Nombre de la ponencia: Coherencia jurídica y ordenamiento territorial en Chile:

comentario del proyecto de ley Marco de Turismo

Autores: Esteban Daniel Szmulewicz Ramírez

Descriptores clave:
Ordenamiento territorial, coherencia jurídica, legislación turística.

Fundamentación
La actividad turística, por su propia naturaleza, se vincula con las demás actividades de tipo
comercial, productivo, cultural, etc., que se desarrollan en un territorio determinado. Lo anterior
resulta en la necesidad de establecer un marco general que tienda a compatibilizar las exigencias del
correcto y sustentable desarrollo del turismo, con las demás actividades que se pretenden realizar en
un espacio geográfico específico.
En el marco del derecho, esto se resuelve a través del establecimiento de normas de ordenamiento
territorial. Para que este ordenamiento territorial cumpla su función de armonización de intereses,
muchas veces contrapuestos, la doctrina ha establecido la conveniencia de que se cumpla con
ciertos principios y que se cumpla con elevados estándares de coherencia o consistencia en el
conjunto de normas jurídicas.
Dicho lo anterior, se plantea el problema de si nuestro ordenamiento jurídico nacional cuenta con
un auténtico ordenamiento territorial. La pregunta sólo puede ser contestada a la luz de los modelos
que, sobre la base de los principios de ordenamiento territorial previamente aludidos, han propuesto
diversos autores nacionales. Adicionalmente, la experiencia nacional nos permite llegar a la
conclusión preliminar de que en nuestro país no existe formalmente un verdadero ordenamiento
territorial, toda vez que las normas sobre ordenación del territorio se encuentran dispersas,
inconexas y resultan en ocasiones evidentemente contradictorias. Limitado el análisis a los
instrumentos de planificación establecidos en la Ley General de Urbanismo y Construcciones la
cuestión no reviste dificultad. Desafortunadamente éstos no son los únicos, y para determinados
ámbitos ni siquiera los más importantes, instrumentos de ordenamiento territorial. Esta situación ha
redundado, además, en problemas para definir la competencia de los órganos llamados a fijar
determinados instrumentos de ordenamiento territorial.
En consecuencia, esta investigación pretende la recopilación y evaluación de los distintos
mecanismos de ordenamiento territorial vigentes en nuestro país, para luego contrastarlos con
diversos modelos de ordenamiento territorial ideal que la doctrina nacional y comparada ha
planteado. Sin embargo, la perspectiva anterior no estaría completa si no contemplara igualmente la
consulta a ciertos actores clave en la aplicación del ordenamiento territorial, lo que permitirá
verificar en terreno los defectos que se han presentado en la aplicación de las herramientas vigentes
de ordenamiento territorial
Finalmente, se contrastará la nueva normativa actualmente en discusión a partir del Proyecto de Ley
que establece un sistema institucional para el desarrollo del turismo con una matriz que exprese el
conjunto de deficiencias de la legislación actual, detectadas a partir del proceso descrito en el párrafo
anterior. En particular, dicho cuerpo normativo, pretende el establecimiento de un nuevo conjunto
de normas sobre las Zonas de Interés Turístico, uno de los instrumentos de ordenamiento territorial
del turismo actualmente vigentes, pero de escasa eficacia normativa.
Concluido el proceso descrito, se estará en condiciones de responder a la pregunta sobre la
existencia de un auténtico ordenamiento territorial en nuestro sistema jurídico, su concordancia con
los modelos teóricos propuestos, su nivel de aplicación en la práctica y la situación que se producirá
de aprobarse la Ley Marco de Turismo que se encuentra actualmente en discusión legislativa.

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Objetivos:
a) Recopilar el conjunto de normas jurídicas relativas a ordenamiento territorial vigentes
en Chile.
b) Contrastar o confrontar el contenido de dichas normas jurídicas sobre ordenamiento
territorial, desde la perspectiva de la coherencia o consistencia que debe poseer todo
ordenamiento jurídico.
c) Evaluar el conjunto de normas jurídicas sobre ordenamiento territorial vigentes desde
la perspectiva de los modelos ideales de ordenamiento territorial que la doctrina
nacional y comparada ha propuesto, y desde la óptica de las autoridades y órganos
encargados de la aplicación de los instrumentos vigentes.
d) Comparar las disposiciones del proyecto de Ley Marco de Turismo relativa a las
Zonas de Interés Turístico, con una matriz de defectos de consistencia de la
legislación actualmente vigente.

Metodología:
La metodología comprenderá una primera parte de recopilación y sistematización de
antecedentes, realizada sobre la base de una profunda y exhaustiva revisión bibliográfica.
La segunda parte comprenderá la evaluación de los antecedentes recopilados a partir de los
modelos que autores nacionales y comparados han propuesto sobre ordenamiento territorial.
Asimismo, se entrevistará y consultará a actores claves relevantes del escenario nacional que
tienen o han tenido a su cargo la creación o aplicación de ciertos instrumentos de
ordenamiento territorial.
Finalmente, se compararán las conclusiones arrojadas por las etapas anteriores, con las
disposiciones y antecedentes del proyecto de ley sobre Institucionalidad para el desarrollo del
Turismo recientemente propuesto por la Presidenta de la República para su discusión en el
Congreso Nacional.

Síntesis de resultados:
1. Recopilación de normas jurídicas atingentes al ordenamiento territorial en el sistema
jurídico chileno.
2. La revisión de la bibliografía nacional y comparada arroja la existencia de tres o cuatro
modelos ideales de ordenamiento territorial.
3. Las entrevistas con los informantes clave resultan en la fijación de un catálogo de
defectos o falencias de los actuales instrumentos de ordenamiento territorial.
4. La evaluación de la recopilación de normas jurídicas sobre ordenamiento territorial,
sobre la base de los modelos ideales y el catálogo de defectos, permite la creación de
un modelo de ordenamiento territorial coherente para Chile.
5. El texto del proyecto de Ley Marco de Turismo se contrasta con este modelo ideal.

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Principales conclusiones:
1. En nuestro ordenamiento jurídico existe un conjunto disperso y descoordinado de
normas jurídicas que regulan, directa o indirectamente, lo relativo al ordenamiento y
planificación del territorio de la nación.
2. La literatura nacional y comparada ha propuesto tres o cuatro modelos principales e
ideales de ordenamiento territorial, sobre la base de ciertos principios que deben guiar
la actividad con carácter general.
3. La experiencia nacional de los órganos y autoridades encargadas de la creación y
aplicación de los instrumentos de ordenamiento territorial arroja un catálogo de
defectos o falencias de las normas en esta materia.
4. A partir de los modelos ideales y el catálogo de defectos prácticos, se propone un
modelo ideal de ordenamiento territorial sistemático y coherente, a partir de las
normas actualmente vigentes.
5. La comparación de este modelo con las normas del proyecto de Ley Marco de
Turismo sobre Zonas de Interés Turístico, permiten concluir que el texto propuesto
no innova en la situación actualmente vigente en materia de ordenamiento territorial y
no se vislumbran sustanciales beneficios para el ordenamiento territorial de la
actividad turística a partir de la normativa propuesta.

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