EVOLUCIÓN DE LOS NIVELES DE SERVICIO EXIGIDOS EN LAS

CARRETERAS DEL PERU

HACIA LA UNIFORMIZACIÓN DE CRITERIOS

AUTOR: Walter Obando Bravo

Ingeniero Civil

CARGO: Gerente de Operaciones

EMPRESA: CONCAR S.A. – GRUPO GRAÑA Y MONTERO

1.0 Objetivo

Mostrar cómo han ido evolucionando los niveles de servicio en estos 15 años de
experiencia en medición de Niveles de Servicio en el Perú y plantear algunas
recomendaciones iniciales para uniformizar los criterios en la selección de los parámetros
de condición, en función a las características básicas de las carreteras nacionales, como
son clase, nivel de tráfico y condiciones orográficas.

2.0 Antecedentes

El desempeño en la gestión de conservación de carreteras en el Perú, comenzó a ser

medida por primera vez hace 15 años, a través de Niveles de Servicio, en las concesiones
viales. A partir del año 2007, como parte de la estrategia del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones, se vienen entregando Contratos de Conservación por Niveles de
Servicio, que representan un cambio fundamental en la gestión de conservación nacional,
lo cual ha hecho que tome mayor relevancia el contar con parámetros acordes a las
necesidades de los usuarios y realidad de nuestro país.

Los parámetros de medición de los niveles de servicio han ido variando, tanto en cantidad
como en características, conforme se han entregado progresivamente nuevos contratos
de concesión, y contratos de conservación donde se aprecia que existe un proceso de
mejora, pero también se puede observar que existen algunas incongruencias, en cuanto a
las exigencias para carreteras con características similares, lo cual al final redunda en
diferentes niveles de servicio para el usuario y gastos de recursos que podrían ser
utilizados de mejor manera en mejorar el estándar en aspectos más relevantes de la
misma carretera.

3.0 Definiciones básicas

3.1 Nivel de Servicio.- Indicador de la calidad de una carretera.

3.2 Parámetro de Condición.- Indicador cuantitativo, de la condición en que se

encuentra la carretera en sus diferentes componentes o elementos.

4.0 El proceso de evolución.

4.1 Primera Concesión

El año 1994, se entregó en concesión la carretera Arequipa – Matarani, a Concar

S.A. (Empresa del Grupo Graña y Montero), con una extensión de 105 Km.

En este contrato se exigían solamente 4 parámetros de condición de Nivel de

Servicio. Todos ellos referidos al Pavimento.

Estos parámetros fueron:

Tabla 1. Parámetros de condición Calzada

Parámetro Nivel de Servicio Observaciones

Se incrementaba 0.5 IRI

IRI 2.5 inicial
cada 4 años.

Ahuellamiento < 12 mm

Baches 0%

Fisuras tipo IV <15% Manual de Conrevial.

4.2 Segunda concesión

Entre el año 1994 y 2003 no se presentaron nuevas concesiones hasta la entrega

de la carretera Ancón – Pativilca (año 2003):

En esta concesión, además de los parámetros de calzada que se incrementan de

4 a 11 (incluyendo la deflexión) (ver tabla 2), se agregan parámetros para Bermas,
drenaje, puentes y señales. También se agrega por primera vez un indicador
operacional como el Tiempo de Espera en Cola (TEC) para el cobro de peaje.
 Tabla 2. Parámetros de condición Calzada

Parámetro Nivel de Servicio Observaciones

IRI <3.5

Ahuellamiento < 12 mm Con regla de 1.20 m

Baches 0%

Fisuras no tratadas <15% Del área

Grietas <0.1% Del área

Coef. Fricción >=0.40

PSI >2.8

Deflexión Caract. Ver tabla.

Peladura <10% Del área

Obastáculos 0

Bordes rotos 0 Metros lineales

Asimismo se establece por primera vez plazos de subsanación por incumplimiento

del nivel de servicio.

Aún cuando se incrementaron los niveles del servicio, no se tenía un Indicador

General de Nivel de servicio que permita englobar los parámetros en función a una
ponderación o importancia dependiendo del tipo de elemento vial.

La cantidad de indicadores por Elemento vial se observan en el siguiente cuadro:

Cuadro 3. Cantidad de parámetros por elemento vial.

 Elemento Nº Parámetros Incidencia %

Calzada 11 40.7%

Bermas 3 11.1%

Drenaje 2 7.4%

Puentes 5 18.5%

Señales 6 22.2%

Total 27 100%

Las principales características de estos niveles de servicio son:

- Se establece un único valor en el tiempo para el IRI.

- No se establece un procedimiento claro para la medición del IRI.

- Se presenta una separación entre grietas y fisuras, basada simplemente en su

ancho de abertura.

- Se introduce como indicador el PSI.

- Se introduce la deflexión, como indicador al final de la concesión, lo cual

afectará sustancialmente las intervenciones finales.

- Se introduce un indicador fundamental tanto funcional como de seguridad,

como es la Fricción.

- Los parámetros de condición de la calzada, son los de mayor cantidad,

representando el 40.7%.

4.3 Nuevos Contratos de Concesión

A partir de las nuevas concesiones posteriores a las dos primeras, se observa una
mayor elaboración de los parámetros de Nivel de servicio, y se busca uniformizar
en gran medida la cantidad de los mismos, así como los valores umbral de muchos
de ellos, especialmente los referidos a seguridad vial, derecho de vía, drenaje y
puentes.

En esta etapa, se ha llegado a tener hasta 139 parámetros de medición de Nivel

de Servicio, lo mismos que hasta la fecha son exigidos en las nuevas concesiones
(ver cuadro 4).
 Cuadro 4. Cantidad de parámetros por elemento vial

(Concesiones a partir del 2005).

ELEMENTO Nº Parámetros Incidencia %

Calzada 30 21.6%
Bermas 23 16.5%
Badenes 5 3.6%
Drenaje 2 1.4%
Señalización Horizontal 20 14.4%
Señalización Vertical 21 15.1%
Encarrilamiento y Defensa 17 12.2%
Derecho de Vía 6 4.3%
Puentes 15 10.8%
Total 139 100%

Una introducción muy importante fue el cálculo del Nivel de Servicio Global, que
como su nombre lo indica, es la cuantificación en función a la ponderación de los
parámetros según el Elemento Vial, donde 100% es la máxima calificación de
Nivel de Servicio, y se calcula por deducción de condición insuficiente. Para el
cálculo del Nivel de Servicio Global, se desarrolló un procedimiento cálculo y
formatos para que la medición sea estándar, el cual se sigue manteniendo a la
fecha.

También se determinaron Niveles de Servicio Individuales, los cuales tienen el

carácter de permanente, para su cumplimiento.

Como complemento al cumplimiento de los Niveles de Servicio el procedimiento

contempla la implementación de Notificaciones de Incumplimiento de parámetros,
a partir del cual corre el plazo de corrección sin que se imponga la penalidad
correspondiente. En caso de no hacer la corrección, se procede a imponer la
penalidad respectiva.

Los factores de ponderación se detallan en el cuadro 5:

 Cuadro 5. Ponderación de Elementos Viales en la cuantificación del Nivel de
Servicio Global
(Concesiones a partir del 2005)

ASPECTO A Coeficiente Coeficiente Incidencia Incidencia

EVALUAR de de % %
Ponderación Ponderación (1) (2)
(1) (2)
Calzada 100 80 29% 25%
Bermas 40 40 12% 13%
Drenajes, puentes 80 80 24% 25%
y viaductos
Área de la 40 40 12% 13%
Concesión y
Derecho de Vía
Seguridad vial 80 80 24% 25%
Total 340 320 100% 100%

Como se puede observar, que si bien existe mayor cantidad de parámetros de

nivel de servicio de seguridad vial, éstos tienen igual peso que los parámetros de
calzada y de drenajes, puentes y viaductos. Sin embargo si juntamos los
parámetros referidos a pavimentos, éstos representan el 38% del peso de la
calificación.

También se puede observar que se han descrito dos tablas de pesos,

dependiendo de la altura sobre el nivel del mar de la carretera. Las de tipo (1), son
aquellas que se encuentran a una altitud menor a los 1,500 m.s.n.m, y las de tipo
(2), son para las carreteras por encima de la altura señalada.

También se desarrolló el Manual de Relevamiento de Niveles de Servicio.

Dentro de las características más importantes de los Niveles de servicio se tienen:

- Se introduce un procedimiento de medición del IRI, el cual sin embargo

presenta algunas incongruencias entre el parámetro de la tabla, y lo señalado
en el Manual de Relevamiento de Niveles de Servicio.

- El valor de IRI varía entre las concesiones, sin ninguna razón aparente,
llegando incluso a contradicciones, ya que se observa que carreteras
consideradas de tercera clase y con un IMD menor a 400 vehículos, tiene
exigencias iguales o mayores a los de una vía de primer orden, en la costa,
con un IMD mayor a los 3,500 vehículos.
- Se introduce en algunos tramos porcentajes de tolerancia del IRI, sin precisar
en qué circunstancias aplica dicha tolerancia, con lo cual se convierte en un
umbral permanente.

- Se elimina el parámetro de Fricción, cuando es un parámetro fundamental de

seguridad vial en zonas lluviosas.

- Se introducen mayores elementos viales, como son los badenes y tipos de

calzadas y bermas.

- Se exigen algunos niveles de retroreflectividad en señales verticales cuya

aplicación genera deslumbramiento y falta de contraste entre el fondo y el
mensaje.

- La mayor cantidad de parámetros son los referidos a la seguridad vial,

específicamente a la señalización, con el 29.5%, dejando en segundo lugar a la
calzada con el 21.6%. Sin embargo al momento de hacer la ponderación, el
peso es igual al de la calzada en el escenario (2), y mayor en el escenario (1).
Es decir que de acuerdo a la ponderación el elemento más importante es la
calzada, y si consideramos además a la berma, definitivamente tiene más
relevancia en el puntaje el pavimento.

- El procedimiento de medición y cálculo de los niveles de servicio, se hace en

una muestra de la carretera, tomando unidades de muestra al azar,
seleccionando tramos de un kilómetro, de cada 10, divididos en hectómetros.

Cuadro 6. Valores umbral de IRI en concesiones viales de Perú.

CONCESIONES Obras Operación Tolerancia Observación
Nuevas
Areq-Matarani 2.5 2.5 No 0.5 IRI cada 4
años
RV5 3.5 3.5 No  
RV6 2 3 Sí Tol: 20 y 15%
IIRSA Norte, IIRSA Sur 2,3,4 2 3 Sí Tol: 20 y 15%
IIRSA Sur 1, 5 2.5 4 No  
BAC 2.5 3.5 No  
Autop Sol 2 3.5 No  
4.4 Contratos de Conservación por Niveles de Servicio

Estos contratos vienen a ser una nueva generación en la evolución de los Niveles
de Servicio, los cuales están en vigencia desde el año 2007, a través del Proyecto
Perú, cuando se decide tercerizar la conservación de las carreteras en nuestro
país.

Dentro de estos contratos una de las particularidades principales es que se

implementan Niveles de Servicio por primera vez para vías no pavimentadas, las
cuales representan la mayor longitud de nuestra red vial.

Los elementos viales que se consideran son: Calzada, Bermas, Derecho de Vía
(Zonas laterales), Drenaje, Estructuras Viales y Señalización.

La cantidad de parámetros se encuentra entre 11 y 20, dependiendo de la

antigüedad de los contratos, alcances y tipo de pavimento.

El número de parámetros se observa en el cuadro 7.

Cuadro 7. Cantidad de parámetros por elemento vial

(Contratos por Niveles de Servicio a partir del 2007).

ELEMENTO Nº Parámetros Incidencia %

Calzada 3 13.6%
Bermas 2 9.1%
Drenaje 3 13.6%
Señalización 4 18.2%
Derecho de Vía 2 9.1%
Estructuras Viales (Puentes,
Pontones y muros) 8 36.4%
Total 22 100.0%
En cuanto a la ponderación de los elementos, se observa que la calzada tiene la mayor
incidencia. (ver cuadro 7), tanto en vías asfaltadas como en la no pavimentadas. Esta
incidencia es mayor que la definida en los contratos de concesión, lo cual no
necesariamente implica un mejor o peor nivel de servicio.

Cuadro 8. Ponderación e los elementos viales en la

calificación del Nivel de Servicio

ASPECTO A Coeficiente de Incidencia

EVALUAR Ponderación %

Calzada 50 50%
Bermas 10 10%
Drenajes 15 15%

Derecho de Vía (Zonas 5 5%

laterales)
Estructuras Viales 10 10%
Señalización 10 10%
Total 100 100%

Dentro de los aspectos más saltantes de estos parámetros se tiene:

- El elemento Señalización engloba, tanto a señalización vertical, horizontal, así

como los elementos de defensa.

- El elemento de estructuras viales engloba a puentes, pontones y muros.

- El procedimiento de cálculo del Nivel de Servicio, es similar al establecido en

las Concesiones.

- Los niveles de servicio, en algunos casos contemplan el IRI y en otros no, lo

cual está en función del alcance de los contratos donde son principalmente de
conservación rutinaria. Solo se establecen como parámetro de condición, en
los casos donde la Puesta a Punto determina una rehabilitación estructural, o
mejora en el estándar.

- Los Niveles de servicio, al estar basados todos en inspección visual, tienen

implícito un grado de subjetividad, a pesar de que los parámetros estén
acotados.

- Al igual que en las concesiones, también se cuentan con tiempos de respuesta

según cada parámetro.
 - El incumplimiento de los Niveles de servicio, conlleva al pago de penalidades
por condición insuficiente, cuando no se corrigen dentro del tiempo de repuesta
establecido.

4.5 Experiencia Internacional

En el caso de las concesiones, las primeras experiencias se iniciaron en Argentina

el año 1991. Es a partir de entonces, al igual que Perú que se comienza a hablar
con fuerza de la gestión por niveles de servicio. Además de Argentina, países
como Chile, Brasil, Colombia, han tenido un gran desarrollo en el sistema de
concesiones viales, donde la gestión es medida por Niveles de Servicio.

La cantidad de parámetros oscila entre los 20 y 80, dependiendo del país.

Al igual que en Perú, al margen de su peso y ponderación como parámetro de

medición, el IRI viene a ser el parámetro de mayor relevancia, por el impacto no
solo en la percepción del servicio por parte de los usuarios, sino por el impacto
económico que éste tiene en su corrección cuando se deviene en incumplimiento
del mismo.

En varios países, el valor del IRI se encuentra claramente definido y uniformizado,

en función a la clasificación de la vía y su estado de operación (nueva o existente).
Los valores fluctúan entre 2.0 y 3.5, con diversos modos de control y grado de
cumplimiento.

Los parámetros como fisuras y ahuellamiento, son marcadamente similares en

todos los países, exigiendo valores umbral de <15% (fisuras) y <12 mm
(ahuellamiento)..

Los Contratos de conservación por Niveles de servicio comenzaron en el año

1996, siendo Argentina y Uruguay, los países que más han avanzado en este
nuevo sistema. Estos tienen modelos similares, aunque las modalidades varían en
los alcances, lo cual influye en los niveles de servicio. En estos contratos el
elemento de mayor relevancia también es la calzada.

5.0 PROPUESTA DE UNIFICACIÓN DE CRITERIOS

Sobre la base del recuento desarrollado sobre la evolución de los niveles de servicio,
consideramos que es poco probable que se puedan comparar los desempeños de las
concesionarias viales, y mucho menos de los contratistas conservadores (contratos de
conservación por niveles de servicio), por lo que nuestra propuesta considera que se
deben uniformizar criterios en la estimación de los Niveles de Servicio, basados n los
siguientes principios:
 - Las denominaciones de los elementos viales debe ser necesariamente una
sola tanto para concesiones viales como para contratos de conservación.
Consideramos que la división que se tiene actualmente en los contratos de
concesión es la más adecuada.

- El valor umbral de IRI, debe estar fijado en función a la clasificación de la vía

por su función, demanda y condiciones orográficas.

- Del mismo modo el procedimiento de cálculo no solo debe premiar el valor

menor al umbral promedio, sino también su homogeneidad en la carretera,
para lo cual se debe fijar un máximo puntual.

- En el caso del drenaje, se debe buscar un parámetro más objetivo al existente,

donde se define como nivel adecuado de servicio, el “libre escurrimiento”, el
cual genera grandes conflictos debido a que se encuentra supeditado a la
subjetividad de los evaluadores. Del mismo modo resulta antieconómico que se
exija pulcritud en la limpieza en épocas de estiaje, en zonas como la costa,
donde no tendrán ningún funcionamiento por más de 7 meses, desperdiciando
innecesariamente recursos que podría utilizarse para mejorar otros parámetros
de exigencia.

- Los valore umbral de retroreflectividad en algunos colores de láminas de

señales verticales, deben ser disminuidos, por cuanto vienen generando
problemas de contraste de colores entre fondo y mensaje, y sus valores son
difíciles de obtener incluso en láminas nuevas.

- Se pueden disminuir parámetros de Señalización horizontal, señalización

vertical, así como elementos de defensa, agrupándolos varios de ellos como
uno sólo que represente la funcionalidad del elemento, dentro de determinadas
características a cumplir, que reemplazarían a cada uno de estos parámetros.

6.0 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

- Se ha podido observar que como parte del proceso de mejora, se han realizado
muchos cambios en la cantidad de parámetros y valores umbral de los Niveles de
servicio, en los contratos de concesión. Sin embargo esto ha generado que se
presenten algunas incongruencias e incluso contradicciones entre los valores
umbral que se exigen entre carreteras de diferentes categorías.

- Los Niveles de Servicio, deben reflejar un equilibrio entre las exigencias de confort,
seguridad y menores costos por parte del Usuario, y el estándar de la carretera en
relación a su funcionalidad, demanda y condiciones orográficas, de tal manera que
los recursos sean eficientemente utilizados, y no se malgasten en lograr
estándares cuyo beneficio es mínimo al confort y la seguridad..
- El IRI viene a ser el parámetro de mayor relevancia, ya que es una medida de la
percepción del Usuario respecto del confort y seguridad de una carretera, y
también es el parámetro de mayor impacto en el costo de reparación para el
concesionario o el contratista conservador, aún cuando su ponderación e
influencia en el puntaje del Nivel de Servicio Global, sea igual que un bache o una
fisura.

- Los parámetros de medición en los contratos de conservación por Niveles de

Servicio de vías asfaltadas están basados en inspección visual (a excepción del
IRI y retroreflectividad de marcas en el pavimento, donde se exige), lo cual
conlleva a que tengan una alto contenido de subjetividad, que pueden generar
conflictos de interpretación por parte del Contratista conservador y el Supervisor
del Estado, que se puede traducir en una inadecuada gestión de conservación y
distorsión en los niveles de servicio.

- Recomendamos que se incorporen como parámetros de medición en los contratos

de conservación por Niveles de Servicio de vías no pavimentadas, el IRI y la
Emisión de Polvo, que son indicadores objetivos, lo cual redundará en una
supervisión más objetiva de la gestión vial, por cuanto los parámetros actuales son
altamente subjetivos.