18/10/2019

1. INTRODUCCIÓN

El Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, conocido

como el Invierte.pe, fue creado mediante Decreto Legislativo 1252, publicado el 01 de
diciembre de 2016, y entró en vigencia en febrero de 2017, con la entrada en vigencia
de su primer reglamento. A partir de dicho momento, quedó derogado el Sistema
Nacional de Inversión Pública (SNIP), salvo para los escenarios de proyectos en
transición previstos en el Reglamento, a los cuáles se les seguía aplicando la
regulación del SNIP, sea a solicitud de la Entidad o por encontrarse en los supuestos
de aplicación obligatoria previstos en la norma.

Tras un poco más de 2 años de aplicación del Invierte.pe, es frecuente hoy en día
encontrar entre los operadores de las distintas Entidades Públicas, dudas y consultas
sobre el Invierte.pe, incluyendo lo relativo al Ciclo de Inversión y sus Fases. A
continuación, brindaremos de forma sucinta, y por motivos de espacio a lo largo de 2
artículos consecutivos, un análisis descriptivo y explicativo de las fases del Ciclo de
Inversión en el marco del Invierte.pe.

2. DESARROLLO

2.1. EL INVIERTE.PE – NATURALEZA JURÍDICA Y FINALIDAD

No es casualidad que el primer artículo de la norma de mayor rango del Invierte.pe, el

artículo 1° del Decreto Legislativo N° 1252, lo catalogue como un sistema
administrativo del Estado, agregando que tiene por finalidad orientar el uso de los
recursos públicos destinados a la inversión para la efectiva prestación de servicios y la
provisión de la infraestructura necesaria para el desarrollo del país.

Ello, porque al ser un Sistema Administrativo surgen por tanto dos primeras
reflexiones que orientan el desarrollo del Invierte.pe en el marco de la Ley N° 29158,
Ley Orgánica del Poder Ejecutivo: 1) esta orientado a la regulación de la utilización de
los recursos (mientras que los Sistemas Funcionales tienen por finalidad asegurar el
cumplimiento de las políticas públicas que requieren la participación de todas o varias
Entidades); y 2)  como todo Sistema del Estado, el Invierte.pe cuenta con un rector,
que en este caso recae en la Dirección General de Programación Multianual de
Inversiones (por sus siglas, DGPMI) del MEF. Ambos aspectos eran también
compartidos por el SNIP, toda vez que era un Sistema Administrativo.

Con relación a la finalidad señalada en el DLEG 1252, al estar directamente referida a

la inversión para la efectiva prestación de servicios y la provisión de
infraestructura necesaria, remite tanto a la materia en que recaen dichas inversiones
como a la cautela de los recursos correspondientes a éstas, toda vez que prima un
criterio de necesidad vinculado al uso de recursos públicos que son per se escasos.
Este elemento de la necesidad, consideramos que también guarda relación con el
criterio de cierre brechas recogido a lo largo de toda la regulación del Invierte.pe, dado
que se trata de las inversiones necesarias para apuntar al cierre de brechas en la
prestación de los servicios y la provisión de la infraestructura señalada.

Un elemento adicional, que acompaña a la noción del Invierte.pe como un

Sistema Administrativo, y que marca la pauta de las características que tendrá
el mismo a lo largo del Ciclo de Inversión, es que la rectoría técnica  y normativa
va de la mano con la descentralización operativa. Así, el rector tiene entre sus
principales funciones la emisión de las normas y parámetros técnicos generales que
regulan el Sistema, mientras que la programación de las inversiones, su formulación y
evaluación, su ejecución y funcionamiento (es decir, las principales acciones de las 4
Fases del Ciclo, que llevan precisamente estos nombres), se encuentran a cargo de
las Entidades Públicas sujetas a dicho Sistema Nacional, de forma descentralizada.

Esta descentralización de funciones, es otra similitud del Invierte.pe con el SNIP,

siendo que durante la mayor parte de vigencia del SNIP hasta su derogación, en éste
último únicamente los proyectos financiados con endeudamiento eran declarados
viables por el rector del Sistema, e inclusive esta función podía ser delegada a favor
de los Sectores, Gobiernos Regionales o Gobiernos Locales respectivos.

2.2 ÁMBITO DE APLICACIÓN

El Invierte.pe es de aplicación a todas las entidades y empresas públicas del Sector

Público No Financiero a que se refiere el Decreto Legislativo Nº 1276, Decreto
Legislativo que aprueba el Marco de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal del
Sector Público No Financiero, que ejecuten inversiones con fondos públicos. Esto
significa, que se aplica a todas las Entidades y Empresas del Sector Público no
financiero, abarcando así a los Sectores, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos
Locales, así como a sus Entidades y Empresas adscritas.

Respecto de los Gobiernos Locales, cabe precisar su aplicación a: aquellos que se

encontraban sujetos al SNIP a la entrada en vigencia del Invierte.pe; aquellos que
programen solicitar una operación de endeudamiento externo, aval o garantía del
Estado para el financiamiento de sus proyectos, los cuales previamente deberán
incorporarse al Sistema; a aquellos que sean incorporados por Resolución Directoral
del rector; y, a aquellos que se incorporen voluntariamente. Es importante precisar
que la mayoría de Gobiernos Locales incorporados al SNIP y consecuentemente al
Invierte.pe, lo han hecho de forma voluntaria. Asimismo, podemos afirmar que hoy en
día todas las Municipalidades Provinciales se encuentran incorporadas al Invierte.pe

Con relación a la definición de Sectores, es importante acotar que a diferencia de lo

entendido tradicionalmente en el Derecho, donde un solo Ministerio puede tener a su
cargo más de un Sector (por ejemplo, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones,
tiene el Sector Transportes y el Sector Comunicaciones), en el marco del Invierte.pe
se maneja una definición ad hoc, que engloba a los sectores a cargo de un Ministerio
en solo “Sector”, (en el ejemplo, se trataría el “Sector Transportes y
Comunicaciones”). Asimismo, conforme al artículo 6° del Reglamento, cada uno de los
Sectores conformados para los fines del Sistema Nacional de Programación
Multianual y Gestión de Inversiones se encuentra bajo la responsabilidad de un
Ministerio, o un organismo constitucionalmente autónomo o del Fuero Militar Policial.
En ese sentido, por ejemplo la Defensoría del Pueblo, el Congreso de la República, el
Tribunal Constitucional, la Contraloría General de la República, serían cada uno un
Sector. Siendo ello, otra similitud con el SNIP.

Con relación a la materia regulada, este Sistema, es de aplicación tanto a los

proyectos de inversión como a las denominadas Inversiones de Optimización,
Ampliación Marginal, Rehabilitación y Reposición (conocidas por sus siglas como
IOARR), siendo esta una primera diferencia con el SNIP, el cual era de aplicación a
los proyectos de inversión pública.

Si bien desde el punto de vista técnico algunos tipos de IOARR podrían haber
configurado o formado parte de proyectos de inversión pública en el ámbito del SNIP
(por ejemplo, las reposiciones), es válido afirmar que el Invierte.pe abarca a una
mayor gama de inversiones que se financian con gastos de capital. Ello, a
nuestro criterio, busca permitir un análisis mayor del comportamiento, uso y
desarrollo de éste tipo de gasto.

Para efectos prácticos, el Invierte.pe al crear la categoría de los IOARR, lejos de

estar creando intervenciones que antes no se realizaban, permite transparentar
intervenciones antes enmarcadas como proyectos de inversión pública en el
marco del SNIP, así como inversiones, que financiándose con gasto de capital,
no eran posible de ser formuladas y evaluadas conforme a las reglas del SNIP
por no configurar conceptualmente un proyecto de inversión pública (PIP). Con
lo cual, no siendo gasto corriente, ni siendo un PIP, los operadores encontraban
diversas dificultades para su registro, implementación y pago, ejemplo de ello son los
reforzamientos estructurales de infraestructura preexistente y que se encontraba
dañada, ahora consideradas como IOARR  de tipo “rehabilitaciones”.

2.3. ÓRGANOS DEL INVIERTE.PE

Son órganos del Invierte.pe los siguientes:

a) La DGPMI en su calidad de rector.- Que tiene entre sus principales funciones i) la

emisión de opinión exclusiva y vinculante en materia del Invierte.pe; ii) la emisión de
directivas y metodologías que regulan el Ciclo de Inversión; iii) la aprobación de los
perfiles profesionales de los responsables de la Oficina de Programación Multianual
de Inversiones (OPMI) y de la Unidad Formuladora (UF); iv) la emisión de opinión
sobre proyectos o programas de inversión a ser financiados con endeudamiento
externo; v) brindar capacitación y asistencia técnica y; vi) consolidar la Programación
Multianual de Inversiones del Estado.

b) El Órgano Resolutivo.- Entendido como la máxima autoridad del Sector, Gobierno

Regional o Gobierno Local, por ejemplo, el Ministro correspondiente, el Gobernador
Regional o el Alcalde, respectivamente. Tiene entre sus principales funciones: i)
designar a la OPMI y a su responsable; ii) aprobar las brechas identificadas y los
criterios de priorización asociados a su Programación Multianual de Inversiones (PMI);
iii) aprobar las modificaciones del PMI cuando cambian los objetivos, metas e
indicadores.

c) La OPMI: que es 1 por Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local, y tiene entre

sus principales funciones: i) elaborar el diagnóstico de brechas; ii) proponer criterios
de priorización de la cartera de inversiones; iii) aprobar las modificaciones; elaborar el
PMI; iv) realizar el seguimiento de las metas de producto y monitorea el avance la
ejecución de las inversiones; v) aprobar las modificaciones del PMI cuando no
cambian los objetivos, metas e indicadores; y, vi) realizar la evaluación ex post.

d) La Unidad Formuladora: que puede ser más de una 1 por Sector, Gobierno

Regional o Gobierno Local, y que tiene entre sus principales funciones: i) elaborar las
fichas técnicas y estudios de preinversión; ii) realizar registros en el Banco de
Inversiones; iii) aprobar las IOARR; iv) declarar la viabilidad de los proyectos de
inversión; v) registrar la consistencia del Expediente Técnico con las fichas o estudios
de preinversión.
e) La Unidad Ejecutora de Inversiones, que puede ser más de 1 por Sector,
Gobierno Regional o Gobierno Local, y que tiene entre sus principales funciones: i)
elaborar el Expediente Técnico; ii) ser responsable de la ejecución física y financiera
de las inversiones; y iii) efectuar el registro del seguimiento de las inversiones.

Atendiendo a la descentralización del Invierte.pe antes mencionada, podemos graficar

la ubicación de dichos órganos a grandes rasgos de la siguiente manera:

2.4. EL CICLO DE INVERSIÓN – COMENTARIOS PREVIOS

De forma similar al SNIP, que regulaba el Ciclo del Proyecto, el Invierte.pe, contempla
el Ciclo de Inversión, que compuesto por fases concadenadas y que se
retroalimentan. Vamos a ver como en cada fase, tendremos un actor principal, y como
a lo largo del Ciclo, se producen interacciones necesarias para cautelar el adecuado
desarrollo del mismo y por tanto de las inversiones.

El Ciclo de Inversión tiene 4 fases: a) Programación Multianual, b) Formulación y

Evaluación, c) Ejecución y d) Funcionamiento.

Aquí tenemos una segunda y sustancial diferencia con el SNIP, que comprendía
únicamente 3 fases: a) la fase de Preinversión (equivalente a la fase de Formulación y
Evaluación), b) la fase de Inversión (equivalente a la fase de Ejecución) y, c) Post-

inversión (equivalente a la fase de Funcionamiento).

Así, podemos ver como la fase de Programación Multianual resalta como una
novedad incorporada por el Invierte.pe, atendiendo precisamente al enfoque de
inversiones programadas con alineamiento al cierre de brechas que caracteriza a este
Sistema.

Surgen entonces las duda en los operadores del derogado SNIP y en quienes tiene
muchos años en el mundo de la inversión pública nacional… ¿y las Directivas de
programación multianual que sacaba el rector del SNIP, no eran ya una
programación?, ¿Aquella Resolución Ministerial del año 2011 para la Programación
Multianual de los proyectos y el aquel aplicativo informático para el registro de la
programación, no eran ya tangibles? ¿Por qué la Oficina de Programación e
Inversiones conocida como OPI, llevaba precisamente el término “Programación”,
¿Porque el rector del SNIP en algún momento se llamaba “Dirección General de
Programación Multianual del Sector Público”?. La respuesta a todo esto, es sí, claro
que sí, en el SNIP se intentó el ejercicio de la programación multianual.

Retrocediendo un poco en los antecedentes, cuando surgió el SNIP tenía entre sus
objetivos lograr una Programación Multianual de los grandes proyectos de inversión
pública del país (no era en sus inicios un Sistema aplicable a Gobiernos Locales, por
ejemplo), y era por ello que en sus primeros años, las viabilidades técnicas de estos
grandes proyectos eran dadas por el rector.

A partir de la descentralización del SNIP prevista en el 2006 y operativa desde el

2007 en adelante, el énfasis y el devenir del día a día por cautelar la calidad de
las declaraciones de viabilidad en manos de operadores diversos (y por tanto con
diversos criterios según cada evaluador) y que no contaban con las capacidades
técnicas o funcionarios suficientes para ello, generó en el rector una creciente
preocupación y énfasis en la preinversión, (traducida en una gran cantidad de
anexos, formatos y registros, instrumentos metodológicos, esfuerzos de capacitación
especializada, acompañamientos técnicos, entre otros) dejando de lado otros
aspectos del Ciclo del Proyecto, incluyendo, la programación multianual, que si
bien, no estaba recogida como una fase dentro del Ciclo, no dejaba de ser un
objetivo que aspiraba lograr SNIP, y quizá, quedó en ello, en una aspiración, sin
desmerecer los esfuerzos tanto del rector como de los operadores por programar sus
proyectos.

El Invierte.pe, tiene así un antecedente en el SNIP respecto de la Programación

Multianual, pero aprendiendo de la lección aprendida, la recoge como la fase
inicial del Ciclo de Inversión, dándole mayor énfasis, importancia y visibilidad.

3.- CONCLUSIONES

3.1 En el presente artículo, hemos visto como el Invierte.pe se constituye como un

Sistema Administrativo del Estado, teniendo por tanto un rector técnico-normativo, sin
perjuicio de que la operatividad del Sistema este principalmente a cargo de los
Sectores, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, siendo la descentralización un
aspecto clave en su funcionamiento.

3.2 Asimismo, el carácter escaso de los recursos públicos con que se financian las
inversiones en las cuales recae el sistema, se encuentra relacionado al objetivo del
mismo, que busca orientar su uso a inversiones para la prestación de servicios y
provisión de infraestructura necesaria para el desarrollo del país. Ello va de la mano
con el enfoque de cierre de brechas mediante inversiones programadas que
constituye el aspecto central en la lógica del Invierte.pe.

3.3 Su ámbito de aplicación, abarca a todas las Entidades y Empresas del Sector
Público no financiero, lo que incluye a los Sectores, los Gobiernos Regionales y los
Gobiernos Locales, así como a sus Entidades y Empresas adscritas.

3.4 El Invierte.pe, es de aplicación tanto a los proyectos de inversión como a las

IOARR, en ese sentido, regula a una mayor cantidad de inversiones públicas que el
SNIP, lo cual podría permitir un mayor análisis del comportamiento, uso y desarrollo
de éste tipo de gasto.

3.5 Son 5 los órganos del Invierte.pe: La DGPMI del MEF en calidad de rector del
Sistema, así como el Órgano Resolutivo, la Oficina de Programación Multianual de
Inversiones, y las Unidades Formuladores y Unidades Ejecutoras de Inversiones.
Estos últimos 4 órganos se encuentran en cada Sector, Gobierno Regional o Gobierno
Local sujeto al Invierte.pe

3.6 El Ciclo de Inversión regulado por el Invierte.pe, consta de 4 fases, siendo la

primera de ellas la fase Programación Multianual, la cual no se encontraba prevista
como una fase del Ciclo del Proyecto en el SNIP, dándole así una mayor importancia
al ejercicio de la Programación.

Finalmente, como indicamos al inicio del presente artículo, por motivos de espacio ha
sido dividido en dos partes, con lo cual en la segunda parte, analizaremos cada una
las 4 Fases del Ciclo de Inversión.
CICLO DE INVERSIÓN

20/11/2019

1. INTRODUCCIÓN
El presente es la segunda parte del artículo “El Ciclo de Inversión del Invierte.pe”,
publicado el 18.10.2019. Previamente, se desarrollan los siguientes aspectos del
Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (denominado,
Invierte.pe): i) naturaleza jurídica y finalidad; ii) ámbito de aplicación; iii) órganos del
Sistema y funciones; y, iv) comentarios previos sobre el Ciclo de Inversión.
A lo largo de esta segunda parte, revisaremos las 4 Fases que conforman el Ciclo .

2. DESARROLLO
2.1 Fase de Programación Multianual de Inversiones
Señalamos previamente los antecedentes de esta Fase en el Sistema Nacional de
Inversión Pública, que regulaba la Programación Multianual de Proyectos de Inversión
de Pública, de proyección trianual. No obstante al ser recogida por el Invierte.pe como
una Fase, se le da el énfasis y la visibilidad necesaria para entenderla como uno de
los aspectos principales del Sistema. Por ser una Fase nueva, nos detendremos un
poco más en su explicación.

Es descrita como un proceso de coordinación y articulación interinstitucional e

intergubernamental (entre los 3 niveles de gobierno), tiene proyección trianual, su
objetivo es vincular el planeamiento estratégico y el proceso presupuestario, a través
de una cartera de inversiones armada en base a criterios de priorización, orientada al
cierre de brechas de provisión de infraestructura y de inversión para la prestación de
servicios públicos. Así, la Programación Multianual de Inversiones toma los objetivos
nacionales, regionales o locales establecidos conforme al Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico, y agrega metas de medición para el cierre de las
mencionadas brechas, evaluando de qué manera la cartera priorizada apunta o
coadyuva a su cierre. En el presente gráfico podemos visualizar lo expuesto:
Lo expuesto, supone un paso previo consistente en la identificación de indicadores y
de criterios de medición dados por la OPMI del Sector, en base a la metodología
dictada por la DGPMI-MEF en calidad de rector, y que serán aplicados por las OPMI
de los Gobiernos Regionales (GR) y Gobiernos Locales (GL), para la coherencia y
concordancia con las políticas sectoriales de las inversiones. Tras lo cual, las OPMI
de los tres niveles de gobierno, realizan el diagnóstico de las brechas, y establecen
los criterios de priorización que regirán la Cartera de Inversiones.

Esta Cartera de Inversiones ordenada, así como los mencionados criterios, están
contenidas en el Programa Multianual de Inversiones (por sus siglas PMI) elaborado
por la OPMI y aprobado por el Órgano Resolutivo de cada Sector, GR o GL que lo
remite a la DGPMI-MEF. El PMI incluye, naturalmente, a las inversiones a ejecutarse
mediante Obras por Impuestos y APP cofinanciadas.

El PMI puede ser entendido como el producto principal de esta Fase, siendo un plus la
integración de todos los PMI por el rector del Invierte.pe, en un instrumento
denominado el Programa Multianual de Inversiones del Estado (por sus siglas, PMIE)
y que constituye una herramienta pionera y un valor agregado adicional del Invierte.pe
en el manejo de la inversión pública, permitiendo una visión como país de las
inversiones debidamente programadas, es decir, permite conocer con qué inversiones
se cuenta y en qué espacio de tiempo que planea su ejecución. En los primeros
diseños del Invierte.pe, el PMIE era presentado por el rector ante el Consejo de
Ministros, para incluir la vinculación con el más alto nivel político, dando así el énfasis
necesario para su continuidad y relevancia como herramienta estratégica en el
manejo de las inversiones. Actualmente, una vez elaborado es publicado por la
DGPMI-MEF en la página web del MEF, lo cual deja la duda sobre el monitoreo o
seguimiento a nivel político, que una herramienta de esta naturaleza debe tener, sobre
todo atendiendo a que es un alimentador del Plan Nacional de Infraestructura para la
Competitividad (uno de los principales productos del Gobierno actual en materia
económica).
La articulación con el presupuesto para el logro de los objetivos de esta Fase es
fundamental, pues de ello dependerá en gran medida la ejecución de la cartera de
inversiones programada. En ese sentido, las normas del Invierte.pe, establecen que la
Programación Multianual de Inversiones es el marco de referencia de la formulación
presupuestaria anual de las inversiones, debiendo considerar la cartera de inversiones
en la asignación presupuestal.

Asimismo, el Proyecto de Ley anual de Presupuesto y la Ley anual de Presupuesto,

son remitidos a la DGPMI y a las OPMI respectivas para constatar su consistencia con
los PMI y de ser el caso realizar los ajustes necesarios. El producto final de los PMI es
consolidado en el PMIE.

En el plano legal, las normas presupuestarias regulan una Fase de nombre similar,
denominada “Fase de Programación Multianual y Formulación Presupuestaria”,
regulada mediante la Directiva N° 002-2019-EF/50.01, que contiene las siguientes
vinculaciones con la Programación Multianual de Inversiones del Invierte.pe: i) La
“Comisión de programación multianual presupuestaria y formulación presupuestaria”,
debe garantizar que la asignación presupuestaria multianual considere la priorización
de las inversiones aprobadas en el PMI, y tiene entre sus integrantes al responsable
de la OPMI; ii) para que las inversiones enmarcadas en el Invierte.pe puedan ser
incluidas en la programación multianual presupuestaria, es obligatorio que éstas se
encuentren registradas previamente en la cartera de inversiones del PMI; iii)
contempla un orden de priorización de recursos para proyectos que guardan relación
con el orden de priorización para la programación previsto en la Directiva General del
Invierte.pe; iv) los montos programados en los estudios de preinversión, deben ser
consistentes con la envergadura de las inversiones en formulación, también incluidos
en la cartera de inversiones del PMI; v) para la determinación de los gastos en equipo
que no constituyen IOARR se debe tomar en cuenta, previamente, la información
patrimonial obtenida en el último inventario de la entidad, incluyendo todo activo que
no sea parte de la cartera de inversiones en el marco del Invierte.pe; vi) las entidades
públicas deben considerar los criterios de priorización que correspondan, de acuerdo
a la normatividad del Invierte.pe.

Agregamos como dato que las inversiones a ser financiadas mediante operaciones de
endeudamiento, deben contar adicionalmente con la opinión de la Dirección General
de Tesoro Público del MEF, en su calidad de rector del Sistema Nacional de
Endeudamiento Público.
Con relación a las fechas para el desarrollo de lo expuesto, son aprobadas
anualmente como parte de los Anexos de la Directiva General del Invierte.pe, no
obstante cabe señalar que la mayor parte de este ejercicio se realiza en la primera
mitad del año, debiendo llegar al Proyecto de Ley anual de presupuesto (que es
presentado por el Poder Ejecutivo al Congreso a mitad del año), con la cartera de
inversiones de cada Sector, GR y GL estructurada para verificar la consistencia, sin
perjuicio de los ajustes que se realizan al final de año con la Ley anual de
presupuesto, conforme a lo antes señalado.

Es importante señalar que en el PMI se recogen los proyectos de inversión declarados

viables siguiendo el orden de los criterios de priorización dados por la OPMI, mientras
que las IOARR son registradas de manera simplificada y agregada atendiendo a la
naturaleza de éstas como gastos de capital menores que no llegan a la magnitud
técnica de un proyecto. Adicionalmente, cabe resaltar que se priorizan las inversiones,
según el nivel de avance y prioridad de las mismas, así como a los recursos
existentes.

2.2 Fase de Formulación y Evaluación

En esta Fase, se realiza el análisis técnico de cada inversión, conforme a los
requisitos establecidos en la normatividad del Invierte.pe. Así, mediante las fichas
técnicas o estudios de preinversión se determinará si un proyecto de inversión resulta
viable, y se registrará la aprobación de las IOARR en el Banco de Inversiones. Tiene
su antecedente directo en la Fase de Preinversión del SNIP, y mantiene muchos
criterios técnicos de evaluación, dado que los proyectos de inversión tienen una
naturaleza conceptual y técnica, con independencia de los procesos o número de
formatos que se empleen para su registro. No obstante, en el SNIP la UF era la
encargada de la formulación y la evaluación y declaración de viabilidad estaban a
cargo de otro órgano (las Oficinas de Programación e Inversiones), mientras que en el
Invierte.pe se han unificado ambas funciones en la UF.

La Fase, inicia con la elaboración de la ficha técnica o del estudio de preinversión,

siempre que el proyecto sea necesario para alcanzar los objetivos y metas
establecidos en el PMI. En un solo acto, la UF registra en el Banco de Inversiones el
proyecto así como el resultado de su evaluación, con lo cual culmina esta Fase. El
objetivo del análisis técnico, es determinar si resulta o no viable el proyecto conforme
a criterios técnicos de rentabilidad social, sostenibilidad y compatibilidad con
lineamientos de política sectorial, así como con los estándares de calidad y servicios
sectoriales.

Las reglas para la utilización de una ficha o de un estudio de preinversión son las
siguientes:
 Ficha Técnica Simplificada: Para inversiones menores a 750 UIT.
 Ficha Técnica Estándar: Desde 750 UIT hasta proyectos menores a 15 mil UIT (o
hasta el tope que defina el Sector).
 Ficha Técnica para proyectos de inversión de baja y mediana complejidad: Desde
750 UIT hasta proyectos menores a 407 mil UIT
 Estudio de preinversión a nivel de Perfil: Desde 750 UIT, sin límite de cuantía. Nota:
Aplica para: 1) Proyectos de inversión definidos como de alta complejidad; 2)
Proyectos de inversión pertenecientes a una tipología para los cuales haya
experiencia insuficiente de formulación y ejecución; 3) Proyectos de inversión
contenidos en APP cofinanciadas o a ser financiados mediante una operación de
endeudamiento externo; y, 4) Proyectos de inversión con montos de inversión
superiores a 407 mil UIT.

Algunas de estas clasificaciones pueden abrir espacios para elementos un tanto

subjetivos, por ejemplo para esclarecer si estamos o no ante proyectos de inversión
pertenecientes a una tipología con experiencia “insuficiente” en la materia. Asimismo,
estas nuevas reglas principalmente en base a la cuantía de la inversión, no
necesariamente resultan las más adecuadas para todos los casos, por ejemplo, puede
ser muy costoso un proyecto de inversión con componentes de equipamiento mientras
que otros proyectos con menor monto, pueden tener una complejidad técnica más
elevada. Sin perjuicio de lo expuesto, se entiende que el tema de los montos puede
facilitar en contextos de descentralización la estandarización de criterios, siempre que
se tenga un adecuado manejo de los espacios de análisis subjetivos.

Es importante señalar que la formulación y evaluación, conforme se explicó en la

primera parte de este artículo, es realizada por las UF de cada Sector, GR o GL, en el
marco de la descentralización del Invierte.pe. Asimismo, resaltamos el carácter de
Declaraciones Juradas de los documentos correspondientes a esta Fase, siendo
adicionalmente documentos públicos, por lo que su veracidad y custodia son
responsabilidad de la UF, incluso cuando para su elaboración se haya contado con el
apoyo de algún consultor externo. Adicionalmente, es preciso aclarar que la
declaración de viabilidad, constituye un acto de administración interna de la Entidad,
no siendo por tanto susceptible de impugnación como un acto administrativo.

En el caso de las IOARR el registro de su aprobación es realizado también por la UF,

con el formato que corresponda según su clasificación.

2.3 Fase de Ejecución

Se inicia tras la declaración de viabilidad de los proyectos o aprobación de las IOARR,
y es aplicable a las inversiones registradas en el PMI. Comprende la elaboración del
Expediente Técnico o documento equivalente (en adelante toda mención al
Expediente Técnico debe entenderse también realizada a los documentos
equivalentes), así como la ejecución física de la inversión. Esta Fase tiene su
antecedente directo en la Fase de Inversión del SNIP.

El actor principal de esta fase es la UEI, incluso cuando se contrate la elaboración del
Expediente Técnico o la ejecución de la inversión. Asimismo, la custodia de los
Expedientes Técnicos, al ser documentos públicos, es responsabilidad del órgano
encargado de su elaboración o que contrató su elaboración.
A lo largo de esta Fase, veremos la importancia de mantener actualizada la
información registrada en el Banco de Inversiones, pues ello permite en el marco de
los datos abiertos, un mayor control y transmisión de información tanto a los
operadores del sistema, como a la población y agentes de control y fiscalización, y
otros grupos interesados, siendo responsabilidad de la UEI y de la UF, según el caso,
el registro de la información.

La elaboración del Expediente Técnico, es autorizada por el Órgano Resolutivo o a

quien se le delegue esta función para los proyectos de inversión (salvo que para la
declaración de viabilidad se haya utilizado un estudio de preinversión, en cuyo caso
no es necesaria su autorización por el OR), y por el órgano correspondiente según las
normas de la Entidad para las IOARR.

Normalmente, durante la elaboración del Expediente Técnico un proyecto de inversión

suele tener modificaciones que no tendrían por qué afectar la concepción técnica,
tales como: el cambio de localización dentro del ámbito de influencia o variaciones en
la capacidad de producción o de tecnología de producción para atender la demanda
de su población objetiva, así como el cambio de alternativa de solución que cumpla
con los criterios para la viabilidad y que haya sido previamente analizada durante la
Fase de Formulación y Evaluación en la ficha técnica o estudio de preinversión. En
todos estos casos, las normas del Invierte.pe prevén que la UEI sustente dichas
modificaciones a la UF (órgano que declaró la viabilidad o al que en el momento de la
variación tendría a su cargo la evaluación de la viabilidad, por ejemplo en el caso de
creación o fusión por absorción de Entidades o Unidades Formuladoras), para ésta las
evalúe y proceda al registro en el Banco de Inversiones. ¿Qué sucede si como
consecuencia del análisis la UF determina que se afectó la concepción técnica? No se
podrá continuar con el proyecto, debiendo la UEI registrar el cierre del mismo.
Otro aspecto importante a tener en cuenta, es el saneamiento físico legal, dificulta y
muchas veces traba la continuidad de los proyectos de inversión. Al respecto, antes
del inicio de la elaboración del Expediente Técnico la UEI debe verificar que se cuenta
con él o con los arreglos institucionales respectivos para la ejecución de la inversión
(léase, cesiones en uso, arrendamientos, contratos preparatorios que se
perfeccionarán una vez culminado el Expediente Técnico, etc). De igual manera, se
debe contar con la clasificación y certificación ambiental.

Tras que se culmina la elaboración del Expediente Técnico, la UEI llena un formato
que tiene por finalidad verificar la consistencia del mismo con la viabilidad o
aprobación dada, y antes de su registro en el Banco de Inversiones, es remitido a la
UF para revisión y aprobación. Este paso busca resguardar la continuidad del Ciclo,
verificar que se trata de la misma inversión que fue previamente analizada, y la
responsabilidad pública de los actores. El Expediente Técnico es aprobado por el
órgano de la Entidad que tiene la función según sus normas de gestión (léase,
Reglamentos de Organización y Funciones, entre otros).

Es importante señalar que desde la época del SNIP, es perfectamente válida la co-
ejecución de las inversiones, debiendo registrarse en el Banco de Inversiones el
alcance de la participación de cada una de ellas y los montos de inversión que
asumirán, a fin de poder determinar las responsabilidades del caso. Si bien las
normas del Invierte.pe no lo exigen (y tampoco les corresponde hacerlo), es
recomendable contar con un convenio de coejecución entre las entidades que brinde
a las entidades intervinientes claridad suficientes sobre sus compromisos, sobre todo
atendiendo a que los proyectos pueden ejecutarse durante más de una gestión.

Habiendo culminado la ejecución física de las inversiones y tras haber efectuado la

recepción de los activos correspondientes, la UEI realiza la entrega física de las
inversiones a la entidad titular de los activos o responsable de la provisión del servicio
en la Fase de Funcionamiento, para lo cual se registra en el Banco de Inversiones en
documento de sustento. Cabe señalar que una vez culminada la liquidación física y
financiera de la inversión, se registra la misma en el referido Banco. No obstante,
sobre este aspecto debemos precisar que en la práctica, la liquidación puede tardar,
al punto que muchas inversiones inician su puesta en funcionamiento antes de que se
culmine, lo cual no es idóneo, pero es real y habitual dadas las dificultades operativas
que atraviesan las distintas Entidades Públicas en este aspecto.

¿Qué ocurre si se presentan modificaciones durante la ejecución física de las

inversiones? Las normas del Invierte.pe prevén que en dichos casos, los registros son
realizados por la UEI antes de la ejecución de la variación tanto para las IOARR como
para los proyectos, agregando para éstos últimos que el requisito de mantener la
concepción técnica y dimensionamiento del proyecto.

Adicionalmente, en esta Fase se realiza el seguimiento de las inversiones (que no

debe confundirse con la Evaluación Expost realizada en la Fase de Funcionamiento),
previsto a través de un aplicativo informático que articula el SIAF-SP, el SEACE,
INFOBRAS y demás aplicativos con el Banco de Inversiones, y que facilita el
monitoreo de la ejecución de las inversiones. En ese sentido, el aplicativo de
seguimiento, está previsto como una herramienta de articulación de data registrada
previamente en otros aplicativos (de manera similar a como funcionaba en el SNIP),
no es un aplicativo en el cual se registre directamente información.

Al respecto, consideramos que el seguimiento es el espacio propicio para recoger

algunas prácticas del SNIP y mejorarlas en lo posible, por ejemplo, a través de
Comités o mesas de trabajo lideradas por la OPMI, que podrían funcionar para
identificar cuellos de botella y aspectos de gestión, (después de todo el Invierte.pe,
abarca también a la “gestión” de las inversiones), sin que ello suponga que los
órganos del Invierte.pe asuman funciones de otros órganos al interior de cada Sector,
GR o GL, sino más bien que permita un mapeo general de las dificultades para la
culminación de los proyectos y de cómo ello afecta, por ejemplo, el PMI y la cartera de
proyectos (principalmente por ser la OPMI la encargada del seguimiento).

2.4 Fase de Funcionamiento

Comprende la operación y mantenimiento de los activos generados con la ejecución
de la inversión y la provisión de los servicios implementados a cargo de la Entidad
titular de los activos o responsable de la provisión de los servicios (que normalmente
es la UEI). Conforme a las normas del Invierte.pe, éstas Entidades programan,
ejecutan y supervisan las actividades que garantizan la operación y mantenimiento de
los activos generados, para brindar los servicios al usuario de manera adecuada y
oportuna, asegurando su sostenibilidad y preservando su uso y vida útil.

Asimismo, les corresponde contar con un inventario de los activos generados con las
inversiones públicas, de actualización periódica.

Esta Fase, tiene su antecedente directo en la Fase de Postinversión del SNIP,

compartiendo un diseño muy similar para el desarrollo de la Evaluación Ex Post. La
Evaluación Ex Post, tiene por finalidad de obtener lecciones aprendidas que permitan
implementar mejoras en futuras inversiones, así como la rendición de cuentas. La

Evaluación Ex Post está a cargo de la OPMI y consta de 4 etapas:

 Evaluación ex post de corto plazo.- se realiza de manera inmediata al inicio de la
Fase, hasta el plazo máximo de 06 meses de iniciada, es de aplicación tanto todos los
proyectos de inversión como a todas las IOARR. Busca analizar la eficiencia en
tiempos y costos, el avance en las metas físicas e incluye el análisis prospectivo de la
sostenibilidad de los activos creados o intervenidos.
 Seguimiento ex post.- Se realiza entre el primer y segundo año tras la culminación
del proyecto de inversión. Es de aplicación a los proyectos de inversión para los
cuales se recomienda en la etapa anterior, o cuando se tiene algún indicio de que el
proyecto presenta un alto riesgo en su sostenibilidad. Busca analizar el cumplimiento
de las condiciones y compromisos referidos a la operación y mantenimiento del
proyecto.
 La Evaluación ex post de mediano plazo.- Se realiza entre los primeros tres y cinco
años de operación del proyecto de inversión y es de aplicación a los proyectos de
inversión que resulten seleccionados bajo una muestra. Busca analizar principalmente
la eficacia en el logro del objetivo central del proyecto, la eficiencia y sostenibilidad en
la prestación del servicio, así como los efectos e impactos sobre los diferentes
agentes afectados o beneficiados con el proyecto.
 La Evaluación ex post de largo plazo.- Se realiza a partir de los cinco años de
iniciada la operación del proyecto. Es de aplicación obligatoria a todos los proyectos
de inversión cuyo monto sea igual o mayor a S/. 407 000 UIT o a los que resulten
seleccionados bajo una muestra y/o criterios establecidos por la DGPMI. Busca medir
el efecto causal directamente atribuible a un proyecto de inversión sobre los
resultados que se espera lograr a través de su ejecución y posterior funcionamiento.

Todos los registros en el Banco de Inversiones son realizados en esta Fase por la
OPMI.

3. CONCLUSIONES
3.1 El Ciclo de la Inversión, consta de las siguientes 4 Fases técnicas: Fase de
Programación Multianual de Inversiones, Fase de Formulación y Evaluación, Fase de
Ejecución y Fase de Funcionamiento.

3.2 La Fase de Programación Multianual de Inversiones, tiene como producto principal

al PMI del Sector, GR o GL, que recoge a los proyectos de inversión declarados
viables siguiendo el orden de los criterios de priorización dados por la OPMI, así como
a las IOARR de manera simplificada y agregada.

Los PMI son consolidados en el PMIE, que constituye una herramienta pionera y un
valor agregado del Invierte.pe en el manejo de la inversión pública, permitiendo una
visión como país de las inversiones debidamente programadas, es decir, permite
conocer con qué inversiones se cuenta y en qué espacio de tiempo que planea su
ejecución. No obstante, llama la atención la ausencia del monitoreo al más alto nivel
político de este instrumento.

3.4 La Fase de Formulación y Evaluación, tiene por principal actor a la UF, y sigue
reglas principalmente en base al monto de inversión para proceder a utilizar una ficha
técnica o un estudio de preinversión para el análisis técnico del proyecto y determinar
si resulta o no viable conforme a criterios técnicos de rentabilidad social, sostenibilidad
y compatibilidad con lineamientos de política sectorial, así como con los estándares
de calidad y servicios sectoriales.

3.5 La Fase de Ejecución, comprende la elaboración del Expediente Técnico o

documento equivalente y la ejecución física de la inversión. Tiene como actor principal
a la UEI, en coordinación con la UF sobre todo en lo relativo a las modificaciones que
puede tener una inversión tras su aprobación o viabilidad. Es importante que se
mantenga la concepción técnica del proyecto durante dichas variaciones, caso
contrario, no será posible continuar con su ejecución. En esta Fase, se desarrolla
adicionalmente el Seguimiento, a cargo de la OPMI.

3.6 La Fase de Funcionamiento, comprende la operación y mantenimiento, así como

la Evaluación Expost de las inversiones, con la finalidad de obtener lecciones
aprendidas que permitan implementar mejoras en futuras inversiones. Tiene como
actores principales a las UEI (operación y mantenimiento) y a la OPMI (evaluación ex
post).