relación con las tasas de interés. El dilema
era entre mantenerlas altas para evitar la inflación o hacerlas bajar para estimular la
economía. En el informe del Ministro de Hacienda de la época se encuentra suficiente
evidencia para concluir que se prefirió bajarlas, por ejemplo en las cartas que se en-
viaron al FMI en el segundo semestre de 1966. Los argumentos del Ministro recuer-
dan las indicaciones de Keynes para enfrentar el recalentamiento de la economía. La
solución, dice el economista británico, no es subir las tasas de interés por el efecto

indiscriminado que trae sobre inversiones necesarias, sino “tomar medidas drásticas,
por la redistribución de los ingresos o de otro modo, para estimular la propensión a
consumir” (Keynes, 1996:285).
Otra herramienta monetaria era el manejo de los recursos presupuestales. La legisla-
ción tenía establecido que todos los arbitrios de los entes públicos debían depositarse
en el Banco de la República (que en esa época operaba también como banco de primer
piso) y si en la localidad no había oficina, entonces en la estatal Caja Agraria o, como
último recurso, en un banco privado. La Junta Monetaria podía hacer excepciones
teniendo en cuenta que alguna entidad pudiera obtener beneficios por depositar sus
recursos en un banco privado, por ejemplo líneas de crédito voluntariamente creadas.
Pero lo más importante de este engranaje es que dados los ingentes recursos mane-
jados por el Estado, tenerlos en el Banco de la República era una forma de apalancar
más recursos de crédito sin recurrir a la emisión y usar el manejo de las tesorerías de
las entidades como forma de hacer políticas contractivas o expansivas de la moneda.
3.4.3 Resultados
Luego de la expedición del decreto 444 hubo un aumento significativo de las reservas
internacionales, lo que impulsó una expansión acelerada de la base monetaria. Para
evitar un desbordamiento inflacionario, la Junta Monetaria aumentó agresivamente
los encajes bancarios y contrajo el crédito interno concedido por el Banco de la Repú-
blica, el cual, como porción de la base monetaria, bajó de 150% en marzo de 1967 a
88% en diciembre de 1969. Evaluando todo el proceso, Sánchez et al. indican:
Los medios de pago mantuvieron un crecimiento anual promedio de 16% en los cinco
años posteriores a la implantación del nuevo régimen cambiario en 1967 a pesar de
la considerable expansión de la base monetaria cuyo promedio en ese mismo periodo
fue de 23%. Más aún, su desviación estándar se redujo significativamente al pasar de
9,1% a 2,9%, señal de que el nuevo régimen cambiario permitió un mayor control del
crecimiento monetario (Sánchez et al., 2005a:84).
Analizando la política monetaria del período 1966-71, Alviar indica:
El crédito se distingue por la vigencia de una marcada estabilidad monetaria expresada
en moderados avances de los precios, aumento de los medios de pago dentro de límites
razonables, notable ascenso en las cifras anuales significativas del producto nacional,
y tránsito de una situación negativa de las reservas internacionales del país a acumula-
ción de reservas positivas (Alviar, 1974:110).
Destaca que mirando las cifras totales para el período en su conjunto, el crédito del
Banco de la República fue contractivo, pero que al desglosarlo por los principales
usuarios fue de restricción monetaria para el gobierno y los bancos privados, y de
expansión para las entidades de fomento (Ibíd.:112).
El ministro de Hacienda Espinosa explica, en un tono que recuerda las previsiones
keynesianas sobre PIB real y PIB potencial, que durante la administración Lleras, a
pesar del aumento del crédito y de la base monetaria, no hubo presiones inflacionarias
porque la expansión se dirigió a aumentar la producción, ante todo de los productos
de rápido rendimiento, y una parte significativa de ese crédito se encauzó hacia los
sectores exportadores (Espinosa, 1970).
Otra faceta del tema monetario y crediticio es la movilización del ahorro. Como que-
da indicado, el gobierno tomó medidas para mejorar la rentabilidad de los depósitos
en cuentas de ahorro, y las restricciones al mercado cambiario llevaron a que los re-
cursos se dirigiesen hacia otras formas de ahorro no especulativas.
A ello se suman otras dos medidas que deben destacarse. En primer lugar, se estable-
cieron los bonos de valor constante a través de los cuales los recursos con que contaba
el estatal Instituto de Seguros Sociales para cubrir los pagos a trabajadores por inva-
lidez, vejez y muerte eran puestos a disposición de la Tesorería de la Nación, la cual
emitía a cambio esos bonos.
De otra parte, está el manejo de los recursos de las cesantías: actualmente, los em-
pleadores están obligados a ahorrar anualmente a sus trabajadores un mes de salario,
el cual se entrega al empleado sólo cuando se termina el contrato de trabajo o cuando
compra vivienda; pero en aquella época los recursos podían ser usados libremente
por el empleador13. Para 1967 esos recursos ascendían a 900 millones de pesos (como
punto de referencia, las inversiones públicas del presupuesto nacional realizadas en
1964 valieron 1.496 millones). Pues bien, Lleras creó el Fondo Nacional del Ahorro
que tendría como una de sus finalidades recibir esos recursos y usarlos de acuerdo
con las disposiciones que se iban a emitir, básicamente para incentivar la construc-
ción de vivienda. La ANDI se opuso a que sus afiliados perdieran el manejo de tan
importante fuente de financiación de sus industrias. A esa oposición se sumó la de las
centrales obreras, quienes encontraron muy riesgoso entregar al Estado los recursos.
Finalmente, el gobierno logró crear el Fondo, pero sólo con los aportes de cesantías
de los trabajadores vinculados al Estado.
A manera de conclusión puede señalarse que durante el gobierno de Lleras la política
monetaria fue saneada, de suerte que se logró bajar las tasas de inflación a un dígito,
subrayando que para ese entonces las funciones de la banca central estaban en manos
de la Junta Monetaria, ente conformado en su totalidad por agentes del Presidente y
dirigido por el Ministro de Hacienda. Este logro, sumado al crecimiento general de la
economía y de las exportaciones en particular, garantizó estabilidad en el manejo de la
13
A partir de 1993 esos recursos deben ser consignados por el empleador en una cuenta que manejan los
fondos administradores de cesantías, de carácter privado.

tasa de cambio y de las reservas de divisas. En la gráfica III.4.2 se presentan las cifras
de la inflación. El pico entre 1962-64 obedece al impacto de la devaluación del peso.
Gráfica III.4.2
Colombia: Inflación 1950-1990
3.5 Gestión fiscal

El Estado intervencionista que estaba fortaleciendo Lleras imponía una actividad fis-
cal muy dinámica para captar recursos y para usarlos de la manera más eficaz posible.
Debía reflejar las concepciones que sobre el desarrollo había expresado el gobierno.
Conviene en consecuencia hacer un repaso de la manera en que se manejó el capítulo
presupuestal.
3.5.1 Los ingresos del Estado

Los cien años (1901 a 2003) que cubre la información de Junguito y Rincón (2004)
sobre el crecimiento real promedio de los ingresos y gastos del gobierno muestran que
la década de 1960-70 fue la de mayor crecimiento del gasto primario, con una tasa de
10,8%, mientras que los ingresos de esa década muestran el cuarto mayor crecimien-
to, como se observa en la tabla III.5.1.
Tabla III.5.1
Crecimiento real de ingresos y gastos primarios
1901- 1904- 1910- 1920- 1930- 1940- 1950- 1960- 1970- 1980- 1990- 2000-
03 10 19 30 40 50 60 70 80 90 00 03
I -68,7 -5,3 4,2 13,9 1,3 6,3 8,9 7,2 4,8 5,6 6,9 8,3
G -65,7 -97 0,5 8,1 5,4 6,0 9,4 10,8 6,8 4,8 8,4 3,8
Fuente: Junguito y Rincón (2004:154).
En cuanto a la distribución porcentual del gasto, obsérvese la gráfica III.5.1. El gasto

de inversión tiende a ser de un 35% durante la década del 50 para incrementarse sig-
nificativamente al inicio de los 60, y vuelve a caer a sus niveles precedentes hasta el
inicio del gobierno de Lleras, momento a partir del cual empieza a crecer, hasta el año
1974, cuando de nuevo cae abruptamente.
Gráfica III.5.1
Distribución porcentual del gasto público
Gobierno Nacional Central 1950-1980
En cuanto a la distribución porcentual del gasto entre los sectores públicos, la gráfica
III.5.2 muestra el asunto. Obsérvese que a medida que avanzan los años va perdiendo
participación el gasto asociado con la administración, la seguridad y la justicia, quizá
gracias a que cesa La Violencia. El gasto en infraestructura (obras públicas, energía
y comunicaciones) también muestra una tendencia decreciente salvo en los años del
gobierno Lleras, después de los cuales sigue cayendo, y el gran ganador, desde finales
del gobierno Lleras en adelante, es el gasto social (educación, salud, vivienda).
Gráfica III.5.2
Distribución porcentual gasto público 1950-80
La fuente de financiación era básicamente interna. En 1962 el gobierno realizó una

reforma tributaria para enfrentar los graves desequilibrios fiscales del país, pero el

diseño de la misma en vez de resolver los problemas los agravó al inducir una caída
en el recaudo del 20% por cuenta de exenciones y la abolición del impuesto al pa-
trimonio para las sociedades anónimas (López, 1996). Además, dio pie a formas de
evasión y fraude fiscal, por ejemplo, al permitir dividir la renta entre los miembros
de una pareja así uno de ellos no trabajara, o al no controlar la creación de empresas
fantasma para dividir el volumen de las ganancias y de esta manera exonerarse del
pago de impuestos. La caída del recaudo se compensó con un recorte en la inversión
y el aumento del endeudamiento con el Banco de la República, lo que hizo subir la
inflación al 25% durante 1963 (López, 1996:170).
Pero era evidente que el tipo de Estado que Lleras diseñaba requería de ingentes
recursos. Por ello ante la situación heredada impulsó la expedición de una ley que
invistiera al presidente de la república de atribuciones para enfrentar la evasión y el
fraude tributarios, seguramente en consideración a la resistencia parlamentaria para
modificar el sistema tributario. Las atribuciones se le concedieron por medio de la
Ley 28 de 1967, reglamentada por el decreto 1366 del mismo año (Espinosa, 1970).
López describe de esta manera la política fiscal de Lleras:
No solo buscó incrementar el ahorro público (…) fortalecer la inversión pública (…)
utilizar el presupuesto como instrumento complementario de la política de estabilidad
monetaria, suprimiendo progresivamente los déficit fiscales (…) austeridad en mate-
ria de gastos corrientes (…) sin menoscabo de servicios indispensables como salud,
educación, vivienda (…) reestructurar todo el edificio legislativo sobre la evasión y el
fraude. También buscó derogar las exenciones extravagantes que no eran pocas (…)
desmontar gradualmente algunos incentivos tributarios y decretar una reorganización
administrativa (López, 1996:168).
La historia de esta reforma tiene otra faceta interesante. En medio de grandes discu-
siones, las facultades le fueron concedidas la noche del 19 de julio de 1967, pero la
autorización para usarlas vencía el día siguiente, 20 de julio, día feriado en Colom-
bia. Aún así Lleras expidió el decreto 1366 de 1967, que en palabras del Ministro de
Hacienda se convirtió “en piedra de escándalo y motivo de una de las más agitadas
controversias de nuestra historia fiscal” (Espinosa, 1970:173).
La norma le valió una fuerte discusión con El Espectador, uno de los principales
diarios del país en esos momentos, que denunció que en la derogatoria de una serie
de exenciones había un alza de impuestos disfrazada. Bajo esa óptica lo era, pero el
gobierno pudo argumentar a su favor que las exenciones habían sido creadas con ca-
rácter temporal y por decreto presidencial, es decir, no eran leyes ni estaban pensadas
para ser eternas (López, 1996; Pécaut, 1989). Por lo demás, insistía, es mejor conce-
der subvenciones que exenciones:
Comprendo que hay algunas actividades que hay que estimular con exenciones o sub-
venciones. Prefiero la subvención para conocer la cuantía y para saber a quién se le da.
Por eso se cambiaron las exenciones a la renta proveniente de exportaciones por un
subsidio, porque así el Estado y el público van a saber cuánto cuesta el subsidio y quién
lo percibe (Lleras, 2008b:321).
Otro de los puntos en esa discusión fue sobre el artículo que estableció que las de-
claraciones de renta eran documento público. Lleras comenta: “Debe ser tan eficaz
la medida de publicar las declaraciones que la sola propuesta ha provocado frenética
reacción” (Ibíd., 322).
Porque en verdad el decreto tuviese errores técnicos como el mismo Ministro de Ha-
cienda lo reconoció (Espinosa, 1970) o por las discusiones de fondo que suscitó, lo
cierto es que finalmente el gobierno se vio obligado a discutir el asunto en el Con-
greso, que terminó aprobando la Ley 63 de 1967. De acuerdo con Junguito y Rincón
(2004), en el trámite la reforma perdió parte de su fuerza pues hubo necesidad de
llegar a acuerdos para la expedición, ante todo una amnistía tributaria y un nuevo
conjunto de exenciones tributarias.
Otro de los temas candentes era la retención en la fuente, que no fue aprobada. Por
ello el gobierno tuvo que emprender la discusión de una nueva ley, la 38 de 1969, que
serviría para un aumento significativo de los ingresos del tesoro a partir de entonces,
según informó el Ministro de Hacienda en sus Memorias (Espinosa, 1970).
Paralelamente el gobierno emprendió un estudio a fondo sobre las finanzas públicas
nacionales, para lo cual contrató la Misión Musgrave. El Informe (mayo de 1969),
anotaba que el propósito de la reforma por realizar debía ser “fortalecer el potencial
de ingresos, remover ciertas inequidades, eliminar incentivos inefectivos y corregir
algunas de las causas más evidentes de distorsión en el sistema económico” (Rosas,
2008:111). Además planteó que la carga tributaria colombiana era baja comparada
con los estándares regionales, en buena parte por la forma como se determinaban los
impuestos a cargo del sector rural.
Tomando como referencia el Informe, el gobierno presentó un nuevo proyecto de
incremento de impuestos en 1969, pero fue derrotado en el Congreso “pese a que eran
más moderados que los recomendados por la Misión Musgrave” (Pécaut, 1989:79).
Suerte similar corrió otro proyecto de reforma tributaria dirigido a mejorar los ingre-
sos municipales a través de un impuesto a la plusvalía urbana derivada de la valoriza-
ción de terrenos no construidos.
En síntesis, durante el gobierno de Lleras no hubo una reforma tributaria significativa
que cambiara radicalmente el estado de cosas que recibió al inicio del gobierno y que
la Misión Musgrave mostrara como inequitativo e inadecuado (Espinosa, 1970).
De manera que el resultado positivo que se observa en la anterior tabla III.5.1 en
el aumento de los ingresos obedeció a la suma de las medidas tributarias contra la
evasión y el fraude, la estabilización económica y el crecimiento de la producción, lo
que se tradujo en una más activa participación del Estado en las rentas nacionales. En

particular, el impuesto de renta tuvo un incremento, en pesos constantes (base 100 =
año 1958), de 1.056.815 pesos en 1966 a 1.750.032 en 1969 (Espinosa, 1970:201).
Pécaut (1989) recuerda que de todos modos entre 1966 y 1970 “el presupuesto del
Estado aumentó más rápidamente que el PIB: En pesos corrientes, según cálculos
hechos por la ANDI, subió en un 210%... mientras que el PIB no aumentó sino en un
99% durante el mismo período” (1989:71).
Alviar (1974) indica que para 1964 la participación del gobierno nacional en el ingre-
so nacional era de 8,6%, porcentaje que “aunque es muy apreciable” es inferior al que
exhiben otros países de la región: Argentina, 17,5%; Brasil, 12,4%; Chile, 18,2% y
Venezuela, 26,2% (Alviar, 1974:124).
Ahora bien, la carga tributaria muestra un descenso al comienzo del período analiza-
do para luego empezar a crecer de nuevo en el gobierno de Lleras, como se observa
en la gráfica III.5.3. Debe reiterarse que en el período exhibido no hubo una refor-
ma tributaria de grandes proporciones, de manera que el crecimiento de 1967-68 se
explica ante todo por la reactivación de la economía. De otra parte, se mantuvo la
tendencia a acentuar los impuestos indirectos sobre los directos, al punto que fue
durante la administración Lleras cuando los recaudos de unos y otros se igualaron,
no obstante que los indirectos no son redistributivos, es decir, mantienen una neu-
tralidad frente a los precios de los productos y las asignaciones de ingresos y rentas,
por lo que no encajan en los postulados keynesianos sobre el papel redistributivo de
los impuestos (Restrepo, 2000).
El manejo del gasto, la otra parte de la ecuación presupuestal, se analiza en los dife-
rentes apartados de las ejecutorias del gobierno. No debe perderse de vista, sin em-
bargo, que de acuerdo con los datos de la tabla III.5.1, los gastos crecieron en mayor
proporción que los ingresos. De ello se desprende una consecuencia obvia: el déficit
fiscal fue creciente, siendo absorbido a través del endeudamiento público.
Gráfica III.5.3
Carga tributaria en % del PIB
Fuente: Junguito y Rincón (2004).
3.5.2 Deuda pública
En la historia de Colombia los años 1924-1929 se conocen como de la “prosperidad al
debe” por los cuantiosos recursos que ingresaron al país, básicamente de tres fuentes:
los dólares simoniacos de la indemnización por la pérdida de Panamá de 1903 por
la intervención de Estados Unidos, un muy alto endeudamiento público y privado
y una fuerte dosis de inversión extranjera en petróleo. Unos años después, Esteban
Jaramillo, el ministro de Hacienda de la época, en un debate en el Congreso, al ser
cuestionado por estos resultados, en los cuales tuvo algo qué ver, afirmó: “La prospe-
ridad, la que vale la pena, la que puede llamarse tal, es y ha sido y será siempre una
prosperidad al debe” (cit. Rosas, 2008:83).
No obstante la muy interesante respuesta de Jaramillo, Colombia no tuvo grandes
volúmenes de endeudamiento pasada la crisis de 1929. Avella (2004) hace notar que
Colombia tuvo una baja tasa de endeudamiento externo en la década de los 50, pero
que desde inicios de los 60 esta aumentó, lo que llevó a un déficit en la balanza de pa-
gos. Señala que para 1950 se necesitaban cuatro meses de exportaciones para pagar la
deuda pública externa, pero para 1970 la cifra era de 22 meses. Esa evolución eviden-
cia la existencia de un creciente cuello de botella relacionado con el monto de divisas
necesarias para emprender el desarrollo, que paulatinamente se fue reemplazando
con endeudamiento externo. Al factor general, el endeudamiento para mantener en
marcha el modelo ISI, hay que sumarle problemas de manejo interno.
En efecto, en el año 1962 la deuda interna saltó de 1.264,1 millones de pesos a 3.690,7
millones, debido a las necesidades de financiamiento del déficit presupuestal de 1961
y 1962 y a la obligación de absorber las pérdidas del Banco de la República derivadas
de la devaluación inducida y, una tercera causa, la conversión de deuda externa en
interna (Avella, 2004:23).
El desbalance entre ingresos y gastos fue creando un creciente déficit que se financió
con las tres fuentes obvias, el extranjero, el mercado de capitales interno y la emisión,
como puede verse en la tabla III.5.2.
Obsérvese que para toda la muestra el déficit es realmente bajo, salvo para el año
1962, cuando alcanza a ser del 4,2% del PIB. Su financiación con fuentes externas es
muy baja, alcanzando los mayores porcentajes a finales del gobierno Lleras y en al-
gunos años de la década de 1970. También es poco frecuente que se recurra al crédito
del Banco de la República —no obstante depender directamente del Presidente de la
República—, salvo en el año de mayor crisis, 1964.
Debe destacarse el creciente papel de la cuenta especial de cambios en el financia-
miento interno. El primer impacto reportado en la tabla ocurrió en 1962 por la abrupta
devaluación del peso, lo que incidentalmente se tradujo en un ingreso para la nación
por la vía de la valorización en pesos de las reservas en dólares. En los años siguientes

su incidencia fue negativa pues las pérdidas derivadas del manejo de divisas aún fue-
ron notorias. Solo cuando se va estabilizando la situación, hacia los años 70, la cuenta
empieza a arrojar crecientes y muy significativas ganancias, es decir, ingresos para el
presupuesto, según se había establecido en el decreto 444.
Tabla III.5.2
Déficit o superávit del Sector Público Consolidado y su financiación
- % del PIB
Financiación Doméstica
A B Crédito Neto C D E
Doméstico
Total Banco Resto
República
1950 0,9 0,0 -0,8 -0,8 -0,1 NA -0,8 -0,8
1951 -0,1 0,2 -0,2 -0,1 0,0 NA -0,2 -0,1
1952 -1,4 1,2 0,2 0,0 0,1 NA 0,2 0,0
1953 -1,1 0,2 0,9 1,0 -0,1 NA 0,9 1,0
1954 -0,2 0,2 -0,1 -0,1 0,0 NA -0,1 -0,1
1955 -1,2 -0,1 1,4 1,2 0,1 NA 1,4 1,2
1956 -2,0 0,2 1,9 1,6 0,2 NA 1,9 1,6
1957 -3,4 1,6 1,8 1,8 0,0 NA 1,8 1,8
1958 -0,3 0,1 0,1 0,0 0,1 NA 0,1 0,0
1959 0,0 -0,3 0,2 0,2 0,0 NA 0,2 0,2
1960 0,1 -0,1 -0,1 0,2 -0,3 NA -0,1 0,2
1961 -1,7 1,0 0,6 0,6 0,0 NA 0,6 0,6
1962 -4,2 0,8 3,4 2,6 0,8 3,4 2,6 ND
1963 -1,9 1,2 0,7 0,3 0,4 NA 0,7 0,3
1964 -2,2 0,8 1,4 1,0 0,3 NA 1,4 1,0
1965 -3,1 0,6 2,4 2,3 0,1 NA 2,4 2,3
1966 -0,5 0,9 -0,3 -0,4 0,1 NA -0,3 -0,4
1967 -2,1 0,6 1,5 1,3 0,1 -0,0 1,5 1,3
1968 -0,7 1,5 -0,2 -0,4 0,2 -0,6 -0,8 -1,0
1969 -2,0 2,1 0,1 -0,2 0,4 -0,3 -0,1 -0,5
1970 -2,2 2,5 0,0 -0,3 -0,3 -0,3 -0,3 -0,6
1971 -3,0 1,9 1,2 1,0 0,2 -0,1 1,1 0,9
1972 -3,0 2,9 0,3 -0,1 0,3 -0,2 0,1 -0,2
1973 -2,8 2,4 0,4 -0,4 0,8 0,0 0,4 -0,4
1974 -3,1 1,7 1,1 0,4 0,6 0,3 1,4 0,8
1975 -3,2 2,1 0,8 0,8 -0,0 0,3 1,1 1,1
1976 -0,7 0,7 -0,2 -0,7 0,4 0,2 0,0 -0,5
1977 -1,8 1,0 0,5 -0,3 0,8 0,3 0,8 0,0
1978 -0,1 0,5 -0,6 -0,8 0,2 0,3 -0,3 -0,5
1979 -1,5 2,1 -1,8 -1,8 -0,0 1,3 -0,6 -0,5
1980 -1,9 2,0 -1,4 -1,3 -0,0 1,3 -0,1 -0,1
A: Déficit o superávit
B: Crédito externo neto
C: Ingresos no tributarios de la Cuenta Especial de Cambios
D: Total financiación doméstica
E: Emisión monetaria
Fuente: García y Guterman (1988:130).
En relación con la financiación externa obsérvese la tabla III.5.3.
Tabla III.5.3
Colombia - Deuda pública externa, 1951-1970.
Composición por acreedores - %
Año Multi- Bilateral Subtotal oficial Privado Total (%)

lateral (1) (2) 1+2 = (3) (4) 3+4 = (5)
1951 7 21,3 28,3 71,7 71,7

1952 11,5 19,8 31,3 68,7 68,7
1953 15,3 15,3 30,6 69,4 69,4
1954 18,3 14,6 32,9 67,1 67,1
1955 19,9 13,1 33 67 67
1956 27,5 10,1 37,6 62,4 62,4
1957 37,2 8,4 45,6 54,4 54,4
1958 41,2 7,1 48,3 51,7 51,7
1959 45,1 6,9 52 48 48,0
1960 50,4 6,2 56,6 43,4 43,4
1961 45,9 24,4 70,3 29,7 29,7
1962 47,4 30,4 77,8 22,2 22,2
1963 48,6 35,9 84,5 15,5 15,5
1964 55,1 33 88,1 11,9 11,9
1965 55,7 35,2 90,9 9,1 9,1
1966 55,8 37 92,8 7,2 7,2
1967 55,8 39 94,8 5,2 5,2
1968 52,7 41,6 94,3 5,7 5,7
1969 50 41,4 91,4 8,6 8,6
1970 49,6 41,3 90,9 9,1 9,1
Multilateral: BIRF, BID y otros no especificados; Bilateral: Eximbank y AID.

Fuente: Avella (2004, tabla 66).
En esta tabla puede observarse lo siguiente:

• Mientras que en los diez primeros años que cubre la información la deuda total
apenas si se duplicó, en los siguientes se sextuplicó. Ello obedece a dos razones
entrecruzadas, el aumento de la disponibilidad mundial de crédito y la creciente
necesidad del mismo en Colombia a causa del igualmente creciente estrangula-
miento externo.
• Aproximadamente en la primera mitad del tiempo analizado el peso de la banca
multilateral es de un 20 a 30 por ciento, pero a medida que se llega a la década
del 60 y durante toda ella, esa misma fuente pasa a significar alrededor del 50 por
ciento del endeudamiento.
• La banca bilateral, básicamente la Tesorería de EE.UU., a lo largo de los primeros
diez años expuestos va perdiendo importancia en el total del financiamiento, pero
comenzando la década del 60 empieza a crecer aceleradamente.
• Finalmente, el movimiento del crédito particular se da a la inversa: al comienzo
del período analizado su importancia es mayúscula pero pierde peso con los años.

Una visión de conjunto de la situación fiscal puede verse en la gráfica III.5.4, de la
cual pueden extraerse las siguientes observaciones sobre el manejo fiscal de esos años:
Gráfica III.5.4
Comportamiento de algunos indicadores fiscales / PIB, 1960-1980
Fuente: Elaboración propia con datos de Junguito y Rincón (2004).
• El balance fiscal primario es negativo para todo el período, salvo durante los años
del gobierno de Lleras y luego, a mediados de la década del 70, cuando ocurre la
bonanza en el precio internacional del café.
• En el balance fiscal total, los veinte años son de déficit, salvo, de nuevo, los años
1976 y siguientes.
• La deuda pública presenta un salto importante en 1962, año de una importante
devaluación como se ha indicado, que casi se duplica al pasar de ser 8,7% del
PIB al 14,8 %, manteniéndose aproximadamente en ese nivel durante más de diez
años para volver a caer sólo en los años de la bonanza de café.
• Respecto al tamaño del gasto primario, en los primeros años de la década del
60 se observa un movimiento muy volátil, a tono con el manejo de los ingresos
cafeteros. A mediados de la década se estabiliza y empieza un proceso de creci-
miento, que sólo caería al final de la década del 70, coincidiendo, de nuevo, con
la bonanza del café.
• El gasto en intereses, al contrario de lo que podría sospecharse al mirar el saldo de
la deuda pública, no tuvo grandes oscilaciones, salvo en 1963 y en 1975.
En síntesis, el balance general de ingresos, gastos, déficit y financiación del gobierno
nacional central arroja las siguientes tendencias durante el gobierno de Lleras:
• El Estado interventor que fortalece Lleras requiere mayores recursos, lo que afec-
ta los ingresos, el endeudamiento y, en menor proporción a lo que era de esperar,
el déficit fiscal.
• Los ingresos corrientes crecen más que el PIB. Ese crecimiento no se obtuvo a
través de reformas tributarias de envergadura sino por el simple crecimiento de la
economía y, en consecuencia, de la base tributaria de los contribuyentes.
• El gasto público aumenta pero en los años finales de la década del 60 y en
los primeros del 70 está asociado ante todo al crecimiento de la inversión
pública, como se detallará más adelante. Sólo en la segunda mitad de los 70
hay un mayor crecimiento del gasto ordinario y una mayor caída del gasto de
inversión.
• Queda indicado que el déficit es muy bajo en relación con el PIB y su financiación
ocurre crecientemente a través de un ingreso que no presenta efecto expulsión, el
proveniente de la Cuenta Especial de Cambios.
• Finalmente, sólo de manera ocasional se observa que la emisión monetaria tiene
cotas muy por encima del promedio, sobre todo a principios de la década del 60,
coincidiendo con los años de fuertes devaluaciones del peso.
• Dado este manejo se tiene un elemento para entender por qué durante el gobierno
Lleras la tasa de endeudamiento externo fue relativamente baja para los estánda-
res regionales al igual que la tasa de inflación.
3.6 Política agraria

Como se analizó en el apartado 1.2.6, uno de los problemas centrales que se debía
resolver para el despegue económico era lograr la mayor productividad de un recurso
tan abundante en Colombia como es la tierra. Sin embargo, el poder político de los
terratenientes era inobjetable, de manera que desde el punto de vista de la gobernabi-
lidad que buscaba Lleras se trataba de dar el mayor número de pasos posibles sin so-
liviantar la resistencia de quienes derivaban su renta del statu quo. Bajo su gobierno,
el asunto se movió entre el extremo de la reforma agraria y el del apoyo a los grandes
productores agrarios. Esos temas se analizan en las páginas siguientes y este apartado
termina con un vistazo sobre el principal producto agrícola del país, el café.
3.6.1 Reforma agraria

Una medida que prometía un impacto significativo en la vida económica nacional
fue el impulso a la reforma agraria que Lleras Restrepo, en calidad de senador, había
promovido como ley de la República en 1961. Esto ocurría en el marco de la gran
discusión nacional suscitada alrededor de la Ley 200 de 1936, que, como quedó indi-
cado, nunca se aplicó y poco a poco fue diluyéndose. En 1944 se expidió la Ley 100,
que oficializó el desmonte de los aspectos más avanzados de aquella, y las luchas
campesinas que aún subsistían fueron abatidas a sangre y fuego. Kalmanovitz sinte-
tiza la evolución así:
La alternativa entre el desarrollo basado en la economía campesina o la transformación
lenta de la hacienda, se abrió con las luchas campesinas de fines de los años 20 y se
cerró con la derrota del movimiento democrático en el país, durante los años 50 (Kal-
manovitz, 1998:285).

En 1949 llegó al país Lauchlin Currie, economista jefe de la primera misión que tuvo
en el mundo el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, BIRF14, y uno
de los asuntos de los cuales se ocupó fue el desarrollo agrícola. Para los años 60 los
planteamientos de Lleras chocaban con los de Currie, a la sazón asesor del presidente
Alberto Lleras Camargo (primo de Carlos Lleras).
Mientras Lleras Restrepo insistía en la necesidad de entregar la tierra a los campe-
sinos, Currie, en su estudio “Operación Colombia” (1960), se inclinaba por crear
grandes explotaciones agrícolas, abrir enormes zonas de colonización en los vastos
territorios (aún hoy vírgenes) de la Orinoquia, en el sur oriente del país, y crear siste-
mas de riego en las zonas que así lo requirieran para las explotaciones, despojando a
los campesinos de sus minifundios. A la vez, en argumentación que recuerda a Lewis
(1963), sostenía que se debería promover una masiva migración hacia las ciudades,
un millón y medio de personas en tres años, frente a una población total del país de
18 millones de habitantes según el censo de 1964, es decir, casi del 10% de la pobla-
ción. Para el mismo censo, la población rural era de 8,5 millones de personas, lo cual
significaba movilizar el 20% de la población rural. Todo ello complementado con un
aumento del gasto público hacia las ciudades receptoras.
Lo que estaba en discusión era si el avance del campo se lograría a través del apoyo
a la gran empresa capitalista, “acelerando con ello la descomposición campesina, he-
cho este que se aceptaba como el curso normal del desarrollo capitalista” (Bejarano,
1998:239), pues ello liberaría mano de obra para la industria, ampliaría la economía
monetaria y concentraría a la población, lo que facilitaría ofrecerle servicios, entre
otras ventajas. La otra opción era tomar medidas reformistas, esencialmente la entrega
de tierra, lo que significaba asumir que la pequeña propiedad sería la base del avance
agrario. Lleras, además, veía en la reforma un asunto de orden social. En 1960 señaló:
El cambio en la estructura de la propiedad territorial es definitivo para la modificación
de la distribución del ingreso en Colombia. La cuestión agraria no puede estudiarse,
como algunos pretenden, únicamente desde el punto de vista de la productividad. Un
aumento en la producción y en la eficiencia agrícola es perfectamente compatible con
una agravación de la situación social en los campos (Lleras, 1982:60).
Durante la década del 60 se impuso el criterio de la reforma agraria, en línea con la
política de la Alianza para el Progreso, que pugnaba por esta solución para toda la
región. Bejarano afirma que se impuso la solución llerista porque era “políticamente
más realista” (1998:240) habida cuenta del profundo malestar social existente enton-
ces en Colombia.
14
Tangencialmente debe anotarse que debido a la Misión, Colombia se convirtió en país piloto para
el Banco, de manera que se endeudó más con esta entidad que con otras agencias prestamistas. Avella
indica: “Durante la década de 1950, solo tres países, Brasil, Colombia y México, recibieron el 61% de
los desembolsos del BIRF. Colombia con un 16%, Brasil 23% y México 22%” (Avella, 2006:43).
Luego de un tortuoso debate en el Congreso, se aprobó la Ley 135 de 1961 de reforma
agraria, pero su ejecución estaría en manos del siguiente gobierno, el conservador
Guillermo León Valencia, siendo casi nulo el avance.
La Ley 135 creó el Instituto Colombiano para la Reforma Agraria, Incora, entidad
que tendría a su cargo todo el proceso de la reforma: la identificación de los predios
que serían expropiados, o incorados como se llamó en su época, el avalúo comercial
—para pagarle al propietario expropiado—, los terrenos baldíos por adjudicar en las
zonas de colonización, la venta a los campesinos y el posterior acompañamiento en
cuanto a crédito y asistencia técnica.
Ya como presidente, Lleras impulsó la aprobación de la Ley 1ª de 1968, que se pro-
ponía dotar de tierras a los arrendatarios y aparceros bajo el acompañamiento del
Estado, el cual además, se apoyó en la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos,
ANUC. De acuerdo con Mondragón, esa ley “despejó el paso a la aplicación de la Re-
forma Agraria, enfatizando en la afectación de los predios inadecuadamente explota-
dos y en la entrega de la tierra a aparceros que la trabajaban” pero, lo más importante,
“como ella tenía un enfoque de indemnización y avalúo no comercial, que diferencia-
ba claramente las operaciones de reforma agraria de las de simple mercado de tierras,
logró provocar la baja del precio y de la renta de la tierra” (Mondragón, 2002:11). “La
reacción latifundista fue feroz”, anota Díaz-Callejas (2004:65). Los terratenientes se
apresuraron a expulsar a sus arrendatarios y apareceros antes de que se les reconociera
la propiedad sobre los predios o, así fuera, sobre las mejoras, empezando a repetirse
la dinámica vivida en las décadas de 1930 y 1940 que desembocó en La Violencia.
Pero desde el punto de vista de la izquierda colombiana, la reforma agraria, tanto en
su texto de 1961 como las medidas expedidas por Lleras Restrepo, no pasaba de ser
simple reformismo, pues, por ejemplo, no creó mecanismos precisos y eficaces para
entregar la tierra a los campesinos. Desde esta óptica, el Incora se convirtió en una ofi-
cina de compra de terrenos de baja calidad que habían sido invadidos años y décadas
atrás y que sus propietarios en muchos casos ya daban por perdidos (Kalmanovitz y
López, 2003). Bejarano anota:
La Reforma Agraria se convertía pues, para la burguesía, no en una alternativa de
resolver lo que la agricultura en el terreno económico tenía de problemático, sino más
bien en una alternativa política de resolver, disimulándolos, los efectos que el desa-
rrollo capitalista tanto de la industria como de la agricultura traían consigo (Bejarano,
1998:237).
Al llegar a su primer año de gobierno, Lleras reportó ante el Congreso de la República
que en ese lapso se había decretado la extinción de dominio sobre 353.000 hectáreas
inadecuadamente explotadas, es decir, se mantuvo la tendencia de los cinco años ante-
riores cuando se incoraron 1.885.000 hectáreas. Pero en cuanto a titulación, los datos
son más halagüeños para su año de gobierno:

Durante el período de la referencia se entregaron 16.755 títulos, sobre un total de
496.830 hectáreas, con un promedio de entrega de 50 títulos por día. La extensión
titulada equivale al 45% de lo que ha titulado el Incora desde su iniciación (Lleras,
1982:248).
Hacia mediados de su gobierno, como quedó anotado, arreció la confrontación con
los terratenientes. Una muestra del duro enfrentamiento se observa en este dato que
cobija una década del Incora: más del 50% de los predios adquiridos por negociación
por el Incora y algo más del 60% de los expropiados en los diez años lo fueron en el
lapso agosto-1969 y julio-1971 (Bagley y Botero, 1995). A solo tres días de terminar
su mandato, Lleras aún los enfrentaba:
Me dirijo al país para decirle a los latifundistas obstinados que han opuesto tanta resis-
tencia a la reforma, que nos han hecho avanzar de manera mucho más lenta de lo que
habríamos deseado en la vía de la transformación, que no deben tener ninguna ilusión
acerca de lo que actualmente ocurre en el país (cit. Pécaut, 1989:94).
A pesar del esfuerzo final, el balance de la reforma es bastante modesto. Para 1970,
8.000 individuos monopolizaban 13 millones de hectáreas, cuya compra por el Estado
implicaría “varias decenas de veces el presupuesto nacional” según anota Kalmano-
vitz (1998:323), quien subraya que durante todo el período de existencia del Incora
sólo se afectó el 1,5% de esa cifra, es decir, apenas 200.000 hectáreas. Los resultados
de la política de reforma agraria en su punto esencial, el reparto de tierra, pueden
verse en la tabla III.6.1.
Tabla III.6.1
Concentración de la propiedad de la tierra, 1960-1970
1960 1970
Área Predios (Ha) Propietarios Superficie Propietarios Superficie
% % % %
0a5 67,7 6,0 64,0 5,0
5 a 20 20,4 11,9 20,7 10,6
20 a 100 9,7 22,9 11,5 23,9
100 a 500 2,8 30,3 3,3 31,4
Más de 500 0,4 29,0 0,5 29,1
Fuente: Ocampo (1996:289).
El siguiente presidente, el conservador Misael Pastrana, pronto le quitaría presión

a la situación de enfrentamiento de las élites, aprobando la Ley 4 de 1973, fruto del
llamado Pacto de Chicoral de enero de 1972, que dio al traste con los avances conse-
guidos por la Ley 135 de 1961 y la Ley 1ª de 1968. Según Ocampo, así se “inició el
desmonte de la reforma agraria” (1996:297); para Bejarano “el reformismo [quedó]
definitivamente enterrado” (1998:268); Mondragón (2002) dice que el modelo que
rigió en adelante fue el desarrollista.
Aunque en estas cifras no se relacionan la calidad de los suelos, ni la cercanía a los
centros de consumo ni el nivel tecnológico de la explotación, el hecho de bulto es
que hay una muy inequitativa distribución de la propiedad, pues muy pocos propie-
tarios concentran parte importante de la tierra, y la década del reformismo agrario,
de 1960 a 1970, en la cual la presencia de Lleras fue descollante, no trajo cambios
significativos.
3.6.2 Políticas de producción

El proteccionismo de que venía gozando el sector agropecuario no varió durante el
gobierno de Lleras, pues se mantuvieron los mismos aranceles. Respecto a las políti-
cas de estímulo, Pombo (1995) informa que en la década de los 60 la política llevó a
que los precios internos de los productos agrícolas fueran en general mayores que los
internacionales. De lejos, en los años del gobierno de Lleras, el más beneficiado era
el azúcar (el precio era un 229,7% más alto en 1966) seguido por el arroz (40,0%), si
bien había productos con precios inferiores a los internacionales, como el maíz y el
sorgo. Obviamente, ese estímulo se vio reflejado en altos niveles de producción, pero
a costa de los consumidores.
La política agraria trajo efectos que conviene sintetizar en relación con el área sem-
brada y el valor de la producción, como se observa en la tabla III.6.2.
Tabla III.6.2
Crecimiento del sector agropecuario (promedios anuales)
Agricultura no cafetera (principales productos)
Área (miles de hectáreas) Valor de la producción

(Millones de pesos 1975)
1 2 3 Total 4 5 6 Total
1+2+3 4+5+6
1960-4 652 401 1.176 2.228 7.648 9.570 8.546 25.764
1965-9 852 465 1.220 2.537 1.999 11.598 9.477 32.073
1970-4 936 690 939 2.565 14.926 15.580 7.374 37.879
1 y 4. Comerciales y de plantación (arroz, cebada, sorgo, ajonjolí, algodón, palma africana,

soya, azúcar, banano y cacao).
2 y 5. Tradicionales y mixtos dinámicos (papa, tabaco, yuca y plátano).
3 y 6. Tradicionales y mixtos de lento crecimiento (maíz, trigo, fríjol y panela).
Fuente: (Ocampo, 1996:284).
Ante todo, hay un crecimiento del total del área sembrada, pero es mayor la de los
productos comerciales y de plantación, mientras que cultivos como el maíz y el trigo
pierden participación. Igual tendencia se observa al analizar el valor total de la pro-
ducción: aumenta en su conjunto, pero el sector más favorecido es el de los productos
comerciales y de plantación.

3.6.3 El sector cafetero
El significado del café en el desarrollo nacional es objeto de debate, pues, desde una
perspectiva, a mayores precios hay correlación negativa con el crecimiento de la in-
dustria (Rosas, 2008:154), por una especie de enfermedad holandesa que se deriva
de su gran peso en las cuentas nacionales, públicas y privadas. Sin embargo, como
en muchas otras circunstancias que se han ido detectando en esta investigación, no
es un destino fatal, sino el resultado de decisiones de política económica equivocada,
como lo ponen de manifiesto otros países que no sucumbieron a la maldición de los
productos básicos.
Pero desde otra óptica, tenía toda la razón Lleras cuando, siendo ministro de Hacienda
hacia 1940, afirmó: “El gobierno, al defender a los cafeteros, no entendió nunca estar
protegiendo los intereses de un gremio, sino todo el conjunto de la economía colom-
biana” (cit. Rosas, 2008:152), en la medida en que el café fue una fuente fundamental
de financiamiento público a través de varias formas, como el impuesto directo a los
productores o el dólar diferencial.
Pero, además, el hecho de que buena parte de los productores cafeteros fueran peque-
ños y medianos (a diferencia de lo ocurrido en la producción agropecuaria comercial
nacional) hizo que los ingresos tuvieran un carácter más distributivo en el conjunto de
la población, lo que se tradujo en el fortalecimiento de un próspero mercado interno
alrededor de las zonas cafeteras.
Finalmente, sin agotar el simple enunciado de los encadenamientos del sector cafete-
ro, parte significativa de las ganancias de los grandes cafeteros terminaron sirviendo
de capital para el arranque de las manufacturas en Medellín y Manizales, las dos ciu-
dades que actuaron como centro de esa periferia cafetera a nivel nacional.
Lleras decía que su mejor creación fue el Fondo Nacional del Café de 1940 (Rosas,
2008:151), él que participó directa o indirectamente en la creación de varias decenas
de entidades. El asunto puede ser cierto si se tiene en cuenta que, gracias al Fondo, el
país tuvo un negocio floreciente por mucho tiempo, hasta cuando se acabó el pacto
de cuotas en 1989 con lo cual Colombia, y en general los productores, perdieron el
control sobre la oferta.
Los mecanismos a través de los cuales se socializó parte importante de la ganancia de
los cafeteros fueron los siguientes:
• Diferencial cafetero entre 1951 y 1954.
• A raíz del alza de precios internacionales en 1954, se estableció además un im-
puesto igual al 50% de lo que superara un precio base.
• Debido a la inflación de 1957 se estableció un impuesto general a las exportacio-
nes del 15%, que fue disminuyéndose hasta acabarse en 1961.
• En 1962 se reimplantó el diferencial cambiario, con fuertes incrementos en los
años siguientes (Ocampo, 1996:317).
Como puede suponerse, el gremio cafetero no compartía la existencia de un trato dis-
criminatorio respecto al resto de exportaciones, por lo cual abogaba por su abolición.
En la campaña electoral del 1965 Lleras enfrentó así la petición:
Es muy fácil que se establezca una competencia entre los distintos grupos políticos, y
que todos ofrezcan abolir inmediatamente el diferencial cambiario, el diferencial cafe-
tero. Yo no les puedo decir a los cafeteros (...) que al día siguiente de posesionarme en
la presidencia, si me eligen, voy a abolir[lo] (...) Soy un convencido de que (...) en las
condiciones en que rige es inequitativo y significa a la vez un error económico y una
carga social que debe eliminarse, tan pronto como sea posible (cit. Rosas, 2008:180).
Bajo esa perspectiva, en el artículo 226 del decreto 444 se dispuso transformar “el
impuesto representado por la existencia de un cambio diferencial para la compra de
los giros provenientes de las exportaciones de café en un impuesto del 26% ad va-
lorem sobre el producto en moneda extranjera de dichas exportaciones”. A través
de un cronograma, el mismo decreto establecía que se reduciría al 21,5%, pero los
cafeteros hicieron sentir su inconformidad y lograron que esa rebaja se realizara más
rápidamente. De todos modos, promediando 1969 el gobierno volvió a incrementar
el impuesto hasta el 23%, lo que le valió la amenaza de una huelga por parte de los
productores.
Cuatro puntos de ese impuesto se entregarían al Fondo Nacional del Café para la com-
pra del grano, cesión cuya legalidad fue objeto de discusión pues equivalía a entregar
a los particulares el manejo de un impuesto.
Aunque Lleras trazó políticas para lograr la diversificación de las exportaciones, el
café siguió creciendo, como puede observarse en la tabla III.6.3, si bien en el cuatrie-
nio 1965-69 empezó a aparecer lo que se denomina café moderno, referido a planta-
ciones con semillas de café de variedad mejorada.
Tabla III.6.3
Crecimiento del sector cafetero 1960-1974
Área (miles de ha) Producción millones

Tradicional Moderno de sacos de 60 Kg.
1960-4 877 - 7,4

1965-9 909 10 7,8
1970-4 885 68 7,7
Fuente: Con datos de Ocampo (1996:282).
En relación con el precio internacional del grano hay que destacar el esfuerzo del
país por llegar a acuerdos con el otro gran productor mundial, Brasil, para intentar

frenar los excesos de oferta a través de las “retenciones cafeteras”, durante la primera
mitad del siglo, al igual que acuerdos de cuotas con el mayor comprador, Estados
Unidos. Solo en la posguerra empezó a materializarse la idea de crear un mecanismo
mundial que involucrara a los principales compradores y vendedores, lo cual vino a
lograrse, bajo los auspicios de la ONU, en 1962, cuando se firmó el Primer Convenio
Internacional del Café, por cinco años, hasta 1967, con un organismo encargado de su
marcha, la Organización Internacional del Café, con sede en Londres.
Lleras debió afrontar la negociación de 1968, año en que se firmó un nuevo pacto,
que le daría una menor estabilidad al precio si se compara con el acuerdo precedente,
como se observa en la tabla III.6.4. Para el período 1962-68 la desviación del precio
externo respecto a la media cayó significativamente cuando se compara con los años
previos al acuerdo mundial, cuando regía apenas un acuerdo regional, y el nuevo pac-
to posterior a 1968 de nuevo permitió bruscas oscilaciones en los precios. Nótese no
obstante que el precio interno no se vio tan afectado en cuanto a su oscilación con el
pacto posterior a 1968. Por ello se volvía prioritario el manejo interno del precio y de
la tasa de cambio para garantizar los ingresos de los productores ahora que aumentaba
la volatilidad del precio externo.
Tabla III.6.4
Pactos cafeteros y su efectividad en la estabilización de los precios del café
Años Regla Desviación estándar / media

Índice precio externo Índice precio interno
1940-1962 Pactos panamericanos 0,40 0,50
1962-1968 Acuerdo mundial cinco 0,10 0,18
años
1968-1976 Nuevo acuerdo 0,30 0,22
mundial
Fuente: Con información de GRECO (2001).
Este repaso de la situación agraria permite concluir que la reforma agraria, que había
sido un componente esencial en el pensamiento del Presidente desde épocas muy tem-
pranas en su actividad política y teórica, no pudo llevarse a cabo por la fuerte oposición
de los grandes propietarios y por el cálculo a que debió llegar Lleras de que no podía
avanzar más en ese sentido sin poner en riesgo la estabilidad misma del país. Las duras
enseñanzas de La Violencia aún estaban vivas en la mente de esa generación.
De manera que el país siguió contando con un sector agrario dedicado fundamen-
talmente a las actividades de pan coger, con una parte reducida bajo explotación ca-
pitalista, aparte de la actividad cafetera que siguió reportando parte significativa de
los ingresos rurales mientras el grueso de la tierra continuaba en manos de pocos
propietarios absentistas.
3.7 La Reforma Constitucional de 1968
El cambio institucional de mayor calado promovido por Lleras fue la reforma consti-
tucional de 1968 a través de la cual se consolidó el papel intervencionista del Estado,
con amplios poderes del Presidente de la República para su ejecución, temas que se
analizarán en este apartado.
3.7.1 Antecedentes
Quedó indicado en el apartado 2.2 que la intervención y la planificación económica
como expresiones del keynesianismo comenzaron a abrirse paso en Colombia con
la Reforma Constitucional de 1936, pero en ese momento no pudo avanzarse en la
definición de las herramientas para lograrlo, lo que tampoco se logró en la Reforma
Constitucional de 1945, enfocada al mismo objetivo. En los años siguientes el esfuer-
zo político estuvo dirigido a determinar cuál de los dos partidos, el Conservador o el
Liberal, llevaría las riendas del poder, en medio de un terrible desangre del país. No
obstante, La Violencia, que tuvo como escenario fundamental el campo, no entorpe-
ció el crecimiento industrial. A finales de la década del 50 se estableció un punto de
acuerdo, el Frente Nacional, de manera que ahora sí estaban dadas las condiciones
para volver a intentar la modernización del Estado de acuerdo con el pensamiento
económico predominante, la vía keynesiana.
Al lado del intervencionismo como pensamiento predominante en esa época, otro
antecedente de la reforma llerista es la tendencia mundial a dar mayor poder a la rama
ejecutiva, en el caso de Colombia al presidente de la república.
De otra parte, el reto principal del Frente Nacional, lograr el apaciguamiento entre
los dos partidos tradicionales, estaba formalmente garantizado luego de diez años de
entendimiento, por lo cual en 1968 era posible empezar a dar pasos para su desmonte
y permitir el libre juego de las fuerzas partidarias.
Un hecho más bien coyuntural se sumaba a estas condiciones propicias. El artículo
121 de la Constitución Nacional, que permitía decretar el “estado de sitio” cuando
hubiera anormalidad en el funcionamiento del orden público, autorizaba al presidente
para dictar normas de diferente índole, sin restricciones diferentes a su propio criterio,
así no tuvieran relación con las circunstancias que motivaron la declaratoria.
Aparte de las tentaciones bonapartistas que ello suscitaba, otro problema era que,
al levantar el estado de sitio, automáticamente toda la legislación expedida bajo su
amparo dejaba de regir. Era indispensable modificar esa fórmula para evitar que se
continuara en estado de sitio indefinidamente sólo con el fin de mantener la legisla-
ción expedida, así ya hubieran desaparecido las razones que motivaron la situación
de excepcionalidad.

Con este marco de referencia se puede analizar el texto de la Reforma de 1968 desde
tres ángulos: el intervencionismo y la planeación económica como asuntos de fondo,
y la reforma administrativa para poner en marcha las dos primeras. No obstante, no
debe perderse de vista que el objeto de la reforma, centrado en parte significativa en
la forma más expedita (desde el punto de vista de Lleras) de controlar y racionalizar
el gasto público, hacía de ella un instrumento económico y no solo político. Al decir
del Presidente a los pocos días de haberla radicado en el Congreso de la República
para su discusión:
La reforma constitucional se relaciona con lo que más importa a la gente: cómo se va
a manejar en el futuro su economía; cómo se va a concentrar el esfuerzo nacional para
producir un efecto óptimo; cómo se va a obtener el máximo resultado con los recursos
de que dispone la nación (Lleras, 2008b:298).
Lleras presentó tres proyectos de reforma constitucional (llamados Actos Legislati-
vos) pero en la marcha de la discusión se unificaron y fueron aprobados en un solo
cuerpo que se identifica como el Acto Legislativo No. 1 del 11 de diciembre de 1968.
El primer proyecto, presentado en agosto de 1966, hacía una recomposición a las
competencias del Congreso y el Presidente de la República y creaba mecanismos
de planeación económica. El segundo, en septiembre del mismo año, desmontaba la
estructura jurídica del Frente Nacional y, el tercero, de octubre de 1967, introducía
reformas en el régimen administrativo de los departamentos y municipios.
Como se observa por la simple enumeración, el de más hondo calado era el primer
proyecto, pues sería el que permitiría poner las bases para la esperada modernización
económica.
3.7.2 Intervencionismo
De acuerdo con el paradigma económico reinante en la “Edad de Oro”, el keynesia-
nismo, se requería la presencia de un Estado que interviniera en los asuntos econó-
micos hasta convertirse en el socio del desarrollo del sector privado y, con ello, de la
economía en su conjunto. En el caso colombiano, la debilidad económica de la bur-
guesía le impedía abocar la construcción de la infraestructura necesaria para la buena
marcha de sus negocios y en no pocos casos hasta contar con los recursos indispensa-
bles para instalar sus empresas. Por ende, requería de un Estado que supliera esas ca-
rencias. Al decir de Carlos Restrepo Piedrahita, uno de los ponentes de la reforma en
el Congreso, “los Estados subdesarrollados están institucionalmente mal equipados y
peor acondicionados para realizar su tarea fundamental: la inducción y regulación del
proceso de desarrollo” (Presidencia, 1969:69).
De los aspectos que introdujo la Reforma de 1936 hay que destacar dos, indisoluble-
mente ligados, la intervención y la limitación a la propiedad la cual debería cumplir
una “función social” prioritariamente. Respecto a la intervención económica, deriva-
da de esa limitación al concepto de propiedad, en el artículo 32 se estableció:
El Estado puede intervenir por medio de leyes en la explotación de industrias o empre-
sas públicas y privadas, con el fin de racionalizar la producción, distribución y consu-
mo de las riquezas, o de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho.
Todo un compendio de economía política, pero, no obstante considerar de una manera
nueva el papel del Estado, la intervención no era obligatoria y ninguna de las ramas
del poder público estaba dotada de las herramientas necesarias para ejercerla. Durante
las tres décadas siguientes solo de manera tímida fueron tomadas algunas medidas
intervencionistas por gobiernos liberales y conservadores, incluido un intento a través
de otra reforma constitucional en el año 1945, que tampoco logró avances significativos.
Fue en ese contexto institucional que Lleras abocó la enmienda para fortalecer las
herramientas intervencionistas del Estado. En un tono que recuerda en algo las admo-
niciones de Keynes, Lleras anotaba a principios de 1968: “Seguiremos defendiendo la
planeación y la intervención estatal, no para arruinar a las gentes, sino para evitar que
las gentes se arruinen en esfuerzos desordenados e inconexos” (Lleras, 2008b:348).
La Reforma de 1968 estableció, como complemento a la intervención, que los gobier-
nos estarían obligados a partir de entonces a tramitar ante el Congreso de la República
un Plan de Desarrollo cuatrienal a través del cual el Estado dirigiría todos los campos
de la economía nacional. Estas atribuciones quedaron plasmadas en la reforma del
citado artículo 32 de la Constitución, cuyo texto modificado ahora establecía:
Artículo 32. Se garantiza la libertad de empresa y la iniciativa privada dentro de los
límites del bien común, pero la dirección general de la economía estará a cargo del
Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la producción, distribución, utiliza-
ción y consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados, para racionalizar
y planificar la economía a fin de lograr el desarrollo integral.
Intervendrá también el Estado, por mandato de la ley, para dar pleno empleo a los
recursos humanos y naturales, dentro de una política de ingresos y salarios, conforme
a la cual el desarrollo económico tenga como objetivo principal la justicia social y el
mejoramiento armónico e integrado de la comunidad, y de las clases proletarias en
particular.
En relación con la obligatoriedad de los planes de desarrollo de cada gobierno a par-
tir de 1970, estos nunca fueron aprobados en el Congreso durante las dos décadas
siguientes, debido a que la Comisión del Plan, que debía votarlos, nunca pudo con-
formarse, pues en las negociaciones que hubo para la aprobación de la reforma el
gobierno aceptó que los miembros de la Comisión fueran escogidos con una fórmula
tan complicada (“milimétrica” fue la expresión que se acuñó) por las cuotas políticas,
que nunca se pudo elegir.

Los cinco gobiernos que tuvo el país entre 1970 y 1990, motu proprio presentaron a
la nación al inicio de su mandato un Plan de Desarrollo sin ninguna fuerza legal, si
bien daban una idea de las prioridades del gobierno. Solo con la Constitución de 1991
se estableció un mecanismo más flexible para la conformación de la comisión encar-
gada de la aprobación en el Congreso de la República, pero Colombia y el mundo ya
transitaban por un camino que les concede una importancia apenas secundaria a los
planes de desarrollo.
3.7.3 Presidencialismo vs. Congreso

Una de las características de la reforma es el presidencialismo (Esguerra, 2000; He-
nao, 1988; Sáchica, 1982). Rosas indica: “En lo que toca con la orientación que tuvo
la reforma, si pudiera reducirse a una sola palabra la descripción del norte (...) sin
duda esa palabra sería ‘presidencialismo’” (Rosas, 2008:122).
Antes de la reforma el Congreso colombiano tenía un relativo poder frente a la rama
ejecutiva. De hecho, la alta votación requerida para la aprobación de algunas leyes,
dos terceras partes de los votos, hacía muchas veces difícil para el presidente tramitar-
las si no contaba con un acuerdo previo con el otro partido, pues no bastaba con acuer-
dos con congresistas aislados para alcanzar la mayoría necesaria. En consecuencia,
el poder estaba en buena medida en el Congreso de la República y en los directorios
políticos.
Mares (1993) destaca que parte significativa de los ataques del Congreso a los presi-
dentes de la república durante los años 60 se dirigieron a enfrentar el creciente papel
de los tecnócratas, que se estaba consolidando en la oficina de planeación, pues este
era una expresión de la paulatina pérdida de poder del legislativo. Pero Lleras conso-
lidó el papel de los tecnócratas en el alto gobierno, apoyándose especialmente en el
Departamento Nacional de Planeación, DNP, a tal punto que eran frecuentes las dis-
cusiones entre los ministros del despacho y el DNP, caso en el cual Lleras terciaba por
lo común a favor de los tecnócratas (Caballero, 2009). De igual manera le dio amplios
poderes al Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), oficina que
fue creada en 195815 pero solo adquiriría importancia bajo la administración Lleras, y
que él mismo presidía en sus reuniones semanales.
La justificación para consolidar las atribuciones del ejecutivo fueron presentadas por
Lleras así: “Hay que reafirmar y fortalecer el régimen presidencial para salvar la de-
mocracia. Los gobiernos débiles y anarquizados son el preludio de las dictaduras”
(cit. Henao, 1988). Valederas o no las razones, logró concentrar en el ejecutivo un
15
Lleras indica haber participado en la redacción del proyecto de ley 19 de 1958, que creó el Consejo
Nacional de Política Económica y Planeación, y el Departamento de Planeación, “desde el primero
hasta el último de sus artículos” (Lleras, 2008:136),
cúmulo de poderes económicos y políticos determinantes, que harían del presidente
de la república la figura más importante del país en todos los órdenes, empezando por
el de dirigir la economía.
En efecto, el nuevo artículo 76 numeral 4 de la Constitución dio al gobierno la inicia-
tiva exclusiva para la elaboración y presentación del Plan General de Desarrollo, lo
mismo que en relación con el presupuesto nacional. A partir de entonces, solo serían
dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno las leyes sobre inversiones públicas
o privadas, participación en las rentas nacionales o transferencia de ellas, creación de
servicios a cargo de la nación, aportes o suscripciones del Estado a empresas indus-
triales o comerciales, etc., con un papel muy pasivo del Congreso.
El ejecutivo fortaleció sus poderes con instituciones jurídicas nuevas, tales como el
estado de emergencia económica y social (art. 122), las leyes-cuadros (art. 76, ordina-
les. 9 y 22) y la intervención, como atribución constitucional propia, en el Banco de la
República y en las actividades de personas naturales o jurídicas que tuviesen por obje-
to el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro
privado (art. 120, numeral 14); además, se le atribuyó la iniciativa exclusiva para la
expedición o reforma de leyes de contenido presupuestal, económico, financiero y de
estructura de la administración nacional (art. 79) (Henao, 1988).
La emergencia económica y social consiste en que el presidente se autoinviste, por un
tiempo limitado, de poderes extraordinarios para decretar medidas, cuando considere
que hay una perturbación excepcional del orden público económico. Sáchica anota
que la figura “no tuvo buena acogida” (1982:126), no obstante haberse presentado
como un mecanismo para evitar la declaratoria de estado de sitio cada vez que fuera
necesario enfrentar problemas económicos, lo cual había desnaturalizado la esencia
de este mecanismo de excepción.
Los decretos expedidos bajo emergencia económica se caracterizaban por tener fuer-
za de ley, es decir, que una vez terminara la emergencia, los decretos seguían vigentes,
figura jurídica extraña en el ámbito legal colombiano, máxime si se tiene en cuenta
que, con buena lógica, los decretos del otro estado de excepción, el estado de sitio,
solo regían mientras subsistiera la declaratoria.
La otra cara de la moneda de ese fortalecimiento del ejecutivo fue el debilitamiento
del Congreso, el órgano democrático-burgués por excelencia. Ni siquiera se le deja-
ron sus poderes de control político, pues se convirtió en fácil presa de las negociacio-
nes y presiones del ejecutivo. Sáchica anota:
El Frente Nacional al neutralizar [al Congreso], le hizo perder su carácter de instrumen-
to de oposición y vigilancia, de representante del pluralismo y partidario, y le convirtió
en máquina de aprobación de las propuestas gubernamentales, situación acentuada por
la reforma de 1968, que le restó toda iniciativa en materia fiscal y económica (Sáchica,
1982:137).

No le faltó razón a uno de los ponentes de la reforma en el Congreso, quien recogió
este gracejo: “Se ha dicho, con humor y exageración, que con la aprobación de [la re-
forma] el Congreso quedará sólo para aprobar proposiciones de duelo” (Presidencia,
1969:493).
3.7.4 Reforma administrativa

Una característica de la Constitución de 1886 era su excesivo centralismo, a pesar
de que por la época de su expedición se acuñó la expresión “centralización política
y descentralización administrativa” para describir la concepción que regía la organi-
zación estatal. A nivel territorial los gobernadores de los departamentos eran agentes
del presidente de la república y los alcaldes de los municipios eran agentes de los
gobernadores, ambos de libre nombramiento y remoción, mientras que en la esfera
funcional las decisiones no salían del reducido círculo que conforma el gobierno,
valga decir, el presidente y alrededor de una docena de ministros del despacho. Lleras
había planteado su punto de vista sobre el tema en 1960:
Yo me atrevería a decir que existe ante todo una falla trascendental que es origen de
muchas otras: el excesivo centralismo. Mientras más medito en la actual situación de
la nación, más me convenzo de que el centralismo ha venido actuando como un factor
esterilizante de las iniciativas e impulsos locales, y que resta a menudo rapidez y efica-
cia a los más generales empeños (cit. Rosas, 2008:133).
Las pocas variaciones que hubo en este esquema territorial durante casi ocho dé-
cadas fueron tributarias, apuntando a ceder el recaudo y administración de algunos
impuestos a los entes subnacionales, con destinación específica para atender gastos,
ante todo en salud. De igual manera, en 1940, siendo Lleras ministro de Hacienda, se
había creado el Fondo de Fomento Municipal, que canalizaba recursos para obras de
infraestructura en los municipios.
A la vez que las reformas de Lleras apuntaron a vigorizar el poder del ejecutivo, fue
significativo el impulso que dio a las regiones al establecer un sistema de transferen-
cia de recursos y competencias a departamentos y municipios. Así como el poder del
Estado se usaba para intentar cerrar la distancia entre Colombia y los países de mayor
desarrollo y la existente entre la población de altos y bajos ingresos, también debía
usarse para una convergencia regional.
En uno de los debates de la reforma se trajeron a colación estas muy dicientes cifras:
para 1967 los tres departamentos más desarrollados del país absorbían el 75% del
ingreso salarial nacional, y si se suman otros tres, el monto era del 83,8%, mientras el
resto se lo repartían los otros 16. Así mismo, el 75% de los departamentos no atendían
los servicios básicos esenciales porque no tenían industrias asentadas en sus territo-
rios que los proveyeran de recursos propios (Presidencia, 1969:383).
La reforma de 1968 estableció en el artículo 182 de la Constitución que el gobierno
debía determinar un porcentaje de los ingresos ordinarios de la nación que debería
trasladarse a los entes subnacionales para la atención de los servicios esenciales,
distribuyendo el monto en un 30% por partes iguales entre los departamentos (y
otras asignaciones menores) y el 70% en proporción a la población del respectivo
departamento. Este esquema de reparto de recursos se conocería como situado fiscal.
Pero a nivel subnacional se repetía el esquema de primacía del ejecutivo local sobre
otros organismos administrativos: el alcalde sobre el concejo en los municipios y
el gobernador sobre la asamblea en los departamentos. Aunque la reglamentación
de las competencias y recursos por transferir de la nación a los entes subnacionales
ocurriría en el siguiente gobierno, con la reforma llerista quedó planteada una nueva
forma de relacionarse el centro con las regiones, que poco a poco iría mostrando sus
bondades.
Respecto a la gestión administrativa, si bien su cambio se puso en marcha una vez
fue aprobada la Reforma Constitucional de 1968, algunos aspectos empezaron a de-
sarrollarse desde el mismo comienzo de la administración, en particular, como queda
indicado, el fortalecimiento del Departamento Nacional de Planeación, entidad en la
cual fue incorporado un significativo número de Ph. D. en diferentes áreas, a la par
que se hizo un sustancial aumento en los salarios de los altos cargos con el fin de ha-
cerlos competitivos con similares del sector privado.
En el marco de las modificaciones a la Constitución, el trabajo titánico era construir
el esqueleto institucional para el funcionamiento de ese Estado intervencionista que
salía fortalecido con la Reforma. Caballero (2009) informa que se expidieron 150
decretos-leyes para ponerla en marcha e indica que era preocupación de Lleras que
al crear un nuevo instituto, este tuviera garantizada su propia fuente de financiación
(impuestos o tasas de destinación específica). Esta preocupación financiera a la postre
se convirtió en un problema fiscal pues desbarataba la idea de “unidad de caja” que
debe tener el presupuesto nacional. Otro resultado fue la creación de una espesa fron-
da burocrática: de 180.000 funcionarios permanentes en 1962 se pasó a 445.000 en
1972 (López, 1996:169).
En el campo funcional, antes de la reforma de 1968 la descentralización tampoco ha-
bía avanzado mucho. Había unas muy pocas entidades estatales con cierta autonomía,
por ejemplo el Banco de la República, creado en 1923 como una entidad autónoma
frente al gobierno; en 1951 se había recortado en algo su funcionamiento indepen-
diente y luego en 1963 se le quitaron las funciones relativas a la moneda, el crédito y
la tasa de cambio, las cuales pasaron a manos de la Junta Monetaria, cuyos miembros
eran designados por el presidente de la república. Y en general así funcionaban todas
las agencias estatales, en dependencia directa del presidente de la república.

La nueva institucionalidad llerista, menos concentrada, se lograría por medio de
una serie de “institutos descentralizados”, nombre usado para designar las diversas
instituciones interventoras del Estado, que se establecieron o se fortalecieron bajo
el gobierno de Lleras para atender múltiples aspectos de la vida económica, desde la
educación y la salud hasta el desarrollo económico, de infraestructura y de comercio
exterior.
Ocampo (1996) informa que mientras entre 1886 y 1939 fueron creados 35 estableci-
mientos o empresas públicas del orden nacional, con un promedio de 7 por década, en
los años 40 el promedio se elevó a 18, en la década del cincuenta a 32 y en los años
sesenta a 43, para desacelerarse luego en la década del setenta, cuando fueron creadas
17 nuevas entidades de este tipo.
Otra parte de la reforma administrativa se hizo creando fondos o cuentas con recursos
obtenidos de diferentes fuentes, tales como empréstitos de la banca multilateral, re-
cursos ordinarios del presupuesto, y tasas o contribuciones con destinación específica.
Tales fondos eran manejados en buena medida por el Banco de la República o en
menor proporción por los ministerios, los cuales debían organizar una oficina para su
administración. Entre otros se destacan el Fondo Financiero Agropecuario, el Fondo
Financiero Industrial, el de Desarrollo Urbano y el de Promoción de Exportaciones
(Proexpo) (Poveda, 2005).
Finalmente estaban las empresas públicas y las empresas de economía mixta. En ge-
neral, las primeras tenían a su cargo la explotación de bienes monopolizados por el
Estado, tales como el petróleo (Ecopetrol), el espectro electromagnético (Telecom),
la producción de aguardientes (monopolio público que se había entregado a los de-
partamentos para que lo operaran a través de las licoreras), los servicios públicos
domiciliarios, entre otros.
Entre la larga lista de empresas estatales que reseña Poveda (2005), mención especial
merece Interconexión Eléctrica S.A., creada en 1967. Antes de esa fecha el sistema
eléctrico nacional funcionaba con circuitos independientes, cada uno alimentado por
su propia represa o termoeléctrica, sin que fuera posible transferir cargas en el país
de acuerdo a la oferta y demanda de energía eléctrica. Ello implicaba costos para los
productores pues no había garantía de suministro continuo en un lugar, así en el otro
tuvieran que paralizar las turbinas por exceso de producción. Unir todas las centrales
estaba por fuera de las capacidades económicas de los empresarios particulares, pero
era un asunto vital para la marcha de la industria.
Por otra parte, las empresas de economía mixta consistían en sociedades por acciones
o por participaciones, en las cuales el Estado tenía un porcentaje del capital, a través
del Instituto de Fomento Industrial, IFI (creado en 1940) y la Corporación Financiera
Popular, CFP (de 1967, cuyo énfasis era la pequeña empresa). Para su promoción la
legislación estableció que cuando el IFI o la CFP fueran propietarios de un porcentaje
dado de la empresa, esta tendría ciertas subvenciones y exenciones tributarias.
Fue así como Lleras promovió la creación de Sofasa, empresa mixta IFI-Renault para
la fabricación de autopartes y el ensamble de automotores, una de las varias que se
pueden mencionar como ejemplo.
Finalmente, las empresas del Estado se fueron convirtiendo en una fuente de financia-
ción muy importante de la hacienda pública, lo que evitaría un mayor incremento en
las tasas impositivas a cargo de los particulares.
El aumento burocrático implicaba un sistema de administración de personal, con régi-
men laboral propio y capacitación, para lo cual se expidieron más normas que ponían
en marcha la acrecida planta de personal. Por ello Lleras transformó la administración
pública mediante un nuevo estatuto administrativo, uno de cuyos apartados estableció
grandes restricciones al derecho de asociación sindical de los trabajadores al servicio
del Estado, no obstante los frecuentes llamamientos que solía hacer a favorecer a los
sectores asalariados en las negociaciones con los empresarios.
3.7.5 Efectos de la Reforma

La discusión de la Reforma de 1968 y su contenido mismo tuvieron efectos en el
desarrollo político y democrático del país, como se explica a continuación. Ante todo,
la Reforma se llevó a cabo en medio de negociaciones y concesiones al Congreso de
la República en asuntos secundarios pero que les garantizaban una fuerte injerencia
a sus miembros en las regiones, a cambio de permitir el fortalecimiento del poder del
Ejecutivo. Como señala Leal:
La reforma Constitucional, aprobada finalmente por el Congreso gracias a las preben-
das económicas y gremiales que le brindó el ejecutivo, le quitó la tentación al legisla-
tivo de mezclar la política partidista con la política económica. La Reforma le restó al
Congreso iniciativa legislativa y lo limitó en el manejo de los asuntos económicos. En
el ejecutivo quedó la responsabilidad del gasto público y la tributación, aparte de que
podía legislar transitoriamente a través de la novedosa medida de declarar la emergen-
cia económica (Leal, 1998:453).
Desde el punto de vista del parlamentarismo ello significaba un retroceso pues el
Congreso, representación de la población, era sustituido por un grupo de tecnócratas y
ministros que no debían sus cargos a persona diferente al presidente de la república y,
sin embargo, tenían en sus manos las decisiones más impactantes de la órbita política
y económica. Pero desde el ángulo de la eficiencia, debería suponerse un aumento
pues el ejecutivo actuaría libre de las presiones de los políticos.

Según Mares (1993), la clase política, en defensa de sus intereses, se había convertido
en un obstáculo para las reformas económicas que se requerían para el desarrollo del
país y Lleras encontró el momento para quitarle el poder al Congreso y dárselo a un
grupo de tecnócratas asentados en el Departamento Nacional de Planeación, a través
de la Reforma Constitucional de 1968. El escenario propicio lo había creado el mismo
Lleras con las medidas económicas de los dos años anteriores gracias a lo cual los
cafeteros estaban percibiendo buenos ingresos debido a una favorable tasa de cambio
y los industriales, las rentas del Estado a través de diversos subsidios.
Sin embargo, al decir de Sáchica (1982), tal tecnocracia envuelve un elemento anti-
democrático, en la medida en que no hay la responsabilidad que se exige a quien es
elegido, ni la rendición de cuentas, ni el balance a través del proceso de elecciones:
La penetración de la tecnoburocracia es patente. Su aparato científico, su metodolo-
gía esotérica, neutralizan un tanto la posición demagógica, el partidismo y la presión
clientelista; pero replantean el problema del poder que rehúye controles y se torna, bajo
forma distinta, autoritario y dogmático. La diversificación de los entes, la sofisticación
de sus procedimientos, la vastedad de su organización han redundado en provecho del
bienestar general, o ¿con calculado refuerzo de los medios de control social y político
restrictivo de las libertades? (Sáchica, 1982:135).
Leal presenta el siguiente balance:
El artículo 121 [estado de sitio] de la Constitución conjugó la búsqueda de solución del
entrabe a la gobernabilidad por parte de la clase política en el Congreso, con los reque-
rimientos de represión derivados de la incapacidad política del Estado de manejar el or-
den público subvertido por quienes creen que la vía guerrillera es la mejor para acceder
a la participación política negada por el sistema. El artículo 122, el de la emergencia
económica, creado por la Reforma del 68, se sumó a la excepcionalidad necesaria para
pasar por alto el entrabe del Legislativo. La retórica de defensa del Estado de Derecho
pasó a ser un recurso cada vez más hueco (Leal, 1998:453).
De manera que con la Reforma de diciembre de 1968 se profundizó en la tenden-
cia de convertir al Estado en la potencia económica más importante de la sociedad,
manejada directa y casi exclusivamente por el Ejecutivo. Sobre esta caracterización,
Sáchica plantea: “Esta enmienda fortaleció al Estado, pero también —y esta crítica es
general y fundada— reforzó en forma desmesurada el ejecutivo, apocando aún más al
Congreso” (Sáchica, 1986:77).
Con esas herramientas el gobierno creó un entramado institucional para impulsar las
actividades agrícolas, industriales y de comercio exterior, cuyos resultados particula-
res se analizan en el apartado siguiente, pero que en general se sintetizan en el haber
conformado un Estado capaz de tomar decisiones económicas y ponerlas en marcha
en pos de los propósitos consignados en los planes de desarrollo, cuyos beneficiaros
inmediatos eran los productores particulares y, se esperaba, los trabajadores vinculados
a sus empresas. Como se mostrará, el sector industrial creció gracias al nuevo en-
tramado institucional, al igual que el conjunto de la economía, si bien los resultados
sociales fueron más bien magros.
El gobierno de su sucesor mantendría el rumbo trazado por Lleras. No obstante, como
indican Abel y Palacios (1997:229), Pastrana no dio marcha atrás a la política llerista,
pero la atenuó. El grueso de la institucionalidad se mantuvo sin mayores modifica-
ciones aún en la Constitución Política de 1991, en aspectos como la primacía del pre-
sidente a la hora de la toma de decisiones de gasto público, el papel muy secundario
del Congreso, el creciente peso de los gremios o la abundancia de entidades públicas,
pero cada uno de los siguientes gobiernos usó en mayor o menor medida esas herra-
mientas institucionales.
3.8 Inversión e industrialización

Amplio espacio se ha dedicado en esta tesis a mostrar el rumbo que fue tomando la
política industrial colombiana durante la década de 1950. En síntesis puede afirmarse
que el modelo de sustitución de importaciones de bienes básicos fue abarcando al
de bienes intermedios y luego al de bienes de capital. Cada nueva etapa tenía menor
dinamismo que la anterior y más problemas de financiamiento, derivados de la falta
de capital y de la estrechez del mercado interno. En estas condiciones Lleras planteó
la necesidad de una nueva dirección en el desarrollo para resolver estos dos asuntos,
y así se dio inicio a la etapa de promoción de exportaciones.
3.8.1 Las políticas

Es obvio que en la lógica del pensamiento de Lleras la política económica tampoco
podía llegar al extremo de dedicar ahora todo el esfuerzo a dinamizar el sector expor-
tador, por lo cual también los productores para el mercado interno se vieron benefi-
ciados con los nuevos diseños.
Al Instituto de Fomento Industrial heredado de los años 40, se sumó en 1967 el Fondo
Financiero Industrial, administrado por el Banco de la República y financiado con
recursos de inversión forzosa de los bancos privados.
Un problema derivado de estos fondos es que al establecer tasas de intereses bajas y
subsidiadas, en no pocos casos negativas, se inducía un comportamiento atípico en
la industria: la búsqueda de recursos no se hacía a través de la colocación de accio-
nes o la reinversión de utilidades sino del endeudamiento, como lo muestra la tabla
III.8.1. Obsérvese que a raíz de las medidas dirigidas a estimular el crédito en 1959,
hay un salto en la forma de financiación. Debe subrayarse que la información no es
suficiente para deducir el crecimiento y la importancia de cada fuente de fondeo de
las empresas.

Tabla III.8.1
Fuentes de fondos en la industria, 1950-1978 (en %)
Utilidades no Aportes de Préstamos Total

distribuidas capital
1950-54 39,1 33,5 27,4 100,0
1955-59 41,1 33,1 25,8 100,0
1960-64 30,1 27,8 42,1 100,0
1965-69 47,9 9,9 42,2 100,0
1970-74 46,8 6,5 46,7 100,0
1976-78 36,6 4,8 58,6 100,0
Fuente: Echavarría y Villamizar (2006:51).
Este tipo de apoyos se suman a la política general de inversión, que depende a su turno
de la salud fiscal. Junguito y Rincón (2004) resaltan que entre 1962-63 el crecimiento
de la inversión pública fue negativo, pero que un par de años después el asunto cambió:
La inversión pública en el presupuesto nacional pasó de representar el 25,5% en 1965
al 39,3% en 1969. Los gastos totales de caja de la Nación entre 1960 y 1970 aumen-
taron del 6,7% del PIB al 10%, representando un crecimiento real promedio durante
la década de 11% (Junguito y Rincón, 2004:63).
Esta participación en relación con el PIB se muestra en la tabla III.8.2.Puede obser-
varse el sostenido crecimiento de la inversión del gobierno en relación con el gasto
público y con el total de inversión fija. Debe resaltarse por lo demás que aunque tam-
bién crecen los ingresos y los gastos totales del gobierno en relación con el PIB, lo
hacen a menor velocidad, de manera que puede deducirse un cambio en la asignación
de recursos.
Tabla III.8.2
Participación del sector público en la actividad económica
(Precios corrientes)
Período Ingresos corrientes Gastos totales Inversión del go-

como % del PIB como % del PIB bierno como % de
inversión fija
1950-1954 11,4(a) 9,7(b) 15,9
1955-1959 12,1 10,9 20,5
1960-1964 11,3 11,7 19,2
1965-1969 14,3 14,1 26,7
1970-1974 16,3 17,6 29,6
(a) Ingresos corrientes antes de deducir intereses de la deuda pública

(b) Gastos corrientes más construcción pública
Ahora conviene dar una mirada desagregando paulatinamente la inversión. Ante todo,
obsérvese la formación bruta de capital en la gráfica III.8.1.
Gráfica III.8.1
Formación Bruta de Capital (% del PIB)
Formacion Bruta de Capital % del PBI
30
25
Formacion Bruta de Capital % PBI
20
15
10
Axis Title
En 1966 la inversión fue 20% del PBI, lo mismo que en 1970; de manera que no hubo
mejora significativa durante la época. Los mejores valores se ven en los 90 y, luego de
la caída en 1998, una fuerte recuperación en el 2000. Ahora bien, desagregando por
rubros la inversión se obtiene la gráfica III.8.2.
Gráfica III.8.2
Estadísticas de inversión 1950-74 - % del PIB - (Millones de pesos de 1975)
Nota: Para el período 1950-58 no hay datos.

FIBK: Formación interna bruta de capital
FBKF: Formación bruta de capital fijo
FBKFPRI: Formación bruta de capital fijo, privada
FBKFPUB: Formación bruta de capital fijo, pública
INMAQ: Inversión en maquinaria y equipo
INVMANR: Inversión en la industria manufacturera
Fuente: Elaboración propia con datos de Fainboim (1990).
Son varias las conclusiones que pueden extraerse de esta gráfica:

• Las medidas de la inversión total y la inversión fija y la inversión privada tienen
un crecimiento respecto al PIB a mediados de la década de 1950, pero empiezan

a caer a finales de la misma y durante la primera mitad de los 60, cuando de
nuevo empiezan a crecer.
• En cuanto al origen, la inversión privada muestra un repunte a mediados de los
50, pero de ahí en adelante la tendencia es a la caída, perdiendo más de la mitad
de su participación en el PIB, no obstante la recuperación observada en el último
tramo de la década del 60.
• La inversión pública, entre tanto, es relativamente baja en la primera parte y crece
de manera significativa y sostenida en la segunda mitad de los 60, alcanzando a
ser igual a la mitad de la inversión privada.
• Aunque las proporciones entre inversión bruta e inversión en maquinaria se man-
tienen más o menos estables, con leve tendencia al aumento de esta en relación
con el total, cuando se separa la inversión pública de la privada, el aumento de
la inversión en maquinaria respecto a la inversión privada sí muestra un avance
significativo entre el inicio y el final del período. Esta tendencia es más notable si
se tiene en cuenta que el total de la inversión privada va cayendo.
• El aparente contrasentido entre la caída de la inversión privada y el aumento de la
inversión en maquinaria se explica porque la participación del Estado en la inver-
sión (generalmente en infraestructura y servicios) libera capital al sector privado
para adquirir maquinaria. Otra posible explicación es que la inversión pública
hace más atractiva la inversión privada por la misma razón, es decir, porque ahora
cuenta con más recursos.
3.8.2 El sector petrolero

Un tema particular de discusión en relación con la industria y la inversión extranjera
fue el relacionado con el petróleo. Lleras, analizando este aspecto de la política en
punto al movimiento de capitales y su incidencia en la crisis de noviembre de 1966,
dijo en su mensaje al Congreso de julio de 1967:
Se ha afirmado mucho en los círculos internacionales que Colombia no ha sabido crear
suficientes estímulos a la inversión petrolera y que, por el contrario, su régimen de
cambios internacionales la desalienta. Se dice, además, que (…) en Colombia la pro-
ducción petrolera es costosa relativamente a otras áreas del mundo (Lleras, 1981:159).
A renglón seguido desvirtúa esas críticas, contraatacando con una fuerte denuncia del
proceder de las empresas extranjeras: indica que si bien la Ley 1ª de 1959 obliga a las
compañías petroleras a venderle al Banco de la República las divisas que entran a una
tasa especial que está por debajo del precio del mercado libre, lo cierto es que ellas
las vendían en el mercado libre “a una tasa superior en más del doble a la fijada”. Para
ello se valían del expediente de contratar con un tercero la prestación de servicios,
tercero que era el que entraba las divisas sin que aparecieran como inversión petrolera
y podía, entonces, venderlas en el mercado libre.
Aun en medio de esta denuncia, anotó en el mismo mensaje que se está comentando:
“No tengo dudas sobre la conveniencia de que el interés privado [extranjero] siga de-
sarrollando la industria petrolera. El capital nacional no tiene capacidad para hacerla
progresar debidamente”.
El resultado de su posición intermedia frente a estos inversionistas se ve en el hecho
de que el artículo 152 del decreto 444 de 1967 le dio la garantía de precios de merca-
do a buena parte de las divisas importadas para la actividad petrolera y estableció un
trato similar para las empresas petroleras y para las empresas de servicios que ellas
subcontrataran para sus actividades.
Un aspecto de la legislación llerista que evidentemente no debió agradar mucho
a las multinacionales fue la Ley 20 de 1969 sobre petróleo. Los artículos 1º y 13
declaran que todo el subsuelo es de propiedad de la nación, lo que significó que, a
partir de ese momento, para poder explorar y explotar minerales e hidrocarburos se
requería hacer un contrato con el Estado colombiano y no con el propietario de la
superficie, como sí ocurría en el siglo XIX entre 1873 y 1886, cuando se estableció
que quienes tuvieran un recurso minero explotado en esas fechas eran propietarios,
no obstante que el grueso de la legislación nacional, por su origen latino, estableció
desde la Independencia en 1819 la propiedad de la nación sobre el subsuelo. Para no
afectar derechos adquiridos por particulares durante el lapso en que se aceptó que el
subsuelo fuese explotado por el dueño del suelo, el artículo 3º de la indicada Ley 20
de 1969 dio un plazo para empezar a explotar los yacimientos, superado el cual estos
revertirían a la nación.
Los puntos de vista de Lleras sobre la inversión extranjera analizados en el apartado
2.4.4, que podrían considerarse desde la óptica neoclásica como muy restrictivos, no
alteraron el resultado. Solaun y Cepeda (1973) discuten los efectos de la confronta-
ción entre el gobierno colombiano y el FMI de finales de 1966 y las restricciones con-
tenidas en el decreto 444 de 1967, y concluyen que no se tradujeron en disminución
de la inversión extranjera.
Según Ruiz (1999) en el tratamiento a la inversión extranjera era más laxo y permi-
sivo el decreto 444 que la Decisión 24 de 1970 del Pacto Andino, subrayando algu-
nas diferencias: la 24 prohibió vender empresas de mayoría nacional a extranjeros,
cosa que el decreto en mención permitía; el 444 permitió girar utilidades acumula-
das sin que se superara el tope establecido, pero la 24 no, golpeando proyectos de
tardío rendimiento o inversiones con problemas derivados de alteraciones bruscas
de la tasa de cambio; la 24 prohibió nueva inversión extranjera en servicios públi-
cos y telecomunicaciones y exigió nacionalizar en tres años aquellas extranjeras
ya existentes.

3.8.3 Los resultados
¿Cuál fue el efecto de la inversión en la producción industrial? La tabla III.8.3 mues-
tra el crecimiento de la inversión bruta y del producto bruto para los años 1958-80, es
decir desde el inicio del Frente Nacional hasta cuando fueron abandonadas las políti-
cas de industrialización, lo que llevó a una crisis.
Tabla III.8.3
Tasas exponenciales promedio de crecimiento
Producción e Inversión Bruta Manufacturera*
Producción Bruta Inversión Bruta

Manufacturera % Manufacturera %
1958-67 7,15 7,38
1967-74 9,52 9,93
1974-80 5,76 5,79
* No incluye los sectores de muebles de madera ni derivados del petróleo.

Fuente: Con cifras de Chica (1983, cuadro 4).
La sinergia de las políticas de estabilidad macroeconómica, crédito, inversión pública,

promoción de exportaciones y sustitución de importaciones permitió ir delineando el
resultado. Pineda anota: “en el período 1966/7-1973/4 se presentó una nueva fase de
auge industrial, con un crecimiento promedio del 7,9%, facilitado por una política exi-
tosa de la administración Lleras” (1998:539).
A la misma conclusión llegan Echavarría y Villamizar, quienes explican que en esa etapa
se promovieron las exportaciones industriales, y agregan que “la mayoría de analistas
consideran este período como especial en la historia colombiana gracias a los ‘vientos
saludables de la competencia internacional’” (2006:9). Pombo (2002) resume indicando
que para el período 1967-74 el crecimiento del PIB fue del 6%, el crecimiento del valor
agregado manufacturero fue del 7,8% y las exportaciones manufactureras crecieron al
30% anual. Sobre el crecimiento del sector manufacturero, obsérvese la gráfica III.8.3.
Gráfica III.8.3
Participación porcentual en el PIB de los subsectores manufactureros
Fuente: Ortiz et al. (2009:22).
Obsérvese de esta gráfica:
• En los años previos a la presidencia de Lleras, la agroindustria ha dado un salto
importante en la participación del PIB industrial.
• En términos generales se mantiene la pendiente de crecimiento de las manufac-
turas de materias primas. Como indica Ortiz, “sólo el subsector productor de
materias primas se relaciona de forma positiva y significativa con el crecimiento
económico de largo plazo. Éste fue el verdadero sector líder de la economía co-
lombiana hasta 1974” (2009:42).
• En relación con los bienes de capital, sólo en el último tramo del gobierno se nota
un impulso de su crecimiento.
Si se analiza la producción manufacturera por sectores, de acuerdo con la información
de la tabla III.8.4, se pueden plantear las siguientes tendencias:
• Los productos clásicos de la industria liviana de consumo masivo (alimentos,
bebidas y tabaco) van perdiendo peso a lo largo de los años.
• Otros productos del mismo sector como textiles, madera y papel también pierden
peso, aunque en menor proporción.
• El aumento está en la industria de materias primas, que en general crece, desta-
cándose los metales de base. Este sería el verdadero motor industrial al decir de
Poveda (2005) y Ortiz et al. (1999).
• En cuanto a los bienes de capital, aunque su peso al final del período de la muestra
es relativamente bajo, alrededor de un 7,0%, al inicio del período no alcanzaban
a ser el 2% de la producción manufacturera.
Tabla III.8.4
Participación en la producción bruta de la industria manufacturera
1950-1954 1955-1960 1960-1964 1965-1969 1970-1974

Alimentos 39,64 34,93 32,60 34,21 30,51
Bebidas 9,99 7,70 7,22 6,71 6,52
Tabaco 3,87 2,87 2,45 2,29 2,01
Textil y cuero 17,89 17,70 17,76 16,92 17,03
Madera y muebles 3,60 3,52 2,99 2,23 1,90
Papel e imprenta 3,24 3,57 4,07 4,68 5,92
Químico y caucho 11,02 12,47 12,85 12,56 14,12
Derivados del petróleo 3,46 4,25 4,73 4,77 4,53
No metálicos 4,12 4,01 3,80 3,43 3,23
Metales de base 1,01 5,68 6,64 6,44 6,37
Maquinaria y equipos 1,08 1,65 2,45 2,86 3,68
Material de transporte 0,66 1,01 1,49 1,69 3,07
Diversos 0,41 0,63 0,94 1,21 1,11
Fuente: Romero (2006:31).
Chica (1983), quien agrupa los sectores manufactureros en cuatro conjuntos (bienes de
capital, de consumo durable, intermedios y livianos) relacionando la evolución entre

1958 y 1980 de la inversión bruta y de la producción bruta, indica estas tendencias:
en cuanto a la estructura de la producción, esta va pasando de los bienes livianos a
los intermedios y a los durables y de capital, siendo estos dos últimos los de “mayor
ritmo de crecimiento” relativo; y en cuanto a la inversión, la pérdida de los bienes
intermedios frente a los livianos y una “pérdida de dinámica” en intermedios y de
capital (Chica, 1983:112).
Para una mirada de largo plazo, obsérvense las gráficas III.8.4 y III.8.5. Si se tiene en
cuenta el sector manufacturero, las tasas más altas se dan en los 70. Pero si se tiene en
cuenta la industria como un todo (agroindustria y trilla de café), las tasas más altas se
dan hacia fines de los 80.
Gráfica III.8.4
Manufactura (% del valor agregado del PIB)
Manufactura (valor agregado % del PBI)
30
25
20
Porcentaje del PBI
15
10
Gráfica III.8.5
Industria (% valor agregado del PIB)
Industria (valor agregado % del PBI)
45
40
35
30
Porcentaje del PBI
25
20
15
10
Ahora bien, una de las críticas que suele hacerse al modelo proteccionista es que
eventualmente promueve industrias ineficientes. A Lleras no se le escapaba el proble-
ma. En la reunión que sostuvo para la creación del Pacto Andino con los presidentes
Frei de Chile y Leoni de Venezuela, dijo:
Colombia ha creado barreras arancelarias y estas han tenido que ser demasiado altas, en
ciertos casos, porque no podíamos estar expuestos a la competencia de las empresas muy
poderosas, muy modernas, dotadas de fuertes capitales y de alta técnica que tienen los
países industrialmente más avanzados. Este proteccionismo ha sido útil como instrumento
de desarrollo; pero muchas veces ha tenido un excesivo costo social. Se han formado mo-
nopolios que, al fijar sus precios, aprovechan hasta el máximo las ventajas de la protección
aduanera y que son poco cuidadosos en sus costos de producción (Lleras, 2008:192).
Pero Abel y Palacios destacan un efecto no previsto en la lógica que puede descubrir-
se en la anterior afirmación de Lleras, y es que “un elevado nivel de protección esti-
muló la afluencia de capital de las empresas manufactureras transnacionales, basadas
principalmente en los Estados Unidos”, las cuales se beneficiaron de los “incentivos
fiscales, subvenciones cambiarias y crediticias y preferencias arancelarias a las expor-
taciones de manufacturas” (1997:213).
Sin embargo debe destacarse que para el caso de Colombia en la década de los 60
Ocampo plantea que el país “había evitado una protección excesiva y promovido un
patrón de industrialización que no mostraba los excesos de otros países latinoameri-
canos” (Ocampo, 1996:275). Subraya que tampoco era notorio en el país otro de los
problemas comunes, la alta concentración de la propiedad industrial que se manifiesta
en monopolios u oligopolios: “La concentración era mayor en las industrias de bienes
intermedios, algo inferior en la de artículos de consumo y menor en la de bienes de
capital” (Ibíd., 276).
Esta dinámica derivada de la formación de monopolios suele tener otra faceta, el
abandono de una política de innovación tecnológica, no obstante que el gobierno de
Lleras creó una entidad para impulsar la investigación en ciencia y tecnología, Col-
ciencias, pues para que exista innovación se requiere un sector productivo dinámico
que la exija y la absorba.
Finalmente, en ausencia de incentivos o, si se prefiere, de competencia para obligar
a los industriales a mejorar su productividad, Bejarano (1998) indica que los produc-
tores optaron por la creación de oligopolios para poder captar de mejor manera las
rentas sin que ello les implicara cambios significativos en su forma de producción, es
decir, sin aumentar sus inversiones de capital o su tecnología, misma conclusión a la
cual llegan Ortiz et al. (2009). En otro enfoque del mismo problema, Chica (1983)
anota que entre 1958 y 1980 cada vez fue más notorio, sobre todo a partir de 1968,
que los incrementos en la producción se debieron más al mayor uso de la capacidad
instalada que a la ampliación de la misma.
Era, en cierto sentido, una repetición de la historia vivida en la década de los 50 cuando
la protección al sector agroindustrial se hizo a costa de la naciente industria manufac-
turera, que tuvo que pagar mayores precios por las materias primas agroindustriales de
los que regían en el mercado exterior. Por supuesto, el afectado final era el consumo.

Visto el impulso dado a la inversión y el resultado medido en crecimiento del PIB
total y del manufacturero, el impulso industrial deriva de lo que constituye una real
movilización de los factores productivos con que contaba el país encaminada a lo que
se consideró la base del desarrollo, la industria. En la tabla III.8.5 se presentan los
datos al respecto según cálculos hechos por el Departamento Nacional de Planeación.
Obsérvese al respecto:
• Con relación a las tasas anuales de crecimiento de los tres aspectos exhibidos,
PIB, capital y empleo, la tabla muestra que para los años considerados las más
altas están en el período posterior a las medidas del gobierno de Lleras, 1967-74,
hasta su desmonte.
• Hay una tendencia a la desaceleración de la tasa de crecimiento.
Tabla III.8.5
Fuentes del crecimiento para el sector industrial
Tasa anual de crecimiento % Contribuciones al crecimiento

anual del PIB %
Años PIB Capital Empleo Capital Empleo Total Productividad

total
1956-67 5,72 7,44 3,00 2,75 1,89 4,64 1,08
1967-74 7,79 7,29 5,67 2,70 3,57 6,27 1,52
1974-80 4,62 5,78 1,61 2,14 1,01 3,15 1,47
1980-85 1,16 5,03 -2,01 1,86 -1,27 0,59 0,57
1985-91 3,94 3,55 1,65 1,31 1,04 2,35 1,59
1991-94 2,12 5,38 0,38 1,99 0,24 2,23 0,11
1995-97 0,62 7,02 -1,09 2,59 -0,40 2,19 1,57
Fuente: Sarmiento (1998, cuadro 3.3).
• Respecto a la contribución de cada factor al resultado, se corrobora la descrip-

ción que se ha hecho del uso prioritario del capital (escaso) y no del trabajo
(abundante). Pero la tendencia también es decreciente a medida que se acerca
el final del siglo.
• Por supuesto, el resultado, es decir, la productividad, cae, habiendo obtenido su
pico en el año de mayor crecimiento de los factores, lo cual no necesariamente ha
debido ocurrir de esa manera favorable.
Esta fuerte inversión pública y las medidas dirigidas a mejorar la confianza inversio-
nista se tradujeron en el crecimiento industrial que se anota, pero realmente el esfuer-
zo fue poco efectivo en cuanto a abrir adecuadamente las puertas a una nueva etapa
del modelo ISI, un crecimiento fuerte del sector de materias primas y del de bienes
de capital. En ello se conjugaron dos factores determinantes. De una parte, el cambio
de la dirección general de la política de protección con las medidas que se empezaron
a tomar en el gobierno de López (1974-78), quizá en respuesta a la resistencia de los
sectores beneficiados con el nivel en que se encontraba la sustitución de importacio-
nes al inicio del gobierno de Lleras. El sector industrial consolidado para mediados
de la década del 60 no estaba dispuesto a renunciar a las rentas que el statu quo les
garantizaba y que, a no dudarlo, disminuirían si se profundizaba el modelo hacia otras
etapas. Abel y Palacios (1997) describen así el problema:
La resistencia de empresarios y trabajadores urbanos al abandono de las medidas de
protección industrial contribuyó a frenar la tasa de crecimiento de la industria, espe-
cialmente entre 1975 y 1984. Pero otros factores explicaban la acentuada reducción de
la tasa de crecimiento de la industria textil y de las industrias de bienes de producción
y de capital. Entre ellos se contaban la política neoliberal que adoptó el gobierno Ló-
pez Michelsen (1974-1983) y los auges de la marihuana y la cocaína. Otros factores
fueron la relativa sobrevaloración del peso, el incremento de los tipos de interés nacio-
nales y un aumento de los precios de los alimentos que redujo la demanda de bienes
de consumo duraderos. Asimismo, las medidas de ajuste que se tomaron en los países
desarrollados contribuyeron mucho a esta recesión de las manufacturas, junto con los
cambios de los tipos de interés del dólar y una grave crisis económica en los mercados
andinos de manufacturas colombianas: Venezuela, Ecuador y, en menor medida, Perú
(Abel y Palacios, 1997:213).
3.9 Política social

En el campo social los resultados arrojados por el gobierno de Lleras tienen un sabor
agridulce. En Las Cuatro Estrategias, plan de gobierno de Misael Pastrana, sucesor
de aquel, se pusieron de relieve los principales aspectos:
El diagnóstico del Plan fue concluyente: el crecimiento alcanzado hasta entonces por
la economía colombiana no se había reflejado en mayores índices de bienestar. Las
marcadas desigualdades entre los diferentes estratos de la población constituían no solo
el principal indicador del subdesarrollo sino también la principal causa del inconfor-
mismo de la inmensa masa de la población (cit. López, 1996:175).
3.9.1 Empleo y salarios
Una medida de la situación social es la tasa de desempleo. La Misión de la OIT,
invitada por Lleras para hacer un análisis de los problemas sociales en el país, en-
contró muy difícil establecer las verdaderas tasas, por cuestiones derivadas de las
metodologías usadas por la agencia correspondiente, el Departamento Administrati-
vo Nacional de Estadística, DANE, y otras fuentes privadas, dadas las importantes
limitaciones en la cobertura de las encuestas, tanto espacial como temporal. Por estas
restricciones, la tabla III.9.1 muestra una aproximación al problema para la ciudad
de Bogotá.

Tabla III.9.1
Desempleo visible en Bogotá, 1963-1969
(Promedios anuales, en porcentajes, de la fuerza de trabajo)
(Promedios de cuatro encuestas realizadas a intervalos trimestrales)
Año Tasa Año Tasa

1963 7,9 1967 12,2
1964 7,1 1968 11,5
1965 8,9 1969 9,6
1966 10,1 1969 diciembre 6,9
Fuente: OIT (1970:397) para todos los datos, excepto para diciembre de 1969 que es tomado de Espinosa (1970:80).
Tal cual indica la fuente, el año 1967 fue especialmente crítico, pero más allá de la
exactitud total de las cifras, sí se muestra una tendencia muy preocupante, más aún si
se tienen en cuenta otros problemas laborales como el subempleo. En relación con el
desempleo, el mismo informe indica:
De un total aproximado de tres millones de personas que integran la fuerza de trabajo
urbana en Colombia, no constituye exageración alguna cifrar en medio millón las que
buscan trabajo infructuosamente. Se puede calcular que otros tantos que desean trabajo
no lo buscan, ya sea porque, frustrados, han desistido, ya porque, desanimados por
la certeza de que la posibilidad de encontrar empleo es mínima, ni lo han intentado
siquiera. En el campo, el desempleo invisible es menos corriente, pero cientos de mi-
les de personas trabajan con salarios tan bajos o ganan tan poco con sus propias, pero
reducidas, parcelas que deben considerarse en situación de subempleo (OIT, 1970:13).
En efecto, la tabla III.9.2 es una aproximación a este otro asunto, también referido a
Bogotá, pero que no debía ser muy diferente en el resto del país. Teniendo en cuenta
una jornada laboral normal de 48 horas a la semana según la legislación del momento,
quienes trabajaban menos horas aparecerían como desempleados. En el otro extremo,
quienes laboraban más horas mostrarían el panorama de los bajos ingresos salariales.
Tabla III.9.2
Repartición por sectores en Bogotá
Personal que trabajó relativamente muy pocas o muchas horas / semana
1964 y 1969 – En % de toda la mano de obra ocupada en cada sector
Muy pocas horas Muchas horas

Semana < 32 h Semana > 48 h Semana > 63 h
1964 1969 1964 1969 1964 1969
Ind. manufacturera 8,0 4,3 41,3 60,3 4,3 10,0
Construcción 6,5 9,0 49,5 45,0 6,5 5,2
Comercio 5,8 3,7 58,6 64,8 21,2 18,5
Transporte 6,2 1,1 66,6 69,5 16,0 30,4
Servicios 8,4 11,0 73,3 53,2 48,2 13,7
Servicio doméstico 0,0 0,6 a 97,4 a 54,4
Gobierno 0,0 9,1 32,9 37,7 7,5 5,2
Totales 7,4 5,3 57,3 62,8 23,0 18,0
a. Servicio doméstico queda incluido en Servicios

Fuente: OIT (1970:405).
Durante el gobierno de Lleras puede observarse una caída significativa en el subem-
pleo, pero, en cambio, un aumento en el porcentaje de quienes laboran más de lo
normal, con casos aberrantes como el del servicio doméstico o los conductores de
transporte. Mención especial merece el caso de los trabajadores manufactureros, sec-
tor donde el crecimiento de empleados en mayor jornada es de un 50% durante el
gobierno de Lleras. Al respecto la fuente señala que una parte de ese crecimiento se
explica porque en los momentos de auge de la demanda a los patronos les es más
conveniente pagar horas extras a los trabajadores ya vinculados que contratar nuevos.
Sumando otras manifestaciones de precarización laboral, el Informe indica que para
1967, el total de mano de obra “desempleada, subempleada o con empleo improduc-
tivo (…) equivalía, por lo menos, a un tercio del total de la fuerza de trabajo urbana”
(Ibíd.:23).
La baja remuneración salarial suele ser un efecto del modelo de promoción de ex-
portaciones en la teoría neoclásica, en cuanto que la retribución al factor trabajo se
considera un elemento esencial de la competitividad. Pero es claro que Lleras no era
neoclásico y por el contrario insistió, como quedó anotado, en que los bajos salarios
no podrían ser una política de su gobierno para incursionar en el mercado mundial.
Esta consideración hacía parte del entramado económico keynesiano, por lo cual, en
términos generales, la dualidad a que se hizo referencia en el modelo agroexportador
durante la primera globalización se vio atenuada durante la Edad de Oro del capita-
lismo. Pero a medida que los problemas se acentuaban durante la década del 60, a
nivel mundial empezaron a soplar nuevos vientos que harían resurgir las tendencias
divergentes más que las convergentes (Krugman, 2008) y en el caso colombiano em-
pezarían a tomar nuevamente vuelo con el énfasis que se ponía en las exportaciones
a partir de 1967. No obstante los reparos que hiciera Lleras a esa trampa de pobreza
vistos en el apartado 2.4.1, el resultado es desalentador:
Puede llegarse, por tanto, a una conclusión fundamental, a pesar del margen de incer-
tidumbre de las cifras. Gran parte de la fuerza de trabajo activa tiene ingresos insufi-
cientes, como quiera que se los mida, y representa mayor proporción de la fuerza de
trabajo que la de los desempleados o de los subempleados. Por consiguiente, la miseria
es el aspecto que domina todo el problema del empleo en Colombia (OIT, 1970:21).
La investigación no pudo identificar un momento o una declaración de Lleras que
sirviera para indicar un giro en sus posiciones teóricas sostenidas sobre la necesidad
de mejorar las condiciones de vida de la población y en particular sobre una política
salarial más acorde con las necesidades de los trabajadores. De igual manera, aunque
insistía mucho en el papel vital del mercado interno en el desarrollo, es decir, en la
capacidad de compra de la población, las ejecutorias, a la luz de las estadísticas, fue-
ron pobres.

Buscando puntos de comparación, la tabla III.9.3 muestra los salarios medios de al-
gunos sectores básicos de la economía. Como puede observarse, de todos modos la
etapa llerista muestra un mejoramiento en un sector clave, el de la industria, en una
tendencia que ya venía marcándose en los gobiernos anteriores, pero que termina
exactamente en su período para invertirse a partir del de su sucesor, al igual que lo
que ocurre en la construcción, el otro gran empleador urbano. En cambio los salarios
pagados por el gobierno empiezan a caer significativamente en la administración Lle-
ras, lo que explica el enfrentamiento que tuvo con los sindicatos del sector público.
Tabla III.9.3
Algunos salarios medios
(Como proporción del ingreso per cápita – precios corrientes)
Años Industria Gobierno Construcción Agricultura

1955-59 3,78 6,85 1,93 0,88
1960-64 4,49 7,16 2,27 0,96
1965-69 5,07 6,51 2,30 0,95
1970-74 4,52 5,19 1,63 Nd
1975-79 4,02 3,78 1,39 0,89
Como quedó indicado cuando se habló de los consensos para la gobernabilidad, las
grandes confrontaciones con los obreros se dieron a partir de 1969, época en la cual
la política antisindical fue más notoria.
3.9.2 Estado benefactor

Para una mirada panorámica, hay que hacer referencia a otros aspectos de la política
social del gobierno que, a la luz de los ingresos de la población, pueden considerarse
como ingresos imputados para usar la expresión actual. Es decir, hay que tener en
cuenta una serie de subsidios dirigidos en lo fundamental a los sectores de más bajos
ingresos, tales como la educación, la salud, los servicios públicos domiciliarios o la
vivienda.
Ello no obsta para subrayar que el sentido del Estado benefactor no puede restringirse
a sus actuaciones frente a la población de más bajos recursos (así sea numéricamente
la más grande) sino a sus actuaciones a favor de otros sectores como el industrial o
el agrario.
Entre las muchas instituciones públicas creadas o reajustadas por Lleras, se destacan
por su incidencia en el campo social las siguientes:
• El Instituto Colombiano de Seguros Sociales fue creado bajo el gobierno con-
servador de Ospina en 1946, pero sólo cubría atención para maternidad y enfer-
medades generales. En 1965 el gobierno de Valencia, también conservador, lo
amplió a accidentes de trabajo y enfermedades profesionales (en medio de una
importante reforma laboral en respuesta a las huelgas que enfrentó por la deva-
luación) y Lleras creó el seguro de invalidez, vejez y muerte.
• En el año 1968 se creó el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, dirigido
fundamentalmente a dar asistencia a los menores de edad, y financiado a través
de un impuesto a la nómina igual al 4% de su valor.
• El traslado de recursos nacionales a los entes subnacionales con destino exclusivo
a la atención de salud y de educación básica primaria y secundaria.
En este aspecto, el Informe de la OIT indica que la “matricula en la escuela primaria
ha aumentado recientemente a una tasa ligeramente superior al aumento de la pobla-
ción, pero en la enseñanza secundaria y en la educación superior ha aumentado a un
ritmo tres o cuatro veces mayor” (OIT, 1970:34).
• Aparte de estas transferencias para salud se creó el Fondo Nacional Hospitalario,
cuyo balance, presentado años después por quien fuera su director, dice:
Al término del gobierno de Lleras Restrepo se habían ejecutado 73 obras hospitalarias,
construido 130 Puestos de Salud; se contaba ahora con 850 nuevas camas hospitalarias
para un total de 4.084 terminadas y 5.684 en construcción; se reemplazaron 2.389 y se
mejoraron 741; quedaron 2.544 camas nuevas en construcción y 65 obras en progreso
(Patiño, 2008:8).
• Para promover la educación media diversificada, es decir, la capacitación de la
mano de obra necesaria para el impulso industrial que se estaba dando, se crearon
varias decenas de centros llamados INEM (Instituto Nacional de Educación Me-
dia y Diversificada) en varias ciudades del país, los cuales ofrecían educación en
diversas modalidades como industrial, mecánica, comercial, pesquera y similares.
• Se incrementaron los recursos destinados a entidades como el Instituto de Fo-
mento Municipal, Insfopal, que tenía a su cargo el apoyo en la construcción de
infraestructura. Una aproximación a este tipo de políticas puede deducirse de la
tabla III.9.4 que muestra el mejoramiento en la prestación de servicios públicos
domiciliarios a las casas de habitación.
Tabla III.9.4
Calidad de la vivienda en Colombia
Viviendas por disponibilidad de servicios
Censo poblacional de 1964 Censo poblacional de 1973

Servicio Cabecera Resto Total Cabecera Resto Total
Acueducto 65,8 13,3 38,7 86,9 27,6 62,7
Energía 65,4 5,6 34,5 87,0 15,0 57,6
Sanitario 69,1 14,1 40,7 91,6 25,0 68,1
Fuente: Urrutia (1998:512).

Se observa que para los tres servicios públicos domiciliarios de los que se presentan
cifras, las tasas de cobertura mejoran significativamente, en particular en las áreas
rurales (“resto”) donde el crecimiento es de más del cien por ciento en todos los casos,
especialmente en energía eléctrica.
• Otras entidades encargadas directamente de funciones de atención social creadas
durante el gobierno de Lleras, y que con mayor o menor eficacia cumplieron
(o aún cumplen) un papel redistributivo son el Instituto Nacional para Progra-
mas Especiales de Salud, el Instituto Colombiano de Ciencias (Colciencias), el
Instituto Colombiano de Construcciones Escolares, el Instituto Colombiano de
Cultura (Colcultura), el Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte (Col-
deportes), el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior
(Icfes), el Fondo Nacional del Ahorro, entre otros.
Esta institucionalidad dirigida a ofrecer servicios esenciales en buena medida ha
supervivido a las reformas ocurridas en Colombia en los cuarenta años siguientes
no obstante las ineficiencias que se han encontrado en su marcha, pero que consti-
tuyen sin lugar a duda un ejemplo típico del segundo óptimo (North, 2006). De las
instituciones que se han mencionado en este apartado aún subsisten y se destacan
el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Colciencias y Colcultura (que ad-
quirieron mayor jerarquía en el organigrama del gobierno colombiano en los años
siguientes) el Icfes y Coldeportes, a más de otras que se disolvieron o cambiaron
de nombre, pero cuyas funciones siguen siendo prestadas por otras instituciones
públicas.
3.9.3 Balance
Como se indicó al inicio del apartado, el resultado en este campo es agridulce. En el
Informe de la OIT puede leerse:
La verdad es que los sectores más pobres de la población se han beneficiado poco o
nada del crecimiento de aproximadamente 5 por ciento anual (en términos reales) de la
economía desde mediados de los años cincuenta; el tercio más pobre de la población
rural seguramente no se encuentra en mejores condiciones que en los años treinta (OIT,
1970:14).
El efecto general de las políticas distributivas podría identificarse a través del Gini,
pero importantes historiadores de la economía colombiana presentan datos bastante
diferentes que impiden llegar a una conclusión definitiva. Así, Ocampo (1996:331)
indica que para 1964 el Gini era 0,48 y para 1971 era de 0,54, es decir, durante el go-
bierno Lleras habría ocurrido un inusitado aumento de la concentración de la riqueza,
del 12,5%, derivado de un alto crecimiento en los deciles 9 y 10, como muestra la
tabla III.9.5.
Tabla III.9.5
Distribución del ingreso urbano en Colombia
Deciles
Distribución 1a5 6a8 9 10 Coeficiente
individual (50% más (Sectores (Medio alto (Alto - %) Gini
pobre - %) medios - %) - %)
1965 19,0 26,0 14,5 40,5 0,48
1971 13,5 26,0 17,0 43,0 0,54
Por su parte, Londoño (1995) indica para los mismos años cifras de 0,5550 y 0,5268
respectivamente, es decir, un movimiento en sentido inverso, pero partiendo de una
situación de mayor inequidad que la mostrada por Ocampo. Complementa Londoño
la información mostrando el Gini por sectores, como se observa en conjunto en la
tabla III.9.6.
Tabla III.9.6
Coeficiente Gini - Colombia
1951 1964 1971 1978

Global 0,5251 0,5550 0,5268 0,4814
Agrícola 0,5304 0,5701 0,5235 0,4826
No agrícola 0,5140 0,5332 0,5186 0,4703
Fuente: Londoño (1995:97).
Finalmente, Perfetti ofrece un dato aún más halagüeño para el gobierno de Lleras que
el mostrado por Londoño:
Entre 1960 y 1970-1971 el índice de Gini para el sector rural disminuyó de manera
importante, ya que pasó de 0,65 en 1960 a 0,47 y 0,46 en los otros dos años. Esta dis-
minución o mejoramiento en la distribución del ingreso rural fue mucho más dramática
que en el caso urbano, ya que este pasó de un coeficiente en 1964 de 0,66 a 0,65 y 0,63
en 1970 y 1971, respectivamente (Perfetti, 1994:157).
Una medida alternativa de lo que ocurrió en el campo social, que quedó mencionada
atrás pero que vale la pena recordar, es sobre población que está por debajo de la línea
de pobreza. Londoño (1995) indica que tomando como punto de referencia 325 dóla-
res en 1988, la población bajo la línea de pobreza era del 62,8% para el año 1964 y del
39,2% para 1971, lo cual está en consonancia con sus cifras sobre el Gini.
Por último, como se indicó en el apartado 2.4.1 al analizar los problemas del de-
sarrollo, Clavijo plantea el Índice de sufrimiento macroeconómico relacionando el
desempleo, el crecimiento del PIB y la inflación, para concluir que entre 1967 y 1999
el menor nivel estuvo en el período 1967-73. Desafortunadamente los indicadores de

empleo-desempleo para construir el índice correspondiente a los años anteriores no
son confiables por lo cual no es posible mirar lo que ocurría antes de Lleras con este
índice, pero sí sigue siendo válida la conclusión cuando se agregan las cifras de los
años del presente siglo.
3.10 Desempeño global

El desempeño global se analizará desde dos perspectivas, los indicadores macroeco-
nómicos y la institucionalidad, teniendo en cuenta que el llerismo y, en términos más
generales, el keynesianismo aparecieron en la historia para enfrentar problemas es-
pecíficos de sus momentos respectivos y con unas expectativas delimitadas que no
pueden perderse de vista a la hora de hacer un balance. El asunto era enderezar el
crecimiento económico que venía postrado, a nivel mundial para el caso del keyne-
sianismo en los años 30 y para el colombiano en 1965.
3.10.1 Desempeño macroeconómico

En esa perspectiva, el conjunto de políticas sectoriales deben traducirse en el mejora-
miento global de la economía del país, asunto que se mostrará a continuación.
1. Ante todo, está el crecimiento general. De acuerdo con la gráfica III.10.1 la tasa de
crecimiento del PIB en pesos corrientes (VPIB, línea azul) durante el período de Lle-
ras estuvo en el promedio del siglo XX. En pesos reales el crecimiento es el más alto
de todo el siglo (VPIBR, línea rosada) y cuando se mide el PIB en dólares, la tasa de
crecimiento de la etapa llerista es la tercera más alta, superada esta vez por la vivida
durante la II Guerra Mundial y los años siguientes al gobierno de Lleras.
Gráfica III.10.1
Tasa de Crecimiento del PIB por períodos presidenciales, 1927-2006
Fuente: Herrera (2008).
2. Otras variables macroeconómicas arrojan resultados igualmente alentadores. La ta-
bla III.10.1 muestra algunos de los indicadores domésticos fundamentales analizados
por Díaz-Alejandro para veinte años en un subperíodo marcado por el alza del precio
del café de 1956 y otro por la adopción del decreto 444, en 1967. Para todos los datos
incluidos se observa que el promedio del período 1967-72 fue superior al promedio de
todo el período 1950-72, en algunos casos duplicándolo, como ocurre en la formación
de capital fijo y, en otros, mucho más que triplicándolo, en particular en relación con
la inversión en bienes de capital y en las importaciones.
Tabla III.10.1
Variables domésticas fundamentales
Tasa de crecimiento anual promedio
1950-72 1956-67 1967-72
Crecimiento real del PIB 4,75 4,57 6,08
Crecimiento real de la 6,11 5,68 7,62

manufactura
Formación de capital fijo 3,61 2,64 7,52
Volumen de bienes de capital 0,76 0,60 8,01

importados
Producción de bienes de capital 14,25 12,88 19,55
Total de inversión en maquinaria 2,36 2,40 10,41

y equipo
Fuente: Díaz-Alejandro (1976, tabla 1-1:2)
3. Los indicadores sectoriales, tales como los de desempeño industrial, de comercio

exterior, agricultura tradicional y comercial, formación de capital, dieron un impor-
tante salto adelante respecto a la tendencia que traían, y en algunos casos nunca se
superarían los niveles alcanzados en el gobierno Lleras. La tabla III.10.2 muestra el
crecimiento del PIB por sectores. Conocida ya la historia particular de algunos de
ellos conviene mirar el conjunto de nuevo:
• El sector agrario creció a unas tasas que casi alcanzan a duplicar las obtenidas
durante los gobiernos precedentes, lo que muestra que hubo una corrección en
el sesgo antiagrario que pudo haber primado en los inicios del modelo ISI en
Colombia.
• El sector manufacturero venía de altas tasas de crecimiento pero descendiendo,
tendencia que se rompe y logra dispararlo a la mayor tasa alcanzada en el período
que cubre la información analizada en esta investigación, como quedó descrito en
el apartado anterior.

Tabla III.10.2
PIB – Tasas anuales de crecimiento geométrico (%)
1950-53 1953-57 1958-62 1962-66 1966-70 1970-74

Agricultura 2,72 3,59 3,06 2,35 4,85 4,70
Pesca 3,97 14,10 20,80 4,42 14,08 1,19
Bosques 6,11 8,34 2,93 2,41 4,71 7,68
Minería 5,40 4,44 2,89 5,90 3,04 0,06
Manufacturas 6,41 6,98 6,83 5,50 6,33 8,01
Construcción 8,44 8,22 6,16 2,31 10,93 5,68
Comercio 7,21 1,78 6,66 5,78 5,57 6,92
Transportes 10,70 4,87 8,16 5,34 5,99 7,45
Comunicaciones 9,57 9,80 10,57 9,91 9,26 13,99
Electricid., agua, 9,34 9,89 13,33 6,78 9,72 9,79
Banca 8,49 6,53 16,12 6,81 9,41 12,57
Rentas 2,21 5,14 10,04 7,32 6,05 6,22
Otros servicios 3,18 4,58 3,89 4,76 5,48 6,90
Gobierno 9,10 1,00 5,31 5,31 5,09 6,75
TOTAL 5,16 4,26 5,49 4,60 5,85 6,65
Fuente: Currie (1981:62).
4. En cuanto a la contribución factorial en el crecimiento para el conjunto de la eco-

nomía, las cifras del Departamento Nacional de Planeación al respecto pueden verse
en la tabla III.10.3.
Tabla III.10.3
Fuentes de crecimiento económico
Tasa anual Contribuciones al crecimiento

de crecimiento % anual del PIB %
Años PIB Capital Empleo Capital Empleo Total Productividad
total
1950-56 4,95 4,77 3,23 2,00 1,87 3,88 1,07
1956-67 4,40 3,44 3,25 1,44 1,89 3,33 1,07
1967-74 6,06 5,24 3,30 1,89 2,08 3,97 2,09
1974-80 4,97 5,30 3,85 1,59 2,70 4,29 0,69
1980-85 2,55 5,36 1,58 1,61 1,11 2,71 -0,16
1985-91 4,00 3,93 3,67 1,18 2,57 3,75 0,25
1991-94 4,23 3,96 3,32 1,19 2,32 3,51 0,72
1995-97 3,61 5,73 1,93 1,72 1,35 3,07 0,54
1950-70 4,84 3,98 3,33 1,67 1,93 3,60 1,24
1970-97 4,49 4,43 3,13 1,46 2,19 3,66 0,79
Fuente: Sarmiento (1998).
Puede observarse que la tasa de crecimiento del PIB tiende a caer, pero vistas las tasas
por factores, la del capital crece, con una afectación en la década de 1980, mientras
que la de empleo muestra una tendencia a la caída. A pesar del crecimiento anual del
capital, su contribución al crecimiento del PIB va cayendo, mientras que la tasa del
empleo aumenta, equilibrándose como se muestra en el total: 3,60% para antes de
1970 y 3,66 para después. Pero como la productividad está asociada a las unidades
de capital disponibles por trabajador, el resultado es que la productividad total de la
economía cae.
5. Aparte de los efectos de la política llerista en ese resultado, suele señalarse otro
hecho de la década del 70 que habría permitido al país resistir los embates de la crisis
de los 80: el ingreso de dineros procedentes del narcotráfico.
La valoración del efecto de los dineros ilícitos ha sido muy problemática, pero no
debe perderse de vista que al lado de las “ganancias” deben ponerse las pérdidas re-
presentadas en el incremento de otros costos de transacción en asuntos como la salida
de capitales por la inestabilidad económico-política derivada de la presencia de las
mafias, la distorsión del gasto público, los costos de la corrupción, los aumentos en
los costos de transacción por motivo de una competencia “desleal” y demás aspectos
similares, así como la ineficiente asignación de recursos por cuenta del tipo de inver-
siones que hacen los capitales ilegales.
Escapa al marco cronológico de esta investigación ahondar en este tema, pero con-
viene señalar que Thoumi (1994) concluye que el resultado final puede ser de equi-
librio entre costos y beneficios, máxime si se tiene en cuenta que durante el siglo
XX los intentos de legalización masiva de esos recursos nunca prosperaron. En el
mismo sentido, Cárdenas y otros autores “consideran que la criminalidad, vinculada
al narcotráfico, redujo el crecimiento en las dos últimas décadas del siglo” (Urrutia y
Posada, 2004:18).
Pineda resume la situación subrayando que el impacto de los ingresos del narcotrá-
fico “presenta resultados disímiles”, pues aunque de una parte aumentan la demanda
interna, tienen un fuerte componente especulativo, por lo cual “el efecto final sobre
la inversión ha resultado ser muy reducido”, y pone como ejemplos “la compra de
bienes de contrabando, la subfacturación de importaciones, el turismo al exterior y la
fuga de capitales, actividades que no contribuyen al desarrollo económico nacional”
(Pineda, 1998:566).
3.10.2 La institucionalidad
¿Cuál es la importancia económica de las reformas institucionales de Lleras?
Como se ha insistido en esta tesis, a tono con los paradigmas económicos de la
época y la abundante evidencia histórica sobre el papel del Estado, era indispen-
sable consolidar un Estado suficientemente fuerte como para que pudiera actuar
como palanca del desarrollo y socio del sector privado. Los esfuerzos hechos des-
de 1936 en Colombia en esa dirección finalmente cristalizaron bajo el gobierno de
Lleras, de varias maneras.

De una parte, se aprovechó un entramado económico institucional ya en marcha, la
ISI, que se había venido edificando sobre instituciones públicas como el reconoci-
miento de la importancia de los planes de desarrollo y la legalidad que los sustentaba,
o entidades que canalizaban el ahorro público hacia el desarrollo industrial como el
Instituto de Fomento Industrial. Pero bajo el mandato de Lleras se avanzó en el marco
regulatorio de la actividad de planificación al volverse obligatoria para los gobernan-
tes y dotarse al Estado de mejores herramientas para su realización. Ese fue el avance
que introdujo en este aspecto la reforma del 68.
La oficina pública encargada del tema, si bien ya existía desde finales de la década
del 50, fue reestructurada con el nombre de Departamento Nacional de Planeación y
se la adscribió directamente a la presidencia de la república. Paulatinamente se fue
convirtiendo en una de las agencias más especializadas con que cuenta el país en el
diseño de las políticas públicas.
Tanto esta dependencia como su labor, la planeación, fueron tomando importancia
en el país, al punto de que en el cambio constitucional de 1991 ambos subsistieron
con similar concepción a la del diseño llerista. La novedad radica en que a finales
del siglo era necesario reconocer, otra vez a tono con los vientos predominantes, de
manera más amplia el papel del mercado al lado de la planeación, lo cual se convirtió
en norma constitucional (art. 333).
Otro aspecto de la institucionalidad que debe resaltarse es la amplia gama de oficinas
públicas creadas a la sombra del Estado intervencionista para regular y ayudar a los
particulares en sus actividades. Estas instituciones tuvieron como uno de sus efectos
disminuir los costos de transacción pues los servicios prestados por el Estado, desde
la salud y la educación hasta las grandes obras de infraestructura, no entraban en los
costos directos de los productores sino que ahora aparecían como una externalidad
positiva.
Se han listado muchas de esas instituciones en esta tesis y vale la pena resaltar que una
parte de ellas subsiste, sobre todo las destinadas a las labores que pueden enmarcarse
en el bienestar social de la población.
Pero buena parte de las encargadas de apoyar a los productores tanto urbanos como
agrarios fueron desapareciendo o menguándose a lo largo de la década de los 90. De
las más emblemáticas hay que destacar las dedicadas al impuso industrial, el IFI,
y a apoyar las exportaciones. El IFI desapareció simple y llanamente mientras que
Proexpo siguió existiendo (hoy como Proexport), pero con funciones muchísimo más
limitadas que las que tuvo en sus inicios.
La suerte de estas entidades puede explicar unos fenómenos puestos de relieve en la
investigación: el país nunca volvió a remontar las tasas de crecimiento industrial del
período comprendido entre finales de la década del 60 y principios del 70, y tampoco
la participación de las exportaciones de manufacturas en el total ni las exportaciones
han tenido igual peso en el PIB desde el punto de la desagregación de Chenery.
De otra parte está el presidencialismo. North indica que uno de los objetivos que debe
cumplir el Estado es “maximizar las rentas monopolísticas del grupo o clase represen-
tado y servido por el gobernante” (North, 1984:40), misión que, puesta en manos del
parlamento para su desarrollo, estaba adquiriendo un costo de transacción creciente,
por lo cual era mejor concentrarla en la rama ejecutiva. De la utilidad que ello tiene
para la marcha económica de quienes controlan el poder del Estado quizá dé cuenta
el hecho de que el presidencialismo es una tendencia mundial y de que en la nueva
Constitución colombiana de 1991 se mantuvo la relación de poder entre el ejecutivo y
el Congreso de la República que Lleras introdujo en la reforma del 68.
La institucionalidad colombiana también se vio fortalecida con los parámetros de ma-
nejo de divisas creados con el decreto 444 de 1967. Como se ha indicado varias veces
en esta tesis, este decreto se convirtió en una herramienta muy útil para enfrentar uno
de los problemas que fueron recurrentes en el país, las abruptas devaluaciones con sus
secuelas en la estabilidad de los demás indicadores macroeconómicos, empezando
por el nivel de precios interno, pero también en relación con el manejo de las reservas
internacionales y de un comercio exterior que no fuera tan dependiente de los vaive-
nes del precio internacional del café.
El decreto 444 ayudó a fortalecer otro aspecto de la institucionalidad colombiana no
escrita, el manejo del endeudamiento. Bulmer-Thomas indica que para la década del
70 los bancos del mundo tenían abundantes recursos para prestar y que “mostraron
una abrumadora preferencia” por Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y Ve-
nezuela, pero que “sus esfuerzos por prestarle a Colombia fueron en gran medida re-
chazados debido a la larga tradición conservadora de la república en asuntos fiscales”
solo rota bajo el gobierno de Turbay (1978-82), pero que a finales de su mandato bue-
na parte de la deuda del país seguía siendo multilateral (Bulmer-Thomas, 2003:420).
Ffrench-Davis et al. (1997) recuerdan que desde mediados de la década de 1970 hubo
un proceso de liberalización financiera particularmente fuerte en Chile, Argentina y
Uruguay, y que “incluso Colombia, el prestatario más cauto durante los años setenta,
introdujo reformas similares, aunque moderadas, en 1980” (1997:147) y concluyen
más adelante que aquellas fueron “políticas efectivas para evitar los desequilibrios
macroeconómicos inducidos por la creciente oferta de capital financiero en este pe-
ríodo (Ibíd:148).
Finalmente en este recuento de la institucionalidad creada por Lleras debe destacar-
se el punto de la reforma constitucional a través del cual se estableció que los entes
subnacionales recibirían una parte creciente de los ingresos públicos para cumplir

de manera directa, inmediata, con unas funciones básicas, ante todo de educación
y salud. Este sistema constituyó un cambio radical con respecto a ochenta años de
institucionalidad colombiana durante los cuales había primado un rígido centralismo.
Desde esta perspectiva puede afirmarse que mientras el presidencialismo y el inter-
vencionismo habían venido abriéndose paso en el país desde reformas anteriores a
Lleras, la ruptura con el centralismo sí era una idea muy novedosa en el entramado
jurídico y económico del país.
Tomando de nuevo como punto de referencia los cambios hechos en 1991, los cons-
tituyentes de este año debieron encontrar positiva la experiencia del país a partir de
1968 por cuanto el modelo de relación entre nación y entes subnacionales establecido
fue una copia de la reforma llerista.
Bajo estas perspectivas se entiende la existencia de un balance favorable para el go-
bierno de Carlos Lleras Restrepo, en el que coinciden analistas de muy diversa proce-
dencia ideológica y política, quienes destacan dos aspectos en el veredicto, la buena
marcha de indicadores económicos y la institucionalidad creada, aspecto este que
realmente es más importante a la hora de las evaluaciones y del análisis de los ciclos
de la economía. Así, Pineda anota:
La recomposición de la actividad económica ocurrida durante el período [1966/7-
1973/4], no sólo contribuyó a la acumulación de capital privado más importante de
la historia del país, sino que además hizo posible las más profundas transformaciones
sociales y demográficas que tampoco tenían antecedentes en la historia nacional (Pi-
neda, 1998:539).
Echavarría, fervoroso defensor de la política aperturista puesta en marcha a partir de
1990 en Colombia en el contexto del Consenso de Washington, analizando el proceso
de paulatina desindustrialización vivido en el país en la segunda mitad del siglo XX
afirma:
La excepción [al estancamiento] se presenta en el período 1967-1974, cuando tanto
la industria como la economía global crecieron aceleradamente: se adoptaron impor-
tantes políticas para promover las exportaciones industriales y la mayoría de analistas
consideran este período como especial en la historia colombiana gracias a los ‘vientos
saludables de la competencia internacional’ (Echavarría, 2006:9).
Poveda, particularmente estudioso del proceso industrial colombiano anota: “No hay
duda de que el gobierno de Lleras Restrepo fue uno de los más fructíferos para la eco-
nomía colombiana, y la última gran administración del siglo XX” (2005:518). Berry,
por su parte, indica que el período comprendido entre 1967 y los años 70 fue para
Colombia “una edad de oro de crecimiento económico” (1995:277).
Pécaut, en un análisis hecho eminentemente desde la óptica institucionalista
apunta: “La obra del presidente Lleras aparece, pues, esencialmente como un
intento de dar al Estado los instrumentos necesarios para dirigir la modernización de
la sociedad” (1989:81).
Desde la perspectiva regional, Mares (1993) plantea que los países latinoamericanos
fallaron en su transición durante los años sesenta a diferencia de sus similares del
Este de Asia, pero indica que Colombia en 1966 inició unos cambios que guiaron una
transición “similar aunque no tan dramática” a la del Este Asiático.

Capítulo IV
Resultados y conclusiones
4.1 Consideraciones generales

Para sopesar adecuadamente las medidas tomadas por Carlos Lleras Restrepo deben
tenerse en cuenta dos circunstancias:
1. El entorno económico internacional. En el balance de la obra de Lleras Restrepo
debe discutirse el peso que tuvieron las condiciones internacionales o, para decirlo
con la expresión que emplea Díaz-Alejandro (1976), se trata de establecer si los re-
sultados obtenidos lo fueron ante todo debido a la dinámica endógena o a la exógena.
Para ello debe considerarse que el gobierno de Lleras transcurrió en una época en que
confluían cuatro tendencias: en primer lugar, se desenvolvió entre los años finales de
la larga onda expansiva de posguerra que se vivió en todo el planeta y el inicio de una
recesiva. Segundo, la CEPAL había venido alertando sobre el agotamiento del mode-
lo ISI en toda la región y en la necesidad de buscar enderezar el camino. Tercero, en
cuanto a Colombia, parecía que las altas cotas de crecimiento se habían marchitado
desde finales de los años 50, según lo mostraban en general los decrecientes indicado-
res de los años 60. El cuarto asunto tiene que ver con los bajos precios del café durante
buena parte del gobierno de Lleras.
Pero además, no puede perderse de vista que las condiciones externas actúan a través
de condiciones internas, de suerte tal que una misma condición internacional puede
acarrear resultados diferentes dependiendo de lo que esté ocurriendo en el país. Así,
durante el gobierno anterior a Lleras, el de Guillermo Valencia, se contó con un precio
internacional del café muy favorable y ello debería haberse traducido en un mejor
balance económico frente a su sucesor o a su predecesor, que contaron con precios
más bajos, pero no fue así.
Lleras logró, no digamos detener la caída presagiada por los cuatro factores identifi-
cados, sino enrumbar al país por un camino que mostró halagüeños resultados a corto
y mediano plazo, protuberantes cuando se comparan con lo vivido por el país en los
años 1962-66.
2. Evaluar coyuntura y estructura. El manejo cambiario y monetario establecido por
Lleras fue la respuesta a una crisis que explotó recién iniciado su mandato, y aunque
227
la estabilización se logró a los pocos meses de haber sido expedido el decreto 444 de
1967 con el cual se conjuró la crisis, esta política, al igual que otras, como la expor-
tadora o la industrial, tuvo un hondo contenido estructural, de manera que sus efectos
hay que buscarlos en el mediano y largo plazo, por supuesto a condición de que esas
políticas se hubieran mantenido, cosa que no ocurrió en todos los casos, especialmen-
te en lo referente a la industria.
Que las reformas fueron de gran impacto aun en el corto plazo lo muestra el hecho de
que la tasa de crecimiento del PIB per cápita del gobierno precedente, el de 1962-66,
fue del 1,4, como se observa e la tabla IV.1.1. En ausencia de mejores condiciones
externas, solo reformas fuertes pueden explicar un salto de más del doble en el creci-
miento del PIB per cápita, al 3,1%.
Tabla IV.1.1
PBI per cápita (US$ 2000) Tasa de Crecimiento Anual Compuesta1
1962- 1966- 1970- 1974- 1978- 1982- 1986- 1990- 1994- 1998- 2002-
1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2008
Argentina 1,9 3,7 2,2 -1,6 -0,8 0,0 -3,9 7,6 2,3 -5,9 7,5
Bolivia 3,5 -3,2 2,9 2,2 -3,4 -4,2 1,1 1,6 2,5 -0,3 2,5
Brasil 0,0 5,9 8,9 3,2 0,5 2,1 -1,3 1,1 0,9 0,7 2,9
Chile 2,3 1,2 -0,4 0,3 1,0 2,4 5,2 6,3 5,4 1,1 3,6
Colombia 1,4 3,1 4,1 2,5 0,9 1,3 2,6 1,9 1,0 -0,9 3,7
Ecuador 0,6 2,5 5,7 3,2 0,3 -0,6 0,0 0,7 0,9 0,1 3,9
Paraguay 0,8 2,4 4,3 6,2 4,5 -1,9 2,1 0,9 0,1 -2,7 2,7
Perú 2,9 0,6 2,5 -1,2 1,2 -1,1 -6,7 2,7 2,5 0,7 5,7
Uruguay 0,5 0,8 0,3 3,7 0,1 -1,2 2,0 4,6 2,8 -5,0 6,8
Venezuela 1,5 1,2 -0,5 1,2 -4,6 -1,7 -0,8 1,1 0,5 -3,9 5,3
Puesto 6 3 4 5 4 3 2 5 6 6 6
Colombia
Puesto 7 3 1 5 10 8 4 6 9 11 2
gobiernos
Los indicadores en el gobierno de Pastrana (1970-74), siguiente al de Lleras, dan

una buena prueba de la fuerza estructural de las reformas. De un lado, Pastrana no
hizo modificaciones sustanciales en el andamiaje que heredó (excepción hecha de la
reforma agraria), pero sí tuvo condiciones externas más desfavorables, tales como
la desaceleración en el crecimiento mundial, la crisis económica de Estados Unidos
y de Europa y el bajo precio del café. Contra lo que cabría suponer, Colombia logró
1
Debo esta tabla a mi director de tesis, doctor Andrés Gallo.
crecer, un 4,1% el PIB per cápita, más que en el gobierno de Lleras, como se observa
en la tabla.
La prueba a contrario sensu la encontramos en el gobierno de López (1977-78),
quien empezó con el desmonte de determinantes aspectos de las reformas lleristas,
en especial las relativas a la protección del mercado interno, pues inició una amplia
liberación comercial a través de la reducción de aranceles, a la par que el manejo
crediticio y monetario fue más contraccionista como reacción a los crecientes niveles
de inflación. Como se observa, el PIB per cápita tuvo un crecimiento del 2,5%, no
obstante haber tenido a su favor la que quizá sea la mayor bonanza vista en el precio
internacional del café, que saltó en promedio de 0,6741 centavos de dólar la libra en
1975 a 2,3667 dólares en 1977.
¿Qué ocurría mientras tanto en el resto de la región? Como se observa en la misma
tabla IV.1.1, Colombia ocupaba el sexto puesto entre los diez de la muestra durante
el gobierno anterior a Lleras, mismo lugar al que vuelve en el tramo final que cubre
la información. Pero con la llegada del gobierno Lleras el país pasa a ocupar el
tercer lugar, destacándose que en esos años solo tres de los diez países crecieron.
Para 1970-74 seis países de los diez crecieron, lo que desplazó a Colombia del
tercer al cuarto puesto. Al final del ciclo llerista, 1974-78, el país cae un puesto
más a pesar de que solo crecieron respecto al período anterior cuatro de los diez
países. Por último, durante la década de 1980, aunque en el ranking interno los
presidentes obtuvieron puestos bajos, ellos mismos en cambio se destacaron en el
vecindario, pues, como se ha indicado, el país tuvo reservas para pagar la, de por
sí, relativamente baja deuda pública externa acumulada en la década anterior y el
estatuto cambiario heredado de Lleras daba un margen de maniobra para manejar
el shock regional.
Quedó indicado en el apartado 2.4.1 que el índice de sufrimiento macroeconómico
de Clavijo (2002) arroja su medición más baja durante la etapa en que se aplicaron
las políticas lleristas. A partir de 1975 estas empezaron a desmontarse, a la par que
aumentaban la inflación y el desempleo. A comienzos de la década de 1990 se des-
montaron casi todas las políticas proteccionistas que subsistían y se derogó el estatuto
cambiario. Paralelamente se alcanzaron los niveles más altos del referido índice.
Sin lugar a dudas, en el empeoramiento del índice incidieron otros factores, naciona-
les e internacionales, diferentes a los que podrían haberse controlado de haber sub-
sistido aquellas medidas, como por ejemplo los inevitables efectos de la crisis de la
deuda de 1982, el narcotráfico o la nueva oleada de violencia, ahora por cuenta de la
guerrilla prosoviética, pero ello no le quita peso a los factores que sí se logró controlar
bajo la política de Lleras, el desempleo y la inflación, para hacer referencia sólo a los
que mide el índice en mención.

Como quedó anotado al mostrar el desempeño global, es poco menos que unánime el
veredicto académico favorable a Lleras. ¿Cuáles son las razones fácticas para tanta
coincidencia al momento de juzgar los resultados? ¿Realmente qué fue lo que hizo
Lleras? A continuación se presentan sintéticamente los hallazgos más destacados en
esta investigación.
4.2 Los hallazgos

1. En la arquitectura económica creada por Lleras, pilar central fue el régimen de
cambios, decreto-ley 444 de 1967. Después de lustros de una alta volatilidad en
la tasa de cambio y en las importaciones y de muy bajos índices en las reservas
internacionales, todo ello derivado de la monoexportación cafetera, la situación se
estabilizó.
Uno de los problemas acuciantes de América Latina en las décadas de 1970 y 1980
fue el manejo de la capacidad de compra de sus monedas, en sus dos expresiones, la
tasa de cambio y los precios internos. Mientras que las mayores economías, medidas
por su PIB, padecieron altas tasas de inflación, Colombia salió relativamente bien li-
brada, en particular cuando se precipitó la crisis de la deuda de 1982. Como se indicó
en el apartado 3.2.3, los estudiosos de la economía nacional asocian el resultado al
diseño monetario del decreto 444.
2. Debe destacarse que las circunstancias en medio de las cuales se expidió el decreto
444, valga decir, la fuerte discusión que el gobierno tuvo con el FMI y la presión de
la AID, por sí sola justifica un reconocimiento a Lleras por lo singular del hecho en
estas latitudes hace medio siglo.
3. Pero el incidente además sobresale porque la fórmula propuesta por el gobier-
no funcionó, como lo vino a mostrar el mismo Fondo cuando empezó a sugerir la
devaluación gota a gota a otros países (Poveda, 2005). El mismo director del FMI,
Pierre-Paul Schweitzer “tuvo a bien reconocer su éxito y, lo que es más, recomendó
al tambaleante gobierno peruano del presidente Belaúnde Terry adoptarlo en esa na-
ción” (Lleras, 2008:24). Más allá de este enfrentamiento, que no puede verse como
una simple anécdota, están los efectos que trajo para la economía nacional:
• La estabilidad cambiaria, que permitió a todos agentes económicos actuar de ma-
nera más racional en las decisiones de inversión y de endeudamiento.
• Se logró desligar el movimiento de los precios internos de las variaciones en la
tasa de cambios, de manera que las oscilaciones de esta no se volvieran un pro-
blema nuevo a la hora de traer divisas.
• Para un sector de los operadores cambiarios el decreto significó literalmente su
muerte, pues al no haber volatilidad no habría riesgos cambiarios notorios, ni for-
ma de apostar contra la tasa de cambio. Así el decreto 444 sin proponérselo liberó
capitales dedicados a la especulación cambiaria para usarlos en actividades más
útiles socialmente como la compra de acciones.
• Uno de los resultados más señalados del mencionado decreto es haber actuado a
manera de blindaje contra la crisis de deuda de 1982 pues la dinámica que emer-
gía del decreto impedía el endeudamiento externo más allá de ciertos límites y
obligaba a la obtención de divisas de una manera menos riesgosa.
• El régimen de cambios dinamizó el comercio exterior en ambos sentidos pues ga-
rantizaba a los exportadores crecientes ingresos pero, a la par, daba garantía a los
importadores de que no estaban haciendo una apuesta sino una inversión cuyos
costos eran cuantificables.
• Un resultado curioso del estatuto fue que el manejo de divisas por el banco cen-
tral se convirtió en fuente de ingresos públicos a través de la Cuenta Especial de
Cambios, CEC, en cuantía nada despreciable, llegando a representar 1,3% del
PIB en su momento de mayor auge en el período analizado, los años finales de
la década del 70 cuando ocurrió la bonanza en el precio internacional del café
(para la misma época, la inversión pública era del 2,7% del PIB, es decir, la CEC
representaba la mitad de aquella), siendo que en medio de la crisis cambiaria de
1967 significó gastos equivalentes a 0,3% del PIB.
Al sopesar la importancia del decreto 444 debe llamarse la atención sobre otro hecho:
cuando este se expidió ya existía un mecanismo mundial para velar por la estabilidad
monetaria, el esquema de Bretton Woods. Aún así, fue necesario establecer un me-
canismo interno que, como quedó detallado en el apartado 3.3, se enmarcaba en los
lineamientos de Bretton Woods. En 1973 desapareció el mecanismo mundial, pero
Colombia quedó resguardada con su propia normatividad, hasta 1991.
4. En el punto anterior quedan anotados algunos efectos del estatuto en el comercio
exterior, pues parte importante de la nueva política comercial no se puede explicar
sin tener en cuenta las modificaciones hechas en el manejo cambiario. Pero conviene
reflexionar en algunos otros efectos comerciales. Ante todo en el hecho implícito de
que Lleras reconociera que el modelo ISI a secas presentaba trabas, por lo cual que se
requería aumentar el comercio exterior y establecer un mecanismo de promoción de
exportaciones por varias razones:
• De manera creciente se producía un cuello de botella en el modelo ISI por falta
de divisas y para Lleras no era conveniente incurrir en excesivo endeudamiento
externo para solucionarlo. Había que conseguir las divisas por el que podría lla-
marse el medio natural, es decir, a través de las exportaciones.
• Pero esas exportaciones no podían seguir siendo las tradicionales, las primarias,
por dos características interrelacionadas, ampliamente analizadas por Lleras, la caída
en los términos de intercambio y el poco valor agregado. Por ello se impulsarían,

con diferentes herramientas fiscales, las llamadas exportaciones menores o no
tradicionales, señaladamente las manufactureras.
• El sector exportador ayudaría a crear nuevos encadenamientos en la perspectiva
de Hirschman, lo cual significaría romper con los enclaves que se habían formado
alrededor del sector exportador, una de las secuelas del atraso.
• Si se ofrecían productos novedosos al mercado mundial se podría salir de la tram-
pa de pobreza en que se cae al tratar de competir en un mercado ya establecido,
lo cual usualmente se hace con rebaja en los salarios.
Quedó destacado que la creación de Proexpo como ente encargado de promover las
exportaciones puede verse como una concepción precursora de la competitividad ba-
sadas en las escalas externas que crean los países.
Como resultado de la promoción de exportaciones menores se disminuyó el peso del
café en la economía tanto interna como externa, lo cual no obsta para que en los años
siguientes de nuevo el grano adquiriera particular importancia debido a los altos pre-
cios internacionales que alcanzó en la segunda mitad de los años 70 por cuenta de la
caída de la producción en Brasil.
5. Como grandes efectos de la política de comercio exterior de Lleras, que quedaron
documentados en el apartado 3.3.4, deben destacarse:
• Aumentó la tasa de apertura de Colombia.
• Aumentó la participación de las manufacturas en el total exportado.
• Vista a través de la descomposición de Chenery, la participación de las exporta-
ciones alcanzó en la época de Lleras cotas nunca superadas.
• Se obtuvo un creciente superávit comercial.
• Disminuyó el monopsonio exportador, lográndose a cambio una buena tendencia
hacia la diversificación geográfica.
Finalmente hay que recordar que Lleras, hablando a nombre de 19 países latinoame-
ricanos en la reunión de la UNCTAD de junio de 1964, propuso la creación de una
organización del comercio planetaria en consideración a que el mecanismo GATT no
garantizaba toda la amplitud comercial necesaria en particular para los países atrasa-
dos. Cabe suponer que esta propuesta muestra que Colombia no se sentía a gusto con
el sistema de economía cerrada que estaba aplicando. No de otra manera puede inter-
pretarse la petición. No obstante, el asunto sólo se concretaría treinta años después.
6. Moneda y crédito. El crédito se ha convertido en una de las fuentes fundamentales
del andamiaje económico mundial. Aunque bajo cualquier medida que se tome las
cifras de los años 60 palidecen con respecto a las que se observaron a principios del
siglo XXI en Colombia y en el mundo, no está por demás señalar el papel del gobier-
no Lleras en el manejo de esta herramienta.
El primer punto sobre el que debe llamarse la atención es sobre su asignación. La gran
diferencia entre los años 1960 y la actualidad es que hoy solo excepcionalmente hay
una política de abaratamiento sectorial o de subsidios. En cambio, bajo Lleras, y en
concordancia con la teoría del desarrollo predominante, su asignación se hacía a tasas
diferenciales, en respuesta a consideraciones particulares. No es esta investigación
la que tiene que resolver si el crédito ha de ser sectorial o general, pero las cifras de
la época llerista demuestran que el crédito más favorable a campos específicos de la
actividad económica se tradujo en el crecimiento de actividades necesarias para el
desarrollo general del país, por ejemplo el sector metalmecánico, el químico y el pe-
troquímico, mientras que el textil, para mencionar otro caso, no requería tratamiento
especial pues ya era una industria madura.
El gobierno utilizó activamente esa palanca para promover diversos campos de la ac-
tividad, de manera tal que el Estado no tuviera que hacer los desembolsos directamen-
te, evitándose así que el gasto público creciera. El mecanismo más usado era imponer
a los bancos privados la concesión de unos porcentajes de crédito subsidiado, a la par
que se les daban líneas de redescuento.
Pero otorgar créditos puede ocasionar presiones inflacionarias o la formación de bur-
bujas especulativas. Si parte fundamental del crédito se dirige al consumo es de pre-
ver que muy pronto aparezcan esos dos problemas. Pero si se dirige a impulsar la
oferta, o en sentido más keynesiano, a cerrar la brecha entre el PIB real y el potencial,
no tienen porqué ocurrir presiones inflacionarias.
Otro asunto por considerar es si la política de crédito subsidiado se traduce en un
desestímulo al sector financiero o en un crecimiento desmesurado del gasto público,
lo que ha dado lugar a debates entre keynesianos y neoclásicos. Pues bien, con las
estadísticas del gobierno de Lleras se puede concluir lo siguiente:
• Se constata que el crédito subsidiado al sector privado creció, es decir, la política
crediticia continuó bajo los parámetros keynesianos.
• El gobierno central no usó crédito de manera creciente para suplir sus propias
necesidades, sino que, por el contrario, lo disminuyó paulatinamente.
• Como se ha insistido, la tasa de inflación estuvo en un muy aceptable nivel.
• Ni el gasto público ni el déficit fiscal mostraron tasas preocupantes, tomando por
ejemplo como punto de referencia el contexto regional de la época o, es más,
hasta las políticas adoptadas casi medio siglo después por Europa en Maastricht2,
mucho más restrictivas de lo que cabía esperar hace 50 años.
2
El Tratado de Maastricht (febrero de 1992), impone a los Estados de la Unión Europea la obligación de
evitar el déficit excesivo. En el “protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo”
se establecieron “valores de referencia”, del 3% de déficit público y de 60% de deuda, en relación con
el PIB.

• Las medidas de represión financiera identificadas en la investigación (encajes o
líneas de crédito especiales, entre otros) se tradujeron en un bloqueo a la profun-
dización del sector financiero.
Es necesario insistir en que ese balance favorable en el manejo de la moneda se so-
brepone a otro elemento que auguraba un mal desempeño, de acuerdo con lo que se
convirtió en sentido común de la economía a finales del siglo: la política monetaria,
cambiaria y crediticia no era manejada por un ente autónomo sino por la Junta Mone-
taria, compuesta por funcionarios de libre nombramiento y remoción por el presidente.
7. Uno de los temores que suele albergarse en relación con el intervencionismo es el
desajuste en el sector público, que puede manifestarse de tres maneras: un insosteni-
ble aumento de la carga impositiva, un incremento peligroso del endeudamiento pú-
blico o fuertes presiones inflacionarias derivadas de la emisión primaria como recurso
para enfrentar un desbordado déficit fiscal.
Cuando se analiza el aumento del gasto público en la etapa llerista hay razones para
buscar alguno de estos efectos, pues fue durante los años 60 y más en los de su gobier-
no cuando mayor gasto público hubo en Colombia durante el siglo XX. Sin embargo
no hubo señales de desbordamiento en ninguna de las posibles rutas: el Congreso
impidió un alza de impuestos a pesar de que el gobierno había mostrado que la carga
tributaria nacional era inferior al promedio regional; el gobierno fue muy austero a la
hora de buscar recursos de crédito público; y la emisión primaria y secundaria estu-
vieron bajo muy estricto control. El déficit creció, pero los niveles que alcanzó eran
ampliamente manejables a la luz de la experiencia regional de ese entonces y, valga
insistir, de parámetros más exigentes como Maastricht.
8. La política agraria de Lleras es una de las que mayor ambigüedad muestra en el
balance. De una parte, está el hecho innegable de que a lo largo de su vida pública fue
consistente en el enfoque general, valga decir, en la idea de que se requería con ur-
gencia entregar tierra a los campesinos como respuesta a la inequidad, la cual podría
manifestarse en problemas de gobernabilidad, y como necesidad económica, pues un
factor productivo que el país tiene en relativa abundancia, la tierra, estaba casi inmo-
vilizado para la producción.
De ahí el empeño de Lleras en sacar adelante la Ley 135 de reforma agraria en 1961
siendo senador de la república, y el impulso que le dio con la Ley 1ª de 1968, sien-
do ya presidente. Ambas normas expresan el método “pacífico” de la burguesía de
enfrentar a quienes se constituyen objetivamente en un obstáculo para el desarrollo
general de la economía; es decir, las normas estaban lejos de ser algo parecido a los
métodos usados para las reformas en los siglos XVIII y XIX y aún de reformas coetá-
neas a la etapa de modernización de Colombia como por ejemplo las que ocurrieron
en Corea del Sur y Taiwán.
A lo largo de la década la confrontación de Lleras con los sectores terratenientes
fue en aumento y terminó en el punto más agudo al final del mandato, cuando éste
ordenó la expropiación de una importante extensión de tierra, explotada con técnicas
modernas, en uno de los valles más productivos del país. Pero el resultado general de
la reforma agraria fue muy poco significativo cuando se compara lo que realmente se
les adjudicó a los campesinos, sólo el 1,5% de lo que potencialmente podría haberse
intervenido (Kalmanovitz y López, 2003).
En la otra orilla está el apoyo que Lleras dio a la agricultura moderna a través de líneas
de crédito impulsadas desde los años 50, y que muestran una tendencia en contra de los
pequeños propietarios. Aquella también se benefició con programas como los distritos
de riego, los almacenes de depósito (silos que se podían comercializar), la importación
con bajo arancel de insumos y maquinarias, la obligación a los productores nacionales
de desocupar primero la oferta nacional de materias primas antes de autorizar impor-
taciones, la creación de fondos de fomento con recursos mixtos del Estado y de los
productores, y otras medidas similares. El resultado fue un fortalecimiento de cultivos
como el del algodón, la caña de azúcar, el arroz, el maíz y las flores.
El sector cafetero recibió un gran beneficio procedente de la estabilización de la tasa
de cambio y del sistema de devaluación gota a gota, además de una rebaja tributaria
implícita en la abolición del “dólar cafetero”. La Federación de Cafeteros y el Fondo
Nacional del Café (creado por Lleras en 1940) se ocuparían de que los campesinos
dedicados a esta actividad recibieran parte de los beneficios derivados de la pro-
ducción del grano, pero esa es otra historia. Gracias a estas políticas el sector pudo
sobrellevar las dificultades que trajo la firma del nuevo acuerdo cafetero de 1968,
que no fue tan auspicioso como el pacto de 1962 en cuanto a la estabilidad del precio
internacional del café.
9. La Reforma Constitucional de 1968 tuvo tres ejes, que dejaron profunda huella en
la institucionalidad nacional, al punto que parte importante de los tres siguió vigente
después del cambio constitucional de 1991.
El primer eje fue un muy elaborado Estado intervencionista con herramientas para
incursionar en muchos aspectos de la vida económica nacional. Valga sí una reflexión:
el intervencionismo vivido en Estados Unidos a partir de los años 30 se hizo sin nece-
sidad de una reforma constitucional, y su terminación tampoco estuvo asociada a una
enmienda, sino que dependió en su inicio y en su final de una decisión política tomada
por los gobiernos. Es obvio, claro está, que las cosas se le hubieran facilitado al presi-
dente estadounidense Franklin Roosevelt en la década de 1930 si hubiera contado con
algo parecido al artículo 32 de la Constitución colombiana.
Pues bien, en el caso de Lleras es válido el mismo razonamiento. De hecho, a pesar
de que uno de los pilares intervencionistas de 1968, los Planes de Desarrollo, nunca

fueron aprobados por el Congreso de la República durante la vigencia de la Reforma,
los poderes dados al Ejecutivo para actuar en la marcha de la economía estaban ahí,
y el gobierno de Lleras fue prolijo en su aplicación. En cambio, en la Constitución
de 1991 se mantuvo más o menos la misma redacción al establecer los planes de
desarrollo, y casi todos los gobiernos desde entonces los han producido, pero estos
distan mucho de ser un verdadero plan indicativo de desarrollo. La herramienta está
disponible pero su uso se ha limitado significativamente.
El segundo eje fue la reforma administrativa, expresión más acabada del capitalis-
mo de Estado consolidado por Lleras, quien fue prolijo en la creación de entidades,
empresas y fondos para atender las muchísimas atribuciones que se arrogó el Estado.
Para seguir con la figura empleada en el apartado 3.7.2 del socio-Estado, esa buro-
cracia era el aporte del Estado al desarrollo del sector privado, por ejemplo dándole
ciencia y tecnología a través de Colciencias o atención a los hijos de los trabajadores
a través del Instituto de Bienestar Familiar, carreteras por medio de los Distritos de
Obras, comunicaciones a través de la empresa del ramo, Telecom, o capital fresco a
través del Fondo de Fomento Industrial. En el apartado 3.7.4 quedaron consignadas
las luces y sombras de esa fronda burocrática.
El tercer eje de la reforma de 1968 fue el presidencialismo, el cual en general se
mantiene hoy inalterado. El andamiaje intervencionista del 68 se hizo poniendo en el
punto más alto del organigrama al presidente de la república (o al gobernador o al al-
calde, en los gobiernos territoriales), como aquel encargado de tomar las decisiones
en consulta con su equipo técnico (el DNP) y político (los ministros del despacho)
que lo rodea y que él designa. Este equipo no debe su cargo a los votantes sino al
presidente.
Por supuesto, el acendrado presidencialismo significó que el Congreso, que sí debe
su existencia a los votantes, haya perdido buena parte de sus funciones, en particu-
lar la iniciativa del gasto público, y que su papel de control político no haya tenido
herramientas que podrían mostrar cierta utilidad como la moción de censura a los
ministros, o los procesos de rendición de cuentas de los funcionarios del ejecutivo
ante el legislativo con un carácter obligatorio y con posibilidades de incidir en sus
decisiones.
La otra arista crítica, en cierta pero no en total medida derivada de la anterior, es el
clientelismo que se acentuó, empezando con el ejercido por los congresistas que cam-
bian su voto por las canonjías que se les prometa. Pero al lado de ellos están los gre-
mios que condicionan su respaldo político a recibir beneficios para sus agremiados.
10. Todo el entablado descrito debería materializarse en la creación de una industria
nacional, pues ese es, como hipótesis de primera importancia en esta investigación, el
eslabón clave en el desarrollo. ¿Qué hubo al respecto?
Para valorar adecuadamente el contexto y los resultados de la industrialización du-
rante el gobierno de Lleras, téngase en cuenta que en el Informe sobre el desarrollo
económico mundial del BM de 1978 (BM, 1978) todavía se recomendaba que los
países aprendieran a producir a través del proceso de sustitución de importaciones y
que luego, con la experiencia ganada, se lanzaran a las exportaciones. Reseñando este
Informe Lleras anota:
Hay que recordar que toda la política que ahora recomienda el Informe fue expuesta
con lucidez y vigor por Raúl Prebisch ante la Primera Conferencia de Comercio y De-
sarrollo (Ginebra, 1964) y que la tesis que se llamó de ‘industrialización hacia afuera’
fue vigorosamente defendida por quienes representábamos a los países en desarrollo.
Sólo que la respuesta de los países industrializados no ha correspondido suficientemen-
te a nuestras esperanzas ni a sus promesas (Lleras, 1981:263).
Aun con las dificultades para su implementación, el balance que arrojó la política no
es nada despreciable. Se puso en marcha un sector industrial diversificado que empe-
zaba a pasar de la producción de bienes de consumo a la de materias primas y bienes
de capital. Antes del gobierno Lleras todos los intentos por producir automotores en
Colombia habían fracasado, pero gracias a una alianza con la francesa Renault, se
creó la fábrica colombiana Sofasa que empezó a ensamblarlos; además, parte impor-
tante del producto era hecho en Colombia, como las carcasas y los piñones del motor,
al igual que la carrocería.
Por la importancia de los encadenamientos que surgieron alrededor de la industria,
este es el resultado más importante del esfuerzo hecho en los años 1950 y posteriores.
Era la forma de romper con una de las múltiples trampas de pobreza en que caen los
países atrasados: por no tener industria asumen costosas importaciones que las expor-
taciones primarias casi nunca pueden absorber, lo que se traduce en un círculo vicioso
de mayor empobrecimiento.
No obstante, no se pueden perder de vista efectos de signo negativo. Ortiz et al.
(2009) indican que el impulso general que tuvo el sector manufacturero gracias al de-
creto 444 “desestimuló la creación de nuevos sectores, especialmente en el sector in-
dustrial productor de maquinaria y equipo y materias primas industriales”, (2009:30).
Ello ocurrió porque los productores ya establecidos podían importar materia prima y
bienes de capital a precios bajos, como parte de la práctica inicial de la protección;
si ahora se establecían productores nacionales para estos productos, los pioneros de-
berían pagar mayores precios con lo cual perdían una renta que ya tenían capturada.
Finalmente, aunque es poco menos que imposible desterrar en una economía de
mercado, por libre o estatizada que sea, el poder de los gremios y su capacidad de
cabildeo, es evidente que, si se tratara de rehacer la historia, una de las cosas por
enderezar sería la creciente faceta rentística de los productores a falta de unos planes

más incisivos sobre lo que se esperaba de cada sector y de cada productor a cambio
del apoyo del Estado.
11. Hubo un significativo crecimiento en la formación bruta de capital, pública y pri-
vada, y la inversión en maquinaria y equipo creció más aceleradamente que la misma
inversión privada, gracias a que los recursos estatales les permitieron a los inversio-
nistas privados liberar parte de su capital, que antes dedicaban a otros menesteres, y
estos empezaron a ser suministrados por el Estado. Por ello fue posible en ese enton-
ces adquirir más maquinaria.
El origen de los recursos quedó analizado, de manera que sólo resta insistir en que
en relación con la inversión extranjera Lleras se movió en un punto intermedio entre
resaltar su importancia, por un lado, y, por el otro, enfatizar en el concepto de cons-
trucción de nación. Entre las varias afirmaciones acá recogidas, bien vale la pena
recordar esta:
(...) es imprescindible [el ahorro interno] a menos que convirtamos al país en propiedad
de otras gentes, en una tierra en donde todos podemos llegar a ser empleados de inver-
sionistas extranjeros y remisores de dividendos. Si queremos evitar eso, tenemos que
acumular capital propio y tenemos que hacer para ello sacrificios y esfuerzos (Lleras,
2008b:346).
12. Hay que repetir que en el área de la política social los resultados del gobierno de
Lleras también fueron ambiguos. Las altas tasas de desempleo y subempleo permiten
concluir que el modelo continuó con la tendencia de crear una economía dual, que fa-
vorecía a un sector muy reducido de la población a pesar del crecimiento del PIB y del
PIB per cápita. Es el típico crecimiento sin empleo, que, como se anotó, constituye un
contrasentido cuando se observa el asunto desde la óptica puramente teórica de cómo
se conjugan los factores escasos versus los abundantes en una economía. Frente a una
situación como la colombiana, con abundancia del factor trabajo y escasez de capital,
se ofrece una sencilla solución, usar mucha mano de obra, opinión que se descubre
también en los escritos de Lleras. Sin embargo, en Colombia el movimiento fue hacia
el uso del factor escaso. Cuando se considera el asunto desde el punto de vista de los
hechos, es notorio para aquella época que Corea del Sur ya era un buen ejemplo del
uso de ese factor abundante frente a la escasez de capital y sus resultados eran para
finales de los 60 cuando menos interesantes.
Pero, además, está el problema de los bajos salarios. A pesar del reconocimiento teó-
rico de Lleras sobre el papel de la demanda en el desarrollo (por ejemplo, Lleras,
1982:110) no se observó una política para mejorar este aspecto por lo que hubo cre-
ciente descontento popular y sindical.
Debe argumentarse, no obstante, que los ingresos imputados crecieron significativa-
mente en el presupuesto si se analizan los datos de inversión pública y el cúmulo de
entidades creadas para atender problemas específicos de la población en el campo de
la salud, la educación, la vivienda, los servicios públicos domiciliarios y demás. Ello
explicaría por qué, aunque no hubo un significativo aumento del salario ni de la tasa
de empleo, cayeron un tanto los niveles de pobreza y de concentración del ingreso,
aunque, evidentemente, no al nivel que los sectores populares hubieran deseado.
13. A la hora del balance sobre el impacto del modelo llerista-keynesiano en el de-
sarrollo y las alternativas para Colombia, bien podría tenerse en mente la crítica de
Krugman (1994a) sobre el mito del milagro asiático cuando señala que este, al igual
que el rápido crecimiento de la URSS en los años 50, no ocurrió gracias a la produc-
tividad sino gracias a la “asombrosa movilización de recursos”, trabajo y capital. La
misma apreciación puede leerse en Sarmiento, quien puntualiza que “en la práctica, la
expansión del capital es una prescripción para elevar el crecimiento durante 15 y a lo
sumo 20 años” (1998:13). Similar análisis puede verse en Díaz-Alejandro (1976:224),
quien plantea que en los años subsiguientes a 1967 en Colombia hubo una gran mo-
vilización de tierra, capital y trabajo gracias a la política monetaria y fiscal expansiva
de esos años posibilitada a su turno por la mejoría en las cuentas externas inducida
por el decreto 444 de 1967.
Pero difícilmente puede deducirse que en Colombia se haya adoptado una política
sistemática de movilización de capitales de tal intensidad que se hayan agotado to-
das las potencialidades de esa posibilidad. El esfuerzo hecho en el último tramo de
la década del 60 se abandonó muy pronto, antes de que mostrara los resultados que
similares impulsos arrojaron en otros países, antes de que madurara y se convirtiera
en obstáculo para el mismo desarrollo.
Es decir, desde cierta perspectiva, menospreciar el uso intensivo de factores como for-
ma del desarrollo podría ser visto como una crítica válida cuando se mira la suerte de la
URSS y se acepta que ahí radicó su colapso, pero no tanto cuando se mira a Corea del
Sur o Taiwán. El final de la etapa de movilización masiva de recursos no tiene por qué
significar la llegada del estancamiento. Pero en el peor de los escenarios, es un camino
alentador a seguir, así dentro de unos cuantos lustros se llegue de nuevo a un cuello
de botella o, para usar la expresión, al agotamiento del modelo. Puede que el milagro
no se repita, según la acertada previsión de Krugman para Asia, o como puede verse
en la historia de Brasil, pero con una vez que ocurriera por estas latitudes sería bueno.
14. Como se ha repetido, las políticas y estructuras industriales establecidas por Lle-
ras empezaron a ser cambiadas durante el gobierno de López (1974-78). ¿Qué hubiera
sucedido de no ser así? Un trabajo econométrico realizado por Ramírez (1989), en
el cual se hace una regresión para los años 1974-1988 modelando para este período
una dinámica y unas políticas para la industria similares a las de 1965-74, arroja los
siguientes resultados:

a) El crecimiento del PIB total hubiera sido de 4,8% [entre 1974-88] en vez del 3,7%
que en realidad fue. b) Las tasas de desempleo serían 2 puntos porcentuales más bajas.
c) La participación del PIB industrial en el PIB total sería de 27,9% en vez del 17,2%
que alcanzaba en 1986. d) Las exportaciones industriales hubieran sido 3,2 veces ma-
yores que las que se lograron en 1988. e) El PIB industrial hubiera sido en 1988 casi el
doble de lo realmente registrado (Méndez, 1993:64).
Lleras abrió una ruta de desarrollo a la que desafortunadamente no se le dio conti-
nuidad, ni siquiera tiempo para hacer un balance sobre lo que estaba sucediendo y
lo que debería haberse cambiado. Así como los resultados en Brasil y Corea del Sur
solo empezaron a concretarse lustros después de iniciados, es posible pensar que algo
similar hubiera ocurrido en Colombia.
La otra cara de la moneda es la tendencia de crecimiento presentada por Ortiz et al.
(2009), que se observa en la gráfica IV.2.1, en la cual se pueden encontrar dos mo-
mentos ascendentes, el primero en los años de la Segunda Guerra Mundial, cuyo im-
pulso se extiende hasta mediados de los 50, y el segundo desde mediados de la década
del 60 hasta mediados de la siguiente, cuando se inicia la abrupta caída tendencial
que se sigue registrando hasta donde llegan su cifras, el año 2005. De acuerdo con el
autor, “calculando promedios móviles de 10 años para descartar los efectos cíclicos,
se estima la tendencia del crecimiento económico de largo plazo (línea gruesa)”.
Gráfica IV.2.1
Tasa de crecimiento económico de Colombia 1925-2005
Fuente: Ortiz et al. (2009:17).
Puede afirmarse que con el desmonte de las medidas de Lleras se renunció a una
senda de desarrollo que ya desde el corto plazo, en la coyuntura, había mostrado su
eficacia, y cuyos efectos se palpaban aún 4 años después.
15. El desempeño global de la economía colombiana durante el gobierno de Lleras y,
con efectos en el siguiente, fue, desde varios puntos de vista, el mejor del país en el si-
glo XX, medido a través del crecimiento del PIB, del PIB per cápita, el PIB sectorial,
el aporte de la sustitución de importaciones y de las exportaciones a la conformación
del PIB. Épocas anteriores o posteriores al período bajo análisis pueden arrojar me-
jores indicadores en uno u otro aspecto, pero al mirar el conjunto es el gobierno de
Lleras el que sale mejor librado.
En general, el gobierno de Lleras implicó un cambio positivo en las tendencias eco-
nómicas que traía el país. Un indicador importante es la relación del PIB per cápita
de Colombia con el de Estados Unidos. La gráfica IV.2.2 pone de presente que, en
precios corrientes, la tendencia decreciente, iniciada hacia 1954 cuando el PIB de Co-
lombia era aproximadamente un 19% del de aquel país, toca piso hacia 1967 cuando
se aproxima al 15%, momento a partir del cual presenta una recuperación.
Gráfica IV.2.2
Relación PIB corriente per cápita de Colombia y Estados Unidos
(Utilizando índice de cadena con datos Summers y Heston, 1991)
Fuente: GRECO (1999a:8).
Cuando se mide en precios constantes, como aparece en la gráfica IV.2.3, la propor-

ción va desde un 23% para los años 1950, hasta una caída al 19% que toca piso en
1967 cuando se inicia la nueva recuperación, rompiéndose la tendencia lineal decre-
ciente que aparece indicada.
Gráfica IV.2.3
Relación PIB per cápita Colombia / PIB per cápita Estados Unidos
Dólares internacionales 1990
Debe sí subrayarse que a pesar de todas las previsiones en contra de poner en marcha
un modelo desarrollista hechas por Lleras (apartado 2.4.1), se echa de menos en el

balance un mejoramiento de las condiciones de vida de la población, medida a través
de indicadores como el empleo, la distribución del ingreso, el nivel salarial o la situa-
ción del campesinado.
16. Un dato central en estos resultados es el muy activo papel que desempeñó el Es-
tado para lograrlos. Valga decir, en el robustecimiento industrial, en la promoción de
exportaciones, en la estabilidad monetaria y cambiaria, en la creación de infraestruc-
tura y hasta en los que resultaron menos atendidos, la redistribución de la propiedad
agraria y el bienestar general de la población, el actor principal fue el Estado, quien
directa o indirectamente marcó el rumbo.
Es decir, la conclusión general que se impone es que el gobierno de Lleras consolidó
el capitalismo de Estado que venía construyéndose en el país con mayor o menor
coherencia por parte de sus gobernantes desde la década de 1930. Para comienzos de
los años 60 parecía que la fórmula estaba agotada según las notorias evidencias de
continuas crisis cambiarias, inflación, baja tasa de crecimiento, caída de las exporta-
ciones no cafeteras, problemas fiscales y desempleo. Pero la reorientación llerista por
la misma senda intervencionista logró mostrar nuevas potencialidades del modelo y
desplegar algunas de ellas.
El entramado institucional se convirtió en la potencia que encauzó las fuerzas del
mercado hacia un punto de mayor posibilidad de acumulación de riqueza por parte de
una élite agraria, comercial e industrial, y en menor proporción hacia la satisfacción
de las necesidades básicas de un mayor número de nacionales. Si se mira desde ahí el
asunto, es necesario concluir que el modelo funcionó, pues logró revertir la tendencia
decadente de casi todos los indicadores económicos.
Fue ese Estado el que identificó sectores claves de la producción industrial, agraria y
de servicios en la Colombia de ese entonces, y hacia ellos dirigió esa palanca que es
el crédito, el cual, en otras condiciones, no se hubiera arriesgado hacia negocios que
todos los indicios apuntaban a mostrar como perdedores, por ejemplo el metalmecáni-
co, al automotriz o el floricultor. La información sobre el movimiento de la inversión
(apartado 3.8) permite concluir que gracias al aumento de la inversión pública una
parte cada vez mayor de la inversión privada se dirigió a la adquisición de maquinaria
y equipo en la etapa 1965-1974.
Por supuesto no se trataba de poner en marcha un ideario socialista, como enfática-
mente se encargaron de precisarlo Keynes en la esfera de Occidente y Lleras en Co-
lombia, así el sector más derechista insistiera en ese ataque. Se trataba solo de crear el
andamiaje necesario para recomponer la producción donde así se requiriese y acelerar
la marcha de los negocios particulares sin que todo el peso recayera sobre las que
Lleras llamaba las “clases proletarias”. Que el asunto tiene visos de haber funcionado
lo pone de presente el dato de que, tanto a nivel mundial como en Colombia, la época
de mayor crecimiento es la keynesiana, la “Edad de Oro” del capitalismo, que tuvo su
mayor expresión en Colombia unos años después de que cesara en el mundo, lo que
habla bien de la fuerza de las políticas lleristas.
17. Las críticas al capitalismo de Estado provienen desde muy opuestos puntos de
vista. Como recuerda Galbraith (1992), para los años 60 los más acérrimos críticos
eran de la izquierda. En el otro extremo se encuentran las críticas de los libertarios
quienes, entre otros puntos, develan el papel equívoco que desempeñan los gremios
en la asignación de políticas y recursos. En efecto, bajo la administración Lleras se
fortaleció el papel de gremios como el de productores de caña, algodón y de flores, a
más de los gremios de vieja data como la Federación de Cafeteros, la ANDI, Fedegán,
Fenalco y la SAC, en la dirección de la economía.
Estos gremios actúan como una especie de oligopolio, que en la cadena de la eco-
nomía termina trasladando al consumidor las ineficiencias derivadas de su ventajosa
situación, a través de precios altos, productos de mala calidad, destrucción del medio
ambiente y externalidades similares, gracias a su capacidad de cabildeo y a su misma
naturaleza anticompetitiva. Pero en este terreno, su capacidad de influir las decisiones
es más limitada que la que exhibe el elemento característico de la etapa finisecular, el
monopolio, que tiene una capacidad mayor en la determinación de las políticas públi-
cas y de absorción de las rentas públicas, por ejemplo, subsidios implícitos recibidos,
precios al contratar con el Estado, gasto tributario (es decir, los impuestos que no
pagan gracias a su capacidad de cabildeo) y otras formas de captación.
18. Si este es el balance, ¿por qué se le cerró el paso a Lleras, quien aspiró a ser
nuevamente presidente para el período 1974-78 y otra vez en 1978-82? Una hipóte-
sis que puede servir de punto de arranque para otra investigación pasa por analizar
las razones por las cuales hacia 1974 se inició el desmonte de sus medidas, que, se
supone, de haber sido reelegido hubiera continuado desarrollando. Pero ello chocaba
con los grupos de interés que se estaban consolidando en el país y en el mundo, más
vinculados al sector financiero y a los que extraían rentas de los bloqueos inducidos
en el mismo modelo ISI.
Las reformas de Lleras requerían un consenso de mayor duración para que surtieran
todos sus efectos, como sí alcanzó a suceder con el estatuto cambiario, pero, al igual
de lo que plantea North (2006) para explicar por qué perviven instituciones que no
son eficientes, habría que concluir que los grupos beneficiados con el statu quo tenían
mayor poder para imponer el rumbo a la sociedad, así ello no implicase una solución
óptima. Quienes con esta solución tenían que enfrentar costos de transacción crecien-
tes no tenían la capacidad para hacerlos cambiar.
Bien vale recordar el ejemplo expuesto por North (2006) de los ingentes, pero, a la pos-
tre, nulos esfuerzos de un sector de la élite española del siglo XVII para modificar as-
pectos centrales de la institucionalidad del Imperio en vista de que amenazaban ruina.
De ello se deriva que las instituciones no por ineficientes son más fáciles de cambiar

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Anexos
Anexo 1 – Siglas
• AID: Agencia Internacional de Desarrollo, entidad del gobierno de Estados Unidos.
• ALALC: Asociación Latinoamericana de Libre Comercio.
• ANAPO: Alianza Nacional Popular.
• ANDI: Asociación Nacional de Industriales.
• ANUC: Asociación Nacional de Usuarios Campesinos.
• Banco de la República de Colombia: Denominación del banco emisor de Colombia.
• BID: Banco Interamericano de Desarrollo.
• BIRF: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BM).
• BM: Banco Mundial (BIRF).
• CEC: Cuenta Especial de Cambios.
• CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe.
• CONPES: Consejo Nacional de Política Económica y Social.
• DANE: Departamento Administrativo Nacional de Estadística.
• DNP: Departamento Nacional de Planeación.
• FEDEGÁN: Federación Nacional de Ganaderos.
• CAT: Certificado de Abono Tributario.
• FENALCO: Federación Nacional de Comerciantes.
• FMI: Fondo Monetario Internacional.
• FNC: Fondo Nacional Cafetero.
• GATT: General Agreement on Tariffs and Trade.
• ICFES: Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior.
• IFI: Instituto de Fomento Industrial.
• INCOMEX: Instituto de Comercio Exterior.
• INCORA: Instituto Colombiano para la Reforma Agraria.
• ISI: Industrialización por Sustitución de Importaciones.
• MRL: Movimiento Revolucionario Liberal.
257
• OIC: Organización Internacional del Café.
• PROEXPO: Fondo de Promoción de Exportaciones.
• SAC: Sociedad de Agricultores de Colombia.
• UNCTAD: Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y Desarrollo (Union
Nations Conference for Trade and Development).
Anexo 2 – Gobernantes de Colombia 1930-1986
Gobernante Años de VPIB VPIBR VPIBD

gobierno
Enrique Olaya Herrera 1930-1934 6,33 4,24 -6,89
Alfonso López Pumarejo 1934-1938 10,44 3,95 8,02
Eduardo Santos 1938-1942 5,21 2,55 5,77
Alfonso López Pumarejo 1942-1945 21,48 5,37 21,49
Alberto Lleras Camargo 1945-1946 (1)
Mariano Ospina Pérez 1946-1950 17,38 4,14 14,25
Laureano Gómez 1950-1953 12,94 5,35 6,54
Roberto Urdaneta 1953-1953 (2)
T. Gustavo Rojas Pinilla 1953-1957 13,00 3,50 -9,02
Junta Militar 1957-1958 (3)
Alberto Lleras Camargo 1958-1962 13,40 5,39 11,84
Guillermo Valencia 1962-1966 21,24 4,70 2,62
Carlos Lleras Restrepo 1966-1970 15,42 5,76 6,79
Misael Pastrana Borrero 1970-1974 24,97 6,52 14,60
Alfonso López M 1974-1978 29,65 4,92 17,35
Julio César Turbay Ayala 1978-1982 28,76 3,17 13,91
Belisario Betancur 1982-1986 28,51 3,46 -2,62
Virgilio Barco 1986-1990 31,40 4,28 3,65
César Gaviria 1990-1994 30,13 4,31 15,17
Ernesto Samper 1994-1998 20,24 2,81 5,17
Andrés Pastrana 1998-2002 9,75 0,81 -4,87
Álvaro Uribe 2002-2006 12,08 4,73 14,55
(1) Las cifras son para el período 1942-1946.

VPIB: Variación PIB nominal.
VPIBR: Variación PIB real.
VPIBD: Variación PIB en dólares.
Fuente: Con datos de Herrera (2008).
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Aspectos EconÃ³micos del Gobierno de Carlos Lleras Restrepo. (Colombia,

Article · June 2010

Pascual Amézquita Zárate

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PASCUAL AMÉZQUITA ZÁRATE

Tesis de grado para optar el título de

Dirigida por el profesor

El jurado compuesto por los doctores Alejandra Salinas, Alfredo

Primera edición: abril de 2012

Edición realizada por el Fondo de Publicaciones

Director editorial: Jaime Barahona Caicedo

Sebastián, Sandra, Ricardo, Laura, David, Diego,

Porque para ellos es el futuro

Mis más sinceros agradecimientos a Álvaro Cala Hederich, decano de la Es-

Por su gran ayuda a Andrés Gallo, mi director de tesis.

A Sonia Rincón y a Jorge Enrique Charry, quienes tuvieron permanente ojo

8 Aspectos Económicos del Gobierno de Carlos Lleras Restrepo (Colombia, 1966-1970)

Pascual Amézquita Zárate 9

10 Aspectos Económicos del Gobierno de Carlos Lleras Restrepo (Colombia, 1966-1970)

Pascual Amézquita Zárate 11

Cuando me enfrenté al problema de delimitar el tema de la tesis para aspirar al título

16 Aspectos Económicos del Gobierno de Carlos Lleras Restrepo (Colombia, 1966-1970)

Carlos Lleras Restrepo (1908-1994) fue presidente de Colombia en el cuatrienio

Tasa de crecimiento calculada con precios constantes, dólares de 1990.

Pascual Amézquita Zárate 19

20 Aspectos Económicos del Gobierno de Carlos Lleras Restrepo (Colombia, 1966-1970)

Pascual Amézquita Zárate 21

22 Aspectos Económicos del Gobierno de Carlos Lleras Restrepo (Colombia, 1966-1970)

Nota sobre la periodización

Pascual Amézquita Zárate 23

24 Aspectos Económicos del Gobierno de Carlos Lleras Restrepo (Colombia, 1966-1970)

Marco histórico y teórico

El gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) se desenvolvió en el último tramo

1.1 La Edad de Oro del capitalismo

26 Aspectos Económicos del Gobierno de Carlos Lleras Restrepo (Colombia, 1966-1970)

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28 Aspectos Económicos del Gobierno de Carlos Lleras Restrepo (Colombia, 1966-1970)

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30 Aspectos Económicos del Gobierno de Carlos Lleras Restrepo (Colombia, 1966-1970)

1.1.2 La expansión del keynesianismo

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32 Aspectos Económicos del Gobierno de Carlos Lleras Restrepo (Colombia, 1966-1970)

1.1.3 Problemas del keynesianismo

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34 Aspectos Económicos del Gobierno de Carlos Lleras Restrepo (Colombia, 1966-1970)

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1.2 Teorías del desarrollo

1.2.1 Retos del desarrollo

36 Aspectos Económicos del Gobierno de Carlos Lleras Restrepo (Colombia, 1966-1970)

1.2.2 Evidencia histórica

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1.2.3 Los términos de intercambio

38 Aspectos Económicos del Gobierno de Carlos Lleras Restrepo (Colombia, 1966-1970)

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40 Aspectos Económicos del Gobierno de Carlos Lleras Restrepo (Colombia, 1966-1970)

1.2.4 El comercio exterior

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42 Aspectos Económicos del Gobierno de Carlos Lleras Restrepo (Colombia, 1966-1970)

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44 Aspectos Económicos del Gobierno de Carlos Lleras Restrepo (Colombia, 1966-1970)