La planificación y la gestión del agua

Nuria Hernández-Mora es licenciada en Ciencias

Económicas y Empresariales por la Universidad
Pontificia de Comillas (1990). Tiene un Máster en
Administración y Política de Recursos Naturales
por la Universidad de Cornell (Ithaca, USA, 1995)
y otro en Gestión de Recursos Hídricos por la
Universidad de Wisconsin-Madison (USA, 2001).
Ha trabajado con organizaciones no
gubernamentales especializadas en planificación
territorial, sostenibilidad ambiental y política y gestión de recursos hídricos en España y
Estados Unidos. Ha participado en proyectos de investigación centrados en gobernanza del
agua, participación pública, análisis de políticas públicas y gestión de riesgos hídricos.
Colabora en iniciativas de seguimiento y evaluación de las políticas públicas relacionadas con
la gestión del agua en España. Es autora de publicaciones en el campo de la gestión, la
gobernanza y la participación pública en la gestión del agua, habiendo editado algunos libros
sobre esta temática. Actualmente es presidenta de la Fundación Nueva Cultura del Agua.
La planificación y la gestión del agua
El primer ciclo de planificación hidrológica en España bajo las directrices de la Directiva Marco
del Agua para el período 2009-2015 tendría que haber culminado en diciembre de 2009.
Aunque el proceso se ha retrasado y sigue inconcluso, tenemos ya algunas conclusiones
preliminares sobre el estado de nuestras aguas. Nuestros ríos, humedales, acuíferos, lagos y
aguas de transición y costeras, y los ecosistemas asociados a ellos, están muy deteriorados.
Las evaluaciones realizadas han determinado que más del 50% de todas nuestras aguas
están en mal estado, bien por deterioro de su estado ecológico—por extracciones excesivas,
alteraciones de los cauces, represamiento de las aguas, etc. — bien por contaminación
química. Como consecuencia hemos puesto en peligro la capacidad de estos ecosistemas de
seguir proporcionándonos el agua en la cantidad y calidad que necesitamos. ¿Cómo hemos
llegado a esta situación?
La planificación hidrológica establece las pautas generales que deben de guiar las decisiones
que cada día toman las autoridades competentes en la gestión del agua. Esas decisiones
también se ven influidas por un amplio abanico legislativo, conflictos competenciales,
presiones sociales o políticas, y en muchas ocasiones por la inercia de formas de proceder
que han dominado el quehacer de las administraciones del agua durante décadas.
En esta área temática introducimos algunos conceptos elementales sobre: quién tiene la
competencia sobre el agua; cuáles son los paradigmas que han dominado la planificación y la
gestión de las aguas en España y los cambios necesarios para subsanar los importantes
problemas a los que nos enfrentamos; la necesaria apertura de los ámbitos de decisión sobre
el agua a nuevas voces e intereses que van más allá de la tradicional "comunidad política" del
agua; o el impacto del cambio climático en la disponibilidad de recursos hídricos y la
necesaria adaptación que tendremos que hacer a la nueva realidad, basándonos en gran
medida en los aciertos y errores que se derivan de nuestra larga experiencia sobre gestión de
sequías.
¿Quién tiene la competencia de la
planificación y la gestión del agua en
España?
En España el debate apasionado sobre el modelo de la administración del agua está centrado
en el principio de la “unidad de gestión de cuenca”. La experiencia revela que la aplicación de
este modelo ha deteriorado mucho nuestros ríos y acuíferos y no garantiza en épocas de
sequía los usos actuales. Paradójicamente lo defienden los grupos sociales que predican que
hay que usar el máximo los recursos hídricos aunque se deterioren nuestros ríos y acuíferos y
los que luchan por recuperar el buen estado de los ecosistemas hídricos propugnando que se
reduzcan los usos del agua. Quizás el debate debería enfocarse de una manera diferente y
más fructífera: integración de políticas y participación pública.
La planificación y gestión del agua es una materia regulada por la Constitución Española de
1978, que la atribuye como competencia exclusiva del Estado en el artículo 149.1.22ª: La
legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las
aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma. La Constitución utiliza, por tanto, un
criterio territorial para delimitar las competencias exclusivas del Estado en materia de aguas,
pudiendo corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos
Estatutos, las competencias sobre las aguas que discurran únicamente por su territorio.

La Ley de Aguas de 1985 instauró el principio de unidad de gestión de la cuenca hidrográfica,

incorporado también por el derecho europeo en la Directiva Marco del Agua de 2000,
ampliándolo a las aguas de transición y costeras asociadas, constituyendo la Demarcación
Hidrográfica.

La cuenca hidrográfica se ha convertido por determinación de la ley de Aguas en la unidad

territorial que delimita las competencias estatales (cuencas intercomunitarias) o autonómicas
(cuencas intracomunitarias) sobre las aguas. La gestión de las aguas corresponde, en estos
ámbitos a los organismos de cuenca, que en las cuencas intercomunitarias se denominan
Confederaciones Hidrográficas, de larga tradición en España. Esta delimitación territorial
suscitó polémica desde varias Comunidades Autónomas, que interpusieron un Recurso de
Constitucionalidad. El Tribunal Constitucional (STC 277/1988, de 29 de noviembre) consideró
adecuada esta interpretación constitucional, aunque consideró que el legislador estatal podría
haber utilizado otras.
El agua como patrimonio que hay que proteger, defender y tratar como tal (Considerando 1º,
DMA), más que como recurso, debe influir a gran parte de las políticas públicas, y es influida a
su vez por ellas. Es de especial relevancia su relación con la protección del medio ambiente,
la ordenación del territorio, la sanidad e higiene, la agricultura y la ganadería, los montes, el
turismo y el fomento del desarrollo económico, competencias de las Comunidades
Autónomas. Es por ello imprescindible la coordinación de las Administraciones Central y
Autonómicas para ejercer sus competencias concurrentes en materia de aguas. La citada
Sentencia del Constitucional señala en 28 ocasiones esta necesidad de coordinación.
El paso de los años ha puesto en evidencia la carencia de instrumentos de coordinación y
cooperación en materias interrelacionadas cuyas responsabilidades recaen en diversas
Administraciones y que son imprescindibles para obtener objetivos complejos como la
protección de las aguas y su uso sostenible. Las Comunidades Autónomas se han sentido
poco vinculadas a la gestión de las Confederaciones Hidrográficas, lo que ha producido
tensiones desde la aprobación de la Ley de Aguas, que han aflorado en la elaboración de las
Reformas de los Estatutos de Autonomía a partir de 2005 (Catalunya, Comunidad Valenciana,
Andalucía, Aragón, Castilla La Mancha y Castilla León). Todas ellas han dado especial
relevancia a la asunción de competencias en determinados aspectos de la gestión del agua, y
en algunos casos se ha pretendido incidir, por activa o por pasiva, en el uso del agua en otras
Comunidades Autónomas. Las Sentencias del Tribunal Constitucional de 2011, declarando
nulas las competencias autonómicas de gestión sobre los ríos intercomunitarios del
Guadalquivir y el Duero ha frenado temporalmente el proceso.
Más allá de la atribución de la gestión y planificación del agua a la Administración Central o
Autonómica, la Ley de Aguas considera legislación básica del Estado gran parte de los
instrumentos para llevarlas a cabo:

 Los ríos, acuíferos, lagos, marismas, estuarios y aguas costeras están considerados
como Dominio Público Estatal.
 La gestión debe hacerse a través de los organismos de cuenca, en los que deben
participar las Administraciones Central, Autonómica y Local, los usuarios y una
representación de asociaciones de defensa de intereses ambientales, económicos y
sociales.
 Para conseguir el buen estado de las masas de agua, la protección del dominio público
y de las aguas deben elaborarse los Planes Hidrológicos de Demarcación, que serán
aprobados por el Consejo de Ministros.
 El uso del dominio público y de las aguas está sujeto a autorización u concesión, que
debe inscribirse en el Registro de Aguas.
 Los usuarios del agua de una misma toma o concesión deben constituirse en
comunidades de usuarios.
 Los usuarios del dominio público y de las aguas están sujetos a cánones o tarifas de
uso.
  Existe un régimen específico de infracciones y sanciones en materia de aguas.
 Las obras hidráulicas tienen un régimen jurídico especial y pueden ser declaradas de
interés general.

El modelo de gestión y planificación del agua en España es anterior a la promulgación de la

Directiva Marco del Agua en el año 2000 y, aunque formalmente se han transpuesto los
principios y objetivos de ésta, después de 12 años de vigencia no se ha conseguido cumplir
los plazos de elaboración de los programas de medidas para conseguir el buen estado
ecológico de las masas de agua, a incluir en los Planes Hidrológicos, ni es previsible que se
alcance en el horizonte de 2015 este objetivo básico de la DMA.
Es urgente repensar, entre todos los interesados, los cambios a introducir en la gestión y
planificación del agua en España para que podamos revertir cuanto antes la degradación de
nuestros ríos y acuíferos y realizar un uso sostenible del agua basada en la protección a largo
plazo de los recursos hídricos disponibles.
¿Para qué sirve la planificación hidrológica?
En el año 2000, los europeos, representados en el Consejo y el Parlamento Europeo, nos
comprometimos en poner en buen estado nuestras aguas en un plazo de quince años
aplicando la Directiva 2000/60/CE, o Directiva Marco del Agua, por la que se establece un
marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas.
La planificación es un proceso que nos permite elaborar un plan para conseguir unos
objetivosconcretos en plazos determinados. Relacionados con la planificación hay otras
actuaciones: las políticas, las estrategias y los programas. La planificación requiere el análisis
del punto de partida, el establecimiento de los objetivos posibles, y la consideración de los
medios disponibles para alcanzarlos.
España tiene una larga tradición de planificación en materia de aguas. A lo largo del siglo XX
la planificación hidrológica estaba al servicio de las políticas sectoriales (como agricultura o
energía), y se centraba en la construcción de grandes obras hidráulicas con el fin de alimentar
crecientes demandas de regadío, producción industrial e hidroeléctrica y abastecimientos
urbanos. Ya en 1902 vio la luz un primer Plan de Obras hidráulicas, que incluía un catálogo de
obras hidráulicas para regar 1,5 millones de hectáreas. Sin embargo, el primero que analiza
de manera integrada el aprovechamiento de los ríos españoles es el Plan Nacional de Obras
Hidráulicas de 31 de mayo de 1933.
A partir de los escasos datos disponibles-los primeros análisis climatológicos y de caudales
circulantes por los principales ríos-, el Plan de 1933 relaciona una serie de infraestructuras por
cada una de las cuencas hidrográficas, básicamente presas y canales. Asimismo atribuye a
los regadíos “una función impulsora de la producción con el doble objeto de satisfacer las
necesidades del consumo nacional y de proporcionar productos apetecibles por el mercado
exterior”. Este plan ponía en duda la conveniencia de algunas de las infraestructuras de los
planes precedentes, al considerarlas inconexas y en algunos casos, inviables, lo que
explicaba que únicamente se habían ejecutado el 10% de las actuaciones previstas en el plan
de 1902. Desde 1933 y prácticamente hasta el actual ciclo de planificación bajo los preceptos
de la Directiva Marco del Agua, los distintos planes nacionales de obras públicas van
incorporando las propuestas del Plan de 1933, y las distintas obras allí incluídas se van
ejecutando, sin revisar los preceptos, objetivos y prioridades de partida.
La Constitución Española de 1978 establece en su Art. 45 que "todos los españoles tienen el
derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así
como el deber de conservarlo, que los poderes públicos velarán por la utilización racional de
todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y
restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva, y que para
quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se
establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de
reparar el daño causado."
En desarrollo del referido artículo, la Ley de Aguas de 1985, que deroga tardíamente la
anterior Ley de Aguas de 1879, establece la obligatoriedad de confeccionar planes
hidrológicos para cada una de las cuencas hidrográficas. Así, define la finalidad del plan
hidrológico en su Art. 38: "La planificación hidrológica tendrá por objetivos generales
conseguir la mejor satisfacción de las demandas de agua y equilibrar y armonizar el desarrollo
regional y sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su calidad,
economizando su empleo y racionalizando sus usos en armonía con el medio ambiente y los
demás recursos naturales." El objetivo fundamental de la planificación y la gestión del agua
seguía siendo pues, la satisfacción de las demandas incrementando la oferta mediante la
construcción de nuevas obras hidráulicas a cargo del erario público.
Los planes hidrológicos elaborados en cumplimiento de la Ley de 1985, con dos horizontes de
vigencia, 10 y 20 años, vieron la luz en 1998. Siguiendo lo establecido por la Ley, los planes
fueron complementados por un controvertido Plan Hidrológico Nacional, que tras años de
debate, fue finalmente aprobado en 2001. El elemento fundamental de este plan era la
construcción de un gran trasvase que pretendía llevar agua desde la desembocadura del Ebro
a distintas zonas del arco mediterráneo (Alicante, Murcia y Almería). También incluía la
construcción más de 200 nuevos embalses, muchos de ellos incluidos ya en el plan de 1933.
Tras una fuerte conflictividad social y la retirada de la financiación Europea para el trasvase
del Ebro, el PHN fue modificado en 2005 con la derogación del Trasvase.
Los planes hidrológicos de 1998 han servido para aprovechar más íntegramente los recursos
hídricos, incrementar la garantía de numerosos abastecimientos poblacionales y mejorar
parcialmente el estado cualitativo de las aguas con actuaciones en depuración de aguas
residuales. Sin embargo no solucionaron los graves problemas del agua en nuestro país,
resultantes en gran medida del grave deterioro de nuestras aguas como consecuencia de la
intensa política de desarrollo hidráulico que se ha desarrollado a lo largo del siglo XX. Pueden
calificarse como desiderativos, escasamente ecológicos, y no vinculantes. A su vez la Ley de
Aguas ha sufrido numerosas modificaciones desde 1985, intentando hacer frente a las nuevas
necesidades y retos, pero con frecuencia introduciendo incoherencias y, generando conflictos
que dificultan su aplicación.
Objetivos de la planificación y la Directiva Marco del Agua
Sobre el agua la Unión Europea había dictado sucesivas Directivas tratando temas
concretos—aguas de baño, contaminación por nitratos, zonas protegidas, etc.,— resultando
en una gran dispersión normativa que restaba eficacia al marco legal. Con el tiempo se
concluyó que eran insuficientes y que debía abordarse la gestión de las aguas bajo un Marco
comunitario integrado de actuación en el ámbito de la política de aguas, que se estableció
mediante la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de
2000 (Directiva Marco del Agua o DMA). La Directiva tiene varios objetivos: la prevención y la
reducción de la contaminación, la promoción del uso sostenible del agua, la protección del
medio ambiente, la mejora de la situación de los ecosistemas acuáticos y la atenuación de los
efectos de las inundaciones y de las sequías. Su objetivo último es alcanzar un «buen
estado» ecológico y químico de todas las aguas comunitarias para 2015 (ver la sección de
Agua y Ecosistemas de esta guía para más información sobre establecimiento y
consecución del buen estado de las aguas).
En diciembre de 2003 la DMA se traspuso a la legislación española, modificando la Ley de
Aguas (Texto Refundido de la Ley de Aguas, RDL 1/2001). Sin embargo está trasposición no
hizo más que superponer los nuevos objetivos de la DMA a los anteriores objetivos de la
legislación de aguas, dificultando así su correcta implementación (La Calle 2008). La DMA
establece un calendario concreto y un proceso pautado de planificación. La política de aguas
se concreta en el objeto de la DMA: la protección de las aguas superficiales continentales, las
aguas de transición, las aguas costeras y las aguas subterráneas, y se materializa en Planes
de Gestión de cada una de las Demarcaciones de la Comunidad, siguiendo una serie de
etapas:

 Caracterización de las demarcaciones: 22 diciembre 2004

 Redes de medida operativas: 22 diciembre 2006
 Aprobación de los Planes de Gestión de Demarcación: 22 diciembre 2009
 Aplicación recuperación de costes: 22 diciembre 2010
 Aplicación programa de medidas: 22 diciembre 2012
 Alcance objetivos buen estado: 22 diciembre 2015

Según el Art.40 del TRLA, los objetivos de la planificación hidrológica en este nuevo marco
son: "conseguir el buen estado y la adecuada protección del dominio público hidráulico y de
las aguas objeto de esta ley, la satisfacción de las demandas de agua, el equilibrio y la
armonización del desarrollo regional y sectorial, incrementando las disponibilidades del
recurso", incorporando los nuevos objetivos de la DMA sin renunciar a los tradicionales de la
planificación hidrológica española. Los nuevos Planes Hidrológicos de Demarcación,
ecosistémicos y vinculantes, han de incorporar los contenidos de la DMA (Anexo VII DMA) y
sus objetivos medioambientales (ver el área de Agua y Ecosistemas para una discusión más
detallada de esta temática):

 Objetivo último: Buen estado de las masas de agua y eliminación de todas las
sustancias peligrosas prioritarias.
 Objetivo mínimo: Buen estado de todas las masas de agua.
 Objetivos más rigurosos: Para las masas de aguas que contengan Zonas Protegidas.
 Objetivos menos rigurosos: Para las masa de aguas muy modificadas y artificiales.
 Objetivo Máximo: Estado excelente o muy buen estado de determinadas masas de
agua.
Ya en 1997 por los estados miembros que participaban en la elaboración de la DMA, incluido
el nuestro -que recabó sugerencias de sus administraciones hidráulicas-, circuló una versión
muy madura de la misma. La Directiva sería aprobada finalmente el 23 de octubre de 2000, y
publicada en el Diario oficial de la UE el 22 de diciembre del mismo año, fecha en la que entro
en vigor, aunque daba un plazo “a mas tardar el 22 de diciembre de 2003” para su
transposición a la normativa de los estados miembros.
El primer intento de transposición se realizó en la Ley 62/2003 de 30 de diciembre de Medidas
Fiscales, Administrativas y de Orden Social, a través de su artículo 129 que modificaba
diversos artículos del texto refundido de la Ley de Aguas aprobado el 20 de julio de 2001.
Posteriormente se completó, aunque no del todo de forma satisfactoria, con la aprobación del
reglamento de la Planificación Hidrológica, mediante Real Decreto 907 del 6 de julio 2007,
fecha en la que deberían estar en fase muy avanzada la elaboración de los planes de gestión
de las demarcaciones, que en nuestro país se denominan planes hidrológicos de
demarcación, debido a que en los mismos se integran otros objetivos de la Ley de Aguas de
1985. Posteriormente el 22 de septiembre de 2008, se publicaría la Instrucción de
Planificación Hidrológica, que seguía completando la trasposición de la DMA, fecha en la que
quedaban dos meses para someter a Información Pública los proyectos de plan.
Perdida la oportunidad de haber realizado la transposición en el año 2001, se fue demorando
en diversas etapas la transposición de la DMA, todas ellas fuera y cada vez mas alejadas del
plazo límite, lo que ha acumulado retrasos en la necesaria nueva planificación de la gestión
de las aguas, especialmente de las de las Demarcaciones intercomunidades, aunque la
norma europea entrase en vigor el año 2000.
Para un análisis del estado de implementación de la DMA en España y de la elaboración de
los Planes de Gestión de Demarcación ver el tema: La planificación hidrológica y la Directiva
Marco del Agua en España en el período 2000-2012 ¿hemos avanzado?
¿Cómo gestionamos el agua en España?
La gestión del agua en España históricamente se ha basadoen la realización de obras
públicas. Otros aspectos básicos como son el conocimiento real del estado físico, químico y
jurídico de las masas de agua, la documentación y actualización de dicho conocimiento, etc.,
no encuentran hoy soporte adecuado en la estructura organizativa española. La estructura y
funcionamiento de las Confederaciones Hidrográficas, principales órganos de gestión del
agua en las cuencas que cruzan más de una Comunidad Autónoma, responden a una visión
tradicional y compartimentada de la gestión del agua. Sus órganos de gestión no garantizan
una gestión transparente y participativa, por lo que urge una renovación estructural de las
mismas.
La gestión del agua en España viene fundamentalmente marcada por cuatro aspectos
fundamentales:
 La escasez y variabilidad temporal del recurso en gran parte del Estado, que ha
provocado y provoca verdaderos enfrentamientos (guerras, coloquialmente) por su
disponibilidad, práctica o teórica.
 El complejo marco competencial, en el que desde el más pequeño de los
Ayuntamientos hasta la Administración General del Estado, tienen sus
correspondientes competencias, pasando por las Administraciones Autonómicas e
incluso, en algunos casos, las Provinciales. Plantear actuaciones de gestión integral
de recursos, que incluyan aguas regeneradas o procedentes de desalación,
conjuntamente con superficiales y subterráneas es, en ocasiones,
competencialmente inviable.
 El desarrollo en el siglo XX de un complejo cuerpo legislativo que, si bien con
ambiciosos planteamientos iniciales, ha evolucionado a una importante complejidad
jurídica y el consiguiente distanciamiento del debate público sosegado.
 La evolución de los diferentes organismos creados en el siglo pasado, también
inicialmente con nobles intenciones, aparecen hoy como cajas grises donde la
administración y los principales usuarios deciden según diversos intereses, con
escasa transparencia y casi nula participación pública.

Por otro lado, la gestión del agua en España se ha basado excesivamente en la realización de
obras públicas convenientemente subvencionadas a los beneficiarios de las mismas. Los
programas de modernización de regadíos y de realización de obras hidráulicas comenzados a
principios del siglo XX, han pasado, en muchas ocasiones, de ser un medio necesario para
gestionar el recurso, a ser una finalidad en sí mismas. Aspectos básicos para realizar una
buena gestión, como son el conocimiento real del estado físico, químico y jurídico de las
masas de agua, la documentación y actualización de dicho conocimiento, su disponibilidad
por cualquier persona interesada y la colaboración y razonamiento en la toma de decisiones,
no encuentra hoy soporte adecuado en la estructura organizativa española.
En territorios dónde la gestión y planificación del agua es competencia autonómica, son los
organismos creados por sus respectivos gobiernos, generalmente Agencias de Agua, las
encargadas de llevarlas a cabo. En el resto de territorios de competencia estatal, que son la
mayor parte del estado español y, por supuesto todos los grandes ríos de la península, son
las Confederaciones Hidrográficas las encargadas de hacerlo.
Las Confederaciones Hidrográficas, se crearon como Organismos Autónomos por Real
Decreto de 1926, de 5 de Marzo, en el marco de la Ley de Aguas de 1879, con el objetivo de
disponer de una autoridad única en el ámbito de cada cuenca fluvial y que agrupase a todos
los usuarios en los órganos de gestión. El principio de la cuenca como unidad de gestión ya
se definió en España hace casi 80 años.
Las Confederaciones, con su carácter de Organismo Autónomo, realizan y aprueban su
propio presupuesto, sus líneas de actuación, y ejercen el control y seguimiento del Dominio
Público Hidráulico, incluyendo la actividad inspectora, sancionadora y, otorgando en su caso
las autorizaciones, permisos y concesiones a los que haya lugar. También las
Confederaciones realizan, por encargo del Ministerio correspondiente, las obras definidas
como de Interés General del Estado, en la ley que corresponda, bien sea de Presupuestos
Generales del Estado, de Plan Hidrológico Nacional o cualquier otra.
Desde su creación y con el paso de los años, las Confederaciones se han ido adaptando a las
nuevas leyes y reglamentos promulgados, sin variar sustancialmente el carácter con el que se
fundaron, siempre coordinadas desde el Ministerio que disfruta de competencias en materia
hídrica (Obras Públicas, Fomento, Medio Ambiente, Agricultura y Medio Ambiente, etc.). La
actual estructura de la Confederaciones Hidrográficas, responde a una visión tradicional y
compartimentada de la gestión del agua. Así, las obras y explotación del recurso quedan
separadas de las labores de gestión del dominio público, integradas en la Comisaría de
Aguas. Por otro lado, la importante función de planificación y participación queda reducida a
una pequeña Oficina de Planificación Hidrológica.
Existen también un conjunto de empresas públicas de agua, dependientes del Ministerio de
Hacienda, cuya función es la realización de obras de interés general del Estado a través de
convenios con los futuros usuarios para la recuperación de los costes de construcción,
mantenimiento y explotación. Las actuaciones que realizan son inspeccionadas por la
Confederación Hidrográfica del ámbito territorial correspondiente.
Actualmente, la gestión diaria del agua se realiza desde las Confederaciones Hidrográficas en
base a diferentes juntas y comisiones, formadas únicamente por representantes de los
usuarios y de los responsables de la Confederación. Se trata fundamentalmente de:
 Junta de explotación, para fijar las tarifas y cánones por el uso del agua a los
diferentes usuarios.
  Comisión de desembalse, para fijar los regímenes de desembalse de agua para
atender las necesidades de todo tipo de consumo.

En ambos casos se reúnen cuando las circunstancias lo aconsejan.

El órgano de gobierno de la Confederación es la Junta de Gobierno, en la que existen
representantes de todas las administraciones, del Estado, y de las Comunidades Autónomas
y Provincias del ámbito territorial correspondiente. Además, al menos un tercio del total de sus
miembros son representantes de los usuarios. No existen pues representantes de la sociedad
civil (asociaciones ecologistas, representantes empresariales, sindicatos, universidades, etc.).
La forma de elección de sus miembros hace que los representantes de los usuarios varíen
muy poco, y sean generalmente los dirigentes de las grandes comunidades de regantes de
aguas superficiales. Por otro lado, y ante la indefinición de una política nacional de agua y las
tensiones territoriales por su apropiación, las posiciones de los representantes de las
administraciones públicas en la Junta de Gobierno suele responder a criterios de partido
político, arrastrando muchas veces a los representantes de los usuarios, en función el
territorio en el que éstos se encuentren.
El órgano de participación pública y planificación, según el artículo 26.3 del texto refundido de
la Ley de Aguas, es Consejo del Agua de la Demarcación, entendiendo como demarcación
hidrográfica, según la Directiva Marco Europea del Agua, la zona marina y terrestre
compuesta por una o varias cuencas hidrográficas vecinas y las aguas subterráneas y
costeras asociadas. Es pues el lugar en el que se tratan las cuestiones de interés general
para la Demarcación.
El Consejo del Agua de la Demarcación tiene una constitución muy semejante a la de la Junta
de Gobierno, hasta el punto de que la mayoría de sus miembros son las mismas personas.
Administraciones y usuarios ocupan la amplia mayoría de sus miembros, existiendo un
pequeño grupo de representantes de las asociaciones y organizaciones de defensa de
intereses ambientales, económicos y sociales relacionados con el agua. La incongruencia de
esta composición, con una manifiesta confusión entre participación pública y participación
interesada, lleva a que se repitan debates competenciales y territoriales, sin entrar en los
temas para los que el Consejo se crea.
Es imprescindible una profunda renovación de estos órganos de gestión. Tanto la
composición de los mismos, como las estructuras internas deben responder más a criterios de
transparencia y participación en la gestión, que a criterios de relación entre administración y
usuarios. Además, es necesario generar mecanismos de colaboración entre administraciones,
con compromisos y objetivos definidos, además de disponer de instrumentos de control de
esa colaboración. El Comité de Autoridades Competentes, órgano pensado para ello, no
dispone de la reglamentación adecuada para llevarla a cabo.
El uso y gestión de las aguas subterráneas
La revolución silenciosa de las aguas subterráneas “ha sido realizada especialmente por
agricultores modestos que en las regiones áridas y semiáridas de este planeta azul han
perforado millones de pozos de los que hoy extraen probablemente un volumen que oscila
entre los 700 y los 1.000 km3/año" (Llamas, 2007).
Los acuíferos aportan entre el 25% y el 40% del agua para uso doméstico a nivel global y son
una fuente muy importante de suministro de agua para la mitad de las megaciudades y
centenares de grandes ciudades en todos los continentes (Vrba & van der Gun, 2004).
En muchos países, incluidas España, la explotación de las aguas subterráneas se realiza de
forma no controlada, llevando a la que ha sido definida una ‘anarquía colosal’ (Shah, 2004)
que sustenta el desarrollo socioeconómico de la sociedad pero amenaza la sostenibilidad del
recurso subterráneo y de los ecosistema que de ello dependen.
El gran reto es conseguir encontrar fórmulas que involucren a los usuarios de las aguas
subterráneas – sobre todo en el regadío – en la conservación y mejora de las aguas
subterráneas.
Las aguas subterráneas han sido caracterizadas con distintos adjetivos—invisibles,
escondidas, ocultas, silenciosas—que sugieren que a menudo pasan desapercibidas y que es
difícil saber qué ocurre con ellas. Lo cierto es que las aguas subterráneas representan el 98%
del agua dulce que no está atrapada en los hielos de los polos y de los glaciare. Si las
pusiéramos sobre la superficie de la tierra tendrían un espesor de unos 15 m, de los que 100
mm se renuevan cada año. Los acuíferos—unas masas rocosas con capacidad de almacenar
el agua en sus poros y fisuras y de transmitirlas a través de ellos—se pueden asimilar a unos
‘embalses subterráneos’ a donde llega el agua de lluvia infiltrándose desde la superficie y de
donde sale porque es bombeada o porque se filtra y alimenta a ríos, manantiales y
humedales. La mayoría del tiempo el caudal de los ríos proviene principalmente de los
acuíferos y muchas de las funciones de los ecosistemas acuáticos dependen de la interacción
entre río y acuífero. Por ello, cuando se bombea tanta agua subterránea que el acuífero deja
de alimentar al río, se altera de forma sustancial su dinámica y su funcionamiento como
ecosistema.
Las aguas subterráneas han sido y siguen siendo el motor de un significativo desarrollo socio-
económico en muchas regiones en todo el mundo. Aunque en España, por razones históricas,
el agua subterránea se utiliza para satisfacer solo cerca un quinto de la demanda urbana, en
muchos otros países es el recurso principal para asegurar el suministro doméstico. Los
beneficios más significativos, sin embargo, han ocurrido en el regadío desde finales de los
años ‘70, con la llamada revolución silenciosa de las aguas subterráneas, es decir la
construcción y explotación de pozos por millones de pequeños agricultores. Esa revolución
fue favorecida por la invención de las bombas sumergidas, los avances científicos en
hidrogeología y por las ventajas de las aguas subterráneas con respecto a las aguas
superficiales. Algunas son: el acceso a demanda del usuario y cercano al destino final de
utilización, el bajo coste de la inversión inicial para explotar el recurso, el acceso al recurso sin
necesidad de involucrar a la Administración en su regulación y, a menudo, la buena calidad
del agua. Todas estas ventajas, sin embargo, representan también la “perdición” de las aguas
subterráneas, ya que si la acción de un individuo—la perforación de un pozo y su utilización—
de forma aislada es inocua, la misma acción por parte de miles de individuos se convierte en
lo que ha sido llamada una tragedia de los comunes y en la consecuente degradación del
recurso.
Las aguas subterráneas en general son menos vulnerables a la contaminación que las aguas
superficiales. Algunos contaminantes quedan retenidos en la zona no saturada, mientras que
otros se degradan antes de alcanzar la zona saturada del acuífero. Además, su gran volumen
las hace poco sensibles a contaminaciones puntuales y su gran tiempo de residencia (unos
150 años de media) permite que se puedan eliminar contaminantes “recalcitrantes” (los que
no se eliminan en plantas depuradoras). Sin embargo, esta ventaja tiene dos importantes
inconvenientes. Por un lado, una vez contaminadas—por acumulación en el terreno o por
contaminación directa—resulta muy caro y técnicamente complicado limpiarlas. Por el otro, la
contaminación actual tendrá un efecto retardado sobre la calidad de las aguas subterráneas,
trasladando el problema a las generaciones futuras. Otros problemas de calidad están
relacionados con contaminantes naturales (arsénico, salinidad) y con la intrusión salina debido
a bombeos intensivos en acuíferos costeros.
Al tener tiempos de recarga y renovación muy largos, los acuíferos notan menos los efectos
de la sequía y se pueden usar de forma estratégica, explotándolos de forma más intensa
durante épocas secas y dejándolos descansar y recargar durante las épocas de abundancia
de lluvia. A menudo, las aguas subterráneas se utilizan de forma conjunta con aguas
superficiales, depuradas o desaladas, siempre buscando en cada momento la combinación
más conveniente en términos de calidad y precio.
La Ley de Aguas de 1985 estableció que, con pocas excepciones, todas las aguas—
superficiales y subterráneas—son parte del Dominio Público Hidráulico. Sin embargo, para
respetar los derechos de agua preexistentes, se ofreció la posibilidad de mantener la
titularidad privada de las aguas subterráneas a los usuarios que podían demostrar su
utilización antes de la entrada en vigor de la nueva Ley. Esta dualidad de titularidad que ha
continuado hasta nuestros días, combinada con la dificultad de la Administración para
implementar de forma eficaz la Ley, contribuye a que resulte muy difícil tener un registro
completo y fiable de los pozos y de los usos de agua subterránea existentes actualmente. En
este contexto, la aplicación de la Ley es a menudo deficiente, porque el uso no autorizado en
algunas zonas aporta muchos beneficios socioeconómicos y porque los Organismos de
cuenca carecen de la agilidad y los recursos necesarios para una gestión y control eficaces
del recurso. El resultado final es que, en la práctica, las aguas subterráneas son privadas en
la mayoría de los casos.
En este contexto los usuarios de las aguas subterráneas pueden jugar un papel clave. A
diferencia de la Administración, los usuarios tienen información directa sobre el uso del agua,
controlan y miden el volumen de agua realmente bombeado, y tienen un claro interés en evitar
una bajada excesiva de los niveles en el acuífero, ya que esto implica aumentar el coste del
bombeo y/o empeorar la calidad del recurso. Desde 1976 se han establecido cerca de una
veintena de asociaciones de usuarios de aguas subterráneas en distintos acuíferos de
España. Las circunstancias en las que ha surgido cada una de esas asociaciones son muy
diversas y así lo es su naturaleza jurídica y el nivel de autogestión alcanzado por cada una de
ella.
Una tendencia que se observa en los acuíferos intensamente explotados es que, si no se
consigue asegurar un uso sostenible del recurso, se tiende a buscar agua de otras fuentes—
otra cuenca, un embalse, una desaladora, una depuradora de aguas residuales—para seguir
manteniendo el desarrollo económico creado con las aguas subterráneas. Esto sin embargo
implica trasladar el problema de escasez a otro lugar o realizar importantes inversiones
públicas para asegurar el acceso al agua a un reducido número de usuarios.
La recuperación de los costes de las medidas para compensar el desequilibrio entre demanda
y oferta en algunos acuíferos parece un requisito esencial para afrontar de forma más racional
y razonable los problemas asociados con el uso intensivo de las aguas subterráneas. Para
ello es fundamental tener mayor transparencia en la toma de decisiones y mayor rendición de
cuentas sobre las inversiones que se realizan para paliar los problemas de calidad y cantidad
en los acuíferos degradados. En particular, parece inaplazable tomar medidas firmes hacia la
sostenibilidad cuantitativa, ya sea reduciendo la explotación o aumentando los recursos
(recarga artificial en períodos húmedos). Además, es necesario prestar más atención a los
problemas de calidad de las aguas subterráneas y al efecto retardado de su contaminación.
También hace falta aumentar el control sobre el uso de las aguas subterráneas, conseguir la
cooperación de los usuarios en su protección y, en general, sensibilizar a la sociedad sobre la
importancia de este recurso y la necesidad de hacer un buen uso de ello.
La participación pública en la planificación
y la gestión del agua. Los tipos de
participación y su futuro
El modelo de participación pública en materia de medio ambiente se basa en difundir y dar
acceso previa solicitud de la información medioambiental, consultar al público de manera real
sobre las decisiones que tengan efectos medioambientales, y dar acceso a la justicia
administrativa y jurisdiccional en materia de medio ambiente.

El desarrollo de este modelo al ámbito de la planificación y gestión del agua en España se ha

llevado a cabo en la Ley de Aguas, y su desarrollo y aplicación deja bastante que desear,
pese a que el panorama ha mejorado en los últimos diez años, especialmente en materia de
información técnica y en la ampliación de la participación de las partes interesadas en la
planificación hidrológica.
La participación pública en materia de medio ambiente tiene un modelo que es el
materializado en el Convenio de Aarhus de 1998 y en sus normas de desarrollo que en
España se ha realizado en la Ley 27/2006 y en su Instrucción. Este modelo construye sobre
tres pilares que obligan a las Autoridades públicas a: difundir y dar acceso previa solicitud de
la información medioambiental, consultar al público de manera real sobre las decisiones que
tengan efectos medioambientales, y dar acceso a la justicia administrativa y jurisdiccional en
materia de medio ambiente.

El desarrollo de este
modelo en el ámbito
de la planificación y
gestión del agua en
España se ha llevado
a cabo en la Ley de
Aguas, y sus normas
de desarrollo. La
aplicación de cada
uno de estos ámbitos
merece una breve
reflexión crítica sobre
su estado:
  En materia de difusión de la información relacionada con el agua las
Confederaciones Hidrográficas y las Autoridades autonómicas con competencias en
aguas ofrecen en sus páginas de Internet un gran volumen de información. El
problema es que no existen unos criterios homogéneos y suficientemente
divulgativos de presentación de esta información.
 En materia de acceso a la información previa solicitud de cualquier persona física o
jurídica el proceso está suficientemente regulado (plazos, excepciones, etc.) pero las
quejas presentada a los Defensores del Pueblo nos indican que existe un
cumplimiento irregular de esta obligación.
 En el ámbito de la consulta con plazo de alegaciones para las decisiones relativas al
agua (Planes hidrológicos, etc.) se publican los documentos que se proyecta aprobar
y toda persona física o jurídica puede presentar alegaciones. Los problemas más
importantes en este caso son la falta de una difusión suficiente al público para que
se involucre y la ausencia de adecuación divulgativa de los contenidos, lo que
arruina su alcance, sólo llega a las partes interesadas.
 En el caso de la participación más activa a través de foros, talleres, deliberaciones,
juzgados ciudadanos, etc. en las que pueda ofrecerse a la ciudadanía una auténtica
deliberación formativa, la situación no es mejor. Las Autoridades públicas no
consideran que esto sea una obligación y lo degradan a una mera cuestión de
voluntad política, con lo que no están realizando en general un esfuerzo real para
llevarlas a cabo o para que exista esa deliberación real esperada, los casos que
encontramos son algo testimonial.
 En lo relativo a la participación orgánica en España existe una tradición que alcanza
incluso a los órganos de gestión y planificación (comisiones de desembalse, juntas
de explotación, Consejos del Agua de las demarcaciones etc.), pero que está
ocupada por las oligarquías de regantes, quedando el resto de partes interesadas
excluidas o ínfimamente representadas.
 En lo que atañe al acceso a la justicia administrativa (recursos reposición, etc.) las
Autoridades administrativas no tienen un sistema objetivo y eficaz de revisión de sus
actos y por tanto suele concluir con el silencio o la confirmación de lo decidido.
 El acceso a la justicia judicial (recursos contencioso-administrativo, etc.) que debería
favorecer una tutela judicial efectiva en esta materia, se ve muy limitado por
problemas como son los costes de los procedimientos, las limitaciones de la justicia
grutita, la tardanza de los procesos y la falta de conocimientos específicos en
materia de medio ambiente de los órganos jurisdiccionales.

No obstante, el panorama de la participación pública en materia de aguas en España ha

mejorado en los últimos diez años, especialmente en materia de información técnica y en la
ampliación de la participación de las partes interesadas en la planificación hidrológica. Pero
como acaba de detallarse aún quedan muchos ámbitos de mejora por lo que no podemos
estar orgullosos de nuestros esfuerzos y logros al respecto.
El futuro de la participación pública en la planificación y gestión del agua depende en gran
medida de que la cuestión entre en la agenda política, más allá de los debates cuantitativos
sobre la escasez, la sequía y el reparto del agua y las competencias sobre esta entre la
Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas.
A medio y largo plazo es imprescindible que se establezcan mayores garantías jurídicas
respecto de la participación pública en la política pública del agua, en sus decisiones y
orientaciones generales, así como en la utilización de instrumentos de consulta que fomenten
de manera eficiente que la ciudadanía se involucre y sensibilice con el estado de las aguas y
sus ecosistemas asociados. Incorporando por ejemplo figuras como el responsable
independiente del proceso de participación que existen en países como Francia.
Las sequías en España: Gestionarlas para
minimizar sus impactos
La Directiva Marco del Agua introduce conceptos e instrumentos útiles para hacer frente a las
sequías, al incorporar el principio de precaución en la gestión y la garantía de unas reservas
suficientes de agua que reduzcan la vulnerabilidad de los ecosistemas y de la sociedad en su
conjunto frente a este tipo de fenómenos. En el caso de sequías prolongadas y
excepcionales, permite el deterioro temporal de las aguas que habrá de revertir una vez
pasada esta situación excepcional. Utilizar las sequías como justificación para no aplicar la
DMA adecuadamente es contraproducente y no hará sino incrementar nuestra vulnerabilidad
frente a este tipo de fenómenos (ONGs 2010). El problema de fondo no son las sequías, sino
el escaso margen que la (sobre) asignación de agua a usos económicos deja a la variabilidad
natural del clima, como las sequías.
¿Qué es una sequía?
Hay cientos de definiciones para el concepto de sequía y ninguna satisface a todos los
científicos y técnicos ni es adecuada para todos los propósitos. Para la gestión del agua,
destaca aquella de “Fenómeno natural no predecible que se produce principalmente por una
falta de precipitación que da lugar a un descenso temporal significativo en los recursos
hídricos disponibles” (Instrucción de Planificación Hidrológica). Además debe tenerse en
cuenta la progresiva evolución de la sequía desde una precipitación anormalmente baja
(sequía meteorológica) hacia una sequía agrícola o incluso socio-económica (con cortes de
suministro).

Sin embargo, lo más importante es entender la diferencia entre los conceptos de sequía y
escasez. Ambos fenómenos producen efectos similares (Observatorio Nacional de la Sequía y
Strosser et al., 2012 recogen diferente información cualitativa y cuantitativa sobre los
impactos), pero sus causas son diferentes. La sequía se debe a una variación natural de las
precipitaciones, y la escasez se debe a una mala gestión o sobreexplotación del agua
disponible. Por tanto también requieren diferentes medidas a tomar para su solución
(Comisión Europea).

Lamentablemente, en actos, declaraciones políticas y medios de comunicación sobreabunda

la sequía (y su gestión a través de restricciones más o menos acertadas, obras incipientes o
plegarias), y nadie asume la responsabilidad por la mala gestión conducente a la escasez
que, con voluntad y planificación, sería mucho más fácil de manejar.
Planificación y gestión en España

España ha sido capaz de generar un modelo de gestión de sequías relativamente eficaz, con
un elevado control de los efectos negativos sobre los usuarios del agua. Se basa en los
siguientes niveles o fases:

 Normalidad.
 Prealerta: durante esta fase todavía no se manifiestan los efectos de las menores
precipitaciones, ya que es una etapa previa a la sequía, pero se deben establecer
medidas orientadas al incremento en la vigilancia de las variables que puedan
indicarnos la evolución de la sequía. A partir de esta fase se refuerza el uso estratégico
de las aguas subterráneas (para más información se puede consultar: López-Geta,
2007).
 Alerta: se intensifican los riesgos conforme progresa la sequía y las medidas se hacen
igualmente más intensas, dado que también deben perseguir la prevención del
deterioro de las masas de agua. En esta fase se pondrían en marcha medidas de
limitación del consumo.
 Emergencia: las medidas se deben orientar enérgicamente a minimizar el deterioro de
las masas de agua y preservar los usos prioritarios incluso con la puesta en marcha
medidas de restricción de los abastecimientos (ver un análisis exhaustivo en Cabrera,
2007). A su vez, en el momento del paso por este umbral hacia la normalidad (post-
sequía) se deben prever medidas para la recuperación lo más rápida posible de las
masas de agua.

Las medidas a tomar en cada una de estas fases se hacen operativas a través de las
siguientes herramientas:

 Planes Especiales de Sequía (PES) vigentes para las cuencas intercomunitarias, y

en diferentes fases de elaboración en Cataluña, Andalucía, Baleares, y Galicia, y
que incluyen un sistema de indicadores, y de umbrales de sequía con su vinculación
correspondiente a medidas (ej. restricciones, puesta en marcha de abastecimientos
alternativos, etc.).
 Planes municipales de actuación, de obligada aprobación en municipios de más de
20.000 habitantes y aprobados en Madrid (ver para más información en Cubillo,
2007) y Málaga (EMASA), Sevilla (EMASESA) y Barcelona (Aguas Ter Llobregat)
(ONS), y en elaboración para otros municipios.
 Información actualizada sobre la situación de la sequía y de los indicadores, a través
del Observatorio Nacional de la Sequía.

El resultado es tan atractivo, que ha servido de base para el desarrollo de estrategias también
en Europa, en particular para guiar la elaboración de Planes de Gestión de Sequías (Comisión
Europea 2007), y para determinar indicadores sobre la sequía (Comisión Europea 2012d) que
está implantando el Observatorio Europeo de Sequías (EDO, Comisión Europea, 2012c). Sin
embargo, hay críticas de fondo y temas que están pendientes de desarrollo, y por cuyas
causas la gestión de la sequía no siempre es proactiva, eficaz, sostenible o transparente (ver
también Arrojo 2007).

Críticas y temas pendientes

La principal crítica de la gestión de la sequía en España es su limitada capacidad de acción,

ya que en muchas cuencas la situación de “normalidad” ya sobrepasa niveles sostenibles de
explotación del recurso agua (ej. indicadores de explotación como el WEI (Water Exploitation
Index) o el recientemente desarrollado WEI+, sobre los cuales hay información
complementaria en Agencia Europea de Medio Ambiente, 2009 y 2012). Los Planes
Especiales de Sequía se limitan a ser planes de contingencia con medidas a aplicar cuando la
situación de sequía ya se ha manifestado (Brufao 2012). Debería resolverse en la siguiente
ronda de planificación hidrológica para el 2015, acorde a las recomendaciones europeas
(Comisión Europea 2012c).

También debe mejorarse la calibración de los indicadores y umbrales, para evitar que una
(sub)cuenca pueda sufrir un deterioro acelerado de varias fases en muy poco tiempo, proceso
que complicaría la implantación de medidas eficientes.

Los PES adolecen también de la falta de matices y análisis concretos de los diferentes usos
del agua, siendo sus estudios demasiado generales para tratar con rigor las características
del consumo diferenciado del agua, sobre todo en el agrario (Brufao 2012), ni consideran
adecuadamente los usos ilegales del agua.

Queda mucho trabajo pendiente para realizar una evaluación rigurosa de la eficacia de las
medidas de gestión de sequía en función de sus objetivos y teniendo en cuenta el coste de
implementación. Solo así sería posible analizar alternativas y adaptar o adecuar nuestros
enfoques según sea necesario (Hernández-Mora et al. 2013).

El análisis ambiental de los PES suele ser insuficiente, especialmente en lo que se refiere a
los caudales ambientales a mantener en época de sequía en ríos y humedales, así como al
análisis de la dinámica entre aguas subterráneas y superficiales (Brufao 2012). En
consecuencia, no se pueden determinar umbrales del índice de estado adecuados para
asegurar la calidad del ecosistema ni evitar deterioros irreversibles. Finalmente, el
seguimiento ambiental se limita en general a breves menciones sobre mortandades de peces
o aves acuáticas, sin abordar todos los elementos de seguimiento ambiental requerido por la
Directiva Marco del Agua. Tampoco existe mucho conocimiento/experiencia sobre cómo debe
gestionarse la fase de recuperación post-sequía en lo que se refiere a los ecosistemas
afectados.
El artículo 4.6 de la DMA establece las circunstancias debidas a causas naturales o de fuerza
mayor de carácter excepcional —tales como sequías prolongadas— en las que el deterioro
temporal del estado de las masas de agua no constituye infracción de las disposiciones de la
Directiva. Para ello debe acreditarse la adopción de todas las medidas factibles para evitar el
empeoramiento de su estado y la implantación de un sistema apropiado de indicadores, entre
otros requisitos, que los Planes Especiales de Sequía deberán satisfacer. El carácter del
índice de estado definido en el Protocolo de Sequías y reproducido en el los PES deberá
mejorarse para este propósito y para prevenir un deterioro de los abastecimientos y
ecosistemas a largo plazo (Brufao 2012).

Finalmente, la gestión de la sequía debería ser mucho más transparente. Esta cuestión se
refiere en particular a dos aspectos:

 Las decisiones sobre a quienes se restringen los consumos de agua en las fases de
alerta y emergencia, no sólo referido a sectores sino a usuarios, en particular si se
fomenta durante la sequía las compraventas de agua, a veces con pingües beneficios
para algunos usuarios.
 Las inversiones, generalmente en materia de infraestructura, que se aprueban con la
excusa de la urgencia de las sequías a través de Reales Decretos, si bien tardan años
en materializarse y en el mejor de los casos sólo sirven para mejorar la situación ante
la siguiente sequía.
Agua y cambio climático
Así es, en efecto. Estos profetas han engañado a mi pueblo diciendo: ‘¡Todo anda bien!’, pero
las cosas no andan bien; construyen paredes endebles de hermosa fachada. Pues diles a
esos constructores que sus fachadas se vendrán abajo con una lluvia torrencial, abundante
granizo y viento huracanado. Y cuando la pared se haya caído, les preguntarán: ‘¿Qué pasó
con la hermosa fachada? La Santa Biblia. Ezequiel, 13:10-12.
El ciclo del agua es una componente esencial del clima, y por lo tanto hablar de cambio
climático implica abordar el problema de cuál será la distribución del agua en la tierra a lo
largo del siglo XXI. En términos generales, para caracterizar los cambios que se producirán en
las aportaciones de agua en una determinada región, conviene diferenciar los cambios en
magnitud y los cambios en frecuencia. Es posible que en una zona se prevea una cantidad de
lluvia similar, pero distribuida de forma diferente en el tiempo (por ejemplo, tormentas intensas
más abundantes o retraso/adelanto de la época de lluvias), o bien que se produzca un
aumento o disminución de la lluvia, aun sucediendo con las mismas pautas que en el pasado.
Una vez caracterizado el tipo de cambio de las precipitaciones, comienza la fase terrestre del
ciclo del agua. En esta fase, que incluye el flujo a lo largo de ríos y acuíferos, también se
pueden producir efectos ligados a un cambio en el clima, ya que el tipo de vegetación que
recubre las cuencas se ve influenciada por alteraciones en el régimen de lluvias y
temperaturas, y esto afecta indirectamente a la forma en que el agua alcanza los cauces y
acuíferos, que son por lo general las fuentes de donde la toman los seres humanos para los
diversos usos. El lector podrá advertir la aparición del primero de una serie de efectos no
directos, sino retroalimentados, del cambio climático en el balance hídrico: a través de los
cambios en la vegetación que a su vez modifican el proceso hidrológico.
Llegados a este punto, entran en juego los cambios que un nuevo régimen de temperatura y
lluvias pueden inducir en los usos del agua. Los tres usos genéricos del agua son la
agricultura, la industria y el consumo humano, y cada uno de ellos puede experimentar
cambios en intensidad o en distribución geográfica.
Los efectos directos del cambio climático en la agricultura son consecuencia relativamente
predecible de la nueva frecuencia y magnitud de las precipitaciones, para cada región del
mundo. En las regiones donde predomina la agricultura de subsistencia, este fenómeno, y en
particular el nuevo régimen de sequías, dominará el efecto del cambio climático, provocando
un mayor nivel de vida (si se produce un incremento de producción), o hambrunas
acompañadas de emigraciones masivas en el escenario opuesto. En cualquier caso, los
efectos indirectos son complejos e impredecibles, ya que tanto un excedente de alimentos
como una situación de escasez, inducirán desequilibrios demográficos y económicos. Los
países productores de alimentos, ya fuera de la economía de subsistencia, son actores de un
mercado cada vez más global, en el que cambios en la distribución de la oferta y la demanda
pueden resolverse con una nueva asignación de precios.
La industria, y en particular algunos sectores como el minero-metalúrgico, químico y
energético, requieren grandes cantidades de agua para procesos y refrigeración. La
disponibilidad de este recurso primario ha sido y seguirá siendo un factor de diferenciación
entre regiones, y un cambio en la disponibilidad puede alterar el equilibrio competitivo y los
flujos globales de materias primas y elaboradas. Finalmente, el abastecimiento humano es el
uso menos intensivo y con mayor prioridad, por lo que es probable que la calidad sea más
crítica que la cantidad en el futuro.
Los usos del agua descritos no agotan las funciones del agua en un sentido más amplio. Los
gestores de sistemas hídricos son conscientes de que, además de satisfacer las demandas y
usos, deben vigilar los riesgos asociados al agua, fundamentalmente las inundaciones, y
preservar los ecosistemas acuáticos. El cambio climático puede alterar la frecuencia de
aparición de fenómenos extremos, y aumentar el riesgo de desbordamiento de los ríos. Por
otra parte, cambios importantes en la magnitud y distribución temporal de las aportaciones de
agua son capaces de alterar el equilibrio de los ecosistemas vinculados al agua, que son
mayoría. Además del perjuicio que esto puede suponer para la fauna y la flora, no se puede
olvidar que los ecosistemas proveen de servicios al ser humano, muchos de ellos indirectos y
no cuantificables en términos económicos. La caza, la pesca, el turismo, ciertos deportes y
muchas otras actividades hacen uso de servicios ecosistémicos que pueden verse alterados
de diversa manera.
Tras este marco general, que ha tratado de esquematizar las principales interrelaciones entre
el agua y el clima, cabe hacer un breve comentario sobre las previsiones de cambios en la
temperatura y precipitación para los escenarios futuros, aportadas por los modelos de
circulación general existentes. Aquí nuevamente conviene diferenciar dos parámetros: la
tendencia media estimada y el grado de dispersión de las estimaciones. En la variable
temperatura, existe un cierto consenso en cuanto a que la tierra se calentará en términos
generales, y la dispersión de los diferentes modelos es moderada, siempre dentro de las
hipótesis que las ecuaciones que resuelven conllevan. Por lo tanto, es sensato considerar
estas previsiones válidas a efectos de planificación estratégica, y como palancas del principio
de precaución, allí donde corresponda. Sin embargo, las estimaciones de cambios en la
precipitación son mucho más inciertas por su variabilidad espacial y por la dispersión de los
resultados de los diferentes modelos. Esto hace que, en términos estrictamente científicos, el
efecto directo del cambio climático en el ciclo del agua, a escala regional o local, no esté aún
resuelto, lo que no impide que en ciertos lugares se hayan experimentado cambios
importantes en las últimas décadas, y que se decida aplicar el principio de precaución.
En el caso concreto de España, los estudios realizados [4] indican un empeoramiento general
de las condiciones hidrológicas esperables para el siglo XXI, tanto en términos de cantidad
(disminución del agua disponible) como de frecuencia (aumento de las precipitaciones
extremas diarias). Esto es así para todo el territorio, incluido el norte, generalmente
considerado como húmedo, pero puede resultar más crítico en Andalucía, Valencia, Murcia y
otras zonas donde ya en la actualidad existen tensiones hídricas. El impacto de la reducción
de recursos disponibles en la agricultura, el principal uso del agua en España, puede ser muy
importante, y afectar al equilibrio territorial, ya que el peso directo del sector agroalimentario
en el PIB es reducido. En todo caso, los cambios en la disponibilidad de agua serán
progresivos, mientras que las catástrofes asociadas a eventos extremos pueden ser súbitas y
poner en evidencia la vulnerabilidad de numerosos núcleos urbanos, muchos de ellos ejemplo
de crecimiento urbanístico no planificado en las últimas décadas.
El debate del cambio climático, con su ubicuidad mediática, resta a menudo protagonismo o
se confunde con otros fenómenos que rivalizan con él en importancia y repercusión práctica.
La contaminación de ríos y acuíferos, la superpoblación, la desigualdad de riqueza o la tasa
de uso de los recursos no renovables no son problemas de clima sino de especie,
concretamente de la especie humana. El debate sobre el cambio climático es positivo en la
medida que vincula o religa en cierta medida al ser humano con la naturaleza, aunque sea de
manera forzada y defensiva; sin embargo, es defectuoso en cuanto que permite exonerar o
mediatizar el sentido de responsabilidad, depositándolo en un agente difuso en el espacio y
tiempo.
Las políticas de control voluntario de la natalidad, la reducción de las emisiones
contaminantes (no sólo gases de efecto invernadero) o el fomento del equilibrio territorial y la
descentralización física (que no necesariamente organizativa) son medidas que permiten
mejorar la sensibilidad o la resiliencia ante cualquier cambio o fenómeno extremo, no sólo del
clima. El mundo futuro probablemente tienda a una globalización selectiva, con una red de
nodos interconectados a escala global, donde se concentra la innovación y la riqueza [5]. El
riesgo estriba en que esos centros de bienestar, con una huella ecológica e hidrológica
importante, generen en sus intersticios bolsas de pobreza, que alberguen los residuos
materiales y humanos de la nueva modernidad [6]. Esos lugares serán, con alta probabilidad,
candidatos a víctimas de cualquier problema nuevo o existente, incluido el cambio climático.
Como indicaba un artículo de una conocida publicación internacional, el problema del cambio
climático es la combinación fatal de tres fenómenos ya clásicos en las ciencias humanas: el
dilema del prisionero, la tragedia de los comunes y el problema del polizón (free-rider). No es
de extrañar que la solución esté, más que nunca, en el aire.
El cambio climático afectará de forma incierta
Agua y ecosistemas
Nuria Hernández-Mora es licenciada en Ciencias
Económicas y Empresariales por la Universidad
Pontificia de Comillas (1990). Tiene un Máster en
Administración y Política de Recursos Naturales por
la Universidad de Cornell (Ithaca, USA, 1995) y otro
en Gestión de Recursos Hídricos por la Universidad
de Wisconsin-Madison (USA, 2001). Ha trabajado
con organizaciones no gubernamentales
especializadas en planificación territorial, sostenibilidad ambiental y política y gestión de
recursos hídricos en España y Estados Unidos. Ha participado en proyectos de investigación
centrados en gobernanza del agua, participación pública, análisis de políticas públicas y
gestión de riesgos hídricos. Colabora en iniciativas de seguimiento y evaluación de las
políticas públicas relacionadas con la gestión del agua en España. Es autora de publicaciones
en el campo de la gestión, la gobernanza y la participación pública en la gestión del agua,
habiendo editado algunos libros sobre esta temática. Actualmente es presidenta de la
Fundación Nueva Cultura del Agua.

Los ecosistemas acuáticos continentales y costeros, es decir los ríos, lagos, humedales, y
aguas de transición y costeras, son elementos fundamentales de nuestro territorio. Durante
milenios han provisto múltiples servicios esenciales para el hombre: agua para la vida, para el
recreo y para los usos económicos, protección frente a inundaciones y sequías, regulación de
la formación y fertilidad del suelo, articulación de paisajes e identidades, medio de recreo y
disfrute, fuente de inspiración cultural y religiosa. Los ecosistemas acuáticos y ecosistemas
terrestres asociados proveen además el hábitat esencial para multitud de especies animales y
vegetales. Utilizando la cita de Unamuno con la que uno de los autores de este área introduce
su temática: "El agua es, en efecto, la conciencia del paisaje".
Sin embargo, el uso intensivo que el ser humano ha hecho de estos ecosistemas—
canalizando, represando, alterando su forma y su funcionamiento, extrayendo ingentes
cantidades de agua, vertiendo en ellos nuestros residuos insuficientemente depurados—, los
ha degradado hasta poner en peligro su capacidad de seguir prestándonos estos servicios. La
legislación europea en materia de aguas y protección de espacios naturales pretenden hacer
frente a este problema. Estas directivas y la legislación que las desarrolla en España
responden a la necesidad de dotar a todos los países de la Unión Europea de una política
común que nos permita abordar de manera decidida y eficaz los graves problemas de pérdida
de calidad, degradación de ecosistemas acuáticos, contaminación de fuentes de suministro y
riesgo de garantía de abastecimiento, a los que nos enfrentamos en toda Europa. Estas
Directivas reconocen que únicamente conservando en buen estado el funcionamiento de los
ecosistemas acuáticos conseguiremos garantizar que nos sigan proporcionando suficiente
agua, en términos de cantidad y calidad, para satisfacer nuestras necesidades de agua en el
medio y largo plazo.
En esta área diversos autores tratan del funcionamiento de los ecosistemas acuáticos
continentales y costeros, de los ecosistemas terrestres asociados, de sus alteraciones como
consecuencia de la acción del hombre y de las medidas necesarias para su protección y
recuperación, cómo objetivos básicos de la gestión del agua.
¿Cómo funcionan los ecosistemas acuáticos?
"El peligro radica en que nuestro poder para dañar o destruir el medio ambiente, o al prójimo,
aumenta a mucha mayor velocidad que nuestra sabiduría en el uso de ese poder". Stephen
Hawking
El concepto de ecosistema implica integración, significa que no prestamos atención solo a las
partes de un sistema (en este caso los sistemas naturales), sino a como estas partes se
ensamblan y como el sistema funciona en su conjunto. Como estamos tratando de
ecosistemas, las partes (sus componentes) son los organismos (incluyéndonos nosotros los
humanos como uno más), y para entender como estas partes funcionan, necesitamos también
conocer las condiciones en que el sistema funciona (en este caso las características del
medio). Al igual como cuando estudiamos cualquier sistema, (un motor por ejemplo), no
podemos entender su funcionamiento sin estudiar los factores externos que condicionan su
funcionamiento (por ejemplo la temperatura, etc.).
En los ecosistemas acuáticos, el agua es el elemento central sobre el cual se estructura y
organizan las comunidades biológicas y se establecen relaciones entre ellas (depredación,
simbiosis, competencia, etc.) y, por lo tanto, dichos organismos presentan la necesidad de
adaptarse a este entorno. Esto limita la presencia de muchos organismos, por ejemplo todas
aquellos que no poseen adaptaciones especiales para moverse por el agua (aletas, tarsos o
metatarsos adaptados, etc.), o permanecer largo tiempo sumergidos (respiración traqueal, o
por apéndices externos, etc.). Por otra parte el agua es parte vital para la supervivencia de
numerosas fases larvarias de diversas especies tanto de insectos como vertebrados (anfibios,
etc.), por lo que acoge una elevada diversidad de formas de vida, con diversas estructuras y
relaciones, y adaptaciones al medio. Deben pues los organismos, como partes del sistema,
estar adaptados a vivir según las condiciones que se den en los diferentes ecosistemas.
Un primer factor muy importante es si el sistema tiene el agua estancada o bien el agua se
mueve (con corriente), o sea diferenciamos entre las aguas quietas (lagos, humedales,
embalses) y las aguas corrientes (ríos). En las primeras puede ser útil saber nadar o
mantenerse a flote, mientras que en las segundas será más ventajoso tener alguna manera
de anclarse para que la corriente no te arrastre. Evidentemente hay sistemas mixtos como los
grandes ríos, donde encontramos tanto lugares con fuerte corriente como grandes charcas o
remansos con las aguas calmas la mayor parte del tiempo. Estos cambios entre aguas
rápidas y estancadas también se pueden dar a lo largo del tiempo, por ejemplo en los ríos
mediterráneos, que fluyen en periodos lluviosos, y pueden llegar a secarse en períodos secos
(habitualmente en verano). Esta variabilidad temporal se encuentra, también, en los sistemas
mareales, (estuarios, etc.) sometidos a lo largo del tiempo a momentos de calma seguidos de
fuertes corrientes en ambos sentidos (del mar al río y viceversa según la marea). Las
comunidades biológicas que habitan estos sistemas poseen sistemas adaptados para superar
los períodos con poco caudal, y también las fuertes crecidas o las corrientes mareales. Ello
conlleva una estructura y organización compleja que, a menudo, confiere a estos ecosistemas
una mayor vulnerabilidad frente a las modificaciones antrópicas de los parámetros
hidrológicos (por ejemplo la construcción de un embalse o la canalización de un río).
En los ríos además de adaptarse a no ser arrastrado hay muchos factores que conforman su
funcionamiento como la temperatura o el contenido en nutrientes. Uno de los más importantes
es también el modo de alimentación. Así en algunos ríos de pequeñas cabeceras, con una
buena cobertura de bosque de ribera, la entrada de hojas es el factor mas importante que
determina las características de sus comunidades, aquí si tienes la capacidad de trocear las
hojas y comértelas, tienes ventaja, pero esta adaptación no te sirve de mucho si has de vivir
en un río sin vegetación en las orillas y donde la presencia de luz solar hace que crezcan de
forma vigorosa las plantas sobre las piedras (que no crecían en el río con árboles ya que
estos impiden penetrar la luz solar), por lo que lo que te conviene es tener un buen sistema de
raspar la superficie de las piedras para comerte el biofilm algal o de masticar las plantas que
puedan existir. Todos estos organismos, a la vez, están sometidos a la presencia de
depredadores. Como puede observarse, el funcionamiento de un río como un ecosistema es
complejo, y el conocer todas las interacciones entre las especies y su medio un objeto de
estudio apasionante y muchas veces difícil de trasladar a la práctica diaria para la correcta
gestión de estos ecosistemas donde estos aspectos pocas veces se toman en consideración.
El mismo sistema, una red trófica compleja derivada de la interacción entres las diversas
especies (componentes del sistema,) se da en los lagos, pero aquí la ausencia de corriente
hace que tener sistemas para permanecer en suspensión (sin ser arrastrado al fondo) es lo
más importante. Ello se consigue de diversas maneras, por ejemplo siendo pequeño y de
forma plana (bacterias, algas planctónicas), o bien nadando como hacen algunos crustáceos
o rotíferos (zooplancton) o los peces. Además en los lagos (y embalses) con cierta
profundidad, se genera en verano y en la zona templada un gradiente con una parte superior
más caliente (epilímnion), una zona estrecha de cambio rápido de temperatura (termoclina), y
una zona inferior más fría (hipolimnion) que determina en gran parte el funcionamiento de
estos ecosistemas. En la parte superior (epilímnion) hay luz y podemos encontrar fitoplancton
(fijan carbono con la luz solar), y en la inferior (hipolimnion) no llega la luz pero si se acumula
por sedimentación la materia orgánica generada en el epilímnion, por lo que encontramos
básicamente bacterias y organismos heterótrofos (descomponen la materia orgánica
consumiendo oxígeno). La presencia o no de la termoclina, y su duración (en los lagos
tropicales es permanente, en los fríos dura unas pocas semanas), es un elemento clave que
condiciona el funcionamiento de un lago (o un embalse).
Otro aspecto que es clave en el funcionamiento de todos los ecosistemas acuáticos es la
presencia o no de nutrientes. Los productores primarios (las algas como el fitoplancton)
necesitan nutrientes para poder crecer (nitrógeno y fósforo esencialmente, al igual que lo
necesitan las plantas de un huerto), y este suele ser un factor clave para entender cómo
funciona un ecosistema. Sin nutrientes los organismos se especializan para utilizarlos
eficientemente y reciclarlos, cuando estos abundan cambia totalmente la comunidad del
ecosistema, estas piezas nuevas hacen que el sistema funcione de otra manera diferentes.
Precisamente uno de los cambios mas importantes que el hombre introduce en el
funcionamiento de los ecosistemas acuáticos es la introducción de gran cantidad de nutrientes
a través del exceso de fertilización de campos de cultivo o del vertido de aguas residuales sin
depurar.
Otros factores que influyen en el funcionamiento de los ecosistemas acuáticos es la presencia
de tóxicos, sustancias que en cantidades muy pequeñas que provocan que muchos
organismos desaparezcan del ecosistema (se pierden piezas) y, por lo tanto, modifican su
funcionamiento. Aunque esto puede observarse en la naturaleza (por ejemplo en las zonas de
aguas sulfurosas de origen geotérmico), la mayor introducción de estos tóxicos se produce
por parte del hombre, lo que ha alterado todos los ecosistemas acuáticos del mundo que en
mayor o menor medida están contaminados (incluyendo los fármacos que nos tomamos todos
los días). Esta contaminación además traspasa en gran parte las depuradoras que hemos
construido para minimizar el efecto de nuestros efluentes sobre los ecosistemas acuáticos, las
cuales, si bien han eliminado en gran medida la gran carga orgánica vertida a los ríos y lagos,
no pueden controlar muchos de los miles de componentes químicos (microcontaminantes)
que cada día van a parar a nuestros ecosistemas acuáticos y modifican su funcionamiento.
El hombre ha contribuido a transformar muchos ecosistemas acuáticos, ya sea a través de
vertidos y su contaminación, o a través de la modificación de los regímenes de caudales y
modificación del hábitat. La actividad antrópica genera ciertas presiones e impactos sobre el
medio que deben corregirse y minimizarse para conseguir una actividad compatible con el
buen funcionamiento y estructura de estos ecosistemas. Este es el objetivo principal de la
Directiva Marco del Agua, pieza clave de la legislación ambiental europea que tiene como
objetivo la conservación y restauración del buen estado de las aguas.