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UNIVERSIDAD LA REPUBLICA
ESCUELA DE EDUCACIÓN

Reforma Educacional Chilena: Avances y Retrocesos.

Carolina Jacqueline Silva Lazo Programa Magíster en Educación

Mención Política y Gestión Educacional

René Alejandro Carrasco Aguilef . Programa Magíster Mención

Currículo y Evaluación

Módulo 1. Asignatura Política Educacional

Osorno, 7 de agosto de 2012

René Carrasco Aguilef Carolina Silva Lazo. Programa Magister en Educación

Módulo Política Educacional
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1. Desarrollo del Tema

La Educación Pública tal como se concebía hasta la década del setenta

definitivamente cambio a la luz de las modificaciones estructurales realizadas a
partir de los ochenta. Este modelo o paradigma educacional se han mantenido
hasta hoy sólo con algunas modificaciones.

Hasta 1980 la Educación Pública era administrada por el Estado, cubriendo

más del 90% del presupuesto del sector, concentrando porcentaje importantes
de establecimientos escolares y la matrícula escolar, además de ser el
empleador directo de la gran mayoría de los docentes. El concepto central era
el Estado Docente.

“En pleno régimen militar y bajo la instauración de un nuevo modelo económico

neoliberal se cambia el paradigma del Estado Docente al de Estado
Subsidiario” (Cox, 2003), este cambio conceptual trajo consigo una serie de
reformas educacionales con un sinnúmero de consecuencias. El Estado se
retira del sector educación, entregando o delegando su responsabilidad a las
municipalidades y sector privado subvencionado.

Estas reformas educacionales se ubican en dos grandes periodos, la primera

se implementa con el régimen militar y la segunda se inicia con el advenimiento
de la democracia.

1.1.- Reforma Educacional en la Década de los Ochenta.-

Esta Reforma tuvo sus principios orientadores en una nueva visión neoliberal
que impulsaba el régimen militar y que impactó en diferentes ámbitos de las
políticas públicas del país. “Los fundamentos de la reforma educacional
corresponden a criterios netamente financieros, de eficiencia y de distribución
de poder” (Cox, 2003), así la educación deja de ser preferentemente un bien
público y se transforma en un bien colectivo “privatizable” al cual se accede
primordialmente por el mercado (Nef, 2001). Se busca que las mejoras en los

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resultados de aprendizaje se realizaran prioritariamente a través de cambios en

la gestión y la configuración de presiones e incentivos al desempeño
provenientes de la competencia por matrícula, y secundariamente a través de
acciones específicamente educativas, aunque nunca directamente
relacionadas con la pedagogía.

Los principales cambios tuvieron relación con la trasferencia de los

establecimientos de educación media y básica que hasta entonces eran
dependientes del Ministerio de la Educación al gobierno Municipal local. Se les
entregó a los “Alcaldes la autoridad para contratar y despedir profesores y
administrar edificios e instalaciones, manteniendo el Ministerio funciones
reguladoras principalmente en la determinación del currículum y de los libros de
texto, en la entrega de supervisión técnica y en la evaluación del sistema “(Cox;
2003; Raczynski y Gonzalo, 2007)

Otro elemento diferenciador correspondió al cambio en el sistema de

financiamiento, aplicando un sistema de subsidio al alumno, este “subsidio
educacional o voucher implica pago al sostenedor de un subsidio de acuerdo al
promedio mensual de asistencia de alumnos” (Aedo y Sapelli, 2001). A
diferencia del sistema anterior que significaba que el Estado asignaba a cada
unidad educativa un centralizado, la nueva forma de financiamiento fue
acompañada de incentivos para que nuevos sostenedores privados abrieran
escuelas, de modo de ampliar las opciones de las familias y establecer la
competencia entre escuelas por matrícula.

También se produjeron cambios en el mercado laboral de los profesores y un

cambio en el régimen universitario de formación inicial. Los profesores
perdieron su calidad de empleados públicos, quedando sus salarios
determinados por cada empleador, además en forma paralela se produjo una
modificación a nivel de Educación Superior, lo que “significó que las
pedagogías no se encontraran entre las doce carreras universitarias que
requerían un grado previo de licenciatura”(Cox, 2003).

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Estas transformaciones realizadas en la Educación Chilena a partir de 1981,

produjeron una serie de consecuencias:
1. El cambio de dependencia a la administración municipal significó que estos
“nuevos administradores no estaban preparados ni convencidos para
asumir esta nueva responsabilidad, se les traspasó la administración de las
escuelas y liceos quisieran o no asumir esta responsabilidad, y tuvieran o
no capacidades para dirigir eficazmente la educación de la
comuna”(Raczynski y Gonzalo, 2007). De esta manera el Estado perdió
protagonismo y presencia en la educación, la responsabilidad por la
provisión de los servicios se dispersó en varios centenares de
sostenedores: “más de trescientos de carácter municipal sin experiencia y
sin capacitación en la administración de establecimientos escolares, a los
que se sumaron progresivamente más de 3 mil sostenedores privados
“(Raczynski y Gonzalo, 2007).

2. El sistema de voucher propuesto para mejorar los resultados de calidad

entre escuelas y sostenedores municipales y privados, suponía que se
produciría una competencia para mejorar la calidad de la educación, en el
entendido que se realizarían pruebas estandarizadas para medir los logros
de los alumnos, y así poder elegir con información precisa donde matricular
los alumnos. De esta forma desde 1982 a 1984, se implementó el Programa
de Evaluación del Rendimiento Escolar (PER), y desde 1988, el Sistema de
Información y Medición de la Calidad de la Educación (SIMCE), sin
embargo, lo paradojal del “sistema creado es que durante la década del
ochenta los resultados nunca fueron hechos públicos” (Cox, 2003). Lo que
sí trajo consigo fue un incremento en el número de los colegios manejados
por privados en desmedro de los administrados por las municipalidades. Al
respecto Carnoy (2007) sugiere que “este sistema no es más efectivo que el
anterior a la reforma, además de contribuir e incentivar la incorporación de
más privados a la educación”. Como consecuencia de esta reforma se
produjo un masivo cambio en la distribución pública y privada de la
matrícula básica y media, así como una importante proliferación de
establecimientos privados, así en 1980, el “14 por ciento de los alumnos
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asistía a establecimientos particulares subvencionados y cerca de un 6 por

ciento lo hacía a los colegios particulares pagados sin subsidio, la
proporción de estudiantes en establecimientos particulares subvencionados
aumentó a 28,6 % en 1985, y un 32,4 % en 1990”(Elacqua et al , 2008)

3. El cambio en el mercado laboral de los profesores se tradujo en un

significativo y continuo deterioro de sus remuneraciones, alcanzando a
fines de los ochenta niveles inferiores a los exhibidos en los setenta y
ochenta, con un orden de 38 % menos que en los sesenta. No solo la
remuneración bajo en ese período, sino que también el aporte a la nueva
educación municipalizada, la cual cayó entre “1981 y 1990 en cerca del
42%, lo mismo ocurrió en la subvención escolar con una baja promedio de
cerca de un 30%”(Rojas, 1998). En términos de PIB el gasto público en
educación representaba en “1970 el 5.1 %, en 1975 había caído al 4.1 % y
en 1990 al 2.7 (%) “(Nef , 2001)

Se estima que un “quinto de los profesores del país perdieron sus trabajos
al menos una vez entre 1980 y 1989”(Gauri 1996 fide Nilo ,1999). Sumado
a los bajos salarios, la no valoración estatal de la función docente y el
cambio en el estatus de carrera universitarias provocaron un desaliento a
que los buenos estudiantes de educación media para que ingresen a
estudiar Pedagogía, cayendo la matricula entre los años “1983 y 1990, en
un 45% en las universidades tradicionales; y en un 30% en el total de la
educación superior”(Brunner et al, 1992)

En resumen al término del régimen militar la Educación Pública

(Municipalizada), se encontraba bajo un clima desolador que implicaba una
disminución del 78% (1980) al 57,8% (1990) de la matricula atendida ahora por
las municipalidades, a la inversión pública más baja en la última década (2,5%
PIB), con cuerpo de profesores muy mal pagado, con una reducida autoestima
y falta de motivación; a municipalidades que no estaban capacitadas para
cumplir la función encomendada; con una alta cobertura, pero con una baja
calidad de la educación impartida, produciendo finalmente “grandes

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desigualdades e inequidades en todo el sistema educativo de los sectores

atendido por el municipio” (Raczynski y Gonzalo, 2007; Kremerman, 2011).

1.1.2.- Reformas Educacionales Post noventa

Al asumir el nuevo gobierno democrático, tuvo la responsabilidad de hacerse
cargo de las demandas históricas en el área de la educación, los nuevos
objetivos de la política educacional fueron la calidad y equidad, criterios que se
mantuvieron en todos los gobiernos de la concertación. Entre las principales
medidas que se implementaron se destacan:

1.1.2.1.- Programa P900: se inicio en marzo de 1990, corresponde a las

primeras acciones de política educativa que adoptó la nueva administración. El
Programa se concentró sobre el 10 % de los establecimientos que presentaban
un mayor riesgo educativo por ser las escuelas con peores resultados en la
prueba SIMCE aplicada a cuartos básicos. Representó siete líneas de acción:
“mejoramiento de la infraestructura y el equipamiento, capacitación y
perfeccionamiento docente a través de los Talleres de Profesores (TP),
provisión de textos escolares, provisión de bibliotecas de aula y de materiales
educativos, refuerzo escolar para los niños a través de Talleres de Aprendizaje
(TA), apoyo técnico a los profesores y administradores, y procesos de apoyo
tales como comunicación y evaluación” (Torres, 2009).

Los resultados del Ministerio de Educación muestran que mejoraron los

resultados en términos globales, pero en “un tercio de las escuelas P-900 no
mejoran su posición relativa respecto al resto de las escuelas subvencionadas
en ella” (Mineduc, 2000), un estudio independiente realizado por Ugarte (2011),
concluye resultados similares, es decir, el programa en su conjunto no tuvo
implicancias significativas, aun cuando se encuentra evidencia positiva para el
subperíodo 1995-1996, en la prueba de Matemáticas, y en los subperíodos
1997-2000 y 2001-2003, en la prueba de Lenguaje.
1.1.2.2.- Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación
Preescolar y Básica (MECE-Básica); dirigido a mejorar la calidad de la
educación preescolar y básica en las escuelas subvencionadas. Se realizaron

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“innovaciones en el proceso educativo de acuerdo con la realidad de las

escuelas y se invirtió en recursos materiales (bibliotecas de aula, textos,
material didáctico) para el proceso de aprendizaje” (Scherping et al, 2005).

1.1.2.3.-Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación

Media (MECE-Media). Se comenzó a implementar en 1995. Su propósito fue
mejorar la calidad y equidad de las condiciones, procesos y resultados de la
educación media. Benefició directamente al 90% de los estudiantes de este
nivel educativo (incluyendo a los establecimientos municipales y particulares-
subvencionados). El programa favoreció la autonomía de los liceos y el cambio
integral en las prácticas y el trabajo escolar, tendiendo a una participación de
directivos, profesores y alumnos.

4. Proyecto Montegrande: se inició en 1997, abarcando a 51 liceos del país. Se

pretendía desarrollar modelos exitosos de trabajo educativo de modo que estos
pudieran ser replicados en otros establecimientos.

5.- Estatuto Docente . En 1991 el gobierno redefine el régimen laboral de los

profesores, traspasándolos desde el Código del Trabajo, que rige las
actividades privadas, a un Estatuto Docente, que establece una regulación
nacional de sus condiciones de empleo (jornadas de trabajo, horarios máximos,
régimen de vacaciones), una estructura común y mejorada de remuneraciones,
bonificaciones al perfeccionamiento, la experiencia profesional y el desempeño
en condiciones difíciles, y condiciones de alta estabilidad en el cargo.

El estatuto hace prácticamente imposible a los sostenedores efectuar

movimientos en su planta docente, ajustándolos a la matrícula y por tanto al
monto de los recursos percibidos. Esta medida provocó un “impacto negativo
en el financiamiento de la educación municipal ya que la gestión de recursos
humanos (fijación de planta y de los sueldos docentes) pasa a ser externa al
municipio o Corporación municipal y la disponibilidad de recursos educaciones
de que disponen” (Bertoglia et al, 2011). El Estatuto Docente determina también un
sueldo fijo, eliminando así la opción de diseñar un contrato en función del desempeño,

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aspecto clave para lograr alto rendimiento. El Estatuto Docente le “resta flexibilidad a
los colegios municipales, flexibilidad que sí está presente en los colegios particulares
subvencionados, y que les permitiría asignar de manera más eficiente sus recursos
“(Bravo, 2006) .

6.- Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME)

Este programa se sustenta en las capacidades profesionales de respuesta en
equipo de los profesores a desafíos de mejoramiento de los aprendizajes.
Consiste en el “financiamiento público de un conjunto de proyectos generados
por las escuelas, que compiten anualmente por dicho financiamiento, en un
marco institucional que evalúa la calidad de los proyectos en términos de su
impacto sobre el aprendizaje de competencias fundamentales” (Larroulet,
2000).

7.- La Jornada Escolar Completa (JEC) , Iniciándose con un número pequeños

de escuelas en 1997, extiende el tiempo escolar de alumnos, profesores y
directivos, se amplían por tanto las oportunidades o espacios en el que los
niños y niñas pueden aprender. La jornada de trabajo escolar pasó de un día
de trabajo escolar organizado en media jornada a uno de jornada completa. De
esta manera, “en promedio el tiempo escolar en la enseñanza básica se
incrementó en un 24% y en la enseñanza media en un 18%” (Scherping et al,
2005).

8 .- Financiamiento Compartido; en 1993 se autoriza a las escuelas particulares

subvencionadas, que así lo decidan, solicitar un cobro mensual por alumno
matriculado. Esta modalidad “no está abierta a las escuelas municipales ya que
ellas son garante del derecho a una educación básica gratuita. En la
enseñanza media, los liceos municipales, pueden exigir un co-pago previa
consulta a los apoderados” (Bertoglia et al, 2011; Larroulet, 2000)

9.- Subvención Preferencial. Se promulga el año 2008, “el propósito central de

esta subvención preferencial es igualar la oportunidad y capacidades de
aprender de los alumnos que se encuentren en desventaja debido a la
situación socioeconómica de sus hogares, impidiendo el cobro de copago a los

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beneficiarios de la SEP” (Scherping et al, 2005; Eyzaguerri, 2012). En sus

inicios beneficia a 400 mil alumnos que estudian entre el nivel prebásico y
cuarto básico y que se ubican en el segmento más pobre de nuestro país.

Conclusiones

Se podría seguir enumerando una serie de iniciativas realizadas en los últimos

años que en su conjunto han dotado de más recursos al sistema educacional
chileno, Molina (2000) plantea que en el periodo “1990-1997 el gasto público en
educación reflejado en el PIB subió a 3,3”, en tanto que Raczynski (2007)
señala que el “gasto público en educación se triplicó entre 1990 y 2005,
pasando de 2,4 a 4,4 del PIB”, Benedetti (2010) agrega que en los “últimos 20
años, el gasto fiscal en educación se ha multiplicó más de seis veces, llegando
el 2010 a superar los $4,4 billones”.

La pregunta que cabe hacer frente a esta amplia inversión pública en

Educación ¿Ha permitido mejorar la educación?
Para responder esta interrogante es necesario focalizar en los niveles de
desempeño alcanzados por los estudiantes, estos son bastantes decidores.
Si se analiza el nivel de aprendizaje que genera el sistema educativo chileno en
“sus alumnos resulta más bajo que el de los estándares internacionales a las
que se aspira (mediciones PISA y TIMSS), tanto en Lenguaje como en
Matemáticas. Junto con esto, los puntajes que las escuelas y liceos obtienen
en la Prueba que acompaña el Sistema de Medición de la Calidad de la
Educación (SIMCE) en promedio no se han elevado y la brecha en puntaje
según nivel socioeconómico y cultural del hogar o según dependencia
administrativa se mantiene” (Raczynski y Muñoz (2007).
Se suma a este hecho, que el sistema educacional, producto
fundamentalmente del sistema de copago o financiamiento compartido, ha
generado una fuerte estratificación social, es decir, cada segmento
socioeconómico tiene una escuela “distinta” acorde con su capacidad de pago.
“Para la mitad más pobre de la sociedad siguen existiendo escuelas públicas
(municipales) gratuitas; y en el decil superior con escuelas de distintos precios,
totalmente pagadas por sus usuarios “(García – Huidobro2007). En definitiva, el
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sector municipal capta la mayor parte de los estudiantes en las comunas más
pequeñas y pobres, siendo en ellas mayor la heterogeneidad según nivel
socioeconómico, mientras que en las comunas más grandes o de mayor
riqueza atiende preferentemente a la población de menor nivel
socioeconómico. De esta manera los establecimientos municipales absorben a
la población más vulnerable y de menor nivel socioeconómico, disponen de un
nivel más bajo de recursos por alumno y obtienen los resultados SIMCE más
bajos.

Otra consecuencia nefasta ha sido la inoperancia del sistema para evitar el

trasvasije de alumnos del sector publico al particular, según datos de Bertoglia
et al (2011) “entre 1990 y 2007 el total de establecimientos escolares del sector
particular subvencionado creció en casi un 40% (de 2.425 a 3.343; 37% en
enseñanza básica y 105% en enseñanza media) mientras que la oferta de
establecimientos municipales cae desde 6.000 a 5.572), una caída del 10% en
la enseñanza básica y un aumento del 30% en la enseñanza media, muy
inferior al aumento del 105% en el sector particular subvencionado”. En el caso
particular de Osorno este retroceso en la cobertura ha significado en el periodo
“2006-2011 la pérdida de 3000 estudiantes en el sistema municipal “(PADEM,
2012)

No cabe duda que seguir aumentando los recursos aportados a Educación, es

sumamente relevante para la mantención del sistema, sin embargo, los
antecedentes evaluados permiten concluir que existe una falla estructural en el
modelo educacional adoptado por el país en la década de los ochenta y
continuado en las décadas posteriores. La cantidad de dinero aportado no ha
contribuido a generar una educación pública de calidad, inclusiva, sino todo lo
contrario, se ha generado un sistema con poca calidad, inequitativo,
competitivo y poco solidario.

Un capítulo aparte lo constituye la Gestión Educativa de la Municipalidades,

donde la mayoría de los municipios del país debe destinar aportes propios a
sus funciones educativas, ya que dado que los recursos que entrega el
Gobierno Central a través del Mineduc principalmente, por vía de la
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subvención, son aún absolutamente insuficientes. Al respecto un estudio

realizado Kremerman (2007) compara la gestión educacional de dos
municipalidades, una con muchos recursos como Vitacura y Cerro Navia que
presenta niveles de pobreza 60 veces más elevados que Vitacura. Se observa
que la comuna de Vitacura casi un 50% de los recursos para educación
provienen de sus propias arcas, sin comprometer otros compromisos, esto les
permite invertir en infraestructura, mayor dotación de personal, contar con
menos alumnos por sala y casi duplicar el gasto por alumno en comparación
con Cerro Navia. De esta manera para que un colegio municipalizado de Cerro
Navia, comience a funcionar como un colegio municipalizado de Vitacura,
debería recibir una subvención de $97.100 por alumno, sin considerar las
diferencias de origen, lo que obligaría a una subvención aún mayor. Así en la
comuna de Cerro Navia el monto recibido por subvenciones ni siquiera alcanza
para pagar íntegramente los sueldos del personal que trabaja en educación,
debiendo el municipio aportar casi un 14% al presupuesto educacional, lo que
representa cerca de un 10% de su presupuesto total como comuna, por tanto,
se genera una competencia por recursos, que termina afectando a otros ítems
de gasto, tales como salud, seguridad, aseo o infraestructura comunitaria.

Este ejemplo ilustra otro fenómeno de segregación, esta vez por tipo de
Municipio donde vive el alumno, donde los Municipios pobres deben gastar
más de lo que reciben, provocando finalmente un déficit presupuestario
municipal en el área de educación que en algunas comunas ha significado
prácticamente su quiebra, con todas las implicancias para la comunidad.

Finalmente el resultado de todos estos procesos ha significado, Comunas y

familias endeudadas, altos niveles de segregación escolar, escasos avances
en “Calidad”, territorios sin planificación y sólo expuestos a incentivos de
mercado y reducción ostensible de la matrícula pública. Es el momento de
proponer un cambio estructural del sistema educacional, debemos avanzar
hacia la Desmunicipalización.

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