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Los Espacios Urbanos PDF
Los Espacios Urbanos PDF
Después de una ausencia de casi veinte años en el mercado español, presentamos Rubén Camilo Lois González (Coord.)
LOS ESPACIOS
ciudad en un contexto de globalización. El libro se estructura en seis partes, desde
una introducción general al fenómeno urbano hasta una lectura sobre cuál será su
evolución en los próximos decenios. Los capítulos centrales se dedican al estudio del
urbanismo en la historia, al conocimiento de la población y la economía urbanas, de
la morfología, estructura y usos del suelo de la ciudad, y de la normativa urbanística
y de planeamiento vigente en España y Europa.
L. A. Escudero Gómez
J. M. González Pérez
ISBN 978-84-9940-527-8
BIBLIOTECA NUEVA
grupo editorial
siglo veintiuno
siglo xxi editores, s. a. de c. v. siglo xxi editores, s. a.
CERRO DEL AGUA, 248, ROMERO DE TERREROS, GUATEMALA, 4824,
04310, MÉXICO, DF C 1425 BUP, BUENOS AIRES, ARGENTINA
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Esta obra se ha realizado dentro del Plan Nacional de I+D (proyectos CSO2010-16298 y CSO2009-08400.
Subprograma Geog.), desarrollados en centros de investigación de las universidades de Santiago de
Compostela, Illes Balears y Castilla-La Mancha.
FIGURA 1—.Tasa de urbanización sobre la población total en 1960 y 2010, por países
1960
2010
Fuente: ONU.
14 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
ción de que los espacios urbanos no pueden ser explicados en su totalidad desde
una sola perspectiva disciplinaria, sino que requieren de las aportaciones de geó-
grafos, sociólogos, arquitectos-urbanistas, etc., para su correcta comprensión. Esto
significa que la ciudad es estudiada por un elevado número de enfoques, con lo
que una obligación de las obras de síntesis consiste en integrar estas visiones dife-
renciadas. En el tercer apartado nos fijaremos en la crisis de la ciudad con límites
precisos, bien diferenciada de su entorno, lo que llamamos ciudad tradicional, y en
la expansión reciente de las periferias urbanas, esto es, de las formas de urbaniza-
ción difusa en espacios relativamente grandes. El crecimiento de las áreas urbanas,
así como las mejoras registradas en los sistemas de transporte y comunicaciones,
no solo se traducen en un desarrollo del hábitat periurbano, sino que afectan a la
organización espacial de la mayoría de las regiones como se demostrará en el cuar-
to apartado. De hecho, las ciudades o las redes urbanas simples comienzan a ser
sustituidas por ejes de crecimiento, que se convierten en los espacios centrales de
territorios más amplios. Por su parte, el quinto epígrafe se reserva al análisis de las
múltiples imágenes (mentales, publicitarias, de promoción, etc.) que genera la ciu-
dad o un determinado espacio urbano. En una sociedad donde la información
adquiere un papel trascendente, la construcción de representaciones urbanas tiene
indudables consecuencias a la hora de captar inversiones en un contexto de com-
petencia acrecentada, favorecer el turismo y condicionar el mercado inmobiliario,
entre otros. Por lo tanto, cualquier estudio riguroso que profundice en el conoci-
miento de los espacios urbanos debe preocuparse por su imagen. Finalmente, el
sexto apartado constituirá una recapitulación general y su contenido tratará de
sintetizar muchas de las ideas comentadas.
Las páginas introductorias han tratado de subrayar varias ideas, que vivimos en
espacios creados por la urbanización, que el calificativo urbano también se puede
aplicar al modo de vida característico de las sociedades actuales, que las áreas ur-
banas se han diversificado internamente, y que los términos utilizados para estu-
diar la ciudad y la urbanización son originarios de otras épocas. Por eso, ahora
vamos a interesarnos por conocer los resultados más significativos del proceso ur-
banizador, recurriendo al empleo de valores estadísticos y análisis cualitativos de
situación.
la City, verdadero símbolo del CBD (Central Bussines District) que, sobre ape-
nas 2,5 km2, concentra las sedes del Banco de Inglaterra, de otros numerosos
bancos y compañías de seguros, de la Bolsa (Royal Exchange) y de decenas de
establecimientos del comercio internacional (...). En pleno corazón del centro
Los espacios urbanos 21
Sin duda, el centro de las ciudades simboliza el potencial de las mismas, aun-
que expulse a los residentes atrae a un elevado número de trabajadores con domi-
cilio en toda el área urbana. El corazón de cualquier capital siempre ejerce como
un importante centro de decisión; en cierta medida, su significación económica,
política y financiera resume la proyección de la ciudad que lo contiene.
El tercer atributo consustancial a lo urbano es la existencia de unos paisajes y
una morfología que expresan cómo la acción humana ha transformado por com-
pleto espacios bien acotados. De hecho, podemos aludir al hecho de urbanizar en
el sentido que le otorga la legislación del suelo y que comprende dotar de acceso
rodado, electrificar, abastecer centralizadamente de agua e instalar una red de al-
cantarillado en un sector cualquiera (Zoido, De la Vega, Morales, Mas y Lois,
2000). Así, se han ido levantando ciudades mediante la construcción viviendas
unas al lado de otras, el pavimentado de calles, la realización de edificios emblemá-
ticos y monumentos, y el trazado de vías para el tránsito rápido.
De este modo, podemos observar como las calles, los cruces y las plazas son
elementos constitutivos del plano de las ciudades (véase figura núm. 2) (Panerai,
Castex y Depaule, 1986). Para su estudio nos basamos en varios ejemplos de
urbanistas contemporáneos de renombre, como Camillo Sitte o Raymond
Unwin. Sitte trabaja sobre la idea de plaza, como lugar céntrico por excelencia
de la ciudad, en la que se sitúan edificios monumentales, y que también es sus-
ceptible de ser ocupada para la celebración de mercados periódicos o para aco-
ger espectáculos. Su existencia implica una localización apreciada en el plano y
permite organizar un escenario buscado por los más pudientes para instalarse o
mostrar su poder. Las plazas y las calles se asocian a la idea de urbanización, y
entre estos dos elementos el creador de la notable ciudad jardín de Hampstead,
R. Unwin, emplea distintos tipos de cruce para formular sus diseños. Los cruces,
como intersección de calles o carreteras, conllevan que la circulación rodada se
detenga o ralentice. Nos interesa insistir en que plazas, cruces y calles son for-
mas urbanas típicas, como la necesidad de un tráfico fluído en el interior de las
poblaciones principales, y disponer de espacios donde situar mercados al aire
libre, comercios o monumentos, así como ámbitos de disfrute del ocio (Panerai,
Castex y Depaule, 1986).
22 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
c d
dra en la industria y los servicios. Esto es completamente cierto, pero los cambios
económicos que se han sucedido y el impulso que ha adquirido la urbanización
hacen que casi todas las entidades habitadas cumplan este requisito. Por lo tanto
es necesario que exista una marcada división del trabajo, para afirmar con total
precisión que nos hallamos ante un núcleo urbano.
Desde una perspectiva visual, paisajística o morfológica, no es complicado dis-
tinguir una ciudad. La existencia de calles y avenidas que se concibieron para ca-
nalizar un intenso tráfico, la proliferación de edificios, el tratamiento como jardi-
nes de las principales áreas de vegetación existentes, siempre nos remite al hecho
urbanización. La ciudad como realidad objetiva y como imagen simbolizada por
algún hito. Del mismo modo, los sectores periféricos se nos muestran como una
sucesión de áreas residenciales, espacios reservados a la industria o al comercio
mediante grandes superficies. Pero en cualquier caso se vuelve a apreciar la inten-
sa transformación de los terrenos que acogen a la ciudad, la sucesión de modelos
constructivos y la creación de grandes ejes viarios para canalizar una circulación
intensa. Los núcleos urbanos como expresión de los progresos técnicos de la ar-
quitectura y la ingeniería, y de unos paisajes cuidados, embellecidos por actuacio-
nes concretas que juegan con el significado de prestigio que se asocia al término
ciudad (monumentos, edificios de vanguardia, etc.).
Por último, las ciudades y sus aglomeraciones cumplen un papel fundamental
en la organización del espacio. Desde hace varios decenios la geografía o la econo-
mía regionales comienzan sus explicaciones a partir de un gran centro urbano, una
metrópoli o un eje de crecimiento espacial donde se concentran los efectivos de-
mográficos, la capacidad de generar riqueza, y las actividades innovadoras. Las
aglomeraciones urbanas presentan cada vez más una estructura interna compleja,
derivada de la yuxtaposición de diferentes usos del suelo, también un nivel de co-
hesión funcional no desdeñable. A partir de ellas, se entienden las claves del de-
sarrollo regional o nacional. Los sectores rurales se interpretarán como periferia,
dado que su producción agropecuaria se destina hacia el mercado urbano y el
precio del suelo está condicionado por la cercanía a un gran centro, entre otras
evidencias. En cierta medida estamos ante un espacio modelado según los criterios
urbanos, utilizado por urbanitas en sus períodos de descanso.
Como coinciden en señalar numerosos autores, dos problemas se asocian di-
rectamente con el proceso de urbanización reciente: la existencia de desigualdades
y conflictos en sociedades tan complejas como las de las grandes poblaciones; la
diversidad de situaciones que presenta el crecimiento de las ciudades a lo largo del
mundo. Precisamente, sobre las otras ciudades, las pertenecientes a países menos
desarrollados, queremos realizar algunas precisiones. En primer lugar, que en su
interior se manifiestan marcadamente los contrastes sociales, tanto en las formas
del hábitat como en dinámicas de segregación residencial. Es cierto que en las ur-
bes europeas y de América del Norte se distinguen perfectamente barrios más ri-
cos y más pobres. A pesar de esto, bajo las denominaciones ambiguas de clase
media o clase trabajadora podemos incluir a un elevado porcentaje de habitantes
de las ciudades, que perciben rentas diferenciadas entre sí, pero sin que las distan-
cias sean abismales. Por el contrario, en los países del Sur es notoria la debilidad
de las clases medias. Así, los grupos acomodados continúan viviendo en el centro,
Los espacios urbanos 25
Estamos, sin duda, ante una forma ilustrativa de contemplar una realidad ur-
bana distinta a la de los países del Norte.
En estos casos se plantean análisis locacionales, donde las ciudades son nodos o
polos, que funcionan en red, dentro de un sistema de interacciones en el espacio
(Haggett, 1976).
Las razones que llevaron al nacimiento y ubicación de una urbe no explican la
fisonomía que la misma presenta en la actualidad. Por eso, se otorga gran impor-
tancia a la aproximación morfológica, centrada en analizar las formas de la ciudad.
De hecho, los estudiosos de la morfología urbana se interesan por el estudio de tres
elementos básicos: el plano, la edificación y los usos del suelo (Vilagrasa, 1991;
Zoido, De la Vega, Morales, Mas y Lois, 2000). Se parte del principio de que los
tres cambian como consecuencia de los procesos de crecimiento o remodelación
interna que se suceden. Sin duda, las transformaciones en el plano solo se aprecian
en lapsos de tiempo amplios, mientras que las registradas en los usos del suelo
suelen ser intensas en períodos cortos. Se recurre al plano para explicar la evolu-
ción histórica de la ciudad y distinguir los grandes sectores urbanos que se indivi-
dualizan en su interior. La edificación, tanto sus densidades como la altura de las
construcciones y los materiales utilizados, expresa las técnicas y gustos del mo-
mento en el que se realizó. En cuanto a los usos del suelo, interesa conocer la
distribución entre superficie construida, reservada para viales y para espacios li-
bres o zonas verdes. Asimismo, los análisis que se realizan a escalas muy detalla-
das, permiten realizar caracterizaciones precisas de la organización y sistemas de
aprovechamiento del suelo en las ciudades. La aproximación morfológica coin-
cide en bastantes aspectos con el estudio del paisaje o las escenas urbanas, si bien
en estos casos la referencia visual es tomada en consideración de manera deter-
minante.
Entre los especialistas de la ciudad, el estudio de la morfología se completa con
el de la estructura urbana. La aproximación estructural parte de la diferenciación
existente en el interior de una ciudad, tanto paisajística como según el uso de los
terrenos (Zárate, 1991). De hecho, la estructura urbana alude a la distribución de
diferentes elementos en el espacio urbano y a las interrelaciones que se establecen
entre ellos (Castells, 1974); permite cualificar como centro o periferias urbanas
distintos espacios, del mismo modo que posibilita la singularización de barrios.
Para numerosos autores, la estructura urbana es el resultado de la competencia
que se establece entre los individuos por asentarse en la urbe de la manera más
favorable a sus intereses. Así, se insiste en los procesos de segregación residencial
que se producen en los espacios urbanizados, manifestación de la existencia de
conflictos de clase (Castells, 1974; Harvey, 1977), o de desigualdades étnicas o de
renta (Smith, 1980).
La conformación de aglomeraciones urbanas por todo el mundo ha obligado a
distinguir dentro de su espacio a la ciudad central y a un conjunto de periferias
urbanas. Como es lógico, la ciudad central del presente coincide con el núcleo
urbano tradicional, que en buena medida creó el área metropolitana o región ur-
bana. Por lo que respecta a las periferias, y dejando al margen que existan ciudades
medias o pequeñas en su interior, su estudio se efectúa distinguiendo varias coro-
nas en torno a la ciudad central, las más próximas muy urbanizadas y las siguientes
con mayor presencia de espacios residenciales mezclados con restos de antiguos
paisajes rurales (el periurbano o rururbano) (Fernández García, 1986; González
Los espacios urbanos 29
Urruela, 1991; CESTAN, 2000). Sin duda, interesa recalcar que las disciplinas ur-
banas se preocupan cada vez menos por la ciudad entendida como un núcleo
perfectamente delimitable y se han adentrado en el análisis de la urbanización re-
ciente y el surgimiento de extensas aglomeraciones.
Al comienzo de este apartado decíamos que el espacio físico que ocupa la ciu-
dad ha sido objeto de intervenciones destinadas a mejorar las condiciones de vida
de sus habitantes. Estas propuestas han sido elaboradas por arquitectos, urbanis-
tas y pensadores, todos ellos interesados por el diseño urbano, de cuya calidad
dependería la mejora general de la existencia, y por alcanzar el objetivo de la ciu-
dad ideal. Así, nos encontramos que
en todas las épocas, hombres geniales, de Platón a Le Corbusier pasando por (...)
Leonardo da Vinci (...), Ildefonso Cerdá, Arturo Soria, Ebenezer Howard y mu-
chos otros, han planteado y descrito la ciudad ideal, estabilizada, limitada, orde-
nada, donde el hombre se sentiría feliz de vivir. La mayor parte de las ciudades
ideales no han sido más que parcialmente realizadas o no del todo. En cualquier
caso, estos hombres traducían ciertas aspiraciones de su tiempo, pero reflejaban
también una necesidad permanente de la humanidad (Bastié y Dezert, 1980).
También los sociólogos belgas J. Remy y L. Voyé insisten en que «el modelado
del espacio se convierte así en objetivo prioritario y se lleva a cabo en función de
una imagen-guía, de una visión ideal, que con frecuencia se presenta (...) como la
única válida (...)» (Remy y Voyé, 1976). En todos estos planteamientos se insiste en
que un buen diseño se traduce directamente en mejor calidad de vida, algo siem-
pre muy discutible.
El análisis del diseño urbano en distintas etapas de la historia resulta muy im-
portante. Por una parte, porque permite conocer el legado del urbanismo, enten-
dido en su acepción concreta de forma que adopta el proceso de creación de ciu-
dades. Por otra, porque la historia ofrece ejemplos que seguir o repudiar, de cara a
la corrección de los problemas que presenta el mundo urbano en la actualidad.
Convencionalmente, se asume que los primeros ejemplos de creación de ciudades
totalmente nuevas se encuentran en la antigüedad griega y romana; tanto la ciudad
de Mileto como las urbes romanas que seguían la disposición interna de los cam-
pamentos militares aportaron la idea de los trazados ortogonales, con numerosas
calles cortándose en ángulo recto. La utilización de la cuadrícula para las manzanas
y sus virtualidades, constituyen un referente clásico del urbanismo. Una preocupa-
ción que se mantuvo en la fundación de bastidas medievales, en tanto que en el
Renacimiento y el Barroco, la búsqueda de la ciudad ideal se combinó con la exal-
tación del poder, mediante el recurso a la perspectiva y a nuevas formas urbanas
(las radioconcéntricas junto a las ortogonales).
En los últimos siglos, las intervenciones que se han sucedido son el resultado
de la nefasta experiencia de degradación de las condiciones de vida en las ciudades
de la industrialización (Hall, 1996). Nos referimos tanto a la reforma de París de
Haussmann y al Ensanche ideado para Barcelona por I. Cerdà como a la ciudad
jardín de Howard, la ciudad lineal de A. Soria o la ville radieuse de Le Corbusier.
En todos estos casos, los creadores de formas urbanas originales se identifican por
30 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
su ideología progresista. De hecho, pensar la ciudad del futuro, supone una actua-
ción que pretende favorecer el surgimiento de una sociedad nueva: lo urbano
como espacio privilegiado de transformación social. Además, la ciudad querida
por Haussmann, Howard, Le Corbusier, Cerdà o Soria, aspira a sustituir los secto-
res urbanos que ya existían. Recurriendo a su destrucción casi completa como en
París, convirtiéndolos en áreas de poco valor frente al Ensanche en Cerdà o la
ciudad funcional en Le Corbusier, o marchándose a la periferia como hacen Artu-
ro Soria y E. Howard con su ciudad jardín.
Durante el siglo XX, el diseño de nuevos espacios más agradables para las per-
sonas oscila entre un modelo que defiende la ciudad compacta y otro que favorece
el crecimiento difuso de las aglomeraciones. En la ciudad compacta se ahorran
costes, es posible mejorar la calidad de vida introduciendo la naturaleza en el tejido
urbano, reservando terrenos a las zonas verdes. La edificación en manzana cerrada
supone economizar suelo, si bien han sido numerosas las propuestas tendentes
urbanizar en altura, dejando amplios espacios libres entre las construcciones. Los
partidarios de la aglomeración extensa, insisten en las facilidades que aporta la
movilidad, en la necesidad de separación entre domicilio y lugar de trabajo, en las
mayores disponibilidades de las viviendas periurbanas.
La experiencia desarrollada desde los años 1920 o 1930 también permite com-
prender que el diseño urbano, puede intentarse desde la normativa urbanística,
desde el planeamiento. Como señalaba hace algún tiempo L. Wingo,
el plan general urbano (el cómic de la utopía) es, a la vez, el concepto básico del
planeamiento y el andamio filosófico en el que la legislación ha suspendido el
derecho de la sociedad a organizar su propio espacio. De esta forma, los rasgos
utópicos se han institucionalizado en la psicología colectiva, de manera que, aun-
que no nos sea posible en absoluto organizar nuestro entorno espacial, podemos
entusiasmarnos con un estado físico final que se materializará en un determinado
momento específico, y que de alguna manera encarna la vertiente física de las as-
piraciones de cualquier sociedad (Wingo, 1976).
un nivel más concreto, los habitantes de núcleos urbanos han acostumbrado a ser
más jóvenes que en los espacios rurales circundantes, se han beneficiado de un
mayor nivel de rentas y han controlado la natalidad.
Una de las cuestiones clásicas de análisis sobre la sociedad y la cultura urbanas
se encuentra el conocimiento de la personalidad de los habitantes. En las ciudades,
los investigadores ponen su acento en el predominio de unas relaciones mínimas,
y continuas, entre partenaires anónimos. Se saluda, se mira a todas horas a gentes
desconocidas. De hecho, la sociedad se entiende a partir de la creación de papeles
determinados (La Pradelle, 2000), unos papeles que también se proyectan hacia las
personas que integran los círculos de amistad y de vecindad. Por todo eso, ha inte-
resado conocer las trayectorias individuales y las redes de socialización en las ciu-
dades contemporáneas (Bettin, 1982; Hannerz, 1986; Remy y Voyé, 1992; Pinçon
y Pinçon-Charlot, 2000). Unas ciudades donde funciona un sistema de relaciones,
de competencia entre las personas, abierto. La competencia es una constante del
modo de vida urbano, una de las bases en la que se sustenta su receptividad a lo
nuevo. Se compite por el mejor espacio, por el mejor puesto, por una vivienda más
amplia, pero siempre en un contexto de masificación, de escaso reconocimiento
del liderazgo por parte de colectivos numerosos. En cualquier caso, esta preemi-
nencia de lo individual se contrapone a la evidente significación de lo colectivo en
la ciudad; pasando a otros planos, la dualidad iniciativa privada/acción pública,
ambiciones personales/sistemas de protección social, mercado/reglamentación
(Pinçon y Pinçon-Charlot, 2000).
Otra forma de aproximación a las formas de vida en la ciudad, consiste en in-
vestigar el mosaico social urbano. Las ciudades son agregaciones muy notables de
individuos. Esos individuos se integran en unidades de distinta amplitud como son
las viviendas multifamiliares, las calles, los centros de trabajo y los barrios. Precisa-
mente los barrios son fundamentales para entender la estructura urbana. En los
procesos de socialización urbana se juega con el contraste cohabitación/separación
social (Pinçon y Pinçon-Charlot, 2000). De hecho, en un área céntrica de una po-
blación importante podemos coincidir con poderosos ejecutivos, profesionales de
éxito y, casi al mismo tiempo, con inmigrantes ilegales, mendigos o asalariados en
puestos sin cualificación; la idea de convivencia en un mosaico social. No obstante,
cuando analizamos los distintos sectores de la ciudad según el nivel de renta y el
prestigio social de sus residentes, se observan claramente procesos de segregación
espacial; esto es, la separación entre barrios de los grupos acomodados y los menos
pudientes. Otro aspecto del mosaico urbano viene definido por la división social
del trabajo. Se observa que en las ciudades la diversidad de ocupaciones remune-
radas es una realidad, también que la actividad puede desempeñarse lejos del do-
micilio, en espacios diseñados para desarrollar la jornada laboral (fábricas, ofici-
nas, etc.), en casa o muy cerca de ella, o en sitios que cambian con el tiempo (em-
pleos a partir de la movilidad que otorgan los automóviles, el trabajo en una
obra, etc.). El análisis de esta enorme variedad de situaciones, es fundamental para
conocer la sociedad ciudadana en tanto realidad compleja.
Sin duda, el pensamiento social crítico ha formulado una serie de teorías sobre
la ciudad con enorme repercusión. La primera se refiere a la consideración del
espacio urbano como un producto social; la urbanización, entendida como proce-
Los espacios urbanos 35
FIGURA 3.—Dos imágenes de una ciudad preindustrial y otra industrial. En la parte superior,
Aquisgrán en la época moderna. En la parte inferior Bilbao y el Nervión
como ejemplo clásico del urbanismo industrial
urbanas nos demuestran que todas las ciudades principales pierden habitantes en
beneficio de lugares próximos de su aglomeración, aunque puedan ganar nuevos
residentes al mismo tiempo. Esta movilidad centro-periferia está condicionada por
la categoría social y la capacidad económica. Las familias de clase media con hijos
buscan residencias espaciosas de las afueras. Los menos favorecidos también pue-
den optar por pequeños pisos, más baratos, de nuevos núcleos urbanos. El ciclo de
vida también afecta a esta movilidad, siendo más proclives a irse de la ciudad los
hogares nucleares que los de solitarios o de parejas sin hijos. En general, lo que se
produce es una disminución apreciable del gradiente de densidad en el interior de
la aglomeración (urbe central-periferias externas).
Estos procesos no habrían tenido lugar si a lo largo del siglo XX no se hubiese
producido una auténtica revolución de los transportes, como expresan la generali-
zación del coche particular, y de los autobuses o trenes de cercanías. La urbe tra-
dicional deja paso a la aglomeración que debe atravesarse en una cantidad de tiem-
po razonable (normalmente menos de dos horas) y de manera cómoda. Los espa-
cios urbanos presentan una disposición interna muy condicionada por las vías de
comunicación de alta capacidad y, en este contexto, el centro se especializa (Chali-
ne, 1980). En numerosas ocasiones, el crecimiento de lo urbano sigue una lógica
lineal, las autopistas facilitan la penetración en la ciudad, normalmente rodeada de
una circunvalación que expresa su nuevo límite como núcleo tan solo parcialmen-
te individualizado.
Al margen de estos factores clásicos que explican la crisis de la ciudad tradicio-
nal, se han desarrollado otro tipo de argumentos sugerentes. Así, se insiste en la
importancia que para la sociedad actual tiene la existencia de un conjunto de agen-
tes que dependen del proceso de expansión urbana (Sinclair, 1988). Entre ellos se
encuentran los bancos, promotores inmobiliarios, corredores de fincas, construc-
tores y propietarios de los terrenos (Sinclair, 1988). Para este grupo heterogéneo la
expansión urbana, constituye una finalidad en sí misma. Se reclasifican terrenos, se
acondicionan y se venden a un precio muy superior al que tenían, generando plus-
valías. Antes que rehabilitar o renovar los antiguos barrios ciudadanos que se han
degradado, la lógica del sistema económico del presente conduce a un notable
crecimiento del espacio urbanizado. Como estamos apuntando, el consumo de
espacio rural se hace inevitable, ya que siempre se valora menos que el destinado a
la urbanización (Bastié y Dezert, 1980). Se necesita suelo no solo para vivienda,
vías de comunicación e industria, sino también para dotaciones en un ámbito que
pasa a ser considerado urbano. La urbanización avanza en áreas donde las expec-
tativas de cambio en los usos del suelo habían generado la formación de descam-
pados, se había fragmentado la propiedad y el parcelario, y desarrollado nuevos
cultivos para el abastecimiento en fresco del mercado inmediato (hortalizas, frutas,
flores, etc.) (Bastié y Dezert, 1980).
Fuera de los límites de la ciudad tradicional la urbanización adopta formas
variadas: en mancha de aceite, a saltos o radial. En una región urbana es posible
encontrarse con todas estas formas yuxtapuestas. El crecimiento en mancha de
aceite es bastante normal cuando la población urbana crece mucho y se ocupan los
espacios contiguos a los antiguos bordes de la ciudad. Por su parte, la superación
de la misma por una construcción a saltos tiene mucho que ver con la organización
42 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
1 4
1. Crecimiento espontáneo a
lo largo de la vía de comu-
nicación
2. Parcelamientos comunales
3. Parcelación adyacente a
una aglomeración urbana
2 4. Por prolongación
5 5. Parcelación próxima a la
autopista
Centro histórico
Vivienda periurbana anterior a 1970
Vivienda periurbana posterior a 1970
Extensión
tinúan manteniendo una fuerte apariencia rural pasando por las urbanizaciones de
viviendas unifamiliares y los núcleos de descongestión construidos en altura. Se ha
querido apreciar que en estos lugares se asiste a una urbanización de ámbitos an-
teriormente rurales, ya que se generalizan los modos de vida urbanos y se produce
una integración de la franja periurbana en la cuenca de empleo de la aglomeración.
Con un significado muy semejante al de periurbanización se utiliza la palabra rur-
urbanización. Esta segunda expresión se ha pretendido individualizar dándole un
contenido más morfológico y cauto respecto al proceso de urbanización (lo rural y
lo urbano en pie de igualdad). Se trata de un proceso que engloba a un número
cada vez más grande de antiguos municipios rurales, que son habitados por fami-
lias con contactos cotidianos con una ciudad central. Sus habitantes dependen de
la ciudad para su trabajo, su aprovisionamiento, la enseñanza y el ocio (Bastié y
Dezert, 1980), aunque en ocasiones se trate todavía de agricultores que mantienen
cuidadas sus fincas.
Sobre las causas que justifican la periurbanización, cabe decir que las periferias
crecen debido a tres factores principales: la movilidad continua de la población; el
interés por disponer de residencias más amplias, y la difusión de la ideología de
reencuentro con la naturaleza. Vinculadas a ellas está la carestía de los alojamientos
en las ciudades y su antigüedad, la falta de confort y pequeñez de una porción
significativa de los mismos. Estos procesos estrictamente residenciales se ven favo-
recidos por la mejora de las infraestructuras de comunicación, la deslocalización
de ciertas actividades, y la proliferación de dotaciones fuera de la ciudad central
(hospitales, instalaciones deportivas, etc.). En muchas ocasiones, el abandono de
la ciudad es precedido por la adquisición de una segunda residencia, que finalmen-
te acaba convirtiéndose en vivienda principal. Otro atributo de la periurbaniza-
ción es que se vincula a sociedades caracterizadas por la progresión de las pobla-
ciones asalariadas, y donde se mantienen fenómenos de segregación residencial
(Vieillard-Baron, 2001). Para diversos autores la periurbanización constituye una
manifestación del individualismo contemporáneo. Se asocia al deseo de adquirir
una vivienda reconocible (lejos de la sucesión de los pisos y bloques de las ciuda-
des) y al empleo diario del automóvil.
En los espacios periféricos se observa una uniformización de las prácticas ar-
quitectónicas y de los modos de vida. Las áreas que han crecido más allá de la
ciudad tradicional acostumbran a ser el reino del adosado, de los chalets indivi-
duales y/o de edificios por pisos no muy altos, a partir de la aprobación de planes
parciales. Por lo general se detecta: una juventud relativa de las construcciones y
de las formas de ocupación del suelo; una discontinuidad de los usos urbanos del
espacio; una debilidad de lo heredado, que permite un mayor margen de interven-
ción a los planificadores, y un papel determinante de los transportes en su organi-
zación interna. Con anterioridad tuvimos ocasión de plantear que una de las for-
mas del crecimiento periurbano consiste en la proliferación de grandes superficies
comerciales en lugares accesibles. De hecho, abundan los hipermercados, los cen-
tros comerciales y los almacenes especializados, cuya existencia ha contribuido a
reducir notablemente los desplazamientos de los habitantes de las afueras (Mas,
1999). Como se puede apreciar, en los espacios peri o rururbanos nos encontramos
con la misma complejidad interna que en el interior de las ciudades tradicionales.
44 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
problemas de saturación del tráfico con el fomento no restringido del uso de los
automóviles y la incapacidad de adaptar las ciudades existentes a sus demandas
(Hass-Klau, 1990). En todo caso, congestión de vehículos y cualquier forma pre-
sente de crecimiento urbano parecen ir indefectiblemente asociadas. Además, ha-
cia el futuro resulta complicado corregir esta situación, ya que es muy difícil prever
cómo evolucionarán las aglomeraciones y en mayor medida sus flujos internos.
terna, que ciertos autores han estimado en una distancia entre sus distintas partes
nunca superior a las dos o tres horas de desplazamiento rápido (Zoido, De la Vega,
Morales, Mas y Lois, 2000). El término región urbana, derivado del más clásico de
región, implica una escala superior a la local e inferior a la estatal. Por lo tanto, una
simple área de crecimiento difuso no puede recibir esta calificación. Las regiones
urbanas son consecuencia de un proceso de urbanización muy intenso que acaba
por sustituir las características clásicas de un ente regional por otras completamen-
te nuevas.
Cuando en diversas obras se alude a región urbana se está pensando en exten-
sos sectores con varios millones de habitantes como la cuenca del Rhur o el Rands-
tad holandés, sectores que hace tiempo fueron considerados conurbaciones, o en
antiguas aglomeraciones como el Gran París o el Gran Londres que también han
derivado en regiones completamente transformadas. Dentro de España, se ha
apuntado que el mejor ejemplo de región urbana se puede encontrar en Madrid,
donde la Comunidad Autónoma y el amplio espacio de urbanización organizado
por la capital del país coinciden en lo sustancial. El funcionamiento de regiones
urbanas, se interpreta como la evidencia de que las teorías de lugares centrales no
se cumplen en la actualidad. No obstante, puede suceder que en un espacio exten-
so lleguen a convivir una serie de regiones urbanas con áreas menos transformadas
en las que siguen siendo aplicables las antiguas fórmulas explicativas del sistema
urbano y de la organización de los territorios regionales. De hecho, «en los niveles
más avanzados de los procesos de urbanización, la región es una construcción de
la ciudad», mientras que en estadios anteriores las ciudades surgen como «conse-
cuencia de la región» (Vinuesa y Vidal, 1991) (véase figura núm. 5).
Después de finalizar el repaso a las denominaciones que reciben los espacios
creados recientemente por la urbanización, nos centraremos en el estudio de va-
rios ejemplos concretos de aglomeraciones, áreas metropolitanas y regiones urba-
nas. Como ya indicamos, un caso paradigmático de vieja conurbación, hoy conver-
tida en región urbana de grandes dimensiones es el Randstad holandés. El mismo
está formado por un anillo de ciudades distintas de alrededor de 180 kilómetros de
longitud, que contabiliza el 44 por 100 de la población de los Países Bajos en el 14
por 100 del territorio de este país. En este espacio policéfalo se localizan cuatro
grandes ciudades, Amsterdam, La Haya, Rotterdam y Utrecht, con un número de
habitantes que oscila entre los 800.000 y los 300.000, además de Harlem con
170.000 residentes y Leyden con 100.000 (Heinemeyer, 1997). Todas estas ciuda-
des distan apenas unas decenas de kilómetros entre sí y se presentan agrupadas
alrededor de una zona central denominada el Corazón Verde, el Great Heart Me-
tropolis concebida por el planificador británico G. Burke (Heinemeyer, 1997).
En origen, el término Randstad fue utilizado por el director de la compañía aérea
KLM para referirse a la capacidad de servicio del aeropuerto internacional holandés
de Schipol, situado en medio de este gran espacio de urbanización (Heinemeyer,
1997). A este respecto, debemos apuntar que los principales centros de transporte
contribuyen a afirmar decisivamente los procesos de metropolitanización. Si un ae-
ropuerto aspira a encabezar los rankings de tráfico, debe diseñarse considerando su
proximidad a una gran aglomeración convertida en modelo de las actuales regiones
urbanas. A pesar de la difusión que ha alcanzado el término Randstad para definir el
Los espacios urbanos 49
corazón urbano de los Países Bajos, este espacio no posee reconocimiento oficial de
ningún tipo. Pertenece a tres provincias y tres regiones de influencia, cuenta con más
de 25 municipalidades y depende de seis ministerios; no tiene ni alcalde, ni consejo
municipal y le faltan límites exactos. Unicamente se puede decir que en el contexto
holandés el término Randstad se ha utilizado como ámbito de planificación para una
metrópoli policéfala (Heinemeyer, 1997), que expresa las potencialidades de un te-
rritorio central de la Unión Europea (véase figura núm. 6).
A partir del modelo proporcionado por el Randstad, se afirma que en general
las aglomeraciones y regiones urbanas de los países desarrollados expresan una
marcada tendencia a la estabilización demográfica (Haumont, 2000). La población
de estas amplias áreas no crece y su estructura interna se ha modificado poco en
épocas recientes, a no ser debido a la intensidad alcanzada por la inmigración en
algunos ejemplos. El crecimiento metropolitano en Europa, América del Norte o
Japón de los últimos ciento cincuenta años se ha acompañado de cambios impor-
tantes en los modos de vida. Nos referimos especialmente a la difusión alcanzada
por las comunidades residenciales alrededor de las grandes ciudades (Haumont,
2000). De hecho, y el Randstad constituye una excelente expresión de todo esto, el
crecimiento asociado a la metropolitanización se ralentiza, aunque la expansión
espacial continúe.
Un segundo ejemplo de espacios urbanos extensos, ahora de menores dimen-
siones, lo encontramos para Valencia en las áreas metropolitanas identificadas en su
50 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
Comunidad Autónoma (Sorribes y Romero, 2001). Cabe precisar que estos auto-
res definen como área metropolitana lo que nosotros hemos preferido llamar aglo-
meración urbana, aun cuando el funcionamiento durante catorce años del Consell
de l’Horta permite admitir el calificativo metropolitano para el territorio articula-
do por la ciudad de Valencia. Los espacios de urbanización supralocal analizados
en torno a Valencia, Alacant, Castelló y Elx participan de las mismas tendencias
que otros muchos modelos españoles y europeos. Se trata de sectores extensos,
que han crecido en épocas recientes. En todos estos lugares, se han materializado
dinámicas de descentralización demográfica y productiva, favorecidas por la crea-
ción de nuevas infraestructuras viarias y servicios a las empresas (Sorribes y Rome-
ro, 2001).
52 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
Para las ciencias humanas y sociales, los últimos decenios han supuesto un
profundo cambio metodológico a la hora de afrontar el análisis de la realidad. El
énfasis puesto en los datos objetivos, en lo directamente observable, ha sido reeem-
plazado por un evidente relativismo. De hecho, se detecta un incremento de la
56 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
atención por las representaciones, por las diversas lecturas e imágenes que los he-
chos generan. En el estudio de las ciudades y la urbanización, el conocimiento de
las formas se acompaña de un renovado interés por los espacios vividos, por las
localidades promocionadas como un reclamo turístico. Todo esto es lógico en un
período definido por la proliferación de imágenes, de flujos de información que lo
inundan todo, que individualizan a la sociedad actual en relación con las de tiem-
pos pasados. Además, una serie de autores han insistido en que esta multiplicación
de imágenes, de modas y de iconos, constituye un elemento no despreciable de
definición de la fase en la que estamos inmersos.
Los temas de interés que sugiere el estudio de las imágenes y representaciones
urbanas, dificulta la ordenación del contenido de este apartado. Al final se ha op-
tado por dedicar unas primeras páginas a las teorías que sostienen la importancia
de la producción y el consumo de imágenes en la sociedad contemporánea. Teorías
defendidas por autores consagrados como M. Castells o D. Harvey. Desde hace
años, cuando se plantearon las primeras investigaciones sobre la ciudad percibida
por parte de un conjunto de especialistas influidos por la psicología conductista, el
análisis espacial se ha interesado por el imaginario urbano. Así mismo, desde los
años 1980 las representaciones interesadas de la ciudad, han adquirido una enor-
me significación, que no pasaremos por alto. Por último, las imágenes de lo urbano
han hecho posible la calificación de las ciudades que se asocian en redes y grupos
de centros Patrimonio de la Humanidad, sede de Juegos Olímpicos o capitales
culturales, que también es preciso conocer. Antes de abordar toda esta explicación
resulta útil definir tanto percepción como representación. Representación es con-
siderado un concepto esencial, ya que cualifica un proceso que permite evocar
objetos, incluso si estos no son directamente observados (Bailly, 1984). La repre-
sentación del espacio va más allá de la percepción del medio real, al incluir, junto
a hechos y realidades tangibles, espacios no percibidos realmente o espacios ima-
ginarios. Por su parte, percepción es la función por la cual nuestra mente se repre-
senta objetos en su presencia (Bailly, 1984). El modo en que cada uno de nosotros
nos representemos esos objetos es propio, pero está condicionado por nuestra
experiencia, capacidad sensorial o estado de ánimo, entre distintos factores.
M. Castells y D. Harvey, conceden gran importancia a las representaciones. En
el primer caso, se define esa realidad como resultado de la existencia de una socie-
dad informacional (Castells, 1989), mientras que el segundo autor se interesa por
conocer los mecanismos de sobreproducción e incremento paralelo del ritmo de
consumo, a partir de las modas e innumerables flujos de información (Harvey,
1992). Para M. Castells, «lo que distingue al actual proceso de cambio tecnológico
es que la información constituye tanto la materia prima como el producto». Esta
afirmación significa que la ciudad existe en tanto imagen urbana, origen de múlti-
ples informaciones que se expresan de muy diversas formas (fotografías, películas,
folletos, etc.). De hecho, M. Castells nos recuerda que hoy en día la telecomunica-
ción permite enviar dicha información a cualquier distancia, a bajo costo y con
períodos de transmisión cada vez menores. Además, la información es producto de
las nuevas tecnologías. Su inclusión en servicios, en decisiones, es el resultado de
«la producción informacional, no de la producción en sí misma» (Castells, 1989).
En el presente, la sociedad tecnológica en la que vivimos produce un gigantesco
Los espacios urbanos 57
Cada persona posee una imagen particular del hecho urbano, si bien es posible
encontrar similitudes en la lectura de la organización interna de la ciudad entre indivi-
duos que tienen una edad semejante, pertenecen a grupos profesionales afines o resi-
den en el mismo barrio. La imagen de la ciudad es utilizada por los poderes públicos
o ciertos agentes urbanos privados para desarrollar estrategias concretas de promoción
y contrarrestar las lecturas negativas de la realidad urbana que se realicen en un mo-
mento dado. El uso de algunos símbolos o sensaciones positivas que evoca la ciudad,
responde a actuaciones calculadas que tratan de influir en la opinión pública y cuyo
empleo se ha generalizado en la sociedad actual muy condicionada por los medios de
comunicación. Estas intervenciones frecuentes se basan en la constatación de que la
visión objetiva de la ciudad no existe, ya que todo individuo elabora en su mente una
representación abstracta de la urbe (Zoido, De la Vega, Morales, Mas y Lois, 2000).
Para conocer las imágenes de la ciudad, se ha recurrido a la técnica de solicitar la ela-
boración de mapas mentales, por parte de personas muy distintas. Cabe decir que
dentro de los mismos se suelen identificar los hitos urbanos. La imagen individual de
la ciudad, por lo tanto, se construye a partir de la existencia de esos hitos.
La constatación de que existe una, o múltiples, ciudad(es) subjetiva(s) animó
la realización de un gran número de análisis sobre el tema. En Geografía se han
desarrollado los enfoques de la percepción y del comportamiento, muy influidos
por las explicaciones conductistas procedentes de la Psicología. Como afirmaban
varios autores de esta perspectiva,
hitos reconocibles por todos sus habitantes y nodos (un cruce, una plaza bien si-
tuada, etc.). En un centro urbano, los hitos suelen corresponder con grandes edi-
ficios históricos o monumentos, las sendas asimilarse a una antigua calle mayor, y
los bordes identificarse con la ronda de muralla o con la línea donde se trazó el
final de un plan de ensanche (véase figura núm. 10). En esta figura, se aprecia per-
fectamente como los elementos simples definidos por K. Lynch y la consulta a un
grupo de ciudadanos sobre la imagen que poseen del área urbana en la que viven,
permite elaborar mapas sencillos sobre realidades espaciales muy complejas. Los
mapas mentales apenas usan líneas y símbolos genéricos. Con los mismos se consi-
gue resumir la organización percibida por el individuo a partir de su experiencia y
de una serie de imágenes inducidas desde el exterior.
Los espacios urbanos 61
largo del siglo XX e inicios del XXI, las ciudades han competido por proyectar su ima-
gen a nivel internacional, y para ello presentan potentes candidaturas para organizar
exposiciones universales o juegos olímpicos. El triunfo de una de estas propuestas
preparadas durante años permite tanto renovar por completo la ciudad y acometer
grandes proyectos urbanísticos en su interior como promocionarla a unos niveles
desconocidos hasta ese momento. Como ejemplos de todo esto tenemos a Sevilla,
Lisboa y Zaragoza con sus Expos, y Seul, Barcelona o Pekín con sus olimpiadas.
El espacio ha vuelto a ocupar su sitio por los actos de la representación discursi-
va. Las ciudades son mostradas en una variedad de formas: mapas de calles, slogans,
espectáculos y formas construidas. La representación urbana tiene dos discursos di-
ferentes. El primero, el positivo retrato de la ciudad; la ciudad es retratada como una
luz para atraer inversiones, promocionar desarrollo e influencia política. Pero no
debemos olvidarnos de las sombras, el lado oscuro que es controlado o ignorado.
Este discurso trabaja por el silenciamiento y algunos acontecimientos no son mencio-
nados (Short y Kim, 1999). Un amplio número de ciudades han construido sus webs
promocionando información sobre economía, turismo y comunidad. Por ejemplo, la
de Detroit contiene los hechos por los que la ciudad busca incrementar las inversio-
nes en su interior y los que reflejan su trabajo por diversificar sus recursos culturales.
Los slogans muestran una prometedora y rica económica y culturalmente Detroit:
«Nueva ciudad para un nuevo siglo» y «Este es un gran tiempo para Detroit». La
representación opuesta de Detroit, la que se quiere olvidar, está basada en numerosas
imágenes fotográficas de los pobres norteamericanos en el interior de la ciudad (Short
y Kim, 1999). Unas imágenes que se hicieron muy populares en los 1960, coincidien-
do con el movimiento por los derechos civiles y contra la intervención en Vietnam.
Todas las grandes ciudades se han empeñado en construir una imagen internacio-
nal efectiva. En la misma es imprescindible poseer los atributos de una ciudad mundial,
entre los que están incluidos un aeropuerto internacional, edificios firmados por gran-
des arquitectos globales, edificios impresionantes (las Torres Petronas de Kuala Lum-
pur, etc.), y complejos culturales (Short y Kim, 1999). Al mismo tiempo, estas capitales
se esfuerzan por generar la impresión de que estamos ante lugares ideales para hacer
negocio. Espacios privilegiados donde se puede invertir, firmar grandes acuerdos em-
presariales, dialogar con representantes del poder político o participar en una bolsa de
valores central. La economía y las prácticas culturales se nos presentan así como los
principales fundamentos de realidades urbanas que ejercen su liderazgo en los tiempos
de la globalización. Un tiempo histórico en el que, como ya apuntamos, lo real y lo
proyectado sobre la ciudad se entremezclan para aportarnos sus nuevas imágenes.
La representación de la ciudad está cada vez más asociada con su propio márke-
ting y sus imágenes que no son políticamente neutrales. De hecho, tienden a rebajar
las tensiones y los déficits de justicia social. Estos elementos son fundamentales para
construir las nuevas representaciones, donde la creación de una imagen de ciudad
justa, constituye un objetivo esencial (Short y Kim, 1999). Lo importante es generar
imágenes para su consumo inmediato, tanto a través de edificios emblemáticos como
de la creación de un estilo de ropa o de calzado. Se asiste a la proliferación de un di-
seño urbano que en el fondo devalúa el objeto arquitectónico a favor del contextua-
lismo (la primacía del marco urbano en el que se sitúa), que hace retroceder al fun-
cionalismo en favor del consenso de significados, que en definitiva ya no considera al
Los espacios urbanos 65
CIUDAD ESLÓGAN
Business Atlanta, GA Strategically located for global business
Baltimore, MD More service, more choices
Boston, MA Progress through partnerships; America’s walking city
Chicago, IL At the heart of everything
Dallas, TX The city of choice for business
Fairfax, VA The 21st century’s first destination
Jacksonville, FL The expansión city on Florida’s first coast
Kansas City, MO America’s smart city
Los Angeles, CA Capital of the future; Together we’re the best
Memphis, TN America’s distribution center; The new Gateway to the world
Miami, FL The birth of the new Miami
Milwaukee, WI The city that works for your business
New York, NY The business city that never sleeps
Norfolk, VA Where business is a pleasure
Oak Ridge, TN When it comes to technology…Oak Ridge means business!
Philadelphia, PA The real Philadelphia story; All roads lead to Philadelphia
Phoenix, AZ Moving business in the right direction; The best of the best
Pittsburgh, PA America’s future city: a model of post-industrial economic renaissance
Rochester, NY The world’s image center
San Jose, CA Capital of Silicon Valley
moción del lugar que se ha asociado directamente a las nuevas formas de actuar
que caracterizan al capitalismo flexible. En cierta medida la ciudad empresarial
aspira a convertirse en una realidad exitosa, competitiva, en el mundo globalizado
de hoy en día. Otro aspecto muy importante de su consolidación tiene que ver con
su conectividad con el exterior. Así, aquellas urbes dinámicas optarán por poten-
ciar sus aeropuertos internacionales, por convertirse en un hub (literalmente cubo,
si bien alude a aquellas instalaciones de referencia, redistribuidoras de vuelos de
menor nivel). Se ha insistido en que los puntos hub en la red global son ciudades
mundiales. Una expresión la de ciudades mundiales que fue acuñada por P. Geddes
en 1915, quien las definió como lugares con proyección en el mundo global de los
Los espacios urbanos 67
negocios. Para S. Sassen, las ciudades mundiales son lugares que deben cumplir
cuatro condiciones: a) poseer elevada concentración de puntos de mando en la
organización de a economía global; b) actuar como localizaciones clave para las
finanzas y las compañías de servicios especializadas; c) definirse como centros de
producción, incluyendo la producción de innovación en industrias líderes; d) fun-
cionar como mercados para los productos y las innovaciones producidas (Sassen,
1994). Sin lugar a dudas, las ciudades mundiales son nodos en las redes globales de
flujos económicos y en particular en los de tipo sociocultural.
Para finalizar este apartado, los últimos párrafos se dedicarán a un ejemplo
muy destacado de promoción positiva de la imagen urbana, la correspondiente a
los centros históricos. Como se ha señalado, se entiende por ciudad histórica el
espacio urbano que se construyó y se definió en sus trazos básicos antes del siglo
XIX, aunque buena parte de mismo en la actualidad esté ocupado por edificios o
elementos contemporáneos (Zoido, De la Vega, Morales, Mas y Lois, 2000; Caves,
2005). El centro histórico posee un enorme carácter simbólico; sintetiza en sus
calles el «alma del conjunto de la ciudad», una serie de referentes conocidos por
todos los habitantes. En el valor de este centro secular contribuyen un abanico de
factores, «historicidad, trama urbana, patrimonio edificado, monumentos, hitos
urbanos, equipamientos culturales, espacios lúdicos, etc.» (Troitiño, 1997). Estos
centros se han convertido en lugares preferentes a partir de los cuales se construye
una imagen urbana positiva. Una imagen que se enriquece cuando el casco antiguo
recibe un reconocimiento exterior. De hecho, numerosas ciudades históricas han
trabajado por lograr que su centro histórico sea declarado Patrimonio de la Huma-
nidad por la UNESCO, o en su defecto conjunto patrimonial destacado por la
administración del país o la región donde se sitúan.
Una declaración pública sobre la riqueza del patrimonio histórico permite pro-
yectar de forma permanente una imagen enormemente positiva de la ciudad. Así,
las ciudades históricas se convierten en lugares turísticos destacados, donde la ca-
lidad de vida se percibe como algo consustancial. Sin duda, la historicidad consti-
tuye el centro de una promoción asociada a la calidad patrimonial. Todas las ciu-
dades históricas se proyectan hacia el exterior utilizando lemas. No obstante, estos
lemas son subsidiarios de una declaración previa como conjunto monumental. Asi-
mismo, las ciudades históricas suelen agruparse en redes para reforzar su imagen
promocional hacia el exterior. En concreto, las de ciudades Patrimonio de la Hu-
manidad se han hecho muy populares en diversos países. En definitiva, la dinámica
seguida en los últimos tiempos por la ciudad histórica constituye un magnífico
exponente de la importancia otorgada en la sociedad actual a la imagen urbana y
del carácter empresarial que asumen los gobiernos locales urbanos en el presente.
sobre ella, de los enfoques de estudio que genera, también nos ha interesado plan-
tear un primer análisis formal, económico, social, territorial y perceptivo de lo ur-
bano. Las diferentes disciplinas científicas abordan el conocimiento de la ciudad,
insistiendo en alguno de sus atributos más significativos. Este acercamiento a las
cuestiones centrales de este manual, se completará con otros capítulos donde de
forma sectorial se irán desgranando los distintos aspectos de la dinámica urbana.
Por eso, se ha planteado este último y pequeño apartado en el que se ordenan las
ideas más importantes desarrolladas en páginas anteriores e, inmediatamente des-
pués, se enunciarán los contenidos de las partes que conforman la presente obra.
La primera gran idea que se ha intentado trasmitir es cómo la urbanización se
ha convertido en hegemónica a nivel mundial. Frente a otras épocas históricas,
donde la mayoría de las personas vivían en pequeños pueblos o aldeas, hoy en día
(y los fuertes progresos recientes de la urbanización en Asia tienen mucho que ver)
un número superior de seres humanos reside en ciudades, aglomeraciones, áreas
metropolitanas o regiones urbanas. Además, desde los espacios urbanos se organi-
za y dirige el conjunto del territorio; se toman las principales decisiones de gobier-
no y se decide la gestión de lo local, lo regional y lo global. El crecimiento físico y
demográfico de la ciudad y sus extensas periferias se ha traducido en la conforma-
ción de una sociedad urbana predominante. Las pautas de comportamiento de los
individuos que viven en la ciudad son la norma a seguir por el conjunto de la po-
blación. Atributos de lo urbano como el trabajo asalariado, el anonimato o la mo-
vilidad se han extendido y definen al mundo actual. Por todas las razones que
acabamos de exponer el tema urbano es fundamental para el pensamiento de los
dos últimos siglos. Desde filósofos hasta literatos o ingenieros se han preocupado
por analizar, describir y evocar elementos propios de la ciudad y de la urbaniza-
ción. En un plano más concreto, una disciplina, el urbanismo (o la urbanística
como prefieren decir los italianos), semeja agrupar todas las pretensiones de cono-
cimiento científico y planificación racional de la ciudad y su periferia. Sin embar-
go, la utilización de la palabra urbanismo no evita que su primera adscripción
como subdisciplina de la arquitectura haya sido desbordada y que, a día de hoy,
numerosos geógrafos, sociólogos, economistas, politólogos, antropólogos o histo-
riadores especializados en lo urbano, puedan ser calificados de urbanistas. De ma-
nera general, la ciudad y la urbanización interesan al conjunto de las Ciencias So-
ciales, si bien algunas de ellas se preocupan más por analizar la economía y el siste-
ma productivo en contextos de fuerte concentración empresarial, otras por
caracterizar los problemas de desigualdad en el interior de las localidades y un
tercer grupo se puede centrar en las manifestaciones de la cultura urbana, entre
múltiples posibilidades.
Cualquier referencia a la ciudad y a la urbanización se planteará opciones por
principio excluyentes. Así, en los debates de los urbanistas sobre la ciudad siempre
surge la pregunta de si es mejor un núcleo de elevadas o de bajas densidades. De
forma derivada, cual es el umbral mínimo de ocupación del espacio que nos per-
mite referirnos a la existencia de un ámbito urbano. Otra cuestión es la pertinencia
de planificar la ciudad de forma conjunta (el plan general, estratégico o metropo-
litano) o hacerlo de manera preferente por partes (los planes sectoriales y parcia-
les), sin olvidar que muchas urbes han crecido de forma espontánea al margen de
Los espacios urbanos 69
la más mínima planificación. Para terminar con este breve repaso, también es razo-
nable analizar si la ciudad o el área metropolitana generan un centro o, por el
contrario, producen varios centros. En este caso, la respuesta puede ser ambivalen-
te: una gran localidad intentará proyectarse de forma unitaria como una ciudad
mundial, líder y competitiva, y al mismo tiempo, puede extenderse a lo largo de un
espacio supralocal donde junto al centro urbano clásico han surgido distintas áreas
dotadas de los atributos de centralidad.
Existe un amplio consenso al considerar que la ciudad y los espacios urbanos
se identifican por unos paisajes representativos. La contigüidad de los edificios, la
artificialización del conjunto del territorio, la altura de numerosas construcciones,
una densidad alta y el elevado número de vías de comunicación son algunos de los
elementos que los definen. También la gran cantidad de personas que se desplazan
por las calles y la utilización de un buen número de bajos por las actividades co-
merciales detallistas o de servicios personales. De hecho, la urbanización se ha
asociado directamente al crecimiento de las actividades no agrarias, tanto la indus-
tria como un complejo y diversificado sector terciario. Los espacios urbanos, y en
ello se cimentó desde siempre su individualización, contabilizan una población
muy elevada. Un efectivo humano con un notable porcentaje de asalariados y tra-
bajadores por cuenta ajena, aunque no podamos pasar por alto que en las urbes se
localizan la mayoría de puestos de dirección y gestión cualificada tanto de las ad-
ministraciones públicas como de las empresas privadas.
En estas páginas, se ha decidido utilizar la fórmula conjunta de la ciudad y la
urbanización, porque la urbe tradicional, bien delimitada y acotada por unos bor-
des reconocibles ya no existe. El crecimiento urbanístico ha superado los límites
tradicionales de la ciudad: primero fueron las murallas, que desde la Edad Media
no podían acoger a poblados arrabales que surgieron en las localidades más diná-
micas; en los últimos siglos nos encontramos con la expansión constructiva a lo
largo de la red viaria, con el crecimiento a saltos de nuevos barrios situados en
municipios limítrofes al de la capital donde existe una mayor permisividad en las
normas constructivas, con la proliferación de conjuntos de chalets o de adosados a
partir de la urbanización de un suelo dotado de buenas condiciones de accesibili-
dad, o de parques empresariales y zonas logísticas separadas de las áreas más den-
sificadas por razones lógicas, entre otras muchas posibilidades. Por esta razón,
cada vez interesa más estudiar, definir las características de los espacios periurba-
nos y la ciudad se puede sustituir como objeto principal de análisis por las aglome-
raciones urbanas, las áreas metropolitanas, las conurbaciones y los ejes de creci-
miento espacial. Todas estas expresiones se refieren a una realidad concreta y dife-
renciada, que se estudió de manera precisa en las páginas precedentes.
Por último, la ciudad de comienzos del siglo XXI no es solo una realidad obje-
tiva. A partir de su existencia concreta, material, se han elaborado múltiples imá-
genes, percepciones y representaciones que también es preciso conocer y com-
prender. Existe un acuerdo sobre la existencia al mismo tiempo de una ciudad
objetiva y otra subjetiva, que se llegan a superponer en las imágenes y recuerdos
que podemos tener sobre la urbe en concreto (lo que algunos autores han denomi-
nado el tercer espacio). Cualquier ciudadano conoce de un modo parcial el área
urbana en la que vive y trabaja, se desplaza siguiendo una serie de vías de comuni-
70 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
La sexta y última parte del manual es más breve. Se refiere a la ciudad del fu-
turo y se estructura en tres epígrafes diferenciados. Uno dedicado a establecer un
balance sobre el crecimiento urbano en España y su mayor o menor regulación.
Otro centrado en el desafío ecológico que enfrentan los espacios urbanos del pre-
sente siglo; la aplicación de los principios estrictos de sostenibilidad a la ciudad de
los próximos años. El tercero plantea la relación explícita entre transformaciones
urbanas del presente y características del capitalismo avanzado (o tardío), en el que
estamos insertos. Una relación que puede ser observada a partir del análisis del
planeamiento estratégico, sus virtualidades y sus conocidas deficiencias. La ciudad
y la urbanización están sometidas a tensiones constantes, reflejan los atributos eco-
nómicos de las sociedades en las que se construyen; por lo tanto, su análisis diacró-
nico constituye una aproximación en toda regla a la organización del espacio y del
territorio de la época contemporánea.
CAPÍTULO 2
El urbanismo en la historia.
El proceso de urbanización y la teoría de la ciudad
están haciendo que el urbanismo se olvide del fin último de la disciplina, el pro-
yecto de la forma urbana.
Desde los orígenes de la civilización, las ciudades se pueden clasificar en dos
tipos: las planificadas y las espontáneas. Los ejemplos más radicales de planifica-
ción urbana exhaustiva provienen sobre todo de la proyección de ciudades ideales.
El deseo de alcanzar un entorno físico y social perfecto movió a pensadores y ur-
banistas a diseñar, con una fuerte fe religiosa o ideológica según los casos, imáge-
nes perfectas y optimistas de lo que sería la ciudad ideal. Las imágenes ideales han
aparecido sobre todo en períodos de cambio social, cuando la descomposición de
un orden económico anterior facilitaba la aparición de una nueva experimentación
cultural. Un nuevo modelo urbano que intentaba ser aplicable a diferentes territo-
rios en distintas circunstancias (Rosenau, 1986). El extremo opuesto estaría repre-
sentado por las ciudades de crecimiento orgánico. Sin embargo, la forma urbana
de las ciudades espontáneas también respeta una serie de principios básicos. La
76 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
CUADRO 2.—Textos aislados recogidos de Der Städtebau (1889). Autor: Camillo Sitte
«La noción de simetría se propaga en nuestro tiempo con la rapidez de una epide-
mia. En las ciudades modernas, las irregularidades de los planos no tienen éxito, pues
son creadas artificialmente, con la ayuda de la regla. Se traducen a menudo en plazas
triangulares, residuo fatal de una parcelación en forma de damero. No deberíamos, sin
embargo, someternos ciegamente a este uso [división regular del terreno], ya que, de
este modo, con estas hecatombes, se están destruyendo las mejores obras de arte. Cada
parcela construida tiende a aproximarse cada vez más al cubo moderno. El plano de
una ciudad que debería producir también un efecto artístico, es también una obra de
arte y no un simple conjunto de construcciones y vías. Si las parcelas que hay que edi-
ficar están ya dibujadas sobre el papel, y si toda la superficie del terreno está dividida
en lotes dispuestos para la venta, todo es vano: un barrio previsto de tal modo será
siempre vulgar. ¿Por qué suprimir a toda costa las irregularidades del terreno, por qué
destruir los caminos existentes e, incluso, desviar el curso de las aguas para obtener una
vulgar simetría? Valdría más, por el contrario, conservarlos con alegría, a fin de produ-
cir roturas en las arterias y mantener irregularidades. Los técnicos se esfuerzan hoy más
de lo necesario en crear calles rectilíneas e interminables y plazas de impecable regula-
ridad. Quienes se preocupan particularmente por la estética de las ciudades creen que
esos esfuerzos están muy mal encauzados».
Las ciudades piensa que deben dividirse en dos clases: aquellas que a través de los
años y las mutaciones siguen dando su forma a los deseos y aquellas en las que los de-
seos, o logran borrar la ciudad, o son borrados por ella. Por ejemplo, escribe sobre una
ciudad telaraña suspendida en un abismo, una ciudad microscópica que va ensanchán-
dose y termina formada por muchas ciudades concéntricas en expansión, etc. Las pre-
moniciones contenidas en muchas de las metáforas escritas por Calvino cobran una
asombrosa actualidad: la Leonia como la ciudad consumista, la Pentesilea como la
ciudad que es toda periferia, la Eutropia como expresión radical de la complejidad de
los espacios urbanos y la residencialización suburbana de segunda residencia, etc.
El hecho es que [Armilla] no tiene paredes, ni techos, ni pavimentos; no tiene nada
que le haga parecer una ciudad, excepto las tuberías del agua que suben verticales donde
deberían estar las casas y se ramifican donde deberían estar los pisos: una selva de tubos
que terminan en grifos, duchas, sifones, rebosaderos.
En Cloe, gran ciudad, las personas que pasan por las calles no se conocen. Al verse
imaginan mil cosas las unas de las otras, los encuentros que podrían ocurrir entre ellas,
las conversaciones, las sorpresas, las caricias, los mordiscos. Pero nadie saluda a nadie,
las miradas se cruzan un segundo y después huyen, buscan otras miradas, no se detie-
nen.
Al entrar en el territorio que tiene por capital a Eutropia, el viajero no ve una ciudad
sino muchas, de igual importancia y no disímiles entre sí, desparramadas en un vasto y
ondulado altiplano. Eutropia no es una sino todas esas ciudades al mismo tiempo; una sola
está habitada, las otras vacías; y esto ocurre por turno. Diré ahora cómo. El día en que los
habitantes de Eutropia se sienten abrumados de cansancio y nadie soporta más su trabajo,
sus padres, su casa y su calle, las deudas, la gente a la que hay que saludar o que te saluda,
entonces toda la ciudadanía decide trasladarse a la ciudad vecina que está ahí, esperándo-
los, vacía y como nueva, donde cada uno tomará otro trabajo, otra mujer, verá otro paisaje
al abrir las ventanas, pasará las noches en otros pasatiempos, amistades, maledicencias.
Textos aislados recogidos de Las ciudades invisibles.
Los espacios urbanos 81
La estética futurista y la atmósfera que Ridley Scott imprime a los diferentes am-
bientes, siempre urbanos, convierten a la ciudad en la protagonista principal de la pe-
lícula. El contenido argumental carecería de sentido sin esa ciudad agresiva, lluviosa,
oscura al tiempo que cargada de una luminosidad artificial que inunda todos los espa-
cios, sean abiertos o cerrados.
La visión imaginaria de la ciudad postmoderna producida en Blade Runner plantea
desde el inicio los interrogantes sobre tecnología y progreso. Una nueva fase de indus-
trialización no dominada por la máquina sino aquella dirigida por la alta tecnología y la
ingeniería genética. Frente a la revolución de los obreros en la ciudad moderna, la re-
belión «humana» de los replicantes (androides) en la postmoderna y multicultural. La
ciudad está construida a través de la mezcla de culturas y etnias, dominado por un
ambiente agobiante y estresante, ocupada por grupos sociales marginales, de tráfico
congestionado y contaminación (atmosférica, acústica, visual), suciedad en la calle y
publicidad global (Coca Cola, Sony...). La fantasía de Los Ángeles 2019 está plagada de
torres de extracción de petróleo en la que se mezclan edificios ruinosos con cierta apa-
riencia historicista y enormes rascacielos piramidales de aspecto vanguardista. Y sólo
en sus cumbres se respira un poco de aire, luz y tranquilidad.
La decadencia y degradación de los espacios urbanos centrales está presente en la
filmografía de EE.UU. en la década de los 80, como una expresión de la crisis de la
ciudad central norteamericana. En Blade Runner se reproducen algunos de estos ras-
gos. Para Montaner (1988), la conclusión sobre esta cuidad abigarrada y cosmopolita
es que no estamos ante un centro de trabajo productivo, ni un foco de poder sino,
simplemente, ante una ciudad secundaria, marginal y en crisis. No se trata de la deca-
dencia de una ciudad concreta (Los Ángeles), sino ante la crisis de los espacios urbanos
centrales de las grandes metrópolis, ahora sólo ocupada por inmigrantes y actividades
marginales. Frente a esta, el proceso de desurbanización también está presente en esta
ciudad postmoderna. Las atractivas publicidades sobre nuevas y atractivas urbaniza-
ciones nos sitúan ante «la otra ciudad», más amable y probablemente lugar de residen-
cia de las clases acomodadas: la periferia suburbana.
2.2. DOS MILENIOS DE HISTORIA DEL URBANISMO: DESDE LAS CIUDADES PLANIFICADAS
DE LA ANTIGÜEDAD HASTA LA CIUDAD PREINDUSTRIAL
Está situada en una gran llanura, viene a formar un gran cuadrado cuyos lados tienen
una extensión de 120 estadios, de manera que el perímetro de la ciudad es de cuatrocientos
ochenta... Primero la rodea un foso profundo y ancho, lleno de agua. Luego, la ciñen
unas murallas de anchura de cincuenta codos reales y una altura de 200 codos... En lo alto
de la muralla también fabricaron, a un lado y a otro, unas casamatas de un solo piso; y
entre ellas dejaron espacio para el paso de un carro de combate. En el perímetro de los
muros hay cien puertas de bronce, con sus quicios y umbrales del mismo metal... La
ciudad está dividida en dos sectores por el río llamado Éufrates, ... ...La ciudad está llena
de casas de tres y cuatro pisos, está dividida en calles rectas, tanto las que siguen paralelas
al río, como las transversales... en medio de cada uno de los dos sectores de la ciudad se
levanta un edificio fortificado; en un lado está el palacio; y en el otro, un santuario que
todavía existe en mis días... En la parte central del santuario hay edificada una torre ma-
ciza de un estadio de altura y otro de anchura; sobre esta torre hay superpuesta otra torre
y otra más sobre esta última, hasta un total de ocho torres. En la última torre se levanta
un templo; en él hay un gran lecho, soberbiamente preparado y a su lado una mesa de oro.
No se ve allí estatua alguna y nadie puede permanecer de noche, salvo una mujer natural
del país...
1
A pesar de la excepcional fuente escrita proporcionada por Herodoto, el texto está cargado de
excesos. Por ejemplo, teniendo en cuenta lo que mide cada estadio, el tamaño de la ciudad sería de 85
km o los 200 codos de altura de las murallas se corresponderían con unos 89 metros.
Los espacios urbanos 85
das y más interesantes para la historia del urbanismo es Akhetatón (1475-1358 a.C.).
Situada en el lugar de Tell el-Amarna, la nueva capital mandada construir por el fa-
raón-dios Akhenatón (Amenhotep IV), fue levantada para huir de las presiones
sacerdotales que encontraba en la anterior capital del imperio (Tebas) y como me-
dio de control político de sus habitantes (los obreros cualificados). Fue ocupada
únicamente durante unos cuarenta años, ya que dos años después de la muerte de
Akhenatón, el faraón sucesor regresó a Tebas y Tell el-Amarna fue abandonada.
Probablemente es la única urbe egipcia construida a partir de un plan unitario de
urbanismo (Vercelloni, 1996). El plano dibuja un desarrollo urbanístico lineal a lo
largo del Nilo, estructurado en base a tres arterias principales paralelas al río que,
a su vez, enlazaban las diversas zonas entre sí (Morris, 1984). La retícula, que se
desarrollaba solo en una pequeña parte, estaba compuesta por un recinto cercado
y de planta cuadrada ocupado por hileras de casas iguales (salvo la del capataz) y
separadas por estrechas calles.
Las primeras manifestaciones de una regulación consciente de la construcción
urbana se han producido en Mesopotamia, pero la consistencia de la práctica ur-
banística alcanzó niveles de desarrollo superiores en las ciudades de la cultura
Harappa (2154-1750 a.C.), en el valle del Indo. La forma urbana de sus ciudades
conservaba una estructura similar entre ellas, dando la sensación de estar ante un
plano tipificado previamente. La ciudad estaba estructurada en dos partes princi-
pales. En una zona elevada se erigía una ciudadela situada al poniente y rodeada de
un recinto amurallado con objetivos defensivos (medio de protección ante las cre-
cidas fluviales y refugio de la población ante invasiones). Separada de esta y rodea-
da solo en ocasiones por una nueva cerca se situaba la ciudad baja, que constituía
el núcleo urbano principal. El plano de esta era ortogonal formando una retícula
rectangular más o menos regular estructurada por calles principales con orienta-
ción norte-sur y este-oeste que conducían a la ciudadela (Morris, 1984). La diver-
sidad tipológica de viviendas y la sofisticación de infraestructuras higiénico-sanita-
rias descubren el alto grado de desarrollo de esta cultura. Los interrogantes sobre
la decadencia de esta cultura son casi tan importantes como las dudas sobre su
mundo urbano. Las ciudades más importantes y sobre las que tenemos más docu-
mentación son Harappa, Kalibangan, Lothal y sobre todo Mohenjo-Daro.
El terreno en que fue edificada la ciudad de Alejandría tiene la forma de una clámide,
los dos lados largos de la clámide están representados por la ribera del mar y por la orilla
del lago y su mayor diámetro pueden medir bien treinta estadios (5.238 m), mientras que
los otros dos lados, considerados a lo ancho, están representados por dos istmos o angostu-
ras de siete u ocho estadios cada uno (1.243-1.420 m), y se extienden desde el lago hasta
el mar. Por doquier se halla la ciudad cruzada de calles, por las que pueden circular holga-
damente carros y caballos; dos de estas calles, más anchas que las demás, se cruzan perpen-
dicularmente. A su vez, los magníficos jardines públicos y los palacios de los reyes, cubren
la cuarta parte, si no la tercera, de la superficie total. La ciudad de Bitinia en forma de
cuadrado, mide dieciséis estadios (2.832 m) en redondo. Tiene cuatro puertas; situada en
llanura, está dividida por calles que se cortan en ángulo recto, de tal suerte que desde una
calle situada en el gimnasio que ocupa el centro de la ciudad, pueden verse las cuatro
puertas...
Área Comercial
Área Civil
Área Religiosa
0 100 200 300 400 500m
Con frecuencia, muchos textos históricos no hacen una justa valoración del
urbanismo romano. Es habitual que lo desprestigien insistiendo sobre la costum-
bre romana de repetir modelos griegos y su escasa brillantez como arquitectos
frente a su reconocido valor como ingenieros. Es verdad que fue en Grecia donde
encontramos los fundamentos básicos sobre la constitución de la ciudad, pero no
es menos cierto que los principios generales sobre el urbanismo, y por tanto la idea
90 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
A finales del siglo IV d.C., Teodosio divide el imperio en dos mitades. La occi-
dental situó su capital en Ravena y la oriental en Constantinopla. Estas ciudades se
pueden considerar las dos últimas grandes creaciones urbanas de la Antigüedad
(Benevolo, 1977). No obstante, la larga tradición urbanística romana superó el
desmantelamiento del Imperio. Muchas de las ciudades fundadas por los romanos
en la parte occidental, sobre todo las desarrolladas a partir de los castra, continua-
ron funcionando como importantes centros urbanos durante la Edad Media e in-
cluso en siglos posteriores. Fundaciones romanas como Londres, París, Colonia o
Viena actualmente conservan en su interior rasgos de la antigua trama romana
(cardo y decumanus).
Aunque muchas ciudades españolas tienen su origen en la época prerromana,
fue durante el dominio de Roma cuando comenzaron a aplicar criterios urbanísti-
cos. Unas urbes que fueron ocupadas principalmente por veteranos de las legiones
romanas (o emeriti) y, en el menor número de casos, con civiles procedentes de la
misma Roma. Habitualmente las nuevas urbes se situaban cerca de los núcleos
indígenas, fue común que estas fueran absorbidas por las ciudades coloniales pri-
madas desde el Imperio. Según García y Bellido (1968), en España se crearon 34 o
35 colonias romanas durante el período de dominio militar, nueve colonias con el
gobierno de César, otras tantas de derecho latino y entre quince y veinte con Au-
gusto. Muchas ciudades fundadas por los romanos conservaron los nombres indí-
genas (Corduba, Tarraco, Carthago Nova, Emporion, Barcino, etc.). Entre aque-
llas creadas ex novo sobresalen Italica, Graccurris, Emerita, Caesar Augusta, Po-
llentia, Valentia o Metellinum. Las excavaciones arqueológicas nos enseñan el
predominio del plano en retícula fundamentalmente en aquellos núcleos que no
tuvieron que respetar formas preexistentes. Montero (1996) destaca a Caesarau-
gusta (25-23 a.C.) como ejemplo de ciudad nueva, con trazado urbano planificado
que sigue las reglas de los campamentos militares. Otras de características similares
son Italica, Augusta Emerita, Legio Septima, Barcino, Calagurris, Pompaelo y,
aunque discutido, Corduba. A pesar de contener esquemas regulares, Emporiae,
Lucus Augusta y Asturica Augusta tuvieron que adaptarse parcialmente a la irre-
gularidad de trazados preexistentes.
las calles con las que mantenían una estrecha relación. En algunos casos, el plano
ortogonal se ceñía únicamente a una parte del núcleo. Frente a las plantas en forma
de tablero de ajedrez con mercado central, los planos de las bastidas fundadas desde
Apulia (Manfredonia, Cittaducale, etc.) hasta Gascuña (Monpazier) dibujan retícu-
las cuadriculadas con manzanas alargadas (Galantay, 1977).
Habitualmente las bastidas estaban amuralladas. La fortificación de una ciu-
dad rectangular, con una red viaria rectilínea, por medio de cercas circulares pro-
porcionó problemas importantes a la ingeniería militar, dada la necesidad de cons-
truir parcelas irregulares en los límites interiores de la muralla. Las soluciones fue-
ron variadas, desde la construcción de cercas más o menos circulares (Monflanquin
y Sauvaterre-de-Guyenne), a otras totalmente rectangulares (Aigües-Mortes y
Monpazier) o incluso, como en las inglesas Winchelsea y Kingston-upon-Hull, se
encerraban en cercas más o menos rectangulares pero con esquinas redondeadas
(Morris, 1984). Las bastidas francesas e inglesas no albergaban castillos en su inte-
rior y solo algunas francesas tenían iglesias que llegaban a funcionar como auténti-
cas ciudadelas. Aunque las bastidas eran asentamientos predominantemente agrí-
colas otras muchas dependieron del comercio. Por ejemplo, el importante número
de bastidas en la Gascuña francesa durante el siglo XIII se debe a la creciente de-
manda de vino clarete para la exportación (Beresford, 1967).
La toponimia revela claramente el origen de estas ciudades: Vileneuve, por su
novedad; Villefranche, por sus franquicias; Sauvaterre, por su seguridad; Beau-
mont o Montjoie, por su aspecto agradable, etc. (Zoido, De la Vega, Morales, Mas
y Lois, 2000). En España aquellas poblaciones con denominaciones que incluyen
los vocablos «salvatierra», «villanueva» o «villareal» se corresponden habitual-
mente con ciudades de nueva planta fundadas durante la Edad Media. Son los
casos de Villafranca y Villanueva (Navarra), Briviesca (Burgos), Vilarreal (Caste-
llón), Salvaterra do Miño (Pontevedra) y otras muchas del País Vasco como Salva-
tierra, Durango, Tolosa, Bermeo, Bilbao, Marquina, Guernica y Labastida.
96 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
del Renacimiento nació como una oposición al misticismo medieval y una reinter-
pretación de los principios estéticos de la Antigüedad. La idea renacentista de la
ciudad es racionalista. Desaparece toda motivación de orden religioso. Tres hechos
fueron claves para entender la arquitectura y el urbanismo de este período. En
primer lugar, la invención de la imprenta hacia 1450 y la publicación impresa de
los escritos de Vitruvio (arquitecto de la Roma de Augusto) en 1521, en especial su
De Architettura. En 1452, Leon Battista Alberti escribió De Re Aedificatoria reto-
mando las ideas del tratadista romano. En segundo término, la emigración hacia
Italia de los artistas griegos después de la toma de Constantinopla por parte de los
turcos otomanos en 1453. Para autores como Morris (2001), este fenómeno tuvo
una significación similar al exilio de arquitectos y diseñadores europeos desde la
Alemania nazi a los EE.UU. durante los años 30 (Walter Gropius, Mies van der
Rohe, Marcel Breuer, etc.). En tercer lugar, el comienzo de la expansión mundial
de la civilización europea. La colonización y conquista de territorios de ultramar
posibilitó a los europeos experimentar sobre amplios espacios vacíos sin urbanizar.
Un nuevo continente se incorpora al estudio de la teoría y la práctica urbanística:
América.
Durante estos cuatro siglos la teoría urbana fue ampliamente desarrollada. A
diferencia de la Edad Media, conservamos abundantes escritos completos que re-
flexionaron sobre su modelo de ciudad ideal, que adquirió todo su significado en
el siglo XV. Nombres de la talla de Alberti, Filarete, Leonardo da Vinci, Rafael,
Miguel Ángel, Durero, Moro, Scamozzi, Cataneo, etc., nos han dejado auténticos
tratados sobre la planificación de su ideal de ciudad. No obstante, La realidad no
fue tan prolífica. La arquitectura del Renacimiento fue incapaz de fundar o trans-
formar una ciudad (Benevolo, 1979). El importante crecimiento demográfico lo
absorbió la propia urbe mediante la proyección de nuevas áreas de expansión o a
través de modificaciones y reformas parciales. Entre las nuevas ciudades, primero
dominó la construcción de ciudades-fortaleza, pero con el tiempo recuperó su
protagonismo el esquema de planta ortogonal, sobre todo en las ciudades colonia-
les españolas y holandesas.
des públicas (civiles, religiosas y de ocio). Por otro lado, Leonardo elaboró una
dura crítica a las murallas que circundaban Milán, por las limitaciones que impo-
nían al crecimiento y sobre todo por la sobredensificación interior provocada. En
este sentido, Leonardo aconsejó a Ludovico Sforza (duque de Milán) la recons-
trucción de la ciudad basándose en la reducción de la densidad de ocupación. Para
esto, la población sobrante debía distribuirse en diez nuevas ciudades siguiendo
los segmentos radiales que indican calles y canales (Seta, 2002). Cada una conten-
dría 5.000 viviendas donde residirían 30.000 habitantes (Howard proyectó ciuda-
des jardín de 32.000 habitantes).
A medida que avanzó el siglo XVI, la ciudad Estado inició su decadencia. Pero
fue en este momento de crisis cuando los intelectuales se propusieron recuperar su
identidad y se esforzaron por construir nuevos modelos de ciudad ideal. Las lectu-
ras racionalizadas de la ciudad medieval, por la que se sentía una profunda nostal-
gia, fueron temáticas habituales en los tratados utópicos sobre la ciudad del siglo
XVI (Guidoni y Marino, 1985). El tratado L’Idea della Architettura Universale, de
Vicenzo Scamozzi (1552-1616), incluye amplios análisis que van desde el estudio
de los modelos urbanísticos romanos hasta las normas que deben guiar la planifi-
cación de una ciudad ideal. El libro segundo contiene un elaborado estudio sobre
las fortificaciones militares, en el cual se incluye el plano de una ciudad fortificada
imaginaria. Aunque no son exactamente iguales, algunos autores la identifican con
Palma Nova (1593), bastión defensivo construido supuestamente por él mismo en
el perímetro de Venecia. En su ciudad teórica, Scamozzi apostó por el plano reti-
cular en el interior del recinto amurallado. El centro del mismo lo ocuparía una
plaza rectangular. El plano de Palma Nova es también regular pero de forma radio-
concéntrica, con una disposición radial de las calles que desembocan en una plaza
central octogonal. En ambos casos, se dibuja una jerarquía de plazas secundarias
alrededor de la principal. El perímetro de la ciudad ideal de Scamozzi es un perí-
metro de doce lados. La misma debía estar dividida regularmente en cinco espa-
cios abiertos jerarquizados y, cada cual, especializada en una función. La plaza más
amplia sería la central, de forma rectangular y destinada a albergar la Signoría
(ayuntamiento). La principal se encontraba flanqueada por otras cuatro plazas
cuadradas exactamente iguales destinadas al comercio y a los negocios, al mercado
de abastos en general, a la venta de frutas y verduras, y de vino y animales (Rosen-
au, 1986). Se introdujo un sistema de canales navegables. Mientras tanto, el perí-
metro de Palma Nova está formado por nueve lados. La plaza central, donde se
localizan los principales edificios públicos, es un hexágono regular en la cual des-
embocan seis calles (Morris, 2001). Frente a las cuatro plazas secundarias de su
propuesta utópica, Palma Nova cuenta con seis plazas que se abren en las manza-
nas de casas. La exquisita regularidad impuesta al plano no se corresponde con
una estandarización similar en el alzado de los edificios.
La construcción de las cercas era el primer acto de fundación de una ciudad.
Muchas representaciones cartográficas mostraron durante siglos a la ciudad como
un espacio interior vacío, limitado y rodeado por compactos cierres amurallados.
Pero, como la ciudad, las murallas también evolucionaron sobre todo por influen-
cia del arte de la guerra y el conocimiento científico (Capel, 2002). Los ingenieros
militares adquirieron un protagonismo hasta ahora desconocido y las ciudades
Los espacios urbanos 103
En España durante los siglos XVII y XVIII se continuó con la labor colonizadora
y de construcción de nuevas ciudades planificadas en los territorios de ultramar.
Bajo el reinado de Fernando VI se reconstruyó la Marina española y los equipa-
mientos portuarios. Como resultado, algunas ciudades primadas vieron la necesi-
dad de ampliar sus espacios residenciales. Son los casos de Ferrol, Maò, Barcelona
y San Carlos. Este monarca dispuso que se procediera en Ferrol un establecimien-
to naval de primer nivel. Carlos III aprobó en 1761 la creación de un asentamiento
de nueva población en Ferrol (el barrio de Ferrol Nuevo o A Magdalena), que di-
buja un plano en damero con plazas en cuadro en sus extremos. Influenciado por
106 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
Las transformaciones urbanas producidas desde principios del siglo XIX son la
mejor demostración de los estrechos vínculos existentes entre economía y ciudad.
A partir del triunfo de la Revolución Industrial, los procesos de urbanización están
íntimamente vinculados con los ciclos económicos y, consecuentemente, con sus
depresiones, etapas de acumulación y estancamiento. La denominada ciudad in-
dustrial se desarrolla a lo largo de casi dos siglos, desde principios del siglo XIX
hasta el fin de ciclo capitalista producido con la crisis de 1973. Son los problemas
vinculados a la congestión urbana del siglo XIX los que impulsan originales pro-
puestas urbanísticas para la reforma de la ciudad preindustrial. El siglo XX es ex-
traordinariamente prolífico intelectual y culturalmente en cuanto a movimientos,
urbanistas y utopías, en buena medida responsables de la forma y función de la
ciudad actual. Sin embargo, de acuerdo con Peter Hall (1996), el urbanismo del
siglo XX es una reacción a los males de la ciudad del siglo XIX.
Los espacios urbanos 107
El estudio de urbanismo del siglo XIX lo dividimos en dos apartados, uno dedi-
cado al caso europeo y otro al español, por optar cada uno por diferentes solucio-
nes para hacer frente a los problemas de la ciudad. El siglo XX lo afrontaremos a
través de un repaso de las corrientes y movimientos urbanísticos más sobresalien-
tes, desde E. Howard y las primeras medidas para la descongestión de la ciudad de
principios de siglo, hasta A. Rossi y el inicio de la rehabilitación integral en Bolonia
a finales de la década de los 60.
en muchas ocasiones más para la satisfacción de sus propios intereses que por
motivos estéticos o por preocupaciones higiénicas. En general se optó por la refor-
ma interior en detrimento del expansionismo urbano. Es decir, los capitales mer-
cantiles y el fuerte desarrollo industrial actúan más como transformadores de la
ciudad existente que como creador ex novo (Solá-Morales, 1997). Son los casos de
las reformas interiores en Londres, Bruselas, Ámsterdam y sobre todo de París
bajo la dirección de Haussmann. Pero, al menos en un primer momento, este no
fue el caso de España. Los particulares gustos de la burguesía y una legislación que
no facilitaba la expropiación para beneficio de la propiedad pública, provocó que
la fórmula de reforma interior con la práctica común de derribos en el casco anti-
guo, expropiación de zonas colindantes y apertura de bulevares como en el mode-
lo francés, tuviese un desarrollo muy limitado hasta finales del siglo XIX. Así, en
España, la creciente demanda de suelo para urbanizar por parte de la burguesía se
canalizó a través de la construcción de ensanches de población. Estamos ante una
idea nueva de ciudad que responde a un nuevo orden liberal y racional. Un planea-
miento urbanístico original que, justamente, nació fuera de donde había surgido
tradicionalmente la teoría urbanística (los países anglosajones y germánicos).
perficie no utilizada en las obras fuese demasiado pequeña para construir en ellas
casas de cierta calidad (Gravagnuolo, 1998). De esta forma, se intentó incautar de
las plusvalías inducidas por las obras públicas, revendiendo los terrenos residuales.
En 1858, el Consejo de Estado obligó a la restitución de estos terrenos residuales a
los propietarios.
La ciudad resultante es la práctica desaparición de la preindustrial y su sustitu-
ción por una urbe ordenada, construida a partir de trazados viarios en estrella de
tradición barroca y jerarquizada a partir de las vías de comunicación, elementos
fundamentales de la nueva organización metropolitana. La arquitectura queda su-
peditada al esquema viario y la red de infraestructuras (calles y equipamientos)
manifiesta una especial superioridad jerárquica (Gravagnuolo, 1998). Entre 1853
y 1870, se construyeron más de noventa kilómetros de vías, se derribaron casi
20.000 casas y se construyeron más de 50.000 (Gómez Mendoza, 2006). Las polí-
ticas de embellecimiento urbano adquirieron todo su significado y contribuyeron
a ocultar las miserias de la ciudad. Frente al oeste de la ciudad, mayoritariamente
burgués, se contrapone un este «obrero». Los grandes bulevares arbolados, las
plazas en estrella y la mezcla de funciones comerciales y residenciales son rasgos
identificativos de los nuevos barrios parisinos. El área del Hôtel de Ville se con-
vierte en el centro de la nuevo sistema metropolitano, se reestructura la Ile de la
Cité y se levantan imponentes obras públicas en el interior de la ciudad histórica
(Ópera, Les Halles, el Arcis, etc.). Entre ellas destaca Les Halles por cuanto signi-
fica la aceptación de un nuevo urbanismo comercial y, como consecuencia, la total
transformación de un barrio para destinarlo a una sola actividad (Harvey, 2008).
Se han esgrimido muchas causas sobre el origen del plan parisino. Haussmann
lo justificó por motivos de seguridad, por cuanto el nuevo plano facilita las inter-
venciones de la policía, y de higiene, ya que los derribos son un medio adecuado
para la lucha contra los focos epidémicos. No obstante, el factor determinante del
considerado primer plan director de una ciudad moderna (Segre, 1985) fue la espe-
culación del suelo o, más exactamente, el intento por «potenciar la renta de suelo
como mecanismo de la expansión urbana y ciclo generador de riqueza autoinduci-
da» (Gravagnuolo, 1998). Tengamos en cuenta que entre 1831 y 1876 la población
parisina creció de forma espectacular, y solo el viejo París aumentó sus efectivos en
más de 120.000 habitantes en cinco años (1851-1856). Por lo tanto, este plan coinci-
de con una etapa de fuerte demanda de vivienda en un contexto de expansión me-
tropolitana. Esta necesidad creciente de viviendas sobre una ciudad en plena reno-
vación conlleva igualmente una interesante evolución en las tipologías edilicias, entre
las cuales destaca por encima de todas el denominado inmeuble de rapport. Un edi-
ficio con importante crecimiento en altura, lo que contribuye a aumentar el aprove-
chamiento urbanístico del suelo y por lo tanto su rentabilidad, y principal responsa-
ble de la introducción del concepto de la diferenciación social en altura, en parte
determinado por la ausencia de ascensores. Este edificio multiplanta se organiza en
tres partes: una base (planta baja y entresuelo) destinada a comercios y servicios; un
centro (entre cuatro y seis plantas) utilizado normalmente para pisos en régimen de
alquiler; y una parte alta en buhardilla para el servicio doméstico.
Aunque no con el mismo nivel de radicalidad en sus propuestas y actuaciones,
la difusión del paradigma haussmaniano aplicado en París se extiende por toda
110 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
agosto de 1853 unas bases sobre alineación de calles para su aplicación en Madrid,
pero que fueron de proyección general (Garrido, 1973). Años más tarde, se aprueba
la Real Orden de 19 de diciembre de 1859 sobre ejecución de los planos de alinea-
ciones en los que, entre otros aspectos, obliga a elaborar planos geométricos a todas
las poblaciones que superen los 8.000 habitantes y a señalar las características carto-
gráficas de dichas representaciones, desde su diseño (escala, signos, tintas...) hasta
sus contenidos (vías de comunicación, cursos de agua, perfil de las calles...). Progre-
sivamente se hace patente la institucionalización de las cuestiones urbanísticas.
Como en otras muchas urbes españolas, la condición de plaza fuerte para Alicante
dibujaba una ciudad constreñida en sus murallas donde se alcanzaban elevadas densi-
dades edificatorias y poblacionales con los consecuentes problemas higiénicos y sanita-
rios. Una de las primeras medidas de regularización de la trama es el programa muni-
cipal iniciado en 1815 en el que se remitían los trazados de calles a un plano de alinea-
ciones (Giménez et al., 1985). Los trabajos para la redacción de un plano geométrico
comienzan en Alicante en 1849 bajo la dirección del arquitecto Emilio Jover, aprobán-
dose de forma definitiva en 1853. El perímetro de establecido por el Plano Geométrico
se circunscribe únicamente a la ciudad intramuros, sobre todo a los barrios altos y al de
San Francisco, dado que son los espacios que cuentan con mayor número de calles
irregulares. Se dejan fuera de ordenación los arrabales de San Antón y Roig, y son muy
escasas las actuaciones sobre el ensanche del siglo XVI y el Barrio Nuevo. La ordenación
de la ciudad antigua consolidada se estructuraba a través de varios tipos de operaciones
de renovación y reforma. Por una parte, la apertura de vías de mayor anchura que las
existentes destinadas a articular las dos partes en las que se encontraba zonificada la
ciudad. En el centro de la trama, el Paseo de la Reina actuaba como nexo de unión y
centro de convivencia poblacional. Por otra, la reordenación de estos dos espacios.
Sobre el más antiguo, limitado por las murallas que discurrían por lo que posterior-
mente fue el Paseo de la Reina, se dispusieron dos ejes a modo del cardo y decumanus
de una inexistente trama romana (Giménez et al., 1985). Mientras tanto, sobre el sector
al oeste de la Rambla se proyectó la apertura de una nueva calle para su conexión con
el Barrio Nuevo. Ninguna de las dos operaciones previstas se llevó a la práctica.
Entre otras actuaciones cabe destacar la intención de ordenar las fachadas de las
edificaciones y una pequeña intervención sobre el Barrio Nuevo, la reforma del tramo
de costa situada entre la puerta del Mar y el antiguo baluarte de San Carlos. Esta últi-
ma, fundamentada en actuaciones del siglo XVIII también constatables en Tabarca, la
Malvarrosa (Valencia) y la Barceloneta, en Alicante se centra en lograr regularizar el
malecón, que estaba parcialmente amurallado. Para esto se hacía necesario ganar terre-
no al mar para posteriormente dibujar sobre este espacio nuevas alineaciones de man-
zanas con tres calles (dos periféricas y una intermedia entre las cuadras) que, al igual
que las del plano geométrico, mantenían formas alargadas, de poco fondo y sin criterio
unificado en cuanto a longitudes (Giménez et al., 1985). Aunque se desconoce su con-
tenido, en 1856 se aprobó la elaboración de un nuevo plano de calles para Alicante.
Pero será la autorización para el derribo de las murallas en 1858 la que crea las condi-
ciones necesarias para la aparición del concurso público por el cual se redactará el
proyecto de ensanche de población, que verá su primera aprobación en 1890 y la defi-
nitiva en 1896. Pero esto será un elemento de desarrollo posterior en la trama urbana.
114 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
definida por primera vez en la Ley del Suelo de 1956, no comenzó a aplicarse de
forma efectiva hasta los años 80.
edificios abiertos, más propios del racionalismo de los años 1930, llegan a ser con-
siderados los inicios de la ruralización de la ciudad, de la «ciudad radiante» (Gra-
vagnuolo, 1998). Sin embargo, este modelo edificatorio no se aplicó, siendo susti-
tuido por la construcción completa de la manzana (cuatro lados) sobre el modelo
de patio cerrado. El espacio interior se privatizó y se incrementó la edificabilidad.
Además, en contraposición del proyecto original que contemplaba edificios de un
máximo de 16 metros de altura, se aumentó la altura de los mismos y se hizo habi-
tual la construcción de áticos y sobreáticos. Como consecuencia, las manzanas ac-
tuales del ensanche tienen una superficie edificada que son el doble de la planifi-
cada por Cerdà y una altura de los edificios que, en ocasiones, sobrepasa el plan
inicial en más de diez metros (entre 24,40 y 27,45 metros, además de los áticos)
(Capel, 1983). Esto, unido a la desaparición de espacios libres amplios y de hitos
(jardines o monumentos), debilitó la imagen de conjunto. Un proyecto que se des-
virtuó durante su ejecución como respuesta a los intereses de los propietarios del
suelo, a la burguesía, que no olvidemos que era la principal demandante del ensan-
che. La ocupación intensiva del suelo edificable permitía multiplicar las rentas,
predominando por tanto el beneficio privado sobre los intereses públicos.
Por otro lado, Cerdà introdujo la planificación de los equipamientos colectivos
que debe poseer cada uno de los doce barrios en que subdivide el ensanche con el
120 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
yecto quedó reducido a un único tramo de unos 5 kilómetros organizado por me-
dio de una doble línea de tranvía tirado por caballos. La vía principal estaba total-
mente arbolada y el nuevo barrio, que llegó a superar los 4.000 habitantes en 1920
y contar con casi 700 casas la mayoría rodeadas de jardines y huertas, tenía un
teatro, una amplia oferta de servicios colectivos e incluso su propia fábrica para
producción de electricidad. Existe unanimidad científica sobre la importante in-
fluencia ejercida por el modelo proyectado por Arturo Soria sobre muchos de los
movimientos urbanísticos desarrollados ya plenamente en el siglo XX. La Associa-
tion Cités Jardins-Linéaris fundada por el francés G.-B. Lévy en 1928, la Ciudad
Jardín, el urbanismo soviético de los años 1930 o las ideas de Le Corbusier (Plan
Obus para Argel de 1930) fueron algunos de los más importantes.
En su alabanza a Ebenezer Howard, Peter Hall concluye diciendo que las ciu-
dades jardín eran solo el medio para reconstruir la sociedad capitalista convirtién-
dola en una infinidad de sociedades cooperativas (Hall, 1996). Visionario social,
socialista utópico o planificador físico, E. Howard es un personaje extraordinaria-
mente influyente en la teoría de la ciudad del siglo XX. Y eso que solo publicó un
libro (To-morrow: A Peaceful Parh to Real Reform, 1898), reeditado en 1902 con el
título Garden Cities of To-morrow.
Howard nació en Londres en 1850, por lo que vivió en la terrible ciudad del
naciente capitalismo industrial, emigró como granjero a Nebraska donde conoció
las pequeñas ciudades de la colonización americana y vivió en Chicago durante la
reconstrucción de la ciudad después del incendio de 1871. Toda esta trayectoria
vital ejerció una influencia decisiva en su modelo de ciudad ideal. Las deudas inte-
lectuales de Howard son numerosas y la mayoría de sus ideas pueden encontrarse
en otros autores y pensadores. La novedad de su modelo está en la capacidad para
integrar todas esas teorías en una única propuesta intelectualmente razonada. Co-
menzó con su diagrama de los «Tres Imanes», que representaba lo ideal de combi-
nar lo mejor de la vida en la ciudad (empleo, servicios...) con los beneficios del
campo (naturaleza, aire limpio...) por medio de un nuevo tipo de asentamiento que
él mismo denominó la Ciudad Campo.
Se trata de planificar una ciudad que funcione de forma autosuficiente, situada
relativamente lejos de la metrópoli que busca descongestionar, con la finalidad de
evitar desplazamientos pero también con el objetivo de conseguir precios bajos de
suelo. El mismo era adquirido por una sociedad limitada para su posterior trans-
formación urbanística. La estructura urbana de la ciudad jardín es representada
como un conjunto de anillos concéntricos cortados por seis ejes radiales. En el
centro se situaría un parque rodeado por el primer círculo de los edificios públi-
cos, seguido de una franja verde para el desarrollo de actividades deportivas y
donde se localizaba el Palacio de Cristal y el jardín de invierno. En el exterior se
situaban la red ferroviaria de circunvalación y las fábricas. Cada ciudad nueva
tendría una extensión de unos 1.000 acres (algo menos de 405 ha) y contaría con
un máximo de 32.000 habitantes (2.000 de los cuales residirían en la zona verde o
124 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
Una vez finalizó la Primera Guerra Mundial, Viena afrontaba el futuro con
incertidumbre. Cambios profundos que afectaban a todos los ámbitos, desde los
sociales a los económicos, políticos y culturales. El monumentalismo de la ciudad
imperial había sido edificado sobre la segregación social. La crisis de posguerra
sacó a la luz la cara más amarga de la calidad constructiva del Ring y de las moder-
nas infraestructuras de transporte metropolitano. El período imperial dejó la vi-
vienda en manos de la especulación del promotor inmobiliario privado. A pesar
del ligero descenso demográfico, la crisis de la vivienda fue uno de los principales
problemas que debió afrontar el nuevo gobierno. Un censo de 1917 calculó que
el 37 por 100 de las viviendas eran apartamentos mínimos con condiciones higié-
nicas inaceptables y que alrededor del 90 por 100 de los edificios de los siete barrios
obreros periféricos de la ciudad estaban compuestos por los denominados «cuar-
teles de alquiler» (un solo cuarto de 5m² con una pequeña cocina, situados a lo
largo de una pequeña galería que reunían entre 10 y 15 apartamentos por piso)
(Gravagnuolo, 2010). Ante esta situación, el Partido Socialdemócrata Austríaco
(SPO) centró la campaña política en la vivienda, conquistando los apoyos del cre-
ciente y desencantado proletariado urbano. En 1920, el SPO obtuvo una aplastan-
te victoria electoral en el Ländrat de Viena, que gobernó hasta 1933. Aprovechan-
do la autonomía de esta escala administrativa, el SPO convirtió a esta ciudad en el
banco de pruebas y marco propagandístico donde ensayar su ambicioso programa
de vivienda (Gravagnuolo, 2010). El gobierno de la denominada Viena Roja reali-
zó una interpretación socialdemócrata del marxismo (el austromarxismo). La pri-
mera medida, demostrada tempranamente insuficiente, fue la aprobación del de-
creto de requisa de viviendas. Entre 1919 y 1925, la administración expropió unas
45.000 viviendas y numerosas habitaciones singulares. Pero enseguida la construc-
ción de viviendas se convirtió en la principal prioridad, comenzando con la cons-
trucción de 3.604 de nueva planta (1919-1923).
Después de las experiencias de construcción de nuevos espacios residenciales
de baja densidad, al modo de los Gartensiedlungen de orientación británica y de las
ciudades jardín, se dio paso a los modelos más característicos de Viena: las Siedlun-
gen y los Höfe (Gravagnuolo, 2010). El primero como paradigma de la individua-
lidad y el segundo de la colectividad. El origen de los Siedlungen se remonta a la
época de preguerra cuando, ante las necesidades de alimentos, se permitió el re-
parto de espacios libres urbanos entre la población con el objetivo de que fuesen
cultivados. En 1915 se repartieron centenares de estos pequeños jardines o huertas
que, en una superficie entre 90 y 130 m², contaban además con una pequeña casa
de madera (Hüte). A mediados de la década de 1920 más de 70.000 familias viene-
sas disponían de una siedlungen (García Mercadal, 1998). No obstante, es desde
1923 cuando se proyectó y ejecutó el más conocido y ambicioso programa de cons-
trucción de viviendas. En esta ocasión, el nuevo consistorio dirigido por Karl Seitz
optó por el modelo arquitectónico que, bajo la ideología de Otto Bauer, propug-
naba un modo de vida comunitario: el Höfe. Se trata de un gran bloque de vivien-
das de pisos con importante crecimiento en altura pero reducida ocupación de la
126 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
parcela (inferior al 50 por 100). Un gran patio interior contiene los servicios comu-
nitarios (cocinas, salas de lectura y reunión, lavanderías, zonas verdes, etc.) (Gra-
vagnuolo, 2010). Los distintos programas de construcción de viviendas obtuvieron
grandes resultados. Desde 1926 hasta 1933, entre el 70 por 100 y 90 por 100 del
gasto público del ayuntamiento de Viena se dirigió a la construcción de viviendas.
Como consecuencia, el patrimonio municipal llegó a más de 66.000 viviendas
en 1933, además de numerosos locales de negocio y de servicios sociales. Entre los
arquitectos que trabajaron en estos programas de vivienda están figuras del renom-
bre de Adolf Loos, Josef Hoffmann y Peter Behrens. En definitiva, se habían con-
cebido nuevos elementos simbólicos situados en la periferia, ingeniosamente iden-
tificados por Gravagnuolo (2010) como propios de un «monumentalismo» obre-
ro, capacitados para enfrentarse al aristocrático Ring.
En la actualidad, este urbanismo, corrector de las debilidades mostradas por la
época imperial en materia de vivienda, todavía irrumpe con fuerza en la escena
urbana vienesa. Es más, el ayuntamiento de Viena es uno de los más grandes pro-
pietarios del mundo. Solo en viviendas destinadas al alquiler posee unas 250.000.
No obstante, nuevos procesos de reestructuración económica y política entierran
los programas sociales emanados del corporativismo urbano socialdemócrata.
Fundamentalmente desde los años 1980, la socialdemocracia vienesa estableció
nuevas formas de gobierno urbano en la línea de la reestructuración neoliberal
(Novy et al., 2001).
de una ciudad principal próxima, tanto en lo que respecta al desarrollo de sus ac-
tividades económicas como por la atracción que ejerce su empleo y disfrute del
ocio entre sus habitantes. Su fundación estaba vinculada a la construcción de una
densa red de comunicaciones por carretera y ferrocarril que sirve de enlace con la
urbe principal. En ocasiones, se desarrollaron sobre núcleos preexistentes y, en
otras, fueron planificadas y creadas sobre espacios vacíos.
El Plan General de 1945-1952 de Sven Markelius para Estocolmo es conside-
rado uno de los grandes planes metropolitanos del momento (Hall, 1996). La gran
cantidad de suelo público y el desarrollo de una ley urbanística nacional (1948)
que amplía los poderes de expropiación facilitaron la ejecución de este plan. En la
década de 1940, el ayuntamiento poseía casi todo el suelo no edificado del muni-
cipio. Y lo más sorprendente: la mayoría de lo planificado efectivamente se cons-
truyó. El proyecto se basa en la complementariedad entre un centro urbano de alta
densidad y la construcción de una corona de ciudades satélites alrededor de la
capital. Las ciudades satélites planificadas para Estocolmo fueron Vällingby (1950-
1955), Farsta (1952-1959), Skärholmen (1966), Tenska-Rinkeby (1975) y Norra
Järvafältet (1977). Cada una de estas ciudades, que nunca se concibieron como
núcleos enteramente autosuficientes, se proyectaron como urbes de 50.000 habi-
tantes formadas por tres o cuatro barrios agrupados en torno a una estación del
metro. La población de cada barrio oscilaba entre 7.000 y 15.000 habitantes y las
densidades residenciales eran altas, más importantes en el núcleo central, pero
también elevadas en los centros de barrio. Esto obligó a que la mayoría de la po-
blación residiese en bloques de apartamentos. La ciudad tendría un centro urbano
que funcionaba como centro comercial y de servicios y, a su vez, cada barrio con-
taba con su propio subcentro. El emplazamiento de los núcleos satélite estaba de-
terminado por las líneas de metro. La mayoría de las viviendas tenían que situarse
en un radio de 500 m de una estación de metro y el tiempo de desplazamiento
hasta el centro de Estocolmo no podía superar los 30 minutos. Esto explica la ne-
cesidad de coordinar la construcción de los núcleos con las estaciones de metro,
regla que no siempre se cumplió. Las calidades arquitectónica, urbanística y pai-
sajística son excepcionales. En muchos aspectos se adelantó a los problemas futu-
ros de la ciudad contemporánea, como puede ser el tema de movilidad. El trans-
porte público estuvo muy desarrollado y la estructura urbana facilitó los desplaza-
mientos peatonales, disminuyendo así la dependencia del automóvil.
En Finlandia destaca Tapiola (1952-1956), la primera ciudad satélite de Hel-
sinki. Situada a 10 km de la capital, esta ciudad proyectada para albergar a 17.000
habitantes es una muestra interesante de adaptación a la orografía y la segmenta-
ción de la urbe en unidades de vecindad. La densidad es muy baja y casi el 55 por
100 del suelo se reservó para parques, bosques y estanques. En Francia, la cons-
trucción de las villes nouvelles se inició a mediados de la década de 1960. El plan
regional de París de 1965 diseñó la descongestión de la capital en cinco nuevas
ciudades que se distribuyen siguiendo las principales arterias de comunicaciones.
A diferencia de los anteriores casos, estas ciudades satélites ganan en importancia
demográfica (500.000 habitantes) y en la monumentalización de la imagen urbana.
Igualmente son importantes los intentos de descongestión urbana en Bélgica
(Charleroi) y en la U.R.S.S. En un radio de 70 km de San Petersburgo se constru-
Los espacios urbanos 129
Estados Unidos). Posteriormente añade una nueva vía, la V8, destinada a las bici-
cletas. Esta idea tuvo gran influencia en las ciudades nuevas proyectadas después
de la Segunda Guerra Mundial y, en España, en los polígonos de vivienda del de-
sarrollismo franquista (1960-1970) (Capel, 2002). Antes de las conclusiones (71-
95), la Carta de Atenas, tan crítica con la ciudad heredada, dedica cinco puntos
(65-70) a la salvaguarda y conservación del patrimonio urbano. Es cierto que en
principio la Carta de Atenas defiende la conservación de valores arquitectónicos
(65), pero la conocida frase «la muerte, que no perdona a ser vivo alguno, alcanza
también a las obras de los hombres» es ilustrativa de los límites a la protección (66-
70). Algunas de las excepciones a la hora de proteger los testimonios del pasado,
incluidos los centros históricos, se justifican en aras del interés general, de eliminar
condiciones malsanas y permitir la salubridad de las viviendas, de facilitar la circu-
lación y la creación de zonas verdes. Además la Carta muestra una firme oposición
a la utilización de estilos del pasado en las nuevas construcciones de los centros
históricos, costumbre que llevó a Le Corbusier a criticar duramente la obra del
arquitecto austríaco Camilo Sitte. Pero la radicalidad de las propuestas del suizo y
la escasa sensibilidad por las ciudades históricas le valieron más de un reproche.
Fue el caso del Plan Voison (1925), cuyas operaciones de derribo o, en el mejor de
los casos, del traslado de monumentos de la mayor parte del París histórico al nor-
te del Sena, fueron calificadas de bárbaras.
Muchos de los principios de la Carta de Atenas fueron planteados antes y des-
pués de su presentación por el propio Le Corbusier. Sus ideas de metrópoli ideal se
recogen en dos obras principales: La Ville contemporaine (1922) y, sobre todo, La
Ville radieuse (1933). En 1929, el genial arquitecto suizo escribió «debemos de cons-
truir en espacios limpios. La ciudad de hoy se muere porque no está construida
geométricamente». En los años 1930, Le Corbusier crítico el capitalismo, defendió
la planificación centralizada y manifestó su preferencia por el sindicalismo, que con-
llevaría la colectivización en la ciudad. En su utopía, toda la población viviría en las
denominadas Unités d’Habitations, unos edificios de apartamentos colectivos de
grandes dimensiones, concebidos como auténticas pequeñas ciudades verticales.
Coincidencia o no, durante estos años Le Corbusier visitó la Unión Soviética y com-
probó de primera mano experiencias arquitectónicas similares a sus propuestas.
La búsqueda de la descongestión de la ciudad y el aumento de la densidad es
una constante en su obra, que él propone alcanzar aumentando la altura de la edi-
ficación, construyendo en espacios más reducidos y, si es necesario, derribando la
ciudad genética. El resultado es un tipo de ciudad vertical, muy compacta e inclu-
so zonificada en altura. Jerarquización viaria y aumento de los espacios libres y
zonas verdes completarían un modelo de ciudad estrictamente zonificada, incluso
segregada. Su utopía urbana la plasmó en algunos planes, la mayoría no ejecuta-
dos, como son los proyectados para París (Plan Voison), Barcelona (Plan Macià, en
colaboración con el Grupo de Arquitectos y Técnicos Españoles Para la Arquitec-
tura Contemporánea —GATEPAC—), Argel (Plan Obus), Neomurs (Argelia),
Zlin (Chequia), así como diferentes esquemas de modernización de ciudades latino-
americanas (Buenos Aires, Montevideo, Río de Janeiro y Sao Paulo). Es cierto que
su principal y casi única realización fue Chandigarh, la nueva capital planificada
para la región del Punjab, pero el influjo de su ideal urbano fue tan grande que
132 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
FIGURA 26.—Le Corbusier en la sede de la Comisión U.H. para la construcción del edificio
de las Naciones Unidas y maqueta de ciudad de tres millones
de habitantes (1922)
no podemos ceñir su obra ejecutada a esta ciudad india. Brasilia, la nueva capital
construida ex novo bajo la dirección de Lucio Costa (pionero del movimiento de
la arquitectura moderna en Brasil), o muchos de los barrios residenciales de las
periferias urbanas de numerosas ciudades europeas están influidos, en mayor o
menor medida, por la metrópoli industrial corbusiana.
pales aportaciones respecto a las políticas urbanas precedentes, la otra gran nove-
dad está en confiar la restauración a la búsqueda de objetivos integrales. Estos se
apoyaron en cuatro políticas principales (Gaja, 2006): i) vivienda, desarrollada me-
diante la aprobación de «Planes de Edificación Económica-Popular». Estos obli-
gaban a casi el 25 por 100 de las viviendas fueran de promoción pública y excluían
a la promoción privada de algunos sectores; ii) reformas urbanas, con el objetivo
de maximizar el control público del suelo y la regulación de precios; iii) servicios
públicos, a través de triplicar las dotaciones del plan anterior hasta alcanzar el es-
tándar de 64 m²t/hab.; iv) reformas sociales, impulsando la democratización de las
instituciones locales, mediante la creación de Consejos de Barrio.
Para la intervención urbanística, el territorio de actuación se dividió en diez
«comparti» urbanísticos (tres más en la Variante de 1969), que eran un tipo de
áreas ambientales homogéneas establecidas a partir de criterios morfológicos (por
ejemplo, características tipológicas o de degradación de la edificación), funciona-
les (mala situación económica) y sociales (éxodo poblacional). Posteriormente el
Plan de Edificación Económico-Popular (1973) indicó cinco «comparti» de actua-
ción prioritaria. Apoyándose en la idea de anteponer el saneamiento del patrimo-
nio existente sobre las nuevas construcciones, este plan redujo el número de estan-
cias proyectadas hasta las 47.000 (166.000 en 1963). La recalificación del patrimo-
nio edificado existente, la imposibilidad de expulsión de las clases sociales más
desfavorecidas y «las actividades más pobres» o eliminar la renta diferencial impul-
sando viviendas económicas y populares para estudiantes, ancianos y trabajadores,
fueron algunos de sus objetivos más representativos.
En definitiva, esta experiencia se ha convertido en un paradigma para la reha-
bilitación de centros históricos, primero en Italia (Ferrara, Brescia, Como, Mode-
na o Vicenza) pero con el tiempo en prácticamente todos los países europeos. Este
es el caso de España, donde las primeras experiencias de rehabilitación urbana de
centros históricos se produjeron desde finales de la década de 1970 precisamente
como propagación de este modelo de Bolonia. Este plan tuvo una influencia ex-
traordinaria en una pequeña pero excelente generación de urbanistas y políticos
españoles de la segunda mitad de los años 1970, reconocidos como la «izquierda
urbanista». El interés en la rehabilitación era una meta exclusiva de los ayunta-
mientos gobernados por la izquierda. Argumentos conservacionistas, histórico-
culturales y sociales caracterizaron la racionalidad de estas primeras intervenciones
de rehabilitación (González Pérez y Lois, 2010). Este fue el caso del Plan Especial
de Reforma Interior (PERI) del Puig de Sant Pere (Palma de Mallorca), el primer
PERI de centro histórico aprobado en España (1980).
tantes. Las profecías del arquitecto italiano han sido poco acertadas. La ciudad
producto de la crisis de 1973 es urbanísticamente extensiva y socialmente desigual.
Como ejemplos, el suelo urbano en la región metropolitana de Barcelona creció en
19.699 hectáreas entre 1875 y 1975 (Serratosa, 1994). Un siglo que, por otra parte,
fue de gran dinamismo urbanizador en esta ciudad (plan ensanche y desarrollis-
mo). En solo veinticinco años (1975-2000), este espacio construido sumó 23.554
nuevas hectáreas, unas 4.000 hectáreas más que en los cien años precedentes. De
la misma manera, entre 1970 y 1990, Los Ángeles aumentó su población en un 45
por 100, mientras su superficie lo hizo en un 300 por 100. El modelo difuso predo-
minante lleva a que esta ciudad necesite siete veces más suelo que Brooklyn para
albergar el mismo número de habitantes (García Vázquez, 2011). Por otra parte,
los desajustes del capitalismo global se desarrollan en la ciudad fundamentalmente
a través del aumento de la polarización social y segregación residencial. Diferentes
autores e informes corroboran el aumento de la polarización y las desigualdades
sociales en el interior de la ciudad, como así lo ha demostrado el Urban Redevelop-
ment and Social Polarisation in the City, proyecto desarrollado por la Comisión
Europea entre 1997 y 1999. Una de las consecuencias es la aparición y el avance de
la denominada «ciudad dual» (Marcuse, 1989; Mollenkpof y Castells, 1991), con-
siderada sinónimo de la metrópolis tardocapitalista.
Este apartado tiene como objetivo servir de conclusión del proceso histórico
descrito en las páginas precedentes, sin plantearse el análisis de la totalidad de las
transformaciones urbanas producidas en los últimos cuarenta años. Entre otras
cosas, porque muchos de los nuevos fenómenos son estudiados temáticamente
(economía, población, sistemas urbanos, etc.) en otros capítulos de este libro.
Al modelo racionalista generado en la primera mitad del siglo XX, relacionado
con el taylorismo y el fordismo del capitalismo, le ha seguido el modelo de la ciudad
global, generado por la etapa contemporánea del capitalismo postindustrial y la glo-
balización (Muxí, 2004). Así como la industrialización marcó el desarrollo de la ciu-
dad del siglo XIX, el postindustrialismo y el postmodernismo son los principales res-
ponsables de las transformaciones de la ciudad de finales del siglo XX y principios del
XXI. Las interpretaciones y perspectivas de análisis de estos nuevos modelos urbanos
son numerosas. En 1995, Edward Soja caracterizó estos cambios en términos de seis
geografías de la reestructuración (Soja, 1995). Siguiendo esta misma línea, Michael
Pacione (2005) caracterizó la ciudad postindustrial por la coexistencia de cuatro pro-
cesos principales: desindustrialización y terciarización; mayor integración en la eco-
nomía global; reestructuración de la forma urbana; y aumento de las desigualdades,
de la segregación social y espacial, privatización del espacio urbano y aumento de los
defensible spaces, como sucede con la expansión de las gated communites (condomi-
nios o urbanizaciones cerradas). Desde un punto de vista urbanístico, la fragmenta-
ción de la forma urbana es una consecuencia de muchos de estos procesos y una
realidad cada vez más palpable de la ciudad postindustrial. Lo que la literatura anglo-
sajona se refiere como The quartering of urban space pone de manifiesto la existencia
de una creciente diversidad de áreas residenciales y laborales, separadas o segregadas
en la ciudad contemporánea. En este sentido, Pacione (2005) clasifica hasta cinco
formaciones principales de áreas residenciales y de negocios: i) las zonas de lujo de la
ciudad y the controlling city; ii) la ciudad gentrificada y la ciudad de los servicios
136 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
avanzados; iii) la ciudad expandida y la ciudad de la producción directa; iv) The te-
nement city (barrios de slums) y la ciudad de mano de obra no cualificada; v) la ciu-
dad abandonada y la ciudad residual o de los excluidos.
CUADRO 12.—Las seis geografías de la reestructuración según E. Soja (1995)
ción (González Pérez y Somoza, 2004). Por su parte, los modelos urbanísticos de
ocupación del suelo propios de la ciudad difusa aparecieron en la segunda etapa
del proceso de metropolitanización (1974-1996). Desde los años 1980, el creci-
miento es más espacial que demográfico lo que deriva en la producción de ciudad
de baja densidad. Es decir, los nuevos aportes demográficos se distribuyen de for-
ma diferente por el territorio: las ciudades crecen en extensión pero esto apenas se
aprecia en los volúmenes de población (González Pérez, 2010). Entre las múltiples
consecuencias de estos nuevos procesos está el consumo indiscriminado de suelo y
el aumento de las superficies artificiales. Según datos del Corine Land Cover del
año 2006, las superficies artificiales en España representan el 2 por 100 de la total
(el 3,7 por 100 en 2005 según el SIOSE). Entre 1987 y 2006 la dinámica expansiva
de las superficies artificiales ha sufrido un incremento neto de 51,9 por 100. Un
proceso de intenso consumo de suelo y una fragmentación del territorio produci-
do por el crecimiento de zonas artificiales, principalmente tejido urbano continuo
y discontinuo, infraestructuras y zonas en construcción. Este incremento se ha
acelerado en 2000-2006, en buena medida causado por la burbuja inmobiliaria
1998-2006, con un porcentaje medio anual de crecimiento de superficies artificia-
les del 2,6 por 100 (63 ha/día), frente al 1,9 por 100 (36 ha/día) del período 1987-
2000 (OSE, 2011). Esta tendencia, según los datos de Catastro, continúa en el pe-
ríodo 2006-2010. Como resultado se ha urbanizado una superficie que equivale a
casi un tercio de lo que se urbanizó en toda la historia (Guaita, López y Prieto,
2008). Esto sitúa a España, con Irlanda y Portugal, a la cabeza de los países euro-
peos donde más ha crecido la superficie artificial, con un ritmo del 1,9 por 100
anual, porcentaje muy superior a la media de los países del programa CLC2000,
que era de 0,68 por 100 (Antrop, 2004, 2005). Previsiblemente, las siguientes esta-
dísticas del Corine o del SIOSE nos mostrarán los efectos del estallido de la bur-
buja inmobiliaria en 2007/08 y la crisis global, en cuanto a una ralentización del
crecimiento de las superficies artificiales en España.
sieron que los valores extremos están entre Ciudad de México (65 por 100), Gua-
yaquil (65 por 100), Lima (60 por 100) y determinadas ciudades brasileñas, donde
se calculan porcentajes superiores al 50 por 100; y algunas urbes del cono sur,
como Santiago de Chile o Córdoba, donde se alcanzan índices inferiores al 10 por 100.
En Caracas, los asentamientos informales (barrios o ranchos) ocupan un tercio del
área urbanizada y albergan a una tercera parte de la población (Gouverneur y
Grauer, 2001). Sin embargo, desafortunadamente, el proceso lejos de estabilizarse
continúa avanzando. La evolución de los últimos decenios pone de manifiesto que
los límites urbanos no dejan de extenderse sobre terrenos rurales. Y la invasión
continúa efectuándose en forma de asentamientos irregulares. En Caracas, las ba-
rriadas concentraban al 20 por 100 de la población municipal en las décadas
de 1950 y 1960. En los 70 ascendió hasta un 35 por 100 y a un 50 por 100 en los
años 1990. Alrededor del 40 por 100 de los habitantes de Lima residían en barrios
marginales a finales de los años 1990, cuando representaban solo el 15 por 100 en
los 50 y el 35 por 100 en los 70. El origen de los loteos clandestinos en Bogotá data
de la década de 1950. En los años 1990, alrededor del 59 por 100 de la población de
la capital colombiana reside en algún tipo de informalidad. En el Área Metropoli-
tana de Buenos Aires se estima que residen dentro de alguna de las formas de in-
formalidad en torno al 10 por 100 de la población en la actualidad (el 3 por 100 en
los 60). La tasa de crecimiento de la vivienda generada en el sector informal llega a
superar a la producida dentro de la legalidad.
La autoconstrucción del hábitat no es un hecho reciente en América Latina,
pero se ha generalizado desde mediados del siglo XX. Así, la escasez de vivienda, las
restricciones de acceso a la tierra legal y la lenta respuesta institucional en un con-
texto de crecimiento demográfico sostenido (inmigración), desembocó en invasio-
nes generalizadas de las periferias de las principales ciudades a través de la cons-
trucción de colonias proletarias irregulares. Los gobernantes vacilaron en las res-
Según la clasificación de Helena Menna Barreto Silva y Lucia Ceneviva para Sao
Paulo (1994):
En el esquema que hemos propuesto para este manual, este capítulo ocupa una
posición intermedia. De hecho, a lo largo de las primeras páginas se definió lo que
era ciudad y urbanización, se analizaron los procesos de crecimiento de espacios
muy densificados en las inmediaciones de la ciudad tradicional compacta y se in-
sistió en la globalización como realidad condicionante de todos estos procesos a
diferentes escalas. A lo largo de un segundo capítulo se ha abordado otro tema
clásico, el nacimiento y la evolución de la forma urbana a través de la historia, y en
el mismo se ha procurado distinguir dos planos: uno más tangible de la ciudad real;
otro referido a la teoría urbanística y a los distintos enfoques de la misma que se
han sucedido en la historia. Pero la ciudad, no lo olvidemos, es una realidad efi-
ciente en términos productivos y el lugar donde se concentra un elevado número
de personas. Por eso, las siguientes páginas abordarán las dimensiones económica,
demográfica y social de los espacios urbanos. Todo esto antes de interesarnos por
la morfología y estructura de la ciudad, y el planeamiento urbanístico, siguiendo
un orden expositivo utilizado en otros libros con una temática similar.
Los primeros núcleos urbanos de la historia de la humanidad surgieron cuan-
do poblados rurales de cierto tamaño fueron evolucionando hasta convertirse en
centros de mercado, espacios de producción manufacturera y lugares de concen-
tración del poder. A partir de esta constatación, podemos comprender las razones
que explican la importancia de los aspectos abordados en este capítulo. Por una
parte, todas las actividades no agrarias, tanto las industriales como las relacionadas
con el complejo mundo de los servicios, están en el origen de lo urbano. La ciudad
y la fábrica, la ciudad y las grandes ferias, la ciudad y las funciones de capital, etc.
Todo esto en una visión clásica, tradicional, de los espacios urbanos, que ahora
tendremos que adaptar al contexto actual dominado por los procesos metropolita-
nos, la urbanización hegemónica del territorio y la globalización. Por otra parte, el
154 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
sente centuria, las fábricas han perdido importancia en las ciudades europeas y
norteamericanas, al tiempo que las actividades relacionadas con el comercio, las
finanzas, la gestión y administración, la universalización de los servicios públicos o
las comunicaciones, entre otras, adquieren un rol protagonista en las dinámicas
urbanas de los cinco continentes. La estructura económica ha cambiado por com-
pleto a nivel mundial. En todos los lugares crece la importancia de los servicios
para generar riqueza y crear puestos de trabajo, y las ciudades y los grandes espa-
cios urbanizados se acomodan a estos nuevos tiempos.
En los otros cuatro apartados, se abordarán el análisis demográfico, social,
ambiental y de movilidad de las ciudades. Así, luego de profundizar en el conoci-
miento de los espacios urbanos como motores de la economía contemporánea in-
teresa dedicar un epígrafe a la población de las ciudades y sus periferias, sin duda
caracterizada por su diversidad. Un efectivo humano que acostumbra a vivir en
ámbitos de elevadas densidades, en hogares no muy amplios, relativamente distan-
ciado de su lugar de trabajo o actividad, y encuadrado por lo general en familias
nucleares, aunque el porcentaje de solitarios o estructuras monoparentales sea sig-
nificativo. El acercamiento a la población urbana se basará tanto en una aproxima-
ción cuantitativa, mediante el recurso a series de datos relevantes, algo habitual en
demografía, como en otra más cualitativa que insista en las definiciones de los ha-
bitantes de la ciudad que han realizado numerosos sociólogos y antropólogos. El
quinto epígrafe se consagra a un rasgo fundamental de la habitabilidad urbana: la
existencia de fuertes manifestaciones de desigualdad social y de fenómenos de se-
gregación residencial. Desde las primeras obras socialistas del siglo XIX (Engels,
1872; Hall, 1996), se insistió en el problema de la vivienda de las ciudades, en
cómo los distintos niveles de acceso a la misma expresaban la existencia de marca-
dos contrastes de renta, que eran fundamentales para entender los usos del suelo y
la estructura interna de las áreas urbanas. A comienzos del siglo XXI, la pertenencia
a una clase social o a otra sigue condicionando las posibilidades de comprar o al-
quilar un espacio donde vivir, sobre todo si se tiene en cuenta que los precios de
pisos y casas en las ciudades son elevados en todo el mundo. Por eso, las ciencias
sociales dedicadas al estudio de lo urbano insisten en conocer las dinámicas de
segregación espacial, y la pervivencia de barrios con perfiles opuestos en el com-
plejo mundo de la ciudad y las áreas metropolitanas. Por lo que se refiere al sexto
apartado, su contenido introduce un cambo temático importante; se analizan los
problemas ambientales urbanos y su impacto en la calidad de vida. Como se ha
señalado, la concentración de personas y actividades en las ciudades y metrópolis
incrementa los problemas de contaminación tanto de residuos urbanos (la genera-
ción de basuras) como de pérdida de calidad de las aguas y de polución atmosféri-
ca. Los espacios urbanos son ecosistemas frágiles, bastante castigados por un mo-
delo de ocupación del territorio poco respetuoso con los equilibrios naturales y
sobre esta idea general reflexionaremos, aportando informaciones referidas a dis-
tintos procesos y a diferentes partes del mundo. Por último, la vida en las ciudades
no se entendería si no se contemplase una movilidad muy intensa de la población.
Por eso, el estudio de los transportes urbanos, su adecuación o no a criterios de
sostenibilidad, el recurso a diferentes modos de desplazarse y la relación que se
establece entre los mismos y la estructura urbana (por supuesto, también de las
156 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
B. La teoría de los lugares centrales de W. Christaller. El ejemplo del sur de Alemania (fuente:
Haggett, 1983).
Los espacios urbanos 159
nos variaba mucho más. Aunque la teoría de A. Lösch permitió muchas más apli-
caciones concretas en el tercer cuarto del siglo XX, no nos detendremos en expli-
carla dado que sus principios son los mismos que la comentada de W. Christaller.
Como veremos, la teoría de los lugares centrales ha recibido multitud de críti-
cas en los últimos decenios, que por lo general tienden a rebajar notablemente su
capacidad explicativa. No obstante, y siguiendo a A. Bailly, esta formulación impli-
ca que las ciudades tiendan a integrarse en un vasto sistema, del que no son más
que un subsistema. Así, la ciudad deja de ser una construcción cuyo equilibrio
depende de las condiciones locales para integrarse en dinámicas más amplias (Bai-
lly, 1978). De hecho, aún suponiendo la inaplicabilidad de los postulados de W.
Christaller y A. Lösch, sus ideas han reforzado el enfoque de estudio sobre el sis-
tema urbano y el sistema de ciudades, como complemento a las aproximaciones
que se centran en el espacio interior de la urbe. Por lo que se refiere a estos análisis,
también algunos autores han querido aplicar de forma indirecta la teoría de los
lugares centrales. Adaptando su lógica, el centro de la ciudad aparece como el lu-
gar central mayor, que puede permitir el surgimiento de otros centros en áreas
periféricas densificadas y accesibles, siempre con un rango y un nivel de especiali-
zación inferior. En las áreas metropolitanas, esto sucede con los núcleos satélite
surgidos alrededor de la ciudad central, al mismo tiempo que con los sectores de
borde de cada uno de estos núcleos (Bastié y Dézert, 1980; Pacione, 2005). A modo
de síntesis, aunque las teorías del lugar central no son aplicables, ni mucho menos,
en su contenido inicial, si ayudan a entender procesos más complejos de los espa-
cios urbanos contemporáneos como es el caso de la distribución del comercio mi-
norista o de los servicios personales en áreas muy densas.
Unos años después de la formulación de W. Christaller, el autor norteamerica-
no K. Zipf enunció la regla de rango-tamaño («Rank-Size Rule»), que se fundamen-
ta en supuestos similares a las teorías del lugar central. En esta regla se recurre a la
escala nacional, de un país, y se afirma que la población del núcleo principal de ese
territorio debe equivaler aproximadamente al doble de una ciudad situada en se-
gundo rango, al triple de las de tercer rango y así sucesivamente, para que la jerar-
quía urbana sea equilibrada. El cumplimiento o todo lo contrario de esta regla
implica la existencia de un sistema urbano maduro, desarrollado, o todo lo contra-
rio (esto es, problemas de macrocefalia urbana como sucede en muchas regiones
del Tercer Mundo). De nuevo, las ciudades se integran en una lógica de interrelacio-
nes, su posición depende de su tamaño (en este caso demográfico) y, aunque no se
afirma que su localización está determinada por los condicionantes expuestos, si se
mantiene que solo en situaciones de madurez urbana (y de riqueza nacional) se logra
una red ordenada en base a ciudades distribuidas de forma regular según el efecti-
vo humano que contabilizan. Estamos ante una nueva ley en cierto modo determi-
nista, que ahora se aplica en un espacio más amplio, para favorecer las compara-
ciones internacionales (Carter, 1987). Como último exponente de estas teorías
formuladas a mediados del siglo XX, y que pretendían resumir la importancia de las
ciudades en un territorio cualquiera, nos encontramos la referida a la base econó-
mica urbana. En función de la misma, las actividades productivas de una pobla-
ción se pueden dividir entre las que contribuyen a situar a la ciudad o la aglome-
ración en un determinado puesto en el sistema de núcleos principales, ya que son
160 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
será el mercado local, lo que favorecerá que surjan nuevas empresas competidoras.
Este proceso se traduce en que desciendan los costes de producción, se reduzcan
los márgenes de beneficios y se estimule la invención. Además, las grandes ciuda-
des y metrópolis sin duda cuentan con la ventaja derivada de una importante pre-
sencia de servicios públicos, destinados a servir a territorios más amplios, pero de
cuyo funcionamiento y proximidad se benefician en mayor medida los ciudadanos
(Goodall, 1977). Como conclusión de lo dicho, y siguiendo a otro autor también
clásico P.-H. Derycke (Derycke, 1983), se pueden establecer hasta cinco afirmacio-
nes básicas sobre la economía de los espacios urbanos: a) las áreas ciudadanas y
metropolitanas son homogéneas, anisótropas y polarizadas. En este aspecto, se nos
recuerda la conclusión que se obtenía aplicando la teoría de los lugares centrales a
los ámbitos estrictamente urbanos. También se plantea el hecho de que las activi-
dades económicas no presentan pautas de localización coincidentes sobre los sec-
tores de la ciudad y sus periferias, generando usos del suelo bastante diferenciados.
Por último, las actividades productivas buscan una centralidad particular, que
hace más valiosos unos lugares que otros y genera dinámicas de polarización en el
interior de la trama urbana; b) la ciudad se define como un espacio de producción
y de consumo (o consumido) a la vez. En este sentido, resulta difícil afirmar qué
aspecto es el más importante para la urbe en cuestión, pues en cierta medida la
localización de grandes compañías en estas localidades privilegiadas se acompaña
de una concentración del efectivo humano, y por lo tanto de la demanda. En fun-
ción de las teorías económicas que se sigan se enfatizará en un aspecto o en otro, si
bien se suele insistir más en el papel del consumo; c) la ciudad y las aglomeraciones
urbanas actúan muy claramente como categoría de análisis para la economía, tanto
a escala regional como nacional o internacional. En el primer caso, se insiste en su
papel como lugares centrales, en el contexto de realidades estatales se refuerza su
lectura en tanto áreas o regiones metropolitanas e integrantes de ejes de crecimien-
to espacial, y en el nivel supranacional se aplica el concepto de ciudades globales,
con diferenciaciones internas dentro de esta definición más general; d) las áreas
urbanas también se presentan como unidades contables. Esto lo hemos visto en el
capítulo inicial, cuando se enunciaba la significación del PIB de algunas gran-
des capitales y se comparaba con el de países enteros. También se mantiene esta
consideración cuando se calcula el enorme peso de los espacios más urbanizados
en la generación de riqueza de una región o una nación; e) la ciudad y la metrópo-
li son así mismo agentes económicos de primer orden. Unos agentes que tratan de
ser competitivos y mostrar su mejor cara para captar inversiones externas. Los ac-
tores públicos y privados de la urbe conforman coaliciones para adaptar lo más
eficientemente posible a la localidad o aglomeración de referencia a un contexto
internacional donde las localizaciones más atractivas (importantes industrias, ser-
vicios financieros, sedes de instituciones públicas, etc.) se disputan intensamente
con otros lugares.
En una reciente recopilación temática sobre los estudios de la ciudad, G. Brid-
ge y S. Watson establecían una relación entre grandes teorías del pensamiento y la
evolución de los enfoques de estudio sobre economía urbana (Bridge y Watson,
2000). De este modo, los autores diferencian los paradigmas neoclásico, marxista
y postestructuralista para el conocimiento de la ciudad en tanto espacio productivo.
Los espacios urbanos 163
Se afirma que antes de la revolución radical y marxista de los años 70, la mayoría
de los análisis de la ciudad se decidían por una interpretación neoclásica. Bajo este
rótulo se sitúan tanto las teorías del lugar central como las de la base econó-
mica o la regla de rango-tamaño presentadas en los manuales sobre economía ur-
bana que acabamos de citar (independientemente de la ideología particular de sus
creadores). Las formas espaciales de la urbe dependían de la demanda competitiva
por el espacio (reforzamiento del rol del consumo) y el propio papel de la aglome-
ración como foco productivo derivaba de esta lógica. En función de la pugna por
el suelo más valorado sus usos cambiaban del comercial al industrial o residencial
a partir de la habilidad de los empresarios y los ciudadanos en pujar por ellos
(Alonso, 1964; Bridge y Watson, 2000). En este planteamiento no resulta extraño
recoger la idea de W. Christaller de que el equilibrio en la localización de los asen-
tamientos está determinado por la extensión espacial de los mercados de consumi-
dores de bienes. Sin duda, estas teorías coinciden en subrayar que la demanda del
consumo constituye la principal clave explicativa de la variación en la forma y la
localización de las ciudades, por lo que el calificativo de neoclásica responde al
enfoque económico planteado.
Por su parte, los marxistas buscan en los factores de producción y en las facili-
dades de las relaciones sociales las claves que justifican la eficiencia económica de
las ciudades. Así, D. Harvey ha insistido con reiteración (Harvey, 1973, 1982, 1992
y 1996) en analizar los efectos profundos de la lógica capitalista y el papel que las
ciudades cumplen en sus procesos de acumulación. Estaríamos ante un intento
explícito por conocer y caracterizar el denominado proceso urbano en el capitalis-
mo, un proceso donde el reforzamiento de este sistema económico en la época
contemporánea se relaciona con el papel central adquirido por las áreas urbanas.
Según esta interpretación, las economías de la ciudad presentan dos atributos di-
ferentes: uno, su materialidad, en función de la cual una urbe posee un determina-
do peso en la creación de riqueza, muy relevante para el territorio donde se sitúa;
otro, su localización, las relaciones que desde la ciudad se establecen respecto al
territorio, tanto próximo como más alejado. De hecho, el nexo existente entre
conceptos económicos y ciudades son consideradas en términos de espacio loca-
cional y relacional (Bridge y Watson, 2000).
En una serie de obras recientes, aunque los enfoques neoclásico y marxista
tradicionales se sigan respetando en algunos de sus supuestos, acostumbra a insis-
tirse en los aspectos novedosos que la Geografía económica de las ciudades ha
traído consigo. De este modo, se suele hablar de la actualidad y pertinencia de un
paradigma postestructuralista. Este enfoque insiste, en primer lugar, en la impor-
tancia y en los profundos efectos territoriales que acompañan la desagregación
entre el manufacturado y la producción de servicios especializados. Esta dinámica
se traduce en la existencia de regiones que controlan las dinámicas productivas,
mientras que otras solo participan aportando un elemento aislado a todo el proce-
so que tiene lugar. Para muchos autores, el significado de esta desterritorialización
completa es la superación del Estado nacional (y por supuesto de las regionaliza-
ciones internas del mismo) y la concentración de las decisiones económicas en
unas pocas ciudades con proyección global. A este respecto, el geógrafo norteame-
ricano A. Scott argumentaba que la producción just in time y las redes industriales
164 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
dirla, cómo se pueden definir de forma clara estos núcleos y cómo ha afectado en
ellos la reestructuración profunda del sistema productivo que ha tenido lugar des-
de los años 70 y 80. Si comenzamos con la primera cuestión, el origen el término,
de nuevo aparece la figura de un teórico del urbanismo, P. Geddes que ya se refirió
a ellas en 1915. Para este autor, se trataba de los lugares donde se concentraban los
negocios mundiales (Short y Kim, 1999). Entre esta definición pionera y el arraigo
de la expresión pasaron muchos años. De hecho, la ciudad global no vuelve a apa-
recer en la literatura académica hasta los trabajos de J. Friedman en los años 80
(Friedman y Wolf, 1982; Friedman, 1986). En sus contribuciones, este autor plan-
teó hasta cuatro características para las ciudades mundiales: se trata de los puntos
básicos de la organización y articulación espacial de la producción y los mercados;
las urbes mayores de concentración y acumulación del capital internacional; los
centros de los barrios corporativos de las finanzas internacionales, el transporte
global y las comunicaciones, y de los servicios a los negocios de elevado nivel; los
puntos de destino de inmigrantes tanto domésticos como internacionales.
Unos años después de esta aportación la socióloga holandesa, profesora en
Chicago, S. Sassen elaboró su conocida obra sobre la «Ciudad global», que ha sido
reeditada varias veces en los 90 (1991, 1994, en este manual se utiliza, Sassen, 2001).
La autora replantea la propuesta de J. Friedman, señalando cuatro atributos bási-
cos de este tipo de ciudades: la elevada concentración de puntos de mando y orga-
nización de la economía global; las localizaciones clave para las finanzas y las fir-
mas de servicios especializados; los lugares de producción, incluida la producción
de novedades en industrias líderes; los mercados de productos y de producción de
innovaciones. Como se observa, el liderazgo y la innovación, por lo tanto la com-
petitividad, son claves para identificar las funciones de la ciudad global. Quizás un
Los espacios urbanos 169
aspecto que tanto J, Friedman como S. Sassen han pasado por alto en sus defini-
ciones es que las ciudades mundiales, por el hecho de serlo, disponen de una rica
provisión de infraestructuras físicas y sociales, como se ha indicado en obras pos-
teriores (Short y Kim, 1999). Resulta evidente que, en especial, la obra de S. Sassen
es tomada como canónica en el estudio del sistema mundial de ciudades, un tema
que ha sido abordado recurrentemente por otros dos grandes pensadores de la
ciudad, el territorio y la sociedad actual, M. Castells y D. Harvey. Ambos asumen
estas características enumeradas para la ciudad global y elaboran nuevos desarro-
llos teóricos que las tienen en cuenta como la ciudad informacional (Castells, 1989)
o los estudios sobre los nuevos procesos de acumulación del capital, las finanzas
planetarias y el nuevo imperialismo resultante (Harvey, 1992 y 2003).
Una vez conocidas las principales aproximaciones al concepto de ciudades
globales, cabe preguntarse cuáles son o qué ejemplos incontestables podemos uti-
lizar para aproximarnos a ellas. En este sentido, ya en los primeros párrafos del
presente epígrafe elaboramos un listado no formal de las mismas, donde Londres,
Nueva York y Tokio aparecían como modelos preferidos, siguiendo la propuesta
de S. Sassen. No obstante, para precisar un poco mejor quizás sea interesante re-
cordar las condiciones que, para la geógrafa italiana L. Sbordone (Sbordone,
2001), son necesarias para convertirse en ciudad global. Las mismas son cuatro: a)
presencia de un área metropolitana consolidada, por lo tanto peso demográfico y
peso político (Nueva York, sede de la ONU lo tiene, como París, Londres, Moscú
o Madrid, capitales nacionales); b) posición estratégica, peso económico y presti-
gio internacional (que cualquiera de los ejemplos antes citados posee, pero tam-
bién Bombay, Shanghái, Hong-Kong o Sao Paulo, entre otras muchas); c) peso fi-
nanciero, en buena medida derivado de la riqueza acumulada durante la fase de
crecimiento urbano de base industrial (pensemos en Frankfurt); d) capacidad in-
novadora o de organización, milieu innovateur (aquí volvemos a uno de los atribu-
tos considerados clave tanto por Friedman como por Sassen o Castells). En todo
caso, continúa la autora, es muy difícil construir una jerarquía de ciudades globales
(Sbordone, 2001), porque un buen número de urbes millonarias concentran sedes
de multinacionales, de grandes empresas, actúan como nodos de transportes y
comunicaciones, y poseen un entorno central favorable a la innovación (véase tabla
núm. 4). Así, no debe extrañar que los diversos autores sitúen como ciudades glo-
bales en Norteamérica a Los Ángeles, Chicago, Miami, Toronto, Houston-San An-
tonio, México DF, e incluso Atlanta, San Francisco-Oakland, Phoenix, Seattle y
Vancouver, en diferentes obras. Del mismo modo, en América del Sur, Sao Paulo,
Buenos Aires, Río de Janeiro y, cada vez más, Santiago de Chile, Lima y Bogotá,
muestran atributos de esta condición. En Australia destaca Sídney (y Melbourne),
vinculada a Singapur, Yakarta, Manila o Bangkok, en el Extremo Sureste asiático.
Entre China, Japón, la India y algunos países vecinos la lista se alarga mucho:
Shanghái, Pekín, Hong-Kong, Seúl, Delhi, Bombay, Calcuta, Karachi, Tokio,
Osaka-Kansai, etc. En África apenas se utiliza esta denominación para algún ejem-
plo, aunque El Cairo o Johannesburgo acaben convirtiéndose pronto en puntos
fuertes del sistema mundial de ciudades. Por último, en Europa la lista es amplia y
difícil de cerrar, desde Madrid y Barcelona a Moscú o Estambul pasando por París,
Londres, Roma, Milán, Frankfurt, Berlín o Ámsterdam, entre un amplio listado de
170 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
Nueva York 16 19 18 15 19 87
Tokio 19 18 19 14 13 83
Londres 16 17 17 19 2 71
París 18 16 15 18 3 70
Frankfort 17 15 14 17 63
Zúrich 13 13 12 11 49
Ámsterdam 13 11 13 37
Milán 14 9 13 36
Roma 13 14 8 35
Los Ángeles 13 9 12 34
Osaka 15 16 31
Seúl 8 16 7 31
Toronto 13 14 4 31
Madrid 13 14 2 29
Hong Kong 12 16 28
Pekín 15 9 24
Mónaco 14 5 19
Ciudad México 2 17 19
Singapur 6 12 18
Bruselas 15 3 18
Montreal 13 13
Buenos Aires 10 10
Sidney 10 10
nos. Todos ellos en los mismos edificios monumentales, símbolo del poder de una
ciudad global por excelencia, Nueva York.
Las ciudades globales, y así se apuntó, también ejercen como grandes centros
de innovación, de actividades creadoras de novedades para el proceso económico.
Si partimos de la obra clásica de M. Castells (Castells, 1989), este autor afirma que
en la actualidad, «la alta tecnología y el procesamiento de la información al fomen-
tar la productividad y la competitividad juegan un rol crucial en la creación de
nuevos empleos técnicos y profesionales altamente remunerados. Los aumentos en
la productividad conseguidos gracias a la automatización tanto en oficinas como
en fábricas liberan el empleo que es utilizado por un sector servicios en expan-
sión...». Como se puede apreciar, los cambios en la estructura socioprofesional que
acabamos de analizar y el aumento de los puestos de trabajo terciarios son fenóme-
nos que refuerzan a las urbes mundiales que, a su vez y cerrando el círculo, consti-
tuyen los grandes polos de innovación a nivel internacional. De hecho, la concen-
tración en las principales metrópolis de establecimientos de I + D, escuelas espe-
cializadas y universidades favorece la existencia de una ciudadanía creativa,
servicios, medios de comunicación y jefaturas de las actividades estratégicas pre-
sentes de manera especial en Nueva York, Londres, París, Milán, Tokio o Shanghái,
por citar varios ejemplos. Estas y otras ciudades mundiales continúan jugando un
papel central en la economía de la producción postmasiva asociada al incremento
de los flujos globales de recursos (Amin, 2000). La ciudad global alcanza su fuerza
potencial en las nuevas ventajas de aglomeración y de proximidad que animan
clusters de industrias interrelacionadas, recursos estratégicos de la economía de la
información y de la innovación (Amin, 2000).
En la literatura científica, es frecuente defender la asociación existente entre
ciudad mundial y localización de los principales centros tecnológicos, de I + D y
las denominadas tecnópolis (estas últimas aunque no se localicen en el área inme-
diata a la urbe global, siempre están directamente comunicadas con ellas). Este
hecho obedece a que el conocimiento es considerado cada vez más un factor de
crecimiento económico fundamental. Por eso, se ha afirmado que los centros de
innovación y desarrollo de las corporaciones multinacionales frecuentemente se
sitúan cerca de sus sedes centrales (Stutz y De Souza, 1998); podemos concluir, de
la ciudad global. En este sentido, que universidades y centros de I + D tan compe-
titivos a nivel mundial como Harvard, Columbia, Cambridge, Standford, UCLA,
Tsukuba y Oxford estén cerca de grandes metrópolis nodales no es una casualidad,
Cuando estos polos de innovación están más alejados, su conexión con la ciudad
global es siempre fácil e inmediata.
Entre los centros de I + D más relevantes en la actualidad se encuentran las
denominadas tecnópolis, que han merecido un conjunto de amplio de estudios
(Castells y Hall, 1994). Las mismas se definen como complejos industriales de alta
tecnología en I + D y manufacturas relacionadas, en un modelo que se interpreta
como el corazón del proceso productivo característico del siglo actual (Castells y
Hall, 1994; Pacione, 2005). Sin lugar a dudas, nadie comprendería que una indus-
tria tan importante como la automovilística no mantenga un departamento de in-
novación, de diseño de carrocerías, prototipos o motores de bajo consumo, que
anime a desarrollar nuevos modelos que dirigir al mercado. En el caso de la moda
174 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
De hecho, las principales ciudades del mundo que apenas habían superado los
250.000 habitantes hasta comienzos del siglo XVIII (quizás Londres, París o Nápo-
les rondaban esta cifra en el XVII), empiezan a crecer de forma continua y sin pre-
cedentes por la instalación de fábricas en su interior o en sus proximidades. El
mejor ejemplo de urbe industrial, Londres, rebasará primero los 500.000 residen-
tes y luego el millón, en fechas próximas a la mitad del siglo XIX. Junto a Londres,
Manchester, Liverpool, Birmingham o Glasgow se convirtieron en algunas de las
poblaciones más importantes del mundo, del mismo modo que París, Lyon, Colo-
nia, Berlín, Hamburgo, Bruselas, Milán, Ámsterdam o Rotterdam crecerán nota-
blemente conforme se extienda la industrialización. Estas ciudades, poco adecua-
das para adaptarse a esta intensa dinámica expansiva al poseer morfologías hereda-
das del Antiguo Régimen, verán degradadas sus condiciones de habitabilidad y su
paisaje urbano. Estamos ante urbes sombrías, con una población trabajadora (pro-
letaria), normalmente asociadas a unas ínfimas condiciones de vida y con la presen-
cia de numerosas fábricas o instalaciones contaminantes cerca de los lugares de
residencia. Este panorama, evocado en numerosas obras, sería corregido por polí-
ticas de reforma urbana integral o planes de higienismo que se generalizarán en el
tránsito de los siglos XIX al XX. En estos decenios las ciudades estrictamente indus-
triales dejarán su lugar como mayores asentamientos del planeta a otras que com-
binaban especialización fabril con la existencia de un gran puerto ultramarino. Así,
la segunda fase de la industrialización incorporará a Nueva York, Chicago, Buenos
Aires, Montevideo, Tokio-Yokohama, Ciudad del Cabo, Bombay o Shanghái como
aglomeraciones con varios cientos de miles de habitantes y fuerte presencia indus-
trial. Un modelo clásico de ciudad que resistiría a dos guerras mundiales y que en
la segunda postguerra (finales de los años 1940 y 1950) vuelve a renacer con fuerza,
aunque poco a poco se irá transformando en una tipología completamente nove-
dosa.
En un esquema sintético, y de enorme interés, el geógrafo norteamericano P.L.
Knox resume los factores que desembocarán en el proceso de desindustrialización
Los espacios urbanos 177
costes del suelo o inmobiliarios, etc.), las nuevas tecnologías en los transportes, la
periurbanización de la mano de obra, los costes derivados de la destrucción medio-
ambiental en áreas de alta densidad humana, y una política activa de relocalización
de la actividad secundaria, explican la pérdida de la importancia de las manufactu-
ras en las ciudades y metrópolis de los países desarrollados (Escudero, 2007). Esta
desindustrialización de los núcleos urbanos se traduce en declive de los mismos
cuando estaban especializados en sectores hoy obsoletos (la siderurgia, la cons-
trucción naval de grandes buques, la química pesada, etc.). Frente a este declive,
las actividades administrativas y comerciales, en un primer momento, y la galería
de servicios que caracteriza la fase denominada postindustrial se convierten en los
ejes económicos principales de la ciudad. Tiene lugar un crecimiento generalizado
de las urbes terciarias especializadas, en contraste con el estancamiento de las ciu-
dades con una estructura económica tradicional. La terciarización influye directa-
mente en los ritmos de crecimiento urbano y en la composición del mercado de
trabajo. Así, el aumento del empleo en los servicios y el acaparamiento de la pro-
ducción que logra el sector terciario confiere ventajas a unas urbes sobre otras y
determina las ciudades rectoras, como lo hizo la industria en su momento (Escu-
dero, 2007). No obstante, estos núcleos urbanos terciarios se caracterizan por un
crecimiento menos espectacular que el registrado previamente en las ciudades fa-
briles, aunque se trata de un auge sostenido y, de forma particular, extenso en el
espacio. El aumento de los servicios avanzados como los financieros, de informa-
ción y comunicación, empresariales, tecnológicos, de I + D, etc., y las posibilidades
que ofrecen los actuales medios de transporte y la telecomunicaciones se convier-
ten, y así se indicó, en el motor de la progresión urbana actual, articulada en cen-
tros globales, nacionales y regionales de servicios y de decisión (Escudero, 2007).
Un repaso de la interesante aportación realizada desde la Geografía económica
y a la que nos referimos hace algunos párrafos (Caravaca, 2007), permite constatar
que el proceso de terciarización está estrechamente ligado a la reestructuración del
sistema productivo (véase figura núm. 31). De hecho, puede hablarse incluso de
terciarización industrial asociada a la nueva lógica de funcionamiento de dicha
actividad que, con la automatización del proceso estrictamente productivo, permi-
te a las empresas la ampliación de las cadenas de valor mediante el incremento de
las tareas previas a la fabricación (gestión y planificación, I + D, diseño, etc.) y
posteriores a ella (logística y almacenamiento, control de calidad, comercializa-
ción, servicio postventa, etc.). A su vez, la incorporación de nuevas tecnologías
facilita la fragmentación del proceso de producción y la descentralización de algu-
na de sus fases (Caravaca, 2007). De nuevo se insiste en que la terciarización tam-
bién es el resultado de la creciente importancia adquirida por los servicios a la
producción, y en especialmente de los que generan, difunden y procesan conoci-
miento, convertido en factor esencial de la competitividad empresarial. A este res-
pecto, todas las ciudades se han beneficiado del aumento en el número de empre-
sas independientes, vinculadas a compañías mayores que se especializan en este
tipo de servicios. Así, se origina un continuo entre las actividades industriales y las
de servicios que convierte en cada vez más arbitrarias las clasificaciones sectoriales
heredadas (Caravaca, 2007). Por lo tanto, no puede hablarse en sentido estricto de
la transición desde una economía industrial a otra terciaria, sino de un tipo a otro
180 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
FIGURA 31.—La organización espacial de las actividades económicas en los espacios urbanos
ESPACIOS URBANOS
CENTRALES
RENOVACIÓN CRECIMIENTO DE
INDUSTRIAL LOS SERVICIOS
Servicios
Industrias Empresas Sedes Centros de Actividades
a la
intensivas en innovadoras sociales de I+D+I financieras y
producción
capital y (productos, las Formación comercios
(aumento
tecnología gestión...) empresas superior diversificados
VAB)
ESPACIOS URBANOS
PERIFÉRICOS
habita en el entorno como a la del conjunto de una amplia área de influencia (Ca-
ravaca, 2007). Sin duda, el cambio económico acelerado y la integración de las
distintas regiones a nivel mundial modifican el paisaje interno de las ciudades, su
estructura económica, favoreciendo la proliferación de una numerosa gama de
servicios característicos de la época actual de globalización e incrementando la
importancia de flujos, redes y factores no tangibles de eficiencia productiva.
En este contexto presente que se está tratando de caracterizar, la ciudad y las
áreas metropolitanas continúan siendo muy atractivas como centros nodales y de
poder en la organización económica, como se adelantó. Con respecto a esos atrac-
tivos, algunos autores diferencian tres fundamentales: los fijos, los relacionales y el
capital social que atesoran las urbes (Amin, 2000). Entre los primeros, se debe re-
cordar que por su tamaño y sus potencialidades la ciudad es el lugar más favorable
al establecimiento de clusters (agrupaciones de empresas de un mismo sector, que
tratan de reforzar conjuntamente su papel en el sistema económico). También es el
espacio privilegiado que ejerce de centro para la emisión de novedades, debido a
su función de nodo en una realidad dominada por la proliferación de flujos. Res-
pecto a los atractivos relacionales, cabe decir que su importancia ha crecido en las
interpretaciones de los geógrafos urbanos en los últimos años. De hecho, se cons-
tata que la economía de la ciudad tiene directamente que ver con su capacidad de
generar contactos y sinergias en la escala local. Además, se valoran las capacidades
reflexivas existentes en su interior, las elevadas densidades de profesionales y orga-
nizaciones presentes, la localización de centros de poder y actividades de investi-
gación. Al mismo tiempo, la calidad de los entretenimientos disponibles, que res-
ponde a las necesidades de conocimiento de los empleados y trabajadores. Estos
factores generan atributos específicos, que permiten construir oportunidades de de-
sarrollo al núcleo urbano en cuestión (Amin, 2000). Por otra parte, en los debates
sobre la base económica de las ciudades se produce una asunción de los empresarios
y empresas a pequeña escala, de las actividades informales y de aquellas que no ge-
neran beneficios, como fuentes de dinamismo e innovación, de eficiencia del mer-
cado. De hecho, el capital social no moviliza un atractivo económico, sino que activa
las virtudes de la comunidad como fuente de ciudadanía activa. Un ejemplo típico
de esto es una ciudad próspera dominada por corporaciones que mantienen sus
contactos con redes globales y con mundos relacionales, una multitud de pequeñas
firmas diseminadas alrededor de la urbe en localizaciones de bajo coste y que se
aprovechan del bajo salario del trabajo inmigrante, y negocios de alta tecnología que
prosperan gracias a la disponibilidad directa de sofisticadas novedades de I + D y
conocimientos obtenidos en procesos de internacionalización (Amin, 2000). Para
terminar esta serie de argumentos, se continúa apuntando otro elemento: esa mis-
ma ciudad posee además una intensa y activa vida cívica (Amin, 2000).
De modo paralelo a lo comentado, diversos estudios han identificado fuentes
de renovación de la base económica ciudadana a través de la denominada econo-
mía social: nuevos desarrollos ambientales (esto es, empleos y empresas creados
por declaraciones y modelos sostenibles de gestión de espacios naturales, etc.),
mercado de trabajo intermediario, provisión de servicios sociales (desde el cuida-
do de los niños hasta la atención de personas mayores), entre otros. Como se coin-
cide en apuntar, la ciudad ha aprovechado mucho la capacidad transformadora y
182 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
tencia. Los nuevos conceptos detallistas se presentan cada vez geográfica y psico-
lógicamente más próximos a los consumidores y en el interior de la ciudad consti-
tuyen una amenaza permanente a los establecimientos tradicionales (Rio Fernandes,
2000). En los espacios metropolitanos, el comercio se afirma como una actividad
estructurante de la organización social, dado que incide en aspectos como la con-
vivencia, la seguridad y la cohesión social. Como anunciaba con anterioridad I.
Caravaca en su reflexión y pone de manifiesto el geógrafo portugués J. A. Rio Fer-
nandes, las grandes superficies comerciales y los modernos establecimientos al por
menor funcionan como ámbitos de relación y ligazón social, tanto en centros co-
merciales urbanos clásicos como en nuevos espacios creados en lugares accesibles
de la periferia. El propio paisaje urbano se ve directamente condicionado por sus
diseños, renovados cada poco tiempo. De modo complementario, se observa que
la continua mudanza de los comercios minoristas que estamos comentando tam-
bién genera unas mejores condiciones de seguridad en las ciudad y áreas metropo-
litanas. Se regresa a los espacios públicos, calles y plazas, frecuentadas y vividas, y
con el recurso a la iluminación, transparentes (Rio Fernandes, 2000). Incluso en las
áreas periféricas o transformadas a partir de una gran instalación de venta, se sue-
len recrear estos ambientes, para generar urbanidad, sentido de ciudadanía, en
espacios muy recientes y completamente artificiales.
A pesar de esta contribución del comercio a la ciudad y sus periferias en térmi-
nos de paisaje, calidad de vida y espacios de relación no podemos olvidar que di-
cha actividad sufre una evidente homogeneización y estandarización de la oferta
(Rio Fernandes, 2000). La misma se expresa en la generalización de las franquicias
y de las marcas globales. Resulta evidente que los centros de venta al por menor
refuerzan el sentido de calidad y seguridad urbanas, pero al mismo tiempo con-
vierten a la ciudad en más banal, idéntica a las otras, en un no lugar que se repro-
duce desde el centro histórico de la urbe a las ciudades del área metropolitana,
pasando por los grandes establecimientos que se sitúan en barrios muy poblados o
en sectores de las afueras con una buena accesibilidad. La actividad detallista ha
contribuido decisivamente las transformaciones funcionales y estéticas de las urbes
del presente, pero al mismo tiempo les ha hecho perder especificidad, personali-
dad propia, y ha generado una tipología de formas y paisajes ciudadanos que al
contemplarlos nos sitúa de pleno ante el concepto de globalización.
Una vez analizadas las transformaciones del comercio minorista en los espacios
urbanos de los últimos decenios, junto a las repercusiones positivas y negativas del
cambio, ahora vamos a centraros en las pautas de localización del conjunto del
terciario en las ciudades y áreas metropolitanas. Así, se debe partir de dos ideas
claras: la animación principal del espacio urbano está ligada a las actividades co-
merciales y de servicios; existe una clara competitividad en la localización de los
distintos establecimientos minoristas entre la periferia y el centro de la ciudad
(Bastié y Dezert, 1980). En todo caso, buena parte de los servicios manifiestan un
enorme interés por situarse en el centro de negocios. Esto explica porqué en las
grandes urbes los perímetros de las oficinas y de las sedes centrales de las empresas
ocupan un enorme espacio, generan una elevada densidad de ocupación en el
Central Bussines District (CBD). Los actividades financieras de alto nivel, las ase-
guradoras y los puestos de dirección están estrechamente ligados a la función me-
Los espacios urbanos 185
tropolitana (y global) de las ciudades (Bastié y Dezert, 1980). Como nos recordaba
J. Estébanez, «la ciudad central es un lugar altamente terciarizado para atraer el
mayor beneficio del capital histórico invertido» (Estébanez, 1989). Este autor ad-
vertía, a finales de los 1980, que en Madrid ya era inquietante la fuerte concentra-
ción del sector servicios y la producción del parque de oficinas que acentuaba aún
más el despoblamiento del centro y la aparición de áreas degradadas en sus entor-
nos, sometidas a un proceso de vaciamiento de los espacios residenciales, continua
presión del terciario por expandirse y llegada de colectivos de inmigrantes para
instalarse, en viviendas generalmente deterioradas (Estébanez, 1989).
Como se puede deducir, después de haber agrupado lo sustancial de los co-
mercios y servicios, los centros de las ciudades han debido renunciar a este mono-
polio en beneficio de los barrios alejados y sobre todo de las grandes superficies de
venta instaladas en la periferia de las aglomeraciones. Estas grandes superficies en
bastantes ocasiones acaban convirtiéndose en centros regionales de referencia para
la actividad minorista (Bastié y Dezert, 1980). Además, en el proceso de expansión
continua de las ciudades y sus espacios periurbanos se siguen estableciendo nuevas
áreas comerciales de manera continua. Esta evolución suele culminar con la con-
formación de una red de centros, desiguales entre sí y con distintas especializacio-
nes, que generan zonas de atracción diferentes (Rio Fernandes, 2000). Todo esto
se justifica también por la enorme accesibilidad que disfrutan, en contraste con las
dificultades para llegar a un centro urbano congestionado. En todo caso, las dos
localizaciones terciarias a las que nos estamos refiriendo conviven sin dificultad,
especializándose cada una de ellas en determinados tipos de comercio y servicios.
De modo general, en los centros de las ciudades se observa una localización
privilegiada de las tiendas de nivel superior, que contribuyen a favorecer su reno-
vación morfológica y paisajística. A este respecto, una vez abiertas, las grandes
superficies de la periferia suelen estabilizar su oferta limitada de comercios de alta
gama, frente a una continua innovación y cambio en los comercios corrientes que
siguen buscando ampliar su clientela a costa del tejido comercial tradicional (Bas-
tié y Dezert, 1980). Por su parte, en el centro de la ciudad o la aglomeración se
constata una verdadera acumulación de despachos y establecimientos comerciales
ligados a este sector de la ciudad donde se concentran las funciones de dirección.
La bibliografía más habitual distingue hasta tres tipos de negocios o instituciones
que eligen preferentemente estos lugares: a) los de dirección administrativa (la
administración pública y las sedes sociales de las empresas); b) los de dirección
comercial (grandes tiendas, establecimientos de referencia, muy especializados y
de lujo); c) los de dirección financiera.
Tanto en este apartado como en el anterior, nos hemos referido a los aspectos
de dirección comercial y financiera. En consecuencia, ahora vamos a comentar la
localización de la dirección administrativa teniendo en cuenta la enorme importan-
cia de los servicios públicos en la sociedad contemporánea. Antes de nada, se debe
recordar que la capital representa a un territorio y que numerosas ciudades ejercen
esa función a muy diferentes escalas. La actividad como capital, como centro ad-
ministrativo y de poder en definitiva, traduce en el tejido urbano los testimonios de
la vida política y cultural: edificios sedes de los ministerios/consejerías, las delega-
ciones del gobierno, de la presidencia de una Comunidad Autónoma, Diputación
186 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
del área que ofrece la localización del comercio y los servicios urbanos. Las ciuda-
des se han terciarizado y la hegemonía de las actividades de servicios presenta una
organización sometida a múltiples variables, que como hemos visto puede ser
abordada desde diferentes categorías de análisis (véase tabla núm. 5).
ral). Sin embargo, aun considerando esas variables, los adultos en todas partes son
el grupo más amplio y proporcionalmente mucho más numerosos en las ciudades
que en el campo, agrandándose esos contrastes con la inmigración (Santos, 1989;
Zárate, 1991). Tampoco se puede olvidar que dentro del propio espacio urbano las
desigualdades de población por grupos de edad son muy importantes (Zárate,
1991). Así, algunos autores han tratado de contraponer la existencia de áreas resi-
denciales envejecidas en el interior de las ciudades, en sectores tradicionales, y
otras de población joven en las periferias en nuevos espacios urbanizados. En todo
caso, esta contraposición simple puede no cumplirse y urbanizaciones de élite en
las afueras acogen nuevos efectivos adultos-maduros con capacidad de compra
elevada, mientras los viejos centros de una gran ciudad pueden albergar a decenas
de miles de jóvenes inmigrantes llegados de lugares lejanos
Una vez aclarado el carácter abierto de la población urbana y algunas de sus
consecuencias, no estará de más recordar lo que afirmaba hace varios decenios
un gran estudioso de la demografía de la ciudad, Ph. Hauser, respecto a aquellos
temas que deben interesar a las ciencias sociales y al urbanismo en su análisis de
las metrópolis. Este breve apunte servirá de enlace con una caracterización de la
dinámica y estructura de la población de los grandes núcleos que se abordará a
continuación. Hauser señalaba que los estudios sobre las tendencias demográfi-
cas de las áreas urbanas y metropolitanas están por lo general dedicados a cuatro
tipos de problemas, aislados o combinados: a) el grado de urbanización de un
territorio cualquiera; b) la naturaleza del incremento poblacional urbano, es de-
cir el crecimiento vegetativo y los movimientos migratorios; c) la composición y
distribución territorial de las poblaciones en la ciudad y sus periferias; d) las
consecuencias sobre los componentes del crecimiento demográfico de los esque-
mas de heterogeneidad y diferenciación de las relaciones sociales y las activida-
des económicas en zonas urbanas (Hauser, 1972). Sin duda, muchos años des-
pués de haber sido enunciadas estas cuestiones son tratadas de una u otra forma
en este epígrafe.
Teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, en cualquier acercamien-
to sobre la ciudad es importante analizar las lógicas de su movimiento natural, así
como las características de las estructuras demográficas y familiares. En cuanto a la
natalidad, se ha afirmado que la misma es menor que en las áreas rurales por varios
factores, aunque esta interpretación se refiera más a la tasa de fecundidad que a la
de nacimientos, siempre elevada debido al enorme predominio de la población
adulta (en edad reproductiva) en las áreas urbanas. La fecundidad es mediocre,
nunca elevada, debido a que: a) los matrimonios jóvenes suelen acomodar el nú-
mero de hijos a las disponibilidades de vivienda, casi sin excepción de tamaño li-
mitado en la ciudad, lo que anima la práctica de la planificación familiar; b) los
comportamientos psicológicos urbanos rechazan el descenso de la calidad de vida
que supondría la llegada de más hijos, al mismo tiempo que el progresivo retraso
de entrada en la vida laboral se traduce en un desplazamiento del primer parto y
de la edad media de los padres; c) las dinámicas relacionales en la urbe conducen,
y así se ha corroborado, a un aumento del número de solteros y al reforzamiento
de hábitos individualistas que no simpatizan con la institución familiar en el senti-
do tradicional del término; d) la valoración del grado de bienestar alcanzado es
192 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
muy alta, con lo que apenas se siguen prácticas pronatalistas que se perciben como
amenazadoras de un modo de vida confortable (Zárate, 1991).
Por lo que se refiere a la mortalidad sucede un poco lo mismo que en los valo-
res referidos a los nacimientos: hoy en día la esperanza de vida suele ser más eleva-
da en determinadas zonas rurales de ambiente saludable, pero como el nivel de
envejecimiento es menor en las ciudades y áreas metropolitanas al final las tasas de
mortalidad generales también pueden presentar registros inferiores. Los habitan-
tes de las urbes se benefician de una mayor disponibilidad y accesibilidad a gran-
des centros hospitalarios, cuyo funcionamiento en todo caso contribuye a la exis-
tencia de unas tasas de mortalidad infantil siempre menores (Bastié y Dezert,
1980). Si nos fijamos en las ciudades de los países menos desarrollados la situación
asimismo encierra contradicciones. De una parte, las condiciones de hacinamiento
en las que viven buena parte de los habitantes pueden conducir a un incremento
de la mortalidad catastrófica. No obstante, en situaciones normales las poblaciones
urbanas están mejor alimentadas, más protegidas y se benefician de un superior
nivel de acceso a centros sanitarios, con lo cual su esperanza de vida suele ser ma-
yor. En la misma sin duda influyen unos registros de mortalidad infantil muy infe-
riores, resultado de la mayor utilización de los recursos en un precario sistema de
salud. Por su parte, en cuanto a la nupcialidad su tasa es superior en ámbitos urba-
nos, como consecuencia del marcado predominio de los adultos. Los divorcios
también son más numerosos efecto de la mayor libertad individual asociada al
modo de vida ciudadano, y la menor dependencia respecto a las normas sociales y
familiares (Bastié y Dezert, 1980).
Otros de los rasgos característicos de la sociedad urbana desde el punto de
vista de los datos demográficos es la existencia de un nuevo modelo de familia, casi
siempre de tamaño reducido. Unos hogares también definidos por la existencia de
un solo núcleo frente a la posibilidad de familias de varias generaciones en el rural
(Vinuesa y Vidal, 1991). La razón de estos atributos dominantes está, y se ha co-
mentado, en la problemática de la vivienda en la ciudad, casi siempre de dimensio-
nes reducidas, que no puede acoger a un número amplio de miembros de una
unidad familiar determinada y, por lo tanto, incide en los comportamientos colec-
tivos (Vinuesa y Vidal, 1991). Junto a esta constatación, y ya lo hemos apuntado,
en contextos de urbanización muy madura y en grandes centros metropolitanos se
observa el incremento de los hogares de solitarios o de familias monoparentales
(un progenitor, habitualmente la madre, con su hijo o hijos). La importancia de la
familia monoparental se ha acrecentado en las naciones ricas, pero es en los espa-
cios urbanos de los países del Sur donde alcanza su mayor representatividad, mien-
tras que por el contrario los solitarios son un fenómeno limitado a las ciudades de
Europa, América del Norte y el Este de Asia. Para concluir, un apunte ligeramente
distinto y referido a la estructura por sexo de la población. En las ciudades de todo
el mundo no existe una regla general que explique su composición interna. Como
máximo, se suele admitir que en las sociedades desarrolladas las áreas urbanas y
metropolitanas contabilizan más mujeres, que también predominan en las estruc-
turas demográficas a nivel general (Zárate, 1991). Quizás esta preponderancia sea
un poco mayor, ya que se detectan flujos selectivos de abandono del medio rural
por parte de efectivos femeninos con una cierta edad y cuando comienzan sus es-
Los espacios urbanos 193
por un mismo tipo de actividad, etc., que hacen mucho más compleja la estructura
residencial urbana, a partir de su diferenciación en múltiples categorías sociales, de
estilo de vida o de procedencia de sus habitantes, tan características de la fase ac-
tual de capitalismo tardío (o postfordista, según esta enumeración tipológica).
Un aspecto al que todavía no hemos aludido, por ser más representativo de las
clasificaciones de hace varios decenios, es la segregación residencial urbana por
motivo de raza (si bien en los párrafos anteriores se insistió en las variables de et-
nicidad y nacionalidad de procedencia, que se asemejan). La misma implica una
sobreconcentración de un grupo racial determinado en una determinada zona de
la ciudad, que se corresponde con una sustancial subconcentración en otras áreas
urbanas (Greene y Pick, 2006). Aunque sus formas más extremas de aislamiento
completo de una comunidad (los negros en las ciudades sudafricanas o de algunos
territorios sureños de Estados Unidos) han ido desapareciendo, todavía se pueden
identificar numerosos ejemplos de concentración de afroamericanos en las ciuda-
des norteamericanas (parte de Harlem en Nueva York o del sur de Chicago), de
indios en las urbes del Este de África o del Reino Unido (barrios completos de
Durban, de Reading cerca de Londres, etc.) o de chinos y filipinos en ejemplos de
distintos continentes (con la proliferación de las típicas chinatowns). Cuando la
existencia de diversidad étnica o racial no implica problemas agudos de discrimi-
nación, las propias autoridades locales de las urbes pueden promocionar este sig-
nificado multicultural de su población, como ocurre explícitamente en Toronto y
Vancouver, en el barrio de Notting Hill en Londres con su carnaval o, en menor
medida, en San Francisco.
Por último, y a modo de conclusión de este apartado, se debe señalar que los
espacios urbanos son creados con población y adquieren su carácter con la colec-
tividad que los habita. Esta población vive y trabaja en espacios urbanos, impone
sus costumbres y su carácter, los modifica y ajusta aquí, y todavía más, necesita y
expresa sus valores. La dinámica urbana continúa luego con dos procesos distin-
tos, una dialéctica socioespacial en la cual la población crea y modifica los espacios
urbanos y al mismo tiempo se encuentra condicionada en varias direcciones por
ellos. Los vecindarios y comunidades son mantenidos y modificados; los valores,
actitudes y el comportamiento de sus habitantes normalmente puede influir en
diferente medida en los de aquellas personas que llegan después (Knox, 1994). De
hecho, la tendencia general hacia la segregación socioespacial en diferentes secto-
res urbanos (barrios, distritos, etc.) frecuentemente genera espacios de vida (inter-
subjetivos), formando parte de mundos con horizontes comunes. Pero esta segre-
gación nunca es absoluta, como resultado de las relaciones entre espacio, sociedad
y formas de vida son complejas y contingentes, en particular en el escenario actual
de globalización.
tente hasta el debate sobre el papel de control que debe realizar la administración
pública. Luego, por supuesto, interesa reflexionar sobre la demanda de lugares
donde vivir, que posición tiene en la actualidad y que preferencias se manifiestan
para instalar el hogar. En este mercado de la vivienda no todos tienen derecho a un
alojamiento digno; en consecuencia, varios párrafos se dedicarán a los excluidos
desde el punto de vista residencial, tanto los habitantes de infraviviendas (chabo-
las, bidonvilles, villas miseria, etc.) como las personas que viven en la calle (los ho-
meless de las ciudades norteamericanas, entre otros). Para finalizar, nos hemos
decidido a enlazar dos temas importantes, las diferencias en la ocupación residen-
cial de las ciudades de los países desarrollados y de las naciones pobres, y dentro
de los primeros (también, cada vez más, en las sociedades de los emergentes) la
opción por un hábitat de elevada o baja densidad, con todas las connotaciones que
esa diferencia conlleva (véase figura núm. 33).
Cualquier monografía de temática urbana afirma que el alojamiento es una
necesidad vital del individuo y de la familia. Por lo tanto, de forma general se reco-
noce el derecho al alojamiento. Frente a esta declaración que figura en bastantes
constituciones nacionales y en decenas de leyes, la realidad nos enseña que el coste
de la vivienda es uno de los mayores desembolsos que las personas, las familias,
deben realizar a lo largo de la vida. La parte del alojamiento en el presupuesto fa-
miliar varía generalmente según los países, las clases sociales, las dimensiones del
hogar o la antigüedad de la ocupación, pero siempre es muy importante. Por otra
parte, con la disminución o flexibilización del tiempo de trabajo, una proporción
creciente del día o la semana se pasa en el alojamiento. De hecho, la población se
censa, se registra como ciudadana, a partir de un domicilio concreto con el que se
identifica y donde está su hogar. En todo caso, se detecta una adaptación de los
habitantes urbanos a localizaciones de sus alojamientos en lugares accesibles a su
puesto de trabajo o de disfrute del ocio de la unidad familiar (Bastié y Dezert,
1980). Este panorama normal, estable, que acabamos de describir muchas veces se
altera, porque no todo el mundo puede beneficiarse de una residencia digna, con
lo cual las imperfecciones del mercado deben ser corregidas por la actuación del
sector público.
De modo recurrente, el debate sobre el alojamiento se fundamenta en la con-
traposición público-privado. Por una parte, la propiedad del suelo y el capital ne-
cesario para emprender una promoción inmobiliaria están en manos particulares.
Las entidades financieras participan en el negocio buscando beneficios y tanto la
calidad constructiva, las dimensiones de la vivienda como sobre todo su localiza-
ción determinan los precios en una relación clásica oferta-demanda. Pero como se
ha apuntado, y la mayoría de los gobiernos han asumido, sino se produce una in-
tervención pública para regular este mercado, el derecho al alojamiento se pone en
entredicho (Bastié y Dezert, 1980). Por todo esto, las administraciones centrales de
numerosos países, han impulsado políticas de vivienda desde principios del siglo XX,
que implican en ocasiones construir polígonos residenciales, en otras respaldar la
actuación de los promotores para que ofrezcan vivienda a precios tasados, o a
veces ayudar directamente a las familias a costear el precio de su casa o apartamen-
to atendiendo a sus ingresos salariares, entre muy diferentes fórmulas aplicadas.
En todo caso, aunque estas políticas han mantenido su continuidad a lo largo del
Los espacios urbanos 201
contramos los mayores déficits urbanísticos, hasta el punto de que algunos de ellos
requieran en el presente operaciones de rehabilitación integral (Nel·lo, 2007).
Si nos fijamos en los protagonistas de este mercado inmobiliario y de la vivien-
da que sigue siendo hegemónico, a pesar de las medidas correctoras impulsadas
por la administración, debemos comenzar refiriéndonos a los agentes urbanizado-
res. Con esta expresión, se engloba al conjunto de grupos y de actores que crean
las estructuras necesarias para producir edificios, nuevos espacios urbanos y más
alojamientos (Knox, 1994). Entre ellos, todas las clasificaciones desde las más clá-
sicas a las del presente (Capel, 1975; Knox, 1994; Rullán, 2012), diferencian a: los
propietarios del suelo; los promotores (emprendedores o developers en inglés); los
constructores; las agencias inmobiliarias; las entidades financieras, y las adminis-
traciones local, autonómica y estatal. En un breve comentario sobre los mismos,
los propietarios constituyen un grupo esencial que procura obtener los máximos
beneficios con los terrenos que poseen en el proceso urbanizador. Estos se revalo-
rizarán en función de cómo estén clasificados en un Plan Urbanístico y, en base a
esta posición de partida, el dueño de terrenos intenta obtener el máximo de plus-
valías de su venta. En muchas ocasiones, y tomando como base el articulado de
determinadas leyes del suelo, promotores privados buscan primero acaparar pro-
piedades y desde ahí imponer sus condiciones en la transformación urbanística del
lugar. Los promotores también pueden estar ligados a bancos o cajas de ahorro,
que les proporcionan dinero para acometer operaciones consideradas muy renta-
bles. En otras, promotores y/o propietarios presionan a los gobiernos locales para
obtener beneficios de recalificaciones del suelo, para que se agilice la gestión de un
plan o para que se firmen convenios urbanísticos que deriven en un lucro impor-
tante. Los constructores son una parte fundamental de la dinámica de transforma-
ción del suelo con fines residenciales; deben optimizar la gestión de los materiales
y de la fuerza laboral, y es frecuente que las empresas de la construcción formen
importantes alianzas con las promotoras para mejorar los resultados de una obra
(y conjuntamente presionen a la administración local para llegar a condiciones más
ventajosas del emprendimiento o simplemente la relajación de determinados con-
troles). El papel de comercialización y contacto directo con los compradores
corresponde a las agencias inmobiliarias, muchas veces una parte de la promotora y
con fuertes vinculaciones con determinados bancos o cajas de ahorro, que aportan
capital para que todas las fases del proceso puedan realizarse. Como se ha demos-
trado, estas entidades financieras han jugado un papel fundamental en la burbuja
inmobiliaria española (también en la estadounidense, irlandesa, etc.) que se fue
incrementando hasta 2008: a veces eran propietarias del suelo, animaron y respal-
daron la actuación poco controlada de los promotores, financiaron a las empresas
de construcción y concedían créditos hipotecarios aparentemente favorables a los
compradores. Al final, una actuación poco controlada y marcadamente especulati-
va ha llevado en nuestro país a una grave crisis de la vivienda, al endeudamiento
masivo de decenas de miles de familias y a la quiebra de algunas entidades finan-
cieras. Por lo tanto, la función supervisora de la administración resulta clave para
frenar los excesos del mercado urbanístico y para enfriar unos precios de la vivien-
da muy influenciables por dinámicas especulativas, derivadas de la consideración
del suelo como un valor de cambio, que no cuesta en función de lo que produce,
Los espacios urbanos 203
ciudadanos. Así, los sin techo invisibles hacen frente día a día al reto del aloja-
miento temporal en albergues, pensiones y, en su condición de acogidos, con
amigos y parientes (Pacione, 2005).
Para finalizar el apartado vamos a abordar una cuestión diferente, la existencia
de densidades urbanas contrastadas entre las ciudades de los países desarrollados
y pobres, y dentro de los primeros entre sectores compactos y con elevada ocupa-
ción y otros donde las mejoras en la accesibilidad han hecho posible la generaliza-
ción de la vivienda unifamiliar asociada a un modo de vida característico. Por lo
que se refiere a densidades de ocupación, se ha comprobado que son superiores en
las metrópolis del Sur que en Europa, América del Norte y Japón. De hecho, a
nivel de grandes áreas metropolitanas, las situadas en América Latina, África y
Asia contabilizan densidades medias que se sitúan por encima de los 10.000, inclu-
so los 15.000 hab./km2, en ejemplos como Bombay, Shanghái, Manila, Delhi, etc.,
o Bangkok que alcanza los 30.000 hab./km2 y El Cairo los 32.000, como una ex-
presión de hasta dónde puede llegar el grado de ocupación del espacio urbano
(Guglielmo, 1996). En contraste, las metrópolis del Norte habitualmente no sobre-
pasan los 5.000 hab./km2, como sucede en Los Ángeles, Montreal, Londres, Ma-
drid y Berlín, entre otras. En algunos casos, este umbral puede ser superado, pero
con valores relativamente moderados como Moscú (en torno a 8.000 hab./km2) y
Nueva York (más de 9.000 hab./km2). La única excepción a esta regla se plantea
en algunas ciudades japonesas, como es el caso de Tokio que llega a alcanzar los
15.000 hab/km2 (Guglielmo, 1996), en un contexto de enorme fragmentación de
las unidades residenciales.
Estos valores de densidad son importantes porque traducen en grandes metró-
polis de todo el mundo las condiciones del hábitat, mucho menos satisfactorias en
el Sur que en el Norte (Guglielmo, 1996). En los espacios urbanos de los países
más desarrollados el número de personas por alojamiento oscila entre dos y tres,
con una tendencia a la disminución en épocas recientes. Esto sucede en Nueva
York, Los Ángeles, París o Tokio, donde se dispone de series estadísticas que faci-
litan la consulta de este dato. Por el contrario, en Buenos Aires este indicador es
aproximadamente de 3,5, en Sao Paulo de 4 y en las principales metrópolis asiáti-
cas se rebasa el promedio de 5 individuos de media por hogar. Además, en los
países pobres estos valores ocultan la brecha que separa al hábitat de los grupos
más pudientes y el de los desfavorecidos, una porción mayoritaria del efectivo
humano. Los primeros residen en grandes villas rodeadas de espacios verdes o en
lujosos apartamentos situados en torres que cuentan con medidas de protección
frente al exterior, mientras que una cifra que oscila entre el 30 por 100 y el 60 por
100 de la población (porcentaje variable según los casos), reside en un hábitat in-
formal periférico, de chabolas, ranchitos o bidonvilles, donde las condiciones de
alojamiento son deplorables (Guglielmo, 1996). Frente a esta situación que tiende
a perdurar en las ciudades del Sur (únicamente se puede aludir a una reducción o
mejora del nivel de vida en los barrios de infravivienda cuando la economía nacio-
nal ha encadenado un quinquenio de crecimiento, como en Brasil, China, India y
otros emergentes), en las grandes urbes de América del Norte y Europa se observa
una tendencia a la disminución de densidades por la mejora de los sistemas de
transporte. De hecho, los niveles de ocupación más bajos se encuentran en aque-
Los espacios urbanos 209
Toda esa parte del presente libro consagrado a los espacios urbanos se centra
en el análisis de las dinámicas que se desarrollan en la ciudad y sus periferias, aque-
llos procesos directamente relacionados con la existencia y características de estos
grandes núcleos de población y actividad económica. Por eso, y como se nos recor-
daba hace años, en muy distintos lugares los transportes constituyen un elemento
esencial de la ciudad, ya que: aseguran los flujos de personas y mercancías entre sus
diferentes áreas, constituyen un uso del suelo importante; hacen posible el desen-
volvimiento de funciones urbanas; contribuyen a la configuración de la forma de
la ciudad y su modelo de crecimiento, y condicionan los comportamientos cotidia-
nos, como viajes a tiendas, visitas a centros de salud, educativos o de diversión,
entre otros (Zárate, 1991). Existe una relación directa entre eficacia en el funciona-
miento de las ciudades, capacidad y eficiencia de los sistemas y redes de transpor-
te. Los mismos se presentan estrechamente vinculados tanto con la morfología de
Los espacios urbanos 211
FIGURA 35.—La política de tráfico en las ciudades italianas y europeas, según B. Cori
Metropolitano
Ferroviario de penetración
Tranvía
Transporte Mejoras en el transporte de autobús
Público Concesiones arancelarias
Coordinación
«Zanahorias» Transportes especiales para peatones
Recomendaciones
Supresión del
tráfico de tránsito
Políticas destinadas Pautas genéricas
a limitar la demanda de comportamiento
Exclusión total
Zonas e islas peatonales
Prohibiciones de Matrículas alternas,
circulación, Días prohibidos
Peatonalización
Vehículo compartido
Número limitado
«Palos»
Castigos
Carretera de pago
Carreteras y
Espacios de pago
espacios de pago
Congelación del estacionamiento
y del tráfico
Control físico
Intervención de del aparcamiento
la policía
Endurecimiento de
impuestos y multas
TABLA 6.—La relación entre transporte y forma urbana en las ciudades occidentales
Como se sugirió, las redes de circulación siguen por regla general a la urbani-
zación y a la densificación de determinados sectores. Por lo tanto, deben adaptarse
a una realidad compleja y para realizarlas o ampliarlas se asumen elevados costes.
En numerosas ocasiones, los expertos han señalado que los mismos deberían pre-
Los espacios urbanos 221
cer la ciudad compacta, relativamente densificada, con lo cual el uso del coche
particular se puede moderar. Cada vez más, se defiende un acercamiento com-
prensivo de la planificación urbana a las relaciones que se establecen entre pautas
de movilidad y forma urbana (Pacione, 2005). En el plano que afecta de forma
directa a las políticas de transporte, las medidas más frecuentes en el contexto es-
pañol son: la disuasión del empleo del vehículo privado en ciertas áreas a determi-
nadas horas; la transferencia del usuario privado del coste de la congestión por el
uso de la vía pública a través de la fiscalidad; la racionalización del comportamien-
to basada en una información fiable; y, por último, la comentada mejora del trans-
porte público en calidad y eficiencia (Torres, Rodríguez y Barceló, 1990).
Si nos referimos a la ordenación del sistema de transporte, cabe constatar que
en todas las ciudades se acometen en mayor o menor grado mejoras de la red de
carreteras, con atención especial a las principales vías, y a la construcción de ron-
das y circunvalaciones. Se peatonalizan determinadas áreas centrales, se constru-
yen aparcamientos disuasorios en sus bordes, se favorecen horarios comerciales
más flexibles y se propugnan jornadas laborales escalonadas para disminuir la con-
centración del tráfico en horas punta. Todo esto se realiza de forma combinada y
se acompaña de la consabida promoción y mejora de los modos de transporte pú-
blico (Zárate, 1991). En un plano más concreto, también debemos señalar una
serie de medidas orientadas a la canalización del tráfico, especialmente en las inter-
secciones, el control de las señales e indicaciones de la circulación por ordenado-
res, la incorporación de más rotondas en la intersección de vías simples, el aumen-
to de las calles de una sola dirección que reducen las fricciones de tráfico y simpli-
fican los cruces, y las limitaciones de aparcamiento en las calles. Como se ha
comprobado en numerosos ejemplos, este conjunto de técnicas se han implemen-
tado fácilmente y a un coste relativamente bajo, suponiendo pocas alteraciones fí-
sicas en la trama urbana (Pacione, 2005). Otro tipo de enfoques, que se centran en
analizar las decisiones adoptadas en la materia por parte de las administraciones,
son más críticos. Esto sucede para el ejemplo español, donde se ha subrayado que
las competencias estatales, autonómicas y locales aplicadas a la política de trans-
portes y movilidad urbana presentan, en la práctica, dos problemas. El primero,
una falta de claridad en las decisiones que se toman en ausencia de coordinación
de los distintos niveles competenciales (ministerio, consejería y concejalía) y que,
en otras, van a remolque de los acontecimientos. El segundo, que muchas decisio-
nes corren el riesgo de contradecirse, ya que si por un lado se manifiesta que los
costes de los servicios públicos de transporte deben tender a interiorizarse, dada
su función social, por otro, se defiende que las tarifas de precios deben acercarse
lo máximo posible a los costes reales de explotación, autorizándose frecuentemen-
te subidas guiadas por la evolución del IPC (Torres, Rodríguez y Barceló, 1990).
Por lo que concierne a las iniciativas de no transporte, determinados organis-
mos supranacionales y algunas normas legales desarrollan medidas favorables al
teletrabajo y a la flexibilización de la jornada laboral (Pacione, 2005). Las primeras
implican que, a través de la utilización de las TICs, muchos empleados pueden
quedarse en casa a desarrollar su jornada laboral, algo que ocurre varios días a la
semana. Esta práctica, desconocida hasta hace poco, comienza a ser frecuente en
las grandes ciudades y aglomeraciones. Con referencia a la flexibilización del hora-
224 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
rio de trabajo, algunas empresas acuerdan con sus asalariados intensificar el esfuer-
zo en ciertas jornadas, a cambio de disponer de alguna mañana o tarde libre, de
comenzar el fin de semana el viernes al mediodía, etc., entre otras posibilidades. En
general, estas prácticas retiran de la circulación a un número minoritario, pero signi-
ficativo, de vehículos, y se unen a otras de restricción de la movilidad como: el cobro
por desplazarse en coche por ciertas ciudades; las limitaciones a la movilidad según
la matrícula del automóvil; la prohibición del estacionamiento en determinadas
áreas urbanas, o la peatonalización de los centros históricos (Pacione, 2005).
Como final, y así lo adelantamos, trataremos de la crisis del transporte en los
espacios urbanos de los países pobres y emergentes. En efecto, las metrópolis del
Sur sufren una penuria de vías primarias y estructurantes que fue apuntada, sobre-
todo en sus áreas centrales y cuando determinados procesos de crecimiento demo-
gráfico reciente se han concentrado en sus cascos históricos. Para solucionar estos
problemas, muchas veces el remedio elegido consiste en la construcción de auto-
pistas de penetración (Guglielmo, 1996), una solución que recuerda a las grandes
ciudades europeas y norteamericanas en los 1950 y 1960. Un atributo de la movi-
lidad en estas urbes de sociedades menos ricas es la presencia de múltiples modos
de transporte que coinciden en los mismos ejes viarios y se adaptan a ellos según
sus capacidades. En Latinoamérica, Asia y África la importancia de autobuses,
microbuses y camionetas no es sinónimo de su hegemonía, ya que cada vez son
más significativos los desplazamientos en automóvil y en moto. Por otra parte, la
utilización de vehículos precarios de dos o tres ruedas no ha decaído (bicicletas,
ciclo-taxis, etc.) y es posible encontrar todavía carretas de tracción animal en cier-
tos casos. Junto a esta proliferación, muchos ciudadanos recorren andando buena
parte de los trayectos diarios, lo que complica aún más el panorama existente (Gu-
glielmo, 1996). Aunque el discurso político y de las autoridades otorga una priori-
dad a los transportes en común, en numerosas ocasiones la realidad muestra que
los mayores esfuerzos inversores se han destinado a la construcción de autopistas
y grandes ejes viarios (Guglielmo, 1996). Los mismos constituyen hitos en la labor
de las autoridades y satisfacen las demandas de circulación individual de las élites
y de unas clases medias consolidadas en casi todos estos países. En definitiva, tam-
bién en estas urbes del mundo subdesarrollado y emergente se detecta una afirma-
ción de los medios de transporte privados, sobre todo el automóvil, que con su
mitificación social acrecienta los problemas de tráfico y define un escenario de
crisis de los transportes que resume la situación actual de una inmensa mayoría de
ciudades y metrópolis en todo el mundo. Esta crisis, además, se traduce en otra a
la que nos referiremos de inmediato, la ambiental.
ambientales cada vez más estrictas para evitar un deterioro irreversible del espacio
donde se asientan y para reducir riesgos de todo tipo a la población que en ellas
habita. Además, algunos ámbitos de conocimiento geográfico y de las ciencias na-
turales como la geomorfología, la climatología, la edafología, la biogeografía o la
hidrología, por citar los casos más destacados, se han empezado a interesar en
profundidad por aplicar sus conocimientos a la ciudad y a lo urbano (Martí, 2003;
Teixeira Guerra, 2011). Las grandes poblaciones del planeta crecen sin apenas
control en áreas muchas veces frágiles y sometidas a riesgos. Por lo tanto, otro tema
que adquiere una enorme trascendencia en la actualidad es el estudio de la vulne-
rabilidad de las ciudad (Pelling, 2003). Para tratar de forma sumaria, introducto-
ria, todos estos aspectos se ha concebido este apartado, en el que vamos a efectuar
cuatro acercamientos complementarios. Las páginas iniciales son de presentación
teórica al tema de la ciudad como agente de artificialización completa del espacio.
En segundo lugar, se enumerarán los principales problemas ambientales. Luego se
plantea la cuestión de qué políticas adoptar para mitigarlos o reducir sus efectos.
Finalmente, se efectuará la pregunta sobre las condiciones de vida urbana y los
riesgos que se asumen al vivir en determinadas ciudades por sus características
intrínsecas.
En principio, la cuestión clásica de las relaciones entre ciudad y naturaleza es
abordada desde una perspectiva diferente según el tipo de observador. Así, para
los ecologistas y científicos de la naturaleza las urbes son localizaciones donde las
personas han transformado por completo los caracteres naturales originarios; don-
de grupos de nuevos habitantes cambian e introducen todo un conjunto de orga-
nismos vivos. Por su parte, para los ingenieros y planificadores, los ciudadanos
representan en buena medida la culminación de las habilidades humanas para
mantener una gran concentración de vida lejos de la energía básica, los lugares de
producción de agua, alimentos y recursos naturales necesarios para la sostenibili-
dad. Esta gran transformación dual de la naturaleza caracteriza la urbanización,
que en definitiva constituye una mudanza radical del lugar, y de los flujos naturales
de energía, agua, alimentos y materiales (Douglas, 1989). De este modo, los pro-
blemas ambientales de las ciudades son un relato de, y sobre, el clima, las aguas, el
suelo, los biomas, las formas naturales y la salud humana. Para organizar el debate,
se apunta, dichos problemas deben ser considerados en términos de sus relaciones
con: a) el emplazamiento urbano; b) la superficie y extensión de las ciudades; c) la
forma tridimensional de las urbes; d) el uso de los recursos y la transformación de las
materias primas; e) los cambios en la tecnología, utilización de combustibles, mate-
riales y productos químicos; f) las políticas de planeamiento, y g) la salud humana
(Douglas, 1989). Aplicando estas ideas, muchos ecologistas han descrito los centros
de las grandes metrópolis como desiertos florísticos, desfavorables para las plantas,
pero que soportan insectos, pájaros, mamíferos y vida microbiana dependiente de la
actividad de los seres humanos. Además, todavía en el corazón de la ciudad existen
plantas en las ventanas, tejados, cocinas, salitas e incluso baños. Por su función, estas
plantas constituyen los albergues potenciales para insectos y microbios (Douglas,
1989). Y todo esto, teniendo en cuenta que los espacios urbanos son grandes consu-
midores de energía y agua de la que no disponen, que se debe de transportar y alma-
cenar para que se mantenga sin problemas su dinamismo y crecimiento.
226 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
FIGURA 37.—Cambios medios en el clima urbano con relación al ambiente rural circundante
tal, que procuran una relación sostenible entre la ciudad y el sistema hidrológico
natural que la atraviesa.
Junto a la polución del aire y del agua, el tercer gran problema ambiental urba-
no se refiere a la producción de una elevada cantidad de basuras y residuos sólidos.
Los desperdicios de este tipo proceden de recursos no renovables como materiales
de derribo, desechos industriales y generados en las viviendas, que se caracterizan
por manchar el entorno y por la necesidad que tienen de ser evacuados. El primer
gran problema lo plantean las basuras domésticas, debido a su volumen total. Así,
en las ciudades de los países más desarrollados, las basuras son transportadas por
camiones acondicionados para este fin a vertederos, donde se queman, se cubren
con capas de tierra o vegetación, o se someten a diferentes tratamientos de recicla-
je y recuperación. De hecho, estas instalaciones requieren estructuras complejas y
costosas bastante extensas, y necesitadas de un tratamiento permanente (Zárate,
1991). Por lo que corresponde a los países del Sur, muchos de los desechos consi-
derados como inservibles en las sociedades desarrolladas son sometidos a procesos
de recuperación espontánea por una numerosa población marginal y reutilizados
a través de sectores de economía informal (Zárate, 1991). A lo largo del mundo, el
espacio de las ciudades suele mostrar numerosos puntos de acumulación de dese-
chos, al tiempo que también son visibles contenedores, transportes de los residuos
y amplios vertederos de localización más o menos periférica, que conjuntamente
sirven para recordarnos que los ámbitos urbanos constituyen un lugar de produc-
Los espacios urbanos 231
tales desastrosos, el autor establece una distinción analítica entre los azares natura-
les y la vulnerabilidad de las sociedades humanas. Respecto a los episodios am-
bientales, su clasificación responderá a los criterios de magnitud y frecuencia. Por
lo que concierne a la vulnerabilidad, la misma implica exposición a los riesgos,
resistencia a los mismos y la resilencia. La exposición tiene que ver con la localiza-
ción del ámbito urbano concreto y de sus entornos ambientales. La resistencia se
relaciona con el nivel de salud y de protección alcanzado, y la resilencia implica un
ajuste del hábitat de la ciudad y una preparación más o menos visible a los riesgos
y catástrofes que se puedan registrar (Pelling, 2003). Con este esquema, es posible
clasificar y prevenir a nivel general la vulnerabilidad de las áreas urbanas en muy
diferentes territorios. De hecho, el foco de las preocupaciones del autor se centra
en los asentamientos en terrenos periféricos o marginales de la urbe, donde el cre-
cimiento de la población se registra en lugares sin acceso a los servicios básicos, las
infraestructuras mínimas o la representación política formal. En estos sectores (y
así se analizan ejemplos de Guyana, la República Dominicana o Barbados), se in-
crementa el riesgo de exposición y el efecto de catástrofes mortíferas que ponen de
manifiesto la escasa preparación de las poblaciones urbanas a episodios destructi-
vos como terremotos, inundaciones, epidemias o incendios, con prevalencia en el
medio urbano (Pelling, 2003).
Si regresamos a los espacios metropolitanos del mundo desarrollado, un tema
que ha despertado una creciente atención en épocas recientes son los costes am-
bientales de la ciudad de baja densidad (Magrinyá y Herce, 2007). La misma im-
plica un enorme gasto energético en los procesos de construcción y urbanización,
como consecuencia del trabajo realizado sobre superficies amplias para disponer
de casas levantadas una a una. Así, se ha calculado que la energía consumida en
todo el proceso de construcción (sumada la edificación y acondicionamiento del
lugar) multiplica por seis a las viviendas en bloque (Magrinyá y Herce, 2007). En
consecuencia, la urbanización dispersa introduce otra variable a los problemas
ambientales del presente. Su expansión debe ser controlada, ya que implica tam-
bién importantes incrementos en el esfuerzo de movilidad a realizar, genera impac-
tos visuales y paisajísticos negativos por su extensión, y supone un cierto despilfa-
rro en los gastos domésticos de calefacción. De hecho, todo el espacio urbano su-
pone una degradación ecológica del lugar por donde se asienta, si bien los
problemas del mundo menos desarrollado destacan por su gravedad y por las ca-
tástrofes que los acompañan, mientras en las metrópolis de las sociedades opulen-
tas los principales impactos derivan de un crecimiento edificatorio excesivo y de-
vorador de áreas muy extensas, que a partir de ese momento son completamente
modificadas en sus caracteres originarios.
CAPÍTULO 4
levante como pueda ser Toledo, Ávila o Segovia. En nuestras urbes, las mayori-
tarias son las formas más recientes.
De la misma manera que son los procesos contemporáneos, la industrialización
y la urbanización global, los responsables de la mayor parte de la morfología urba-
na presente, también son los agentes urbanos contemporáneos los que han llevado
a cabo la construcción y configuración principal de nuestras ciudades. Evidente-
mente, los procesos históricos nos permiten encontrar la huella en las ciudades
actuales de agentes urbanos del pasado, desde la Iglesia a la Monarquía o desde
príncipes y nobles hasta comerciantes y el «Tercer Estado». Conventos, catedrales,
palacios, lonjas y edificios nobles son el resultado de estos agentes históricos. Pero
las formas urbanas actuales son, de manera principal, obra de agentes mucho más
contemporáneos: individuos (en barrios residenciales marginales, y, a veces, en el
diseño de lo contrario, es decir viviendas de lujo de las clases más privilegiadas),
empresas privadas y la administración pública. En las ciudades españoles, la atonía
de las formas impersonales que se extienden por doquier ha sido el resultado de la
legislación y/o permisividad pública unida al impulso marcado por el sector de la
construcción y el mercado inmobiliario.
En el caso de la morfología urbana, la disonancia principal que podemos hallar
en la Geografía Urbana es cómo realmente se han estudiado las formas, pues en
algunos casos se ha caído en un estudio paisajístico que no es strictu sensu lo que
realmente conlleva el análisis morfológico. Un análisis de formas exige una inter-
pretación de los elementos visuales, de la sustancia física de la ciudad (Zoido, De
la Vega, Morales, Mas y Lois, 2000). Por esta razón, algunos geógrafos han optado
por una perspectiva paisajística que se interesa por estudiar las formas en sí mismas
y las escenas urbanas que configuran. Al hacerlo se ignora un elemento fundamen-
tal de la morfología urbana, que es la interpretación diacrónica de los procesos y
de los agentes que los han originado para centrarse en una interpretación estética
del resultado final. En la morfología urbana se deben analizar los procesos de ur-
banización de una ciudad a lo largo del tiempo.
Tres elementos básicos centran el análisis morfológico: el plano y la trama
urbana, la edificación, y los usos del suelo. Estos tres aspectos, que explicaremos
en los apartados siguientes de este capítulo, capitalizan el análisis de las formas
tridimensionales, sus representaciones planimétricas y el empleo del espacio
construido urbano. Son elementos que están cambiando continuamente como
resultado de la propia dinámica social interna de la urbe, pero a ritmos comple-
tamente distintos (Zoido, De la Vega, Morales, Mas y Lois, 2000). Por esta razón,
el análisis diacrónico es fundamental en el estudio morfológico de la ciudad. El
plano de las ciudades debe ser analizado en períodos históricos amplios. Ha de
pasar el suficiente tiempo, a veces muchos siglos, para que varíe sustancialmente.
Incluso actuaciones coyunturales, como los Ensanches de algunas ciudades espa-
ñolas, en los planos se convierten en procesos longevos que han de ser analizados
con la pausa adecuada. Los cambios en las edificaciones de una ciudad son más
rápidos y ya hemos señalado que la mayor parte del espacio edificado de las urbes
es relativamente reciente, aún así para la realización de un cambio en el aparato
constructivo de una ciudad transcurre, como mínimo, el tiempo necesario para
poder llevar a cabo las obras. Por el contrario, con respecto a los usos del suelo,
238 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
los cambios suelen ser muy rápidos en períodos bastante cortos y a veces de for-
ma muy intensa.
Por otro lado, en las formas urbanas hay dos grandes condicionantes previos
que son el emplazamiento y la situación de la ciudad. El emplazamiento es el mar-
co topográfico concreto sobre el que la ciudad se halla. El propio nacimiento de las
ciudades suele estar vinculado a la elección de un emplazamiento físico determina-
do, por ejemplo, cuando se crea una ciudad fronteriza en un área elevada defensi-
va o cuando se crea una ciudad comercial al lado del río o del mar. Pero no siempre
ese emplazamiento original tiene porque determinar la realidad actual de la ciu-
dad. Los procesos históricos pueden provocar que el lugar primitivo se quede
obsoleto y que el crecimiento más contemporáneo se centre en otros espacios que
respondan a las necesidades actuales. Por ejemplo, muchas ciudades abandonaron
la parte elevada por el llano circundante. En cualquier caso, las características físi-
cas del terreno van a condicionar las formas resultantes de las ciudades, aunque
nunca con el mismo resultado en todas ellas. Ni tan siquiera en el aspecto más
negativo posible de esas formas de terreno, pongamos por caso lugares de gran
pendiente o áreas de riesgo natural, pues la presión humana puede hacer que sean
ocupados intensamente (así ocurre con los espacios degradados de muchas ciuda-
des de los países menos desarrollados). Ríos y fachadas marítimas, lugares de paso
y colinas, valles y montañas han sido así interpretados de maneras diferentes en las
ciudades.
La situación de una ciudad es también un referente básico para la morfología
resultante. Se trata de la ubicación de un núcleo urbano en relación con el espacio
geográfico que la rodea y del cual depende y organiza. Un espacio que la propia
funcionalidad de las ciudades puede acabar haciendo mundial para el caso de las
denominadas ciudades globales (Sassen, 2001), pero que habitualmente relaciona-
mos con el entorno próximo del núcleo urbano correspondiente: vías de comuni-
cación, espacios económicos y otros núcleos, además de los accidentes geográficos
relacionados con el emplazamiento.
Las formas urbanas son el resultado de la actuación de los diversos agentes de
la urbanización y, fundamentalmente, en las ciudades contemporáneas la mayoría
de ellas aparecen condicionadas por los elementos que intervienen en la cons-
trucción urbana. Nos referimos a la relación determinada por el mercado del
suelo, su oferta, la disponibilidad del mismo, y su demanda; así como del valor
resultante. Al mismo tiempo participan otros múltiples factores como el uso pre-
vio del suelo, el trazado de las vías de comunicación, el equipamiento urbano y,
de manera especial, la legislación urbanística vigente. En las ciudades del mundo
actual son, sin embargo, las condiciones económicas las que prevalecen, por lo
tanto, los intereses de los agentes privados de la urbanización los que determinan
la mayoría de las formas presentes de nuestras ciudades (sin olvidar la señalada
pervivencia de las formas históricas que surgieron bajo juegos urbanísticos dife-
rentes a los actuales).
Por esta razón, aunque las formas físicas de las áreas urbanas son evidentes
para cualquier observador, su análisis es mucho más complejo al tener que centrar-
se también en su morfogénesis. En cualquier ciudad podemos reconocer en primer
lugar los procesos de crecimiento urbano que ha tenido a lo largo de su historia y
Los espacios urbanos 239
las formas que resultaron de ellos. En segundo lugar, los procesos internos de
adaptación y reforma que han ido acompañando a la historia de ese núcleo urbano.
En tercer lugar, los individuos, empresas y organizaciones que han llevado a cabo
la creación y la modificación de las formas urbanas. En cuarto lugar, y finalmente,
también hallaremos las ideas, proyectos y planes que han intervenido en el creci-
miento y cambio de la ciudad (Whitehand, 2001). Las formas urbanas son un es-
pejo social y económico de la evolución de una ciudad. Muestran la huella del pa-
sado histórico y de las distintas fases de crecimiento y exteriorizan las condiciones
sociales, culturales, económicas y tecnológicas que han intervenido en su construc-
ción.
La complejidad del análisis aumenta en el sentido de que estos procesos his-
tóricos no son lineales, ni tienen el mismo significado ni trascendencia en la ciu-
dad actual. A largas épocas de calma se oponen períodos de fuertes cambios que
afectan a la morfología urbana. Además, es muy común que las nuevas formas
urbanas no respeten la tendencia marcada por las anteriores. Esto resulta lógico
pensando que los agentes son otros y los condicionantes económicos y sociales
también lo son. Un ejemplo claro puede ser la densidad y la altura de las formas
resultantes. En las ciudades es muy común que a fases de construcción de formas
de una menor densidad le sucedan otras de mayor intensidad de ocupación. Así
llegamos al presente, donde conviven modelos de formas laxas como la periurba-
nización de viviendas unifamiliares con otras de densidad elevada, como la cons-
trucción de nuevos rascacielos (tanto en núcleos de países avanzados como de los
menos avanzados). Muchas veces se utilizan nuevos rascacielos (véase figura
núm. 39) para dar salida a soluciones individuales sin tener demasiado en cuenta
la morfología histórica y la precisa composición en el paisaje urbano que resulta
(Busquets, 2004).
En cierto modo, todo lo que sucede en el interior de la población y las caracte-
rísticas del espacio donde se asienta debe ser objeto de atención para el correcto
estudio de las formas urbanas (Zoido, De la Vega, Morales, Mas y Lois, 2000).
La estructura urbana son los diferentes elementos de un núcleo urbano y su
periferia, formales y funcionales, entendidos sincrónicamente; sus propiedades,
sus relaciones y sus combinaciones. Se parte del principio de que estos componen-
tes se encuentran interrelacionados y forman parte de un todo (Zoido, De la Vega,
Morales, Mas y Lois, 2000). El análisis estructural considera a la ciudad como un
ente articulado y organizado en el que la estructura urbana implica necesariamen-
te la consideración de diferentes áreas urbanas, el centro, las periferias y otros es-
pacios urbanos caracterizados (Zoido, De la Vega, Morales, Mas y Lois, 20). No
obstante, algunos autores prefieren referirse a la estructura morfológica y a la es-
tructura funcional de manera separada.
Las formas urbanas son ahora consideradas de forma sincrónica, no diacróni-
ca, y ya no son el único objeto de estudio sino que se combinan con las funciones
que se realizan dentro de una ciudad. Por lo tanto, las formas urbanas se incluyen
dentro de la estructura y son claves para entender las interrelaciones que se de-
sarrollan dentro de la ciudad; pero han perdido aquí su papel único de estudio,
como sucede en la morfología urbana, y también la relevancia de su morfogénesis.
Ahora son consideradas dentro de un sistema que las engloba; analizar el funcio-
240 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
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Restricted
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Residential District
Bungalow
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Por su ingenuidad geométrica, esta teoría inicial se intentó mejorar por otra
de carácter sectorial, en la cual los contrastes en los usos del suelo se dispon-
drían de forma sectorial a partir de la disposición de las vías principales. Se ba-
saba en planteamientos ecológicos semejantes a los utilizados en la teoría con-
céntrica, pero en vez de resultados circulares al ser ahora la cercanía a las vías
principales la que crea los procesos de diferenciación y segregación, el resultado
final sería sectorial.
A su vez, las duras críticas por la falta de universalidad del modelo inspiraron
una tercera teoría, la de los núcleos múltiples. En ella, los diferentes usos del suelo
se disponen alrededor de núcleos de crecimiento separados entre sí, surgiendo una
ciudad multinuclear. Habría áreas especializadas funcionalmente que ocuparían
emplazamientos concretos y, una vez más, la localización y funcionalidad vendría
determinada por la competencia ecológica entre grupos sociales y actividades eco-
nómicas.
Los espacios urbanos 243
Tras estos primeros intentos teóricos, fracasados todos ellos por la imposibili-
dad de aplicarlos de manera general a todas las ciudades, se han ido estableciendo
diferentes modelos donde se otorgaba el papel fundamental a algún elemento de
la estructura urbana. Teorías económicas intentan explicar así la estructura tenien-
do en cuenta el factor del valor y de los usos del suelo; o bien la distancia y el
nivel de rentas. Algunas de estas teorías explican la estructura urbana por el meca-
nismo de los precios e individuos; las funciones económicas se distribuirían según
sus necesidades específicas y siempre con el fin de obtener los máximos beneficios
económicos posibles. De este modo, al igual que en las teorías ecológicas, tendría-
mos al final una distribución jerárquica de las actividades urbanas y de las zonas
residenciales desde un centro hacia la periferia. Otros modelos se basan en ele-
mentos sociales teniendo en cuenta las rentas, el posicionamiento social, la organi-
zación familiar y/o la segregación étnica.
Bajo la influencia de la corriente de la Geografía cuantitativa se aplicó el análi-
sis matemático complejo para poder combinar estadísticas económicas y/o sociales
y formular así modelos de la estructura urbana. Como el resto de sus teorías, estos
modelos matemáticos cuantitativos fueron criticados y desmontados para volver a
aplicar nuevas aproximaciones de diferente tipo. Algunas concediendo una espe-
cial relevancia al poder de la administración o a las relaciones entre los agentes
sociales privados y públicos. Otras vuelven a volcar su mirada a la economía y, so-
bre todo, al papel del modo de producción capitalista como determinante de la
estructura urbana. La evolución teórica la podemos cerrar en el presente donde se
ha llegado a afirmar que el objeto mismo de la reflexión ya no parece ser tanto la
ciudad en sí —la llamada estructura urbana— sino más bien, la experiencia urbana
(Amendola, 2000).
Por lo tanto, han sido muy variados los intentos de establecer modelos sobre la
estructura urbana con carácter general. La condición sistémica y organizativa que
implica la definición de estructura, sus connotaciones evidentes de qué cierta lógi-
ca de funcionamiento debe articularla y por lo tanto puede ser descubierta por el
investigador, ha originado una amplia literatura científica sobre el tema. En ella, los
autores han ido desmontando las teorías anteriores y creando su propio modelo,
intentando encontrar las claves organizativas que rigen la estructura urbana. Pero
ninguno de estos modelos ha logrado alcanzar la verdad universal, ni siquiera el
último, el que niega cualquier tipo de orden lógico en la estructura de las ciudades,
porque analizadas individualmente la mayoría de ellas lo presenta claramente (a
veces, incluso en la forma geométrica que las primeras teorías de la Escuela de
Chicago indicaban).
Todas las propuestas presentan inconvenientes que han dado lugar a que siem-
pre tuvieran más éxito las críticas posteriores que el lograr alcanzar un estado de
unidad científica, de paradigma, aunque fuese efímero. El problema nace en que
muchas de estas teorías se refieren a tipos de ciudad concretos que se desarrollan
en un momento y un lugar determinados. Estos modelos pueden lograr explicar
magníficamente la estructura urbana de esas ciudades, incluso de un número am-
plio de núcleos urbanos, pero fracasan cuando se intentan generalizar a todas las
ciudades del mundo. Entonces, las excepciones empiezan a superar ampliamente
al número de urbes que cumplen la regla. Obviamente el anacronismo es otro
244 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
NIVEL 4.
Ganancias de estructura urbana laxa por municipio
a) La estrella o asterisco.
b) Ciudades satélite.
c) Ciudades lineales.
d) Ciudad rectangular en parrilla.
e) La red axial barroca.
f) La tracería.
g) La ciudad volcada hacia el interior.
h) La ciudad en nido.
I) Ciudades futuras (subterráneas, flotantes, espaciales...).
Otro esquema tipológico clásico de los planos urbanos fue el realizado por J.
Tricart en 1954, combinando la forma y el carácter planificado o no de la ciudad
(Carter, 1987). De esta forma se partirían de dos grandes categorías: ciudades ho-
mogéneas (de estructura unificada) y ciudades heterogéneas (de estructura com-
pleja). Esta clasificación ya pretendía solucionar un problema que el intenso pro-
250 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
original trama de París, con sus grandes bulevares que han sido repetidamente
copiado en otras muchas ciudades.
En las urbes contemporáneas seguimos teniendo procesos urbanísticos de-
sarrollados por diversos agentes que dan lugar a tramas distintas. Algunas siguen
siendo planificadas, bien públicamente, como en áreas residenciales de protección
oficial; bien privadamente, como las tramas de los espacios periurbanos. Otras
continúan siendo espontáneas, como actuaciones de reforma, renovación, rehabi-
litación y relleno que se hacen en el espacio construido o como sucede en muchos
barrios marginales de las ciudades de los países menos avanzados. Espacios de
pobreza estos últimos que a su vez pueden recibir una modificación que intente
regularizar la trama existente. En fin, la casuística acostumbra a ser realmente com-
plicada aunque es bastante común que las tramas urbanas denoten las condiciones
socioeconómicas de la población a la que se dirige, siendo un claro exponente de
la fragmentación social de las ciudades (Benavides, 2009).
Dentro de la trama urbana, las plazas y paseos se presentan como los espacios
de la ciudad dedicados al recreo y al ocio, al fomento de la relación entre los ciu-
dadanos, y al contacto con la naturaleza, muchas veces en dura competencia con el
uso masivo del automóvil privado (Quiñonero, 1996). Estos espacios públicos son
fundamentales para articular correctamente la trama urbana, y su ausencia, mala
gestión y conservación o falta de seguridad complica la situación en muchas áreas
residenciales de las ciudades del mundo. Igualmente, en múltiples sectores periur-
banos estos espacios se han privatizado o no se han construido. El rol de las plazas
puede ser asumido por áreas privadas como los centros comerciales o simplemen-
te no existir en la trama diseñada en estas áreas suburbanas. Para K. Lynch (1985)
la trama urbana era la densidad, el grano (el modo en que los diversos elementos
de un núcleo habitado se encuentran mezclados en el espacio) y el sistema de ac-
cesos; todos ellos, eran los principales elementos para juzgar el rendimiento de un
entorno habitado. La deficiencia de espacios públicos abiertos en esa trama sería
un claro síntoma de un hábitat deficiente.
Tanto en el plano como en la trama de las ciudades en la actualidad se plantea
un problema a la hora de establecer los límites (Roca, 2003). A lo largo de la histo-
ria, la clara diferencia entre el espacio urbano y rural ha sido fácilmente percibida
y los planos de las ciudades tenían unos límites claros. La trama urbana llegaba
hasta los arrabales de la ciudad y más allá, empezaba el campo. En muchas ciuda-
des, la presencia de murallas reforzaban todavía más esa separación y, aunque fue-
se común la existencia de áreas extramuros, también estas se diferenciaban clara-
mente del espacio rural. En la actualidad, núcleos de pequeño tamaño en los países
avanzados o que han permanecido estancados en su crecimiento en las últimas
décadas todavía tienen un contorno definido. En los países menos desarrollados
esta diferenciación permanece también muy claramente en áreas de poca urbani-
zación donde la ciudad, pequeña o grande, sigue siendo un polo concentrado y
claramente distinguible de su entorno rural.
Pero en la mayoría de las ciudades del mundo, en las desarrolladas y en muchas
de los países menos avanzados (como en las grandes megalópolis que identifican el
actual y espectacular proceso de urbanización en muchos de esos países, tal y como
se estudia en el capítulo dos del libro), el crecimiento ha desbordado esos límites
256 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
fijos. La mayoría de las ciudades son hoy espacios complejos, de límites indefinidos
y forma dispersa. Una ciudad sin límites que obliga a crear nuevos servicios e infra-
estructuras en un trama tan difusa que exige a sus habitantes largos desplazamien-
tos e importantes pérdidas de tiempo. Un modelo poco sostenible, además, que
conlleva un elevado consumo de energía y recursos de todo tipo. El plano de To-
kio, por ejemplo, no es útil proporcionarlo entero sino solo parcialmente (por eso
en los puntos de información ofrecen un plano parcial de unas cuantas manzanas,
como mucho de una de las zonas de la capital japonesa). Se trata de un área urbana
sin límites, una amalgama de tramas, que consume energía de manera despilfarra-
dora, al tratarse de una capital global desarrollada, hasta el punto de que ante la
falta coyuntural de un suministro derivada de un accidente se tiene que recortar el
consumo entre la población. Pero no son necesarios ejemplos tan elaborados, nor-
malmente en las ciudades españolas cuando un visitante solicita un plano hay dos
versiones: el de la ciudad tradicional, por decirlo así, el centro histórico y sus
barrios periféricos más cercanos; y el que intenta abarcarlo todo, planos tipo sába-
na inmanejables y que acaban cortando, de todos modos, tramas que continúan en
la realidad (por ejemplo, en las principales vías de comunicación y más allá del lí-
mite municipal de la ciudad central).
En la Edad Media y Moderna existía una noción muy clara de lo que era urba-
no y de sus límites simbólicamente enmarcados por la presencia de una muralla,
aunque existiesen una serie de arrabales que se situaban extramuros. La ciudad se
identificaba por hitos o puntos de referencia que destacaban en la trama urbana.
Lo mismo sucede en el presente, pero ahora es muy difícil acotar lo que puede
suponer el término de una ciudad porque los límites son difusos y se superponen
muchas realidades espaciales diferentes. Este ritmo rápido produce ciudad difusa,
ciudad red, compuesta de zonificaciones de formalidad y funcionalidad homogé-
neas con un gran consumo energético y de materiales. Creciendo cuantitativamen-
te, ese consumo solo acaba engordándose (Rullán, 2003).
Estos límites difusos, como ya indicamos, también dificultan la movilidad en
estas amplias áreas urbana. El funcionamiento de un sistema cada vez más comple-
jo y extenso, requiere mayores índices de movilidad; las distancias crecen, los espa-
cios se hacen más especializados (resultado de la zonificación que hemos citado) y
muchos desplazamientos antes irrelevantes, como los que se hacían a pie a com-
prar alimentos en las tiendas de la barriada o llevar los niños al colegio, ahora ne-
cesitan medios mecánicos progresivamente sofisticados para poder realizarse (Ló-
pez de Lucio, 1993). Son cuestiones ampliamente analizadas en el libro y que están
dando lugar a nuevos modelos de poblamiento urbano (con sus neologismos co-
rrespondientes). Es el caso por ejemplo de las edge cities (Garreau, 1991) o ciuda-
des de margen, que ya constituyen una nueva realidad urbana en Estados Unidos
y Canadá y empiezan a aparecer, o al menos modelos similares, en Europa. La edge
city sería una concentración de actividades económicas y áreas de ocio fuera de la
ciudad tradicional (tanto de su centro como de su primera periferia) creando un
nuevo espacio urbano suburbial o en medio de una comunidad semirrural. Ga-
rreau (1991) establece una serie de condicionantes para este nuevo tipo de ciudad
difusa: debe tener más de 465.000 m² de espacio de oficinas; entre 20.000 y 50.000
empleados en las mismas y ha de haber más trabajadores que residentes; más de
Los espacios urbanos 257
respuesta es no, y los usos han sido fragmentados por diferentes autores con tipolo-
gías bien distintas. No obstante, el elemento esencial y común es analizar la morfolo-
gía urbana y la zonificación de usos que claramente aparece en todas las ciudades.
Los usos del suelo están en función de las actividades de la ciudad, principal-
mente las económicas y las residenciales; pero también las de transporte, ocio y
recreación. Igualmente, se relacionan con los equipamientos y servicios. Desde el
punto de vista geográfico, interesa analizar los diferentes usos de suelo dentro de
las áreas urbanas. En las ciudades suele haber una distinción clara o zonificación
de los usos del suelo dentro de sus diversos sectores. No obstante, esta zonificación
no suele ser completa porque puede haber usos mixtos en un mismo espacio.
La diferenciación de los usos de suelo responde a las circunstancias en que las
áreas urbanas se formaron. A veces, el contexto histórico dio lugar a procesos de
segregación extrema, por ejemplo con áreas residenciales totalmente distintas según
la capa social o con sectores urbanos exclusivamente dedicados a una función como
la religiosa, la comercial o la militar, etc. Sin embargo, en otros períodos predomina-
ba la convivencia de usos, por ejemplo coexistiendo huertos agrarios, comercios,
pequeñas artesanías y la función residencial en el mismo sector. En cualquier caso,
las grandes transformaciones de ocupación y usos del suelo han tenido lugar en los
últimos años. En las ciudades españoles, por ejemplo, se ha observado una intensi-
Los espacios urbanos 259
dos de estos usos varían enormemente entre los núcleos urbanos (una autopista
puede ser una vía rápida de circulación en Madrid, pero un área de mercado y
comercio en Lagos, Nigeria) y dentro de la misma ciudad (siendo el mismo uso
comercial está claro que son espacios diferentes un centro comercial, una lonja, un
área destinada a un mercadillo popular o una plaza de abastos). Utilizamos, por lo
tanto, esta clasificación para poder adentrarnos en la identidad y rasgos más bási-
cos de los usos principales de la ciudad.
Comenzaremos por el uso que ocupa la mayor parte del suelo en casi todas las
ciudades que es el residencial. En principio, la función más esencial de una urbe es
servir de hábitat para su población, y por mucho que haya evolucionado, una ciu-
dad no deja de ser una forma de poblamiento. Si su evolución y complejidad han
podido desplazar las viviendas a una periferia cada vez más lejana esto no es obs-
táculo para que en el área urbana, en la ciudad difusa, siga siendo el residencial el
uso que finalmente predomine en el plano. Tanto en el núcleo tradicional como en
la periferia la mayor parte de la superficie de las ciudades se dedica por lo tanto a
vivienda (Molini y Salgado, 2010). Este predominio del uso residencial hace que se
haya partido de la función vivienda y su dinámica social para elaborar alguna de las
teorías de estructura urbana ya apuntadas (fundamentalmente manejando el con-
cepto de la segregación social). Lo cierto es que en casi todas las ciudades podemos
encontrar fenómenos de segregación social, normalmente derivados de la renta
pero también con en función de variables étnicas, culturales o religiosas en deter-
minados núcleos. Las formas resultantes, los agentes que han dado lugar a estos
espacios residenciales y su localización, que son los aspectos que ahora nos intere-
sa destacar pues son los que aborda la morfología urbana (orientándose la estruc-
tura a combinar estas formas con las funciones y, sobre todo, al análisis de los ba-
rrios residenciales de una urbe) dependen realmente del grupo social que se ha
consolidado en ese espacio. Por esta razón, nos referiremos, brevemente, a los di-
ferentes usos urbanos residenciales partiendo de cuál es el grupo social dominante.
Los grupos sociales con mayores niveles de renta dan lugar a unas formas par-
ticulares en sus usos residenciales. En la ciudad tradicional, herencia de procesos
históricos, encontramos espacios reservados para estas clases privilegiadas. En los
centros históricos de la ciudad todavía pueden pervivir determinadas calles o sec-
tores donde bajo un hábitat de poca densidad y construcciones nobles, incluso
palaciegas, este uso residencial de clase alta. Sucede incluso en cascos antiguos hoy
totalmente centrados en la función del turismo como Venecia; de hecho parte de
sus palacios siguen siendo la vivienda de aquellos que los han heredado o, más
común, de aquellos que se lo puedan permitir. Pero en estos centros históricos, y
producto de su valor patrimonial y simbólico, encontramos otro uso residencial
que da lugar a formas particulares y también asociado a individuos de alta renta o
de renta media-alta en este caso, nos referimos a la denominada gentrificación
(Sargatal, 2000). Se trata normalmente de parejas jóvenes con un reducido número
de hijos o sin hijos o individuos que viven solos, pertenecientes a profesiones libe-
rales o a actividades relacionadas con la cultura, así como funcionarios de mayor
nivel, los que se han trasladado a los centros históricos en fecha reciente. Este pro-
ceso tiene lugar en cascos antiguos, pero que a su vez hayan logrado conservar o
adquirir de nuevo funciones representativas y simbólicas como actuar de áreas de
Los espacios urbanos 261
Tercer Mundo (estos barrios que podemos denominar obreros también aparecen
representados en las ciudades de los países menos avanzados, aunque la grave si-
tuación de los espacios de miseria destaque mucho más en superficie y población
que ellos). Los espacios obreros han ido obteniendo en las ciudades europeas unos
servicios y equipamientos mínimos (muchas veces como resultado de la reivindica-
ción de sus habitantes) y han logrado también mejorar su situación a lo largo de los
años. El área de Vallecas en Madrid puede ser un buen ejemplo.
No obstante, en las ciudades europeas y en las etapas de mayor crecimiento
demográfico fue imposible que este modelo, el de la vivienda obrera de promoción
modesta, privada o pública, en tramas compactas, se generalizase. Estos habitantes
que aumentaron el porcentaje de la población urbana en Europa fueron alojados
en torres de viviendas aisladas, mayoritariamente públicas, que el racionalismo
arquitectónico había pensado como solución al problema de vivienda que el incre-
mento poblacional urbano había generado, pero también como mejora de la cali-
dad de vida. Ya hemos indicado que la segunda parte de la filosofía arquitectónica
racional no se aplicó tan vehementemente, y lo que tenemos son torres de vivien-
das degradadas que forman los espacios residenciales más conflictivos de las ciu-
dades europeas (Checa y Arjona, 2005). En las norteamericanas, en Estados Uni-
dos principalmente, el problema se agrava por la huída de las clases medias a las
áreas periurbanas, por la menor dotación social de este país y por las particulares
desigualdades económicas. Todo ello acabó generando bolsas de pobreza urbana,
además con una componente étnica predominante (minorías negras, hispanas o
asiáticas), hasta dar lugar en los peores casos a los denominados guetos. La entro-
pía urbana (desempleo, delincuencia, drogadicción, prostitución, violencia urba-
na) se reproduce en estas áreas, próximas a los centros urbanos estadounidenses, y
las formas son torres de viviendas (no siempre, en Los Ángeles se trata de viviendas
unifamiliares realmente) altamente degradadas.
Regresando a las ciudades europeas, aquí de forma general los responsables de
la política social y la planificación urbana han intentado evitar los problemas de los
guetos norteamericanos con resultados muy variables. Empezando por la conce-
sión de estas viviendas, muchas de ellas con ayudas oficiales, para que la población
de bajas rentas pudiese tener una casa propia o de usufructo propio. Este hecho, a
grandes rasgos positivo, pues permitió a muchas familias acceder a una vivienda
que el mercado nunca les podría proporcionar, no fue realizado siempre correcta-
mente pues se concedieron casi siempre pisos de pequeño tamaño y con baja cali-
dad constructiva (en las ciudades escandinavas hay, no obstante, buenos ejemplos
de lo contrario). Se trata, en cualquier caso, de un problema abierto que se intenta
solucionar con buenas prácticas urbanas como fomentar la vida comunitaria para
que los habitantes conserven mejor estos espacios o, en casos extremos, simple-
mente cerrando y demoliendo los edificios que están en peor estado.
Otros usos de suelo residencial realmente no los podemos relacionar tan clara-
mente con el predominio de un grupo social por su renta (aunque después sus
habitantes suelen tener una renta media similar). En algunas ciudades del mundo,
sobre todo en el árabe y en Asia Meridional, podemos encontrar usos residenciales
donde la religión es un elemento clave (Méndez y Molinero, 2002). Áreas urbanas
que son ocupadas por grupos religiosos que se diferencian claramente, ya sean
264 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
nos vamos a referir a los grandes nodos: puertos, aeropuertos y estaciones del
transporte terrestre.
Los puertos son un nodo de transporte urbano esencial y buena parte de las
principales ciudades del mundo son ciudades portuarias (Escudero, 1997). En rea-
lidad en su interior se realizan actividades muy distintas, aparte de la del transpor-
te, desde manufacturas hasta usos comerciales. A pesar de la fuerte relación que
hay entre los puertos y la urbanización, este uso del suelo, que puede llegar a ocu-
par una extensa superficie y con unas formas claramente específicas en sus cons-
trucciones (muelles, atraques, lonjas, naves de almacenaje, depósitos, grúas, áreas
para contenedores, tanques de líquidos como el petróleo, etc.), suele estar clara-
mente separado de la ciudad, casi siempre con vallas y acceso limitado a las perso-
nas que participan en la actividad portuaria. Por esta razón, aquellas ciudades
dónde el proceso de deslocalización industrial, la mejora de las infraestructuras
portuarias o simplemente la evolución en las condiciones de atraque han dado lu-
gar usos portuarios obsoletos se han abordado intensos procesos de renovación
urbana como el de los Docklands londinenses (antiguos muelles abandonados re-
convertidos en áreas de oficinas). Otras muchas ciudades se encuentran con estos
espacios degradados, de difícil integración con la ciudad. Precisamente, parte de
este abandono se origina por un proceso de traslado de las infraestructuras portua-
rias a espacios más lejanos que el puerto tradicional, en muchos casos con la cons-
trucción artificial de nuevas áreas portuarias (puertos externos). Dentro de la difu-
sión de la ciudad, estas nuevas instalaciones portuarias pretenden superar las dese-
conomías de aglomeración que el puerto tradicional haya podido crear, mejorando
la accesibilidad del puerto (en algunas ciudades el transporte terrestre llega al
puerto atravesando congestionadas áreas centrales) y aumentando la disponibili-
dad de superficie.
Los aeropuertos, por sus propias características, ya de por sí han ocupado casi
siempre espacios periféricos de las ciudades (Gamir y Ramos, 2002). Aunque en
algunas urbes del Tercer Mundo puedan estar realmente próximos al núcleo urba-
no, en cualquier caso siempre lejos del centro y de los edificios de mayor altura
para evitar accidentes y para que la contaminación acústica del tráfico aéreo no
afecte a estos espacios centrales. Las formas de los aeropuertos son también fácil-
mente reconocibles y se reproducen en todos ellos hasta el punto de que se ha
hablado de que son no lugares (Augé, 1998). Amplias áreas de aparcamiento, mo-
nótonos y repetitivos espacios de llegada, facturación y embarque (estos dos últi-
mos con una presencia comercial muy intensa y similar a la de los centros comer-
ciales), pistas aeroportuarias y áreas de hangares básicamente repiten las mismas
formas y tramas en todos ellos, con un mayor o menor tamaño según su relevancia.
Es la congestión derivada de los aeropuertos principales, además de novedosas
dinámicas en el transporte aéreo de pasajeros como el denominado tráfico de low
cost, los que también han dado lugar a la aparición en los últimos años de nuevos
aeropuertos en situaciones cada vez más periféricas y alejadas del núcleo principal
que es, realmente, su destino (o la ampliación de los existentes en terminales dis-
tantes del espacio ya construido). Fórmulas de transporte intermodal por vías fé-
rreas y carreteras de alta capacidad reducen la distancia en factor tiempo, que es el
que en verdad marca la accesibilidad hoy, y permiten este alejamiento de los aero-
270 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
puertos. Al lado de estos nodos de transporte aéreo también han sido muy frecuen-
tes ocupaciones de suelo intensas terciarias, e incluso industriales, bajo el indicado
modelo de parques empresariales y parques tecnológicos, además de áreas de ofi-
cinas, equipamientos destinados a ferias y congresos y hoteles.
El mismo proceso de traslado a periferias cada vez más lejanas lo hallamos en
las ciudades de los países avanzados en los grandes usos del transporte terrestre.
Estaciones de autobuses y ferrocarril han ido abandonando los lugares más o me-
nos centrales tradicionales por localizaciones más externas. Evitar la congestión
circulatoria de los centros urbanos ha trasladado, por ejemplo, las estaciones de
autobuses a áreas cada vez más periféricas y con fórmulas intermodales (autobuses
urbanos, tranvía, metro) se comunican con el resto de la ciudad. Las formas de
estos equipamientos de transporte vuelven a ser repetitivas según el denominado
modelo de no lugar. Las estaciones ferroviarias también se han ido alejando de su
emplazamiento original, en su día periférico, pero que el proceso de urbanización
acabó haciendo central (Esteban, 1998). Muchas estaciones centrales han sido
abandonadas y sus contenedores destinados a otros usos, desde centros comercia-
les como sucede con la de Príncipe Pío en Madrid, hasta museos, en el caso de la
de Orsay parisina. En este proceso, la generalización de ferrocarriles de alta velo-
cidad en las últimas décadas ha facilitado el alejamiento de las estaciones, por
ejemplo en la primera específicamente estación AVE que se construyó en España,
la de Santa Justa en Sevilla (y el mismo modelo se ha ido siguiendo en otras muchas
ciudades de nuestro país, incluso en algunas de pequeño tamaño con un problema
de congestión mucho menor que el sevillano, como en el caso de Segovia o Gua-
dalajara, y asociado a actuaciones urbanísticas de vivienda). Cuando se ha logrado
mantener la estación central, las obras y ampliaciones han sido la solución, como
en la madrileña de Atocha. Las formas de las estaciones ferroviarias son de nuevo
bastante repetitivas en las ciudades, también con una creciente presencia de usos
comerciales en su interior.
Con respecto al transporte terrestre señalar los usos de suelo generados por el
transporte urbano como estaciones intercambiadoras de autobús o intermodales
o, con una mayor ocupación de suelo, los derivados de sistemas más complejos
como los de metro y tranvía. Por último, también citar un uso de suelo que acapa-
ra de forma creciente superficie en nuestras ciudades, el destinado al aparcamiento
de vehículos. Comenzó siendo un uso más de las calles de los núcleos urbanos,
pero la generalización del automóvil privado pronto reclamó nuevos espacios:
aparcamientos integrados en los edificios residenciales para su localización habi-
tual y, para los estacionamientos derivados de los movimientos habituales dentro
de la ciudad, cada vez más áreas de aparcamiento a nivel de superficie, subterrá-
neas o en edificios en altura destinados total o parcialmente al aparcamiento. En
todas las funciones de las áreas periurbanas el espacio destinado al aparcamiento
de vehículos es una constante dado que una característica de estos lugares es la
fuerte dependencia de la movilidad con respecto al automóvil.
Servicios personales y empresariales son fundamentales en la economía tercia-
ria, y a su vez, dos grandes cajones de sastre donde se incluyen actividades muy
diversas, desde los jurídicos a los de limpieza, por indicar casos extremos. El repa-
sar los usos de cada uno de ellos, verbigracia el de los servicios financieros, impli-
Los espacios urbanos 271
Con mayor brevedad nos podemos referir a otros usos de suelo urbano que,
aunque también pertenezcan a la actividad terciaria en sentido estricto podemos
calificar como culturales y de ocio. Equipamientos deportivos como grandes esta-
dios, culturales como museos y salas de exposiciones, además de los usos religiosos
los incluimos en esta tipología. Ocupan extensiones variables en espacios centra-
les, fundamentalmente en los cascos antiguos de las ciudades, y se vinculan tam-
bién al citado uso turístico. De manera creciente también se pueden extender por
la periferia urbana como sucede principalmente con los equipamientos deportivos
como grandes estadios o campos de golf, o con las áreas de entretenimiento de los
centros comerciales periurbanos. Por otro lado, la función simbólica de los usos
culturales y religiosos es muy poderosa y actúan como hitos referenciales en la
imagen de las ciudades, adquiriendo subjetivamente una relevancia superior a su
ocupación real de suelo. Por esta razón, también en muchas ciudades se han pro-
ducido actuaciones recientes de creación de nuevos equipamientos culturales de
prestigio, tal y como ha sucedido en Bilbao o Valencia, por señalar dos ejemplos
españoles cercanos y conocidos. Pero también en el centro histórico hay hoy ope-
raciones de rehabilitación urbana para crear nuevos usos de ocio y cultura (Bernal,
2003).
En una última categoría, también muy general, nos vamos a referir a los usos
de equipamientos públicos, sobre todo zonas verdes y dotaciones deportivas. Las
zonas verdes de la ciudad han sido una preocupación urbanística en los núcleos
europeos desde las teorías higienistas del siglo XIX, donde se destacaba la impor-
tancia de jardines públicos para la calidad de vida de una ciudad en tiempos en los
cuales estas empezaban a crecer exponencialmente. Siguen siendo en la mayoría de
los países europeos un indicador de bienestar social dentro de las ciudades, calcu-
lándose incluso un mínimo de superficie de zonas verdes por habitante. Por esta
razón, la mayoría de los núcleos urbanos europeos han intentado ajustarse a unos
estándares establecidos y han ido extendiendo sus superficies verdes en los últimos
años. En otras ciudades, como las norteamericanas, también encontramos áreas
verdes bien legado de procesos urbanos heredados en la morfología actual, como
el conocido caso de Central Park en Nueva York, bien por la presencia de espacios
intersticiales ocupados por amplios parques como en algunos núcleos canadienses.
La actual dinámica de crecimiento de las ciudades del Tercer Mundo reduce estas
zonas verdes a un privilegio, muy a menudo privado, de las reducidas clases altas
o a ejemplos aislados de buenas prácticas urbanísticas.
De hecho, en las ciudades europeas las zonas verdes centrales se limitan tam-
bién a las áreas heredadas de procesos históricos (Capel, 2002). Frente a ello, los
barrios periféricos residenciales suelen presentar una escasez de zonas verdes. El
actual crecimiento de los espacios verdes en estas ciudades se ha realizado con
parques de borde en la periferia, con grandes extensiones, es cierto, pero con una
accesibilidad limitada en muchas ocasiones (en automóvil privado, por ejemplo, lo
cual frena su utilización libre a habituales usuarios de estos espacios como niños y
ancianos).
Dentro de los usos de equipamientos públicos también podemos incluir los
diferentes edificios administrativos que hay en las ciudades. Para empezar nue-
vamente estos usos son propios de las áreas centrales, en muchos casos en cons-
274 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
trucciones de alto valor patrimonial y simbólico como sucede con los edificios
municipales. Producto de la creciente burocratización administrativa de las ur-
bes europeas estos usos han ido ocupando edificios nobles anteriormente des-
tinados a otras funciones como las culturales o religiosas. Producto de esta
presión, finalmente, también han ido ocupando áreas cada vez más periféricas
para la localización de sus oficinas administrativas, incluso dentro de los ya
referidos parques empresariales. En las ciudades del Tercer Mundo, no obstan-
te, su número sigue siendo reducido y casi exclusivo de las áreas centrales;
aunque aquí todavía hallamos en los núcleos urbanos amplios espacios públi-
cos de seguridad como los militares (en las ciudades desarrolladas, en la mayo-
ría de los casos, este uso ha abandonado la ciudad por localización específicas
de tipo base).
Finalmente, equipamientos públicos son, como ya hemos señalado, las vías de
comunicación terrestre. En realidad, estas vías son siempre un uso mixto con cual-
quiera de los otros estudiados, pues calles, avenidas y arterías de distinta dimen-
sión se entremezclan en la trama urbana de todos los espacios urbanos (González
Pérez, 2001). Tienden a ocupar cada vez más superficie derivado tanto de la nece-
sidad de ampliación de las vías en las áreas centrales por la congestión del tráfico
como de las ya estudiadas demandas de infraestructuras de transporte de la ciudad
difusa, con un consumo poco sostenible del suelo por la extensión continua de las
mismas.
Hemos realizado una clasificación de los usos del suelo, pero debemos con-
cluir recordando que el territorio es sintético y no sectorial. Es cierto que en todas
las áreas urbanas de la ciudad hallamos el predominio de uno o unos pocos usos
de suelo, pero en cualquier caso, son los usos mixtos los que realmente caracteri-
zan a la mayoría de los espacios urbanos. A veces esos usos compartidos en el
mismo sector pueden generar conflictos. Por ejemplo en áreas residenciales donde
haya un uso de ocio y entretenimiento que pueda animar ciertas calles y plazas
durante la noche, en especial los fines de semana, este entra en conflicto con sus
habitantes y sus hábitos de sueño y descanso.
Además, debemos tener en cuenta que los usos de suelo no son fijos, sus cam-
bios son frecuentes y mucho más rápidos que los de las formas construidas o los
planos de las ciudades. También es habitual que un mismo espacio pueda tener un
uso de suelo y a veces otro. Por ejemplo, los aparcamientos de los diversos usos
periurbanos de las ciudades de Estados Unidos suelen servir ocasionalmente como
zonas de juego, mercadillos de domingo, ferias, picnics o acontecimientos deporti-
vos (MacLean, 2003).
elementos centrales y periféricos de las ciudades, es decir, sus barrios y sus fun-
ciones.
La función de centralidad es un elemento básico definitorio de la ciudad que
ejerce como polo de atracción al área de su entorno para prestar una serie de fun-
ciones. Una parte de esta atracción es concentrada por un centro que es el que
lleva a cabo los servicios principales (dado que, como vimos, el uso y la función
económica urbana más importante es la terciaria). Las ciudades se distinguen por
una jerarquía fuerte entre los distintos espacios, se estructuran a través de un pro-
ceso jerárquico (Indovina, 2006). Entre el 5500 y el 3000 a.C. se produjo el primer
proceso de urbanización conocido en la historia de la humanidad, en la región de
la Baja Mesopotamia, en la confluencia de los ríos Tigris y Éufrates, y ya entonces,
en torno al 3500, la ciudad de Uruk tenía un centro ceremonial importante que
además servía de centro del sistema económico «redistributivo», procesos simila-
res tuvieron lugar en las ciudades de Ur, Kish, Lagash y Umma (Aledo, 2002).
El centro urbano se caracteriza siempre por su valor multifuncional (residen-
cial, comercial, religioso, administrativo, lúdico...), frente al carácter con una ten-
dencia más monofuncional de los espacios periféricos (Olivera, 1995). Son áreas
polivalentes y complejas, cargadas de valores y significados, definidas por su acce-
sibilidad, por su carácter tridimensional, por la presencia de actividades terciarias
de gestión y dirección pública y privada por el comercio y, también, por funciones
culturales y de diversión, que las convierten en espacio de animación, convivencia
y encuentro. Entre esta multifuncionalidad de los centros urbanos destaca el he-
cho de concentrar las actividades simbólicas, las de mayor prestigio, las represen-
tativas, la turística si la hubiese y las de ocio y entretenimiento aunque no podamos
generalizar a todos los centros urbanos dado que, por ejemplo, algunos pueden
estar especializados en edificios de oficinas exclusivamente y carecer de actividad
nocturna y de ocio. Sin embargo, por lo general son centros direccionales públicos
y privados y con representación de las funciones más prestigiosas y representativas
de cada ciudad desde las religiosas a las culturales. Una de sus atracciones princi-
pales se debe a los lugares de diversión y entretenimiento que en se multiplican en
su interior; se trata de una concentración de objetos supradeterminados y fascinan-
tes en palabras del sociólogo Ledrut (1976).
En España, la Dirección General de Comercio Interior del Ministerio de In-
dustria, Turismo y Comercio ha establecido una clasificación de los agentes urba-
nos que intervienen en el centro de las ciudades y que demuestra la multifunciona-
lidad y polarización de estas áreas principales de las urbes. Son los siguientes (Mo-
linillo, 2002):
centros de barriada, que serían sectores centrales dentro de los barrios periféri-
cos. Estos centros de barriada afirma que no se podrían confundir con la autén-
tica área central de la ciudad. Después, cita a los centros comerciales, los cuales
logran ejercer una función central como nuevas áreas de atracción (Escudero,
2008). No obstante, los centros comerciales no son comparables estructural-
mente a las áreas centrales de la ciudad; de hecho los auténticos centros urbanos
pueden encerrar en su interior uno o varios centros comerciales. Por último,
K. Lynch señala a los centros móviles haciendo referencia a espacios que puedan
adquirir valor de centralidad por coyunturas. Por ejemplo la visita del Papa a
una ciudad convierte a la ubicación donde se reúne con sus fieles en el centro
coyuntural de la urbe. De todas formas, tampoco estos centros forman sincróni-
ca y permanentemente la referencia estructural del espacio principal de la ciu-
dad. En definitiva, es preferible referirse a la idea de centro sin taxonomías. Las
formas y funciones de los espacios centrales no coinciden, pero sí su estructura.
Esta estructura de los espacios centrales responde siempre a un modelo multi-
funcional, simbólico y central único.
La polarización del área central de la ciudad ha supuesto, sin embargo, una
falta de recursos en muchas urbes para hacer frente a problemáticas como el
tráfico, el transporte y los accesos (Herrera, 1998). Los núcleos urbanos gene-
ralmente han reforzado y garantizado una viabilidad monocéntrica y radial (In-
dovina, 2006). Los transportes colectivos urbanos son igualmente monocéntri-
cos y radiales. La funcionalidad central ha creado una movilidad hacia estos
espacios bien sea por razones de trabajo, por motivos lúdicos y/o por la atrac-
ción turística. Una dirección de las periferias hacia el centro que, por ejemplo,
explica el colapso circulatorio de muchas ciudades en el mundo, al inicio de la
jornada laboral para entrar en el centro, tanto con automóvil particular como
en el transporte público, y al final de la misma para salir y retornar a las áreas
residenciales de la periferia. Ante esta situación, desde hace tiempo en determi-
nadas ciudades se hacen restricciones totales o parciales del uso de las calles
centrales por parte de los automóviles privados. También se ha reforzado sus-
tancialmente el sistema de transporte público, por ejemplo ampliando o crean-
do la línea de metro como ha sucedido en Madrid, Bilbao o Sevilla, o recupe-
rando un viejo aliado en el transporte urbano como es el tranvía en muchas
ciudades desarrolladas desde Burdeos a Hiroshima. De manera general, las ciu-
dades han realizado grandes inversiones infraestructurales para mejorar los ac-
cesos a las áreas centrales (incluyendo vías de alta capacidad en altura o la cons-
trucción de nuevos y complejos puentes o túneles, por ejemplo); pero también
es cierto que de manera general la congestión sigue siendo un grave problema
en estas áreas.
En las ciudades europeas, sobre todo, pero también en algunas de otros países,
como en las iberoamericanas, un espacio central particular es el centro histórico,
que puede coincidir con el CBD o no. El centro histórico es el espacio heredado
de la ciudad y se corresponde a su trama preindustrial o anterior al proceso de
urbanización contemporáneo (en las ciudades de origen antiguo que no han cono-
cido tal se corresponden todavía al grueso del núcleo urbano, pero en la mayoría
de los núcleos hoy ocupan una pequeña proporción del plano, dado que el de-
Los espacios urbanos 279
interrelación barriales conformados por las áreas comunes y la calle (Crosa, 2004). La
ausencia de terrenos de juego y deporte, y, en general, la de equipamientos adecua-
dos para el entretenimiento y el tiempo libre constituyen importantes fuentes de
insatisfacción. Las necesidades relacionadas con equipamientos públicos y sociales
preocupan e interesan a los residentes en los barrios con bastante intensidad. Por
ejemplo, en España se ha creado un Observatorio de la Vulnerabilidad (Ministerio
de Fomento, 2001, siu.vivienda.es) con la idea de proporcionar una herramienta
útil para identificar los barrios en los que resulta urgente actuar, impulsando la
rehabilitación física de edificios, equipamientos y espacios públicos, y combatien-
do el resto de los problemas sociales, ambientales y económicos desde una amplia
perspectiva multisectorial. En 2001 A. Campesino calculaba que en las ciudades
españolas superiores a 50.000 habitantes había 380 barrios que están en condicio-
nes de vulnerabilidad con altas tasas de paro, carencia de viviendas, hacinamiento,
mala construcción, mala urbanización y deficiente accesos a servicios.
Las formas y funciones principales de los barrios periféricos ya han sido descri-
tas en los apartados anteriores al hablar de las tramas urbanas y del uso del suelo
para vivienda por ejemplo. Las diferentes tipologías residenciales o los procesos de
la ciudad difusa dan lugar a la estructura de las periferias urbanas, que ya han sido
tratadas. No obstante, podemos detallar una clasificación más basada en las ciuda-
des españolas y realizada a partir de un análisis pormenorizado de 374 barrios
desfavorecidos (Ministerio de Fomento, 2000, y véase figura núm. 48), y que noso-
tros completaremos con los de clase media y media-alta. En esta clasificación cita-
mos solamente los sectores periféricos de la ciudad, ya que acabamos de estudiar
las áreas centrales:
BARRIOS (1991)
Casco histórico
0% Ensanche
5% Parcelación periférica
16 % 17 %
2%
Ciudad jardín histórica
7%
12 %
Promoción pública 1940-60
7%
Promoción 1960-75
5% 13 % 1%
13 % Promoción privada 1975-90
Son estos últimos barrios marginales los que constituyen la estructura residen-
cial mayoritaria en las periferias de las ciudades subdesarrolladas. Aunque con di-
ferente nivel de calidad en su interior, es obvio, su nivel de equipamientos y servi-
cios siempre es muy inferior a la media de los barrios de las ciudades de los países
desarrollados. Por ejemplo, la mayoría de lo edificado no es proyectado por arqui-
tectos o, al menos, técnicos expertos, sino por obreros de la construcción, artesa-
nos y los propios habitantes. Una arquitectura espontánea que domina el paisaje
urbano de las ciudades iberoamericanas, como por ejemplo en las laderas de las
colinas como en Caracas, México, La Paz, Quito o Río de Janeiro o en las llanuras
como en Buenos Aires o Santiago de Chile (Schneier, 2004). En Caracas el 60 por
100 de sus aproximadamente seis millones de habitantes viven en ranchitos, vi-
viendas de autoconstrucción sobre terrenos invadidos y en Villa El Salvador, uno
solo de los barrios precarios de Lima, hay 350.000 habitantes en las mismas condi-
ciones (Schneier, 2004).
que la toma de decisiones que afectan al medio no se efectúa sobre el espacio real
sino sobre la imagen que el individuo tiene de él. En tanto en cuanto esa imagen se
acerque o se aleje de la realidad, las decisiones serán tanto más coherentes y razo-
nables (Ponce et al., 1994).
Las imágenes mentales determinan, en la conducta reactiva, las manifestacio-
nes verbales, las expresiones motrices y las actitudes emocionales (Costa, 1992).
Establecen en nosotros pautas de pensamiento y conducta. La imagen de la ciudad
es una representación, apariencia o figura que puede generar una urbe o una parte
cualquiera de la misma y se forma a partir de la percepción concreta o mediatizada
de la realidad (Zoido et al., 2000). Hoy vivimos en un mundo mediático en el cual
domina no tanto y no solo la ciudad sino más bien su imagen. Esta precede a la
ciudad y media en la relación que tienen con ella las personas, tanto viajeros como
ciudadanos (Amendola, 2000).
Los elementos que constituyen la percepción de los individuos de la morfolo-
gía y estructura urbana fueron esquematizados, como se apuntó en la primera
parte de la obra, por K. Lynch (1960). Este autor señaló que desde el punto de
vista predominantemente visual, la ciudad se organizaba y se recordaba en la men-
te a través de la selección de elementos particulares del paisaje urbano, estos refe-
rentes los agrupó en cinco categorías:
Símbolos de la ciudad
Lugares de reunión
Calles más importantes
nocibles por tener un carácter identificable. Por lo tanto, son áreas homogé-
neas o al menos poseen una característica común que las hace reconocibles.
precisamente los empleados por los núcleos urbanos para difundir la imagen de la
ciudad.
En los medios de comunicación de masas se crean y difunden representación
que producen un significado promocional de las urbes como han estudiado Gil de
Arriba para Santander (2002) o Tudurí (1998) para Palma de Mallorca. Internet es
otra fuente esencial en la actualidad para estudiar la imagen pública de un núcleo
urbano. La website de una ciudad ofrece importantes oportunidades para su pro-
moción. Los usuarios pueden acceder desde cualquier lugar y en cualquier mo-
mento a la información que nos proporciona (Rivero y Serra, 2002). En este ámbi-
to, las administraciones y los agentes privados se han esforzado por disponer en sus
páginas web una adecuada imagen promocional de la ciudad.
La literatura es otra referencia fundamental para el análisis subjetivo de la ciu-
dad. Los paisajes artificiales tienen la ventaja de comunicar imágenes coherentes y
con un determinado sentido proporcionado por la visión perceptiva del artista y
de su capacidad para captar las sensaciones que nos quiere transmitir (García Ba-
llesteros, 1992). La propia promoción urbana ha sabido aprovechar la fuerza de la
imagen literaria para crear rutas y eventos turísticos como el conocido Bloomsday
que anualmente conmemora en Dublín el 16 de junio, que es cuando transcurre la
acción del Ulises de James Joyce, recreando la novela a través de los escenarios de
la ciudad; o como hizo Sevilla en el momento de mayor éxito de la novela La piel
del tambor de Pérez Reverte con una ruta literaria a través de 24 establecimientos
relacionados con la narración.
En el cine también se transmiten imágenes urbanas. En numerosas películas las
ciudades aparecen como escenario, retrato de paisaje, fondo sobre el que transcu-
rre la acción, o como ambiente, protagonista, referencia psicológica o utopía (Zá-
rate, 1995). Incluso, hay una técnica cinematográfica, el stablishing shot, que con-
siste en insertar enclaves o hitos que sirven de transición entre una escena y la si-
guiente (Gámir y Valdés, 2007); paisajes urbanos que elaboran una imagen
subliminal en el espectador. Por esta razón, las administraciones de muchas ciuda-
des intentan captar rodajes cinematográficos para promocionar a sus núcleos. Fi-
nalmente, desde el Renacimiento, infinidad de ciudades han proyectado su propia
imagen en reproducciones artísticas, siendo un recurso publicitario de su grandeza
(Braunfels, 1987). Durante este dilatado período de tiempo, las ciudades son dibu-
jadas, grabadas y esculpidas como ha estudiado Azúa (2004).
Las imágenes de las ciudades se construyen a través de paisajes urbanos. El
paisaje se configura a sí mismo como capital en tal grado de acumulación que se
convierte en imagen (Muñoz, 2005). En nuestra sociedad no todos los territorios
son valorados equitativamente. Las formas, el paisaje, añaden connotaciones posi-
tivas, negativas o neutras a la percepción ciudadana. De esta manera, paisajes ur-
banos caracterizados por su monumentalidad, su historia y su valor patrimonial
son altamente valorados. También sucede así con bordes de agua o áreas verdes en
formas armónicas que se asocian con el descanso y el recreo. Los paisajes de los
espacios centrales, los denominados skyline también son sentidos positivamente
por su asociación a la modernidad y desarrollo económico. Por el contrario, paisa-
jes urbanos degradados o sin una personalidad definida son valorados peyorativa-
mente.
Los espacios urbanos 289
merezca. Así, la Convención define al paisaje como cualquier parte del territorio, tal
y como es percibida por las poblaciones, cuyo carácter resulta de la acción de facto-
res naturales y humanos y de sus interrelaciones (Consejo de Europa, 2000). Pero,
además, según la Convención el paisaje, configuración e imagen de los lugares y
elemento de calidad de vida y del bienestar de las poblaciones, constituyen un obje-
tivo de desarrollo sostenible. Un desarrollo que debe garantizar a largo plazo la
identidad y la diversidad de los territorios, sus bases ecológicas y culturales, integran-
do los cambios derivados del crecimiento en las tramas de los paisajes heredados, y
salvaguardando los valores paisajísticos más notables (Mata, 2006). De esta forma, se
proporciona al tratamiento del paisaje un punto de partida política y jurídicamente
consistente. Se insta a los Estados a implementar políticas paisajísticas y permite su-
perar la situación dominante en la mayoría de ordenamientos normativos en los que
el paisaje sigue siendo un hecho jurídicamente indeterminado.
El paisaje es un elemento potencial y clave para la política de ordenación de
territorio, una política que encuentra su sentido y razón de ser como acción públi-
ca que aborda al territorio de forma integrada para alcanzar un desarrollo sosteni-
ble. Paisaje y territorio muestran evidentes relaciones y correspondencias; entre las
políticas a ellos referidas pueden establecerse importantes sinergias (Zoido, 2006).
Si la ordenación del territorio toma en consideración el paisaje puede encontrar en
él una buena ayuda para plantear nuevos objetivos de carácter ambiental, econó-
mico o social. A la recíproca, la ordenación del territorio puede contribuir a pre-
servar y gestionar paisajes tradicionales, o a hacer posibles nuevos paisajes, que
formen parte de unas condiciones de vida favorables (Zoido, 2006). No se trataría
de sustituir la ordenación del territorio por una política de paisaje, pero esta segun-
da puede prestarle ayudas a la primera.
La inserción del paisaje en la planificación se estima de interés a partir de la
clasificación del suelo y desarrollando planteamientos paisajísticos diferenciados,
aunque sin olvidar la importancia paisajística en los engarces entre sectores urba-
nos y de los bordes o límites del espacio construido. En suelo urbano, el punto de
vista paisajístico se está implantando como mejora de la imagen de la ciudad, pero no
deben olvidarse aspectos más de fondo o de ordenación estructurante con criterios
paisajísticos en los cascos urbanos (Zoido, 2002). En el suelo urbanizable se encuen-
tran las principales dificultades, pero también las mayores oportunidades, de poner
los criterios paisajísticos a disposición de una mejor ordenación (Zoido, 2002).
Los paisajes urbanos son dinámicos y cambiantes, tanto su configuración mor-
fológica (hemos estudiado que las formas de las ciudades son totalmente mutables
diacrónica y sincrónicamente) como en sus representaciones y requerimientos so-
ciales. Por esta razón, su ordenación no puede ser solo proteccionista. La protec-
ción y la tutela cuando se estimen necesarias, deberán acotarse a ámbitos concretos
de elevados valores objetivos, de alto aprecio social y buen estado de conservación
(Mata, 2006). La protección del paisaje no debe ser incompatible con su evolución
y transformación. Antes al contrario, los intentos de fijar el paisaje, de congelar su
apariencia con independencia de los procesos sociales que lo sustentan conduce
inevitablemente a la museificación de los lugares y a la pérdida de valores paisajís-
ticos (Nel-lo, 2006). La mayor parte del territorio urbano precisa de una gestión
del territorio capaz de integrar paisajísticamente los cambios salvaguardando los
Los espacios urbanos 291
o las crean y refuerzan en pocos años como la Tomatina en el pequeño núcleo va-
lenciano de poco más de 10.000 habitantes de Buñol. Muchas otras urbes intentan
obtener algún tipo de evento como los deportivos; así Almería ha sido sede de los
Juegos del Mediterráneo, y Valencia, de la Copa América y de un gran premio
automovilístico en su recinto urbano por señalar solo dos ejemplos. Finalmente,
ciudades españolas apuestan por las grandes exposiciones culturales, como la iti-
nerante de las Edades del Hombre en urbes castellano-leonesas; o por eventos
sociales atractivos como un enlace matrimonial, como en el caso reciente de Palma
de Mallorca o Sevilla, o religiosos, como a través de visitas del papa a núcleos ur-
banos españoles, como a Madrid, entre otros.
Uno de los casos que hemos expuesto, la elección de Capitales Europeas de la
Cultura es un ejemplo magnífico de la competencia urbana y de la puesta en mar-
cha de la mercadotecnia basada en la difusión de imágenes y valores patrimoniales,
artísticos y de identidad para lograr captar eventos significativos para la ciudad y
con ello promocionarla. Así, para el 2016, ante la circunstancia de que le corres-
pondía a España la elección del Consejo de Ministros de Cultura de la Unión Eu-
ropea de una de las dos Capitales Culturales de la Cultura, se presentaron múlti-
ples núcleos urbanos. Algunos, como Málaga, que basó su promoción en su larga
historia desde su origen fenicio y en la relación con la figura universal de Picasso,
fueron eliminadas en fases previas. Como si una competición deportiva se tratase,
las ciudades que llegaron a la selección final fueron Burgos, Córdoba, Las Palmas,
Segovia, Zaragoza y la finalmente elegida San Sebastián.
CAPÍTULO 5
Instrumentos de planeamiento
en ciudades y metrópolis.
Legislación del suelo y planes urbanísticos
te, etc.); así como en los aspectos que se refieren a la definición del estatuto básico
de la propiedad. Por su parte, el ayuntamiento es responsable de ordenar urbanís-
ticamente los municipios (Trapero, 1994). Entre sus amplias competencias están la
ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística (Menéndez, 1996). Aunque
destaca por ser el encargado de elaborar el planeamiento municipal y de su apro-
bación inicial y provisional, es la Comunidad Autónoma (o los Consells y Cabil-
dos) la que tiene competencias para su aprobación definitiva, la coordinación del
planeamiento y el cumplimiento de la normativa urbanística (Trapero, 1994). Ade-
más, la administración local es también la principal responsable de la ejecución
física del urbanismo fundamentalmente con la aprobación de los instrumentos que
desarrollen el planeamiento municipal, es decir los planes de desarrollo (Progra-
mas de Actuación Urbanística, Planes Parciales, Estudios de Detalle y Planes Es-
peciales) y los Proyectos de Urbanización. En una palabra, las estrategias se pro-
yectan en el nivel superior y la acción y el control en el inferior. La Ley Reguladora
de las Bases del Régimen Local de 1985 concedió a las otras entidades locales (co-
marcas, áreas metropolitanas, mancomunidades de municipios y Entidades Loca-
les Menores) una relevancia secundaria en el planeamiento urbano (Pujadas y
Font, 1998). Igualmente, la provincia ha ido perdiendo protagonismo. Y, aunque
se hayan producido algunos avances, la planificación metropolitana está muy poco
desarrollada en España. No obstante, esta organización de las competencias urba-
nísticas difiere, en algunos de sus aspectos, en las dos comunidades autónomas
insulares. La causa está en las funciones atribuidas en materia de ordenación del
territorio y urbanismo a los gobiernos (Consells Insulares en las Illes Balears y
Cabildos en las Islas Canarias). Esto provoca, por ejemplo, que la aprobación de-
finitiva de un plan urbanístico municipal en las Balears sea responsabilidad del
pleno de la respectiva comisión insular de urbanismo que es dependiente de esta
escala de la administración local, a diferencia del resto de Comunidades Autóno-
mas que es una función de la consejería correspondiente.
En definitiva, se confirma el proceso hacia la descentralización y el reforzamien-
to de la escala local. No obstante, llegados a este punto, podemos concluir con un
tema para el debate. La capacidad de gestión de los técnicos y políticos municipales
se encuentra entre la triple disyuntiva de, por un lado, ver reforzada su independen-
cia con la constante descentralización y los intentos de incrementar el poder de los
órganos locales; por otro, la compleja adaptación de los instrumentos de planea-
miento urbano a la numerosa normativa de incidencia territorial aprobada por cual-
quiera de las otras administraciones públicas. Y, en tercer lugar, la dificultad de
combinar todos estos intereses con el creciente papel concedido a los propietarios
del suelo y otros agentes financieros e inmobiliarios en el proceso urbanizador.
PLAN GENERAL Establecen la ordenación de un municipio o comarca. El art. 9 regula las deter-
DEORDENACIÓN URBANA minaciones que debe cumplir (división del territorio en zonas y destino de cada
una; sistema de espacios libres; trazado y características de la red general de co-
municaciones...) y los documentos (información urbanística; memoria justificati-
va; planes de ordenación...). La Ley estableció una revisión obligatoria de los
planes cada 15 años, si bien en realidad se redujo a la mitad de tiempo
PLAN PARCIAL Figura de desarrollo del Plan General. Regula de forma detallada la edifica-
ción y uso del suelo de cada zona a urbanizar, previa delimitación del territo-
rio: señalamiento de alineaciones, nivelaciones y características de las vías y
plazas a conservar, modificar o crear; superficies para espacios libres; reservas
para edificios y servicios públicos; reglamentación del uso de los terrenos
SUELO URBANO Formado por aquellos terrenos que cumplen alguna de las siguientes característi-
cas: los comprendidos en el perímetro que define el casco de población; los que
estén urbanizados; otros no urbanizados, pero que estuviesen enclavados en sec-
tores para los que ya existiere Plan Nacional de Ordenación. La parcela incluida
en Suelo Urbano no podrá ser edificada hasta que obtenga la calificación de solar.
SUELO DE RESERVA Aquellos terrenos comprendidos en un plan general de ordenación para ser
URBANA urbanizados con lo que, consecuentemente, se convertirán en urbano.
SUELO RÚSTICO El resto de los terrenos no incluibles en las anteriores calificaciones. Solo es edi-
ficable para fines agrícolas o forestales. Salvo excepciones, la facultad de edificar
será, como máximo, de 1m³ por cada 5m² de superficie. Los tipos de construc-
ciones se adaptarán a su condición aislada, prohibiéndose especialmente las edi-
ficaciones en bloques de pisos con paredes medianeras al descubierto.
RD-Ley 5/96 y Ley 7/97 de medidas Liberalizadoras Sentencia del tribunal Constucional 6/1997
en materia de suelo y de Colegios profesionales Sentencia del Tribunal Supremo de 1997
Sentencia del Tribunal Constitucional
de 2001
RD-Ley 4/2000 de Medidas Urgentes de Liberación
en el Sector Inmobiliario y de Transportes
VALOR INICIAL Valor intrínseco de los terrenos no urbanizados determinado por su aprove-
chamiento
VALOR EXPECTANTE Valor potencial en razón a sus expectativas de aprovechamiento urbanístico
VALOR URBANÍSTICO Valor que les corresponde en relación con las posibilidades de edificación se-
gún el plan
VALOR COMERCIAL Mayor valor que sobre los anteriores pudieran tener los terrenos por sus cir-
cunstancias de situación, concentración urbana u otras semejantes
el plan. La ciudad creció en extensión y compacidad interna, las reservas para es-
pacios libres y zonas verdes no se respetaban y existieron importantes déficit de
equipamientos. El suelo urbano se densificó y se extendió la edificación por los
perímetros sin que, previamente, se hubiese redactado un Plan Parcial. Al mismo
tiempo, en la interior de la ciudad se formaron importantes bolsas vacías por mo-
tivaciones especulativas. El Suelo de Reserva Urbana fue ocupado irregularmente
mientras, con el paso del tiempo, aumentó el interés por la construcción en el Rús-
tico. Según Terán (1978), el modelo de PGOU aprobado a lo largo de la década de
los 60 se caracterizaba por la importancia concedida al Suelo de Reserva Urbana,
que se localizaba alrededor del núcleo preexistente y conectado a través de vías de
comunicación de esquema radial y anular, con el objetivo de proporcionar una
sensación de conjunto. De esta forma, la ciudad adquiría una forma cerrada y re-
dondeada, sin entrantes y salientes. Una vía de circunvalación o cintura rodeaba
todo el espacio urbanizado. El Suelo Rústico, como elemento sobrante, era situado
habitualmente en el exterior de este perímetro urbano (Terán, 1978). Así «la dis-
tancia entre la ciudad proyectada y la ciudad construida llega a ser en algunos ca-
sos sideral» (Quirós y Tomé, 2001). En 1974 se contabilizaban un total de 1.116
planes de ordenación urbana que afectaron a 1.389 municipios (algunos eran co-
marcales) (Capel, 1983). Entre los planes de orden superior, solo se aprobaron
planes provinciales en Barcelona (1963) y Guipúzcoa (1965), y comarcales en Ma-
drid en 1964 (Plan General del Área Metropolitana de Madrid) y Barcelona
en 1968 (Plan Director del Área Metropolitana de Barcelona) (Zoido, 2001).
La situación se agravó porque la administración central ni aplicó correctamen-
te la disciplina urbanística ni acertó en la corrección de los errores que se estaban
produciendo a escala local. Por un lado, la Dirección General de Urbanismo care-
cía de autoridad. Y por otro, las políticas sectoriales y de ordenación territorial
diseñadas por los tecnócratas no ayudaron a la urbanística. Por ejemplo, según la
Ley sobre Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional (1963), el sector privado
poseía, bajo determinadas condiciones, libertad para la ubicación de complejos
hoteleros o urbanizaciones turísticas al margen del plan urbanístico. En esta misma
dirección se situó el Decreto 157/63 de 26 de enero de 1963 del Ministerio de In-
dustria, que autorizó la libre instalación, ampliación y traslado de toda clase de
industrias por el territorio nacional. Igualmente, podemos encontrar ejemplos des-
afortunados en la Ley de Costas de 1969, la política de construcción de carreteras
llevada a cabo Obras Públicas, etc. En este contexto, es normal que la densifica-
ción del tejido urbano, la especulación del suelo y el desorden territorial caracteri-
zasen el modelo urbano español de la época.
La frustrante operatividad legislativa llevó al lógico descrédito del urbanismo.
En pocos años, los especialistas se percataron de la inoperancia de una Ley que
difícilmente podía ser desarrollada. No solo estaba supeditada a otros planes sec-
toriales, sino que el planeamiento urbano era tratado como una materia indepen-
diente de otras políticas territoriales, con las que sus determinaciones llegaban a
competir. El desarrollo económico de la década de 1960 había arruinado las ciuda-
des. La crisis urbana llegó mucho antes que el declive económico de 1973. Ante
este estado de cosas, en 1975 se aprobó la Reforma de la Ley sobre Régimen del
Suelo y Ordenación Urbana que, ya en los inicios de la monarquía parlamentaria,
Los espacios urbanos 307
Perímetro urbano
Suelo urbano (artículo 63 de la ley) fuera de él no se puede edificar sin Densificación del casco y extensión del suelo urbano por prolongación de infraes-
plan parcial y nueva urbanización tructuras y concesión de licencias sin previo plan parcial (interpretación abusiva del
Suelo de reserva urbana (artículo 64) a desarrollar en planes parciales y artículo 63 de la ley)
urbanización nueva
Parcelaciones y urbanizaciones con o sin plan parcial aprobado
Suelo rústico. Edificabilidad limitada a este carácter (artículo 69 de la ley)
Suburbanización incontrolada o con licencias contra planeamiento
Equipamiento urbano a desarrollar con los planes parciales
Suelo rústico
El perímetro urbano, contiene el suelo urbano, mas el de reserva urbana [artículo, 2.º
y 62 de la ley del suelo] Equipamiento urbano desarrollado
dio lugar al Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976. Con ella, por primera
vez, se plasmó en una norma legal española el concepto de ordenación del territo-
rio y se recogieron las primeras regulaciones sobre auténticos instrumentos de pla-
nificación territorial integrada (Pérez Andrés, 1998). La ordenación del territorio
se entendía en coordinación con la planificación económica y social, y no solo
como un control del proceso de urbanización (Zoido, 2001).
La nueva ley intentó hacer frente al caos urbanístico precedente a través de un
impulso a la liberalización del suelo, por medio de nuevos instrumentos más flexi-
bles, y de la salida al mercado de más suelo urbanizable. Las principales novedades
afectaron a los siguientes contenidos urbanísticos: las figuras de planeamiento; la
regulación del régimen jurídico del suelo; y la aparición del concepto del aprove-
chamiento medio en suelo urbanizable.
Las primeras modificaciones se produjeron en las figuras de planeamiento ur-
banístico. Definitivamente se jerarquizaron todas ellas mediante una organización
en cascada. El PGOU, ahora denominado Plan General Municipal de Ordenación,
continuaba siendo el principal instrumento de ordenación de ámbito local. La Ley
del Suelo de 1975 suprimió los planes de reforma interior y de extensión y los ino-
perantes planes provinciales, que son sustituidos por los Planes Directores Territo-
riales de Coordinación (inspirados en los Planes Territoriales de Coordinación de
308 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
la Ley urbanística italiana de 1942). Y se crearon dos figuras nuevas: los Programas
de Actuación Urbanística (PAU) y los Estudios de Detalle (ED).
Los Planes Parciales, Programas de Actuación Urbanística, Estudios de Deta-
lle y Planes Especiales configuraban las figuras de desarrollo de los planes genera-
les municipales. Una diferencia esencial con respecto a la norma precedente se
observa en los Planes Parciales: no se pueden redactar Planes Parciales sin que
antes se hubiese aprobado el correspondiente Plan General o Normas Subsidiarias
y únicamente se podían desarrollar en suelo urbanizable programado. Con esto, el
Plan Parcial actúa definitivamente como una figura de desarrollo, que no puede
modificar determinaciones de las figuras superiores. Esto puso fin a la aprobación
de Planes Parciales en municipios sin planeamiento municipal o comarcal. La den-
sidad proyectada por los PP no podía superar las 75 viviendas/ha. Respecto a los
Planes Especiales, se añade un nuevo tipo, aquel destinado a la ejecución directa
de obras correspondientes a la infraestructura del territorio o algunos de los ele-
mentos determinantes del desarrollo urbano. Siempre y cuando no se completase
con Estudios de Detalle, el planeamiento urbanístico acababa con el Plan Parcial
ya que, habitualmente, el Proyecto de Urbanización no puede ser considerado es-
trictamente planeamiento (González Pérez, 1977).
Proyectos de Urbanización
Planes Especiales
En relación con los tipos de suelo, la ley distingue los términos clasificación y cali-
ficación. La clasificación es la determinación del planeamiento urbanístico consis-
tente en diferenciar los tres grandes tipos de suelo según su relación con el proceso
de urbanización (Zoido et al., 2012). La calificación urbanística determina el esta-
tuto aplicable a cada uno de los predios. Según la calificación del suelo, varían las
facultades, deberes y limitaciones (González Pérez, 1977). Actuando como desa-
rrollo de la clasificación, detalla más pormenorizadamente el destino del Suelo
Urbano y Urbanizable previamente clasificado (Zoido et al., 2012). Pero fueron los
cambios introducidos en la clasificación del suelo probablemente los más impor-
tantes. En líneas generales se mantuvieron las categorías anteriores, pero se perfec-
cionó su régimen estatutario y así, el Urbanizable se adaptó a las necesidades pro-
gramáticas del Plan. El contenido del Suelo Urbano no difería en gran medida de
lo reglado dos décadas antes. Para alcanzar la categoría de Suelo Urbano los terre-
nos tenían que contar con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de
aguas y suministro de energía eléctrica, o bien estar comprendidos en áreas conso-
lidadas por la edificación al menos en dos terceras partes de su superficie. Los
municipios que carecieran de Plan solo podían contener Suelo Urbano y No Urba-
nizable. La nueva ley cambió la denominación e incrementó las categorías del Sue-
lo de Reserva Urbana. Se pasó a llamar Suelo Urbanizable y se dividió en Progra-
mado y No Programado. La novedad más importante se produjo con la clasifica-
ción del Suelo Urbanizable en Programado (aquel que debe ser urbanizado según
el programa del propio Plan) y el No Programado (integrado por el que pueda ser
objeto de urbanización mediante la aprobación de Programas de Actuación Urba-
nísticas). En principio, todo el Suelo Urbanizable estaba proyectado a para su
conversión en Urbano, previa realización de las obras de urbanización. Ahora
bien, el procedimiento es diferente si esta conversión estaba programada o no. Así,
el No Programado para que pueda ser urbanizado a través de un Plan Parcial ne-
cesitaba aprobar previamente su correspondiente Programa de Actuación Urba-
nística. Estamos ante un sistema menos rígido que el anterior para el control de la
salida de suelo al mercado y que puede ser adecuado para hacer frente al aumento
de demanda residencial en un momento determinado. Sin embargo, es necesario
reconocer que, como instrumento facilitador de la urbanización, favorece a los
propietarios del suelo y los promotores inmobiliarios. En resumen, no se alcanzó
un planeamiento flexible, pero esta nueva figura podía acoger unas cantidades
310 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
SUELO URBANO
Suelo Urbanizable Programado
No Programado
Suelo No Urbanizable Especialmente protegido
Común
perímetro del Suelo Urbano delimitado del resto del municipio que es clasificado
como Suelo No Urbanizable. En ocasiones, podían contener una complementa-
ción de las alineaciones del sistema viario existente y ordenanzas de edificación.
Desde su regulación, han sido muchos los términos municipales que han abusado
de su aplicación por considerarla adecuada a su escasa complejidad urbanística y
reducido tamaño poblacional.
DERECHO AL Atribución al propietario afectado por una actuación urbanística de los usos e
APROVECHAMIENTO intensidades de los mismos susceptibles de adquisición privada o su equivalen-
URBANÍSTICO te económico. Se adquiría con el cumplimiento de los deberes de equidistribu-
ción, cesión y urbanización
TABLA 15.—Categoría de municipios que deben aplicar de forma íntegra o parcial la LS90
Municipios con más de 50.000 habitantes Siempre incluidos en los municipios de aplicación íntegra
de la Ley
La aprobación de esta segunda reforma de la Ley del Suelo creó una situa-
ción de extraordinaria complejidad en el panorama urbanístico español. Con-
forme a la Disposición Final 2.ª de la LS90, el Gobierno tenía que aprobar en el
plazo de un año un texto refundido de las disposiciones estatales vigentes sobre
suelo y ordenación urbana. La labor no era sencilla y el Texto Refundido no
podía ser una simple suma de las leyes de 1976 y de 1990, sino que se hacía in-
evitable la incorporación de preceptos reglamentarios y normativas nuevas. Un
cambio ministerial, que dio lugar al Ministerio de Obras Públicas y Transportes
(MOPT), y consiguientemente de Titular alargó más de un año la aprobación
del Texto Refundido. En 1992, se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre
Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Con la intención de clarificar proble-
mas de índole competencial, clasificó los preceptos en tres categorías: de carác-
ter pleno (sobre el 22 por 100 de los artículos de la LS92), básico (el 26 por 100)
y supletorio (el 52 por 100).
Artículo 1 de la LS56 «Es objeto de la presente Ley la ordenación urbanística en todo el territorio
nacional»
Artículo 1 de la LS76 «Es objeto de la presente Ley la ordenación urbanística en todo el territorio
nacional»
Artículo 1 de la LS92 «La presente Ley tiene por objeto establecer el régimen urbanístico de la
propiedad del suelo y regular la actividad administrativa en materia de urba-
nismo con el carácter pleno, básico o supletorio que, para cada artículo, se
determina expresamente»
318 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
Por imperativo legal, una vez aprobado el nuevo código urbanístico se hizo
necesario adaptar los Reglamentos en vigor al Texto Refundido. La Disposición
Final del TR92 obligaba al Gobierno a que realizase la tabla de vigencias de los
Reglamentos en el plazo de tres meses. El Real Decreto 304/1993, de 23 de febre-
ro, estableció la tabla de vigencias de cinco Reglamentos: Planeamiento, Gestión,
Disciplina, Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares y Reparcelaciones
de suelo afectado por Planes de ordenación.
En general, los planes generales de los años 1980 se caracterizaron por su
rigidez y el estar volcados hacia el suelo urbano. Muchos ayuntamientos culpa-
ron de los males de sus municipios al plan pre-democrático. Así, a lo largo de la
década de los 1980, fue común la revisión de los planes municipales, primero
para adaptarlos al nuevo escenario sociopolítico y, más adelante, a las normas
que progresivamente fueron aprobando los parlamentos autonómicos en virtud
de las nuevas competencias adquiridas. Un planeamiento más sensible a los dé-
ficits sociales y urbanísticos de las barriadas periféricas, los problemas de equi-
pamientos y espacios libres y el estado de degradación de los centros históricos.
El avance fue importante pero, progresivamente, se reforzó la influencia del
neoliberalismo capitalista y la globalización sobre los nuevos esquemas de «ha-
cer ciudad». En 1986-1992 se produjo una nueva burbuja inmobiliaria vincula-
da a una etapa de cierto optimismo económico. El nuevo planeamiento facilitó
la expansión física de la ciudad baja densidad y el proceso urbanizador de las
periferias se extendió a ciudades medianas y pequeñas. El suelo rústico entró
definitivamente en el mercado inmobiliario, fundamentalmente por medio de la
segunda residencia.
Artículo 1 de la LS98
«Es objeto de la presente Ley definir el contenido básico del derecho de propiedad
del suelo de acuerdo con su función social, regulando las condiciones que aseguren la
igualdad esencial de su ejercicio en todo el territorio nacional».
corregir las rigideces del mercado. El precio de la vivienda crecía a unos ritmos
elevados. El crecimiento de la demanda y la incidencia del precio del suelo en los
productos inmobiliarios se identificaban como causas principales. La respuesta fue
actuar sobre la oferta por medio del incremento del suelo urbanizable, eliminando
aquellas previsiones normativas que, por su falta de flexibilidad, pudieran limitar-
lo. Esta medida, según la teoría de mercado defendida por el legislador, conllevaría
la reducción del precio final de los bienes inmobiliarios. Las facilidades para la
reducción del Suelo No Urbanizable y el nuevo papel otorgado al sector privado
en la gestión y ejecución del planeamiento de desarrollo, fueron dos de las estrate-
gias utilizadas para alcanzar estos fines.
Los espacios urbanos 325
regula una reserva mínima del 30 por 100 de las viviendas en régimen de protección
pública en el suelo que vaya a ser incluido en actuaciones de urbanización. Además,
se aumenta la participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas. Estas, con
carácter general, comportan una cesión a la Administración de un porcentaje entre el
5 por 100 y el 15 por 100 aunque, en determinados casos, puede llegar al 20 por 100.
Por primera vez en el derecho urbanístico español, la nueva ley no planteó la
clasificación del suelo. Se considera que esta es una técnica urbanística cuya regu-
lación compete a los legisladores autonómicos. En su defecto, la LS07/08 diseña
un nuevo esquema de situaciones básicas del suelo, que supone el paso de las tres
tradicionales categorías de suelo a una nueva clasificación dual: Suelo Rural y Sue-
lo Urbanizado1. Además, el suelo urbanizable deja de tener carácter residual y se
recupera el carácter positivo otorgado al suelo rural, abandonado desde la LS98.
CUADRO 19.—Situaciones básicas del suelo según la Ley del Suelo 2007/08
Suelo rural. Formado por los siguientes tipos de suelo: a) suelo preservado de su
transformación mediante la urbanización. Incluye: terrenos excluidos de dicha transfor-
mación por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o
del patrimonio cultural; los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la orde-
nación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes (incluidos los ecológi-
cos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos); aquellos con riesgos naturales o tecno-
lógicos (incluidos los de inundación o de otros accidentes graves). b) Suelo para el que los
instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situa-
ción de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbaniza-
ción. c) Suelo que no contenga la condición de urbanizado.
Suelo urbanizado. El integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y
servicios propios de los núcleos de población. Se entenderá que así ocurre cuando las
parcelas, estén o no edificadas, cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos
por la legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las
de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento.
1
La Ley abrió también la posibilidad a que las instituciones autonómicas prescindan de la clasifi-
cación del suelo y se limiten a regular las actuaciones de transformación en cualquiera de las «situacio-
nes básicas» (Menéndez, 2009).
Los espacios urbanos 327
hay, no lo que el plan dice que puede llegar a haber en un futuro. Así, con indepen-
dencia de las clases de suelo que pueda regular cada Comunidad Autónoma, esta ley
parte de dos situaciones básicas que están valoradas conforme a su naturaleza en el
momento presente: suelo rural (aquel que no está funcionalmente integrado en la
trama urbana), y suelo urbanizado (el que ha sido efectiva y adecuadamente transfor-
mado por la urbanización), distinguiéndose a su vez entre edificado y no edificado.
Así, antes se atendía al destino y ahora a su situación. El valor del suelo ya no es
especulativo sino que se estima según la situación real del suelo.
No obstante, el importante avance no lo fue tanto si consideramos la moratoria de
aplicación impuesta en su aportación principal: la valoración del suelo. Un plazo
transitorio favorable al sector inmobiliario y la banca, y que es reflejo de la gravedad
de la crisis en los sectores financiero y de la construcción. En un principio, se acordó
que los propietarios de suelo urbanizable programado (es decir aquellos terrenos a
punto de ser urbanizados a través de un Plan Parcial) tenían que valorar el suelo de
acuerdo con la nueva ley a partir del 1 de julio de 2010. Durante los tres años que
median desde la aprobación de la norma, los promotores podrían construir en los
suelos urbanizables con Plan Parcial, y así convertirse en urbanos. Pasado este plazo,
el terreno pasaría a adquirir la categoría de «rural», con lo que su valor bajaría de
forma inevitable. Ante la parálisis del mercado inmobiliario, el Ministerio de Econo-
mía alargó la prórroga hasta el 31 de diciembre de 2011, con el fin de evitar que el
suelo urbanizable empezase a cotizar a precio de rústico (RD 6/2010 de 9 de abril, de
medidas para el impulso de la recuperación económica y el empleo). Pero la situación
inmobiliaria lejos de mejorar, empeoró de forma considerable. Y el nuevo gobierno
conservador recurrió a fórmulas similares, dirigidas a salvaguardar a la banca de la
valoración del suelo de la LS07/08. El tipo de respuesta tiene una gran carga simbó-
lica, por cuanto es el Ministerio de Economía, y no los departamentos de Vivienda o
Medio Ambiente, el que está diseñando las primeras propuestas en política de suelo
del nuevo ejecutivo. El Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas ur-
gentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit
público estableció una nueva prórroga de seis meses (cinco años en total, a contar
desde el 28 de mayo de 2007, momento en que entró en vigor la Ley) para que el
suelo siga cotizando a precio de uso potencial, no real. Es decir, estos activos se pue-
den seguir valorando en términos contables como suelo urbanizable hasta julio de
2012. Esta medida pretende salvar a unas entidades financieras con unas cuentas so-
brevaloradas y con una enorme bolsa de suelo procedente de prácticas especulativas2.
En definitiva, las políticas de mercantilización del suelo no resolvieron los proble-
mas urbanísticos de España, incluido el control del precio del suelo, pero parecen do-
minar el marco urbanístico. La intervención sobre el parque existente no es un objetivo
prioritario en la actualidad. Acciones combinadas para impulsar el régimen de alquiler,
gravar fiscalmente a las viviendas desocupadas o incluso expropiar el usufructo de las
mismas, como se ha llegado a plantear en Cataluña, están lejos de contemplarse en el
panorama urbanístico estatal (González Pérez, 2010). Es más, la crisis puede favorecer
2
Bankia asume una cartera de suelos adjudicados valorada en 5.111 millones. Le sigue el Banco
de Santander (4.301 millones), Caixa Catalunya (3.347 millones) y La Caixa (2.611 millones).
328 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
Entre las leyes del suelo de 1998 y 2007 se sucedió un fenómeno de enorme tras-
cendencia que necesita de un análisis individualizado. La denominada burbuja inmo-
biliaria se fraguó en los años de mayor liberalización, y estalló solo unos meses antes de
la aprobación de la LS07/08. Desde las primeras normas de 1996, el control del precio
del suelo y la consiguiente reducción del coste de la vivienda se buscó a través de po-
líticas de desregulación de la práctica urbanística. Las leyes del suelo facilitaron la
construcción de vivienda a ritmos muy superiores al crecimiento de la población, sin
que se haya resuelto el acceso de la población a la vivienda (González Pérez, 2010).
Las tres burbujas inmobiliarias conocidas en España en el último medio siglo
aparecen en un contexto político y económico favorable a la construcción de vivienda
como inversión especulativa: desarrollismo español de los 1960; ingreso en la Comu-
nidad Económica Europea en 1986; Unión Económica y Monetaria y adopción del
euro como moneda común en 1999. Y los tres comparten consecuencias: sobreoferta
de viviendas, acusado déficit exterior y fuerte incremento de los precios de la vivienda
Los espacios urbanos 329
con caída posterior. El día 6 de junio de 2005, The Economist definió la burbuja espe-
culativa inmobiliaria como el mayor proceso especulativo de la historia del capitalis-
mo. «Tsunami», «tumor» o «melanoma» son algunos de los conceptos utilizados por
autores españoles para adjetivar los problemas asociados a la urbanización y los pre-
cios de la vivienda durante este ciclo expansivo de la economía. Unas descripciones
que dejan entrever las consecuencias negativas provocadas por un sector económico,
el de la construcción residencial, sobre el que se ha fundamentado el aumento del PIB
español desde mediados de la década de 1990 (González Pérez, 2010). Los «excesos»
de esta etapa sitúan a España como el país de la Unión Europea con más viviendas por
mil habitantes y con mayor número de viviendas tanto vacías como secundarias. Situa-
ción que bien se merece el calificativo otorgado a España de «la cumbre de la burbuja
inmobiliaria mundial» (Fernández Durán, 2009).
La demanda de vivienda para uso fue el motivo principal de adquisición de
una vivienda hasta 2001. A partir de este año adquirió una nueva función como
3
Según García Montalvo (2007), factores habituales como población, renta, tipos de interés, tasa
de ocupación, etc. explican el 60-65 por 100 de esta evolución del precio. El restante 35-40 por 100 es
causado por otros factores, lo que se conoce como «burbuja inmobiliaria».
330 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
CUADRO 20.—Causas principales del «tercer boom inmobiliario español» y del aumento
del precio de la vivienda
4
El aumento en la construcción de viviendas se corresponde con un crecimiento paralelo de los
precios de las mismas. Sin embargo, la fuerte caída en la edificación inmobiliaria desde 2006 no coin-
cide con un descenso equivalente del precio de la vivienda.
Los espacios urbanos 331
5
Algunas de las entidades financieras más vinculadas al negocio inmobiliario fueron intervenidas
por el Banco de España en los últimos años: Caja Castilla-La Mancha (2009), CajaSur (2010) y Caja
Mediterráneo (CAM) (2011), concluyendo con la nacionalización parcial de Bankia en mayo de 2012.
332 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
La legislación del suelo en España se completa con las leyes promulgadas por
las Comunidades Autónomas. Las primeras normas se limitaron a modificar algu-
nos aspectos de la estatal sin pretender una alteración del sistema de planeamiento
y gestión (Perales, 1995). Las posteriores a la STC de 1997 completaron los pre-
ceptos que son de su competencia hasta convertirlas en verdaderas leyes urbanísti-
cas de carácter integral. Este esquema tiene dos excepciones: Ceuta y Melilla. Sus
respectivos estatutos de autonomía no les atribuyen competencia legislativa algu-
na. Además, la STC de 1997 no hizo referencia, ni tan siquiera aclaratoria, a la si-
tuación de estas dos ciudades autónomas. De esta dualidad de competencias Esta-
do-CC.AA. resulta la legislación del suelo aplicable en España. Los preceptos apli-
cables en cada caso son los siguientes (Ortega, 1998):
tación catalana y gallega como las más interesantes de esta primera etapa. Sin em-
bargo, merece una atención especial la Ley 5/87, de 7 de abril, sobre Ordenación
Urbanística del Suelo Rústico de Canarias por cuanto, por vez primera, se propor-
ciona un valor positivo al Suelo No Urbanizable. Según esta, el Suelo Urbanizable
Programado (antes de la aprobación del PAU) y el Suelo Apto para Urbanizar de
las Normas Subsidiarias (antes de la aprobación del Plan Parcial) son considerados
a todos los efectos Suelo No Urbanizable (Menéndez, 1996). Además, el mismo se
subdividió en categorías y se optó por la denominación de Rústico para resaltar su
valor y como medio para enfrentarse al carácter negativo proporcionado por la
legislación estatal. Al final de esta etapa, Cataluña aprobó una de las normas más
completa de estos años: el Decreto Legislativo 1/1990 por el que se aprueba el
texto refundido de disposiciones legales vigentes en materia urbanística.
La segunda generación se inició después de 1992. La característica más impor-
tante de los códigos que regulan la actividad urbanística en todas sus facetas, como
leyes integrales, es la comunión entre urbanismo y ordenación del territorio, ale-
jándose de la dualidad legislativa de los años precedentes y aceptando la relación
entre ambas disciplinas.
Recurso a la LS90
Navarra, Aragón, Cantabria, Cataluña, Castilla y León e Islas Canarias.
Recurso al TR92
Islas Baleares, Aragón y Cataluña.
Andalucía:
Decreto 184/1995 por el que se regula el plazo máximo para la tramitación y reso-
lución de determinados procedimientos sancionadores en materia urbanística.
Asturias:
Decreto 58/1995 por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo y ejecución de
la Ley 2/1991 de reserva de suelo y actuaciones urbanísticas prioritarias.
Cantabria:
Ley 9/1994 sobre usos del suelo en el medio rural.
Galicia:
Ley 7/1995 de delegación y distribución de competencias urbanísticas en los mu-
nicipios.
336 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
Madrid:
Ley 9/1995 de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo. Modificada por
Ley 20/1997.
Murcia:
Ley 10/1995 sobre competencias en materia de urbanismo.
Navarra:
Ley Foral 10/1994 de Ordenación del Territorio y Urbanismo.
Decreto Foral 85/1995 de desarrollo de la Ley 10/1994 de Ordenación del Territo-
rio y Urbanismo.
País Vasco:
Ley 17/1994 de medidas urgentes en materia de Vivienda y tramitación de los ins-
trumentos de Planeamiento y Gestión Urbanística.
Ley 30/1994 de medidas urgentes en materia de vivienda y tramitación de los ins-
trumentos de planeamiento y gestión.
Valencia:
Ley 6/1994 reguladora de la actividad urbanística.
6
La excepción más destacada fue Navarra. El recurso impuesto por su Parlamento no atendía a
cuestiones de fondo por lo que, en cierta medida, fue normal la redacción de una ley urbanística adap-
tada.
Los espacios urbanos 337
Andalucía:
Ley 1/1997 por la que se adoptan con carácter urgente y transitorio disposiciones
en materia de régimen del suelo y ordenación urbana.
Cantabria:
Ley 1/1997 de Medidas urgentes en materia de régimen del suelo y ordenación
urbana.
Extremadura:
Ley 13/1997 reguladora de la actividad urbanística de la Comunidad Autónoma de
Extremadura.
Galicia:
Ley 1/1997 del suelo de Galicia.
Islas Baleares:
Ley 6/1997 del Suelo Rústico de las Illes Balears.
Madrid:
Ley 20/1997 que modifica la Ley 9/1995 de Medidas de Política Territorial, Suelo
y Urbanismo.
Ley 20/1997 de Medidas Urgentes en Materia de Suelo y Urbanismo.
País Vasco:
Ley 3/1997 por la que se determina la participación de la Comunidad Autónoma
en las plusvalías generadas por la acción urbanística.
Decreto 142/1997 por la que se desarrolla la Ley 30/1994 de medidas urgentes en
materia de vivienda y tramitación de los instrumentos de planeamiento y gestión.
Leyes parciales
Islas Baleares.
Islas Canarias.
País Vasco.
Andalucía
Ley 7/2002, de 17 de Diciembre, de ORDENACIÓN URBANÍSTICA de Anda-
lucía (LOUA) modificada por LEY 2/2012, de 10 enero, por el que se regula EL RÉ-
GIMEN DE LAS EDIFICACIONES Y ASENTAMIENTOS EXISTENTES EN
SUELO NO URBANIZABLE EN LA COMUNIDAD AUTONÓMA DE ANDA-
LUCÍA. D 60/2010 REGLAMENTO DE DISCIPLINA.
Asturias
D.L 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el T.R disposiciones legales vi-
gentes EN MATERIA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y URBANISMO. D
278/2007 REGLAMENTO DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y URBANIS-
MO modificada por Ley del Principado de Asturias 4/2009, de 29 de diciembre, DE
MEDIDAS ADMINISTRATIVAS Y TRIBUTARIAS DE ACOMPAÑAMIENTO A
LOS PRESUPUESTOS GENERALES PARA 2010 y Decreto 30/2011, de 13 de abril,
1.ª MODIFICACIÓN DEL REGLAMENTO.
Aragón
LEY 3/2009, de 17 de junio, de URBANISMO de Aragón modificada por LEY
8/2011, de 10 marzo, medidas para la COMPATIBILIZAR LOS PROYECTOS DE
NIEVE CON EL DESARROLLO SOSTENIBLE DE LOS TERRITORIOS DE
MONTAÑA.
Islas Baleares
• SUELO URBANO es regulado por Ley 4/2008, de 14 de Mayo, de Medidas
Urgentes para un desarrollo Territorial Sostenible en las Illes Balears, modificado por
340 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
Canarias
D.L 1/ 2000, de 8 Mayo, por el que se aprueba T.R. LEY DE ORDENACIÓN
DEL TERRITORIO Y DE ESPACIOS NATURALES de Canarias modificada por
LEY 7/2011, de 5 de Abril, de ACTIVIDADES CLASIFICADAS Y ESPECTÁCU-
LOS PÚBLICOS Y OTRAS MEDIDAS ADMINISTRATIVAS. D 183/2004 RE-
GLAMENTO DE GESTIÓN Y EJECUCIÓN DEL SISTEMA DE PLANEAMIEN-
TO.
Cantabria
LEY 2/ 2001, de 25 de Junio, de ORDENACIÓN TERRITORIAL Y RÉGIMEN
URBANÍSTICO DEL SUELO de Cantabria modificada por LEY de Cantabria
5/2011, de 29 de diciembre MEDIDAS FISCALES Y ADMINISTRATIVAS.
Castilla-León
LEY 5/1999, de 8 de Abril, de URBANISMO de Castilla y León modificada por
la LEY 1/2012,de 28 de Febrero, de MEDIDAS TRIBUTARIAS, ADMINISTRATI-
VAS Y FINANCIERAS. D 22/2004 REGLAMENTO DE URBANISMO.
Castilla y la Mancha
DL 1/ 2010, de 18 de Mayo, por el que se aprueba T.R. de la LEY DE ORDENA-
CIÓN DEL TERRITORIO Y DE LA ACTIVIDAD URBANÍSTICA (LOTAU). D
248/2004 REGLAMENTO DE PLANEAMIENTO de la Ley 2/1998, de 4 de Junio.
D 242/2004. REGLAMENTO DE SUELO RÚSTICO. D 29/2011 REGLAMENTO
DE LA ACTIVIDAD DE EJECUCIÓN DE LA LOTAU. D 34/2011 REGLAMEN-
TO DE DISCIPLINA URBANISTICA.
Cataluña
LEY 1/2010, de 3 de Agosto, TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DE URBANIS-
MO-CATALANA derogación parcial en materia de reservas mínimas para vivienda con
protección por Ley 7/2011 y modificada por Ley 3/2012, de 22 de febrero. D 305/2006
REGLAMENTO DE LA LEY DE URBANISMO, derogación parcial por la Ley 9/2011.
Los espacios urbanos 341
Extremadura
LEY 15/2001, de 14 de Diciembre, de SUELO Y ORDENACIÓN de Extrema-
dura modificada por Ley 9/2011, de 29 de marzo RECURSO DE INCONSTITUCIO-
NALIDAD 4308-2011 contra art. único apartados 4, 5, 7, 13 a 15, 30 y 48 sobre Ley
9/2010, de 18 de octubre, de MODIFICACIÓN DE LA LEY 15/2001. D 7/2007
REGLAMENTO DE PLANEAMIENTO DE EXTREMADURA.
Galicia
LEY 9/2002, de 30 de Diciembre, de ORDENACIÓN URBANÍSTICA Y PRO-
TECCIÓN DEL MEDIO RURAL de Galicia, modificada por la LEY 2/2010, de 25
de Marzo, de MEDIDAS URGENTES. D 28/1999 REGLAMENTO DE DISCIPLI-
NA URBANÍSTICA.
La Rioja
LEY 5/2006, de 2 de Mayo, de ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y URBA-
NISMO modificada por la LEY 7/2011, de 22 de diciembre, de MEDIDAS FISCA-
LES Y ADMINISTRATIVAS PARA EL AÑO 2012.
Madrid
LEY 9/2001, de 17 de Julio, Del SUELO, de la Comunidad de Madrid modificada por
la Ley 6 /2011, de 28 de diciembre, MEDIDAS FISCALES Y ADMINISTRATIVAS.
Murcia
DECRETO LEGISLATIVO 1/2005, de 10 de Junio, por el que se aprueba el
texto refundido de la LEY DE SUELO DE LA REGIÓN DE MURCIA.
Navarra
LEY FORAL 35/2002, de 20 de Diciembre, de ORDENACIÓN DEL TERRITO-
RIO Y URBANISMO modificada.
LEY FORAL 6/2009, de 5 de Junio, DE MEDIDAS URGENTES EN MATERIA
DE URBANISMO Y VIVIENDA.
País Vasco
LEY 2/2006, de 30 de Junio, de SUELO Y URBANISMO, desarrollada por DE-
CRETO 105/2008, de 3 Junio, de MEDIDAS URGENTES.
Valencia
LEY 16/2005, de 30 de diciembre, de La Generalitat, URBANÍSTICA VALENCIA-
NA, modificada por DL 2/2012, de 13 de enero, del Consell, de MEDIDAS URGEN-
TES DE APOYO A LA INICIATIVA EMPRESARIAL Y A LOS EMPRENDEDO-
RES, MICROEMPRESAS Y PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS (PYME) DE
LA COMUNITAT VALENCIANA. D 120/2006 REGLAMENTO DE PAISAJE. D
67/2006 REGLAMENTO DE ORDENACIÓN, GESTIÓN TERRITORIAL Y UR-
BANÍSTICA y sus modificaciones D36/2007 y D46/2008. D 201/1998 REGLAMEN-
TO DE PLANEAMIENTO. LEY 10/2004, del SUELO N O URBANIZABLE.
Fuente: elaboración propia a partir de Sociedad de Tasación, 2012, y Ministerio de Fomento, 2012.
342 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
PLANEAMIENTO INSTRUMENTOS
PLANEAMIENTO GENERAL
DE DESARROLLO COMPLEMENTARIOS
PLANEAMIENTO INSTRUMENTOS
PLANEAMIENTO GENERAL
DE DESARROLLO COMPLEMENTARIOS
Islas Baleares Planes Directores Territo- Planes Parciales; Planes Catálogos; Normas Subsi-
riales de Coordinación; Especiales; Estudios de diarias con carácter pro-
Planes Generales de Orde- Detalle; Plan de Actua- vincial
nación Urbanística; Nor- ción Urbanística
mas Subsidiarias; Proyec-
tos de Delimitación de
suelo Urbano
Madrid Planes Generales de Or- Planes Parciales; Planes Catálogos de Bienes y Es-
denación Urbanística; Especiales; Estudios de pacios Protegidos
Planes de Sectorización Detalle
Murcia Planes Municipal Genera- Planes Parciales; Planes -
les de Ordenación Especiales; Estudios de
Detalle
Navarra Planes Generales Munici- Planes Parciales; Planes Ordenanzas Municipales
pales Especiales; Estudios de de Edificación y de Urba-
Detalle; Planes de Sectori- nización; Catálogos
zación
Los espacios urbanos 345
PLANEAMIENTO INSTRUMENTOS
PLANEAMIENTO GENERAL
DE DESARROLLO COMPLEMENTARIOS
País Vasco Planes Generales de Or- Planes Parciales; Planes Ordenanzas complemen-
denación Urbanística; Pla- Especiales; Estudios de tarias de la ordenación;
nes de Sectorización; Plan Detalle Catálogos
de compatibilización del
Planeamiento General
La Rioja Planes Generales Munici- Planes Parciales; Planes Catálogos (están incluidos
pal; Normas de Coordina- Especiales; Estudios de en el PGM)
ción del Planeamiento Ur- Detalle
banístico Municipal
Valencia Planes Generales de Or- Planes Parciales; Planes Catálogos de Bienes y Es-
denación Urbanística; Pla- Especiales; Estudios de pacios Protegidos
nes Parciales y Reforma Detalle
Interior modificativos de
la Ordenación Estructural
La clasificación del suelo constituye una de las dos técnicas, junto a la calificación,
de la ordenación urbanística. Hasta 2007, la legislación autonómica podía concretar
los criterios de clasificación y el régimen de utilización de cada una de las clases, pero
no le era posible prescindir de la clasificación. La Ley 8/2007 establece que esta es
una técnica urbanística que no corresponde regular al legislador estatal sino al auto-
nómico, por lo que se limita a establecer las dos «situaciones básicas» en que el suelo
puede encontrarse: la de suelo rural y la de suelo urbanizado (Menéndez, 2007). Por
lo tanto, las leyes autonómicas pueden prescindir de la clasificación, si lo estima con-
veniente. De todas formas, no es previsible que se abandone, al menos a corto plazo,
una técnica tan arraigada. Presumiblemente seguirán existiendo las clases de suelo,
pero ahora definidas por las autonomías. Sin embargo, estas tendrán que reconducir-
se a las dos situaciones básicas reguladas en la LS07/08, que inciden sobre el estatuto
básico de la propiedad y el régimen de las valoraciones (Menéndez, 2009).
Los instrumentos de planeamiento general tienen la competencia urbanística
de dividir el territorio municipal en las tres clases de suelo: Urbano, Urbanizable y
No Urbanizable. Es significativo como algunas leyes sitúan en la relación del arti-
culado, la definición del No Urbanizable después del Urbano. El Suelo No Urba-
nizable se denomina Suelo Rústico en seis Comunidades Autónomas. El peculiar
sistema de asentamientos en Galicia es decisivo en la delimitación de una nueva
clase de suelo (de Núcleo Rural). Aparentemente parece una tipología dentro del
No Urbanizable, ya que se refiere a los asentamientos de población consolidados
localizados en este suelo. Sin embargo, se trata de un tipo de suelo urbano que
346 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
Andalucía
SUELO URBANO (SU): Urbano Consolidado, Urbano No Consolidado.
SUELO URBANIZABLE (SUBLE): Urbanizable Ordenado, Urbanizable Secto-
rizado, Urbanizable No Sectorizado.
SUELO NO URBANIZABLE (SNU): Especial Protección (por legislación espe-
cífica o por planificación territorial o urbanística), de carácter Natural o Rural, del
Hábitat Rural Diseminado.
348 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
Aragón
SUELO URBANO (SU): Urbano Consolidado, Urbano No Consolidado.
SUELO URBANIZABLE (SUBLE): Urbanizable Delimitado, Urbanizable No
Delimitado.
SUELO NO URBANIZABLE (SNU): No Urbanizable Especial, No Urbanizable
Genérico.
Asturias
SUELO URBANO (SU): Urbano Consolidado, Urbano no Consolidado.
SUELO URBANIZABLE (SUBLE): Urbanizable Prioritario, Urbanizable No
Prioritario.
SUELO NO URBANIZABLE (SNU): Régimen de Especial Protección, de Inte-
rés, Núcleo Rural, de infraestructuras, de Costas.
Canarias
SUELO URBANO (SU): Urbano Consolidado y Urbano No Consolidado (Interés
Cultural, Renovación o Rehabilitación Urbana).
SUELO URBANIZABLE (SUBLE): Sectorizado (Ordenado, No Ordenado), No
Sectorizado (Turístico, Estratégico, Diferido).
SUELO RÚSTICO (SR): Valores Naturales de Protección Ambiental, Protección
de sus Valores Económicos, Poblamiento Rural (de Asentamiento Rural, de Asenta-
miento Agrícola), de Protección Territorial.
Cantabria
SUELO URBANO (SU): Urbano Consolidado, Urbano No Consolidado.
SUELO URBANIZABLE (SUBLE): Urbanizable Delimitado, Urbanizable Residual.
SUELO RÚSTICO (SR): régimen de Especial Protección, régimen de Protección
Ordinaria.
Castilla y León
SUELO URBANO (SU): Urbano Consolidado, Urbano No Consolidado.
SUELO URBANIZABLE (SUBLE).
SUELO RÚSTICO (SR): Común, de Entorno Urbano, con Asentamiento Tradi-
cional, con Protección Agropecuaria, de Infraestructuras, Cultural, Natural y Especial,
de Actividades Extractivas, de Asentamiento Irregular.
Castilla-La Mancha
SUELO URBANO (SU): Urbano Consolidado, Urbano No Consolidado.
SUELO URBANIZABLE (SUBLE): Urbanizable Sin Programar, Urbanizable con
PAU.
SUELO RÚSTICO (SR): No Urbanizable de Especial Protección, de Reserva.
Cataluña
SUELO URBANO (SU): Urbano Consolidado, Urbano No Consolidado, Núcleo
de Población.
SUELO URBANIZABLE (SUBLE): Urbanizable Delimitado, Urbanizable No
Delimitado, Áreas Residenciales Estratégicas.
SUELO NO URBANIZABLE (SNU): SNU por varios factores y razones, SNU
necesarios para Sistemas Urbanísticos GG.
Los espacios urbanos 349
Extremadura
SUELO URBANO (SU): Urbano Consolidado, Urbano No Consolidado.
SUELO URBANIZABLE (SUBLE).
SUELO NO URBANIZABLE (SNU): No Urbanizable Común, No Urbanizable
Protegido (Ambiental, Natural, Paisajística, Entorno, Estructural, Infraestructuras y
Equipamientos).
Galicia
SUELO URBANO (SU): Urbano Consolidado, Urbano No Consolidado.
SUELO DE NÚCLEO RURAL (SNR): Núcleo Rural Histórico Tradicional, Nú-
cleo Rural Común, Núcleo Rural Complejo.
SUELO URBANIZABLE (SUBLE): Urbanizable Delimitado o Inmediato, Urba-
nizable No Delimitado o Diferido.
SUELO RÚSTICO (SR): de Protección Ordinaria, Especialmente Protegido (Pro-
tección Agropecuaria, Protección Forestal, Protección de Infraestructuras, Protección
de las Aguas, Protección de las costas, Protección de Espacios Naturales.
Protección Paisajística, Especialmente protegido para zonas con Interés Patrimo-
nial, Artístico o Histórico).
Islas Baleares
SUELO URBANO (SU): Urbano Consolidado, Urbano No Consolidado.
SUELO URBANIZABLE O APTO PARA LA URBANIZACIÓN.
SUELO RÚSTICO (SR): Rústico Protegido (Áreas Naturales de Especial Interés
de Alto Nivel de Protección, Áreas Naturales de Especial Interés, Áreas Rurales de
Interés Paisajístico, Áreas de Prevención de Riesgos, Áreas de Protección Territorial),
Rústico Común (Áreas de Interés Agrario, Áreas de Transición, Áreas de Suelo Rústico
de Régimen General), Núcleos Rurales.
Madrid
SUELO URBANO (SU): Urbano Consolidado, Urbano No Consolidado.
SUELO URBANIZABLE (SUBLE): Urbanizable Sectorizado, Urbanizable No
Sectorizado.
SUELO NO URBANIZABLE (SNU).
Murcia
SUELO URBANO (SU): Urbano Consolidado, Urbano No Consolidado, Urbano
de Núcleo Rural, Urbano Especial.
SUELO URBANIZABLE (SUBLE): Urbanizable Especial, Urbanizable Sectori-
zado, Urbanizable Sin Sectorizar.
SUELO NO URBANIZABLE (SNU): Protección Específica, Protegido, SNU con
la categoría de Inadecuado.
Navarra
SUELO URBANO (SU): Urbano Consolidado, Urbano No Consolidado.
SUELO URBANIZABLE (SUBLE): Urbanizable Sectorizado, Urbanizable No
Sectorizado.
SUELO NO URBANIZABLE (SNU): No Urbanizable de Protección, No Urba-
nizable de Preservación.
350 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
País Vasco
SUELO URBANO (SU): Urbano Consolidado, Urbano No Consolidado, No
Consolidado por Incremento de la Edificabilidad Urbanística.
SUELO URBANIZABLE (SUBLE): Urbanizable Sectorizado, Urbanizable No
Sectorizado.
SUELO NO URBANIZABLE (SNU): No Urbanizable, No Urbanizable de Nú-
cleo Rural.
La Rioja
SUELO URBANO (SU): Urbano Consolidado, Urbano No Consolidado.
SUELO URBANIZABLE (SUBLE): Urbanizable Delimitado, Urbanizable No
Delimitado.
SUELO NO URBANIZABLE (SNU): No Urbanizable Genérico, No Urbanizable
Especial.
Valencia
SUELO URBANO (SU): Urbano con Urbanización Consolidada, Urbano No
Consolidado.
SUELO URBANIZABLE (SUBLE): Urbanizable Programado, Urbanizable No
Programado.
SUELO NO URBANIZABLE (SNU): No Urbanizable Protegido, No Urbaniza-
ble Común.
Fuente: elaboración propia a partir de Sociedad de Tasación, 2012, y Ministerio de Fomento, 2012.
agente urbanizador. Este opera como un empresario cuyo negocio consiste en eje-
cutar el programa obteniendo su beneficio como consecuencia de la diferencia de
valor entre el suelo no urbanizado y los solares que produce su actuación. Con
esto, la iniciativa urbanizadora y la apropiación de las plusvalías urbanísticas deri-
vadas (la especulación) pasan de los titulares de la propiedad del suelo a urbanizar
a los de las empresas acreditadas para urbanizar (Montiel, 2011). Esto significa que
el agente no es el propietario de los terrenos, lo que le impide obtener esa plusvalía.
Con este sistema, la acción urbanizadora dejó de estar vinculada a la propiedad del
suelo y el propietario se convierte así en un socio forzoso del empresario, hecho
que deslinda definitivamente la propiedad del suelo de la potestad de transformar-
lo. Ahora, quien posee el dinero para urbanizar tiene preferencia sobre quien tiene
la propiedad del suelo a la hora de liderar la nueva urbanización. Además, el pro-
pietario debe soportar los cargas de la urbanización, incluidos los costes en que
pueda incurrir el agente urbanizador (de urbanización, gestión y el beneficio em-
presarial) (Zoido et al., 2012). En resumen, el neoliberal agente urbanizador saltó
por encima del conservador derecho de propiedad (Rullan, 2012).
Este es el único sistema posible en las actuaciones aisladas (solares y suelo ur-
bano) e integradas (suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable sectorizado)
de gestión indirecta en Valencia; así como en las actuaciones sistemáticas (suelo
urbano no consolidado y suelo urbanizable sectorizado) de gestión indirecta en
Castilla-La Mancha. Esta última acogió este sistema en 1998. Y fue precisamente
en estos territorios donde encontramos dos ejemplos clásicos de grandes actuacio-
nes turístico-residenciales impulsados bajo este modelo: Marina d’Or y El Reino
del Quijote. Más adelante, otras ocho autonomías lo adoptaron, aunque en ningún
caso concebidas como sistema exclusivo. Así, el agente urbanizador existe también
en Andalucía, Asturias, Extremadura, Galicia, La Rioja, Murcia, Navarra y País
Vasco. En sintonía con esta figura y en el contexto de las tendencias actuales de
colaboración público-privado en la gestión urbanística y en el ejercicio de las fun-
ciones públicas, algunas comunidades han regulado otras figuras como son el
agente edificador (por ejemplo, País Vasco) y el agente rehabilitador (por ejemplo,
Madrid).
(Bocos, 1997). Es decir, cada uno de los planes tiene la obligación de acomodarse,
respetar y desarrollar las determinaciones o reglas del situado inmediatamente por
encima. En esta jerarquía se incluye a los Proyectos de Urbanización y los Catálo-
gos cuando, en realidad, ninguno de los dos pueden ser considerados planes pro-
piamente dichos. Tradicionalmente la legislación urbanística incluyó a los Proyec-
tos de Urbanización entre los planes debido a la similitud con otras figuras en
cuanto al proceso de tramitación. Sin embargo, existe unanimidad sobre su natu-
raleza, más próxima a un proyecto de obras. Por su parte, los Catálogos son sim-
plemente unos documentos complementarios a las determinaciones establecidas
por el planeamiento.
Planeamiento de desarrollo
Programas de Actuación Urbanística (PAU)
Planes Parciales (PP)
Planes Especiales (PE)
Estudios de Detalle (ED)
TABLA 22.—Evolución del modelo tipo de Plan urbanístico municipal según el contexto
socioeconómico y la legislación del suelo
CLASIFICACIÓN
DÉCADA LEY CARACTERÍSTICAS
POSITIVA DEL SUELO
Suelo Urbano
— Completar su ordenación mediante la regulación detallada del uso de los terre-
nos y de la edificación.
— Señalar las áreas en las que son procedentes la renovación o reforma interior.
— Definir aquellas partes de la estructura general (Sistemas Generales) del plan
correspondiente a esta clase de terrenos.
— Proponer los programas y medidas concretas de actuación para la ejecución de
las previsiones.
Suelo Urbanizable
Urbanizable Sectorizado:
Urbanizable No Sectorizado:
Suelo No Urbanizable:
5.4.1.2. Determinaciones
Determinaciones generales
La ordenación del Suelo Urbano ha ido ganando importancia con las sucesivas
revisiones legislativas. El Reglamento de Planeamiento Urbanístico establece una
serie de determinaciones que, con grado de detalle similar al que pueda proporcio-
nar el Plan Parcial en el Suelo Urbanizable, son de obligado cumplimiento en el
Urbano.
1. Delimitación de su perímetro. Debe incluir todos aquellos núcleos que
cumplan la definición objetiva dada por la ley, y no solo el asentamiento principal.
Por esto, el carácter discontinuo predomina en la forma y distribución del Suelo
Urbano.
2. Asignación de usos y tipologías pormenorizadas y niveles de intensidad co-
rrespondientes a las diferentes zonas. En las áreas remitidas a planeamiento espe-
cial es suficiente señalar los usos y niveles de intensidad. El ámbito espacial para
360 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
En esta clase de suelo, el Plan General establece las medidas y condiciones que
sean precisas tanto para la conservación y protección de todos los elementos natu-
rales (suelo, flora, fauna o paisaje) con el objetivo de evitar su degradación, como
de las edificaciones y parajes que por sus características especiales así lo aconsejen.
Es posible incluir la prohibición absoluta de construir y señalar las medidas a
adoptar a efectos de la conservación, mejora y protección. El ámbito de aplicación
es indeterminado, en función de las necesidades, pero la delimitación tiene que
estar fijada por el Plan Municipal. A través de la legislación urbanística o territo-
rial, las Comunidades Autónomas detallan con gran precisión las diferentes cate-
gorías de suelo rústico de especial protección. El RPU formula las siguientes sub-
categorías: a) suelo, flora, fauna, paisaje, cursos y masas de agua y demás elementos
naturales, incluyendo, en su caso, la prohibición absoluta de construir; b) medio
ambiente natural o de aquellos de sus elementos que hayan sufrido algún tipo de
degradación; c) yacimientos arqueológicos y construcciones o restos de ellas de
carácter histórico-artístico y arquitectónico que contengan algún elemento señala-
do de carácter cultural situados en este tipo de suelo; y d) aquellos destinados a
determinados cultivos o explotaciones agrícolas, ganaderas o forestales.
El Plan Municipal señala, en el Suelo No Urbanizable de Especial Protección,
tanto las medidas de protección (concretas o genéricas, según el caso) y conservación
como las normas de especial protección. Para el Suelo No Urbanizable Común es
suficiente, en principio, la relación de las medidas de obligado cumplimiento o el
régimen complementario del legal. El Reglamento de Planeamiento añade dos inte-
resantes determinaciones, que vienen a concretar y dar respuesta a las dudas deriva-
das de las posibilidades abiertas de edificación facilitadas por la Ley del Suelo en el
No Urbanizable. La primera es relativa a la definición del concepto de núcleo de
población en función de las características del municipio y, por tanto, las condiciones
objetivas que den lugar a su formación. La segunda menciona las características de
los edificios y las construcciones que puedan levantarse, según los usos, en este suelo.
A tal efecto, establece las medidas que impidan la posibilidad de formación de nú-
cleos de población y la normativa a la que deben sujetarse las construcciones para
garantizar su adaptación al medio ambiente rural y al paisaje.
5.4.1.3. Documentos
La memoria del Plan es algo más que una simple exposición de motivos, que
incluye tanto los estudios relativos a la información urbanística como la formula-
ción de la propuesta de ordenación (Ezquiaga, 1994). La misma establece las con-
clusiones de la información urbanística que condicionan la ordenación del territo-
rio, analiza las distintas alternativas posibles y justifica el modelo elegido, las deter-
minaciones de carácter general y las correspondientes a los distintos tipos de suelo.
Diferentes sentencias de 1991, 1992 y sobre todo una del Tribunal Supremo de 1993
insisten sobre la necesidad de plantear la memoria como un documento que marca
las líneas maestras de lo que ha de ser el planeamiento, sin descender a las particu-
laridades.
Todo el territorio a) Clasificación del suelo (superficies y categorías de cada tipo de suelo)
b) Estructura orgánica del territorio, señalando los sistemas generales
c) Usos globales previstos para los distintos tipos y categorías de suelo
Suelo Urbano a) Las determinaciones a), b), c), d), e), f), g) e i): escala 1:2.000
b) Áreas donde no se señale alineaciones y rasantes: escala 1:5.000
S. Urbanizable Sectorizado a) Planos de situación: a escala conveniente
b) Las determinaciones a), c), d) y e): 1:5.000
S. Urbanizable No Sectorizado a) Plano de situación: escala adecuada
b) Determinaciones a) y b): 1:5.000
Suelo No Urbanizable Plano de situación a escala conveniente con expresión de las áreas de
especial protección
Las Normas Urbanísticas completan el núcleo básico del Plan. El nivel de de-
talle varía de forma importante por clases de suelo. En el Urbano tienen el carácter
de Ordenanza de la Edificación y Uso del Suelo, mientras que en los restantes tipos
se proyectan como auténticas normas, necesarias para la elaboración de posterio-
res planes de desarrollo.
Los espacios urbanos 365
Aunque una sentencia del Tribunal Supremo (23 de enero de 1995) declaró el
carácter esencial del estudio económico-financiero, este perdió importancia en el
actual esquema de planeamiento. La explicación está en la dificultad que supone una
planificación exhaustiva de ingresos y gastos para un período de ocho años. Unos
meses más tarde (6 de junio de 1995), el mismo Tribunal delimitó sus funciones,
atribuyéndole un carácter genérico. Esta nueva circunstancia hace inexigible una
previsión específica para cada una de las operaciones que de la ordenación derivan.
Su función es asegurar la garantía de recursos económicos y técnicos del municipio,
fundamentalmente públicos pero también privados, que permitan la efectiva ejecu-
ción de las determinaciones del Plan en el plazo previsto. Mientras tanto, la evalua-
ción detallada y exacta de los recursos de financiación del Plan (expropiaciones,
implantación de servicios, compensaciones, indemnizaciones, etc.) le corresponden
mayoritariamente a los instrumentos urbanísticos de desarrollo. El RPU indica las
evaluaciones o análisis que debe contener. En todos los casos debe de redactarse en
coordinación con el Programa de Actuación, en el caso de que este exista.
Definida como figura de carácter operativo o de actuación, con los Planes Par-
ciales entramos definitivamente en el planeamiento de desarrollo. Constituye, jun-
to al Plan Especial, un excelente ejemplo de los modelos y fases actuales de cons-
trucción de la ciudad, en base a la sucesión de planes cada vez más específicos que
tienen por función ordenar y desarrollar los nuevos espacios que se incorporan a
la urbe. El Plan Parcial es el que hace el verdadero diseño urbano de la ciudad fu-
tura (Pujadas y Font, 1998). El Plan Parcial es el instrumento que ha de convertir
una ordenación general en una ordenación con un grado de detalle propio del
suelo urbano (Esteban, 2003). Así, es el encargado de reservar y distribuir los te-
rrenos para espacios libres y zonas verdes, equipamientos públicos, zonas comer-
ciales, vías y calles, aparcamientos, etc. sobre un sector del municipio no urbaniza-
do. Una ordenación detallada que, entre otros, dará la forma de la trama urbana,
la disposición y geometría de las manzanas y las características tipológicas de la
edificación.
Si el Plan Especial es el responsable de ordenar espacios urbanos complejos o
bien elaborar protecciones singulares en el Suelo No Urbanizable, el Plan Parcial
actúa exclusivamente sobre el Urbanizable. Desarrolla mediante la ordenación de-
tallada y completa este tipo de suelo delimitado en el Plan Municipal. Como otras
figuras, el PP está sujeto al principio de jerarquía, por lo que no es posible su re-
dacción en ausencia de planeamiento municipal y, en todos los casos, la ordena-
ción pormenorizada del PP debe respetar las determinaciones globales estableci-
das por el PGO (o, según los casos, las NN.SS.) en el Suelo Urbanizable (o el
SAU). Además, el Plan Parcial debe atender a la definición exacta de parámetros
geométricos fijados en legislaciones sectoriales (Ley de Costas de 1988, Ley de
Carreteras de 1988, Ley de Vías Pecuarias de 1995, TR Ley de Aguas de 2001, Ley
del Sector Ferroviario de 2003...), y otras normativas generales (Ley del Suelo de
2007/08, RD del Código Técnico de la Edificación de 2006, Ley de Patrimonio
Natural y de la Biodiversidad de 2007, RD de 2008 que regula el Plan Estatal de
Vivienda y Rehabilitación 2009-2012...) (Barjadí, 2011).
Los espacios urbanos 367
DETERMINACIONES DESARROLLO
a) Delimitación del área de planeamiento Solo en SAU de NN.SS.
b) Asignación de usos pormenorizados y delimita- Detallar el uso y forma de la edificación para cada
ción de zonas en que se divide el territorio (divi- manzana
sión en polígonos o unidades de actuación)
c) Señalamiento de reservas de terreno para par- Reserva: 18m²/vivienda o por cada 100 m² de edifi-
ques y jardines, zonas deportivas y de recreo y cación residencial. No inferior a 10 por 100 de la
expansión (sistemas locales). De dominio y uso superficie total ordenada
público
d) Reservas de terrenos para centros culturales y Reserva: 10 m²/vivienda o por cada 100 m² de edifi-
docentes públicos y privados cación. Los centros docentes se deberán agrupar
según los módulos necesarios para formar unidades
escolares completas
e) Emplazamientos reservados para templos, cen- La situación concreta deberá estar relacionada con
tros asistenciales y sanitarios y demás servicios la red viaria y de peatones: accesibilidad e integra-
de interés público y social ción urbanística
i) Plan de etapas para la ejecución de las obras de En cada etapa deberá preverse: la duración, las
urbanización y, en su caso, de edificación obras de urbanización, la puesta en servicio de las
reservas de suelo correspondiente a los equipa-
mientos y la determinación de los niveles corres-
pondientes a los servicios de abastecimiento de
agua, evacuación y suministro de energía eléctrica
para que puedan ser utilizados los terrenos que se
urbanicen sucesivamente
Las dotaciones que debe contener un Plan Parcial son superiores, en cuanto re-
serva total y diversidad de servicios, en aquellos destinados a ser un nuevo espacio
residencial. En este caso, se tiene que destinar suelo, como mínimo, para centros
culturales y docentes, servicios de interés público y social, aparcamientos y red de
itinerarios peatonales. En aquellos Planes Parciales en suelo industrial (pensemos en
un polígono industrial, por ejemplo) se prevén (también como mínimo) sistemas de
espacios libres de dominio y uso público, servicios de interés público y social y apar-
camientos. Mientras tanto, el RPU lee bien la compatibilidad de usos en espacios
terciarios y, por tanto, distingue entre aquellos sectores destinados únicamente a al-
bergar servicios, de aquellos otros donde se prevean usos residenciales incluidos
entre los terciarios. Así, las dotaciones mínimas en el primer supuesto son las mismas
que en Planes Parciales de uso residencial, con la excepción de que no es obligatorio
reservar suelo para centros culturales y docentes. En el segundo, a diferencia de las
de uso residencial exclusivo, no es necesaria la instalación de centros culturales.
TABLA 27.—Zonas de reserva mínimas para espacios libres de dominio y uso público
Las tres unidades de viviendas reglamentadas son: Unidad Elemental (hasta 250
viviendas), Unidad Básica (hasta 500) y Unidad Integrada (hasta 1.000). La exten-
sión de suelo destinada al sistema de espacios libres y de uso público en ningún caso
puede ser inferior al 10 por 100 del total de la superficie ordenada. Ahora bien, en
las áreas de residencia unifamiliar, tan comunes en la periferia de las grandes ciuda-
des, la reserva de suelo para este sistema puede disminuir hasta los 18 m² por vivien-
da, independientemente de la unidad considerada. Sea como fuere, los módulos de
reserva de suelo van creciendo a medida que aumenta el tamaño del sector. Es decir,
cuanto mayor sea la operación urbanística superior será la superficie (total y porcen-
370 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
tual) que el Plan Parcial debe destinar para equipamientos, dotaciones e infraestruc-
turas de uso colectivo. A esto hay que añadir los terrenos destinados a viario, que
aparecen reflejados en las determinaciones del PGO. Por tanto, «existe una relación
inversa entre la proporción de suelo disponible para las edificaciones residenciales y
la densidad de la actuación» (López de Lucio, 1994). En total, la Unidad Elemental
reserva para dotaciones 31 m² (de suelo y construidos) por vivienda. La Básica des-
tina 41 m² y la Integrada alcanza los 46 m². Los dos conjuntos señalados en la tabla
entre 1.000 y 5.000 viviendas elevan las reservas hasta los 51 m² y los 56 m² de suelo
por vivienda, respectivamente. Como consecuencia, el aumento de dotaciones colec-
tivas a medida que se incrementa el tamaño de las operaciones urbanísticas se resuel-
ve con el crecimiento en altura de las edificaciones.
Dentro de la estructura clásica en la presentación de los planes urbanísticos, la
última sección está destinada a la documentación que debe contener el Plan, en-
tendida como medio para desarrollar sus determinaciones. Los documentos de un
Plan Parcial están agrupados en seis tipos. En el caso de que la urbanización sea de
iniciativa particular, esta documentación tiene que ir acompañada de la justifica-
ción de la necesidad o conveniencia de la urbanización, la relación de propietarios
afectados (señalar el nombre, apellidos y dirección) y las determinaciones corres-
pondientes a un PP de iniciativa privada.
SISTEMA DE ESPACIOS
PLAZAS DE
LIBRES DE DOMINIO CENTROS DOCENTES SERVICIOS DE INTERÉS PÚBLICO
APARCA-
Y USO PÚBLICO (M² SUELO / VIVIENDA) Y SOCIAL
MIENTO
(M² SUELO / VIVIENDA)
UNIDADES
DE
EQUIPA- EQUIPA-
VIVIENDAS ÁREAS PARQUE NÚM./
PREES- MIENTO MIENTO
DE JUEGO SECUN- DEPORTIVO 100 M²
JARDINES COLAR. PRIMARIA COMERCIAL SOCIAL
Y RECREO DARIA (M² SUELO/ EDIFICA-
GUARDERÍA (M² CONST/ (M² CONST/
PARA NIÑOS VIV.) CIÓN
VIV) VIV)
Unidad
15 3 10 — 2 1
Elemental
Unidad
15 3 2 10 — 6 1 3 1
Básica
Unidad
15 6 2 10 — 6 2 4 1
Integrada
Conjuntos
entre 1.000 15 6 2 10 — 8 3 6 1
y 2.000 viv.
Conjuntos
entre
15 6 2 10 4 8 4 6 1
2.000-5.000
viv.
Conjuntos Se mantendrán como módulos mínimos de reserva de Plan parcial los asignados a conjuntos comprendidos
superiores entre 2.000 y 5.000 viviendas. La reserva de dotaciones cuya necesidad sea generada por superarse en la orde-
a 5.000 nación del Plan Parcial la cifra de 5.000 viviendas, estará definida tanto en cuantía como en localización en el
viv. planeamiento de rango superior, teniendo el carácter de equipamiento propio de este.
Primera 10 4 1 —
Segunda 10 6 1 Espacios libres: mínimo del 10
por 100 de la superficie ordena-
da. Centros docentes: de acuerdo
a los módulos señalados en fun-
ción del núm. de viviendas del
sector
372 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
10 por 100 de la superficie orde- 4 por 100 de la superficie total 1 plaza por cada 100m² de edifi-
nada ordenada, a las que se vincula el cación
uso industrial en el planeamiento
superior: Parque deportivo: 2 por
100; Equipamiento comercial: 1
por 100; Equipamiento social: 1
por 100
a) Planes especiales en desarrollo de las previsiones contenidas en los PDTC y sin ne-
cesidad de aprobación previa de PGO:
— PE de desarrollo de las infraestructuras básicas: comunicaciones terrestres, ma-
rítimas y aéreas, abastecimiento de aguas, saneamiento, suministro de energía y
otras análogas.
— PE de protección del paisaje, de las vías de comunicación, del suelo, del medio
urbano, rural y natural, para su conservación y mejora en determinados lugares.
374 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
Los Planes Especiales más comunes son aquellos que, en virtud de la delimita-
ción previa por parte de planeamiento municipal, reordenan sectores complejos en
Suelo Urbano. En estos, la justificación del plan, el ámbito de intervención o los
aprovechamientos están fijados previamente. La legislación autonómica conserva
la denominación y respeta la mayoría de los contenidos de estos PE referidos al
Suelo Urbano. La excepción es Madrid, donde la reforma interior se realiza a tra-
vés de la figura del Plan Parcial. El profesor L. Moya (2011) distingue tres tipos de
planes de reforma interior, coincidente con tres espacios urbanos de compleja or-
denación.
Los centros históricos son espacios con una gran carga simbólica, pero en mu-
chos casos con evidentes signos de degradación (social y económica) y deterioro
patrimonial. Desde los años 1980, una sociedad más sensible, culta y democrática
se percata de la necesidad de concentrar esfuerzos sobre estas zonas de la ciudad
que reúnen buena parte de nuestro patrimonio urbanístico y arquitectónico monu-
mental. En los primeros Planes Especiales, los objetivos sociales y las actuaciones
de tipo integral fueron predominantes. Desde principios de la década de 1990, las
variables económicas aumentaron su protagonismo donde, por encima de todas,
destacan las actividades relacionadas con el turismo. En la actualidad, existe un
interesante debate sobre el papel del turismo y la segunda residencia en la recupe-
ración de la ciudad preindustrial, fundamentalmente porque algunos centros his-
tóricos se convierten en enclaves de consumo y especializado en actividades post-
fordistas. La elitización residencial (gentryfication) o el aumento del precio de las
viviendas por motivos especulativos son solo algunas de las consecuencias de una
mala praxis planificadora (González Pérez y Lois, 2010).
La mejora de la calidad de vida de la población residente está en la base de los
objetivos de rehabilitación integral contenidos en los PECH. La protección y recu-
peración de los elementos arquitectónicos y urbanísticos de nuestras ciudades his-
tóricas es insuficiente si, de manera paralela, no se complementa con otros progra-
mas y acciones que incidan en el desarrollo de políticas sociales, de equipamientos
(públicos y privados), actividades económicas, vivienda, tráfico, transporte, etc.
Aunque la sostenibilidad como objetivo del plan está poco desarrollada, esta debe
formar parte de los objetivos integrales de la rehabilitación. Su participación tiene
376 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
que ser de tipo transversal, influyendo sobre el resto de políticas sectoriales y terri-
toriales. En definitiva, con sus éxitos y fracasos, estamos inmersos en un proceso
que, lejos de debilitarse, se amplía gradualmente a otras áreas urbanas. Son mu-
chos los ejemplos de ciudades con Planes Especiales aprobados, desde grandes y
medias (Barcelona, Santiago de Compostela, Granada, Salamanca, Cuenca, Cáce-
res, Alicante, Palma de Mallorca, etc.) a pequeños núcleos urbanos (Tui, Villajoiosa,
Ciudad Rodrigo, Lebrija, etc.).
Aalborg (Dinamarca). Área urbana deprimida (el Parish Lindholm) afectada por
el cierre de la cementera DAC. Creación de un Centro de Desarrollo Urbano Sosteni-
ble (Lindholm 21) impulsor, junto al Urban I, de proyectos de turismo urbano relacio-
nados con la historia de la navegación de barcos de madera de la época vikinga.
Cosenza (Italia). Degradación y abandono del centro histórico. Creación de la
Casa de la Cultura en un edificio del siglo XVII situado en el centro de la ciudad.
Glasgow North (Escocia). Área urbana afectada por la desindustrialización y la
consecuente aparición de graves problemas sociales. Creación de un fórum representa-
tivo de la comunidad local, el Community Capacity Buiding, destinado a estudiar,
construir y articular las iniciativas de regeneración formuladas en la comunidad.
Malmö (Suecia). Cinco áreas con elevada concentración de desempleo y proble-
máticas sociales. Muchos de sus habitantes son inmigrantes escasamente integrados.
Rehabilitación de un edificio en el centro de la ciudad, el Facklan Development Centre,
que ha servido para acoger una agencia de información y asesoramiento responsable de
la aparición de 67 nuevas empresas. Como complemento para el desarrollo de este
sector, en sus cercanías se rehabilitó un nuevo edificio (Sofielunds Citizen Centre) con
la intención de integrar nuevas actividades que contribuyan a especializar el barrio.
Volos (Grecia). Ciudad con declive del sector industrial que se ve acompañado del
abandono de los edificios industriales, proliferación de bolsas vacías y altas tasas de
desempleo. La rehabilitación y reconversión funcional de la factoría de ladrillos y tejas
Tsalapata es su obra más importante y representativa. Su reconversión ha dado lugar a
un centro de artesanía y arte tradicional con pequeños locales comerciales y un museo
de arqueología industrial.
ron la mayor parte de las ayudas del URBAN II. En primer lugar, el centro ur-
bano, entendido normalmente como histórico o anillo interior de la ciudad: 31
de las 70 zonas del programa y donde residían alrededor de 1 millón de habitan-
tes. Otras 27 zonas se inscriben en las periferias y barrios del extrarradio
(800.000 habitantes). Un total de 8 programas (239.000 habitantes) integraban
la práctica totalidad de una ciudad media o pequeña. Las zonas de los cuatro
programas restantes (113.000 habitantes) participaron de espacios del interior y
la periferia urbana. El programa con mayor área de intervención superficial es-
taba en Hetton y Merton en el Reino Unido (60 km²), mientras el más reducido
se localizaba en Ourense (0,5 km²). El más poblado era de Ámsterdam (62.000
habitantes) y el menos habitado en Amadora (Portugal), con poco más de 10.000
efectivos.
URBAN I (1994-1999)
Cádiz. Plan integrado de Actuación en los barrios del Pópulo y Santa María; Huel-
va. Proyecto Huelva Acción; Málaga. Actuación en el Casco Histórico; Sevilla. Actua-
ción en el Casco Antigüo (San Luis-Alameda); Langreo. Corredor del Nalón; Toledo.
Barrio de Santa María Benquerencia; Salamanca. Actuación Integral en el Casco Anti-
guo; Valladolid. Barrio España-San Pedro Regalado; Valencia. Barrio Velluters; Bada-
joz. Proyecto Plaza Alta; A Coruña. Actuación en el Barrio Sudeste; Vigo. Proyecto
Casco Vello; Cartagena. Revitalización del Casco Histórico; Badalona. Serra d’en
Mena; Sabadell. Rehabilitación del Área Central; Baracaldo. Actuación en Galindo
Baracaldo; Madrid. Centro Histórico; Las Palmas de Gran Canaria (REGIS); Santa
Cruz de Tenerife (REGIS).
URBAN II (2000-2006)
Jaén. Casco Histórico; Granada. Casco Histórico, Sacromonte, Albaicín; Sant
Adriá del Besós. Barrio de la Mina; Cáceres. Proyecto Calerizo; San Cristóbal de la
Laguna. Urban La Cuesta-Taco; Pamplona. Centro Histórico-Rochapea; Gijón. Zona
Oeste de Gijón; Teruel. Urban Teruel; San Sebastián-Pasajes. Bahía de Pasaia; Ouren-
se. Proyecto Ágora: Casco histórico.
Motril Zona Sur. Barrios de Playa de Poniente, Varadero y Santa Adela 6.030
Sevilla Polígono Sur. Barrios de La Oliva, Las Letanías, Murillo, Paz y
amistad, Antonio Machado y Martínez Montañés 30.940
Palencia Zona Norte. Barrios Cristo de Otero, Ave María y Cerro Santo
Cristo de Otero 10.728
Santa Coloma Serra d’en Mena. Barrios del Fondo, Santa Rosa, Raval y Safare-
de Gramenet tjos 21.265
Los documentos «Europa 2000» y «Europa 2000+» están entre los primeros
proyectos destinados a formular el desarrollo territorial europeo en su conjunto.
Sin embargo, uno de los más importantes es la denominada Estrategia Territorial
Europea7. Documento destinado a definir un modelo común para el futuro de-
sarrollo territorial de la U.E., fue aprobada en mayo de 1999 en Postdam por el
Consejo Informal de Ministros Responsables de la Ordenación del Territorio. En
aras a una integración europea más profunda, la ETE se constituyó como un mar-
co adecuado de orientación (no de nuevas competencias) para las políticas secto-
riales con repercusiones territoriales a diferentes escalas político-administrativas,
con el fin de conseguir un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la
Unión. El enfoque territorial procura asegurar que todas las regiones de la UE al-
cancen por igual los siguientes tres objetivos: cohesión económica y social, conser-
vación y gestión de los recursos naturales y del patrimonio cultural, y competitivi-
dad más equilibrada del territorio europeo.
La ETE hace mención expresa al papel de las ciudades y el desarrollo urbano
sostenible en el modelo territorial de Europa. Mediante un esquema fundamental-
mente descriptivo afronta los problemas urbanos desde una doble perspectiva: las
ciudades integradas en sistemas territoriales más amplios y los conflictos produci-
dos en el espacio interior de la ciudad. La primera es una aproximación a los aná-
lisis de los sistemas de ciudades, sobre todo por el interés que puede representar la
cooperación y construcción de redes y, consecuentemente, las oportunidades y
amenazas que supone la creciente competencia entre ciudades con la finalidad de
atraer inversiones. La segunda introduce algunas recomendaciones dirigidas a so-
lucionar problemas urbanos en la U.E. Entre las mismas destacamos las relativas al
control de la expansión urbana hacia las periferias a partir de la aplicación de mo-
delos sostenibles; la lucha contra la segregación social mediante programas inte-
grados y plurisectoriales dirigidos a aquellos barrios más pobres que, actuando
como guetos, mantienen elevados índices de exclusión social; o la necesidad de
adopción de medidas medioambientales y de conservación del patrimonio cultural
que contribuyan a mejorar la calidad de vida en las ciudades.
7
En inglés se denomina European Spatial Development Perspective (ESDP) y Schéma de Dévelop-
pement d l’Espace (SDEC) en francés.
Los espacios urbanos 385
CUADRO 39.—Temas importantes para el desarrollo territorial a nivel europeo según la ETE
Documentos y reglamentos
«La Dimensión Territorial y Urbana en los Marcos Estratégicos Nacionales de Re-
ferencia y Los programas Operativos 2007-2013».
Política de Cohesión y Ciudades: la Contribución Urbana al Crecimiento y el Em-
pleo en las Regiones de 13 de julio de 2006.
Artículo 37a (Información sobre el desarrollo urbano sostenible) del Reglamento
(CE) Núm. 1083/2006 del Consejo, 11 julio 2006.
La Declaración de Marsella (2008) y el Marco Europeo de Referencia para la Ciu-
dad Sostenible.
nística hace partícipes, según el país, a dos y hasta tres instancias administrativas para
llevar a cabo la aprobación, ejecución y el control urbanísticos. Las autoridades loca-
les (Condados, Distritos, Municipios) son habitualmente los órganos competentes
(aunque no únicos) para elaborar, aprobar y ejecutar el planeamiento. Estas compar-
ten funciones con el Estado o Gobierno Central (Cantones en Suiza, Regiones y Pro-
vincias en Italia) en los denominados sistemas biplanos (como Francia, Reino Unido,
Italia, Suiza). Y con estos y la escala supramuncipal en los triplanos (como Alemania,
Holanda y España) (Betancor y García-Bellido, 2001). Por ejemplo, el control urba-
nístico depende del Estado en Francia, de los Condados y Distritos en el Reino Uni-
do, de los Länder en Alemania y de los Municipios en Italia y Suiza.
La mayoría de las naciones tienen una larga experiencia en la redacción de le-
yes y decretos destinados a regular el crecimiento y la transformación de la ciudad.
Por ejemplo, Suecia aprobó en 1734 una ley que contiene regulaciones sobre sitios
y calles y, en 1874, este país legisló sobre normas de construcción. La mayor parte
de la literatura sobre la materia señala el avance que supuso la Town and Country
Planning Act británica de 1947. Las dictaduras militares y la consecuente ausencia
de Estado de Bienestar en España, Portugal y Grecia contribuyeron, históricamen-
te, a un menor desarrollo de sus instrumentos de ordenación, sobre todo si los
comparamos con los países de centro y norte de Europa. Grecia legisló sobre pla-
neamiento urbano en 1923. Probablemente el país con menor tradición es Portu-
gal. Los avances en política de ordenación del territorio y planeamiento urbano
aplicados por Portugal desde 1985 son importantes, aunque todavía dependientes
de una planificación centralista dominante.
En la actualidad, el derecho urbanístico no se reduce a una sola ley en ningún país
europeo, fundamentalmente porque a las normas nacionales es necesario añadir las
regulaciones emanadas desde la escala regional. Posiblemente una de las situaciones
más complejas se detecte en Italia. Las nuevas funciones otorgadas a las regiones en
materia de planeamiento urbano es un hecho reciente, pero Italia todavía se rige por
una ley de 1942 (Ley General del Estado núm. 1150/1942). Los intentos por promover
un nuevo documento normativo desde mediados de la década de 1990 por parte del
ex-gobierno de centro-izquierda fracasaron. Con el objetivo de adaptarse a nuevos
procesos territoriales o situaciones políticas, desde finales de los años 1990 se produje-
ron cambios importantes en algunos países. Como ejemplos señalar los casos de Fran-
cia y Finlandia. Aunque con resultados controvertidos, la Loi relative à la solidarité et au
renouvellement urbains (2000) francesa es una expresión de la voluntad de simplifica-
ción normativa en el contexto descentralizador iniciado en 1982. En Finlandia, a partir
de 2000 se impulsó una ley sobre planeamiento urbano y edificación que sustituyó a
otra de 1994. Dos factores influyeron en esta revisión: la entrada en la U.E. en 1995 y
las nuevas preocupaciones sociales y ambientales, fundamentalmente en la dirección de
impulsar el desarrollo sostenible y reducir los mecanismos de expansión residencial.
La diversidad de procedimientos, de modelos de ejecución, de participación de
las escalas administrativas, etc. son casi tan numerosos como el número de países. En
todos los casos, el planeamiento se entiende como función pública. En primer lugar,
el derecho de propiedad está limitado y al servicio del interés general. Segundo, el
máximo responsable de la ejecución urbanística y, en la mayoría de los casos, del
desarrollo del proceso urbanizador es la administración municipal. Ahora bien,
mientras algunos países optan por una ejecución negociada (Italia, España, Francia,
390 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
Reino Unido, etc.), otros desechan cualquier tipo de concertación con el sector pri-
vado (Alemania, Holanda, Suiza, etc.). En Inglaterra, en aras de una mayor flexibili-
zación y a diferencia del resto de países, la negociación se puede producir incluso
después de que los planes estén elaborados (Oxley et al., 2009). En tercer lugar, el
promotor depende para la urbanización y/o edificación de unos permisos que, en
todos los casos, son otorgados por alguno de los distintos niveles administrativos: los
länder en Alemania; con alguna excepción, los departamentos en Francia; y los mu-
nicipios en la mayoría de los países.
Un aspecto fundamental en cualquier sistema de planeamiento es el relativo a la
propiedad del suelo, por el hecho de que la facultad de edificar forma parte del
contenido de la propiedad. El enunciado del principio de la función social de la
propiedad inmobiliaria está presente en todas las constituciones y códigos civiles.
Sin embargo, esta no siempre elimina la práctica especulativa. La normativa vigente
en muchos países (Francia, Alemania, España, Holanda, parcialmente Italia, etc.)
contiene preceptos relativos a la intervención sobre la especulación a través de dife-
rentes mecanismos: recuperación de plusvalías por medio de tasas de equipamiento,
pago de contribuciones especiales, obligación de edificar, facultad de expropiar en
determinadas circunstancias, etc. No obstante, en muchos casos, sin aplicar instru-
mentos que explícitamente la repriman. Los casos más extremos están representa-
dos por Suiza y Holanda. En Suiza se promovieron importantes iniciativas popula-
res contra la especulación, como la presentada por el Partido Socialista Suizo y la
Unión Sindical Suiza en 1963. Sin embargo, en este país no existe ninguna norma
legal o constitucional que impida la especulación inmobiliaria (Bassols Coma y Bas-
sols Hevia-Aza, 2001). Holanda tiene un sistema de planificación ambiental bien
integrado y se distingue por sus políticas de conservación del suelo y protección de
medio ambiente (Oxley et al., 2009). En este país, el suelo se define como un bien
privado aunque su uso debe adaptarse al interés público. La legislación dificulta
implícitamente la retención de suelo o de bienes inmobiliarios con el objetivo de
aumentar su valor, hasta el punto de convertirse en una actitud socialmente repro-
bable. La mayor parte del terreno fértil de Holanda fue ganado al mar con el esfuer-
zo de toda la sociedad desde la Edad Media (polders). De ahí que la expropiación
urbanística y el uso público con fines urbanísticos son socialmente aceptados y no
constituyen medidas impopulares (Betancor y García-Bellido, 2001).
Las tipologías y jerarquías de planes urbanísticos en Europa dependen en buena
medida de la propia organización territorial administrativa y de la distribución de
competencias. Las escalas precisas de planeamiento son definidas por la propia or-
ganización territorial de cada estado o nación. Lo habitual es que cada país delimite
tres o cuatro tipos de planes en correspondencia con cada nivel administrativo: na-
cional o federal, estatal o provincial, municipal o comarcal, y parcial o detallado. Los
sistemas de planificación suelen ser impulsados por las políticas nacionales. Sin em-
bargo, las decisiones detalladas sobre usos del suelo son implementadas a nivel local.
La flexibilidad y el carácter discrecional en la planificación del uso del suelo en In-
glaterra contrasta con la seguridad y el carácter jurídicamente vinculante en otros
países (Oxley et al., 2009). En general se puede hablar de un sistema de planes divi-
dido en dos tipologías. Los estructurantes o indicativos son los relativos a la planifi-
cación física de territorios más o menos extensos (habitualmente un municipio y,
más raramente, una región metropolitana, comarca, territorio intercomunal, etc.).
Los espacios urbanos 391
Aquí situamos a los planes urbanísticos por excelencia. Con objetivos similares al
PGOU en España están, entre otros, el Bauleitplanung en Alemania, el Kommune-
planer en Dinamarca, el Schéme de Coherence Territoriale en Francia (sustituto del
anterior Schéme Directeur), el Piano Regolatore Generale en Italia o el Plano Director
Municipal portugués. Dependientes de estos, sobre todo cuando estamos ante siste-
mas jerárquicos, se sitúan los planes parciales, encargados de aplicar la ordenación
física detallada. Estos se refieren solo en ocasiones a una escala inferior al municipio,
como en España. Lo más habitual es que se traten de planes de uso del uso (land-use
plan) o zonificación (zoning). Al mismo tiempo que se reduce el territorio de planea-
miento, se incrementa la complejidad técnica y el grado de precisión de los planes.
El sistema holandés está considerado uno de los más descentralizados, mejor
estructurado (a la hora de distribuir competencias) y desarrollado para aplicar una
compleja pero operativa coordinación (horizontal y vertical). Pero uno de los más
originales es el del Reino Unido. En primer lugar, el renacimiento de la ordenación
del territorio en Europa desde la segunda mitad de los años 1980 coincide con un
grave retroceso planificador en este país, como consecuencia de la política del go-
bierno conservador de M. Thatcher. Por ejemplo en 1980, se abandona el New
Towns Programme. En segundo lugar, aunque se pueda catalogar como un sistema
uniforme, existen diferencias entre Inglaterra, Irlanda del Norte, Escocia y Gales.
En tercer lugar, el Reino Unido no posee planes a escala nacional ni regional. A
cambio, es frecuente la elaboración de otros documentos en forma de guías y di-
rectrices. En cuarto lugar, es interesante la utilización de diferentes planes y meca-
nismos para el planeamiento local según se trate de áreas metropolitanas (36 mu-
nicipios metropolitanos, 32 villas de Londres y la City londinense) o municipios
rurales (47 términos de Inglaterra y Gales y 9 regiones en Escocia). En quinto térmi-
no, existen otras tipologías de planes a escala local de alto contenido urbanístico
para territorios específicos, como son aquellos planes sectoriales relativos a la extrac-
ción de minerales (Waste plans y Minerals plans), de características similares a los
Local plans. Por último, el sistema permite que determinadas zonas se desarrollen al
margen de todo el sistema de planificación (Enterprises Zones y Simplified Planning
Zones), bajo fines desregulatorios y de simplificación de la gestión urbanística.
El derecho urbanístico español concede una importancia extraordinaria a la clasifi-
cación del suelo en los planes directivos municipales, «a los efectos de conferir un estatu-
to a la propiedad que defina el contenido jurídico-económico del derecho de propiedad»
(Betancor y García-Bellido, 2001). En cambio en la mayor parte de los sistemas euro-
peos, esta es una función casi desconocida. Esto significa que la clasificación no tiene
incidencia sobre el régimen jurídico-urbanístico de la propiedad. Muchas leyes confun-
den la clasificación con la calificación o zonificación de los usos del suelo (dividida en
global y pormenorizada). Aunque habitualmente solo tiene un carácter orientativo (como
en Holanda), esta ocupa un lugar privilegiado por su función de dirigir usos admisibles
o restrictivos. La clasificación del suelo no existe en países como Suiza o Italia y no se
distingue de la calificación en Francia. En Alemania, las distinciones entre los tres tipos
de suelo catalogadas por el Baugesetzbuch o Código Federal de la Edificación (suelo
planificado, suelo urbano sin plan y suelo rústico) se refieren únicamente a los criterios
de edificación en cada clase de suelo, y no de las obligaciones a los que se someten los
propietarios del suelo (Rodríguez de Santiago, 2001). En general, la autorización de la
edificación depende de que los servicios estén asegurados. Cuando cumplen todas las
392 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
8
Las iglesias históricas en Dinamarca son protegidas, según la legislación aprobada por el Minis-
terio de Asuntos Eclesiásticos.
Los espacios urbanos 393
1993-2005
Áreas urbanas conectadas Áreas protegidas (agua potable)
Centros municipales
Centros locales
Áreas agrícolas Carreteras existentes
Distritos industriales
Villas, categoría 2 (zona rural)
Distritos de la industria Nuevos distritos industriales
ligera Villas, categoría 3 (zona rural)
Distritos de oficinas Nuevos distritos de la industria
y servicios Zonas residenciales
ligera
Áreas portuarias Área de reforestación
Áreas residenciales Nuevos distritos de oficinas
y de servicios Extracción de materias primas y servicios
Principales áreas abiertas Zonas especiales vulnerables (agua potable) Nuevas áreas residenciales
Se calcula que existen unas 700 organizaciones de este tipo centradas en la con-
servación en Holanda de las cuales unas 325 forman parte de la expresamente
creada Commissie Monumentenbescherming.
A pesar de la amplitud de este proceso, la legislación se desarrolló en muchas
ocasiones más lenta y estática que los mismos intereses rehabilitadores (Pol, 1988).
El paradigmático plan de recuperación para el centro histórico de Bologna se ade-
lantó unos diez años a la institucionalización de una figura de planeamiento espe-
cífica, el denominado Piano di Recupero (1978). Las acciones municipales de ini-
ciativa pública dirigidas a la rehabilitación del barrio de Ribeira-Barredo en Porto
se produjeron en ausencia de cualquier Plan de Salvaguarda e Recuperación. Es
más, dicha actuación contribuyó a regular el derecho a realojo y reocupación de las
viviendas una vez se hayan rehabilitadas (Roca, 1995). La base actual de la política
y del régimen de valorización del patrimonio cultural de Portugal es de 2001. Pos-
teriormente, dos decretos ley (2004 y 2009) regularon el régimen jurídico excep-
cional de rehabilitación urbana de zonas históricas y de áreas críticas de recupera-
ción y reconversión urbanística.
PRINCIPAL LEY
PLANES LOCALES
NACIONAL DE PLAN FEDERAL/ PLAN ESTATAL/ PLAN LOCAL:
DETALLADOS
ORDENACIÓN NACIONAL REGIONAL/PROVINCIAL MUNICIPAL
O PARCIALES
DEL TERRITORIO
PRINCIPAL LEY
PLANES LOCALES
NACIONAL DE PLAN FEDERAL/ PLAN ESTATAL/ PLAN LOCAL:
DETALLADOS
ORDENACIÓN NACIONAL REGIONAL/PROVINCIAL MUNICIPAL
O PARCIALES
DEL TERRITORIO
Desde las reformas No existe plan nacio- Ruimtelijk Structuur- Gemeentelijk strc- Algemeen plan van
constitucionales de nal plan Vlaanderen (Struc- tuurplan (Flemish aanleg (Flemish Re-
1980 y 1993, el nivel ture Plan for Flan- Region) (municipal gion) (municipal land-
federal no tiene com- ders) structure plan) use plan)
petencias en planifi- Schéme de Développe- Schéme de structure Plan particulier d’amé-
cación territorial ment de l’Espace Ré- communal (Wallon nagement/Plan parti-
Spatial Organisation gional (Wallon Deve- Region) (municipal culier d’affectation du
and Town Planning lopment Scheme for structure plan) sol (particular desti-
Act, 1962 the Regional Space) Plan communal de dé- nation plan — all re-
Plan Régional de Dé- veloppement (munci- gions)
veloppement (Brus- pal development plan Schéme-directeur
Bélgica
1992 (Planning Act) ser (national planning nal plans) (municipal plans) local/neighbourhood
reports) plans)
Landsplandirektiver
(national planning di-
rectives)
Rakennuslaki, 1958 No existe plan nacio- Seutusuunnitelma Yleiskaava (Master Asemakaava (town
(building act). Revi- nal. Estrategia: «Fin- (strategic regional plan) Plan) plan)
Finlandia
siones: 1990 y 1994 land 2017. Spatial Seutukaava (regional Rakennuskaava (buil-
Structure an Land land-use plan) ding plan)
Use, Vision» Ratakaava (shore buil-
ding plan)
Loi relative à la soli- S c h é m e N a t i o n a l Schéme Régional Schéme de Coherence Plan Locaux d’Urba-
darité et au renouve- d’Amanégement et de d’Amanégement et de Territoriale nisme (PLU)
llement urbains, 2000 Developpement du Te- Developpement du Te- Carte Communale (para
Francia
L.1337/83 on the ex- cial development plans) (planning study) schediou (extension
tension of town plans of an existing town
and urban develop- plan) —Especial
ment
Genikos Oikodomikos
Kanonismos (GOK),
(general building re-
gulations law)
9
Similar a un mini Schéme de structure communal.
10
A pesar de estar regulado, realmente no existen Chrotaxiko schedio. Los especiales fundamentalmente están
dirigidos a áreas ambientalmente vulnerables, como el que se ha hecho por ejemplo para el desarrollo en la zona de
Tavropos (Lake Plastira), nomós (prefactura) de Karditsa.
11
Planes estratégicos solo para las aglomeraciones urbanas de Atenas y Thesssaloniki.
396 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
PRINCIPAL LEY
PLANES LOCALES
NACIONAL DE PLAN FEDERAL/ PLAN ESTATAL/ PLAN LOCAL:
DETALLADOS
ORDENACIÓN NACIONAL REGIONAL/PROVINCIAL MUNICIPAL
O PARCIALES
DEL TERRITORIO
Principal: Wet op de Planologische Ker- Streekplan (regional Structuurplan (struc- Bestemmingsplan (lo-
ruimtelije ordening, nbeslissing (spatial plan) ture plan) cal and use plan)
1965 (spatial planning planing key decision) Stadsvernieuwings-
act) plan (urban renewal
Secundarias: Besluit plan). Es un tipo de
Holanda
12
Dado que no existe el nivel administrativo regional en Luxemburgo, este plan, entendido sobre todo como
estrategia de cooperación intermunicipal, es elaborado por el Gobierno de la Nación y las municipalidades.
Los espacios urbanos 397
PRINCIPAL LEY
PLANES LOCALES
NACIONAL DE PLAN FEDERAL/ PLAN ESTATAL/ PLAN LOCAL:
DETALLADOS
ORDENACIÓN NACIONAL REGIONAL/PROVINCIAL MUNICIPAL
O PARCIALES
DEL TERRITORIO
Lei dos Solos, 1976 Plano Nacional de Plano Regional de Or- Plano Director Muni- Plano de Pormenor
Lei do Loteamento, Desenvolvemento Re- denamento do Territo- cipal (municipal di- (detailed local plans)
Portugal
13
1991 gional rio (regional phisical rector plan)
plan) Plano de Urbanizaçao
(urban development
plan)
Town and Country No existe un plan te- No existen planes re- a) Metropolitan a) Metropolitan: Par-
Planning Act, 1990 rritorial nacional gionales counties: Strategic te II UDPÞ Detailed
a) Directrices para Inglaterra: Regional planning guidanceÞ policies and proposals
Reino Unido
Loi Federale sur Plan Directeur Can- Planes territoriales su- Plans d’Afectation (pla- b) Planes Especiales
d’Ámènagement du tonal bregionales nes de afectación o de Afectación: planes
Suiza
13
Esta ley completa la principal de 1976. Su objetivo es regular las iniciativas privadas de desarrollo urbano.
Fuente: elaboración propia a partir de European Comission, 1999, 2000, 2001, y Bassols Coma y Bas-
sols Hevia-Aza, 2001.
Aunque con ciertas similitudes en sus inicios, las políticas de vivienda seguidas
por las naciones europeas después de la Segunda Guerra Mundial fueron muy di-
versas. Entre 1945 y 1955, la estrategia en Europa occidental se centró en objetivos
globales de reducir el déficit de viviendas. La actitud más común fue la construc-
ción masiva de alojamientos y la reconstrucción de las ciudades. En los años 1960
y principios de los 1970, el bienestar económico y social, nuevas estructuras en los
hogares y la importancia que estaba adquiriendo el fenómeno de la inmigración
produjeron un incremento significativo del sector. La crisis de 1973 afectó eminen-
temente a la parte más débil del sistema y se redujo la intervención pública. Desde
finales de los años 1970 se inició una ligera convergencia en las citadas políticas de
los países europeos. La siguiente década mostró un retorno al suelo urbano (repo-
sición y rehabilitación) y un retroceso generalizado de la inversión pública del que
todavía no nos hemos recuperado. De esta etapa es paradigmático lo sucedido
durante el mandato de M. Thatcher en Gran Bretaña. El conservadurismo radical
gubernamental, a través del Housing Act de 1980, redujo casi totalmente la sub-
vención y oferta pública de vivienda. Por otra parte, el escenario dibujado en los
1990 está compuesto por las consecuencias del acercamiento de las «dos Europas»
(este y oeste), el espacio económico y monetario común y la constante llegada de
inmigrantes del Tercer Mundo. En la actualidad, las constituciones de los países
reconocen el derecho a una vivienda digna para todo ciudadano. No obstante, se
calcula que aproximadamente una tercera parte de la población europea es inca-
paz de pagar el coste global del alojamiento en el que reside, y que amplios sectores
de población no pueden hacer frente al coste de lo que tendrían que considerarse
niveles adecuados de vivienda (Trilla, 2001).
El sistema predominante en cada nación es la herencia de las orientaciones de
los regímenes políticos (actuales y precedentes), de los instrumentos utilizados y de
la intensidad e importancia concedida por las diferentes escalas de gobierno. La
decantación por prácticas neoliberales y el descenso en la protección social a la
vivienda son características compartidas por toda Europa. Así, el objetivo de la
igualdad social es rebajado a través de los procesos de desregulación, desinterven-
ción, reducción del gasto público, liberalización y opción por el régimen de pro-
piedad (Trilla, 2001). En el caso particular de España, esta se sitúa prácticamente
en la media de la Unión Europea (UE-27) en gasto por habitante y en una posición
de convergencia hacia dicho promedio de la Unión. No obstante, en gasto en pro-
tección social destinado a vivienda, el esfuerzo en términos de PIB resulta por
debajo del europeo (Pérez Barrasa, Rodríguez Coma y Blanco, 2011). Según el
SEEPROS, España destinaba 1.942,3 millones de euros a protección social en ma-
teria de vivienda en 2007. Esto supone 43 euros por habitante y el 0,2 por 100 del
PIB. La media comunitaria es del 0,6 por 100.
La diferente representatividad de la propiedad, del alquiler social y del alquiler
privado en cada país es consecuencia de las orientaciones gubernamentales segui-
das desde finales de la Segunda Guerra Mundial. La evolución general muestra un
descenso progresivo del régimen de alquiler en todas las naciones (media del 39
por 100 en la UE-15 en 1999; 25 por 100 UE-27 en 2007) y, consecuentemente,
una mayor importancia de la propiedad (61 por 100 en la UE-15; 74 por 100 UE-
27 en 2007). Por ejemplo, Holanda pasó de destinar el 67 por 100 de su parque de
Los espacios urbanos 399
1. Países con importante presencia del alquiler privado, por encima del 25 por
100: Alemania (51 por 100), Suecia (27 por 100), Dinamarca (26 por 100),
Francia (25 por 100), Luxemburgo (25 por 100).
2. Naciones con alta representatividad del alquiler social: Países Bajos (35 por
100), Austria (21 por 100), Reino Unido (21 por 100), Dinamarca (20 por
100) y República Checa (20 por 100). En algunos de estos países se detecta
también un importante esfuerzo institucional a través de la promoción de vi-
viendas en propiedad promovidas en régimen cooperativo (Balchin, 1996).
400 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
Alemania 43 6 51 0
Austria 58 21 19 2
Bélgica 68 7 23 2
Bulgaria 95 2 3 0
Chipre 79 3 18 0
Dinamarca 53 20 26 1
Eslovaquia 95 4 1 0
Eslovenia 93 4 3 0
España 82 1 10 7
Estonia 84 7 9 0
Finlandia 63 18 16 3
Francia 56 19 25 0
Grecia 74 0 20 6
Hungría 94 4 2 0
Irlanda 79 8 13 0
Italia 73 5 14 8
Letonia 79 1 20 0
Lituania 97 2 1 0
Luxemburgo 70 2 25 3
Malta 74 6 20 0
Países Bajos 54 35 11 0
Polonia 75 12 13 0
Portugal 75 3 18 4
Reino Unido 69 21 10 0
Rep. Checa 66 20 13 1
Rumanía 95 2 2 1
Suecia 55 18 27 0
PROMEDIO UE-27 74 9 16 1
El futuro de las ciudades en el mundo pasa por una aplicación acertada del
concepto del desarrollo sostenible. En realidad, este concepto no es nuevo. En el
momento que escribimos estas líneas tiene ya 25 años. Fue en 1987 cuando el in-
forme Brundtland acuñaba la expresión sustainable development cuyo equivalente
exacto sería desarrollo duradero y ecológicamente sostenible (Bessis, 2005). Se
trataba de un informe socioeconómico elaborado por la ONU donde se definía
este concepto como el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin
comprometer las de futuras generaciones. La propia ONU puso en marcha ya en
1992 un Programa/Agenda 21 (Heras y Palomo, 2000; ONU, 1992) para promo-
ver el desarrollo sostenible. En la Unión Europea en 1994, con la Carta de Aal-
borg, también se inició una particular campaña para la sostenibilidad de las ciu-
dades de sus Estados miembros (Lara, 2002). De esta forma, la idea ya es sufi-
cientemente longeva y los programas para alcanzar la sostenibilidad también lo
son. Sin embargo, preferimos hablar de un reto urbano nuevo, el de las ciudades
sostenibles, y empezar el último capítulo del libro con esta idea. La ciudad sos-
tenible no es un concepto nuevo, pero es una nueva visión de la Ciudad Ideal
(Mehrhoff, 2005).
Los espacios urbanos 405
nada de las 4 erres (rechazar, reducir, reutilizar y reciclar) es una alternativa posible
a este grave problema medioambiental urbano (Fournier, 2002). Por ejemplo, con
el aprovechamiento de los residuos orgánicos para abonos y fertilizantes naturales.
El futuro de las ciudades pasa, por lo tanto, y de manera principal, por una
sostenibilidad natural. El capital natural es limitado y el porvenir de las ciudades
depende de su correcta administración. Una sobreexplotación del mismo o una
alteración contaminante por un mal uso comprometen el mañana. Es necesaria
una racional administración de estos recursos naturales, así como múltiples medi-
das que corrijan los desequilibrios de los distintos ciclos que hemos descritos.
Alcanzar esta sostenibilidad natural implica necesariamente otras cuestiones
aparte de la medioambiental. Los aspectos económicos, sociales, físicos y políticos
son fundamentales para lograr un empleo equilibrado y racional de los recursos
naturales. El concepto de sostenibilidad, por lo tanto, comprendería también estas
otras dimensiones (Pacione, 2005). Comenzando por la economía urbana, que he-
mos estudiado en el capítulo tercero del libro, la producción y la productividad de
las ciudades tiene que alcanzar un equilibrio con el capital natural disponible. Una
sobreexplotación de los recursos naturales puede dar lugar a un desarrollo econó-
mico en el presente, pero compromete el del futuro. Una actividad económica
demasiado intensiva genera una degradación atmosférica, del suelo, agua, etc. que
pone en peligro el devenir de las urbes. Las economías y las necesidades no son
iguales en todas las ciudades del mundo. Los retos son, por esta razón, muy distin-
tos en las ciudades más avanzadas y en las del Tercer Mundo. Más adelante reto-
maremos este importante aspecto, pero todos los asentamientos urbanos han de
intentar ajustar su modelo productivo a la sostenibilidad natural.
En el citado capítulo tercero también analizamos los aspectos relacionados con
la población urbana. Son los habitantes de la ciudad los que deben adquirir una
clara responsabilidad en las futuras ciudades sostenibles (por ejemplo, la indicada
fórmula de las cuatro erres para un equilibrio del ciclo urbano de los residuos exi-
ge esta participación ciudadana). Por lo tanto, tiene que haber obligatoriamente
una dimensión social en este reto. Los ciudadanos deben tener un acceso a los re-
cursos naturales y unos niveles de vida aceptables, para lo cual dichos bienes son
indispensables. Pero también debe existir un uso responsable de los mismos. Con-
sumos exacerbados y de lujo que supongan una sobreexplotación de los recursos
naturales e hipotequen el futuro de generaciones futuras deben ser reducidos (Pa-
cione, 2005).
Además de los aspectos económicos y sociales, la cuestión física es igualmente
importante. Nos estamos refiriendo a la necesidad de un equilibrio entre el espacio
construido y la cantidad total de población de la ciudad y los recursos naturales.
Hemos visto que el modelo de urbanización de la ciudad difusa puede crear graves
desajustes medioambientales. El consumo del suelo, el coste energético y la conta-
minación derivada del empleo mayoritario del automóvil privado, el aumento de la
necesidad de agua, etc., son sus efectos nocivos. La excesiva especialización de los
usos del suelo, que explicábamos en el capítulo cuarto, también genera estos pro-
blemas ecológicos. La combinación de usos y una mayor densidad y concentra-
ción, pero evitando la congestión, es una aplicación física de la urbanización mu-
cho más sostenible (Pacione, 2005). Por otro lado, en las ciudades más pobres del
408 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
cepto. En muchas ciudades del presente hay una clara contradicción entre de-
sarrollo y sostenibilidad (Rubio, 2009). Estos dos conceptos se refieren a niveles de
abstracción y sistemas de razonamientos diferentes (Naredo, 2004). En ningún
caso, sin embargo, debe confundirse el desarrollo sostenible de las ciudades con el
sostenimiento, más o menos camuflado, del actual modelo de crecimiento (López
de Lucio, 1993). Se ha de abandonar la idea de que ese crecimiento es bueno sin
importar las consecuencias medioambientales, humanas o geopolíticas (Harvey,
2007). El desarrollo es más que el aumento del Producto Interior Bruto, y tiene
que vincularse también con el mundo físico, con las consecuencias que este incre-
mento tiene sobre un limitado y frágil capital natural.
Todas las ciudades tienen que afrontar un desafío común con el fin de su sos-
tenibilidad en el mañana, y lo han de hacer a escala global y local. La urbanización
mundial ha perjudicado gravemente el equilibrio ecológico del planeta hoy, y sus
índices de crecimiento demográfico y territorial amenazan gravemente el porvenir
medioambiental de la Tierra. Cada ciudad debe participar en un frente común
para reducir sus niveles de consumo y contaminación por la sostenibilidad del
planeta azul; deben colaborar para impedir que en el futuro se pueda llegar a efec-
tos irreversibles como un cambio climático.
Igualmente, a nivel local, cada ciudad tienen que evitar que la congestión, la
polución y la generación de residuos tengan consecuencias negativas medioam-
bientales y, por lo tanto, económicas y sociales, en su futuro. Dada la diversidad
urbana en términos de tamaño, crecimiento demográfico, economía, sociedad, po-
lítica, cultura y medio ambiente no existe sin embargo una fórmula única que
pueda aplicar el concepto de desarrollo sostenible de forma general (Pacione,
2005). En este contexto, las ciudades deben analizar sus circunstancias y planificar
su propia relación local entre desarrollo y sostenibilidad.
Es evidente que los ciudadanos de las ciudades más pobres difícilmente pue-
den aplicar la actitud social de conservación del medio ambiente que es factible en
las más desarrolladas. Sin embargo, en estas últimas el nivel de vida alcanzado,
como vimos, está dando lugar a una huella ecológica que puede superar la bioca-
pacidad por estar consumiendo recursos de redes geológicas pretéritas, los com-
bustibles fósiles, y estar hipotecando la sostenibilidad de las generaciones futuras
con el calentamiento global del planeta (Rullán, 2003).
La ciudad sostenible es ardua de alcanzar pero clave para su futuro. Malamen-
te se logrará si permanece aún un desconocimiento dentro de la ciudadanía del
concepto de desarrollo sostenible, ya que este no forma parte del lenguaje cotidia-
no y su uso se limita a los ámbitos especializados en la materia (Gruber y Palomo,
2000). Tampoco puede ser simplemente un concepto de moda entre dichos espe-
cialistas (Naredo, 2004), sin una aplicación objetiva, más allá del lenguaje tecno-
crático y la multitud de referencias en publicaciones y declaraciones. Para cons-
truir una ciudad sostenible en el mundo real lo que se impone es transformar radi-
calmente nuestras insostenibles urbes modernas (Vázquez, 2004). Poca voluntad
se aprecia, salvo importantes excepciones que hemos indicado, de hacer planes de
reconversión de la sociedad actual hacia bases más sostenibles (Naredo, 2004). De
no cambiar esa dinámica, la idea del desarrollo sostenible y su aplicación en las
ciudades seguirá en el nivel de generalidad e inconcreción que tiene en el presente.
Los espacios urbanos 413
cada una (por ejemplo, simplemente dividiendo entre ciudades grandes, medias y
pequeñas). No obstante, en esta obra hemos visto como esta realidad simple no se
puede trasladar al presente (recordar, por ejemplo, el análisis de las ciudades glo-
bales del capítulo tercero). Como explicamos, la homogeneidad de los asentamien-
tos urbanos se rompe con una heterogeneidad entre y dentro de las ciudades,
tanto en las más avanzadas como en las del Tercer Mundo. La jerarquización es
mucho más compleja, funciona en forma de redes globales y en especializaciones
funcionales donde determinados núcleos, de diferente tamaño, pueden ser claves
en ciertas actividades y ocupar lugares mucho más modestos en otras. Igualmente,
el continuo urbano, incluso en el modelo de ciudad central, espacio periurbano y
espacio rural, se rompe hoy por la ciudad difusa que ya hemos analizado. Todas
estas nuevas realidades obligan a realizar un planeamiento urbano actual y futuro
diferente. La planificación urbanística convencional aborda con dificultad este
contexto complejo, cada vez más imprevisible e inestable (Vegara y Rivas, 2004).
Sin embargo, por ejemplo en España, son los municipios los que de forma local,
cerrada y limitada se encargan del planeamiento y lo siguen haciendo mediante
Planes de Ordenación Municipal. Difícilmente estos planes generales locales se
podrán ajustar a las obligaciones que marca una red urbana global como la pre-
sente.
Además, estas nuevas dinámicas no han eliminado las realidades anteriores, los
procesos clásicos de difusión de lo urbano (Rubio, 1999). El problema para el fu-
turo de las ciudades se plantea en cómo interpretar las relaciones globales con las
locales, en qué grado unas determinan a las otras. En cualquier caso, los sistemas
de ciudades superan todas las realidades urbanas anteriores y los modos de pen-
sar/planificar lo urbano (Rubio, 1999). El plan urbano ha sido progresivamente
reducido a un instrumento administrativo de regulación de la actividad edificado-
ra y de control de los usos urbanos (Vegara y Rivas, 2004). Un documento norma-
tivo cada vez más alejado de los procesos urbanos contemporáneos.
Así que por no haber atendido en su justa medida todas estas nuevas dimensio-
nes, el planeamiento urbano no ha funcionado correctamente de manera general
en los últimos años, y la crítica al mismo, como ya citamos, se ha convertido en un
lugar común ya desde la década de 1970 (Borja y Castells, 2004). Se ha hablado así
de crisis de planeamiento, del fracaso del mismo para abordar con eficacia y efi-
ciencia la complejidad de los procesos urbanos, de la incapacidad manifiesta para
prever con cierta exactitud la evolución futura del desarrollo urbano, de la excesi-
va complicación técnica y lentitud de los procesos administrativos para el desarro-
llo de suelo urbanizado, de la escasa transparencia y existencia de corrupción, de
la fuerte presión de los agentes económicos para reducir la intervención pública en
el desarrollo urbanístico, etc. (Fernández, 2007). Se acusa a los planes urbanos de
rigidez y de ineficacia, acentuando su fracaso como instrumento de requilibrio
territorial, de control de la especulación y de creación de calidad ambiental (Vega-
ra y Rivas, 2004). Se reprocha a la planificación la incapacidad de muchos progra-
mas para cumplir los objetivos auto-proclamados y especialmente para alcanzar las
expectativas que habían generado (Esteban 2000).
Han sido los planes generales urbanos los que han carecido de visiones globa-
les correctas del futuro de las áreas urbanas. No obstante, la experiencia histórica
Los espacios urbanos 415
Análisis
del
entorno
Análisis de
la
Síntesis Formulación Desarrollo
Arranque Caracterización demanda
del de la de Implantación
del de los modelos
Análisis visión estrategias
plan de desarrollo
estratégica
Análisis de
los sistemas
urbanos
Análisis de
la
oferta
Revisión
se planifique y optar por uno u otro puede hipotecarlo. Si los grandes planes gene-
rales han fracasado en muchas de nuestras ciudades es totalmente obligatorio bus-
car una planificación distinta, alternativa, que proponga medidas adecuadas para
un mejor desarrollo futuro y una metodología acertada para su aplicación y de-
sarrollo (véase figura núm. 59).
Por otro lado, el planeamiento urbano, como hemos explicado en el capítulo
quinto, se ha basado durante décadas en el programa conceptual y operativo sobre
la ciudad que fue la Carta de Atenas. El funcionalismo introdujo unos principios
de ordenación universalmente válidos, con división de las ciudades en áreas uni-
funcionales desde un concepto reduccionista por abstracto de la urbe (Rubio,
1999). No obstante, desde hace años se vienen desarrollando propuestas alternati-
vas para un mejor futuro. Es el caso de la Carta Urbanística Megaride 94 (Begui-
not, 1995) basada en los principios de eficacia, equidad y sostenibilidad y enfren-
tada al modelo racionalista de la Carta de Atenas. Según este programa, los valores
a los que debe responder la ciudad del futuro son (Ferrer, 1999):
En las urbes del Sur lograr el desarrollo humano sigue siendo la problemática
principal. La planificación estratégica en estas ciudades debe partir de la gestión
de la demografía, de la economía política, con un esfuerzo inusitado en la equidad,
y del manejo integral del medio ambiente. En un documento de la ONU se afirma
que a nivel instrumental existen estrategias técnicamente sencillas y financieramen-
te asequibles para abordar con éxito los objetivos indicados (Giraldo et al., 2009).
Lo que se requiere es una nueva forma de ver y de actuar que abrace la coopera-
ción y concrete en la práctica los compromisos globales en pro del desarrollo hu-
mano y entre los ámbitos locales, nacionales e internacionales, públicos y privados.
Lo más complejo resulta ser el orden cualitativo, esto es, el político, en el sentido
de afianzar las instituciones y estimular la participación que, fundadas en el reco-
nocimiento del otro, salvaguarden y animen una democracia concebida como la
mejor forma de ampliar la calidad de vida individual y colectiva, material y subje-
tiva (Giraldo et al., 2009).
Uno de los principales problemas de las ciudades del Sur es, como hemos es-
tudiado, los asentamientos precarios, caracterizados por un estatus residencial in-
seguro, un acceso inadecuado al agua potable y al saneamiento básico, unas vivien-
das de baja calidad estructural y, por ello, hacinamiento (Vegara, 2010). Se estima
que con el incesante proceso de urbanización serán cerca de 1.600 millones las
personas que vivan en estos espacios urbanos pobres en 2015 (Giraldo et al., 2009).
Al respecto es preciso tener presente la integración económica de los pobres de las
ciudades, reduciendo la distancia física, social y de capital humano que les impide
beneficiarse de la densidad económica y los bienes y servicios públicos asociados
con los núcleos urbanos. La conexión física de sus asentamientos precarios con la
ciudad formal es en esta línea tan importante como la ampliación de su capital
humano de forma que puedan aprovecharse en la práctica de esa cercanía (Giraldo
et al., 2009). El combate de la discriminación cultural o política, como otra de las
formas de exclusión de los pobres, es asimismo sustantivo (Giraldo et al., 2009).
En este sentido, es fundamental la aceptación del programa de planificación urba-
na que intente paliar el subdesarrollo por parte de la población que vive en las
áreas marginales. La falta de interés por convertirse en parte de la comunidad le-
gal, las opciones políticas que pueden oponerse al programa e incluso intereses
minoritarios, que a menudo incluyen los de grupos criminales, son algunos de los
puntos que hay que tener en cuenta cuando se pretendan realizar proyectos de
mejora (Sorribes et al., 2000).
Las ciudades del Tercer Mundo tienen que plantearse para su futuro cómo
pueden recibir la población expulsada por el campo, problema que se agrava en
conjuntos regionales que están experimentando hoy un fuerte éxodo rural y que lo
seguirán haciendo en los años venideros como el África subsahariana (Méndez y
Molinero, 2002). Se debe hacer que mejoren las condiciones de vida de la pobla-
ción urbana, y lograr un desarrollo económico y una cultura política que permita
extender estos avances a áreas urbanas degradadas. Esto exige articular lo público
con lo privado, la eficiencia con la equidad y la sostenibilidad, y lo municipal tanto
con lo intramunicipal como con lo nacional y lo internacional (Giraldo et al., 2009).
Finalmente, en el desarrollo futuro de las ciudades pobres es fundamental una
planificación estratégica de la vivienda. Una cuestión que ya se denunciaba hace
Los espacios urbanos 421
décadas (Massiah y Tribillon, 1993), pero que sigue siendo un grave problema. La
mayor parte del espacio construido de las urbes es vivienda por lo que resulta clave
planificarlas, pero además en las ciudades del Sur la superación de la pobreza pasa
por este bien fundamental para el ser humano. La planificación estratégica de los
núcleos urbanos del Tercer Mundo debe tener como uno de sus objetivos principa-
les la cuestión de la vivienda. Para ello, se han de diseñar, formular y ejecutar políti-
cas públicas específicas. En este sentido, es imprescindible que se aborden al menos
seis tipos de estrategias de políticas públicas de hábitat (Giraldo et al., 2009):
Por supuesto, estas políticas de vivienda tienen que ser acompañadas de estra-
tegias de dotación, sociales y económicas complejas. Por ejemplo, las autoridades
locales que no incorporen tiendas de alimentación y mercados al planeamiento
urbano obligarán a multitud de vecinos a pagar más y a desplazarse a mayor dis-
tancia para comprar alimentos (Halweil y Nierenberg, 2007). De esta forma, es
necesario establecer mercados locales de venta minorista que abastezcan a los ciu-
dadanos y proporcionen una salida a los agricultores del entorno también. En Dar
es Salaam (Tanzania) o Mbabane y Manzini (Suazilandia) se han desarrollado ya
iniciativas de este tipo (Seidler, citado en Halweil y Nierenberg, 2007).
Después de analizar las claves principales de la planificación estratégica de las
ciudades del Sur cambiamos el contexto territorial a los núcleos urbanos desarro-
llados. Como señalamos, las realidades son distintas, por lo tanto el planeamiento
urbano de futuro también tiene que ser diferente. En el apartado siguiente de este
capítulo trataremos específicamente el caso de España, pero aquí escogemos a las
ciudades europeas como ejemplo. En concreto lo hacemos centrándonos en las de
los Estados miembros de la Unión Europea. En esta institución supranacional se
ha venido trabajando en los últimos años esta nueva manera de planificar, tanto el
territorio en general como el medio urbano en concreto. Para la Unión Europea
los ámbitos de actuación prioritaria para una planificación estratégica sostenible
422 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
en las ciudades son los siguientes (Borderías y Martín, 2006): a) mejora de la acce-
sibilidad; b) uso sostenible de las infraestructuras; c) desarrollo territorial policén-
trico; d) desarrollo de las ciudades intermedias; y e) conservación y rehabilitación
del patrimonio cultural.
Los ministros responsabilizados de la Ordenación del Territorio en los Estados
miembros de la UE aprobaron en Potsdam (1999) un importante documento co-
nocido como Estrategia Territorial Europea (ETE) que tenía como objetivo gene-
ral un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio desde una nueva relación
entre el campo y la ciudad (Pillet, 2007). La Estrategia Territorial Europea plantea
un crecimiento inteligente e inclusivo. R. Méndez (2008) ha analizado perfecta-
mente la planificación territorial estratégica seguida en el ámbito de la Unión Eu-
ropea. Desde la ETE hasta la reciente Agenda Territorial de la Unión Europea
(2007) se otorga un protagonismo principal a la actuación sobre los sistemas urba-
nos como medio de avanzar hacia modelos con un mayor equilibrio y sostenibili-
dad, pero también hacia la construcción de territorios más innovadores y dinámi-
cos. Una de las propuestas que se repiten en estas estrategias europeas es la bús-
queda de un desarrollo policéntrico (Méndez, 2008), que frene el secular proceso
de concentración espacial, tanto de la población como del empleo, las actividades,
la riqueza y el conocimiento en el núcleo central de la UE. A esa situación se quie-
re contraponer una estructura territorial con un mayor nivel de desconcentración,
que pueda aprovechar mejor el potencial económico de las diversas áreas, descen-
tralizar el poder e incrementar la cohesión entre las regiones y en su interior.
El policentrismo se entiende como una distribución menos polarizada de la
población en grandes aglomeraciones, un reparto más equilibrado de los centros
urbanos de diferente tamaño y un aumento de las relaciones entre esos diversos
tipos de ciudades. Se trataría de fomentar un sistema urbano regular y equilibrado
en su relación rango-tamaño. Un objetivo complementario del anterior es el desa-
rrollo de ciudades dinámicas, atractivas y competitivas mediante la diversificación
de su base económica, la mezcla de funciones y grupos sociales, una gestión inteli-
gente de los recursos disponibles en el ecosistema urbano, así como la protección
y puesta en valor de su patrimonio (Méndez, 2008). Tal estrategia se concreta en la
dinamización de las ciudades medias y pequeñas existentes en las regiones funcio-
nalmente periféricas. Por último, una tercera propuesta consiste en asegurar un
acceso equivalente de los territorios a las infraestructuras y el conocimiento con
sistemas dinámicos de innovación, una transferencia eficaz de tecnología e institu-
ciones para la cualificación de los trabajadores (Comisión Europea, 1999).
En la Agenda Territorial de la Unión Europea (Comisión Europea, 2007) figu-
ran los compromisos prioritarios en la política territorial y urbana de este espacio
(Méndez, 2008): reforzar el desarrollo policéntrico y la innovación a través de re-
des de regiones urbanas y ciudades; fomentar nuevas formas de asociación y go-
bernanza territorial entre áreas rurales y urbanas; y promover agrupaciones regio-
nales para la competencia y la innovación, así como potenciar redes transeuropeas
que propicien la conexión y cooperación entre ciudades. En definitiva, desde la
Unión Europea se plantea un reto de futuro para las ciudades y para las políticas
de desarrollo y ordenación territorial consistente en mejorar la competitividad y la
calidad de vida en las urbes medias y pequeñas, su centralidad y su capacidad de
Los espacios urbanos 423
cos externos, haciendo con ello más atractiva a la ciudad y mejorando su imagen
(también hemos analizado la relevancia de los acontecimientos culturales dentro
de la promoción urbana).
Con estas características, un plan estratégico sería la definición ideal de un
proyecto de ciudad de futuro. Ofrece una respuesta integrada desde la urbe donde
se plantean los problemas de la sociedad y desde donde pueden actuar los agentes
públicos y privados conjuntamente. Los objetivos de los planes estratégicos inclui-
rían acciones respecto a la accesibilidad y movilidad, el equilibrio social, los recur-
sos humanos, la información y telecomunicaciones, los servicios a la producción, la
calidad de la administración pública, la calidad de los servicios públicos, la cultura
y las infraestructuras económicas (Borja y Castells, 2004). Con este fin, los retos
metodológicos y ejecutivos de futuro para la planificación estratégica son también
elevados. Los planes estratégicos que ya se han implementado y no han logrado
resultados lo demuestran. Este tipo de planeamiento, al igual que cualquier otro en
realidad, exige una gestión adecuada. Para ello, las claves principales serían (Fer-
nández, 2007):
tan rápidos y desmesurados como los planificados hoy (Burriel, 2008). En la actua-
lidad hay en España suelo recalificado y comprometido para construir cerca de 20
millones de viviendas nuevas (Marcos et al., 2010). Un caso, el Plan de Ordenación
Municipal de Toledo de 2007 contempla un crecimiento demográfico para esta
ciudad de 23.000 habitantes más en el 2025, lo que supondría una necesidad de
10.000 viviendas. No obstante, el propio POM toledano acaba calificando suelo
urbanizable para un total proyectado de 49.000 nuevas viviendas (Campos et al.,
2010).
La crisis económica iniciada en 2008, acentuada por el propio modelo urbanís-
tico que había generado un exceso de oferta, ha ralentizado el crecimiento. Por
esto, puede ser una oportunidad para repensar la ordenación del territorio (Troiti-
ño, 2010). Se ha paralizado coyunturalmente el proceso pero las propuestas y pla-
nes planteados en los últimos años, y en vigor en la actualidad, proyectan un esce-
nario de futuro para las ciudades españolas de un potencial crecimiento todavía
428 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
mucho mayor, y muy alejado de la nueva y necesaria cultura territorial que defien-
de mayoritariamente el colectivo de geógrafos de España (AGE, 2006). La rece-
sión actual puede permitir un tiempo de reflexión sobre la no sostenibilidad del
modelo, que lleve a Comunidades Autónomas y ayuntamientos a decidir el cambio
a un crecimiento más razonable (Burriel, 2008 y AGE, 2009).
Los períodos de crisis pueden suponer la aparición de medidas anticíclicas
desreguladoras (Rullán, 2011), pero el riesgo que ahora existe es que en la actual
etapa de recesión el territorio sea de nuevo el gran sacrificado. Esto puede ser así
por una gestión inadecuada de la salida de la crisis que opte por opciones igual-
mente insostenibles como aumentar la turistificación del ya saturado litoral español
o permitir grandes actuaciones del tipo parques temáticos. Es decir, un desarrollo
inmobiliario en áreas costeras y procesos de artificialización (Troitiño, 2011). Con
el deseo de obtener crecimiento económico y empleo a corto plazo se puede seguir
usando inconscientemente un bien único como es el suelo. También la crisis puede
ser entendida como un punto y seguido, y volver pasados los años a las viejas prác-
ticas dado que la planificación vigente da pie para ello. Sin embargo, el actual
momento debería aprovecharse como final de etapa en la forma de entender la
política, la democracia, el gobierno y la gestión del territorio. La profunda recesión
puede ser una oportunidad para acelerar la transición hacia otro modelo produc-
tivo asentado en nuevas prioridades y nuevos valores.
Por esta razón, diferentes expertos han planteado modelos urbanísticos alter-
nativos que en lugar de seguir hipotecando el territorio, puedan proporcionar un
futuro para la ciudad, que sean garantía e instrumento para el bienestar y el desa-
rrollo social.
En primer lugar, se trataría de un urbanismo que garantice las viviendas que
necesitan los ciudadanos (Burriel, 2007). La principal preocupación de un plan
urbanístico tiene que ser asegurar la vivienda a un precio asequible. El planeamien-
to ha de fijar un porcentaje mínimo de suelo dedicado a viviendas sociales deter-
minando los usos del suelo y su intensidad y con las consiguientes consecuencias
económicas sobre el valor. De esta manera, la decisión pública de reclasificar un
suelo rústico como urbanizable continuará produciendo un aumento de valor para
los propietarios del suelo y la actividad constructora resultante conllevará un bene-
ficio económico significativo; pero también la comunidad recibirá una parte de
estas plusvalías en forma de disponibilidad de viviendas a precio asequible (Bu-
rriel, 2007). Además, así se instituye un deber similar para todos los suelos y se
asegura una mejor distribución territorial de las viviendas protegidas. Es necesario
un nuevo escenario de vivienda donde se ajuste la escala urbana y se reformulen los
proyectos con propósitos habitacionales y no meramente económicos. La situación
actual es claramente insostenible. En España había en 2008 aproximadamente 3
millones de viviendas vacías (Marcos et al., 2010) y, sin embargo, la falta de hábitat
sigue siendo uno de los problemas principales de nuestras ciudades.
Precisamente, el nuevo urbanismo tiene que apostar por un crecimiento razo-
nable y prudente, dentro de los términos de sostenibilidad que hemos destacado
en este capítulo como vital para el desarrollo futuro de las ciudades. Es preciso
reformular en clave de sostenibilidad las políticas urbanas en España (Prats y Or-
cariz, 2011). En la mayoría de las ocasiones, la política se limitó a incorporar la
Los espacios urbanos 429
Allá donde el marco legislativo sea confuso e inseguro debe ser modificado en aras
de la confianza jurídica. Esto redundaría además en una imagen de España como
un país más fiable y transparente (Romero, 2010)
En conclusión, se trata de una voluntad política para desarrollar un urbanismo
que, recuperando el sentido profundo de la función pública, ponga siempre por
delante los intereses de los ciudadanos (Burriel, 2007). Es probable, pero no es
seguro, que nos encontremos al inicio de una nueva etapa en España (Romero,
2010). El porvenir de nuestro territorio no está determinado, y en un contexto de
cambios rápidos, anticiparse es proyectar el futuro en el presente (Troitiño, 2011).
El mañana de nuestras ciudades pasa por una nueva cultura del territorio, distinta
a la que se ha venido aplicando en muchas regiones y ciudades españolas que se
basaba en un crecimiento sin límites y en un negocio económico rápido. Hay que
trabajar en el marco de una cultura que asuma límites y disciplina en el uso de los
recursos y ello requiere inteligencia territorial, liderazgo institucional, implicación
y participación social (Troitiño, 2011).
El territorio no es solamente un soporte o un recurso material. Su valor no
puede reducirse al precio del suelo. El territorio tiene unas características y unos
valores que exigen la prudencia y el rigor en cualquier actuación que se lleve a
término. El espacio es un bien no renovable, esencial y limitado; una realidad frágil
y compleja, resultado de procesos largos, donde las transformaciones son práctica-
mente irreversibles. Se ha de articular adecuadamente el territorio, entendido en
sentido amplio, no solo como una simple mercancía o como un simple recurso,
sino como marco de nuestra vida colectiva, patrimonio y bien común, espacio de
solidaridad y legado para el futuro. Un bien limitado, irremplazable y frágil que
precisa de una gestión ambientalmente racional, eficiente y socialmente cohesiona-
da para permitir desarrollos urbanos de calidad y ciudades habitables (Observato-
rio de la Sostenibilidad en España, 2006). Los problemas son complejos y las solu-
ciones nada fáciles, pero ese es el reto de las ciudades españolas.
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