Revista Internacional del Trabajo, vol. 128 (2009), núm.

La experiencia neoliberal
de América Latina.
Políticas sociales y laborales
desde el decenio de 1980
Lydia FRAILE*

Resumen. En la presente síntesis analítica de los seis estudios nacionales de este nú-
mero se sostiene que las políticas sociolaborales inspiradas en el Consenso de
Washington —que se difundieron por América Latina durante los decenios de 1980 y
1990— no dieron casi nunca los frutos previstos. La flexibilización laboral, la descen-
tralización de la negociación colectiva, la privatización de las pensiones y el peso cre-
ciente del mercado en la provisión de bienestar social causaron, a menudo, un
aumento de la informalidad y las desigualdades y una reducción de la protección so-
cial, sin que consiguieran estimular el empleo. Ahora bien, una vez aprendida la lec-
ción, las políticas mencionadas parecen estar dejando paso a unas estrategias más
equilibradas.

A mérica Latina se encuentra en una encrucijada después de dos décadas de

intensa experimentación con reformas neoliberales. Tras la crisis de la
deuda que estalló a principios del decenio de 1980, la región abandonó su estra-
tegia de desarrollo anterior, basada en la industrialización por sustitución de im-
portaciones y en el intervencionismo estatal, con el fin de lograr una mayor
integración en la economía mundial y ampliar el papel del mercado. En todo el
continente, los gobiernos se sumaron al «Consenso de Washington» 1, un conjunto

* Instituto Internacional de Estudios Laborales de la OIT; dirección electrónica: lydiafrai-

1

le@gmail.com. El proyecto que dio origen a este número monográfico fue financiado parcialmente
por el Departamento de Cooperación en Investigación de la Agencia Sueca de Cooperación Inter-
nacional para el Desarrollo (ASDI/SAREC); sitio del organismo: <http://www.sarec-fiq.edu.ni/>.
La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos sólo incumbe a sus autores, y
su publicación en la Revista Internacional del Trabajo no significa que la OIT las suscriba.
1 La expresión «Consenso de Washington» fue acuñada por John Williamson en 1989 para
referirse a una lista de diez recomendaciones programáticas tendentes a reformar la economía de
América Latina que concordaban con los criterios que sostenían entonces el Gobierno de los
Estados Unidos y las instituciones financieras internacionales. En la lista original no figuraba la
liberalización de las operaciones exteriores de capital, pero se propugnaba mantener un tipo de
cambio competitivo, a diferencia de las medidas que estas instituciones promovieron años más tar-
de (Williamson, 2004).

Derechos reservados © La autora, 2009

Compilación de la revista y traducción del artículo al español © Organización Internacional del Trabajo, 2009
236 Revista Internacional del Trabajo

de políticas que hacían hincapié en la disciplina macroeconómica y en las refor-

mas estructurales, con objeto de liberar el comercio y los flujos de inversión e im-
pulsar enérgicamente la desreglamentación y la privatización.
Aunque el calendario y el ritmo de aplicación de las reformas varió según
los países, para mediados del decenio de 1990 se había alcanzado un elevado ni-
vel de convergencia en toda la región con respecto a la liberalización comercial
y financiera y, en menor grado, a la privatización, que continuó avanzando hasta
finales del decenio (Lora, 1997 y 2001, y Morley, Machado y Pettinato, 1999). En
los tres ámbitos antedichos las reformas fueron profundas y rápidas. También
hubo progresos evidentes en la esfera de las políticas macroeconómicas: se puso
fin a la hiperinflación, se redujo la inflación a tasas de menos del 10 por ciento
en la mayoría de los países y se logró un mayor equilibrio de los presupuestos
públicos. La tasa media de inflación en la región era del 7 por ciento en 2000,
mientras que el déficit fiscal se situaba en el 2,8 por ciento del PIB.
Sin embargo, el crecimiento económico fue débil e inestable, ya que varios
países fueron sacudidos por crisis financieras. La «crisis del tequila», que azotó
a México en los años 1994 y 1995, fue seguida de crisis financieras graves en el
Brasil (1999), Ecuador (1999-2000), Argentina (2001-2002), Uruguay (2002) y
República Dominicana (2003) (Birdsall, De la Torre y Menezes, 2008; véase
también Krugman, 2009). El PIB por habitante de América Latina creció a un
ritmo medio anual del 1 por ciento entre 1990 y 2003. Si bien esta cifra suponía
una mejora con respecto al decrecimiento del 0,8 por ciento anual que la región
registró durante el «decenio perdido» de 1980, era menos de la mitad que el cre-
cimiento medio anual del 2,8 por ciento alcanzado durante la etapa de sustitu-
ción de importaciones (de 1960 a 1980). Esta tasa de crecimiento también era
muy reducida en comparación con las tasas alcanzadas entre 1990 y 2003 en Asia
oriental y el Pacífico (6,4 por ciento) y en Asia meridional (3,3 por ciento), don-
de los gobiernos adoptaron políticas más heterodoxas que se apartaban en cier-
tos aspectos clave del Consenso de Washington (Rodrik, 2006).
Los resultados sociales fueron igualmente decepcionantes. Se lograron es-
casos avances en la reducción de la pobreza, y la desigualdad de ingresos siguió
en cotas altas comparada con otras partes del mundo. Según las estimaciones de
la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el índice de
pobreza en América Latina se redujo del 48,3 por ciento en 1990 al 44 por ciento
en 2002, pero seguía superando el nivel de 1980 del 40,5 por ciento (CEPAL,
2009, pág. 10). La desigualdad de ingresos (medición entre 0 y 1 en donde 0 co-
rresponde a la igualdad absoluta, y 1 a la desigualdad absoluta) se ahondó du-
rante el decenio de 1990: el coeficiente medio de Gini en la región aumentó casi
un punto porcentual, de 0,505 a 0,514, situándose muy por encima del promedio
internacional (De Ferranti y otros, 2004, págs. 41 y 42, e IIEL, 2008).
Los artículos del presente número monográfico de la Revista Internacional
del Trabajo versan sobre las políticas laborales y sociales, dos ámbitos con un im-
pacto directo en el bienestar de las personas en los que las reformas neoliberales
no lograron cosechar los resultados previstos. Estos estudios de casos de seis paí-
ses latinoamericanos —la Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, México y Uruguay—
La experiencia neoliberal de América Latina 237

muestran que ambos ámbitos experimentaron cambios considerables en los de-

cenios de 1980 y 1990 2. Sin embargo, los cambios no depararon los progresos en
materia de empleo, informalidad o cobertura de protección social que habían es-
perado los defensores de las reformas. Por el contrario, a principios del decenio
de 2000 muchos más latinoamericanos ocupaban puestos precarios en el merca-
do de trabajo, con mermada protección social y perspectivas poco halagüeñas de
acumular cotizaciones suficientes para percibir una pensión en la vejez.
Al llegar el nuevo milenio, la mayoría de los gobiernos latinoamericanos
empezó a abandonar el planteamiento neoliberal. Si bien existen diferencias
significativas entre estos gobiernos 3, comparten una línea política que es crítica
—en diversos grados— con las reformas neoliberales anteriores y defiende la
justicia social. El entorno económico también ha cambiado en los cinco últimos
años. América Latina ha conseguido un crecimiento potente impulsado por el
fuerte aumento de los precios de los productos básicos y los reducidos tipos de
interés internacionales. El crecimiento medio anual del PIB por habitante fue
del 4,2 por ciento en 2004-2007, antes de desacelerarse de nuevo como conse-
cuencia de la actual crisis financiera mundial.

El debate sobre la dirección de las políticas

Los magros frutos cosechados por las reformas neoliberales latinoamericanas
han suscitado debates en los círculos académicos, políticos y afines sobre la ido-
neidad de las políticas del Consenso de Washington. Por una parte, sus partida-
rios sostenían a finales del decenio de 1990 que el paquete original de políticas
era acertado, pero incompleto. Los países no siempre habían aplicado consis-
tentemente todos los aspectos de las reformas, y éstas se habían visto socavadas
por las deficientes instituciones de la región (BID, 1997; Burki y Perry, 1998;
Kuczynski y Williamson, 2003, y Krueger, 2004). La solución propuesta consis-
tía en ahondar la liberalización, inclusive en ámbitos desatendidos como el mer-
cado de trabajo, y complementarla con una «segunda generación» de reformas
—en materia de educación, Estado de derecho, regulación financiera, procesos
presupuestarios, etc.— que permitiese mejorar el funcionamiento de las institu-
ciones y «blindar» a las economías frente a las crisis en un entorno de mayor
apertura y vulnerabilidad ante las perturbaciones externas.
Por otra parte, los detractores sostenían que la estrategia tenía defectos.
La política económica se había centrado demasiado en la estabilidad de los
precios a costa de desequilibrar otras variables macroeconómicas como los tipos
de cambio y de interés, mientras que la liberalización financiera reforzaba la
inestabilidad. Además, en las reformas no se prestó suficiente atención no sólo

2 En esta introducción general analizamos libremente los artículos siguientes del número,
obra de Novick, Lengyel y Sarabia (sobre la Argentina), Wanderley (sobre Bolivia), Pochmann (so-
bre el Brasil), Riesco (sobre Chile), Bayón (sobre México), y Alegre y Filgueira (sobre el Uruguay).
Citaremos también otras fuentes, según proceda.
3 Pueden consultarse varios análisis del reciente «giro a la izquierda» político de América Lati-
na y su diversidad interna, entre otros, los de Castañeda (2006), Schamis (2006) y Weyland (2009).
238 Revista Internacional del Trabajo

al empleo ni a la equidad social, sino tampoco a la conveniencia económica de la

intervención pública en los mercados, y se aplicó una misma receta a todas las si-
tuaciones (Stiglitz, 2003 y 2004; Ffrench-Davis, 2005; Ocampo, 2005; Berg, Ernst
y Auer, 2006, y Rodrik, 2006). En lugar de recomendar nuevas generaciones de
reformas uniformes, los especialistas contrarios a este planteamiento propusie-
ron que se diera a los países más libertad de acción para que adoptasen su propia
mezcla de políticas macroeconómicas anticíclicas y políticas industriales y socia-
les, con el fin de dejar margen para la diversidad y la experimentación en mate-
ria de estrategias de desarrollo.
Ambos conjuntos de recomendaciones se han llevado a la práctica hasta
cierto punto. Respecto de las «reformas de segunda generación», los países la-
tinoamericanos han acometido numerosas reformas institucionales en las dos
últimas décadas. En una encuesta realizada recientemente por el Banco Intera-
mericano de Desarrollo (BID) se llegó a la conclusión de que, desmintiendo la
idea general de falta de reformas en América Latina, ésta realizó una revolución
silenciosa que había transformado gradualmente muchas facetas del Estado
(Lora, 2007, pág. 5). El «giro a la izquierda» electoral dado por varios países en
los últimos años también ha llevado a la búsqueda de nuevos rumbos políticos.
Si bien es probable que la actual crisis financiera mundial socave estas experien-
cias a medida que los efectos de la misma se propaguen por la región, también
es posible que amplíe el «espacio político» internacional con un mayor cuestio-
namiento de las políticas y reglas que rigen la globalización. Por consiguiente, es
un buen momento para revisar algunas de las políticas clave de las reformas rea-
lizadas en América Latina durante los decenios de 1980 y 1990.

Reformas de las políticas laborales y sociales

Las propuestas de reforma de la legislación laboral latinoamericana fueron fre-
cuentes en el decenio de 1990 y, por lo general, levantaron más oposición que
otros asuntos inscritos en los planes de reforma neoliberal. El argumento funda-
mental de las instituciones financieras internacionales en favor de la reforma la-
boral —recogido en el informe del Banco Mundial (1995) El mundo del trabajo
en una economía integrada— era que la mundialización requería unos mercados
de trabajo flexibles. Los países que estaban en proceso de liberalización económi-
ca necesitaban promover la flexibilidad salarial y la movilidad de los trabajadores
para facilitar la reestructuración y el ajuste a medida que abrían sus economías a
una mayor competencia. Para ello era preciso modificar las políticas en esferas
como la negociación colectiva centralizada, las normas estrictas de contratación y
despido, así como las elevadas cotizaciones sociales y demás gravámenes sobre
los salarios, que se consideraban contraproducentes porque, en opinión del Ban-
co Mundial, favorecían a las personas que tenían trabajos buenos en detrimento
de los desempleados y de los trabajadores de la economía informal.
Este argumento fue repetido por los analistas que señalaban que la flexi-
bilidad del mercado de trabajo era un ámbito crucial en el que la reforma había
quedado a la zaga en América Latina, lastrando el potencial de crecimiento y
La experiencia neoliberal de América Latina 239

empleo de otras reformas (Lora y Pagés, 1997; Edwards y Lustig, 1997; Heck-
man y Pagés, 2000 y 2004; Kuczynski y Williamson, 2003; Singh y otros, 2005, y
Birdsall, De la Torre y Menezes, 2008). Basándose en diversos índices de la fle-
xibilidad laboral 4, en estas publicaciones se destacaba la existencia en la región
de un nivel elevado de protección del empleo y otras cortapisas jurídicas, la ma-
yoría de las cuales se habían mantenido en los decenios de 1980 y 1990. Algunas
investigaciones indicaban que dichas restricciones no eran inocuas, ya que redu-
cían la rotación de los trabajadores —y, por tanto, la capacidad de efectuar ajus-
tes rápidos—, mermaban las perspectivas de trabajo para los jóvenes y las
mujeres, y fomentaban la informalidad.
Según estos análisis, sólo unos pocos países de la región llevaron a cabo
reformas laborales importantes. Además, la vía que gozó de más aceptación
consistió en aumentar la flexibilidad en la periferia del mercado laboral, fomen-
tando los contratos de trabajo atípicos y temporales, en lugar de reducir el costo
de los despidos de los trabajadores con contratos regulares que, en realidad, fue
aumentado en algunos países. Esta apreciación parece coherente con los estu-
dios realizados sobre la economía política de la reforma, los cuales subrayan que
los sindicatos fueron capaces en varias ocasiones de bloquear o socavar los
esfuerzos desplegados para reformar las leyes del trabajo y que algunos cambios
aprobados reforzaron la protección, sobre todo la relativa a los derechos labo-
rales colectivos (Madrid, 2003; Murillo, 2005, y Cook, 2007). Sin embargo, algu-
nos análisis más pormenorizados de la legislación laboral dan cuenta de que el
alcance de las reformas fue mayor. Un estudio de la OIT (Vega Ruiz, 2005) llegó
a la conclusión de que once de los diecisiete países latinoamericanos considera-
dos habían implantado reformas laborales favorables a la flexibilidad entre 1990
y 2005. Las reformas más profundas habían tenido lugar en la Argentina y el Pe-
rú, seguidos de otros cuatro países —Brasil, Colombia, Ecuador y Panamá— en
donde las reformas habían sido importantes, pero menos amplias, y de cinco
—Chile, República Dominicana, Guatemala, Nicaragua y Venezuela— en don-
de sólo se habían realizado reformas de poca importancia (ibíd., págs. 11, 14 y
15). Goldin (2007) también destaca las repercusiones de los cambios graduales
y la flexibilización de hecho implantados por medio de la negociación colecti-
va y de otras prácticas en países donde no se han realizado reformas laborales
explícitas.
En el cuadro 1 se resumen las principales medidas de flexibilización laboral
adoptadas en los decenios de 1980 y 1990 en los seis países analizados en nuestros

4 Estos índices producen a veces clasificaciones de países marcadamente distintas. El Uru-

guay, por ejemplo, está considerado el país más flexible de América Latina según los índices de es-
tabilidad del empleo confeccionados por Heckman y Pagés (2004) y Botero y otros (2003), que
también lo consideran más flexible que algunos países desarrollados anglosajones. Sin embargo, el
Uruguay se clasifica en el puesto de país más rígido de la región (Forteza y Rama, 2001) y en el se-
gundo más rígido (Lora, 2001) según los índices de flexibilidad laboral que toman en consideración
factores como el nivel de sindicación o las cotizaciones e impuestos sobre los salarios. Otro ejemplo
es México, que fue clasificado como el país más rígido por Botero y otros (2003), pero ocupaba una
posición intermedia en la clasificación de Heckman y Pagés (2004) habida cuenta de varios criterios
que utilizan estos autores para calcular la estabilidad del empleo garantizada por la legislación.
240 Revista Internacional del Trabajo

Cuadro 1. Medidas de flexibilización del mercado de trabajo en los decenios

de 1980 y 1990
Cambios por medio de: Argentina a Bolivia Brasil Chile b México Uruguay

Medidas legislativas o públicas

• Despidos más fáciles X X X
o más baratos
• Contratos atípicos X X X X X
• Reducción cotizaciones sociales X X X
• Reducción costos accidentes X
laborales
• Fin indexación salarial X X X X
• Retirada Estado negociación X X X X
colectiva sector privado
• Descentralización negociación X X X
colectiva
• Flexibilidad salarial con participación X
en beneficios
• Flexibilidad jornada de trabajo X X X
• Nuevas restricciones a sindicatos, X
negociación colectiva y huelgas
La negociación colectiva
• Descentralización negociación X X X X X X
• Reducción cobertura negociación X X X X X
• Flexibilidad de jornada, salarios X X X X
y funcional
a Hubo cierto retroceso en la Argentina después de 1988, sobre todo con respecto a los contratos atípicos. b En
Chile, la mayoría de los cambios se inició bajo el mandato de Augusto Pinochet en el decenio de 1970 y fue codifi-
cada en el Plan Laboral entre 1979 y 1981. Los gobiernos democráticos los corrigieron parcialmente en el decenio
de 1990.
Fuentes: Estudios nacionales publicados en el presente número monográfico de la Revista Internacional del Trabajo.

estudios monográficos nacionales. En lo tocante a Chile tenemos en cuenta tam-

bién los cambios efectuados anteriormente —como ocurrió con la mayoría de las
reformas neoliberales de éste—, que fueron codificados en el «Plan Laboral» de
Pinochet entre 1979 y 1981. Desde 1990 los gobiernos democráticos cambiaron
gradual o parcialmente algunas de estas disposiciones, como las que fijaban un
despido poco oneroso. No obstante, Chile sigue contando con uno de los siste-
mas más flexibles de la región y mantiene restricciones considerables a la nego-
ciación colectiva y la huelga (Haagh, 2002, y Frank, 2002). En el cuadro 1 se
indican los cambios llevados a cabo tanto por medio de la legislación, los decretos
gubernamentales y las decisiones ad hoc como a través de la negociación colecti-
va. Este enfoque más amplio esclarece todo el alcance de la flexibilización inclu-
so en los países que no han modificado su Código del Trabajo.
El Uruguay, por ejemplo, no reformó su legislación del trabajo debido a
que las consultas realizadas con los sindicatos y los empleadores no permitieron
llegar a un consenso. Sin embargo, la decisión del Gobierno de dejar de convo-
La experiencia neoliberal de América Latina 241

car los Consejos de Salarios tripartitos a partir de 1992 dio lugar a una flexibili-
zación importante debida a la descentralización de la negociación colectiva en la
empresa y a una reducción drástica de la cobertura de los convenios colectivos,
que de casi el 90 por ciento de los trabajadores del sector privado en 1990 se re-
dujo al 16 por ciento en 2004. La flexibilidad se reforzó, a su vez, por la adopción
de medidas graduales relativas a los contratos atípicos para los jóvenes, las em-
presas con un solo empleado y las enmiendas al derecho procesal (Ermida
Uriarte, 2000, y Falabella y Fraile, en prensa).
Bolivia y México son otros dos ejemplos bien claros de países en los que no
se reformó la legislación laboral. Sin embargo, el Decreto Supremo núm. 21060,
que dio inicio a las reformas económicas de Bolivia en 1985, permitió liberalizar
la contratación —lo que impulsó la proliferación de contratos temporales— y
logró flexibilizar más los despidos al abolir la necesidad de justificarlos (Cook,
2007). También puso fin a la intervención del Estado en las negociaciones colec-
tivas del sector privado. En México la flexibilidad se logró en gran medida por
medio de la negociación colectiva —gracias a la colaboración de los sindicatos
«oficiales», que habían sido debilitados de diversas maneras— y aprovechando
el escaso cumplimiento de las leyes del trabajo (Bensusán, 2006, y Berg, Ernst y
Auer, 2006).
El cuadro 1 indica que la flexibilidad laboral avanzó globalmente, aun
cuando la intensidad y el alcance de las reformas fueron muy dispares entre los
países. Por un lado, Chile y Argentina introdujeron cambios importantes (aun-
que dieron marcha atrás en algunos) mientras que, por el otro, México mantuvo
su legislación del trabajo prácticamente intacta, aunque con un grado de cumpli-
miento bajo.
La política social era otra faceta fundamental del plan de reformas reco-
mendado por las instituciones financieras internacionales para América Latina.
La política social de la región fue calificada de ineficiente e incapaz de destinar
los escasos recursos públicos disponibles a las personas más necesitadas (Filguei-
ra y otros, 2006). Por consiguiente, el principal objetivo de las reformas era elevar
la eficiencia de la prestación de servicios por medio de la descentralización, la
privatización y la introducción de mecanismos de libertad de mercado, a la vez
que se abandonaba el universalismo para concentrar las prestaciones sociales
en la población pobre. Las primeras medidas tomadas por Chile en el decenio
de 1980 para alcanzar este objetivo fueron presentadas como modélicas a los
demás países.
En el informe Averting the old-age crisis del Banco Mundial (1994) se pro-
pugnaba la privatización de las pensiones, alegando que las tendencias demográ-
ficas estaban haciendo financieramente insostenibles los sistemas públicos de
reparto, al mismo tiempo que se debilitaban los sistemas informales de sostén fa-
miliar y comunitario. Se defendía un sistema con varios pilares cuyo eje sería un
segundo pilar consistente en planes de ahorro personales o de empresa, de carác-
ter obligatorio, financiados íntegramente y gestionados por empresas privadas.
Además, en el informe se aducía que este sistema propiciaría el crecimiento eco-
nómico porque promovería los mercados de capital evitando al mismo tiempo
242 Revista Internacional del Trabajo

los déficits fiscales y las costosas cotizaciones sociales inherentes a los sistemas de
reparto. Se daba por supuesto que la vinculación más estrecha y transparente en-
tre las cotizaciones y las prestaciones garantizaría que la reforma desalentaría la
evasión y la informalidad, y reduciría al mismo tiempo la posibilidad de que cau-
sara efectos redistributivos regresivos.
En ninguna otra región del mundo la reforma de las pensiones ha sido de
mayor calado que en América Latina (Mesa-Lago, 2004, pág. 60). Doce países
latinoamericanos habían privatizado ya total o parcialmente sus sistemas de
pensiones en 2004: seis habían sustituido los sistemas de reparto por planes
de ahorro personales (Chile, Bolivia, México, El Salvador, República Domini-
cana y Nicaragua) 5; dos establecieron sistemas paralelos entre los que las perso-
nas podían elegir (Colombia y Perú), y cuatro crearon sistemas mixtos en los
que los planes de ahorro personales complementaban las pensiones básicas del
sistema público de reparto (Argentina, Uruguay, Costa Rica y Ecuador).
En el cuadro 2 se resumen las principales reformas de política social pues-
tas en marcha en los seis países a lo largo de los decenios de 1980 y 1990. Además
de las reformas de los sistemas de pensiones, abarca las realizadas en los ám-
bitos de la atención sanitaria, la enseñanza y la asistencia social. La lista no es
exhaustiva, ya que se centra en los cambios introducidos en el modelo de finan-
ciación y prestación de servicios como, por ejemplo, el traspaso de la respon-
sabilidad de las escuelas a las corporaciones locales en muchos países o la
introducción de cuotas en las escuelas públicas en Nicaragua y del sistema de sub-
sidios directos a los individuos (vouchers) en Chile (para subvencionar las escue-
las privadas). Las reformas educativas abarcaron a menudo otras medidas —por
ejemplo, nuevos planes de estudios, la convocación de exámenes nacionales o un
mayor número de horas de escuela— que no abordamos en el presente artículo.
Ahora bien, no todos los cambios mencionados en el cuadro 2 siguieron
una orientación neoliberal. El Uruguay, por ejemplo, amplió la enseñanza pre-
escolar pública universal a todos los niños de cuatro y cinco años de edad. Boli-
via —el país con el sistema de bienestar social menos desarrollado del grupo de
países estudiado— implantó una pensión básica universal y programas básicos
de salud, también de carácter universal, para las personas mayores, las mujeres
embarazadas y los niños. Sin embargo, en otros casos la reforma de la sanidad
llevó a canalizar las cotizaciones obligatorias sobre la nómina salarial hacia pla-
nes de seguros médicos privados, como en Chile y Colombia, o a aumentar la
subcontratación y la competencia de proveedores (ya fueran privados o sin áni-
mo de lucro).
El cuadro 2 demuestra que la reforma de la política social fue bastante am-
plia y que se ajustó en gran medida a la receta básica neoliberal de potenciar la
eficiencia por medio de la descentralización, la privatización y la «focalización»
en colectivos de beneficiarios muy delimitados. No obstante, hay diferencias con-
siderables entre los países. Chile se destaca por ser el país que realizó las refor-

5 Posteriormente, Nicaragua renunció a poner en marcha la reforma por la preocupación que

causaban los costos de transición de un sistema a otro.
La experiencia neoliberal de América Latina 243

Cuadro 2. Principales reformas de política social emprendidas en los decenios

de 1980 y 1990
Argentina Bolivia Brasil Chile México Uruguay

Pensiones
• Nuevo sistema de ahorro X X X
personal
• Nuevo sistema mixto de ahorro X X
personal y reparto
• Condiciones más difíciles X X X X X X
• Reducción cotizaciones sociales X X X
• Ampliación pensiones básicas X
rurales
• Nueva pensión básica universal X
Atención sanitaria
• Privatización parcial X X
• Mayor competencia X X
• Subcontratación a ONG X X X X X
o proveedores privados
• Descentralización X X X X X
• Nuevos programas básicos X
universales
• Nuevo sistema de salud nacional X
unificado para acceso universal
Enseñanza
• Privatización parcial (vouchers) X
• Descentralización X X X X X
• Subcontratación a ONG X X
• Nuevos programas focalizados X X X X
• Nuevo programa preescolar X X
universal
Asistencia social
• Subsidios familiares focalizados X X
• Nuevos programas focalizados X X X X X X
Fuentes: Estudios nacionales publicados en el presente número monográfico de la Revista Internacional del Trabajo.

mas más radicales —durante el gobierno de Augusto Pinochet, en el decenio de

1980—, que se materializaron en privatizaciones drásticas no sólo en la esfera
de las pensiones, sino también en las de la atención sanitaria y la enseñanza. Pos-
teriormente, en el decenio de 1990 los gobiernos democráticos procuraron paliar
algunas de las desigualdades resultantes mediante el aumento del gasto social pú-
blico y de la reglamentación. Por el contrario, el Brasil conservó su sistema de se-
guridad social de reparto y, a finales del decenio de 1980, acometió dos reformas
de gran calado destinadas a conseguir la cobertura universal de la atención sani-
taria y de las pensiones (lo que entrañó una acusada ampliación del programa de
pensiones rurales no contributivas). La focalización se utilizó durante el decenio
244 Revista Internacional del Trabajo

de 1990 en el marco universalista, para aumentar las repercusiones redistributi-

vas (Draibe, 2003), pero la calidad de las prestaciones sociales se deterioró como
consecuencia de las limitaciones presupuestarias macroeconómicas. Los seis paí-
ses pusieron en marcha nuevos programas de asistencia social destinados a los
pobres.

Tendencias del mercado laboral

y la protección social
El comportamiento del mercado de trabajo no mejoró de manera significativa
tras las reformas neoliberales. Por lo pronto, la expectativa de que la liberaliza-
ción comercial incrementaría la demanda de mano de obra —un factor de pro-
ducción abundante en la región— no se cumplió (Berg, Ernst y Auer, 2006). A
excepción de las exportaciones de las plantas maquiladoras con alto coeficiente
de mano de obra de México y otras partes de América Central —que hacen fren-
te a una competencia cada vez mayor de China—, América Latina ha tendido a
especializarse en las exportaciones de productos básicos que generan pocos
puestos de trabajo. El empleo aumentó poco en el decenio de 1990 y no logró
seguir el ritmo de incorporación de la mujer a la población económicamente
activa. Entre 1990 y 2003, la tasa de empleo (de ocupación) se redujo del 54,2
al 52,3 por ciento, mientras que la tasa de actividad económica subió del 57,7 al
59,1 por ciento (OIT, 2008).
El desempleo fluctuó, pero siguió una tendencia ascendente, sobre todo
después de las crisis económicas periódicas registradas en la segunda mitad del
decenio de 1990. La tasa media de desempleo urbano de la región aumentó
del 7,1 por ciento en 1990 al 11,4 por ciento en 2003 (ibíd.). Esta tendencia se ob-
servó en los seis países estudiados en los artículos siguientes (véase el gráfico 1),
incluso en aquellos que implantaron las reformas flexibilizadoras más intensas 6.
La situación del empleo mejoró al hilo del fuerte crecimiento económico a partir
de 2004, y la tasa de desempleo comenzó a descender hasta alcanzar el 8,1 por
ciento en 2007.
Junto con el desempleo, América Latina sufrió otro problema en el dece-
nio de 1990: los puestos de trabajo creados fueron en su mayoría de poca calidad.
La OIT calcula que, entre 1990 y 2003, seis de cada diez personas ocupadas tra-
bajaban en la economía informal, mientras que sólo cinco de cada diez nuevos
asalariados cotizaban a la seguridad social (OIT, 2004, pág. 12). En el cuadro 3 fi-
guran los porcentajes de empleo precario existentes en los seis países medidos a
tenor de cuatro indicadores, a saber: la magnitud del sector informal, los porcen-

6 Las publicaciones no son concluyentes en cuanto a las repercusiones de la flexibilidad la-

boral en el empleo agregado. Por lo que respecta a América Latina, en un estudio comparativo sobre
la Argentina, Brasil y México, Marshall (2004) llegó a la conclusión de que los cambios introducidos
en las normas del trabajo en el decenio de 1990 no influían en la creación de empleo (medida por la
elasticidad empleo-producción). En cambio, los estudios por países realizados por Heckman y Pagés
(2004) demostraron que las disposiciones sobre estabilidad del trabajo repercutían negativamente en
el nivel de empleo en la Argentina y el Perú, pero no en el Brasil ni Chile.
La experiencia neoliberal de América Latina 245

tajes de asalariados sin seguridad social y sin contrato formal y la proporción de

puestos de trabajo temporales. El sector informal —que engloba a los trabajado-
res de microempresas y a los trabajadores domésticos, familiares e independien-
tes no profesionales— suele ir acompañado de una productividad y unos ingresos
reducidos, así como de escasa cobertura de seguridad social y de protección la-
boral (por ejemplo, en materia de jornada de trabajo y vacaciones). El empleo
informal abarca los puestos de trabajo que no están amparados debido al incum-
plimiento de la legislación laboral y de seguridad social, y no se circunscribe al
sector informal sino que también se da en grandes empresas de la economía re-
gular. Por último, los contratos de trabajo temporal, atípicos, entrañan inseguri-
dad en la continuidad del empleo y, en ocasiones, tienen menos protección.
El cuadro 3 muestra que el sector informal creció en América Latina en el
decenio de 1990, aunque no de manera uniforme: aumentó en el Brasil, México y
Bolivia 7 pero no en la Argentina, Chile ni Uruguay. La informalidad, medida por

7 Según las estadísticas nacionales bolivianas mencionadas en el gráfico 1 del artículo de Fer-
nanda Wanderley del presente número de la Revista Internacional del Trabajo, que se basan en una
clasificación ligeramente distinta.
246 Revista Internacional del Trabajo

Cuadro 3. Porcentajes de puestos de trabajo precarios en las zonas urbanas,

años 1989-1990 a 2002
Trabajo Asalariados Asalariados Asalariados
en el sector sin cobertura sin contrato con contratos
informal* de seguridad formal temporales
social

Argentina
1990 — 38,1 — —
1991 52 — — —
2002 44,5 47,7 14,6 5,9
Bolivia
1990 — 68,9 — —
2002 66,7 — 60,4 50,8
Brasil
1990 40,6 26 33,7 —
2002 — 32,8 45 (2001) —
2003 44,6 30,8 — —
Chile
1990 37,9 20,1 15,5 —
2003 35,8 23,6 21,3 18,2
México
1989 — — 31,5 18,9
1990 38,4 41,5 — —
2002 41 34,8 36,1 19,7
Uruguay
1991 39,1 — — —
2002 38,6 22,9 — —
América Latina
1990 42,8 33,4 — —
2002 46,5 36,3 — —
* El sector informal abarca a las personas que trabajan en pequeñas empresas con menos de cinco empleados,
al personal doméstico, a los trabajadores familiares no remunerados y a los trabajadores no profesionales, técni-
cos o administrativos independientes.
Fuentes: OIT, 2004 y 2005, y CEPAL, 2007.

el porcentaje de asalariados sin cobertura de protección social, se acrecentó du-

rante el decenio mencionado en el conjunto de la región y en todos los países es-
tudiados, excepto en México. Otro indicador, a saber, el porcentaje de asalariados
que trabajan sin contrato, también registró un incremento de la informalidad du-
rante ese período en los países latinoamericanos sobre los que se dispone de da-
tos, incluido México.
Por consiguiente, contrariamente a lo que esperaban los defensores de las
reformas, las medidas de flexibilidad laboral no parecen haber resultado efica-
ces, por lo general, para reducir la informalidad. Debido a las presiones ejerci-
das por el recrudecimiento de la competencia y la inestabilidad económicas, y a
la falta de voluntad de los gobiernos de hacer cumplir la legislación del trabajo,
La experiencia neoliberal de América Latina 247

las empresas han tenido pocos acicates para acatar las normas (Bensusán, 2006).
El empleo informal se propagó junto con los contratos temporales legales. La
incidencia de estos últimos variaba entre una tasa sumamente elevada del 51 por
ciento en Bolivia y la del 6 por ciento de la Argentina (cuadro 3), aunque este úl-
timo país había alcanzado la cota del 17 por ciento en 1997, antes de revocarse
la legislación que fomentaba la temporalidad (Marshall, 2004, pág. 18).
La inestabilidad laboral se agravó en América Latina a lo largo de los años
noventa. La antigüedad media en los puestos de trabajo disminuyó hasta situar-
se en 7,6 años a finales del decenio, mientras que ascendía a 10,5 años en los
países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)
(Tokman, 2007, págs. 95 y 96). La mediana de permanencia en el empleo, que
excluye los valores extremos para evitar distorsiones, era de tres años en la re-
gión, cifra considerablemente inferior a la de cinco años calculada en las econo-
mías liberales de mercado de los países industriales avanzados anglosajones
(Schneider y Karcher, 2007). A pesar de que la estabilidad del empleo gozaba de
garantías jurídicas considerables, las tasas de rotación de los trabajadores la-
tinoamericanos eran altas, semejantes a las de los países desarrollados (BID,
2004, págs. 49 y 50) 8. Además, contrariamente a la opinión general de que los
mercados de trabajo latinoamericanos están muy segmentados, las pruebas in-
dican que existe mucha movilidad de la mano de obra entre los sectores formal
e informal, y entre los puestos de trabajo en los que se garantiza la cobertura de
seguridad social y en los que no se garantiza (ibíd., pág. 69) 9.
La flexibilidad salarial también era elevada en América Latina entre 1980 y
2000, debido a lo cual los efectos de las crisis de la producción en el empleo fue-
ron menores que en los países desarrollados (ibíd., pág. 133). Las series cronológi-
cas disponibles revelan que los salarios reales de la industria manufacturera
sufrieron algunos ajustes a la baja durante los años noventa y que siguieron una
tendencia global de estancamiento o de subida moderada en los seis países estu-
diados (gráfico 2). En el conjunto de América Latina, la proporción de los sala-
rios en el producto interno bruto nacional descendió en 13 puntos porcentuales
de 1990 a 2005, en comparación con los descensos de 10 y 9 puntos registrados,
respectivamente, en Asia y en los países desarrollados (IIEL, 2008).
Habida cuenta de estas tendencias en el mercado de trabajo, no es de extra-
ñar que la privatización de las pensiones no lograse ampliar la cobertura de segu-
ridad social como habían esperado los reformadores. En realidad, la cobertura
—medida por el porcentaje de cotizantes activos dentro de la fuerza de trabajo—
se había reducido para el año 2002 en los doce países latinoamericanos que
habían comenzado a renovar sus sistemas de pensiones en el decenio de 1980
(Mesa-Lago, 2004). En el gráfico 3 pueden verse los datos de esta tendencia en

8 Los datos sobre el Brasil y México provienen de registros de la seguridad social, lo que in-
dica que la rotación es elevada entre las empresas de la economía regular y que las cifras no son sólo
un reflejo de las altas tasas de informalidad (BID, 2004, pág. 48).
9 Esta averiguación se funda en datos de la Argentina y México. El artículo de Manuel Riesco
que se publica en el presente número de la Revista Internacional del Trabajo confirma que se da tam-
bién esta tendencia en Chile. Sin embargo, Fernanda Wanderley observa una gran segmentación en
Bolivia.
248 Revista Internacional del Trabajo

cinco países estudiados en el presente número (el Brasil no figura entre ellos por
no haber llevado a cabo la privatización).
La precariedad e inestabilidad del empleo son crecientes y ponen en peli-
gro la capacidad de los trabajadores de acumular cotizaciones suficientes para
tener derecho a una pensión mínima en el momento de la jubilación. El Gobier-
no de Chile calculó que alrededor de la mitad de la población mayor se iba a en-
contrar en esta difícil circunstancia, lo que le llevó a instaurar una pensión
universal básica en 2008. Se trata de una corrección significativa de un sistema
que se presentaba como modélico para la región. Sin embargo, el problema tam-
bién afecta a los sistemas de reparto de países como el Brasil y el Uruguay, que
aprobaron normas más estrictas en los años noventa con el fin de reforzar la via-
bilidad financiera. Ahora bien, el Uruguay ha reducido recientemente de 35 a
30 años el tiempo de cotización estipulado basándose en previsiones similares.
Además, la actual crisis financiera mundial plantea un reto más a los sistemas
privatizados, ya que el valor de los fondos y planes de pensiones privados sufre
los altibajos del mercado de valores. Chile, donde la mayoría de los ahorros se
invierte en fondos de mediano y alto riesgo, ha incurrido en pérdidas considera-
bles hasta la fecha. La Argentina acaba de suprimir su pilar privado en 2008,
cuando la crisis se recrudecía en el país.
La reforma de las pensiones redujo la estratificación derogando los privi-
legios de algunas capas sociales, pero agravó la desigualdad de géneros. En los
sistemas privatizados, el uso de tablas de mortalidad diferentes de hombres y
La experiencia neoliberal de América Latina 249

mujeres conduce a que se atribuyan pensiones más bajas a éstas —dado que su
esperanza de vida es mayor—, lo que se considera discriminatorio en los Esta-
dos Unidos y en otros países industriales avanzados (Bertranou y Arenas de
Mesa, 2003). Entre otros defectos, cabe señalar que hay poca competencia entre
las administradoras de fondos de pensiones, lo que conlleva costos administrati-
vos elevados, y costos de transición a cargo del Estado superiores a los previstos
(Mesa-Lago, 2004, y Matijascic y Kay, 2006). Veamos lo ocurrido en Chile: casi
la mitad de las cotizaciones del trabajador medio jubilado por el sistema privado
en el año 2000 se había destinado a sufragar los gastos administrativos; se prevé
que esta proporción disminuya a un 25-35 por ciento para los trabajadores que
se jubilen después de 2022 (Gill, Packard y Yermo, 2005, pág. 147).
Siguiendo con Chile, la privatización parcial de la enseñanza y la atención
sanitaria causó una fuerte segmentación socioeconómica, prácticas de criba de
usuarios y la propagación de desigualdades en cuanto a los niveles de finan-
ciación y de calidad de los servicios. Los niños de familias modestas suelen con-
centrarse en las escuelas públicas, mientras que los demás asisten a escuelas
privadas (ya sean subvencionadas o no subvencionadas). Por lo que toca a la sa-
nidad, se autorizó al sector de los seguros privados, que atiende a los estratos de
ingresos altos y medios altos, a fijar los precios basándose en los factores de ries-
go de los afiliados. En consecuencia, las mujeres en edad fértil pueden pagar
hasta cuatro veces más que los hombres por el mismo plan sanitario, y las perso-
nas mayores, hasta ocho veces más que los adultos jóvenes (Unger y otros,
2008). Este sector privado cubría sólo al 20 por ciento de la población en el
año 2000, pero acumulaba el 43 por ciento de los costos de salud totales (Mesa-
Lago, 2008). Pese al incremento del gasto público en el decenio de 1990, ha ido
aumentando la proporción de gastos sanitarios privados que corren a cargo del
usuario, al igual que ocurre en otros países estudiados en el presente número.
250 Revista Internacional del Trabajo

Entre los aspectos positivos, algunos de los programas de asistencia social

focalizada puestos en marcha a raíz de las reformas han sido muy alabados como
instrumentos valiosos para reducir la pobreza. Éste es el caso de las transferen-
cias monetarias a familias pobres con niños en el marco de programas como Bol-
sa Família en el Brasil y Progresa en México, que están condicionados a la
asistencia escolar y a la realización de exámenes médicos periódicos. La pobla-
ción beneficiaria de estos programas ha aumentado mucho en los últimos años
—el Brasil atiende a más de 11 millones de familias— y el ejemplo ha cundido
en programas semejantes implantados por otros países de dentro y fuera de la
región.

Observaciones finales
Los resultados decepcionantes que ha cosechado el Consenso de Washington
en América Latina se dan igualmente en las políticas sociales y laborales. El
avance de la flexibilidad laboral y de la prestación de servicios sociales a través
del mercado no se tradujo en un aumento de los niveles de empleo, menor infor-
malidad y mayor cobertura de protección social. Aunque algunas personas si-
guen opinando que esto se debe a que la reforma laboral fue demasiado tímida,
este argumento pierde peso si se tiene en cuenta que, en realidad, tanto la movi-
lidad laboral como la flexibilidad salarial —los dos objetivos inmediatos de las
reformas— alcanzaron cotas muy elevadas en la región. Dicho de otro modo, los
mercados de trabajo de América Latina son notablemente más flexibles que lo
que parece si sólo nos fijamos en lo estipulado en la legislación y, así y todo, los
resultados en materia de empleo fueron deficientes durante todo el decenio de
1990 debido a la falta de un crecimiento económico potente.
Vistas retrospectivamente, se diría que las recetas programáticas sufrieron
la influencia de cierto grado de «fundamentalismo de mercado». Las institucio-
nes de las esferas social y laboral se valoraron principalmente según su contribu-
ción a la eficiencia económica, sin tomar en cuenta que desempeñan funciones
esenciales: proteger al más débil en la relación de trabajo, ofrecer seguridad eco-
nómica y reducir las desigualdades. Este error de principio se ha solucionado
hasta cierto punto en los últimos años. En el informe Keeping the promise of so-
cial security in Latin America, por ejemplo, el Banco Mundial defiende la priva-
tización de las pensiones, pero sostiene que actualmente debe considerarse
prioritario fortalecer el primer pilar de pensiones mínimas y no contributivas, a
fin de evitar la pobreza en la vejez (Gill, Packard y Yermo, 2005). En el informe
Se buscan buenos empleos del BID (2004) se sigue advirtiendo en contra de la
protección legal del empleo y las prestaciones obligatorias excesivas, pero tam-
bién se subraya la necesidad de hacer cumplir las normas del trabajo y se adopta
una actitud más benévola frente a éstas y otras instituciones como los sindicatos,
que son capaces de dar seguridad económica a los trabajadores y reducir la de-
sigualdad.
Las recetas programáticas del decenio de 1990 no sólo consideraban las ins-
tituciones principalmente desde el punto de vista de la eficiencia económica, sino
La experiencia neoliberal de América Latina 251

que partían del supuesto de que sólo había una manera de lograrla: la liberaliza-
ción. Por el contrario, las publicaciones sobre economía política relativas a las
«variedades de capitalismo» (Hall y Soskice, 2001, y Hancké, Rhodes y Thatcher,
2007), que se ocupan principalmente de los países industriales avanzados, sos-
tienen que existen varios caminos para lograr el éxito económico, basados en
diferencias institucionales que actúan como fuentes diversas de ventajas compa-
rativas. Las empresas implantadas en economías de mercado liberales —como la
de los Estados Unidos— suelen funcionar en un entorno de relaciones de merca-
do competitivas y en condiciones de libre competencia, mientras que las empre-
sas equivalentes instaladas en economías de mercado coordinadas —como la de
Alemania— dependen más de instituciones no relacionadas con el mercado
como asociaciones de gremios y de empleadores y sindicatos poderosos, orga-
nismos parapúblicos y participaciones cruzadas en la propiedad que facilitan la
coordinación de sus actividades. Ambas economías son prósperas, aunque so-
bresalen en sectores y productos diferentes. Una conclusión fundamental que se
saca de estas publicaciones es que existen complementariedades institucionales
en las distintas esferas de la actuación pública que tienden a reforzarse mutua-
mente (por ejemplo, las formas de gobierno empresarial, las relaciones laborales
y la formación profesional), lo que da un significado nuevo a la noción de cohe-
rencia de las políticas que mencionan a menudo los analistas en materia progra-
mática.
En los estudios nacionales que figuran a continuación del presente trabajo
se maneja el concepto de «modelos sociales» para analizar las complementarie-
dades y las tensiones entre las instituciones que han sido transformadas por las
reformas. Los modelos sociales constituyen ejemplos de diferentes configura-
ciones de las instituciones encargadas de la política laboral y social en los dis-
tintos países. Se suele hablar, por ejemplo, de un modelo social europeo, en
referencia a los Estados de bienestar integrales, a unos derechos de los trabaja-
dores firmes y a la tradición de diálogo social entre el trabajo y el capital que
existen en Europa. Entendemos que los modelos sociales abarcan dos ele-
mentos: el régimen de empleo y el régimen de bienestar social. El régimen de
empleo consiste en la manera de reglamentar el trabajo y de organizar las rela-
ciones laborales, la fijación de los salarios y la formación profesional. El régimen
de bienestar social consiste en la manera de estructurar la protección social des-
de el punto de vista de las distintas funciones que desempeñan el Estado, el mer-
cado y la familia en la prestación de servicios sociales (véanse Esping-Andersen,
1990 y 1999). En los artículos de la presente entrega monográfica se aplica esta
misma perspectiva a cada país con el fin de valorar las repercusiones que han te-
nido las reformas neoliberales e individuar algunos de los retos que tenemos por
delante 10.
Los últimos años fueron buenos para América Latina: el crecimiento del
PIB anual alcanzó un promedio del 5,7 por ciento entre 2004 y 2007, y del 4,2 por

10 Véanse dos trabajos universitarios recientes en los que se aplican las «variedades de capi-
talismo» a América Latina: Schneider y Karcher (2007) y Barrientos (2004).
252 Revista Internacional del Trabajo

ciento expresado en cifras por habitante. Al compás del fuerte crecimiento eco-
nómico, mejoraron los resultados del mercado de trabajo, aumentó el empleo,
se redujo la informalidad y hubo aumentos salariales moderados. Estas mejoras
fueron consecuencia de acontecimientos externos muy favorables, a saber: el
auge de los precios de los productos básicos, las condiciones financieras excep-
cionales y los grandes esfuerzos desplegados por varios países para mantener un
tipo de cambio competitivo (Ocampo, 2007). Además, los gobiernos han toma-
do medidas correctivas para reducir la precariedad de los puestos de trabajo y
subsanar las deficiencias existentes en la protección social. Estas medidas han
consistido, principalmente, en subir el salario mínimo (Argentina, Uruguay,
Brasil y Chile), reanudar las negociaciones colectivas de sector en materia sala-
rial (Argentina y Uruguay), restringir los contratos temporales (Argentina y
Bolivia), reglamentar la subcontratación (Chile y Uruguay) e intensificar las ins-
pecciones laborales y la imposición del cumplimiento de la ley (Brasil, Argenti-
na y Chile). La pensión universal básica adoptada recientemente en Chile marca
un hito importante en el régimen de bienestar social más liberal de la región, si-
guiendo los pasos dados por el Brasil y Bolivia con sus sistemas de pensiones ru-
rales. Otras medidas consisten en reducir las disparidades entre los servicios de
atención sanitaria públicos y privados (Chile y Uruguay), garantizar una ense-
ñanza preescolar universal y ampliar la cobertura de las transferencias de ingre-
sos selectivas a las familias pobres y a los trabajadores desempleados del sector
informal.
La actual crisis mundial, que comenzó a sentirse en América Latina a fina-
les de 2008, ha incitado a varios países a formular políticas macroeconómicas an-
ticíclicas destinadas a minimizar las repercusiones del ajuste en el empleo y los
salarios. También está llevando a ampliar aún más las transferencias de ingresos
selectivas, así como a adoptar políticas activas de mercado del trabajo y refor-
mar los seguros de desempleo a fin de hacer más accesibles las prestaciones y
permitir el pago de las mismas en caso de despidos temporales 11. Pese a que los
retos que tienen ante sí son numerosos, los acontecimientos de los últimos años
sugieren que los países latinoamericanos se están inclinando hacia unas estrate-
gias más equilibradas que pueden encauzar a la región por un rumbo de creci-
miento más equitativo.

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