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Jeffrey Puryear.
LA EDUCACIÓN EN AMÉRICA LATINA: PROBLEMAS Y DESAFÍOS*
Jeffrey Puryear
Introducción
*Una previa versión de este artículo fue comisionada y presentada en el Council of Foreign Relations el 27 de Febrero, 1996 para el Latin
America Program Study Group, “Educational Reform in Latin America.” Este artículo también aparece, en conjunto con otros documentos
preparados para el grupo, en el correo electrónico (www.foreignaffairs.org/conference). Un reportaje completo sobre los procedimientos del
Study Group esta disponible a través del Council of Foreign Relations, 58 East 68th Street, New York, NY 10021.
3
establecimientos, de dudosa
calidad, y por el predominio de espe-
cialidades que conducen a la activi-
Tabla A
dad burocrática. También
resaltan las inequidades inherentes a
un sistema de difundidos subsidios a Matrícula por Nivel Educacional como Porcentaje de la Matrícula
la educación superior y destacan la Total de América Latina y el Caribe 1960 - 1990
baja calidad de los profesores en to- Nivel de Educación 1960 1970 1980 1990 1993
dos los niveles del sistema (ECLAC–
UNESCO 1992; Schiefelbein 1995; Preescolar 3.0 3.0 5.2 9.2 9.3
World Bank 1995). Primario 82.5 80.2 71.0 65.3 64.6
Secundario 12.6 14.0 18.5 19.1 19.5
Una revisión de los principales
Terciario 1.8 2.8 5.4 6.4 6.6
desafíos de los sistemas educativos
100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
en términos de acceso, calidad y
equidad y los factores subyacentes a
Fuente: Schiefelbein 1995, Bolletin 37, and UNESCO Statistical Yearbook
esos desafíos del futuro demuestra, a 1995.
veces en forma dramática, el actual
estado de la práctica. Tasa Neta Estimada de Matrícula* por Nivel Educacional en
América Latina y El Caribe
1.- Acceso Nivel de Educación 1960 1970 1980 1990 1992
1 Myers (1995) provee una visión comprensiva sobre los avances de la educación preescolar en América Latina.
4
de ellas han llegado a adoptar el modelo de los colegios secundarios no preparan a los estudian-
organización departamental que incorpora más tes para que funcionen efectivamente en las socie-
ciencia, enfatiza la investigación y establece dades modernas y muchas de las universidades
facultades de jornada completa. A lo largo de la nuevas son poco más que escuelas secundarias. La
región, ha aparecido también una red de centros de calidad es difícil de medir, ya que la mayoría de los
investigación privados, independientes de las países latinoamericanos no han establecido siste-
universidades, que se concentran en las ciencias mas nacionales para evaluar el rendimiento en
sociales y que, en muchos casos, son financiados educación. Sin embargo, hay por lo menos cinco
con recursos del exterior (Brunner 1990; Winkler indicadores que sugieren que un serio problema
1990). de baja calidad está presente en todos los niveles
de la educación.
Estos avances coexisten, sin embargo, con una
serie de fallas. Como demuestra el Gráfico B, i) Los gastos promedio por estudiante se mantie-
América Latina se encuentra rezagada con respecto nen muy por debajo del de los países industrializados.
a las exitosas economías de Asia del Este en térmi- La crisis de la deuda de los 80 provocó que el gasto
nos del nivel educacional promedio de la fuerza de los gobiernos en educación bajara significativa-
laboral. La brecha es particularmente grande a nivel mente. A nivel global, el gasto público en educación
primario y secundario (Birdsall y Sabot 1994). Los bajó, en términos reales, en un 15% entre 1980 y
avances en cobertura varían mucho entre los países 1985, en tanto que el gasto per cápita descendió
e incluso, al interior de ellos, los menos favorecidos cerca de 25% (Tabla B). Un estudio al respecto
son los grupos indígenas y los pobres, rurales y determinó que los gastos promedio por estudiante
urbanos. Las mujeres indígenas están particular- en educación primaria bajaron de US$ 164 a
mente en desventaja en términos de acceso a la US$ 118 (Wolff, Schiefelbein y Valenzuela 1993,
educación. Las tasas de matrícula preescolar son 80-81). El gasto ha comenzado a recuperarse
aún bajas. La expansión ha sido más rápida en pero se mantiene en una pequeña fracción de
los niveles más altos -educación secundaria y gasto por alumno con respecto a los países
superior- que atiende principalmente a jóvenes de desarrollados (UNESCO 104, Tabla 12).
grupos de ingresos medios y altos. Por otra parte,
los sistemas de educación primaria y secundaria de ii) Las tasas de repetición en América Latina son
América Latina están fuertemente segmentados en altas. Estas están entre las más altas del mundo.
función del status económico de las personas, Un alumno promedio permanece cerca de siete
quedando las más pobres relegadas al sistema años en la educación primaria pero completa sólo
público en tanto que los ricos y la mayoría de la cuatro grados (Schiefelbein y Valenzuela 1995, 19).
clase media asiste a colegios privados. Más o menos, uno de cada dos alumnos repite
el primer grado (Gráfico C). La tasa de repetición
2. Calidad promedio dentro de un ciclo de primaria de seis
años es de 30% por año (Wolff, Schiefelbein y
La calidad de la educación que la mayoría de los Valenzuela 1993, Tabla C). El costo de enseñar a
niños recibe en América Latina es deficiente. Es estos repitentes ha sido calculado recientemente en
particularmente el caso de las escuelas públicas US$2.5 billones, cerca de un tercio del gasto total
que reunen a la mayoría de los estudiantes de en educación primaria en la región (Schiefelbein
primaria y secundaria y virtualmente todos los sectores 1995,13). Aunque la repitencia tiene diversas
pobres. El énfasis puesto en la expansión ha causas, es claramente un signo de baja calidad.
significado reducir la atención en los procesos y los
resultados del aprendizaje. Fondos que pudieron iii) Las tasas de estudios completos son bajas.
haber sido gastados en laboratorios, textos o capa- Menos de la mitad de los estudiantes que
citación de los docentes se han dedicado, en cambio, comienza primaria completa el ciclo (UNESCO-
a salas de clases, administradores y al pago de OREALC 1992, 17). La mayoría de los estudiantes
profesores. No se han establecido programas para que accede a la educación secundaria no se
apreciar y promover la calidad, tales como medidas gradúa. Si se combina con las tasas de repetición,
confiables para el rendimiento escolar, para el pro- esto implica que si bien casi todos los niños pasan
ducto docente y para la excelencia institucional. un tiempo en el colegio, pocos alcanzan logros
Como consecuencia, muchos niños no logran un significativos de aprendizaje. En México, por ejem-
manejo efectivo del lenguaje ni de las matemáticas, plo, cerca de la mitad de los estudiantes que entran
5
Figura A
75
Número de alumnos
60
(Millones)
45
30
15
0
1960 1970 1980 1990
Año
Pre-escolar
Primario
Secundario
Terciario
Fuente: Schiefelbein 1995. Bulletin 37, y UNESCO Statistical Yearbook 1995.
Figura B
8
Años de Educación
1
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990
Año
América Latina.
Tailandia, Malasia, Indonesia, Filipinas.
Korea, Taiwan, Singapur, Hong Kong.
Fuente: Londoño 1996.
6
Tabla B
Año
al ciclo básico no lo completan, dejándolos sin las privados- obtenían puntajes más bajos que los de
adecuadas capacidades de lectura y escritura y Tailandia y Estados Unidos. Los estudiantes de
sin los conocimientos básicos de aritmética (de escuelas públicas obtuvieron rendimientos satisfac-
Iborrola 1995, 60). torios en un solo país, Costa Rica (Tabla D).
iv) Los puntajes de las pruebas son bajos. El rendi- v) El rendimiento en ciencia y tecnología es débil.
miento de los alumnos latinoamericanos es bajo de Las contribuciones de América Latina a la comuni-
acuerdo a los pocos estudios comparados disponi- dad científica internacional es marginal y está
bles. Una comparación de lectura realizada por la concentrada sólo en unos pocos países. Aunque
Asociación para la Evaluación de Logro Educacional los graduados en ingeniería y tecnología han
y la oficina regional de la UNESCO para América aumentado significativamente en las diversas
Latina y el Caribe muestran que siete países latinoa- décadas pasadas, la proporción de estudiantes que
mericanos -incluyendo a Chile- están por debajo se inscribe en ciencias básicas se ha mantenido
de los países europeos y del este asiático (entre baja.
ellos, Indonesia, Hong Kong y Singapur). En un
estudio realizado en 1992 sobre logro en matemáti- Desde 1990, la región quedó rezagada con
cas y ciencia, niños brasileños de 13 años de Sao respecto a los países de la OECD, a las reciente-
Paulo y Fortaleza fueron superados por estudiantes mente industrializadas economías del este asiático
de China, Israel, Jordán, Corea y Taiwán. Sólo los y a los países de Europa del sur en materia de
alumnos de Mozambique obtuvieron un puntaje investigación per cápita y de gastos para el desarro-
menor (Edwards 1995, 276; Schiefelbein 1995, llo y también en el porcentaje de GDP (producto
Tablas 3, 5, 6). Otro estudio sobre matemáticas y interno bruto) asignado para I&D (Tabla E). Sólo el
ciencia de 1992 encontró que los niños de 13 años 1.5% de los artículos científicos publicados
de Argentina, Colombia, República Dominicana y a través de todo el mundo entre 1993 provino de
Venezuela -exceptuando a aquellos de colegios América Latina y el Caribe (Papon y Barré1996).
7
Figura C
80
Porcentaje de Repitentes
70
60
50
40
30
20
10
0
Argentina Chile Costa Rica Guatemala Nicaragua Venezuela
Rep.
Brasil Colombia Dominicana México Perú
Tabla C
Tasas de Repetición de Curso
América Latina y el Caribe, 1989 - 1990
Argentina 29.8 17
Brasil 55.7 1
Chile 19.6 41
Colombia 33.9 26
Costa Rica 23.4 31
Rep. Dominicana 49.8 3
Guatemala 35.9 9
México 29.3 23
Nicaragua 54.8 n/a
Perú 30.0 21
Venezuela 19.7 14
8
Logro en Matemáticas y Ciencias en Cinco Países
Tabla D LaC por Tipo de Colegio
El Estudio Piloto TIMSS para logro en Estudiantes de 13 Años, 1992
Tabla E
Economías en Proceso
Latino Países de Industrialización Países
Indicador América OECD Reciente Sud Europeos
Porcentaje de GDP
dedicado a la investigación 0.4 2.5 1.3 0.9
y el desarrollo
9
De igual modo, en 1990, la región aportó un 0.6% Los alumnos de educación superior constituían
de los recursos invertido en todo el mundo para la sólo el 6% del total de la matricula en 1989
investigación y el desarrollo y contribuyó única- (Tabla A y Gráfico B) pero recibieron más de la
mente 3.1% de los científicos y ingenieros a nivel cuarta parte del gasto público en educación; cerca
mundial (UNESCO 1993, 22, Gráfico 2.1), mientras de un 13% en 1965 y un 23% en 1985 (Gráfico E).
contaba con el 8.3% de la población mundial Más aún, la investigación muestra que el quintil más
(UNESCO 1996) y con el 4% del producto doméstico rico de la población recibe casi la mitad de esos
bruto (United Nations 1992, 185, Tabla A.1). 2 subsidios, en tanto que el quintil más pobre recibe
La ciencia y la tecnología siguen jugando un papel sólo un 5% (Carlson 1992, 13-14).
menor en la educación latinoamericana.
Estas políticas le han dado a América Latina un
3. Desigualdades sistema de colegios privados de buena calidad para
los estudiantes de clase media y alta y de escuelas
Los sistemas educativos en América Latina son públicas de baja calidad para los sectores más
notoriamente desiguales. Como se indicó, los pobres pobres. Un planificador caracteriza la presente
están concentrados en las escuelas públicas, -de situación como una de oferta retórica carente de
baja calidad- y la mayoría no pasa más allá de este recursos: “Los pobres han recibido un derecho
nivel. Las clases altas y medias altas, sin embargo, -habrá educación universal. Pero sin recursos, la
envían a sus hijos a colegios primarios y secundarios calidad de esa educación y, por consiguiente, el
privados en los cuales la calidad es significativamente valor de ese derecho se ha derrumbado” (Nancy
más alta. La tendencia se acentúa a nivel universita- Birdsall, citado en Puryear y Olivos 1995, 3). Cuando
rio, donde la mayoría de los alumnos de todas las se recuerda que América Latina tiene la distribu-
universidades -públicas o privadas- son de clase ción del ingreso más desigual del mundo y que la
media o alta. Sólo una pequeña proporción de niños educación es la variable que comúnmente se cree
pobres logra hacer todo el recorrido hasta la univer- que tiene el mayor impacto en la desigualdad del
sidad. ingreso, las consecuencias de mantener las
políticas existentes son claras y descorazonadoras
Como resultado, se tiene un sistema profunda- (Londoño 1996; Edwards 1995, 252-260).
mente segmentado, en el cual los pobres reciben
una educación que es abiertamente inferior a la que Parte del problema señalado es que, en la educa-
reciben los ricos. Un número desproporcionado de ción, la equidad ha sido tradicionalmente medida en
aquellos que repiten y aquellos que desertan son términos de cobertura y matrícula más que en térmi-
pobres. Incluso, cuando los pobres permanecen en nos de la calidad de los resultados. América Latina
el colegio, tienden a aprender menos. La investiga- está relativamente bien en términos de cobertura; de
ción, en forma consistente, indica que los niveles de hecho, la mayoría de los pobres obtiene, por lo
logro entre estudiantes de primaria están directa- menos, alguna enseñanza. Pero cuando redefinimos
mente relacionados al nivel de ingresos familiares la equidad en términos de acceso al conocimiento y
(Brunner y Cox 1995, 109; ECLAC-UNESCO 1992, a las capacidades requeridas por los mercados de
52; Wolff, Schiefelbein y Valenzuela 1993). Los nive- trabajo modernos y por las exigencias ciudadanas
les de logro promedio de los niños de las familias modernas, y evaluamos el proceso de aprendizaje y
más pobres tienden a ser dramáticamente más bajos sus resultados, se ve que la región está mal.
que los de los niños de clase media y alta (Gráfico D).
El abismo es mayor cuando las diferencias de Reducir la desigualdad en educación es también
ingreso se combinan con etnia y con raza. complicado por el hecho que las élites (incluyendo a
los planificadores educacionales de alto rango) en
Estas diferencias se ven exacerbadas por la América Latina no mandan a sus hijos a las escuelas
forma cómo se asigna el gasto público a los diferen- públicas de primaria y secundaria y, por lo tanto, no
tes niveles. En la mayoría de los países, los fondos se ven directamente afectados por la baja calidad de
públicos han ido a parar en forma desproporcionada la educación pública. Estas mismas élites mandan,
a los niveles más altos, lo que es un reflejo del peso a menudo, a sus hijos a universidades públicas
político de los grupos de ingresos altos y medios. subsidiadas, y muchas veces, tienen incentivo
Los gobiernos han empleado recursos para expandir que se mantenga el gasto gubernamental
la educación secundaria y la superior en lugar de desproporcionado en la educación superior
reducir las diferencias de calidad a nivel primario. (Montenegro 1995).
2 PIB mundial está basado en las estadísticas de 1991
10
Figura D
Logro en Matemáticas: Colegios Privados de Elite V/S Colegios Públicos de Clase Baja
Estudio Piloto de Logro TIMSS 1992 - Alumnos de 13 años en 5 Países LAC
80
60
Puntaje
Privados de elite
40
Públicos de clase baja
20
0
Argentina Colombia Costa Rep. Venezuela
Rica Dominicana
Logro en Ciencia: Colegios Privados de Elite v/s Colegios Públicos de Clase Baja
Estudio Piloto de Logro TIMSS 1992 - Alumnos de 13 años en 5 Países LAC
80
60
Puntaje
40
Privados de elite
0
Argentina Colombia Costa Rep. Venezuela
Rica Dominicana
11
Figura E
Gasto por nivel de educación como porcentaje del gasto total de Educación
América Latina y El Caribe, 1965 - 1989
100
Primario
90
Secundario
80
Terciario
Porcentaje del total de Gasto en Educación
70
60
50
40
30
20
10
0
1965 1970 1975 1980 1989
Años
12
4. Causas en los sistemas de los países industrializados
(Schiefelbein 1995, 9). Los sistemas de información
Los factores que dan cuenta de este estado de son generalmente deficientes, haciéndolo imposible
cosas son complejos. Los gastos son parte del de monitorear el rendimiento estudiantil o la calidad
asunto pero, a menudo son menos importantes que de la enseñanza. Muchas escuelas públicas de
aspectos de los administración y política. primera carecen incluso de bibliotecas rudimenta-
rias. Muchas decisiones claves dependen de las
El bajo gasto gubernamental es parte del proble- negociaciones entre sindicatos y gobiernos ambos
ma, pero no es el problema inmediato. La mayoría poderosos, ninguno con particular interés en la
de los gobiernos latinoamericanos, de acuerdo a los eficiencia. Debido al hecho que los padres pobres no
estándares mundiales, han comprometido fondos pueden optar salir del sistema (como los padres de
sustanciales para la educación. En 1993, el sector nivel económico alto o medio, quienes tienen los
público gastó alrededor del 4.6% del producto recursos para mandar a sus hijos a colegios
nacional bruto contra el 4.1% de los países en privados), tienen poco “poder de consumidor” para
desarrollo en general y el 5.3% de los países desa- cambiar prácticas ineficientes (Birdshall 1994).
rrollados. Esa proporción ha sido relativamente
constante, en algunos casos creciente, por lo menos Los sistemas centralizados restringen la auto-
desde 1975, a pesar de la crisis financiera que nomía y la transparencia de los resultados. Muchos
golpeó a América Latina durante los '80 (Tabla B). de los problemas que afectan a las escuelas se
derivan del diseño y funcionamiento de los sistemas
Los datos evidencian que el gasto público en actuales, caracterizados por burocracias centraliza-
educación declinó durante los '80 al mismo ritmo de das, procedimientos rígidos y aislamiento de otros
la reducción general de los gastos gubernamentales sectores de la sociedad. Normalmente, los profeso-
aún cuando la población en edad escolar aumentó. res son empleados por los gobiernos nacionales
La inversión en educación sigue siendo más baja que o estatales en lugar de serlo por las municipalidades
la de los países desarrollados. Y existe una serie de o los propios establecimientos. El Ministerio de
argumentos, tanto en el plano económico como Educación venezolano, por ejemplo, es el empleador
social, a favor de inversiones adicionales en educa- más grande del país (Hausmann 1994,178). La
ción. No obstante, los gobiernos latinoamericanos administración ha sido monopolizada, durante los
han hecho un esfuerzo financiero serio y han últimos cuarenta años, por lo que muchos llaman una
protegido la educación de cortes proporcionales de "máquina burocrática", a menudo demasiado preocu-
presupuesto. Más aún, el gasto público en educación pada de sus propios intereses, resistente al cambio
ha subido durante los últimos años en la medida en y que no rinde cuentas a nadie excepto a sí misma.
que las economías de la región han experimentado Los estudiantes, los padres y los empleadores están
un crecimiento. poco involucrados en la educación a nivel ministerial
o a nivel de las escuelas (ECLAC-UNESCO 1992).
La administración es ineficiente. A menudo, son
demasiados los recursos que se destinan a las La centralización ha significado también que los
plantas administrativas y muy pocos a los libros de directores de escuelas públicas (en contraste con los
texto y a otros materiales de enseñanza. Muy rara colegios privados) tengan pocas posibilidades de
vez se experimenta nuevos métodos de enseñanza. manejar sus establecimientos en forma efectiva
A menudo, la relación profesor-alumno es más baja mediante la definición de presupuestos, la adapta-
que lo necesario, lo que absorbe recursos que ción de insumos educativos a las condiciones
podrían estar mejor empleados en textos o en perfec- locales y la selección de profesores. En la mayoría
cionamiento de docentes (World Bank 1995, 81-82, de los países, estas funciones son monopolizadas
Gráfico 4.1; Wolff, Schiefelbein, y Valenzuela 1993, por burocracias centralizadas, limitando la respon-
25). En la mayoría de los países de América Latina, sabilidad de los rectores en el proceso educativo. Por
los salarios de los profesores consumen dos tercios consiguiente, las escuelas tienen pocos incentivos
o más del gasto público en educación, en tanto que -y capacidad- para responder a las preocupaciones
el material de enseñanza rara vez consume más del de los padres y de la comunidad.
1% (UNESCO 1991, 35, 147; Schiefelbein y Wolff
1995, 36). En muchas escuelas públicas, el año Se ha permitido el deterioro de la profesión
escolar cuenta con sólo 800 horas de clase frente a docente. Un problema adicional es el estado lamen-
las 1200 que se imparten en los colegios privados y table de la profesión docente en América Latina.
13
Los profesores de todos los niveles educacionales método “frontal” de enseñanza, en el cual se dicta la
están generalmente mal formados y peor pagados materia a los alumnos, se premia la memorización,
y tienen pocos incentivos para la excelencia se favorece las respuestas correctas únicas y la
profesional y el perfeccionamiento. Un tercio de los discusión entre los alumnos para resolver problemas
profesores de la región carece de certificados o de es poco común. Sistemas nacionales de pago y
grados profesionales (World Bank 1993, 44). En los promoción han creado monopolios que dejan a los
colegios rurales del nordeste brasileño, sólo el 40% rectores de escuelas con poco control sobre la
de los profesores han completado la enseñanza ejecución de los docentes. Sindicatos de profesores
básica (Harbison y Hanushek 1992). En México, los militantes rechazan cualquier sistema de evaluación
profesores fueron uno de los pocos grupos ocupacio- para ingreso y promoción.
nales que sufrieron la baja de un decil de sus
salarios con respecto a otros durante los '80 (de Los grandes obstáculos para el mejoramiento
Ibarrola 1995, 262). son más políticos que técnicos. Uno de los proble-
mas con respecto al debate sobre la política
Estas condiciones se deben, en parte, a limitacio- educacional en América Latina es que enfatiza los
nes financieras. Pero también se deben a un sistema problemas técnicos e ignora la política. El hecho real
educacional que pone más énfasis en expandir la es que los problemas políticos son mucho más
matrícula que en fortalecer el rol profesional de los difíciles de resolver. Lo que impide avanzar más
profesores. La expansión masiva de cargos docen- rápidamente en el mejoramiento de la educación es
tes, durante los últimos cuarenta años, ocurrió sin la incapacidad -o la dejación- de los gobiernos para
que existieran los recursos necesarios para abordar los obstáculos políticos a la reforma
establecer y mantener la calidad de la enseñanza. La (Montenegro 1995). Por lo menos, tres problemas
profesión docente se ha venido deteriorando merecen ser señalados.
gradualmente, llevando a una declinación de la
calidad de la educación. Primero, los sistemas educativos tradicionales
han generado intereses creados que son difíciles de
Los bajos salarios y las condiciones precarias han enfrentar. Los ministerios grandes y centralizados
empeorado particularmente el reclutamiento de cuidan con celo su poder y sus cargos. Los sindicatos
nuevos profesores. La investigación reciente sugiere de profesores, poderosos y bien organizados, se
que aquellos que entran a programas de adiestra- han resistido en algunos casos fieramente a la
miento docente tienen desempeños académicos descentralización, a una mayor autonomía de los
desproporcionadamente bajos. Una encuesta administradores escolares y a una mayor capacidad
reciente de profesores en seis países encontró bajos decidora de los padres. Muchas veces se le ha dado
niveles de satisfacción y prestigio y pocos incentivos demasiado poder a los ministros de la educación,
para la excelencia (Schiefelbein et al. 1994, 3-17). En quienes quedarán en su puesto por sólo un año o
Colombia los graduados de "escuelas normalistas" menos. Los políticos se han opuesto a la reforma
(fuentes principales de entrenamiento para docentes porque podrían perder control cobre las decisiones
de primaria y secundaria) obtienen los puntajes más que se refieran a cargos y a inversiones en educa-
bajos en los exámenes nacionales para entrar a la ción (a menudo, una importante fuente de
universidad (Aldana y Orozco 1995, 161). Se ha clientelismo). Los estudiantes universitarios, acos-
creado un círculo vicioso en el cual unos pocos tumbrados a una educación superior prácticamente
graduados de secundaria talentosos aspiran a la gratuita han demostrado un impresionante poder
profesión docente y, sin embargo, sus cupos son político para defender sus subsidios. Estos grupos
llenados por aquellos que no pueden postular a -y muchos otros- constituyen una demanda política
posiciones más prestigiosas. para la educación. Enfrentarse a ellos es mucho más
una tarea política que financiera o técnica.
Como resultado de esto, los profesores se han
convertido en uno de los principales obstáculos para Segundo, los gobiernos no le han dado a la
mejorar la educación en América Latina. Los princi- educación la prioridad política que merece. En cam-
pales incentivos para el perfeccionamiento docente bio, su enfoque ha sido financiero o técnico. Los
(salarios adecuados, perfección, evaluación periódi- gobiernos aumentan los presupuestos, cambian el
ca y rigurosa y exámenes competitivos para ingre- currículum e invierten en laboratorios o en textos. Sin
sar) se aplican raramente. La formación docente y la embargo, pocos han estado dispuestos a invertir su
administración escolar no han alterado el tradicional capital político en la reforma educativa. Ese capital
14
político ha sido asignado a otras áreas, tales como la La mantención de la competitividad económica
política económica en la cual ha generado una internacional. La mayoría de los analistas están de
reforma substancial. Pero, en la educación, la acuerdo con que un nuevo enfoque del desarrollo
mayoría de los gobiernos no ha decidido aún asumir educativo tiene que estar ligado a la mantención de
los desafíos políticos y el progreso ha sido mínimo. la competitividad económica internacional. La com-
petencia internacional exitosa requiere reforzar las
Como resultado, los ministerios de educación destrezas tradicionales y agregar algunas nuevas,
-principales instituciones encargadas de formular la como respuesta a los cambios en el mercado de
política educativa- han sido tradicionalmente débi- trabajo. Esto significa proveer el conocimiento, los
les, carentes de equipos profesionales calificados, valores y las habilidades que promuevan la innova-
de prestigio, liderazgo, agilidad y del respaldo políti- ción tecnológica. Esto, a su vez, probablemente
co necesario para promover una reforma significati- signifique fortalecer la formación básica en lecto-
va. Los dirigentes políticos de más alto nivel han sido escritura y matemáticas, asignándole un especial
ubicados en otros ministerios. Los mejores especia- énfasis a las ciencias y desarrollando la habilidad de
listas en educación han preferido trabajar en centros los estudiantes de razonar y aprender por su propia
privados de investigación o en organizaciones cuenta. También significa repensar los enfoques
internacionales porque los ministerios de educación sobre educación técnica-vocacional e involucrar a la
no son profesionalmente atractivos. Las reformas comunidad empresarial en la estructuración de los
significativas generalmente se originan en los minis- procesos educacionales. Los sistemas educativos
terios de planificación o de hacienda más que en el deben hacerse más receptivos a las demandas de
ministerio de educación. Si bien esta situación ha los mercados laborales contemporáneos.
comenzado a variar en los últimos años, queda
mucho por hacer. El desarrollo de un moderno sentido ciudadano.
Una economía moderna, competitiva interna-
Tercero, la sociedad civil -los consumidores de la cionalmente requiere de un nuevo tipo de ciudadano,
educación- no ha jugado un papel serio en la política que sea más autónomo, mejor informado y más
educativa. Las familias de clase media y alta general- responsable. La educación tiene un papel funda-
mente mandan a sus hijos a colegios privados y no mental que cumplir para el logro de estos objetivos,
experimentan directamente las deficiencias de la ayudando a desarrollar el juicio, la tolerancia y las
educación pública. Cuando usan el sistema público habilidades para resolver problemas entre sus
-como en el caso de la educación superior- tienden estudiantes. Debería proveer acceso universal al
sólo a defender los subsidios públicos para ese conocimiento y las destrezas necesarias para una
sector. Los pobres, por lo general, carecen de la participación exitosa en la sociedad moderna, tanto
información referente a la calidad de las escuelas en el mercado laboral como en el campo más amplio
públicas y tienen pocos mecanismos para influir en la de las reponsabilidades de la vida ciudadana
política educativa. La comunidad comercial, tradicio- democrática.
nalmente ajena a los rigores de la competencia
internacional y con sus hijos en colegios privados, Redefiniendo la equidad. Existe un consenso
hasta hace muy poco, también ha puesto poco generalizado respecto de la necesidad de hacer más
interés en la política de educación pública. Como equitativa la educación latinoamericana. La consoli-
resultado, la demanda de reforma de la educación dación de la democracia requiere de la extensión de
pública es deficiente. Más aún, los gobiernos que las oportunidades económicas al conjunto de la
buscan reformas fundamentales se encuentran con población. La educación es un instrumento podero-
que tienen pocos aliados políticos. samente eficaz para este fin. Sin embargo, el
concepto de equidad está cambiando. Los educado-
5. Desafíos res, cada vez más, la sacan de los límites de la
cobertura y definen la equidad en función del acceso
No es sorprendente que las fallas de los enfoques a "conocimientos socialmente relevantes" y a "códi-
tradicionales sobre desarrollo educativo se estén gos universales de la modernidad". En este contexto,
haciendo progresivamente evidentes y estén se argumenta que los niños deben adquirir los
generando un movimiento creciente hacia el cambio. conocimientos y habilidades requeridas por los
Han surgido diversos objetivos amplios que son mercados laborales modernos y por las exigencias
centrales para cualquiera reforma. de una participación ciudadana efectiva si van a
funcionar en términos equitativos. La calidad está
15
reemplazando la cantidad como el tema central en el gobiernos deberían estar dispuestos a aumentar los
debate sobre la equidad y la educación equitativa. salarios de los docentes. Sólo una combinación de
medidas para dignificar la profesión docente logrará
6. Iniciativas de Política atraer profesores más talentosos y mejorar la calidad
de la educación.
Para responder a estos desafíos se están deba-
tiendo, y en algunos casos implementando, algunas 4. Descentralizar los sistemas educacionales para
opciones de política para la reforma de la educación. aumentar la responsabilidad por los resultados y
Entre las más relevantes, cabe mencionar: ampliar la participación de los padres, empleadores
y otros grupos en las decisiones de política. Varios
1. Hacer de la educación una prioridad política. Los países, incluyendo Colombia, Argentina, Chile y
gobiernos debieran situar la reforma educativa como México, están experimentando modelos para
la prioridad de sus agendas de política junto con descentralizar el manejo de la educación y las escue-
otros objetivos que comúnmente se consideran las abriéndolas hacia influencias externas. Estos
cruciales para el éxito de la del Estado moderno, esfuerzos incluyen transferir responsabilidades de la
como el desarrollo económico, la democracia y los administración a nivel provincial o municipal y
derechos humanos. Junto con invertir recursos establecer consejos de administración que incorpo-
técnicos y financieros en el sector se debiera desti- ren grupos sociales importantes, como padres y
nar, además, recursos políticos importantes para la empleadores, en la toma de decisiones de política
tarea de la mejoría de la educación. En términos educativa. Por ahora, no existe una fórmula clara
prácticos, esto implica colocar en el debate público el para lograr este objetivo. Los países deberán
tema de las actuales deficiencias de la educación y descentralizar y abrir la administración de escuelas
los sistemas escolares así como destinar esfuerzos en una forma sistemática mientras monitorean
para ampliar la base de apoyo político para el cambio cuidadosamente sus resultados.
de políticas.
5. Centrar la atención en los productos más que en
2. Focalizar la inversión de los recursos públicos en la matrícula. Los gobiernos deberían empezar a
la educación primaria y secundaria. La mayoría medir el progreso educacional poniendo atención en
de los pobres, y gran parte del mercado laboral del lo que aprenden los niños en la escuela, en vez de
futuro, está concentrado en escuelas primarias enfatizar cuántos se matriculan o gradúan. Esto
públicas que no lograrán avanzar mucho más en el implica establecer niveles mínimos de logro acadé-
área educativa. La mayoría de aquellos que logran mico en materias fundamentales como lenguaje,
comenzar la secundaria no la completarán. El matemáticas, ciencias, historia y geografía, y
argumento, que se basa en equidad y eficiencia establecer un sistema nacional de exámenes para
económica, a favor de la concentración de los fondos determinar el progreso de estos objetivos. También
públicos en la educación primaria y secundaria es implica establecer sistemas de información para
convincente. El hacerlo, sin embargo, puede signifi- monitorear los ingresos y resultados de las escuelas
car confrontaciones por la fuerte influencia política y la calidad de la enseñanza con fin de proveer
de los grupos de ingresos alto y medio que reciben a los estudiantes, profesores, administradores,
los beneficios de los actuales subsidios a la padres y empleadores con información que pueda
educación superior. utilizarse para comparar el desempeño de los
establecimientos e identificar reformas efectivas.
3. Fortalecer la profesión docente. La existencia de
profesores calificados es fundamental para una bue-
na educación cual no se pudiera desarrollar sin un
fuerte marco profesional. Los gobiernos pueden
colaborar asegurando que ese marco exista. Estos
deberían trabajar con los sindicatos de maestros
para establecer estándares altos de calidad y dise-
ñar mecanismos para la evaluación del rendimiento
del docente. Deberían, además, ofrecer más y mejor
entrenamiento, incentivos vinculados a la excelencia
del desempeño docente y un mayor reconocimiento
por mérito y profesionalismo. Finalmente, los
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