FUNDAMENTOS DE LA INTERVENCIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN

EL PROCESO DE INNOVACIÓN: ENFOQUES DE SISTEMAS DE INNOVACIÓN

Cristina Chaminade y Charles Edquist (2010)

INTRODUCCIÓN
Por qué el gobierno debe intervenir para apoyar la I + D y la innovación es una cuestión
que se remonta a varias décadas (Flecha 1962, Nelson 1959), pero todavía es actual. A
pesar de la extensa literatura sobre innovación, los fundamentos de la intervención pública
en innovación siguen siendo objeto de intensos debates, especialmente relacionados con
nuevas perspectivas teóricas como el sistema de innovación (SI).
La política de innovación puede definirse como “las acciones públicas que influyen en los
procesos de innovación, es decir, el desarrollo y la difusión de las innovaciones (producto
y proceso)”.
En este sentido, la política de innovación está parcialmente influenciada por el diálogo
entre política y teoría. La discusión sobre las razones está intrínsecamente vinculada al
enfoque teórico que se elige para explicar la innovación y el cambio tecnológico. Las
nuevas ideas teóricas proporcionan las bases para nuevas acciones mientras que las viejas
acciones son abolidas. En este capítulo, la cuestión central es cómo este vínculo entre la
teoría, la política y la práctica cambia por el surgimiento del enfoque del sistema de
innovación (SI).
La síntesis, este articulo está estructurado de la siguiente manera. En la primera sección,
comparamos los supuestos básicos de las teorías neoclásicas y evolutivo-sistémicas y las
implicaciones de la adopción de una u otra de las razones de la intervención pública (por
qué intervenir). Posteriormente, se introduce en la segunda sección algunas cuestiones
adicionales de relevancia para la intervención y algunos principios que surgen cuando se
adopta al sistema de innovación para la política de innovación. En la última sección, se
presentan las conclusiones con algunas preguntas abiertas y cuestiones para futuras
investigaciones.
ECONOMÍA PRINCIPAL VS. EL ENFOQUE SI: MARCO CONCEPTUAL Y
RACIONALES PARA LA INTERVENCIÓN PÚBLICA
El concepto de conocimiento e innovación en la economía general y las políticas de
innovación son acciones públicas que influyen en los procesos de innovación para los
estudiosos neoclásicos, el proceso de innovación se redujo inicialmente a la investigación
(e invención). Para estos teóricos, el proceso de innovación fue visto a menudo como una
secuencia fija de fases, donde los esfuerzos de investigación se convertirán casi
automáticamente en nuevos productos.
Estas suposiciones tácitas sobre las propiedades del conocimiento se reflejan en la
discusión sobre el proceso de la invención. Para Nelson (1959) y Arrow (1962), el
conocimiento emanado de la investigación tiene algunas propiedades específicas:
incertidumbre,
Inapropiabilidad e indivisibilidad (Lipsey y Carlaw, 1998).
La incertidumbre se refiere a la imposibilidad de conocer completamente los resultados del
proceso de investigación y el riesgo asociado a ella.
 Inapropiación significa que las empresas no pueden apropiarse plenamente de los
beneficios que derivan de sus invenciones. Siempre habrá externalidades que
emanan del proceso de investigación. Esto significa que el incentivo para la
actividad de investigación de las empresas es menor de lo que sería si fuera posible
para las empresas apropiarse de todos los beneficios.
 La indivisibilidad implica que hay una mínima inversión en conocimiento antes de
que se pueda crear un nuevo conocimiento. Según la economía dominante, las tres
características del conocimiento científico (incertidumbre, inapropiabilidad e
indivisibilidad) conducirán a una subinversión en I + D por parte de actores
privados que lo que sería deseable desde el punto de vista económico y social. Los
responsables políticos tienen que intervenir debido a una falla del mercado: las
economías sistemáticamente subinvertirán en I + D no alcanzando la asignación
óptima de recursos para la invención.
Por otro lado, en la Tabla 5-1 resume algunas de las cuestiones relacionadas con la
economía tradicional de la innovación, los sistemas de enfoques de innovación y las
implicaciones políticas de estos enfoques. Ofrece un resumen simplista pero fácil de
entender de las principales diferencias entre las teorías neoclásicas, por un lado, y la teoría
evolutiva, por el otro. En aras de la simplificación y la claridad, dejamos de lado en este
resumen las contribuciones hechas por la nueva teoría del crecimiento y la nueva economía
de la ciencia y la tecnología que han mantenido intactas la mayoría de las premisas
neoclásicas (Nelson 2004; Sharif 2006). Como Verspagen resume:
La tradición evolutiva y la tradición neoclásica han convergido algo en los fenómenos
considerados centrales en cada enfoque analítico. Pero no están de acuerdo con la
naturaleza esencial del proceso de crecimiento.
La teoría neoclásica conceptualiza el crecimiento como un proceso determinista en el cual
la causalidad es clara y las políticas pueden construirse sobre la comprensión de los
determinantes invariables del tiempo de los patrones de crecimiento. En la perspectiva
evolutiva, por otro lado, las contingencias y circunstancias históricas específicas
desempeñan un papel más importante, y los mecanismos ocasionales que prevalecen en un
período pueden estar sujetos a un cambio endógeno en el texto. (Verspagen 2005)
Además, se incluye los sistemas de enfoque de la innovación bajo el mismo
encabezamiento de la teoría evolutiva. Esto no significa que descuidemos que SI tuvo una
gran influencia de otros enfoques teóricos como la economía institucional, pero se enfoca
particularmente en aquellas características del enfoque SI que se basan principalmente en la
teoría evolutiva y, por lo tanto, ofrecen explicaciones alternativas a la teoría neoclásica.
Fundamentos de la Intervención Pública en el Enfoque SI: Problemas Sistémicos Entender
la innovación como un proceso interactivo complejo tiene implicaciones importantes para
el diseño e implementación de cualquier tipo de política para apoyar la innovación. Afecta
al enfoque de la política, a los instrumentos ya la lógica de la política pública, entre otros
temas (Chaminade & Edquist 2006).
En el enfoque SI, la noción de optimalidad se considera irrelevante.
La «falla del mercado» en la teoría económica dominante implica una comparación entre
las condiciones del mundo real y un sistema económico ideal u óptimo. Sin embargo, los
procesos de innovación dependen de la trayectoria en el tiempo y no está claro qué camino
se tomará. Tienen características evolutivas. El sistema nunca alcanza el equilibrio. No
podemos especificar un sistema ideal o óptimo de innovación. Por lo tanto, las
comparaciones entre un sistema existente y un sistema ideal u óptimo no son posibles. De
este modo, la noción de «fracaso» pierde su significado y su aplicabilidad. Para eliminar
completamente las asociaciones a la noción de optimalidad, preferimos hablar de problemas
sistémicos en lugar de fallas sistémicas (Chaminade y Edquist, 2006), Edquist &
Chaminade 2006) Algunos de estos problemas sistémicos mencionados en la literatura son
los siguientes (Carlsson & Jacobsson 1997; Norgren y Hauknes 1999, Smith 2000,
Woolthuis, Lankhuizen y otros, 2005): Problemas de infraestructura y de inversión:
infraestructura física (transporte, etc.), infraestructuras científicas (universidades y
laboratorios de investigación de alta calidad, institutos técnicos, etc.) y la infraestructura de
la red (TI, telecomunicaciones).

PREGUNTAS NO RESUELTAS: ASPECTOS ADICIONALES A CONSIDERAR EN EL

SISTEMA DE PERSPECTIVAS DE INNOVACIÓN
ERRORES DE POLÍTICAS (Y APRENDIZAJE DE POLÍTICAS)
El papel del formulador de políticas bajo la teoría neoclásica ayuda al mercado para alcanzar el
equilibrio. Pero, su papel bajo la perspectiva de SI es de adaptación, porque deben adaptar sus
políticas a problemas en los sistemas de innovación, mismos que pueden cambiar con el tiempo.
Bajo el enfoque SI, la formulación de políticas se basa en la teoría existente (limitada), indicadores
(limitados) y juicios subjetivos (sentido común). Es difícil para los formuladores de políticas saber
ex ante cómo reaccionará el sistema a la política; pues, pueden verse afectados por fallas de
aprendizaje, ya que pueden no tener la capacidad de intervenir o no saben cómo hacerlo. Los
formuladores de políticas deben experimentar cierto margen de error, por lo que deben evaluar las
políticas.
La decisión de intervenir, debe basarse en las probabilidades de mitigar el problema, y la decisión
se toma bajo incertidumbre. Entonces, ex post – se puede determinar con evaluaciones si el
problema fue resuelto o mitigado. Si no fuera así, sería un error político; ya que nunca pueden
evitarse por completo dada la incertidumbre. Existen distintas razones por las que la intervención
pública no puede resolver un problema:
 el problema está fuera del alcance de los responsables políticos;
 es un objetivo que podría no alcanzarse por los instrumentos disponibles para los
responsables políticos;
 el Estado necesita primero desarrollar su capacidad para resolver el problema;
 podría ser necesaria la creación de nuevas organizaciones e instituciones que intervengan.
Un "problema sistémico" que motiva la intervención pública podría ser a futuro. Un "problema"
puede aún no haber surgido, para lo que puede generarse una política de "anticipación". Uno de los
problemas a resolver es la incertidumbre que evita surjan nuevas tecnologías. Por ejemplo, la
financiación pública de la I+D básica podría ser necesaria porque los privados no tienen incentivo
para financiarla.
La intervención política plantea dos cuestiones:
1. la intervención política es necesaria con incertidumbre y riesgo altos, los actores privados
no encuentran incentivos para invertir en productos de alto riesgo o nuevas actividades.
2. la intervención política debe ser selectiva, centrándose en productos, actividades o
tecnologías que cumplan los objetivos (económicos, sociales, ambientales, etc.) del
gobierno.
INCERTIDUMBRE
Un alto grado de incertidumbre en el proceso de innovación puede ser una causa importante detrás
de un problema sistémico. Lo que hace necesaria la intervención pública.
Las empresas y mercados funcionan menos eficientemente con incertidumbre y riesgo altos. Uno de
los "problemas" a resolver es que la incertidumbre evita que surjan nuevas tecnologías. Por
ejemplo, siendo necesaria la financiación pública en I+D básica, pues los privados no tienen
incentivos para financiarla, ni en áreas de gran rentabilidad social, pues las asumen cubiertas por
organizaciones públicas.
En las primeras etapas de innovaciones, existe incertidumbre sobre si existe mercado, y a veces las
organizaciones públicas promueven dicha creación de mercados. Como lo es, con la incubación en
parques científicos públicos o semipúblicos para facilitar la comercialización del conocimiento.
Aunque la incertidumbre está dominada por nuevas tecnologías, afecta a sectores maduros o
PyMES. Las PyMES pueden carecer de recursos (humanos y financieros) y oportunidades de
innovación, aumentando su incertidumbre.
Históricamente, la intervención pública en una etapa temprana del proceso de innovación puede
tener un impacto muy grande. También parece ser un hecho empírico que los cambios tecnológicos
radicales y de gran escala, rara vez ocurren sin intervención pública, como los casos de electrónica,
semiconductores e ingeniería genética en los EE.UU y Suecia.
David Mowery, ha demostrado que la I+D financiada con fondos públicos y la contratación pública
de tecnología son importantes para el desarrollo de alta tecnología en Estados Unidos: por ejemplo
las primeras fases de máquinas controladas numéricamente, aeronaves comerciales,
semiconductores, equipos y programas informáticos e Internet. Por lo tanto, el apoyo de la política
de innovación ha sido fuerte, a pesar de tener objetivos de carácter militar.
Smits y Kuhlmann, sugieren el uso de `instrumentos sistémicos` para enfrentar `problemas
sistémicos`. Los instrumentos tienen en cuenta todo el sistema (o parte), dos de estos instrumentos
están asociados con la incertidumbre de cualquier proceso de innovación: suministrar la
información a los actores para definir sus estrategias; y la provisión de mercados para nuevos
productos (adquisición de tecnología pública), incentivos para la investigación en áreas prioritarias
o la provisión de información, servicios empresariales o creación de capacidad a las PYMES.
La innovación implica incertidumbre y riesgo. Cuanto mayor es la incertidumbre, los incentivos son
menores por actores privados y se motiva la intervención pública.
SELECTIVIDAD
Siendo que las políticas de innovación deben resolver o mitigar "problemas sistémicos”, no pueden
ser neutrales sino necesariamente selectivas. Al diseñar la política de innovación, los responsables
políticos deben seleccionar los objetivos y los instrumentos, además qué problemas abordar por la
intervención. Idealmente, las políticas deben diseñarse sobre un análisis exhaustivo del cómo está
funcionando el sistema y cuáles son los problemas que se deben abordar. Dichos análisis deben
basarse en comparaciones entre los sistemas existentes de innovación.
En la práctica, la política final es a menudo el resultado del análisis del sistema, de la ideología, de
la imitación de otros sistemas o de la influencia de grupos de presión. A menudo impulsan el apoyo
público específico del sector y de la empresa.
Un ejemplo de política selectiva, es la inversión pública en I + D. El análisis puede llegar a que se
reasignarán millones de euros a investigaciones para la industria biomédica, automáticamente
selectiva, ya que favorece a los productos y empresas que operan en esa industria. El análisis podría
también demostrar que las empresas farmacéuticas subinvierten en fármacos que podrían tener
impacto social, por rechazo de empresas privadas en favor de medicamentos rentables. El gobierno
podría decidir asignar fondos a la investigación de medicamentos socialmente necesarios.
En ambos casos, la política de innovación se forma por el cabildeo, común en los análisis
comparativos de los sistemas de innovación, la política resultante es selectiva en lugar de neutral.
Como sostienen Norgren y Hauknes (1999), las elecciones básicas que los legisladores deben hacer
es fortalecer los sistemas existentes y facilitar la creación de nuevos sistemas. Se argumenta que el
apoyo gubernamental es necesario cuando la incertidumbre y el riesgo son altos, pues existe el
riesgo de que el sector privado no actúe.
El apoyo a nuevas actividades y productos puede favorecer nuevos sectores y la transformación de
sectores tradicionales. Además, podría ser necesario prestar atención en su difusión. Especialmente
relevante en tecnologías genéricas cuya amplia difusión podría aumentar el número de aplicaciones
a través de innovaciones complementarias.
La selectividad debe ser discutida en relación con diferentes sistemas de innovación: sectorial,
regional y nacional.
 Las políticas de sistemas sectoriales tienden a promover sectores específicos cruciales para
el crecimiento. Lo que los gobiernos han hecho, es elegir una combinación de nuevos
sectores emergentes (biotecnología, nanotecnología…) con otros arraigados en la estructura
económica del país (transporte o materiales).
 Las políticas de sistemas regionales se centran en el crecimiento de una región y su
integración en los mercados internacionales movilizando a "todos los actores relevantes
involucrados en la competitividad internacional de áreas específicas de crecimiento". El
gobierno interviene para "crear" o desarrollar el sistema regional de innovación, facilitando
la interacción entre los actores y el desarrollo de una estrategia común de crecimiento.
  Las políticas de sistemas nacionales tienen por objeto generar competencias nacionales para
el aprendizaje y el crecimiento, por ejemplo, del desarrollo de mano de obra cualificada, a
una fuerte capacidad de investigación, etc.
DEPENDENCIA DE INERCIA O CAMINO EN LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS
Es importante señalar que una política de innovación sistémica reúne políticas tradicionalmente
separadas (política educativa, política industrial, etc.). En este sentido, la política de innovación
puede estar integrada en un sistema (político) que integra políticas individuales e independientes en
una nueva política sistémica con nuevos fundamentos, nuevos instrumentos e instituciones.
El enfoque de SI implica que los formuladores de políticas podrían adoptar el enfoque de
innovación en el discurso y seguir utilizando argumentos de "falla de mercado" para asignar
recursos a la innovación.
Para superar esta dependencia, se pueden crear nuevas estructuras u organizaciones
gubernamentales que diseñen, implementen y evalúen políticas de innovación adoptando un
enfoque para la formulación de políticas.
CONCLUSIONES
En este capítulo se discutieron los fundamentos de la intervención pública basada en la teoría
neoclásica y en el enfoque de los sistemas de innovación. Se argumenta que los gobiernos deben
intervenir, deben tener la capacidad de resolver o mitigar el problema, cuando los privados no lo
hacen.
Hemos sostenido que la política de innovación es normalmente selectiva. La cuestión crucial es en
qué dirección es selectiva y si dicha elección se basa en el cabildeo o en un riguroso análisis.
Hemos sostenido que la selección debe ser bajo un análisis riguroso, empírico y comparativo entre
los sistemas existentes. También que debe dar prioridad a áreas de incertidumbre y riesgo.
En las políticas de toma de decisiones se tienen que aceptar errores; los formuladores de políticas
están dentro del sistema de innovación y, como tales, están sujetos a problemas sistémicos, como la
falta de capacidad para identificar un problema o de información sobre cómo resolverlo.
Para el aprendizaje de políticas, es necesaria y fundamental la política de innovación, la interacción
continua entre el mundo académico y la práctica.
Es importante reconocer que la formulación de políticas no siempre es un proceso racional (a
menudo se buscan justificaciones después de tomar la decisión). La lógica surge como resultado de
un análisis ex post y no como un ejercicio a priori (Elg 2006).
Hasta ahora la discusión es bastante general. Se necesita más investigación sobre el impacto de la
adopción del enfoque de sistemas de innovación en relación con políticas específicas, como los
DPI, el apoyo a las relaciones universidad-industria, etc.
Es decir, necesitamos acercar y discutir cómo las instituciones y las relaciones del sistema deben ser
tratadas desde el enfoque que adopten los hacedores de políticas. En este contexto también son
necesarios instrumentos que tomen en cuenta partes del sistema, en lugar de instrumentos que se
centran en relaciones bilaterales en el sistema.