ACTIVIDAD No.

1
CAMBIOS QUE HUBO EN MATERIA PROCEDIMENTAL DURANTE EL TIEMPO
DE PANDEMIA EN COLOMBIA

Presentado por:
CAROLINA ROSERO MUÑOZ
C.C. 36860622 de Ipiales

CORPORACIÓN UNIFICADA NACIONAL DE EDUCACION SUPERIOR “CUN”

IPIALES
2020
 INTRODUCCIÓN

En ocasión a la coyuntura de la emergencia sanitaria generada por el COVID-19

(Coronavirus) el Gobierno Nacional y las autoridades públicas en general han
adoptado medidas de prevención para evitar la propagación del virus en el país.
Limitaciones a la circulación, cierre de entidades, restricciones fronterizas y
municipales, hacen parte del catálogo.

Adicionalmente, se han incorporado medidas propias en el ámbito fiscal que

pretende aliviar los efectos de la contingencia sanitaria. Así, se han variado el
calendario tributario nacional y de algunos municipios. También se ha decretado la
suspensión de términos en los procedimientos administrativos adelantados ante
algunas autoridades tributarias.

Es evidente que las medidas citadas alteran el normal funcionamiento de la

administración y cumplimiento tributario, por lo que existe hoy un régimen de
excepción sobre el que nos permitimos efectuar comentarios que consideramos
prudentes para la debida diligencia tributaria.

Si hay un tema difícil para el Gobierno a la hora de llevar proyectos al Congreso

de la República es el tributario, pero a la luz de la emergencia económica ya el
paquete de medidas en este sentido sobrepasa las 40 disposiciones, y hay otras
cuantas propuestas, en general, impulsadas por los congresistas.
El eje central de las medidas ha tenido el argumento de darles la mano a las
empresas, pues estas alegaron que estaban entre dos orillas: o pagaban los
impuestos al Estado o cumplían con el pago de la nómina de los empleados, toda
vez que la productividad de la mayoría se detuvo a partir del 25 de marzo.

Los que han abogado por el sector empresarial como eje para defender el empleo
criticaron al Gobierno y reclamaron que las medidas tributarias en la primera etapa
solo buscaban aplazamientos en los pagos, pero no alivios reales. Sin embargo,
hoy es ya evidente que los cambios tributarios no son tan livianos, y las peticiones
nuevas de los parlamentarios para que sean tenidas en cuenta siguen siendo de
peso pesado.

A los varios aplazamientos en el calendario tributario se suman otras medidas que,

además, ayudarán a la reducción de la meta de recaudo, estimada por el director
de la Dian, José Andrés Romero, en al menos 15,7 billones de pesos, de los 167
billones previstos para el 2020.

CAMBIOS QUE HUBO EN MATERIA PROCEDIMENTAL DURANTE EL TIEMPO

DE PANDEMIA EN COLOMBIA
Es así como, dentro de lo aprobado en los más recientes decretos hay
exenciones de IVA para algunos productos, se crea el impuesto solidario en
el sector público, para sueldos superiores a 10 millones de pesos, y se
establece la devolución expedita de saldos a favor en impuestos de renta y de
IVA.

Las medidas necesarias, al paso que ha evolucionado la pandemia, iban

planteando más y más retos, pero tuvieron que ir siendo decantadas, puesto que
llovían las propuestas.

Uno de los paquetes de propuestas más amplios fue sustentado por el senador
Richard Aguilar, del partido Cambio Radical, en varias sesiones del
Congreso. “Que el IVA bimestral que entregan las empresas a la Dian se pase
a 12 cuotas mensuales sin intereses; que se postergue por 60 días el pago
de las cuotas 1, 2 y 3 del impuesto de renta que aportan los grandes
contribuyentes; hasta medidas tributarias específicas para sectores golpeados,
como el turístico (paquetes turísticos sin IVA y exoneración de IVA a servicios de
alojamiento durante 2 años, entre otras)” fueron algunas ideas, muchas de las
cuales están hoy convertidas en decretos.

La devolución de saldos a favor, por ejemplo, según sustentó el parlamentario, es

un beneficio que recae sobre 189.000 empresas y 1,3 millones de personas
naturales. Dichos saldos ascienden a 3,9 billones de pesos y ya se están
entregando a los peticionarios.
En el caso de los hoteles, se planteó que el IVA bajara en paquetes turísticos, del
19 al 5 por ciento. En relación con el impuesto al consumo, se puso sobre la mesa
la idea de darles la mano a los restaurantes, bares y discotecas, altamente
afectados por el confinamiento, suspendiendo el cobro de la tarifa, lo cual fue
aprobado. Gobernadores y alcaldes, a la luz de los decretos, están autorizados
temporalmente para reorientar las rentas y la reducción de tarifas de impuestos
territoriales, a fin de buscar salidas para la reducción de sus ingresos.

Frente al 4 × 1.000, la petición fue suspender el cobro para toda la

ciudadanía, durante 6 meses a partir de junio. Hasta ahora, este impuesto solo se
ha aprobado para beneficio de las entidades sin ánimo de lucro cuando reciban
donaciones.
Lo que no ha prosperado
Entre otras peticiones tributarias que han reclamado en el Legislativo, con el lobby
de las empresas, está la de bajar el impuesto de renta a las personas jurídicas al
20 por ciento. Hay que recordar que, conforme a las normas vigentes, en el 2021
este porcentaje de pago bajará del 32 al 31 por ciento.
Uno de los temas gruesos dentro del paquete de propuestas es la creación
de una sobretasa solidaria, por única vez, para patrimonios superiores a 8.000
millones de pesos, con una tarifa del 2 por ciento.
También han pedido que a todos los colombianos les reduzcan el IVA,
actualmente en el 19 por ciento, hasta un 16 por ciento, lo cual se aplicaría entre
el primero de junio y el 31 de diciembre.
Los costos aumentan
Por su parte, el director de la Dian puso sobre el tapete los costos de las medidas
ya aplicadas y recordó que el funcionamiento del Estado depende de los
impuestos.

Por ejemplo, hasta la fecha en que se realizó un debate de control se habían

presentado 1.555 solicitudes de acuerdos o facilidades de pago de impuestos, por
un valor total de 193.000 millones, mientras que, para mencionar un solo efecto de
lo que se hace con los impuestos, hasta el 26 de mayo se había cubierto a
2’138.186 beneficiarios del programa Ingreso Solidario.

Destacó que la modernización de la Dian será clave para el futuro tributario, con el
cual se financian los programas sociales para los más vulnerables.
Algunas de las 41 medidas tributarias
Decreto 419. Devolución de IVA a un millón de hogares.
D. 435. Modifica el calendario tributario.
D. 438. Exención transitoria del IVA a importación y ventas de equipos médicos.
D. 458. Reglas para compensación del IVA.
D. 461. Reorientación de rentas y la reducción de tarifas de impuestos territoriales.
D. 482. Reducción en tiempo del trámite para la devolución de saldos a favor.
D. 520. Modificó vencimientos de presentación y pago de los impuestos de renta y
activos en el exterior.
D. 520. Amplificación de plazos en relación con la declaración y pago de
obligaciones tributarias.
D. 530. 4 × 1.000 e IVA para entidades sin ánimo de lucro en relación con las
donaciones.
D. 535. Procedimiento abreviado de devolución automática de saldos a favor
(renta e IVA).
D. 540. Exención tributaria en telecomunicaciones.
D. 551. Exención de IVA a más insumos médicos.
D. 560. Medidas para empresas en insolvencia.
D. 561. Destinación impuesto al consumo para artistas.
D. 682. Adelanta los 3 días sin IVA para promover la reactivación económica.
D. 766. Autoriza la disminución del anticipo del impuesto sobre la renta a un
porcentaje de 0 % como anticipo del año gravable 2020.
I.  MODIFICACIÓN DEL CALENDARIO TRIBUTARIO NACIONAL
Mediante Decreto No. 401 del 13 de marzo de 2020 y No. 435 del 19 de marzo de
2020, proferidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se expidieron
normas en relación a los plazos para declarar y pagar el impuesto sobre la renta y
complementario, los anticipos del impuesto sobre la renta, anticipo de la
sobretasa, el impuesto al patrimonio y el impuesto complementario de
normalización tributaria. 
A continuación, se relacionan las principales modificaciones efectuadas:

En síntesis, los contribuyentes o responsables de declarar y pagar los impuestos

sobre la renta y complementarios, anticipos, anticipos de sobretasa, de activos en
el exterior, patrimonio y normalización tributaria, deben cumplir con sus
obligaciones tributarias de acuerdo a los nuevos plazos y formas establecidas en
el Decreto referido. 
En relación con las declaraciones tributarias cuya presentación y pago se puede
dar por medios electrónicos entendemos que a la fecha no existe causa que
imposibilite su normal cumplimiento dentro de los plazos determinados.
No obstante, otros trámites administrativos como la renovación de la firma digital
necesaria para la presentación de declaraciones virtuales se han visto
entorpecidos. 
Adicionalmente, mediante Resolución No. 022 de 18 de marzo de 2020 la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales suspendió los términos de los
procesos y actuaciones administrativas en materia tributaria, aduanera y cambiaria
entre el 19 de marzo y el 3 de abril, inclusive. 
En materia aduanera la suspensión de términos incluye plazos de autorizaciones o
habilitaciones, respuestas a requerimientos ordinarios de información, plazos
internos para hacer visitas, tránsitos, almacenamiento y transporte multimodal,
plazos para reimportar las mercancías exportadas temporalmente, entre otros.
La suspensión incluye los términos establecidos para la gestión interna de
solicitudes y denuncias por el Servicio Informático Electrónico de PQRS, los
plazos para decidir las solicitudes especiales del Registro Único Tributario (RUT) y
en general las peticiones realizadas por el Servicio Informático Electrónico. 
II.  MEDIOS SUPLETORIOS PARA LA PRESENTACIÓN DE DECLARACIONES
TRIBUTARIAS Y LA FUERZA MAYOR EN EL CUMPLIMIENTO DE DEBERES
TRIBUTARIOS 
En materia de impuestos territoriales el panorama es un tanto diferente, la
expedición de normas que establezcan nuevas formas y plazos para presentar y
pagar, con ocasión del COVID-19, dependen discrecionalmente de cada ente
territorial. Situación que en la coyuntura genera incertidumbre en el cumplimiento
de los deberes tributarios.
El distrito de Bogotá y municipios como Medellín, Cali, Barranquilla, entre otros, ya
han regulado la materia, modificado sus calendarios y disponiendo la suspensión
de términos procedimentales. Por lo tanto, deberá revisarse con detenimiento
estas circunstancias de acuerdo con las disposiciones que se expidan sobre el
particular en cada jurisdicción.
Con todo, para las declaraciones que requieren de presentación litográfica en la
sede de las autoridades tributarias municipales (que es lo general) las medidas de
restricción a la movilidad dificultarían su cumplimiento dentro de los plazos
establecidos para ello (de no existir modificación del calendario tributario, o de las
formas habilitadas para la presentación de declaraciones).  
Así deben contemplarse las siguientes alternativas supletorias para la debida
diligencia tributaria en aras de garantizar el cumplimiento:
-  Municipios que permiten declarar y el pagar virtualmente: debe declararse y
pagarse atendiendo estrictamente al calendario tributario vigente en la jurisdicción
(el ordinario o el ampliado). Habilitado este canal consideramos que no existiría
impedimento alguno para el cumplimiento de los deberes tributarios. Difícilmente
podría alegarse una causa válida que extinga los efectos del incumplimiento.
-  Municipios que permiten enviar la declaración por mail y pagar virtualmente: esta
alternativa merece igual comentarios a la anterior. No obstante, adviértase que no
es una declaración virtual, lo que se surte es el envío por correo electrónico del
formato PDF, recomendamos que la declaración sea escaneada con la firma del
representante legal, revisor fiscal o contador, según opere. Se deberá realizar el
pago mediante los canales virtuales autorizados para ello. 
-  Municipios que han ampliado los plazos para declarar y pagar: aquí opera una
medida de postergación del cumplimiento tributario, esto demanda fiel observancia
de los nuevos vencimientos y de las formas habilitadas en cada jurisdicción para la
presentación y pago. 
En aquellos municipios que mantiene una posición pasiva (la mayoría) sobre la
coyuntura se debe intentar el cumplimiento por los canales que se encuentren
disponibles y, en definitiva, establecer un defense file para contrarrestar cualquier
pretensión futura de las autoridades tributarias locales tendientes a dar las
declaraciones como no presentadas, incluso para soportar la ausencia de
presentación en tiempo.
Como alternativa que impediría la configuración de una posible omisión se cuenta
con la posibilidad de presentar la declaración ante notario público, en virtud del
numeral 1 del artículo 559 del E.T. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
reconocido en ellos la calidad de autoridad local en la respectiva jurisdicción.
(Sentencias C1508-00 de la Corte Constitucional y No. 21511, 21002 y 20416 del
Consejo de Estado)
De acuerdo al numeral 3 del artículo 1 Decreto 457 de 2020, durante los días de
aislamiento preventivo obligatorio nacional, los servicios notariales continuarán
prestándose en los distintos municipios, es por ello que la Superintendencia de
Notariado y Registro publicó la Resolución No. 03133 de 2020 en la que se
establecieron los días y horarios para la prestación del servicio de notarías
públicas en el territorio nacional. Recomendamos que antes de proceder con la
alternativa señalada, se verifique el horario de funcionamiento de la notaría.
No obstante, advertimos que es factible que se decrete la suspensión de la gestión
notarial, caso en el que no sería procedente acceder a esta alternativa para la
presentación de las declaraciones.
Habilitado el servicio notarial, recomendamos i) enviar copia de la declaración
presentada ante notario público al correo electrónico y dirección de la Secretaría
de Hacienda del Municipio o Departamento, si se dispone de ella y ii) establecer
comunicación con la Autoridad de Impuestos para confirmar la cuenta bancaria
para en la que se puede surtir el pago.
De encontrarse inhabilitado este medio, consideramos que puede presentarse la
declaración en bancos o a través del correo electrónico dispuesto por la secretaría
de hacienda para recibir notificaciones procedimentales o comunicaciones de los
contribuyentes y/o responsables. 
Es probable, sin embargo, que las administraciones tributarias pretendan dar
como no presentadas las declaraciones surtidas por canales distintitos a los
previstos en la normativa local lo que, en un estado de cosas normal, generaría la
necesidad de presentar nuevamente los denuncios liquidando sanción por
extemporaneidad e intereses por mora.
Así mismo, ante las fuertes restricciones de movilidad es dable que no pueda
presentarse las declaraciones tributarias, aún agotada la debida diligencia para
hacerlo, lo que viene a significar que hasta tanto no cese las restricciones
mencionadas, el contribuyente o responsable se encontrará omiso.
En nuestra opinión, en uno u otro evento debe analizarse los efectos de la fuerza
mayor como eximente de responsabilidad para la configuración de sanciones
tributarias e incluso como factor de excepción y transitorio para el no cumplimiento
de los deberes formales en los plazos y formas establecidos para ello.
Por fuerza mayor habrá de entenderse, en virtud de lo establecido en el artículo 64
del Código Civil, “el imprevisto a que no se posible resistir”. Se trata así de un
hecho calificado, que cumpla los criterios legales, que deberá ser evaluado en
cada caso concreto. Sin generalizar, la coyuntura asociada al COVID 19 resultaría
un hecho que se postula como de fuerza mayor, por lo siguiente:
(i)  Es un hecho conocido, extraño y externo: constituye una circunstancia notoria y
que cuya concreción es ajena a la voluntad del obligado pues no participa en su
configuración. La Organización Mundial de la Salud OMS declaró el 11 de marzo
del presente año como pandemia el coronavirus COVID- 19, esencialmente por la
velocidad de su propagación. Igual medida tomó el gobierno nacional en la
normativa doméstica. 
El mundo y el país en la actualidad gira en función de la pandemia. Claro es que el
hecho es notorio, y deviene de una externalidad. 
(ii)  Es un hecho irresistible: se trata en tanto de la imposibilidad absoluta
proveniente de un obstáculo insuperable que no permite el cumplimiento de la
obligación. La pandemia y la medida obligatoria de aislamiento preventivo
(acompañada del cierre decretado por la mayoría de las sedes de atención de las
administraciones tributarias locales) no son hechos cuyo acaecimiento pueda ser
evitado a discrecionalidad. En estricto rigor, los actos de autoridad (como el del
aislamiento obligatorio) constituyen hechos insuperables y en tanto de fuerza
mayor (Consejo de Estado Sentencia 9425 de 25 de junio de 1999).
En efecto, si la sociedad continuara de manera normal con sus labores, las
personas se verían expuestas irresistiblemente a una probabilidad importante de
contagio del COVID-19, lo que impone la medida de aislarse, impidiendo el
cumplimiento de deberes formales por los canales tradicionales. 
(iii)  Es un hecho que no era previsible: al obligado a declarar no se le puede exigir
haber previsto los efectos de la pandemia mundial en el país y las medidas que
internamente se han tomado para su control.
Respecto a la fuerza mayor como hecho que impide la presentación oportuna de
las declaraciones y en tanto a la configuración de las sanciones asociadas, la
Corte Constitucional en Sentencia C-690 de 1996, la cual entendemos plenamente
aplicable a la fecha, precisó:  
“El acaecimiento de sucesos que constituyen la fuerza mayor o caso fortuito y que
impiden la presentación oportuna de la obligación tributaria en las condiciones
exigidas por la ley, no implica condonación de los deberes, ni el perdón estatal del
pago de la obligación tributaria. Simplemente la Corte considera que las garantías
constitucionales que se derivan del debido proceso administrativo llevan una
flexibilidad en el momento de estudiar la sanción.  En tales circunstancias, se
considera legítima la presentación de declaraciones tributarias por intermedio de
agentes oficiosos, o la ausencia de firma del contador público o del revisor fiscal, o
la exhibición de la declaración tributaria en forma extemporánea o en el lugar
diferente al señalado por la ley, cuando por hechos que configuren caso fortuito o
fuerza mayor haya sido imposible al contribuyente la presentación de la
declaración tributaria, en los términos de la ley.” 
De esta sentencia se destacan los siguientes elementos que deberán ser
contemplados por los obligados a declarar: 
(i)  La fuerza mayor constituye un hecho del cual es predicable el cumplimiento de
deberes tributarios en forma distinta a la regulada para tal efecto. Así, se podrán
presentar las declaraciones sin la totalidad de las formalidades exigidas y en
lugares diferentes a los estipulados por la administración tributaria.
(ii)  La fuerza mayor puede constituir, incluso, un factor que legitime la no
presentación de la declaración tributaria en los plazos establecidos para ello. Esto
no viene a significar la condonación de los deberes sustanciales y formales, pero
si una circunstancia válida de postergación del cumplimiento.
(iii) La fuerza mayor representa un eximente de responsabilidad que debe ser
valorado por la administración tributaria al momento de definir la procedencia o no
de la respectiva sanción (aspecto que cubre a los intereses moratorios). 
La Corte Constitucional, también en las Sentencias C- 231 de 2003 y C-506 de
2002 ha reconocido que en el juicio de responsabilidad para la imposición de una
sanción se debe analizar la culpa del contribuyente, para reconocer que un evento
que excluye su culpa e impide la imposición de la sanción es el de la fuerza
mayor, indistintamente del medio en que se deba cumplir la obligación formal.
Es así como la Corte ha señalado que bien puede un contribuyente abstenerse de
autoliquidar sanciones o intereses de mora en el evento que se presente de
manera tardía la respectiva declaración debido a circunstancias de fuerza mayor, y
será la autoridad tributaria la que deberá valorar la situación e iniciar un proceso
sancionatorio, respetando el debido proceso.
Al tratarse de una alternativa que debe decantarse en un eventual procedimiento
sancionatorio, recomendamos, para nutrir la defensa, desplegar las siguientes
acciones:
(i)  Acopiar los elementos probatorios que soporten la naturaleza del hecho que
configuró la fuerza mayor y su duración. 
(ii)  Guardar especial atención para identificar el momento en que se supere la
situación que configura la fuerza mayor. 
(iii)  Informar por los canales disponibles la presentación efectiva de la declaración
o proceder con la presentación tan pronto se supere el evento que configura la
fuerza mayor cuando, agotada la debida diligencia, no haya sido viable cumplir
con el deber. 
 CONCLUSIONES

Como es de conocimiento público, la pandemia del coronavirus está marcando la

agenda mundial, tanto en la salud pública, como en el aspecto socio-económico.
Ante esta inesperada e inédita realidad, los gobiernos están aplicando diferentes
políticas según la intensidad con que esta enfermedad se está desarrollando en
sus respectivos países.
Desde el punto de vista económico se impone la tendencia para favorecer la
inyección de dinero a través del accionar de los Bancos Centrales para mitigar la
recesión que la disminución o paralización de las actividades económicas conlleva
y la aplicación de subsidios gubernamentales para aquellas actividades o sectores
sociales más afectados.
Siendo la política tributaria un acápite de la política económica, teóricamente se
podría suponer una respuesta lógica de los formadores de dicha política tendiente
a la disminución de la carga tributaria o a la postergación de los pagos de los
impuestos ante los problemas de liquidez que la disminución de la actividad
económica irá ocasionando.