La Ciudad Latinoamericana

en el Siglo XXI

Globalización
Neoliberalismo
Planeación

Peter Brand
COMPILADOR Y EDITOR

UNIVERSIDAD
~"'hIII-=~ NACIONAL
DE COLOMBIA
SEDE MEDELLÍN
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

Moisés Wasserman L.
RECTOR GENERAL " .,
• el NA\. 0& COLOM~
J.J:!.!.\1 E@!.!L¡¡-Er~, ME.OEl.UrQ1'ECAS
."e',!" "; f1]:, ~if'~É:" OOl\- ¡"
() L ',~. ·
Osear Almario García

VICERRECTOR SEDE MEDELLfN

Carlos Salazar M.
SECRETARIO DE SEDE

FACULTAD DE ARQUITECTURA

Juan Carlos Oehoa B.

DECANO

Juan David Chávez G.

VICEDECANO ACADÉMICO

Fabián Beethoven Zuleta R.

DIRECTOR DE EXTENSIÓN E INVESTIGACIÓN

Escuela de Planeación Urbano-Regional

Análida de la Cruz Rinron Patiño

DIRECTORA

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Contenido

Presentación.

La globalizaci6n neo liberal y la planeación urbana:

perspectivas para América Latina ................................................. 7

Peter Brand

PARTE 1:

Transformaciones globales ......................................................... 35

Modernización capitalista y revolución urbana en América Latina:

cinco tendencias genéricas ... .. ............................................. ....... .. .... 37
Carlos A. de Mattos

El segundo saqueo de América Latina: implicaciones para

la planificación urbana .................................................. ........ .... .. .... 83
John J Betancur

PARTE 2:

Desarrollo econ6mico y ambiental ........................................... 121

Políticas de desarrollo territorial y transformaciones productivas: el

caso de la industria manufacturera colombiana ................. ........ ..... 123
Jorge Lotero Contreras

Plataformas de sustentabilidad: soportes urbano-territoriales,

problemáticas y gestión ambiental .................................. ....... .... .... 149
Roberto Femández

Sostenibilidad ecológica urbana: lo global y lo local-regional ...... ... 173

Lu is Carlos Agudelo P
 Presentación

La globalización neoliberal y la
planeación urbana:
perspectivas para América Latina
Peter Brand
Universidad Nacional de Colombia, Medellln

Deslumbramientos y sombras

¿Qué está pasando con la ciudad latinoamericana en el nuevo siglo?

¿Cómo entender sus transformaciones recientes y perspectivas de cambio
hacia el futuro? ¿La globalización riene efectos urbanos d istintos y particu­
lares en América Latina? Sin duda se trata de un tem a c mplejo, diverso y
m ultifacético. N o obstan te. la globalización ha im primido su ello incoo­
fu ndi bl a la manera de pen ar, gestionar y construir las ciudades, y los
resultados están a la vista: islas d opulencia, mares de pobre7.a, desigual­
dad, violencia y miseria. ¿Más de lo mismo en el cas de la ciudad latinoa­
mericana? Este libro busca es larecer estas preguntas mediante análisis agu­
dos, reflexiones críticas y prop uestas estratégicas de un de tacado grupo de
investigadores latinoamericanos.
El libro nació del s minario Globalización Neolib~ral y Planeación Ur­
bano-&gional: Perspectivas para A mmca Latina, realizado en agosto de
2007 1• El motivo del seminario fue la celebración de los 40 afios de crea-

I El sem inario se realil.6 los días 23 y 24 de agosto de 2007, en la Universidad Nacional de

Colomb ia, sede Med ellfn, en celebración de los 4 0 añ os de creación d I p rograma de maestría
en I área de la planeación urhana. Fue la oportun idad de reunir un grupo im porranre de
invesrigadores para explorar y poner en discusión un rema tod avía relarivamenre descuidado en
C-ülom bi a y hasra cierro punro en América Larina. La calidad de las ponencias provocó la

7
 La globalización neoliberal y la planeación urbana: perspectivas para América Latina

riqueza petrolera del ri nte M edio , el su rgimien to de los "tigres asiáti­

cos" y la trans ición del ex bloque soviético hacia el capitalismo, antes de
que los países latinoamerican os (con excepción de Chile) em pezaran a in­
tegrarse de manera plena, heterogénea y tTecuememente traum ática a la
econom ía global. Mucho se ha escriro sobre la importancia de las grandes
ciudades como nodos de artic ulación de la nueva econo mía glob I (Sassen,
2001, 2006; Taylor 2003; Breoner y Keil, 2006), Y las metrópolis de
América Latina em pezaron a transform arse en consecuencia. Más tarde las
ciudades grandes e intermedias también intentaron adaptarse a la lógica
urbanís tica de la competitividad global med iante esfuerzos de reconstruc­
ción de im ágenes arquitectónicas y cul turales, la renovación de infraestruc­
tura y equ ipamientos y la reestrucruración de econom ías locales, todo
acompañado por ciclos intensivos de construcción, q ue en su conjunto,
cambiaron la cara de ciudades hasca hace poco arrasadas y sin rumbo defi­
nido.
No obstante cierto deslumbram iento por este tipo de transformación
urbana, el juego de la com petitividad es duro y riesgoso y no todos ganan;
aún las grandes metrópolis están lejos de haber resuelto sus problemas y
contradicciones . En la medida en que el neoli beralismo concentra la distri­
bución del ingreso y de la riqueza, d irige las políticas urbanas hacia el
capital privado y reduce el Estado de Bienestar a una estrategia de
focalización del gasto en los más pobres de los pobres, es inevitable la
agudización de la desi gualdad social, im puesta además, en el caso latino­
americano, sobre ciudades ya sumamente injus tas. Podríamos traer a cuen­
ta aquí las palabras del urbanista catalán O riol Bohigas, de visita a Medellín
en días antes del semi nario para conocer los nuevos proyectos del llamado
"urbanismo social" desarro llados en los sectores populares de la ciudad: los
Metrocable o sistemas aéreos de transpo rte p úb lico, los parques bibliote­
cas, los bouLevards, los parques recreativos, los colegios de alta calidad y el
mejoramiento del espacio público. Después de expresar su admiración por
una po/(tica urbana que le pareció "fantástica, de una eficacia extraordina­
ria", añad ió: "Hay que decir las cosas buenas y también las malas. Estamos
habla ndo de una ciudad que en realidad es una catástrofe, con un alto
porcentaje de la gent viviendo en tugurio [...] estamos hablando de una
ciudad que tiene gravísimos problemas" (El Colo mbiano, 2007). Lo ante­
rior sintedza nítidamente la ciudad latinoamericana bajo condiciones de
globalización neoliberal: fantás tica y carastrófica, maravillosa y desastrosa
al mismo tiempo.

9
 La globalización neoliberaJ y la planeac ión urbana: perspecrivas para América Larina

Nuevas geografias delpoder

Ames que todo , enrender la gl balización de la econom ía, y con ella la

transfo rm ación de múltiples aspectos de la vida política, social y cultural,
no tiene sentido alguno sin exp licitar, de entrada, su fuerza motriz en la
for ma de! capitalismo desregulado y in fronteras geográficas. D e hecho.
po r esta razón e! concepto de neoliberalización tiende a desplazar a él de
globalización en much s ampos de debat actu ales en las ciencias sociales
(Sparke, 2006). En términos generales e! neoli eralism o refiere a una nue­
va fase de acumulación capitalista, basada en la creencia de q ue "los merca­
dos abiertos, competitivos y desregulados, übrado d toda forma de inter­
ferencia estatal, constituyen e! mecanismo óp timo para e! d arrollo eco­
nómico" (Brenner, 2004). Com únm ente se reconoce una primera fase de
privatización y desregulación de la acti vidad económica, seguido por un
período posterior de re-regulación , en un proceso largo , no lineal y hetero­
géneo, con una gran variedad y ritmo de m ani festaciones en d iversos con­
textos geográficos.
En uno de los pri meros esfuerzos sis tem áticos de teorizar la política, la
dinámica institucional y los efectos socioespaciales de! neoliberalismo a un
nivel específicamente urbano, Bren ner y Theodore (2002), identificaron
siete características principales : a) la importancia de la ciudad-región como
escala clave en la economía global y el surgimiento de la competitividad
urbana, b) la naturaleza multi-escalar de! go bie rno urbano, con la ciudad
como punto de intersección de políticas supranacion les, regionales, na­
cionales y locales, c) la reestructuración d e los gobiernos locales y la intro­
ducción de técnicas de administración prestadas de la empresa privada, d)
nuevas formas d e gob ie rn o y la p ro m ción de una cultura de
em prendimiento, e) la reestructuració n de los mercados de trabajo, f)
privatización y mercan tilizacíó n, y g) el auge de sector de servicios y de la
economía cultural. A la suma se produce una transformación de fondo
enorme: en vez de un Estado que regula e! mercado, el mercado actúa
como e! regulador interno de! Estado (Lemke, 2001 ), im poniendo su ethos
de productividad y eficiencia, m ecanismos de control y evaluación más
técn icos que po lí ticos, y la co n cuente "défici t dem ocrá t ico " del
neoliberali mo (Swyngedouw et al , 2002; eddes, 2006); todo lo cual se
asienra y se siente en todo su peso a escala urbana.
El neoliberalismo no se limita a procesos puramente económicos. Mien­
tras que su Fundamentación teórica se atribuye a los Chicago Boys de Milton

11
 La globalizaci6n neoliberal y la planeaci6n urbana : perspecti vas para América Latina

del me rcado. encadenam ientos hacia d lante y hacia trás, derrames tec­
no lógi os, mer . dos laborales densos. fu rz.a laboral calificada, alta inver­
sión púb lica en infraestructura y estrucruras produ [ivas avanzadas"
(Moncayo, 200 4:22 . En otras p labras, la actividad económica se amplía
donde ya es abundante.
Po r otro lado, la espacial idad urbana de la glo balización ha ocu pado
muchos esfuerzos analíticos de urban istas y geógrafos. La concentración de
ingresos en aq uellos secto res ec nómi cos y social es articulado s a la
glo balización resultó n la profundización de di ferencias en el mercado del
suelo. la fragmentación urbana, la segregación socio-espac ial, la implanta­
ción de "islas" y "archipiélagos" urbanísticos para los ampliados servicios
financieros, tecnológicos y de negocios internacio nales, las unidades resi­
denciales cerradas. los mega-proyectos infraestructurales en función de las
empresas multinacionales y é!.ites locales, e! descuido y deterioro del
hábitat de los sectores populares, etc. Estos fenómenos constituyen el eje
de! segu ndo tema p ri n cipal de la reciente ge ogr afía urbana de la
globa lización en América Latina, con estud ios importantes sobre la
metropolización (Prévot Schapi ra, 2002; Pírez, 2006), las transformacio­
nes en la estructu ra urbana (Janoschka, 2002; Azócar. Sanheuza y
Henríquez. 2003), los patrones de segregació n (Rodríguez, 2004; Hidal­
go. 2004), las desigualdades socio-territo riales (Cariola y Lacabanca, 2001;
Rodríguez y Sugranyes, 2004), los espacios de las élites (Cohen. 2005;
Álvarez-Rivadulla, 2006) y las condicio nes de vida (Da Silva, 2003).
Hasta dónde dicho s fe nómeno s sean el res ultado d irecto de la
globalización producto de tendencias históricas endógenas es un tema de
debate, cuya elucidación está dificultada po r las similitudes estructurales
de los patrones socioespaciales an tes de la p lena inserción de las ciudades
en la globalización . En Am érica Latina, el bajo nivel de industrial ización y
las características prop ias del p roces d e u rbanización inhibieron la
homogeneización territorial significativa bajo una polCtica proteccionista y
keynesiana de acum ulación, telón de fon do que hace m ás d ifícil detectar la
producción de nuevas diferencias geográfi cas bajo la lógica neoliberal. Así
mismo. muchos de los fen ómenos es paciales asociados con la globalización
en las ciudades del m undo desarrollado ya existían en los años 80 n fo rma
endógena, tales como la info rm al idad, la pobreza, la m arginalidad y las
migraciones, frecue ntemente entremezclados co n economías ilegales, co­
rrupción y aparatos para-estatales.

13
 La globalizaci6n neoliberal y la planeaci6n urbana: perspectivas para América Latina

obstante, el campo se abrió con el desdibujamiento de las instituciones del

Estado y las organizaciones s ciales estable [alea como los partidos tradi­
cio nales, los si nd ica ros y las com unidades local s. Asi m ism son ind iscu­
ti bles los efec tos del disc urso neoliberal en su intento de reconstruir y
movi li zar nuevas nociones del se ntido comú n, las maneras aparentemen te
'obvias' de entender el m undo, el carácter de los problemas actuales, las
aspiraciones legüim as y los ca minos aceptables pa ra lograrlas, los horizo n­
tes del fut uro y el lugar del individ uo en e! nuevo esquema neoliberal en la
'narrativa' neoliberal (Cameron y Palan, 2004; Jessop, 1999).
Tal vez la implicación más importante de este fenómeno se concreta en
la esfera de la vida urbana cotidiana. Aún más, en la medida en que es en la
ciudad donde las políticas abstractas de! neoliberalismo se materializan,
toman forma concreta y se introduc n en la vida material y cotidiana de los
ciudadanos, se vuelve posible hablar de la "ciudad neoliberal". No es sólo
que las ciudades sean cada vez más importantes para la economía global y
para la realización de la co m pe ti tividad internacion al, sino que la
globalización neoliberal co nst ruye actitudes y valores q ue transforman las
subjetividades individuales y cale tivas, los imaginarios urbanos y las iden­
tidades de los grupos sociales. Lo hace, por supuesto, acorde con las exi­
gencias del mercado y la empresa como modelo sublime de organización
social, con efecros radicales sobre las expectativas ciudadanas en esferas
básicas de la vida urbana como el trabajo , la vivienda, los servicios públi­
cos, la salud y la educació n.
También se prod ucen efectos impo rtantes en cuanto al gobierno" a dis­
tancia" de las ciudades, que pretende operar sobre ciudadanos responsa­
bles por si mismos y auto-regul ados (Merriman, 2005; Brand , 2007b).
Una consecuencia de lo anterio r es que las ciudades se convierten en luga­
res privilegiados para la construcción de la legitimidad gubernamental, la
solidaridad terrirorial y una ciudadanía sumisa alrededor del proyecro
neoliberal, medi ante estrategias locales basadas en la reconstrucción de los
derechos y deberes del ciudadano, las fo rmas legítimas de participación
polícica, las respo nsabilidades individuales, la relación con los demás y con
el Estado, las expectativas frente a las institucio nes y la esfera de lo público
en general. Sin embargo este esfu erzo es siempre incom pleto y p rovisional:
tiene que renovarse todos los días fre nte a las opo rtun idades recortadas y
las realidades contradictorias de la vida urbana.

15
 La globalización neoliberal y la planeación urbana: perspectivas para Amé rica Latina

Sin embargo, la globalización neo liberal no es un proceso plano y ho­

m ogéneo . Es cad a vez m co mli n hablar de "globalizaciones" y
"neoliberal izacio nes" ( asrree, 2006), en plural para captar las múltiples
inte racciones entre lo global y lo local, y la imp()f(an ia de las condiciones
propias de cada localidad o la dependencia de camino (path d~pmdmcy).
La globalizació n ne liberal tiene unas características distin tivas y conlleva
unos rasgos genéricos propios, pero no produce una ciudad única. En la
producción de ciud ades específicas, juegan tanto las experiencias naciona­
les co mo las trayectorias d e cada localidad. En Am rica Latina, por ejem­
plo, Chile, bajo la dictadura de Pinochet, se erigió como modelo ne liberal
en lo años 70, seguido por Brasil , Argentina y México. Aún así sus trayec­
torias en los años 9 0 yen el nuevo m ilenio han to m ado cursos disímiles.
Los países andinos y centroamericanos iguieron caminos m uy distintos y
diversos, a razón de sus propias experi nci as políticas y coyunturas de co­
nexión co n la globalización. Si bien las experiencias n acionales, en toda su
diversidad e improvisaciones. con tituyen el marco general para la formu­
lación de políticas urbanas, la concreción de estas poHticas y la dinámica
de cada ciudad en particular tam bién depende de sus propias trayectorias,
tradiciones y coyunturas locales.
Por otro lado, el proceso de re-escalamiento es inherentemente conflic­
tivo. La versión ortodoxa de la globalización argumenta una lógica inexora­
ble e implacable que hay q ue seguir racionalmente m diante la adopción
de las políticas congruentes, intentando esconder o minimizar los conflic­
tos de interés que la glo balizació n produce. Sin embargo, la lógica espacial
abstracta de la acumulación capitalista global entra en choque con las
racionalidades concretas de las regiones y lugares, y las historias, tradicio­
nes y configuraciones de poder en cada ciudad-regió n o localidad particular.
En consecuencia, la global ización produce conflictos entre y dentro de nive­
les escalares: entre intereses nacionales, regionales, urbanos y locales, así como
entre facciones económicas, políticas y sociales a cada nivel. Podría decirse
que una buena parte de la investigación urbana en América Latina se dedica
a explorar em píricamenre estos conflictos y ontradicciones, tan evidentes en
las ciudades y regiones a lo ancho y largo del continente.
Esta nueva "economía polftica de la escala" Oessop 1999,2004) resalta
la producción y las rel acio nes entre escalas no só lo en términos de una
n ueva g ografía económica, si no tamb ién su relación con la regulación es­
tatal, la reproducción social y las luchas sociopolíticas. Como ya vimos, la
globalización no sucede homogéneamente sobre un plano vacío, sino en

17
 1.:1 glob alizil ci6n neoliberal y la pl an eac i6n urba na: perspeccivas para América Latina

produ ión uni f rmada d las empre. as transnacionaJes y los circuitos in­
rernacionale del comercio-, esto no implica la eliminación de diferencias.
Más bien resulta en la produc ión de diferen ias geográficas mediante la
especialización territorial, o aprove hamienro de las "ventajas competiti­
vas" de cada unidad terrirori 1. Ninguno de los dos modelos operó plena­
meore en la prácrica, aunque las evidencias indican que el m odelo plani fi­
G1.dor tuvO mayor éxiro en té rmi os de equidad ocio-territorial , pues La
glo bal ización ha conducido a una mayor concentración de las actividades
e onómicas en las grandes metrópo lis , si n hablar de la concentración del
ingreso y la riqueza en red ucidos grupos sociales.
Sin embargo, este hecho trae implicaciones importantes para las políti­
cas d desarrollo urbano-regional y la práctica. de planeación. Las políti­
cas territo riales nacionales en la época de post-guerra buscaron elim inar las
d ifere ncias entre las ciudades y regio nes, mediante la distribución homo­
génea de las activid ades produc ivas y u efectos sociales; La estrategia con­
temporánea neoliberal enfa tiza la exploración de las diferencias. Esro fenó­
meno ha sido descrito am o el ajuste rerrirorial en funció n de la acumula­
ción del capital, en contraste con el ajuste d el capital al desarroIIo territo­
rial en la época de posguerra (Brenner, 2004: 16). En otras palabras, las
ciudades-región de ahora -en su organización, infraestructura,
equipamientos, instituciones, fuerza laboral y cultura- deben ponerse al
servicio del capital nacional y transnacional.
Este hecho trae sus propias contradicciones. Las promesas formales nun­
ca se cumplen plenamente y las condiciones materiales de amplios sectores
de la población se deterioran en términos absolutos o relativos. Dado que
es en las ciudades donde se viven y se experimentan estas contradicciones
neoliberales, son las administraciones urbanas, y no taoro los gobiernos
nacionales, los que tienen que enfrentarlas, manejarlas, gestionarlas, en lo
que se ha denominado un esfuerw permanente de "administración de cri­
sis" Uessop, 2000). Una buena parte de las políticas urbanas relacionadas
con los proyectos urbanísticos, el espacio público, los programas de cultu­
ra ciudadana, los presupuestos participativos, la gestión ambiental, ete.,
funcionan en este sentido: la creación de sensaciones de integración y bien­
estar social. Y una buena parte del éxito o no de una alcalde depende de su
habilidad de captar la imaginación y la voluntad de cooperación de la
ciudadanía en este entorno urbano vivencial , incluso convirtiendo a los
pobres en autogestores de su propia desgracia.

19
 1.:J. globalízacíón neolíberal y la planeacíón urbana: per< pec tivas para Am érica Latina

evolucionando hacia una ciudad idéntica o genérica en rodas panes, n i que

con esto procesos es én di luyéndose los rasgos q ue defin n la identidad
específica de cada una de ellas,
P r su parte, John Betancur ofrece un anál i is crítico desd la per pecti­
va de la eco nom ía política, Sigu iendo la tesis de David Harvey sobre el
neoliberalism o com "acum ulaci ón mediante el despo ei mienro", al autor
argum nta que el im pacto m~s drástico de la reestructuración glo bal de la
econom ía ha tenido lugar no en los países desarrollados sino en las econo­
mías emergentes, y con consecu n ia.. devastadoras. Apoyándose en abun­
dantes datos, Betancur sustenta su proposición de que la globalización
neoliberal constituye nada me nos que el "segundo saqueo" de América
Latina, cuyas econom ías adquirieron la tarea triple de servir la deuda exter­
na, acruar como esl abó n inferior de la cadena de transferencia de riqueza
hacia arriba y hacia afuera, y sostener las élites locales cada dfa más reduci­
das pero a la ve:z. más ricas y globa Iizadas. En consecuencia, arguye Betancur,
se echó para atrás el proceso de desarrollo de la región, instaurando una
eco nom ía altamente inform al y una ciudad neoliberal predatori a.
En cuanto a las ciudades d la región, Betancur d muestra có mo la
globalizació n neoliberal h a impulsando el proceso de urbanización (espe­
cialmente en las grandes metrópolis), a su ve:z. acenruando y dando n uevas
dimens iones a su s c ar ac te dsticas preex iste nte: é lites ahor a
desterrito rializadas, egregaci6n socioespacial aguda, urban izació n de la
po breza, degradació n del trabajo, crisis de legitim idad de los gobiernos
locales, info rm alidad e in hahirabil idad de los asenramienros pop ulares,
econom ías ilegales, y un nuevo deso rden tanto en la insritucionalidad como
en la vida cQ(id iana. Termi na cue '[iona ndo el pape! de la planeación urba­
na en e! proceso de "gobernanza económica " de la ciudad, y urge por una
planeació n alternativa" desde abajo", contes atario y hum ani zante, basada
en el reconocimien to de la diversidad y la resol ució n creativa de las contra­
dicciones urbanas.
La SegundD. Parte: Desarollo económ ico y ambienUlI, privilegia aspectos
económicos y am bienrales. Retomando el de bar sobre el desarroll o eco­
nómico territo rial, Jorge Lotero explor l o~ postul ados ortodoxos al respec­
tO, su traducción en políticas públ icas y su impacro en el desarr !lo regio­
nal efe tivo en Colombia. Se esperaba que la apertura de las economías
nacionales de la región iniciad a e los años 80 iba a traer no sólo la rees­
tfll cruración se to rial si no tam bién la r distribución geográfic del aparato
roductivo. M ás aú n, fueron las nti dades territ riaJes las respo nsables, en

2J
 I.a gl, bali zaci ó n ncolibe ral y la plan e ~ ció n urbana: perspe [ivas para Améri ca I.arina

Estado para garamizar estándares míni m os en e te o ualq uier orro as pecro

de la vida social. Como re. Ita F rnández al fi nal de su t xro, I no i6n de
pi raform as de S05t nibil idad ddx entenderse o como orr a arato técni­
co para racio nal izar lo malcanzable, sino más bien como un dispositivo de
anál i is crítico y de emp deram iento potencial de los estratos social m ás
indefensos y marginados. Pues para Fernández, las nuevas economías y sus
m anifestaciones te rriroriales signi fica nada m nos q ue el "colapso de la
culru ra del plan" y la obso lesc ncia de sus artifi cios técni os.
El tema terrirori al está desarroll ado por Luis Carlos Agudelo en su tra­
bajo sob re la dependencia de las ci udades d - I s recursos te rriro rial es re­
gionales. La línea principal de su argumento co nsiste en la insusrituibilidad
del capital natural -recursos naturales y ecosistemas- y sus imp licaciones
para la organ izaci6n y planificaci ón urbano-regional. Agudelo arguye q ue
el d iscurso de la competi tivid ad ha distraído la atención de las ciudades de
los agudos problemas terriroriales locales, tales com la seguridad alimentaria,
el sum inistro de agua, los efectos de misiones contami nantes, I d isposici6n
de residuos sólidos, ete., -los bienes y servicios ambiemal es que proporcio­
nan una regi6n- con eno rm es consecuen ias ramo ociales co mo ambienta­
les. Los flu jos am bientales de los espacios metropoli tanos, argum enta el
auror, exigen igualo m ayor atenci6n por parte de los plani fic adores q ue los
flujos económicos a escal gl bal .
La confiam.a li beral en la capacidad de La tecnología de reemplazar capi­
ral natural con capital hum ano -que se trad uce en la versi6n débil d e!
desarrollo sostenible del neoliberal ismo ramp ante y pr ivatizador- encuen­
tran sus !(mites, sostiene Agude!o, en un do ble sentido: por un lado, en los
procesos pro piame nte ecológicos (la regulaci6n del clim a, la fotosímesis, el
almacenamiento y reglll ción de nutrientes, etc. ); po r orro lado , en aque­
llos recursos natu rales apro pi ados d irectameme por las ciudades (el sumi­
nistro de agua, la abso rción de desechos, la a fe rra paisajística, ete.), debido
precisamen te a los cos ros invol ucrados y la capacidad diferencial de pago
de los d istin tos grupos sociales. Por la vía de la economía ecol ógica apl icada
al terri to rio, Agud lo llega a una con lusió n se m jante a la d Fernández
en cuan to a la creciente des igualdad de acceso a lo recursos naru rales. Po r
su parre, propone que el urgente reconocimient de los bioespacios regio­
nales sign ifica un freno necesario a la expropiaci6n privada de los recursos
naturales, y ha de conducir a nuevas formas de solidari dad social , supera­
ción de la pobreza y recuperaci6n de I dign idad.

23
 La globalizac ión neol iberal y la pl aneac ión urban a: perspecrivas para Amé rica Latina

co . En las condicio nes actuales, argu m n ra Ri ncón, es t po der se

operacion:üi'l,a, entre otras cosas, a rrav¿s de un a cr dente d ísc recionalidad
en el manejo de las norm as, su fragmentación técnico-territorial y el des­
plazam ic nto de la prod ucci ón juríd ica hacia pod res privados económ icos.
En la segunda parre del t rabajo, Rincón ilus tra estos fen ómenos a través
del anál isis histórico de dos barrios populares centrales en la ciudad de
Medellín. Así la aurora dem uestra el sub na político de la norma en
acción, por ejemplo, en la construcció n di scursiva de la il galidad medi an­
te señalamientos de "territorios en co ofl ice "enu nciados por pal abras como
orden público, calamidad pública, riesgo am bienta l, inseguridad, peligro­
sidad y conflicto funcional; y la complejidad de las disputas terriroriales
donde las normas jurídicas pugnan con las prácticas sociales de regulación
territorial e incluso el orden coactivo de grupos armados donde la fuerza
también se convierte en norm a. En el fondo de los procesos jurídicos, ar­
gumenta Rincón, está el uso de la norma para legitimar el actuar de los
gobiernos locales en la apropiación y regulación del territorio en pro de la
captación de las rentas urba nas y la adecuación del espacio urbano a la
expansi6n del capital en la ci udad competitiva neoliberal: "el golpe d el
derecho".
Por su parte, Silvia Arango retrata la ciudad de las élites sociales articu­
lad as a la gJobalizaci6 n. Arango d ibuja el estilo de vida de la versión criolla
de los famosos "yuppies" nuevayorkinos y londi nenses de los años 80,
desterritorializados "ciudadanos del mundo" q ue al m is mo tiempo ejercen
una influencia poderosa como agentes d e camb io en la ciudad latinoame­
ricana del nuevo siglo. Transmiten valores y encarnan aspiraciones sociales
irrealizables para la gran masa de ciudadanos pobres y aún para los j6venes
de clase media que ven en este modelo la representación del éxito. Paradó­
jicamente, como comenta Arango, "es un mo eIo vital democrático pues
no se basa en herencias sociales, sino en la meritocracia y, en principio,
cualquiera puede acceder a él siem pre y cuando se esfuerce lo suficiente en
una competencia sin tregua en la q ue hay ganadores y perdedores" .
Detrás de ellos, po r supuesto, están las em presas rransnacionales y sus
exigencias en cuanto a I adecuació n d I espacio u rbano. La autora dirige
su mi rada a los lugares físicos d onde se ma terializan y concentran la
internacionalización de valores neol iberales: los conjuntos d e grandes di­
mensiones, de ciudadelas de negocios y habiración que se han construido
en las megaciudades latinoamericanas y que pueden considerarse como
"islas de globalización " en medio del magma urbano. Luego de analizar

25
 La globalización neoliberal y la planeació n urban a: perspectivas para América La[ina

la planeación moderna y su desemboque n lo que él llam a su "extinción"

bajo las condiciones neo liberales . Reconoce la funció n original de la
planeación urbana demr d 1 despliegue espacial del capital, con posibili­
da es reivi ndicativas y progresistas en la etapa fordista de acum ulación, la
política de sustitución de importaciones y el liderazgo del Estado en los
procesos de desarrollo. Para Pradilla, si la segunda mitad del siglo pasado
representaba una serie de sueños urbanos fru trados y recorrados, el nuevo
siglo represen ta la extinción del ueño mismo. Entendiendo la globalizaci6n
como un proceso de integración subordinada de las iudades a la economía
internacio nal, el autor argumenta que este p roceso socavÓ uno de los pila­
res básicos de la planeación: la determinació n de la eco nomía urbana, aho­
ra en manos de las corporaciones a ansnacionales desterritorializadas.
A partir de este hecho estructural, argumenta Pradi Ua, se desencadena
una serie de fenómenos -la desindustrialización, la terciarizaci6 n, las refor­
mas del Estado, la pérdida de instrumentos de intervención- que redun­
dan en la "privatización de lo público y la desaparición de los ámbitos de
disfrute común de los ciudadanos". Pradilla critica severamente las nuevas
prácticas de planeación a servicio del capital rransnacional -especialmente
el nuevo urbanismo y los megaproyectos- que desarticulan la ciudad y
despedacen el sentido unitario y corresponsal del territorio, así como las
políticas sociales neo liberal de emergencia. Termina con una llamada por
re-imaginar la planeaci6 n urbana a partir de su ubi cación dentro de una
nueva concepción de la política pú blica urbana. En este sentido, aboga
para que las políticas urbanas se d irijan a resolver -y no profundizar- las
contradicciones socioespaciales pro pias del modelo neoliberal, mediante
un proceso amplio, participarivo, pluralista e incluyente; tarea nada fácil
pero también inelud ible, arguye el autor.
La im portancia de la descentralización del Estado en la experiencia lati­
noamericana es el tem a desarrollado po r Dací Restrepo , cuyo trabajo exa­
mina tanto las expectativas creadas como los resultados concretos de este
amplio proceso en Am érica Lati na. Restrepo ub ica las demandas sociales
po r la descen tralizaci6n co n la pro nunciada inequ idad social y ( rritorial
de lo países de la región, en el momento histórico en el cual emergen de
dictad uras y esquemas uni- y bipanidisras. Las expectativas de la descen­
tralización se fu ndameman , según el autor, en la esperanza de una "nueva
geografía del poder más cercana al ciudadano. má permeable a los pobla­
do res, más difum inada espacialm enre y más descentrada socialmeme". Sin
embargo. el neoliberalismo rermina imponiendo su ello inconfundible a

27
 La globalización neo libera! y la planeaci6n urbana: perspec tivas para América Latina

inversiones públicas p untual es o donde e! secror privado ha vis o en los

nuevos instrume ntos una m an era de :lgil izar proyecros urban ísticos y
maxi miza r rentas. Las ganan ias pública. so n, tal vez, mayores en términos
d la ca lid ad urbanística de pr ecros q ue la r cuperación de plusvalías y el
avance hacia una ciudad m ás democrática e in luyente. También persiste,
como señala ] aram illo, una vu lnerabi idad de la legislación respectiva, don­
de la cró nica falta de pro moción y apoyo los instru m entos de gesti6n del
suelo urbano por part de! gobierno cen tral fue agudizad a, hacia fin ales de
2008, por e! anuncio de su imenci ón de "suspender" algwlOS de ello. En
el fondo, como argumenta el autor, se trata del viejo asu nto de voluntad
política, frente al cual plantea la necesidad aprem iante de ampliar la parti­
cipación de una diversidad de agentes de la socied ad civil en la planeaci6n
urbana, para asegurar actuaciones menos atadas al capital privado y más
comprometidas con la inclusión y la equidad sociales.

Trayectorias urbanas: ¿abiertas de nuevo?

En su conjunto, los trabaj os presentados en este li bro dibujan un cua­

dro bastante sombrío pero no sin luces. Desde múltiples ángulos, los auto­
res revelan y explican el inmenso lado oscuro d e la ciudad latinoamericana,
aquel que el mercadeo de ciudades prefi ere sconder. Resaltan un hecho
comundente: que detrás de al gunos proyectos puntuales deslumbrantes, la
"ci udad competitiva" de la globalización neoliberal no ha conducido sino a
más desigualdad, mayor segregación socioespacial, deshumanización e
insostenibilidad ambiental. Al mismo tiempo, iden tifican asumas críticos y
señalan caminos, nada fáciles po r cierro, hacia un mejor futuro urbano.
En cuanto al prese nte, dadas las contradicciones e injusticias de la vida
material urbana, hay que insistir en la pregunta: ¿cómo se ha mantenido
una coherencia)' una convivencia social mínimas en las ciudades? Una
respuesta importante res ide en lo q ue podríamos llamar la eficacia sim bó­
lica de las n uevas estrategias urbanísticas: por un lado, los nuevos edifici os
in ignes )' los mega-proyectos de re novación urbano, que transfo rman la
estéti ca urbana y co nvi erten al ciudadan en turista y consumidor pasivo
de su propia ciudad; por Otro, la proliferación de eventos culturales y de
ntretenimiento masi fi cado -fiestas, ferias, carnavales, conciertos, compe­
tencias deportivos y espectácu los de todo tipo, típicamente realizados en el
espacio público- que transforma la experiencia cultural del ciudadano
m ' diant novedosas opciones de diversi6n y nuevas oporrunidades de cons­

29
 La globalización neoliheral y la pl a neación urbana: perspectivas para América Latina

nuevos gobi mos socialdem ócra ta. e inn va ion s en la ges tión urbana
como los presupues ros parrí ípari vos. o frece n gu nas pist s q ue los rraba­
jos en este li bro ensanc han. AJemás, alrededo r de la ta n m entada
competi tividad. nos acecha n enÓmeno. e mo el cambio cl im ático, la cri­
sis energética y la s guridad alim oraria que obliga n a repensar de fon do
las ciudades en su organ ización, e ns u ucción y adm inistración. La cri sis
fi nanciera de m irad de 2008 exp uso dramári amente la falacia de los mer­
cados d sregulados y pro pi nó un d uro gol pe a la doctrina ne liberal. El
mundo no será igual después, a lo mejor las ciudades ta mpoco.

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33
PARTE 1:
Transformaciones globales
 Modernización
capitalista y revolución urbana
en América Latina:
cinco tendencias genéricas
Carlos A. de Mattos
Pontificia Universidad Carólica de Chile

Introducción

Durante las últimas décadas del sigl o pasado, bajo los efecros entrelaza­
dos de un nuevo sistema tecnológico esrructun do en torno a las Tecnolo­
gías de la Información y las Comunicaciones (TIC) y de la generalizada
aplicación de una concepción de gestión pública -y, en panicular, de po­
lítica económica- basada en la liberal izació n y la desreguLación, práctica­
m ente en el mundo entero se desp legó una di nám ica econó mica
substancialmente d iferente a la que se había im puesto luego de la gran
crisis de 1929. Por la profund idad y el alcance de las trans formaciones q ue
se pusieron en ma rcha con el avance de esta dinámi ca, lo q ue se ha perfila­
do desde entonces puede ser entendido, smcto semu, como una nueva fase
de modernización capitalista.
C on el aumen to del número de países afectados directamente por los
procesos de reestru cturación y de informacionali23ción, una cantidad cada
día mayor de grandes empresas rransnacionales se vio obligada a definir y
adoptar nuevas formas d organización productiva. capaces de permitirles
en&entar mejor los cambi s en las co ndiciones de competitividad que se
estaban imponiendo en un espacio de acumulac ió n que ampliaba incesan­

37
 Moderni, ación capitalista y revolución urbana en América Latina

Sin duda, el generalizado e inapelable fracaso de los intentos por plani­

ficar centralizada y normativa mente el "desarroll o económico y social", que
había alcanzado su apogeo en los años de la segunda posguerra, tanto en
los países capitalistas como en aquellos que se prop usieron hacerlo hacia
un destino alternativo, estableció condiciones especialmente favorables para
un regreso a las recetas del liberal is mo económ ico. Así, después del auge
alcanzado durante buena parte del Siglo XX por los pla nteamientos so bre
la necesidad y la posibil id ad de una interve nción exógena al mercado a fin
de regular el crecimiento capitalista, se produjo el retorno al credo de que
solamente sería posible enco ntrar una salida a la cri is con un pleno resta­
blecimiento del libre juego de las fuerzas del mercado.
Desde el momento en que este discurso volvió a ganar fuerza , sus rece­
tas se propagaron asociad as al avance de la glo balización, alcanzando pau­
latinamente a la mayor parte de las naciones del orbe, si bien con diferente
grado de penetración e impacto. En lo esencial, lo que se impuso, fue la
convicción de que la recuperación del crecim ien to solamente podría
alcanzarse bajo una dinámica gen uin amente capitalista: como afirmó
Castells (1987:261), el objetivo fundamental del nuevo modelo que co­
menzó a perfilarse, era.

[... ] sustituir los mecanismos históricamente inaplicables del modelo

"keynesiano" por otros de nuevo cuño, que sean capaces, en las nuevas
condiciones sociales, de asegura r los procesos básicos de toda economía
capitalista, a saber, la generación del excedente (fuente de inversión), la
elevación de la ganancia, el desarrollo de mercados en forma equivalen­
te, y la regulación del ciclo económico y las co ndic iones generales de
producción, mientras se m a ntienen condiciones de circulación del capi­
tal que no perturben la apropiación e inversión de los beneficios, evitan­
do procesos inflacionarios desmesurados.

En este contexto, dos creencias se ubicaron como ejes de este nuevo

"saber convencional dominante" (Krugman, 1996) que se difundió con
escasa resistencia: en primer lugar, que los fundamentos teórico-ideológi­
cos del "modelo" que se había estructurado e impuesto luego de la Gran
Depresión y que había tenido un desempeño relativamente exitoso duran­
te la segunda post-guerra, resultaban inadecuados para definir respuestas
capaces de producir una efectiva reactivación de la economía mundial; y,
en segundo lugar, que estas respuestas, -así como la reestructuración que
ellas debían promover- debían estar orientadas a restablecer los atributos y

39
 Modernización capitalista y revolución urbana en América Latina

capitalista del siglo XVI como del mundo capitalista del siglo XX"
(Walierstein, 1983:22). Sin embargo, aún si se acepta este punto de vista,
no se puede desconocer que las modalidades adoptadas por este fenómeno
a lo largo de esa evolució n han estado acotadas tanto por la especificidad
de! sistema tecnológico en torno al que se articularon, como también por
las estrategias, políticas y arreglos insti tucio nales, p romovidas en cada una
de las fases respectivas.
Por lo tanto, la especifi cidad actual d e la globalización radica en que las
TIC apo rtaron un soporte tecnológico mucho más po tente y eficaz para
perm itir e! d espliegue eco nó m ico-rerrito rial extensivo de la arquitectura
prod uctiva emergente, así como su funcionamiento en tiempo real a escala
planetaria; com plementariamente, la p rogresiva des-fronterización econó­
mica de los terrim rios nacionales promov ida por la liberalización económi­
ca y la apertura externa, facilitó la constitución e incesante ampliació n
geográfica del espacio d e acumulación. Po r lo tanto, lo que la d istingue en
esta fase, es que en tanto tend encia co n sti tu tiva del capitalismo , la
globalización alcanza una cobertura territo rial de una amplitud y profun­
didad nunca lograda en fases anteriores, estableciendo las condiciones para
la materialización de una "nueva forma histórica particular" del capitalis­
mo (Held & McGrew, 2002:65).
Una de las consecuencias medulares de la expansión económico-territo­
rial de esta dinámica que tiende a tener alcance global, es que con ella se
consolidó la dependencia estructural con respecto al capital e~ la gran mayoría
de las sociedades nacionales (Przeworski , 1990).. Este proceso tiene algunas
implicancias fund amental es: en primer lugar, que all( donde este fenóme­
no se ha consolidado, las posi bil idades de acumular y crecer a cualquier
nivel territorial se encuentran condicionadas cada vez más férreamente por
reglas del juego stricto sensu capitalis tas ; en segundo lugar, que a medida
que la dinámica de la glo baliza ión im pul ó la formación y expansión de
un espacio de acum ulación de cobertura planetaria, el Es tado-nación fue
cediendo paso a la empresa privada como actor central de los procesos de
acumulaci ó n y crecimiento ; y, e n tercer lugar, que en sociedades
estructuralmente dependientes del capital, tiende a reducirse aún más la
posi hilidad de promover de objetivos sociales de interés general (y, en es­
pecial, de interés para los sectores más desfavo recidos), en tanto ellos no
sean compati bles con los intereses de los propietarios y/o administradores
del capital, que son quienes tienen la prerrogativa de invertir o no invertir,
de producir o no producir.

41
 Modernización capiralisra y revolución urbana en América Larina

que buscan posicionarse en el mayor número posible de lugares de la nue­

va geografía globalizada. Consecuentemente, una cantidad cada vez mayor
de redes productivas transfronterizas (cross-bo rderproduction networks o glo­
bal commodiry chaim) de diverso tipo, en buena parte de los casos de carác­
ter oligopólico, se desplegar n en busca de las mejores condiciones para
valorizar sus capitales a través de unas fro m eras cada d ía m ás po rosas co n
respecto a los Aujos de capital, de mercancías y de p uestos de trabaj o. D e
tal modo, al pasar a ubicarse en una posición preemi nente en la dinámica
económica global izada, estas cadenas se encontraro n en co nd iciones de
producir y asu mir lo esencial de las relacio nes económicas entre los territo­
rios, en la medida en que fueron capaces de internaci nal izar sus activida­
des bajo tres fo rmas di fere ntes: detentando lo fun damental del comercio
internacional , manejando la parte central de la inversión directa producti­
va en el extranjero y configurándose como empresa-red que localiza sus
nodos en cada vez más lugares del espacio mundial de acumulación (Lafay,
1996:37 y ss) .
¿Cuáles fueron las principales consecuencias territoriales de estos cam­
bios? Básicamente, por un lado, la transformación productiva resultante
dio un nuevo y definitivo impulso a la urbanización de la economía en
todo el mundo y, por otro lado, las grandes ciudades se transformaron en
los lugares preferidos para la localización de las inversiones y actividades de
las empresas transnacionales o en proceso de transnacionalización. Esto
ocurrió en virtud de la disponibilidad en estas ciudades de un complejo y
diversificado conjunto de factores (externalidades diversas, acceso a
infraestructuras y servicios, disponibilidad de recursos humanos califica­
dos y diversificados, potencial innovador, etc., etc.) que les permitió ubi­
carse ventajosamente en relación a las ciudades medias y pequeñas. En
definitiva, fueron estas aglomeraciones las que suministraron "el conjunto
de recursos y la conectividad social que perm iten a la empresa o al mercado
maximizar los beneficios de la conectividad técnica" (Sassen, 2003a:30) y,
por tanto, las que pudieron ofrecer mejores condiciones para la valoriza­
ción de los capitales en movim ie nto .
En tanto las actividades más dinámicas del nuevo mo delo y, en particu­
lar, los nodos estratégicos de las empresas globalizadas o en vías de
global izació n, tendieron a localizarse preferentemente en estas agl omera­
ciones, éstas pasaron a constituirse en los focos principales en torno a los
que se articu ló la nueva dinámica económica global izada, estableciendo así
las bases para una reconfiguración geográfica global. En consecuencia:

43
 Modernización capitalista y revolución urbana en América Latina

La evolución que corresponde a estos procesos marca el progresivo

desdibujamiento de una conformación donde las relaciones centro-perife­
ria jugaban un papel central, relaciones que tienden a ser sustituidas por la
trama mucho más enmarañada q ue emerge de las complejas inter-relacio­
nes entre el espacio de los fluj os y el espacio de los lugar s. La anterio r
organización , de la que el m odelo de los lugares centrales de C hristaller
había constituido por m ucho tiempo la representación m ás acep tada, que
pres ntaba un conjumo de propiedades en térm inos de di fusió n territorial
vertical de corta y med ia d istancia, ahora tiende a ser desp lazada po r una
en que "la econom ía está estructurada mucho más fuerremente por la red
pri maria metropo litan a que por la relacion verricales con las zo nas o las
m etrópo lis secun d ari as" (Veltz. 1996 :65 ). Resulta así , que "[ ... ] la
globalización desterrirorial iza el mu ndo, lo divide en fragmentos, a los que
da autonomía como sistemas locales para después someterlos a sus reglas"
(Dematreis. 2002: 173). Es este cambio en la dinám ica (erritorial lo que
sienta las bases para la formación de un nuevo patrón de urbanización, q ue
co mienza a im ponerse en form a generalizada, m ás al lá de la especificidad
de cada ciudad.
La multiplicació n de fl ujos q ue confl uyen hacia distintos lugares del
espacio mundial de acum ulación, se m aterializa en la d ispersi n de un
número cada día m ayo r de nodos de empr sas transnacionales (ETN) ha­
cia diversas ciudades si tuadas estratégicamenre en ese espacio en con tinua
expansió n. C omo consecuencia de la localización de funciones y activid a­
des asociadas a dichos fl ujos en estas ci udades, ell as pasan formar parte,
con desigual presencia e intensidad , de una red global de ciudades, la "world
city network" (Taylo r, 200 4), qu tiende a cubrir al pla neta en su t talidad,
como plataforma básica para la operación de las fi rm as gl obales. En esa
cond ición, cada una de ellas se consti ruye en un lugar de entrecruzam ien­
to de flujos glo bales, c n un a densidad que es especialmente alra en las
grandes aglomeraciones del hemisft rio no rre y, con menor intensidad, tam­
bién en otras ciudades Je gran ta m añ o del resto del m undo, donde la
convergencia de flujos aumenta a med ida u cad a una de ellas profundiza
su imbricación en los circuitos de esta nueva dinámica.
Sin embargo, y esto es fundamental para explicar la situación emergen­
te, las distintas ci udades que forman parte de esa red global están afectadas
por la desigual atracción que cada una de ellas puede ejercer sobre los
distintos flujos, debido esencialmente a que no tienen capacidad para ofre­
cer condiciones similares para la valorización de los capitales en competen­

45
 Moderni7..ación capi[alis[a y revolución urbana en América Larina

afirma Sassen (2007: 157) la ciudad global asume un carácter estratégico

como territorio para la valorización de las nuevas formas del capital global:
"las ciudades son el espacio para la sobrevaloración del capital empresarial
y la subvaloración de los trabajadores en situación de desventaja" (Sassen
(2007: 161). Pero, habida cuenta de la creciente autonomía de que gozan
los distintos tipos de flujos, en especial los de capital, para elegir y decidir
su destino territorial, el recurso del que ahora pueden disponer las ciuda­
des que aspiran a atraerlos es mejorar, en la medida de sus posibilidades,
las condiciones para su valorización. De hecho, en esto radica el funda­
mento básico de las estrategias de competitividad urbana, que se han ubi­
cado como uno de los componentes centrales de la gestión de las ciudades
imbricadas en la red global.
¿Cómo fueron afectadas las ciudades involucradas en esta d inámica?;
¿cuáles son los cambios más importanres observados en ellas?; ¿existen ten­
dencias comunes en es[a evolución ? A este respecto, este trabajo se propo­
ne sustentar la tesis de que a medida que se han ido incorporado a la
dinámica global, en las ciudades respectivas se ha iniciado una metamorfo­
sis que implica una modificación sustantiva de la organización, funciona­
miento, morfología y apariencia de las mismas, según procesos en los que
se imponen ciertas tendencias genéricas. Lo cual supone la desaparición o
el debilitamiento de algunos de los aspectos que habían caracterizado ge­
néricamente a la ciudad industrial, el fortalecimiento de otros que ya eran
perceptibles en fases anteriores, al mismo tiempo que hacen su irrupción
algunas tendencias y/o fenómenos enteramente nuevos. Hasta cierto pun­
to, estos procesos son equiparables a los que se desarrollaron, con menor
intensidad y difusión geográfica, en el momento de la segunda revolución
urbana, cuando comenzó a configurarse la "ciudad industrial" como pa­
trón de urbanización dominante.
En otras palabras, lo que aquí se sostiene, es que ciertas tendencias que
se han observado en la metamorfosis actual de las grandes ciudades lati­
noamericanas, van en la misma dirección que las señaladas por Demarreis
(1998: 17) para el caso europeo:

Con la periurbanización y la "ciudad difusa" los modelos de

sub urbanización de tipo latino-mediterráneo y de tipo anglosajón, que
durante mucho tiempo han seguido caminos diferentes, tienden ahora a
converger en un modelo único común a roda Europa de "ciudad sin
centro" de estructura reticular, cuyos "nodos" (sistemas urbanos singula­
res) conservan y acentúan su identidad a través de procesos innovadores
de competición y cooperación.

47
 Modernizaci6n capiralisra y revoluci6n urbana en América Larina

¿Cómo podría caracterizarse o identificarse este nuevo patrón? En una

primera aproximación, siguiendo a Dematteis y Governa (2001) se puede
afirmar que la actual metamorfosis urbana se estaría materializando en "una
trama continua de asentamientos, organizada alrededor de un gran núme­
ro de focos nodales especializados en una vasta región multicentrada"; por
ello, el "modelo ideal de este patrón puede ser definido como una ciudad
sin centro o como una región urbana organizada alrededor de los fragmen­
tos desparramados de la explosión del centro".
¿Cómo aparecen las ciudades latinoamericanas en este escenario? N u­
meros as investigaciones recien tes documentan c6mo cam bios en esta di­
rección se están haciendo pres ntes en las principales ciudades d e los paí­
ses latinoamericanos más global izados; en efecto, a medid a que desde las
últim as décadas del siglo pasado la mayorCa de estos países pasó a aplicar,
co n d iferente intensidad y con diversos resultados, las recetaS q ue luego
cristal izaron en el Consenso de Wash ington, u na evolución de este tipo
co menzó a procesarse en sus grandes m etrópolis. Ello se materializó prin­
cipalmenre con la localización de numerosos nodos de ETN q ue, desde
estas ciudades, pasaron a umpli r y a desarrollar determi nad as funciones
y/o activi dades globales, lo cual no quiere decir que po r ello estas ciudades
puedan ser consideradas como ciud ades gl obales. Tanto el inventario de
ciudades del Global and World Cities Group (Beaverstock, Smith y Taylor,
1999), como la revisión realizada por Taylor (2004), indican que cuando
menos México, Panamá, Caracas , Bogotá, Quito, Lima, Sao Paulo, Rfo de
Janeiro, Santiago, Buenos Aires y Montevideo, ya forman parte de dicha
"worfd city network", aún cuando en términos de cumplimiento de funcio­
nes globales el listado podría ampliarse significativamente.
Aún reconociendo la importancia de los aspectos que establece la diferen­
cia entre una ciudad y otra, lo que im porta ahora es identificar cuales son los
cambios que afectaron a la estructura, organización, funcionamiento yapa­
riencia metropolitana en América Latina que siguen la misma dirección de­
tectada en ciudades globalizadas en otras partes del mundo y cuales son los
factores asociados específica y concretamente a esta nueva fase de moderniza­
ción capitalista que pueden explicar! s. En esta tarea, tomando como base
las conclusiones de diversas investigaciones para grandes ciudades latinoa­
mericanas, parece posible hacer referen cia por lo menos a cinco tendencias
principales, que en la mayor parte de los casos ya están presentes en la
evolución actual y cuya presencia debe ser asociada a mutaciones específi­
cas inherentes a la fase actual de modernización capitalista.

49
 Modernizaci6n capiralisra y revoluci6n urbana en América Larina

imbricadas en esa nueva dinámica, tales como: i) tareas de dirección, ges­

tión, coordinación y control de las empresas globales o en proceso de
globalización; ii) servicios a la producción (financieros, jurídicos,
consul to ría. publicidad, 'marketing', informática, ingeniería y arquitectu­
ra, inmobiliarios. etc.) y actividades asociadas a las TIC; iii) servicios de
carácter global a las famil ias, en el área de la ducación, d e la salud , del
esparcim ienro y el tu rismo. de la cultura. etc.; iv) actividades industriales
relaci onadas con la d inám ica económica globalizada; y v) actividades rela­
cionadas con la distrib ució n y comercializació n de producros globales.
Uno de los efectos d 1crecimiento de algunos de los principales compo­
nentes de la nueva econom ía u rbana. s la progresiva tercerización de la
m isma. donde los servicios avanzados pasan a situarse como 1nuevo n ú­
cleo dinámico de cada una de ell as y como el principal articulador de la red
de fl ujos. En cualquier caso, más allá d e la presencia de esros nuevos co m ­
ponente globalizados, al m ismo tiempo, la respectiva eco nomía urbana de
estas ciudades conri nú a incluyendo una multi tud de pequeñas y medias
actividades productivas tradicionales, especialmente en el á.rea de los servi­
cios cotidianos de baj a productividad (Am in y Thrift , 2 002), cuya
dinamización está fuertemente cond icionada por la presencia de las activi­
dades global izadas. que son en última instancia las que más contribuyen al
resurgimiento urbano. Son ellas, fin almente, las q ue contribuyen en ma­
yor grado para que sea allí donde se registra la mayor concentración relati­
va de riqueza y de poder de cada ámbito nacional lo cual, a su vez, incide
por diversos canales y mecanismos a la dinamización y retroalimentación
directa e indirecta del crecimiento metropolitano.
La presencia y desarrollo de los nuevos componentes global izados de la
economía urbana pasan a tener una incidencia medular en el resurgimien­
to de la dinámica que caracteriza a las ciudades en proceso de globalización
y en los cambios que marcan la dirección de la metamorfosis urbana en
esta fase. Esto es, como consecuencia de la localización y expansión de
actividades y funciones como las señaladas, es en estas ciudades donde
primero y más intensamente se perciben las mutaciones que caracterizan a
esta fase.
¿Cómo repercuten estos cambios en la organización socio-territorial de
cada ciudad? Lo fundamental es que a partir de la nueva base económica y
bajo el impacto de una movilidad en continua intensificación, las muta­
ciones en la organización yel funcionamiento de cada ciudad emergen de
la interacción entre el mundo de los flujos y el mundo de los lugares. esto

51
 Modernización capitalista y revolución urbana en América Latina

A medida que nuevas ciudades se van incorporando a la "world city

network", los factores que desencadenan y condicionan e! desarrollo de es­
tas interacciones entre el mundo de los flujos y e! mundo de los lugares
marcan su presencia en prácticamente todas ellas, independientemente de
la modalidad y de la intensidad con que esta incorporación haya ocurrido.
Y, en estos casos, los efectos producidos en términos de transformación de
la estructura urbana son claramente iden ti ficab les, tanto en lo que se refie­
re a su organización y funcionam ienro, co mo en lo q ue atañe a u morfolo­
gía. La configuración urbana emergente de esta d inám ica, en la q ue n uevas
modalidades de movilidad se ad icionan de manera conti nua, pr enta d ife­
rencias estructurales con la ciudad aurocenrrada y territorialmenre delim ita­
da del momento industrial. En la configuración urbana policénrrica expan­
dida, una di versid d d e pro montorios territ ri ales confo rman n uevas
cen rral idades, en las que crist liza n las conexiones inrermodales entre d istin­
tos tipos de fl ujos reticulados, c mO exp re ión de una evoluci6n todavía in­
conclusa de este nuevo fenómeno territorial, para el cual se discute la propie­
dad de! calificat ivo de urbano. Ava nces en esta dirección se observan en
todo e! mundo, aún cuando en muchos casos todavía en forma embrionaria.
Aún cuando en el caso latinoamericano, no es posible hablar de avances
generalizados en su adscripción a la sociedad del conocimiento, los pasos
dados en esa dirección no son del todo despreciables y los impactos urba­
nos respectivos tienen importancia. Un ejemplo, tomado de un estudio
realizado para el caso de Lima permite ilustrar sobre la dirección y los
efectos de cambios de esta naturaleza:

El único cenero metropolitano que Lima mantuvo por muchas déca­

das se ha desdoblado en múltiples ceneros especializados y redes de acti­
vidades informacionales, industriales, comerciales y culturales. Estos
centros han generado una alta densidad de actividades y flujos de capital
e información, creando una nueva jerarqula espacial metropolitana
(Chion,2002:72).

Este tipo de cambio de la estructura básica urbana está manifestándose

en la mayoría de las grandes aglomeraciones latinoamericanas.
En definitiva, se trata de una mutación que solamente resulta explica­
ble a partir de los cambios que han afectado al aparato y a la dinámica
productiva, donde el modelo de ciudad correspondiente a esta tercera re­
volución urbana aparece como e! resultado de la transición desde la ciudad
compacta, que fue considerada como la expresión culminanre de la fase

53
 Modernización capiralisra y revolución urbana en América Larina

posibilidad de optar por localizaciones más alejadas de las que habitual­

mente podían escoger en la ciudad industrial.
Complementariamente, debe tenerse presente q ue esros procesos se
desarrollaron asociados a una acentuación del proceso de urbanización de
la economía y de la pobla ión, en el marco de una di námica regida por un
Estado subsid iario, donde el debilitamiento de las regulaciones perm itió
una mayor liberrad en el juego de las fuerzas del mercado en lo que re pec­
ta a las inversiones inmobil iari as privadas y a sus decisi ones de localización,
con lo que se fortalecie ro n las cond iciones para la auto-organización y auto­
reproducción metropolitan .
Al m ismo tiempo , hab ría que agregar que: i) co ntinuó ere iendo el
número de ha bitantes de gran parte de la p rincipales aglomeraciones u r­
banas en rodo el mundo. lo q ue naturalmente sign ificó un in re mento en
la dem anda por suelo u rbano; ii ) al aum entar el ingreso personal medio en
estas ciudades, naturalmente tendió a acrecentarse la demanda por espacio
residencial (Cavailhés, 2004 : 167); iii) se p rodujeron cam bios en la co m­
posici ón fami liar urbana. con una tendencia a la formac ión d e unidades
familiares m ás peq ueñas y el consecuente aum nro de la dem and a po r
nuevos tipos de vivienda; y, iv) la reestructuració n q ue afectó a los distintos
tipos de empresa, que se materializó en una organización reticula r, signifi­
có al mismo tiempo dispersión y concentración territorial. Todo ello, im­
plicó un aumento de la demanda por suelo urbano y, por consiguiente, un
mayor consumo de tierra urbana per cápita, que se tradujo en un mayor
impulso al proceso de expansión metropolitana.
En lo esencial, estos cambios sustentaron una evolución por la que un
tipo específico de configuración urbana tendió a desaparecer, para dar paso
a otra, marcada por las tendencias que aquí se señalan. ¿Cuál es la configu­
ración básica que tendió a desaparecer? En lo fundamental, lo que se
"desdibujó con rapidez" fue una forma urbana que se había impuesto como
expresión generalizada de una ciudad" [...] caracterizada por la existencia
de un gradiente densimétrico en sentido centro-periferia, tanto en térmi­
nos de población, como de actividad y empleo, junto a la identificación de
unos límites externos bastante netos frente al entorno rural [... ]" (Méndez,
2001: 145).
¿Y qué es lo que apareció como nuevo? En lo fundamental, una forma
urbana, mucho más compleja, más difícil de identificar, caracterizar y de­
limitar, que hace que la misma definición de "lo urbano" que se había
impuesto en el pasado comience ser puesta en cuestión (Webber, 1968;

ss
 Modernizació n cap itali sta y revolución urhan a en Am ér ica I ,arina

idea l pod ría ser defi nido "co mo una ciudad sio cent ro o como una regió n
urba na org:m izada alrededor de los fragmento, desparram ados de la explo­
si n del centro" (Dematteis & Governa, 2001 :29). La imagen resultante
de este model o ideal, es la que: da SLlst oto 3 exp resiones omo "vi/le ec/atée"
(May & alli, 199 ). "spiinteringurbanism" (Graham & Marvin. 200 1), La
Cittá Difma, (lndovi na. 1990). "ciud ad sin confines" (Nello. 2002), etc.,
m ilizadas en d iversos intentos po r c.1.racrerizar este nuevo tipo de di námica
y morfología urbanas.
¿Cómo se ha observado este ipo de m utacIón n las grandes ciudades
latinoamerica nas? Investigaciones para varias de ell as p rmiten precisar las
modalidades que estas tendencias han asumido a medida que los países
respectivos se han ido adscribiendo a los circuitos globales. En este senti­
do, por ejemplo al observar la evolución de la expansión metropolitana de
C iudad de M éxico, se com p robó que «la mayor parte del crecim iento ya
no s da dentro del perímetro urbano. sino que se ha trasladado a un
número importante de ciud ades medias y peq ueñas dentro de una amplia
región metropolita na a una distancia co nsiderable del núcleo central de la
mega- ciud ad » (Agu ilar, 1999: 14 8 ) . En el mi smo sen t ido , Arau ja
(200 1:27) caracteriza esta tendencia para ao Paulo, sefialando que:

La estructu ra industrial d 1 conj un ro de las regiones q ue con fi guran

el entorno de la Re~ó n Metropoli tana de Sao Pau lo prese n ta un elevado
grado de in regració n técnica y fun ion al co n esta. Puede afi rmarse q ue
en esa po rció n del terrimrio paul i. ta se encue n ra en cu rs un extenso
pro eso de me rropoliza ión , ¡nt grando aglo me racio nes urbanas met ro­
poli tanas (Sao Paulo, Ca mp inas y S nms) y no merropo liranas (Sao José
dos Ca mpos y . oroca ba) en una g r:1n área socioecon 6 m i .

Es ta~ tenden ias se pueden comprobar no solamenre n las m etrópolis

de mayor dimensió n (Sao Pau lo, Ciudad J Méx ico, Buenos Ai res, Rio de
Janeiro, Lima, Bogotá , Santiago de Chile, ere.), sino también en algunas
de meno r di mensió n amo CiudaJ de Panamá, La Paz. Montevideo, San
José de Ca ta Rica y Q li to. entre lras .
Si bien en m uchas d esras ciudades ya hahían comem.ado a aparecer expre­
siones de periu rbanización al intensiflcarse la industrialización sustitutiva, ahora
la acentuaci6n J e este fenómeno liene causas difere n te.~ y se despliega bajo
otras modalidades. En ereet ,ya no es un elevada [asa de crecimiento demo­
gráfico melropoli tano lo que la origi na, puesto que en la mayoría de estas
ciudades el aumenro de b población se ha ralentizado y ya no e esperan

57
 Mo ckrni zac ión c:l piralisca y revolu ció n urbJ n ~ en Am ri'a Larin.1

En el crecimi ent periu rhano ram b ién incid ió la parición de nuevas

formas d ba rr ios xre rno , desti nados principalmente a . ecrores ele ingre­
sos med ios y m d ios al os, lo que incluye desde barrios cerrados' m ural/ a­
d s clu bes de camp , hasta las "c iudaJe.~ va lladas" (I-lid Igo. 2004 ), ver­
daderas ciud ades satélites privadas (Alp havill en Sao au la, « iudad-pue­
blo» Nordelra en Bue nos Aires, Piedra Roja en Santiago , entre a rras).
Los rrabaj s de Caldei ra (2000) para Sao Paulo y Svampa (2001) para
Buenos Aires, enrre Otros, apo rta n impo rranres elementos de juicio para
analizar el signi ficado yel im pacto que este tipo d con fi guración ha ten i­
do en la estructura, el fun ion amien ro y la imagen de las grandes ciudades
lari n americanas. Si bie n ya eXl. cían barrios ce rrados en la fase anterior (en
Bogorá y Ciudad de México, por ejem plo) aho ra han alcanzado una mag­
nitud entonces esco nocida, b jo el estímulo del automóvil y las TIC y
como respuesta a la agudización de fenómeno como la d li ncuencia, la
conflictividad y vio lencia urba nas y la co ntam inación y la congesri6n.
En cuanto a las em presas, muchas funciones y actividades q ue en la
ci udad industrial habían estado compelidas a localizarse e la mayor p roxi­
midad pos ibl e d e las áreas centrales, con la ampliación del campo metro­
po litano de externalidades se benefician ahor de condiciones que les per­
m ite n despl azarse hacia lugares m ucho más d istantes dentro del ámbito
metropolitano sin perjudicar su trucmra de costos. Esta transform ación ha
ren ido sus pr incip,J es fuerzas impulsoras, por un a parte, en el despliegue de
las em presas o rganizadas en red que buscan mejorar su ac sib il idad a las
diferen tes par tes del mercado metropolitano. Y, po r otra parte , en cierto
cambios en las preferencia. locacionales de las p rincipales activid ades pro­
ductivas ind ucidas por los nuevos sis remas y co ndicio nes en trans a rtes y
om un icaciones y por el costo de la ti erra. Esta tendencia a desp lazarse desde
1 ciudad central hacia el periurbano afeCtó ranto a los establecimientos pro­
ductivos industriales en busca de terre n s más grandes y baratos, como a las
sedes co rporativas y oficinas ceorrales de las gran des em pr sa~.
Siguiendo la trayecroria de estos despl aza mi o ros, la cons trucció n de
edificios y/o conj unto edificios corpo rativo incid ió en la rran sfo rma­
ci ón y verr i alizaci ón de algun as ár as intermed ias y/o periurbanas y en el
estableci miento d nuevas cen tralidad s en la respectiva es tructura urba­
na . Cuand en etapas m,ls avanzadas las necesidades de las actividades
gl obalizadas lo justi fi ca ro n. en algu nas iudades aparecieron complejos
inmobiliario-emp resariales d gran d imensión ("megaproyecros urbanos"),
intentando repl icar m odelos ya conso lidados en los países desarroUados;

S9
 Modernización capitalista y revolución urbana en América Latina

los 90, hacia e! cuadrante sudoeste, sobre la Av. Luiz Carlos Berrini y la
Marginal Pinheiros, ya considerablemente más alejado de! centro históri­
co, alrededor de un complejo edilicio de gran dimensión (Frúgoli Jr., 2000;
Iglecias, 2001; Silva y Castillo, 2007).
La misma tendencia también se manifestó tempranamente en Lima,
con e! progresivo desplazamiento terciario desde e! centro histórico, hacia
San Isidro y Miraflores (Ludeña, 2002), a lo que habría que agregar como
un caso especial, la formación del sub-centro de Gamarra, singular ejem­
plo de cluster productivo especializado en un área relativamente cercana al
centro antiguo (Chion, 2001). Igualmente, en Santiago de Chile donde,
al desplazamiento inicial en dirección a la Comuna de Providencia, siguió
una mayor dispersión hacia El Golf y alrededores, para culminar con la
creación de un centro terciario en la Ciudad Empresarial en Huechuraba
(De Matros, 2002). Con respecto a esta tendencia, Buenos Aires aparece
como una excepción, pues como afirma Pírez (2005:37) entre mediados
de los años 80 y 90 esta ciudad "continuó su proceso de crecimiento me­
tropolitano con concentración en el centro", aún cuando esta concentra­
ción solamente concierne al terciario superior y, en especial, al sector fi­
nanciero, dado que en OtroS rubros esta ciudad muestra una alta
policentralidad.
Estos ejemplos permiten documentar la dirección de la transformación
morfológica que ha afectado a las ciudades latinoamericanas, que parece ser
similar a la observada en la mayor parte de las grandes aglomeraciones bajo
los efectos de la globalización y la informacionalización. En cualquier caso,
es importante destacar que gran parte de las intervenciones que han tenido
mayor impacto estructurante en la morfología urbana y en la configura­
ción de nuevas centralidades en las últimas décadas, corresponden esen­
cialmente a inversiones privadas realizadas en forma inconexa y fragmenta­
ria, atendiendo principalmente a la rentabilidad de las inversiones respec­
tivas y soslayando la cuestión de cuales podrían ser las intervenciones más
adecuadas desde e! punto de vista de la organización y el funcionamiento
de cada ci udad.
En su conjunto, la transformación morfológica de las principales ciuda­
des latinoamericanas, parece evolucionar desde un modelo de ciudad cuyo
referente era básicamente la ciudad compacta de corte europeo, hacia una
ciudad difusa que muestra una mayor afinidad con el patrón que caracteri­
za a las grandes aglomeraciones norteamericanas. Esto estaría validando la
hipótesis de que al establecerse y consolidarse en estas ciudades ciertas

61
 Modernización capitalista y revolución urbana en América Latina

del régimen laboral keynesiano constiruía un obstáculo para que las em­
presas pudiesen enfrentar las condiciones de com petitividad impuestas con
la globalización; con este alegato como fund amemo, se empezó preconizar
una reforma orientada a "aument.c'lf la ren rabil idad del capital haci ndo
disminuir el peso ejercido por los salarios y por las cargas sociales, y reducir
el im pacto de las reglamentaciones generales garan tizadas por la ley sobre
la estructuración del trabajo" (Castel, 2003:56). C on este fundamento se
procedió, en el tiempo y con la profundidad que permitieron las condicio­
nes socio-políticas de cada país, a desmantelar lo mecanismos pre-existen­
tes para la regulación social de los mercados de trabajo.
En este plano, el nuevo discurso también postuló la supresión o atenua­
ción de buena parte de aquellas funciones d el Estado de Bienestar que
habían sido implantadas con el propósito de amortiguar los efectos negati­
vos de la dinámica capitalista sob re los sectores más desfavorecidos de la
sociedad. En sus investigaciones sobre las raíces de la degradación del gueto
negto en las ciudades norteamericanas, Wacquant destacó las implicancias
negativas de esta opción, con una argumentación que trasciende ese espe­
cífico ámbito geográfico:

La retirada del Estado de Bienestar durante las décadas del setenta y

del ochenta es otra causa fundamental del presente deterioro de las opor­
tunidades de vida de los residentes del gueto». A lo que agrega que «el
colapso de las instituciones públicas -resultante de la política estatal de
abandono y de la contención punitiva de la minoría pobre- emerge como
la raíz más potente y distintiva de la arraigada marginalidad en la metró­
polis norteamericana (Wacquant, 2001:83 y 112-113) .

En cuanto a 'la segunda dinámica, ella se deriva del hecho de que la

transformación ocasionada por la reestructuración estuvo asociada a una
intensa terciarización de la estructura productiva, es pecialmente en las gran­
des ciudades. Desde su trabajo pionero de 1991, Sassen ha argumentado
que, en esta situación, los mercados de trabajo de las ciudades global izadas
iniciaron una evolución hacia tilla mayor segmentación y polarización,
como resultado de la imposición de una organización económica caracteri­
zada por un aumento de la demanda de perso nal ltamente calificado con
elevadas remuneraciones. que permiten sofisticados niveles y pautas de
consumo, como consecuencia de la expansión de nuevas actividades líde­
res, en coexistencia con un conjunto de servicios con bajas remuneraciones
y empleo a menudo precario . A su vez, Mingione (1998:6) refuerza y

63
 Modernizació n capitail ista y revolución urbana en América Latina

los mercados de trabajo está llevando a una mayor polarización social

(Friedmann & Wolff, 1982; Sassen, 199 1) y, por 10 tanto, a la formación
de ciudades d uales (Mollen kopf & C astells, 199 1; Borja & C ast lis, 19 7)
o a la contin uidad y/o agu dizació n de las desigualdades intraurban as en
coexistencia con el fortaleci m iento de nuevos sect res medios (Preteceille,
1995; H amne tt, 2003), d iversos indicadores permi ten com probar q ue la
persistencia de las desigualdades constituye un rasgo inseparabl del esce­
nario urbano resultame de esta evolución. En este sentido, se ha compro­
bado una tendencia nítida hacia la acemuaci ' n del contraste entre áreas en
las que impera una enorme riqueza y los arrabales pobres, en procesos de
incontenible expansión, donde se imponen nuevas modalidades de pobre­
za y exclusión social.
Los estudios realizados durante los último s años para las principales
ciudades latinoamericanas por lo general coinciden en torno a los rasgos
que caracterizan al cuadro emergente de una evolución marcada por estas
tendencias. Por una parte, se observa un crecimiento de la homogeneidad
social delos barrios ricos, producto de la prefer ncia de los estratos de altos
ingresos por establecer sus residencias tan lej os como sea posible de las
"clases peligrosas". En la medida q ue en la mayor parte de estas ciudades
ha aumentado la inseguridad y la violencia, el mied se ha transformado
en un factor de fuerte incidencia en los comportamientos locacionales,
especialmente de estos sectores; de esta manera, "la ho mogeneidad social
de los barrios ricos permite tomar conciencia de la amb ivalencia de la se­
gregación: ella no es nunca solamente separa ·ó n, sino tam bién siempre
agregación y búsqueda de sus similares" (Pins;o n & Pinc,:on-Char lot,
2004:92). Esta "búsqueda de sus similares" b~ llevado - fortalecer la ten­
dencia a la auto-guetización, qu se materializa en una verdad ra explosión
de los condominios y barrios cerrad s. La proliferació n de este tipo de
configuración residencial, que aparece como expresión de una conducta
influida por el temor, qu se expresa en una d man a urbana cada dfa más
sofisticada en sus requeri m ientos de seguridad y vigilancia, ha ofrecido
otro atractivo campo de ac ió n para los negocios inmobil iar ios q ue, a esro
efectos ha multiplicado incesa ntemente la oferta d una norm e variedad
de islas urbanas.
Justamente una diversidad de configuraciones de esta naturaleza, las
"gated communities", los barrios cerrados, se presentan como una exp resión
destacable de la reestructuración socio-territorial de las grandes áreas urba­
nas de nuestro tiempo; con ello se ha contribuido a afirmar un tipo dife­

65
 Moderni zación capitali sta y revolución urban a en Améri ca Latina

Lo que lleva a una conclusión alarm ante: "en lugar de ser u n foco de
crecim iento y prosper idad, las ciudades se han transformado en una tierra
inundada por un excedente de población trabajando e.n servicios indus­
triales y comerciales no cali ficados. desp rocegidos y de bajos s larios" (UN­
Hábitat, 2003:40) .
A partir de la situación de las banlieuesde las grandes metrópolis frana: as,
Caste! bosqueja un pais je urbano que también resulta per ·nente para los
arrabales de la pobreza y La exclusión de las grandes urbes latinoamericanas:

Los "barrios sensibles" acu mulan los principales factores causan tes
de la inseguridad: fuertes tasas de desem pleo, de empleos p recari s y de
actividades marginales, hábitat degradad , urbanismo si n alma, promis­
cuidad entre grupos de origen étnico difere nte, presencia permaneme
de jóvenes inactivos que parecen exhibir su inutilidad social. visi bilidad
de prácticas delictivas Ugadas al tráfico de drogas y a los r ucidores,
frecuencia de las "íncivilidades". de momen tos de agitación y de tensión
y de conflictos con las "fuerzas del orden", etc. La insegu ridad social y la
inseguridad civil se superpon en aqu í y se alimem an recíproca mente
(Castd, 2003:69).

En sus rasgos m ás prominentes, este paisaje se repi te por doquier en la

gran ciudad latinoarn ricana, como lo m ues tran diversas investigaciones
referidas a los im pactos de la rce tructuraci6n de los mercados de trabajo
en la transform aci n s cío-territorial metropolitana en la mayor parte de
las grandes ciudades lacin americanas como es e! caso, entre muchos otros,
de los realizados por Pochmann (200 1) y Taschner y Bogus (2001) para
Sao Pauto, Ribeiro (2003) para Rio de Janeiro, Katzman y Retam oso
(2005) para Montevideo, C ari ola y Lacaban a (2005) para C aracas. Todos
ellos contienen am pl ia evidencia acerca de cómo los factores que exp lican
las tendencias socio-territoriales sefialad as, es in directamente relacion a­
dos con los cam bios obs rvados en la olución de lo ro rcados de trabajo
bajo los requerim ientos impuestos por la nueva escraregia m croeconó mica.
Todos estos antecedente , ap rtan cruciales dementos de juicio para
mostrar que la viabilidad efectiva de m uchas de las pro puestas orientad s a
modificar la dirección dominante y los principales efectOs de esta tenden­
cia -y, en especial, sus consecuencias en términos de desigualdad, frag­
mentación. segregació n, exclusió n social, tugurizaci6n, etc.- exige, como
condición necesaria e ineludible, la alteración de las coordenadas básicas
del paradigma teeno-económico dominante.

67
 Modernizaci6n capitalista y revoluci6n urbana en América Latina

creciente autonomización del capital y por un aumento de su movilidad a

trav s de unas fro n eras nacionales q ue se fueron hacie ndo cad a día más
permeables ( hesnais, 1994; Strange, 1 98). En este escenario, pronto se
observó un signi ficativo aum ento de los flujos de capital hacia el sector
inmobiliario, en la medida que la recuperación del crecimiento de las gran­
des aglo meraciones urbanas fue percibida por los inversores privados como
un m edio privilegiado para la valorizació n de sus capitales. Con el mi mo
fundamento, en m uchos casos, este tipo d inversio nes se co nsti tuyó en un
medio idóneo para el reciclaje de capitales del crimen organizado y, en
particular, del narcotráfico que en las úl timas décadas han adquirido una
magnitud no despreciable (Strange, 1998; Naim , 2005).
En segundo lugar, hay que tener en cuenta que el cam bio en el enfoque
de la gestión pública en todos sus niveles y, en particular, en el relativo a la
ges tión urbana, abrió espacio para un aumento de la autonomía y del peso
de la participació n privada en la transformación de las ciudades. D e hecho,
du rante las últimas décad s del siglo pasado, ya se había generalizad d
convencim iento de que tan o las propuestas sob re plan ificació n normativa
centralizada, como las relativas espedfi cameme a p lanificació n urbana,
sustentadas por el mismo fundamento teórico, resultaban inoperantes para
condu ir y/o regular procesos de cambio tanto a nivel nacional como urba­
no. Complementariamente, al mismo tiempo que s co m probó la inope­
rancia y el fracaso de la planificación racional-comprensiva centralizada, se
forta leció la creencia de que:

Los procedimientos practicados por los poderes públicos no son sin o

uno de los componentes de procesos en los q ue se combinan según
modalidades muy diversas, l6gicas púb licas y lógi s privadas, evolucio­
nes "espontáneas" e interven io nes planiftcadas, racio nal idad técn ica y
elecciones polrtíc;as, expertúes científicas y compromisos militantes, pro­
gramación y concertación, etc. (G rafmeyer, 200 5: 11 1).

Por esa vía, en lo que específicam nte co ncierne a los procesos de desa­
rro llo urbano, se llegó a la co nclusión de que "( .. . ) la coherencia del proce­
so no se deriva de una imposición de un a doctrina urbanística bajo la
coacción de la auroridad", puesto que "la autoridad políti ca no es la única
base de una racionalidad espacial, detrás de la cual no se encontrar ía más
que el caos"; y, por lo tanto, que "la intervenci n pol ítica y urban ística
ti ene mucho más peso si se inserra en un proceso q ue roma fuerza indepen­
dientemente de ella" (Remy, 2001:148). A medida que estas ideas fueron

69
 Modernización capiralisra y revolución urbana en América Larina

Finalmente, el tercer cambio que favoreció el despliegue de la tendencia

analizada, fue el importante estímulo adicional que recibió la preferencia
de los capitales móviles por las grandes ciudades en virtud de que numero­
sas administraciones urbanas comenzaron a competir por atraer inversión
externa, en el entendido de que esto era una condición necesaria para el
crecimiento y la generación de empleo en las ciudades respectivas. Si bien
es cierto que de alguna manera las ciudades siempre han estado en compe­
tencia, lo realmente nuevo es que ahora la competitividad interurbana se
constituyó en un punto central explícito de la gestión urbana, siendo esto
justamente lo que les confirió el carácter empresarialista de que habla
Harvey.
La generalización de estas estrategias estableció un poderoso estímulo
para que los capitales móviles, que buscaban condiciones propicias para su
mejor valorización en los más diversos 'lugares del espacio mundial de acu­
mulación, se orientaran hacia una cantidad creciente de ciudades que ex­
plícita y deliberadamente buscaban atraer inversiones externas mediante la
aplicación de políticas orientadas a mejorar dichas condiciones. Vale decir,
al mismo tiempo que por una parte aumentaba la disponibilidad y oferta
de capitales para los negocios inmobiliarios, en contraposición también
aumentaba la demanda por esos mismos capitales.
En lo medular, las estrategias de city marketing, en boga prácticamente
en todo el mundo, tenían como objetivo prioritario la construcción de
atractividad urbana vis-d-vis las firmas y los visitantes globales, bajo el su­
puesto de que esto permitiría generar nuevas actividades productivas lo
cual, a su vez, incidiría en aumentos del empleo y del ingreso y, conse­
cuentemente, en una mejoría de la calidad de vida de las ciudades respec­
tivas. En todo caso, frente a este supuesto es necesario tener en cuenta que
quienes invierten en respuesta a los estímulos ofrecidos por las estrategias
de city marketing lo hacen motivados por la posibilidad de realizar buenos
negocios a partir de las ventajas y estímulos que les ofrecen y no con el
objetivo de generar empleos o mejorar la calidad de vida en las ciudades
escogidas, aspectos éstos que son ajenos a los emprendimientos inmobilia­
rios. En este sentido, resulta fundamental tener presente que "el sector
privado, con conocimiento de causa, no realiza inversiones no rentables,
no importa lo socialmente loables o deseables que puedan ser, y [que] las
principales opciones para los gobiernos locales son a menudo tratar de
oponerse a los desarrollos privados o trabajar con ellos" (Hamnett,
2003: 14).

71
 Modernización capitalista y revolución urbana en América Latina

Artefactos de la globalización, homogeneización del

paisaje urbano

Tendencias constitutivas Efectos UIbanos genéricos

· Ascendente influencia de los

negocios inmobiliarios en la
Homogeneización y generalización de un
paisaje urbano en el que la localización de un
metamorfosis urbana. conjunto de artefactos arquitectónicos
· Dispersión generalizada de nodos de
ETN hacia ciudades en proceso de
emblem:üicos de la nueva modernidad, se
conrrapone a extensas áreas rugurizadas,
globaJización. marcadas por la pobreza, la exclusión social y
· Influencia de las estrategias de city­
marketing en la localización urbana
l.a degradación y fealdad ambiental.

de artefactos e íconos de la
globalización.

La vertiginosa intensificaci6n de comunicaciones, intercambios e inter­

relaciones, producidos con el avance de la globalización ha fortalecido la
tendencia hacia una mayor homogeneidad del paisaje urbano de un nú­
mero creciente de ciudades articuladas a la red global de ciudades
transfronterizas, más allá de la persistencia (e, incluso, de la reafirmación)
de ciertos rasgos específicos asociados a la identidad de las esas ciudades.
Varios factores han contribuido a una evolución en esta dirección. En pri­
mer lugar, el fuerte incremento de unas inversiones inmobiliarias que, cada
vez con mayor frecuencia, están relacionadas a capitales internacionales y a
modelos estandarizados; en segundo lugar, la creciente importancia en las
ciudades en proceso de globalizaci6n de la presencia de nodos de empresas
globales que buscan localizarse en ciertos tipos de edificios diseñados y
construidos conforme a patrones pre-establecidos; y, en tercer lugar, los
esfuerws realizados en el marco de estrategias de cíty-marketingque buscan
renovar determinadas partes de las ciudades ajustándose a tendencias
globales.
Es así, que a medida que la incidencia conjunta de estos factores impul­
san una nueva metamorfosis urbana, también comienza a acentuarse la
tendencia a la implantaci6n de diversos artefactos urbanos, que configuran
un tipo de paisaje que tiende a reproducirse en forma generalizada; como
afirma Pican:

73
 Modernización capi[aJis[a y revolución urbana en América Ladna

El paisaje conformado de esta manera se ha ido reproduciendo y multi­

plica asociado generalmente al crecimiento de un sector de servicios
globalizado que, a medida que llega a nuevos lugares requiere de un tipo
de soporte o imagen arquitectónica que, además de permitir su mejor fun­
cionamiento, destaque su imagen corporativa. De la misma forma como
las catedrales marcaron la importancia y la posición de la iglesia en la ciu­
dad románica y medieval, estos artefactos pueden observarse ahora como la
expresión simbólica del principal nuevo protagonista de la sociedad capi­
talista global: la corporación multinacional. Por ello mismo, su aparición
documenta el avance de la globalización de cada ciudad y marca un punto
de inflexión en la transformación del correspondiente paisaje urbano.
Adicionalmente, en la conformación de este nuevo paisaje tienen una
importante influencia las estrategias de competitividad que consideran el
diseño y la construcción de edificios emblemáticos, que puedan ser utiliza­
dos en la promoción externa de la ciudad como expresión de su moderni­
dad. Como es obvio, no se trata de un recurso novedoso, por cuanto a lo
largo de la historia muchas ciudades han empleado este expediente para
difundir e identificar su imagen; sin embargo, lo propio de esta fase es que
ahora su empleo se realiza conforme a ciertos patrones comunes en un
númeto creciente de ciudades en competencia. Su importancia radica en
que siendo concebidos para acoger y servir de soporte a actividades y de
empresas globales, son promovidas como imágenes representativas de los
tiempos de la globalización, en aras del mejor posicionamiento iconográfi­
co de la ciudad respectiva. Para su concreción, se suelen utilizar los servi­
cios y la imaginación de ciertos "star achitects", de renombre global (Foster,
Calatrava, Gehri, Koolhaas, Nouvel, etc.), cuyo sólo nombre asegura que
sus obras adquieran proyección mundial y, de esa manera, permitan la
rápida identificación del lugar en cuestión.
Esta modalidad de gestión para generar atractividad urbana se apoya en
una amplia variedad de imágenes, cuya presencia en una determinada ciu­
dad depende de la importancia relativa de la respectiva economía nacional
y metropolitana, del grado de inserción de la misma en los circuitos
globalizados y, fundamentalmente, de las funciones globales que ha logra­
do acoger. Ejemplos como las Petronas Twin Towers en Kuala Lumpur, el
Museo Guggenheim en Bilbao y el Hotel Burj Al Arab en Dubai, entre
otros, muestran importancia de esta tendencia. Por su parte, las grandes
ciudades latinoamericanas no han sido ajenas a este juego, y ejemplos como
Puerto Madero en Buenos Aires, la Torre Mayor en Ciudad de México y el

75
 Modernización capitalista y revolución urbana en América Latina

posible, se trata de ocultar a los ojos de los visitantes. Hoy en día no hay
ciudad latinoamericana que carezca de este paisaje de miseria, degradación
y de extrema fealdad. Pero, en cualquier caso, constituye uno de los com­
ponentes básicos e infaltables del paisaje urbano de la ciudad global izada.

Conclusiones

Las tendencias observables en la metamorfosis que han vivido buena

parte de las grandes ciudades en proceso de globalización desde fines de!
siglo pasado indican que, más allá de la identidad específica de cada una de
ellas, la evolución dominante está llevando a la formación de un nuevo
patrón genérico de urbanización, sustantivamente diferente al que se había
desarrollado bajo e! impulso de la revolución industrial. Como se ha trata­
do de justificar en este trabajo, los factores que han tenido mayor inciden­
cia en e! desencadenamiento de esta metamorfosis solamente pueden ex­
plicarse en función de un conjunto de cambios y tendencias que pueden
considerarse como constitutivos de! nuevo paradigma tecno-económico
pos-fordista. En otras palabras, han sido especialmente la configuración y
continua expansión de un espacio mundial de acumulación, la
financierización prácticamente total de la economía mundial, la
estructuración de una nueva arquitectura productiva organizada en red
desplegada por el planeta entero, la imposición de nuevas condiciones para
la competitividad, la desregulación, flexibilización y segmentación de los
mercados de trabajo y la explosiva intensificación de la movilidad y la con­
secuente compresión de la relación espacio-tiempo, las principales tenden­
cias que han incidido en la conformación de un escenario estructuralmente
diferente al que había caracterizado a la fase anterior.
El despliegue y la vigencia de los cinco tipos de cambios caracterizados
y analizados en este trabajo, bajo cuyo impacto se ha definido la dirección
y el contenido de esta etapa de la metamorfosis urbana, se encuentra
indisolublemente imbricado con tendencias como las señaladas. Aún cuan­
do algunas manifestaciones de estas tendencias ya eran perceptibles en
períodos anteriores e, incluso, en los mismos orígenes del largo proceso de
formació n capitalista, su presencia actual es cualitativa y cuantitativamente
diferente a la que habían mostrado en fases anteriores del mismo; si se
acepta que ellas definen y acotan al nuevo modelo a escala global, es lógico
reconocer que tales cambios están afectando prácticamente a todas las gran­
des ciudades en proceso de globalización, más allá de la persistencia y/o

77
 Modernización capiralisra y revolución urbana en América Larina

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81
 El segundo saqueo de América
Latina: implicaciones para la
planificación urbana
John J. Betancur
Universidad de JIlinois en Chicago

Introducción

El estudio del régimen de aCluuulación flexible y su impacto en las ciuda­

des y en la planificación urbana se ha enfocado en los paises desarrollados,
enf,nizando factores como desindustrialización, emergencia de un sistema ur­
bano jerárquico globalizado, paso de una economía m anufacturera a otra de
servicios, y una transformación urbana jalonada por la aceleración de la indus­
tria de la construcción y los fenóm nos de gentrificati6n 1 , commodificatiorl in­
tensificada del proceso de rep roducción, fOrmación de nuevos capitales como
el cultural, y polarización social. La planificación, en tanto, se ha redefinido en
torno a las prioridades de desregulación, privatización, competitividad y
financializaciórr dentro del paradigma de ciudades globales.

I Gentrification: Proceso de rransformación de espacios estrarégicos ocupados por personas de

clases más bajas y usos menos rentables en áreas para clases más airas ('gentry') y usos más
rentables.
1 Commodification: dominio del valor de cambio; conversión de bienes y selVicios en valores de

cambio; penetración y dominio de las relaciones de imercambio sobre roda otra clase de
relaciones, y por ende alienación de rodas esras relaciones, que emonces se convienen en
relaciones de acumulación y exploración en lugar de relaciones de sentimientos y enriqueci­
miento humano.
l Financialización: Proceso de acumulación donde la ganancia se obtiene principalmenre a través

del financiamiento y refinanciamiento en lugar de la producción yel intercambio de mercancías;

en el contexro de esra discusión se refiere a la conversión de la economía en insrrumenros
financieros pues ros en el mercado de valores, muy especialmeme la deuda exrerna.

83
 El segundo saqueo de América Latina: implicaciones para la planificación urbana

primarios y paralizadas por sistemas de subsistencia, las economías de la

región tenían capacidades muy limitadas para llevar a cabo este proyecto
en forma masiva, auto-sostenida y virtuosa. Los paises con más población y
mayores recursos naturales o agrícolas lograron redirigir capitales comer­
ciales hacia el proceso de sustitución de importaciones. Sin embargo, serias
limitaciones de mercados, tecnología y capital y el monopolio del desarro­
llo por parte de los países del Centro hicieron el proceso difícil y costoso.
Solamente unas pocas economías lograron avanzar más allá de la produc­
ción de manufacturas ligeras y aún éstas lo hicieron a costa de su propia
sobre-explotación.
A pesar de las enormes dificultades estructurales, la industrialización
introdujo un paradigma moderno basado en el empleo formal estable, ins­
tituciones modernas, una democracia representativa y un sistema regula­
dor de respeto a la ley, protección social, prosperidad para todos, y autode­
terminación. El producto de este esfuerw fue múltiple (con distintas in­
tensidades y niveles de legitimidad en cada país):

Creación de mercados y economías nacionales.

Transformación de sociedades rurales en urbanas.

Establecimiento de estructuras de instituciones y leyes modernas.

Creación de sistemas formales de empleo y capacitación con los co­

rrespondientes sistemas de valores y expectativas de ciudadanía plena

y movilidad social.

Establecimiento de sistemas de democracia representativa.

Industrialización.

Ya para los afias 1950 y hasta los 70, América Latina era la región más
desarrollada del tercer mundo. Aunque las deficiencias estructurales de lo
que se llamó desarrollo dependiente nunca permitieron que la región ad­
quiriera las características de economías industriales auto-sostenidas, Amé­
rica Latina desarrolló un sentido profundo de progreso con las expectativas
y valores propios de los países industrializados. Para los afias setenta, la
región tenía las características básicas de sociedades modernas de ley y
orden justificadas por ideologías y expectativas de libertad y justicia. Como
era el caso de los países desarrollados, la región fue socializada en un siste­
ma de legitimidad basado en el acato a la ley a cambio de oportunidad y
movilidad. Dos pilares sociales eran particularmente importantes para efec­
tos de nuestro argumento:

85
 El segundo saqueo de América Latina: implicaciones para la planificación urbana

América Latina aeci6 2.6% en promedio anualmente entre 1990 y 2004,

nivel que contrasta con la expansi6n de 4.9% que tuvO entre 1950-1960;
de 5.5% entre 1960-1970; de 5.1 % entre 1970-1980, si bien es superior
al nivel de 1980-1990, 1.6%.

La marcha del des-desarrollo en América Latina

En respuesta a la crisis del capitalismo de los años 70, los agentes del
capital Central impusieron lo que se conoce hoy como régimen flexible de
acumulación o globalización neolibera!. A la base del régimen esta la
globalización de la producción y del mercado a través de la remoción de
barreras al flujo de capita!. Grupos como la Comisión Trilateral e institu­
ciones como el Banco Mundial (BM) yel FMI unieron fuerzas para impo­
ner el nuevo régimen. Entre 1982 y 2002, las fundaciones privadas de
derecha invirtieron más de un billón de dólares en think-tank5, institutos,
e instituciones estratégicas en la promoción del mensaje neolibera!. El
Endowrnent Fund for Democracy y otras instituciones financiadas por el
gobierno de los EE.UU. intervinieron selectivamente para minar regímenes
de izquierda (incluyendo la Unión Soviética). La puerta de entrada al Tercer
Mundo provino del problema de la deuda y de la ayuda internacional.
En América Latina, en los años setentas las limitaciones estructurales de
industrialización por sustitución de importaciones, solamente lograron
sostenerse a base de enormes infusiones de capita!. La crisis coincidió con
una liquidez masiva de la industria financiera en el Centro generada por
los capitales liberados por la industria manufacturera o los petrodólares 5•
Atraídas por préstamos a intereses reales de -1.3% en 1975 y -1.8% en
1978 (George, 2006), las economías de la región accedieron a las ofertas y
presiones especulativas de prestamistas y adquirieron créditos que sobrepa­
saban sus capacidades de pago comprometiendo seriamente sus economías.
Estos flujos alcanzaron $22 billones en 1978, más de diez veces por
encima de los flujos del comienzo de la década. Los gobiernos Latinoame­
ricanos prefirieron estos préstamos, porque no incluían condiciones como
era el caso de las recomendaciones de políticas macroeconómicas añadidas
a los préstamos del FMI, el BM y las demás organizaciones multilaterales
o bilaterales (Gwynne, 2004:45).

j Ya desde finales de los 1960. las tasas negativas de ganancias hablan generado una liquidez

excesiva en la medida en que no habla oporrunidades adecuadas de inversión en los términos y

[asas esperadas.

87
 El segundo saqueo de América Latina: implicaciones para la planifIcación urbana

do, los países de América Latina exportan productos con grandes niveles de
fluctuació n de precio y una tendencia estructural a la baja?, En tanto, las
importaciones que en pro med io constituyen el 30% del p rod ucto domés­
tico bruto absorben gran parte de las entradas en moneda dura. Por su
parte, la liberalizació n del comercio di sminuye los ingresos públicos
(Caliari, 2005:4). En respuesta, los países se ven obligados a la sobrepro­
ducción de productos baratos de exportación, afectando aún más los pre­
cios. En tanto, la pobreza de! erario público impide que dediquen las su­
mas necesarias para romper e! círculo vicioso obligando al Estado a endeu­
darse más para llevar a cabo las inversiones mínimas que e! status quo re­
quiere. Como resultado, la deuda crece en forma crónica.
A la mínima crisis, los países de la región son incapaces de hacer sus
pagos y tienen que hacer nuevos préstamos para cumplir con ellos, y así
seguir aumentando indefinidamente la deuda en lo que George (2006),
denomina servidumbre financiera. Ante esta situación, las instituciones y
países de! Centro se enfocan en ajustes estructurales para asegurar e! servi­
cio de la deuda de que ellos dependen al tiempo que condicionan las eco­
nomías a sus intereses:

La deuda del Sur no puede mirarse principalmente como un asunto

económico o fmanciero. Más bien funciona como una herramienta
política mejor que e! colonialismo y e! imperialismo clásico, si la juz­
garnos con criterios de eficiencia, efectividad de costos e invisibilidad
(George, 2006:8 de 12).
La deuda externa es esencialmente un problema político, que funcio­
na como un mecanismo para hacer cambios radicales en e! Estado y la
sociedad y que acomoda sus formatos y marcos institucionales a las
necesidades de! capitalismo (Dávalos, 2006: 1 de 5).
Gracias al FMI. la región cambió las prioridades de empleo y creci­
miento por la de control de la inflación como e! principal propósito de
la economía política. De este modo se pasó de políticas de industriali­
zación a políticas de estabilización; de las prioridades de una burgue­

1 "Entre [977 Y 2001 el promedio anual de reducciones en los precios de estos productos según
Unctad Fueron los siguientes: menos 2.6% para producros alimenticios; menos 5.6% para
bebidas tropicales; menos 3.5% para semillas de aceite y aceites. Solamente los metales -que al
igual que la comida y las bebidas nunca son producidos por pequeños productOres- tuvieron un
mejor comportamientO de menos 1.9% por año, si bien esto implica un descenso considerable"
(George, 2006: 1O de 12) .

89
 El segundo saqueo de América Latina: implicaciones para la planificaci6n urbana

billones de dólares en 1990 y había aumentado a $780 billones de dólares

en el año 2000, o sea cerca del 50% del GDP del continente". Como
advierte Osava (1997), "el sueño del desarrollo puede haber terminado".
Aún los empleados del FMI reconocen la seriedad de la deuda (así cul­
pen a los países de mal manejo y sugieran medidas de reciclaje de los
problemas crónicos). Anne E. Krueger (2006:4 de 6), Primera Diputada y
Directora Administrativa del FMI explicó en una conferencia sobre cam­
bio de deuda por educación en Madrid:

La mayoría de los países de América Latina y el Caribe tienen un

enorme camino por recorrer antes que sus gobiernos puedan usar polí­
ticas fiscales contra-cíclicas. Tal cambio facilitada pequeñas reducciones
en el GOP y, por tanto, pequeñas reducciones en gastos públicos, inclui­
das la educación, durante períodos de crecimiento lento y contribuir
entonces a una tasa mayor de crecimiento.
Pero para llegar a esa posición necesi tan una consolidación fiscal
porque las tasas de la deuda permanecen altas tanto cuando se compa­
ran, por ejemplo, con 1990 como cuando se comparan con lo que cree­
mos es sostenible. En la América Latina, la deuda como porcentaje del
GOP es aún más alta que al final del 2001 y cerca de 10 puntos porcen­
tuales por encima de 1997. Un criterio aproximado seda que niveles en
exceso de 40% del GOP no son sostenibles en el término medio, dejan­
do a los países incómodamente expuestos a aumentos en las tasas de
interés.

Sing et. al. (2005), en tanto, culpan a la región de no sostener sus

esfuerws y de reformas incompletas demandando fortalecer aún más e!
manejo financiero, rebajar la deuda, consolidar el control de la inflación,
mantener la flexibilidad en las tasas de cambio, profundizar la
intermediación financiera doméstica y la liberación de! comercio, cons­
truir instituciones más fuertes de gobernanza, mejorar el ambiente de in­
versiones y reformar aún más e! mercado de empleo. En cada ronda de
crisis, la receta es siempre la misma "más y más" ye! resultado igual "me­
nos y menos".

Si bien no se puede atribuir sin más el problema de la deuda externa al

neolíberalismo, sin embargo, los vínculos entre ellos son bastante estre­
chos. En primer lugar, la alta disponibilidad de créditos de los 70, tiene
que ver directamente con la financializacion y dominación de! capital fi­
nanciero del nuevo régimen de acumulación introducidos en los años 70­

91
 El segundo saqueo de América La(ina: implicaciones para la planificación urbana

Pero e! saqueo de Latinoamérica no se reduce a la deuda. Por e! contra­

rio, la globalización neoliberal ha introducido muchos Otros mecanismos
de extracción de valor. Ente ellas quizás las más obvias son las relacionadas
con la desregulación (sobre todo, sus efectos en la industria manufacturera
yen la fuerza de trabajo), la privatización (y su impacto en e! erario públi­
co), la financializacion, las transferencias forzadas de patrimonio público al
sector privado global por medio de mecanismos como la privatización, la
sobreexplotación de los recursos naturales, la penetración no restringida
de las multinacionales, la desindustrialización, y la reorganización de las
economías de la región en formas que garantizan la transferencia ininte­
rrumpida de capital hacia el centro. Miremos brevemente algunos de estos
factores.

Desregulación, degradación de la industria

manufacturera, terciarización y degradación
de la fuerza de trabajo

La apertura obligada y acelerada de las economías de la región expuso,

de la noche a la mafiana, industrias protegidas a una competencia interna­
cional sin restricciones con resultados nefastos. En general, las industrias
de la región operaban con tecnologías de uso intensivo de fuerza de trabajo
(como correspondía al modelo substitutivo de industrialización con pro­
ducción de empleo) . De esta manera, fueron incapaces de competir con
países como China y la India con fuerzas de trabajo aún más baratas y
abundantes y otros como Taiwán, Singapur y Corea de! Sur con industrias
modernas con altos niveles de mecanización. La única industria con niveles
aceptables de crecimiento fue la industria agropecuaria caracterizada tam­
bién por bajos valores agregados y ganancias bajas para los productores. De
esta manera, la mayoría de las industrias endógenas tuvieron que contraer­
se, cerrar o reorganizarse en torno a procesos como las sweatshops o el
subcontrato. Con algunas excepciones para los casos de México y Brasil, en
cuestión de una década o poco más, la industria manufacturera de la re­
gión se redujo a procesos de bajo valor agregado con pocos encadenamien­
tos al resto de la economía y muy bajos efectos multiplicadores internos.
Aún en México y Brasil la inversión y la productividad siguen hoy por
debajo de los niveles de 1980 (Gwynne, 2004:51).

93
 El segundo saqueo de América Latina: implicaciones para la planificación urbana

personales; 30.9% en comercio, restaurantes y hoteles; 14% en finanzas,

seguros, servicios a negocios y propiedad inmobiliaria; 12.0% en servicios
públicos, transporte, almacenamiento y comunicaciones; -11.1 % en agri­
cultura; 8.4% en construcción; y -3.5% en otros secrores (Stallings y Peres,
2000:67).
Estas y otras transformaciones del neoliberalismo tuvieron un impacto
nefasto en la fuerza de trabajo produciendo una informalización generali­
zada de las economías.

Mientras que [la economía informal) provefa el 28 .9% de los em­

pleos en 1980, la cifra aumenr6 al 42.8% en 1990 y al 46.4% al princi­
pio del nuevo siglo. La Oficina Internacional del Trabajo repona un toral
de 53.6% de empleos en el sector informa.l en 1999 ( ... ). En menos de
un cuarto de siglo, el sector informal pas6 de proveer menos de un
tercio de los empleos a cerca de la mirad (Reygadas, 2006: 136).

Según Tokman (2003: 10), "en promedio, seis de cada diez nuevos em­
pleos en la región desde 1990 son informales". En contraste, "entre 1950
y 1980, la economía formal contribuyó 4 de cada 5 nuevas posiciones o sea
la mitad de su contribución a partir del reajuste". (Tokman, 2003: ll). En
tanto, en la década de los 90, "nueve de cada diez nuevos empleos eran en
servicios con el 70% en empleos de baja productividad, especialmente en
la economía informal" (Klein y Tokman, 2000:16).
De hecho, como resultado de la reestructuración, las economías formal
e informal se imbricaron hasta formar un continuo en el que la primera
extrae ganancia de la segunda, mientras que ella misma informaliza mu­
chas de sus funciones (ej., vía subcontratación) para rebajar costos. Los
mismos gobiernos han apoyado la informalidad a través de la desregulación
laboral y políticas como micro préstamos y promoción de microempresas.
Gran parte de la responsabilidad de la reproducción de la fuerza de trabajo
ha sido transferida a la economía informal generando niveles elevados de
empobrecimiento de las clases medias y trabajadoras (Klein y Tokman,
2000: 12; Itzigsohn, 2000; Gallart, 2003; Pérez Sainz, 1995). Un aspecto
muy importante en esta transformación es la desprotección social. Según
la OIT (2005:69), la proporción de asalariados con cobertura de protec­
ción social disminuyó entre 1990 y 2003. En tanto, 79.3% de los traba­
jadores en el sector formal tenían alguna cobertura de seguridad social,
mientras que este era el caso para solamente 29.2% de los trabajadores
informales.

95
 El segundo saqueo de América Latina: implicaciones para la planificación urbana

los 90. Igualmente los estudiosos de! caso de Chile muestran que si bien
ha habido reducciones en la pobreza, la desigualdad ha aumentado consi­
derablemente y la inestabilidad en el empleo ha creado altos niveles de
inseguridad, especialmente, en los sectores más bajos (Larrañaga y
Sanhuesa, 1994). De hecho la importancia de la agroindustria en la nueva
economía chilena implica una disminución de la pobreza especialmente
en e! campo. En casos como los de Chile y Colombia, las reformas han
incluido altos niveles de violencia que se expresan en la persecución yase­
sinato de líderes populares y sindicales al frente de la resistencia y la impo­
sición de reformas en contra de los deseos manifiestos de la población ­
especialmente en una época yen países que se precian de democráticos-o
Mientras que e! ingreso per cápita de los países de la Organization for
Economic Development and Cooperation -Ocde- aumentó de $16,807
dólares en 1980 a $26,121 para un incremento del 55.4%, en América
Latina solamente pasó de $5,952 a $6,397 para un incremento irrisorio
del 7.6% (OIT, 2005:45) . Finalmente, "La distribución de! ingreso en la
región es la más desigual del mundo entero. En los 90, el coeficiente me­
dio del Gini para toda la América Latina y el Caribe era 49.3 comparado
con 46.9 para África Sub-Sahara y 38.1 para Asia del Este y del Pacífico"
(UN/Hábitat, 2003a:4 1).
Damián y Boltvinik (2006:167) resumen la situación de la siguiente
manera:

El descontenw económico de la población Latinoamericana es gene­

ralizado. Las políticas de ajuste estructural introducidas en los 1980 y
1990 no lograron el crecimiento económico o la reducción de la pobreza
prometidos por las élites y los gobiernos neoliberales. En los sectores
populares con oportunidades limitadas de empleo continúa creciendo la
informalidad. A pesar de su resistencia a reformas laborales que buscan
eliminar los logros históricos que han logrado, trabajadores y sindicatos
continúan siendo hostigados por salarios y estrategias orientadas a des­
mantelar o debilitar sus organizaciones. La clase media tiene cada vez
menos esperanza de mantener su estándar de vida y su juventud enfrenta
dramáticos niveles de desempleo a pesar de sus niveles más altos de
educación (rraducción del autor) .

Sería imposible calcular el valor perdido y la riqueza transferida hacia el

Centro y hacia las nuevas élites y empresas de la economía global como
resultado de estos cambios. Las rebajas en los ingresos y condiciones de

97
 El segundo saqueo de Am ér ica Larina: implicaciones para la planifi cac ión urbana

Luina y se ob[Uvieron meis ingresos que en cualquier lugar d el m u n do.

Los resulrados, según evaluaci on s e onórni cas y financi eras , fu eron
posirivosB ([ raducció n d I amo r).

Lo que estos autores no m en ion es que las privatizaciones se hiciero n

a menos precio, q ue só lo incluyero n las empre as lu rativas, que enrique­
cieron a favor ito de los gob iernos (corrupción), q ue el Estado se gaseó el
dinero en actividades no pro d u tivas e irrecuperables malgastando así pa­
trimonio colectivo y perdiendo su capacidad de influir la e o nom ía a través
de sus empresas, y que las mayores beneficiarias fueron las co m pañ ías
multinacionales. De hecho las grandes riquezas acumuladas recientemente
en Latinoamérica incluyen la adqu isición de emp resas públicas. Según
P tras (2006):

Las empresas públicas más lucrarivas, evaluadas en más de $3 50

billo nes de dólares, fueron privatizadas sin ninguna de las finezas consti­
tu cionales y eventualmente termi nar n en las n a nos de co rpo raciones
mu ltin acionales y ban cos Estado un idenses, Españoles, y de o trOS pafses
Europeos . Decretos presidencial a espaldas d el co ngreso y el electora­
do privil giaron al capi ta l extra nje ro [ . .. ] Las m ul t inacionales de Es ta­
dos Unidos y la U nión Eu ro pea y el saqueo de los bancos entre 1975 y
2005 llegaron a $950 b illones de d ólares. El saqueo sin desa rrollo in vi­
rabi m enre co ndujo a la risis soc io-económ ica y al casi colapso del
modelo de acumulación capi talista de corte imperial en Argentina (1998­
2002), Ecuador(1996-2006) , Bolivia (200 2-2005), Y Brasil (1998-2005 ).

Según el Banco M undial, la r gión de América Lati na y I Cari be cons­

tituyó la mayor fuente de privatizaciones en el mundo, sob re todo , en el
período 1990-20039 -especial m ente México, Arg ntina y Brasil con tres
cuarros d l total- o Las pri ncipales privatizaciones se diero n en infraestruc­
tura, energía y finanzas (ver t m bién Nell is, 2003).
Quizás el principal argumento a favor de la globalización neo liberal es
la atracción de inversiones extranjeras . Según George (2006:3 de 12), en la
región "Estadísticamen te, la mayo ría de los fondos clasificad os co mo in­
vers ión extranjera dire ra se dirigirán hacia fLl' iones y adq uisiciones de

, Fu en re: ¡nter-American Developmenr Bank (20 02) "The Pri v3ri7.-3tion Paradox" , Latin
American Economic Policics 18 , Second quaner p.B.
• hnp:l/ rru .worldban k.o rg/Privacizarion/Region.aspx?region id =43 5

99
 El segundo saqueo de América Latina: implicaciones para la planificaci6n urbana

(Oberman, 2005:3 de 9). Así mismo, "los activos del sector de seguros
han crecido continuamente de un equivalen te al 5% del producto bru to
de desarrollo en 1992 al 19% en el 2002" (fdem : 5 de 9). Dada la natu­
raleza y oportunidades en el sector fin anci ro, grandes sumas d e capital
privado han emigrado hacia este secto r descapital izando sectores claves como
la producción de bienes y servicios, que entonces son subsumidos por fir­
mas pequeñas con escasa productividad y ganancias -a menudo en el sector
informal-o En tanto, su mercantilización implica una redistribución hacia
arriba y hacia fuera con el subsigu iente drenaje y la pérdida de control de
la economía y los servicios locales.
En última instancia, la privatización transfiere decisiones que pertene­
cían al proceso democrático a los criterios de ganancia del sector privado,
en especial de! sector flOanciero internacional. La creciente hipoteca de las
economías Latinoamericanas im plica no solamente la subasta de patrim o­
nios nacionales yel debilitamiento d el poder económico y distributivo del
estado, sino que además sacrifica la aspiración de estos países a la autodeter­
minación. Al final, el Estado termina abdicando la soberanía nacional y de­
dicándose en cambio a garantizar las condiciones demandadas por el capital
global ya cuidar los privilegios de l p ropiedad privada. En tanto, el poder
económico de las m ultinacio n le se traduce en pod r político a través de
mecanismos como el lobby, la corrupción o la coerción, y aún poderes de
facto como lo han demostrado las acciones de empresas como Coca Cola,
Drummond y Ch iq uita en Colombia acusadas de la persecución y aún
matanza de líderes sindicales o el pago a paramilitares y guerrillas 10.
En síntesis, la globalización neoliberallleva a cabo un saqueo masivo de
riqueza y recursos reestructurando las economías Latinoamericanas de una
manera que no solamente profundiza el subdesarrollo, sino que transfiere
riqueza hacia las economías del Centro, hacia las compañías multinaciona­
les, y hacia unas minorías regionales cada día más ricas. En tanto, se erige
como el nuevo dogma donde los pueblos pierden e! derecho a sus patrimo­
nios y en cambio se les carga la llamada autodeterminación de autoempleo
informal o empleos formales en los términos que d icte el capital global ­

10 Ambas compafiías han sido acusadas de acudir a mecanism os ex traJegales para enfrentarse a

las demandas de su s tra bajadores o para o perar en w nas de con f1 icto armado en Colombia.
Respondiendo a una demanda del Departamento de Justicia de Ills Estado s Unidos contra
Chiquita por pagos a los parami lirares, la compañía acepr6 pagar 2 5 millon es de d6lares. Esta
misma compafiía ha sido acusada de roda clase de abusos sobre los ind ígenas y líderes sindicales
en América Central (Howard. 2007).

101
 El segundo saqueo de América Larina: implicaciones para la planificación urbana

de poder y toma de decisiones y espacios privilegiados de concentración de

recursos -sobre todo, en países con al tos niveles de centralización-o La suer­
te de ciudades y regiones depende de su capacidad de reconversión econó­
mica, sus posibilidades de exportación y de atraer inversiones, su monopolio
de servicios como capitales de grandes regiones, y sus ventajas acumuladas.
UN/Hábitat (2003) ha llamado la atención hacia la tugurización
(slumization) creciente de las ciudades del Tercer Mundo ". Para el caso de
América Latina, este estudio clasihca el 31.9% de la vivienda urbana como
asentamientos irregulares o slums (tercero después de África y Asia) con un
total de 128 millones de personas viviendo en tales condiciones a princi­
pios del Siglo XXI. El informe reconoce que no todos [os pobres viven en
tales asentamientos ni que todos [os que viven en ellos son pobres, lo cual
implica la posibilidad de que haya muchas otras viviendas irregulares fuera
de ellos. El informe (2003:54) denomina a estas áreas como "zonas de
si[encio" aludiendo a la falta de conciencia del mundo y sus ciudades hacia
sus condiciones extremas de desigualdad y abandono. Dejo que e[ investi­
gador latinoamericano analice la exactitud de estas cifras. En mi propia
experiencia cuestiono hasta qué punto ellas reflejen apropiadamente el
hacinamiento de familias trabajadoras y las invasiones diarias de áreas de
alto peligro en [as ciudades de América Latina. Otro estudio de UN/
Hábitat (2003b:46) atribuye el crecimiento del sector informal a la libera­
lización y considera que la informalidad y los asentamientos irregulares
son hoy realidades urbanas permanentes.
Las Naciones Unidas y Hábitat (2003a & b y 2004) también ponen
énfasis en lo que llaman la urbanización de la pobreza. Si bien proporcio­
nalmente la pobreza es mayor en el campo que en las ciudades, la mayoría
de los pobres (el 80%) de la región vive hoy en ciudades, atascada en la
informalidad y desatendida por el resto de la sociedad. En palabras de
Drakakis-Smith (1987:67):

[... ) los pobres se proveen a sí mismos de vivienda, alimemo y ropa

con poca ayuda del gobierno y, sin embargo, constituyen fuerza de trabajo
lista, a la mano para la expansión de las actividades del secror formal.

11 UN/Hábirar (2003a: 18) define slum como un espacio habiracional que carece de una o más

de las siguienres condiciones: acceso a agua porable, acceso a insralaciones sanitarias adecua­
das, suficiente espacio para vivir, durabilidad de las viviendas y seguridad en la tenencia.

103
 El segundo saqueo de América Latina: implicaciones para la planificación urbana

como de individuos y grupos autónomos), auto -ayuda/autogestión, co­

rrupción, creencias religiosas, permisividad, aguante, rebusque y uso aco­
modaticio de las normas según la necesidad o el caso. Un ambiente social
propenso a la ilegalidad, en una región donde las élites no se atienen a las
mismas reglas que imponen ejerciendo profusamente la violencia contra la
población facilita el desarrollo de actividades criminales y extralegales a
todo nivel.
Tenemos que entender que el impacto mayor de la globalización
neoliberal se ha dado en las ciudades. Si bien la urbanización no fue el
resultado de la globalización neoliberal, ella ha continuado extendiéndose
hoya los países tradicionalmente rurales como los de América Central.
Con un total de 76.5% de la población viviendo en ciudades en el año
2005, el impacto principal de los cambios mencionados aquí se da en las
ciudades y sus gentes. Si bien en el paradigma de la industrialización la
inmigración a la ciudad se percibía como el primer paso en el ascenso
económico social, hoy la movilidad social se mira como un sueño cada día
más imposible. Según Davis (2004: 12 de 32):

Los 1980, cuando e! FMI Y e! Banco Mundial usaron la oportunidad

de la deuda para esrructurar las economías de la mayoría de [los países]
de! Tercer Mundo, son los años cuando los asentamientos irregulares se
convirtieron en un implacable futuro, no solamente para los emigrantes
del campo, sino para los millones de habitantes tradicionales de la ciu­
dad, desplazados o tirados a la miseri a por la violencia de los ajustes
[estructurales] .

o en palabras de UN/Hábitat (2003b:40):

En lugar de ser focos de crecimien ro y prosperidad, las ciudades se

han convertido en los basureros de la población trabajadora excedente
en servicios y comercio informal sin protección, con salarios bajísimos
y que no requieren calificaciones.

Implicaciones para la planificación urbana

Con la globalización neoliberal han surgido una serie de cambios con

un impacto profundo en las tareas y posibilidades de la planificación urba­
na. Ellos incluyen:

105
 El segundo saqueo de América Larina: implicaciones para la planificación urbana

capital. Aquí han surgido dos análisis: de una parte está el llamado
sistema global de ciudades en competencia (ej. Friedman y Sassen) y
de otra la versión de ciudades entrelazadas por las actividades de em­
presas multinacionales en telarañas que se extiende por el globo
maximizando utilidades y disminuyendo costos (ej . Taylor 2004). Li­
mitaciones en los medios de comunicación han aislado unas regiones
y geografías poniéndolas en desventaja, pero a la vez dándoles cierta
protección contra la competencia y han privilegiado a las geografías
con las mayores facilidades de exportación. En tanto, ventajas acumu­
ladas en épocas previas, sobre todo, en las ciudades capitales han per­
mitido que algunas ciudades se reconviertan progresivamente en bus­
ca de un mayor protagonismo en el mercado global.
4. Reorganización de las economlas urbanas en torno a los servicios, el capital
financiero , la industria del espacio y las exportaciones. En general, como
se anotó antes, la transición ha sido traumática para muchas ciudades
y dentro de ellas para determinados sectores. La degradación de la
industria o la desindustrialización han representado la pérdida masiva
de empleos adecuados, removido la escalera de la movilidad social en
el sector manufacturero, y generado empleos con salarios más bajos y
condiciones de trabajo más difíciles. La economía de servicios es una
economía polarizada entre una minoría de empleados con altas califi­
caciones y remuneración y una mayoría empleada en el sector infor­
malo en empleos de baja remuneración. Otros empleos de clase me­
dia han sido degradados o eliminados, por ejemplo, a través de la
contracción del sector público. La burguesía industrial ha sido reem­
plazada o se ha transformado en burguesía financiera a través de la
liquidación de sus activos manufactureros o la transferencia de capita­
les al sector financiero, con las subsiguientes contradicciones y traumas.
Precisamente cuando la globalización neoliberal genera una masa más
grande de trabajadores dependientes, informales, subempleados o
desempleados, el Estado privatiza los servicios sociales, pierde fuentes
de ingresos, se contrae, y disminuye su capacidad de gestión urbana.
5. Crisis generalizada de legitimidad y control social. En medio de todo
esto, el individuo queda abandonado a su suerte mientras que se le
exige lealtad a un Estado que poco le ofrece. En la ausencia de califica­
ciones apropiadas y recursos o acceso a capital, operando con todas las
desventajas en una economía global, e incapaz de vender su fuerza de
trabajo para garantizar al menos una reproducción adecuada, muchos

107
 El segundo saqueo de América Larina: implicaciones para la planificación urbana

res. A ello se suma la creación de espacios exclusivos de shopping y

consumo para estas clases y la construcción de lugares de trabajo inac­
cesibles al público. Por otra parte están la privatización y
mercantilización crecientes del transporte, las vías, la educación, la
salud y toda clase de servicios con la subsiguiente separación de clases,
espacios y usos privando a una mayoría carente de los recursos necesa­
rios para comprarlos.
8. Demandas y desaftos nuevos desde la sociedad civil. Mencionemos por
último la organización de grupos de ciudadanos para enfrentarse al
poder totalitario de los sectores público y privado. En parte promovi­
dos por la globalización de ideas y luchas, en parte por la fragmenta­
ciÓn y diferenciación social, o por la necesidad de defender sus intere­
ses contra abusos, o el oportunismo, estos grupos y movimientos cons­
tituyen un desafío importante para un sector público autoritario y un
sector privado que reclama monopolio total de sus decisiones. La acti­
tud de los gobiernos y el sector privado contrasta entre una retórica de
participación y concertación y una práctica de acuerdos a puerta ce­
rrada, autoritarismo y excusas crecientemente sofisticadas para evadir
la presión creciente de estos grupos. En la América Latina no se ha
logrado inregrar efectivamente este nuevo desafío; la respuesta general
ha sido una de coerción, manipulación, represión o indiferencia. A
pesar de todo, la persistencia de estos grupos, el apoyo internacional,
y la misma retórica de entidades como las Naciones Unidas y el mis­
mo Banco Mundial (especialmente en la promoción de la gobernanz.a)
han ido creando una cultura contestataria que de alguna manera se
presenta como alternativa a las acciones violentas de masa provocadas
por decisiones gubernamentales o por el deterioro de las condiciones
de vida para una mayoría de la población.

Estos son algunos de los parámetros y desafíos nuevos de la planifica­

ciÓn urbana. De hecho, quizás el punto más positivo recientemente ha
sido el descrédito de la planificación urbana clásica de corte tecnocrático,
que a nombre de la ciencia reclama el derecho a determinar por sí misma la
dirección y prioridades de la ciudad. Atrapada en la producción de planes
maestros interminables y a menudo impracticables que privilegian la di­
mensiÓn espacial sobre las demás, esta planificación ha sido criticada hoy
por autoritaria y elitista y por favorecer los intereses de especuladores in­
mobiliarios, institucionalizar la separación social, y convertirse en un me­

109
 El segundo saqueo de América Larina: implicaciones para la planificación urbana

competitividad y gobernanza. Desde otras perspectivas y con cierto apoyo

de la institucionalidad han surgido otros temas como sostenibilidad y di­
versidad.
Inspirados por el neoliberalismo, los temas de competitividad y
gobernanza se han convertido en el dogma nuevo de la planificación. El
asunto no es "qué hacer" sino "cómo construir ciudades competitivas y
sistemas urbanos de gobernanza". Planear hoyes identificar las estrategias
que cada geografía debe seguir para atraer la inversión privada y promover
el mercado. El supuesto es que toda firma, toda persona, toda geografía,
toda unidad política está compitiendo contra todas las demás por recursos
escasos. Al lado de la competitividad han surgido subtemas como los de
ventaja comparativa, nicho, branding, signatura, y así sucesivamente. No
es necesario repetir aquí las ya bien conocidas prácticas, discursos, y planes
de la competitividad. A nivel de la planificación urbana ha predominado e!
tema de una jerarquía urbana global y la subsiguiente competencia entre
todas las ciudades del mundo por adquirir e! estatus de ciudad global o
por avanzar en la jerarquía desplazando a otros.
Por su parte, la gobernanza ha sido propuesta (UN/Hábitat, 2004),
como la verdadera planificación hoy. Este concepto tiene un alto nivel de
vaguedad y retórica. Evoca el reemplaw del Estado bienestar que arbitraba
entre e! sector privado y la sociedad civil o trataba de crear un equilibrio de
intereses por consorcios entre la comunidad, el Estado y el sector privado
donde se debería decidir por acuerdo y cada quien debería aportar lo que le
corresponde. Aquí también se utilizan términos altamente retóricos como
los de responsabilidad, autogestión, y asociación libre. En principio, nadie
podría oponerse a tales propuestas. Sin embargo, "no todo lo que brilla es
oro". Es muy importante salir del estado de fascinación o apabullamiento
con que se han impuesto estos conceptos y entrar a analizar la manera
cómo ellos han sido apropiados en la práctica.
Empezando por la competitividad, tanto ella como la economía que la
propone están basadas en supuestos que nadie ha comprobado e informan
prácticas muy desiguales. ¿Es la economía global realmente competitiva?
¿Es cierto que las ciudades han entrado en competencia o acaso es que hay
agentes que se benefician de obligar a las ciudades a competi r? Estudios de
empresas como la automovilística han establecido que las firmas que la
componen están profundamente imbricadas y funcionan más como
oligopolios entrelazados o redes que como empresas distintas en compe­
tencia a muerte. De otra parte, ¿pueden las ciudades obtener beneficios

111
 El segundo saqueo de América Larina: implicaciones para la planificación urbana

niega la autonomía necesaria para influir el proceso? ¿O acaso la gobernanza

es un mecanismo para sentar a la sociedad civil en la mesa y pasarle los
costos y responsabilidades que ni el gobierno ni el sector privado quieren
.~
asu.mlr.
Una gobernanza verdadera requeriría un Estado independiente del sec­
tor privado y con la capacidad de exigirle que cumpla con su papel de
servir a la sociedad, una sociedad civil con la misma capacidad de lobby y
los mismos recursos para influir políticas que el sector privado. En su au­
sencia, la gobernanza no es más que una retórica para disimular el hecho
de que en la globalización el sector privado pone a los Estados y a las
ciudades a competir por su favor; o el hecho de que la fuerza de trabajo esté
cada día más impotente frente al capital que entonces manipula esta impo­
tencia para rebajar los salarios y las condiciones de trabajo al mínimo posi­
ble. De acuerdo, la gobernanza como ideal es ideal. Sin embargo, requiere
una verdadera negociación y no la subvención diaria del sector privado a
nombre de la competitividad. Los discursos de la competitividad y la
gobernanza presentan al sector privado como la fuente de todo lo positivo,
al sector público como la fuente de toda ineficiencia y a la sociedad civil
como una fuente insaciable de demandas. El discurso de competitividad
implica un economicismo sin límites y el supuesto de que la sociedad
existe para la acumulación.
En tanto, conceptos como sostenibilidad y diversidad, son hasta cierto
punto contra conceptos, en la medida en que buscan evitar la destrucción
del universo por las lógicas de ganancia y terminar con la discriminación
que divide la fuerza de trabajo en categorías y jerarquías en las que unos
seres humanos merecen más que otros simplemente por ser del género,
raza, o clase subyugada. Pero en una sociedad capitalista la igualdad real o
la sostenibilidad son aceptables solamente en la medida en que no afecten
la acumulación o sean fuente de ganancia. Es por esto por lo que muchos
autores arguyen que hay una contradicción entre la sociedad de mercado y
estas prioridades. Es por esto por lo que muchos autores sugieren una
sociedad civil fortalecida que pueda presionar al sistema hasta humanizarlo
y hacer que el fin de la economía no sea la acumulación sino la vida.
Al final del día, ni la competitividad, ni la gobernanza, ni la
sostenibilidad, ni la diversidad son categorías absolutas; todo puede de­
pender de las reglas de juego o las prioridades que las rigen. Podríamos
invertir el discurso y buscar una competitividad donde son las empresas las
que tienen que competir por el privilegio de operar en una ciudad o en un

1 13
 El segundo saqueo de América La¡ina: implicaciones para la planificación urbana

segregadas, totalitarias y por lo mismo inseguras e invivi bles. Por su pane,

Lefebvre arguyó que la planificaci n institucional era un a s creción d e una
sociedad dominada po r el valor de cambio y q ue, por ende, generaba u n
espacio homogen izador, represi o y cuanti tat ivo manteniend o a raya la
d iferencia, la calidad y la creatividad. El papd d e tal planifi cación es tra­
ducir el orden social en una organizaci6n territorial q ue lo reprod uzca.
Para él sólo una practica de oposición o anti-plani ficació n p uede abrir las
puertas a la producció n de dib ren ia. Tal práctica tiene que ser agresiva y
contestataria e inscrita en una lucha de clases q ue abra nuevos espacios de
posibilidad y genere nuevas prácticas donde el uso y la apropiación preva­
lezcan. El futuro no es un resultado mecán ico d e leyes subyacentes a la
realidad n i de una racionalidad "objetiva" . El futuro es lo q ue queremos.
No se puede predecir o diseñar cientlficamente en una mesa de dibujar. Si
bien podemos actuar guiados por lo q ue no quer m os, sobre la base de
aquello de lo que conocemos que nos aliena y de pri ncip ios hum anizantes,
no podemos predecir como será ese fut uro; pero si podem os construirlo a
través de la eliminación en la prácri .a d iaria lo q ue nos aliena.
Esta propuesta ha sido rechazad a por provenir de una perso na o u na
visión que Occidente ha demonizado. Aquí la planific aci6 n surge como la
búsqueda de una sociedad diferente a la actual donde no sean las prio rida­
des de acumulaci6 n y por ende la planificaci6 n institucional las que rigen
sino las prácticas contestatarias y la experimentación con nuevos espacios.
Lefebvre (2004 : 373-4), ilustra estos puntos así para América Larina:

Las enormes shanty towns de América Latina ((ave/as, barrios, ran­

chos) manifiestan una vida social mucho más in ce nsa que los distritos
burgueses de las ciudades. Esta vida social [ ... ) sólo sobrevive en tamo
que se aU(Qdefiende y enrra al ataque en el curso de la lucha de clases. A
pesar de su pobreza, esros disuiros organizan el es pacio a veces tan
efectivamenre -casas, paredes, espacios públicos- que generan una ad­
miraci6n nerviosa. Se uata de una apropiación de un orden superior
extraordinario. La arquitectura esponránea de la pla nificaci6n (formas
"salvajes" usando una terminologra elegame) demuestra ser muy supe­
rior en la organización del espacio por parre de especialistas qu ienes
traducen el orden social en una realidad te rri(Qrial con o sin órdenes
directas de las aU(Qridades econ6micas o políticas. El resultado -en el
[erren 0- constituye un duaLismo especiaL extraordinario. Yel dualismo en
el espacio mismo genera la impresi6n muy fuerre de que allí hay un
dualismo de poder político: un equilibrio tan amenazame que una explo­
sión es inevitable [ .. .] La impresi6n, sin embargo, es equivocada -una

1 15
 El segundo saqueo de Am érica Latina: implicaciones para la planificación urbana

última instancia, la planificación e un acto de poder. Entonces podemos

hablar de un poder q ue impone su agenda desde arri ba, una negociación
dond cada parte en tra con la misma posibil idad de infl uir el res ultado. o
un j rcicio d contradicciones don de puede haber form acio nes q ue incl u­
yen vari os secrores de clase bajo e! con rol de una de ellas (ej. el cliente!ism )
o una lucha por impo ner los inter es de una a las demás.
De hecho la planifi cación no ha logrado ni puede impo ner un dominio
absol uto de cl se. La democracia repe enradva ha propuesto una planifi­
cación con par ticipación onstreñida (plani fi cación participativa) donde se
manipulan los intereses de clase y donde se presentan muchas combina­
ciones. Para nuestro caso. la globalización neoliberal aparece como un nue­
vo absolutismo de clase apoyada en una maquinaria apabullante de propa­
ganda e ideología (las virtudes de1libre cambio y de la mal llamada demo­
cracia). un monopolio cad dfa más arraigado de! poder represivo del Esta­
do y la dictadura del mercado. Esta plani lCación ha sido devastadora para
la ciudad latinoamericana y ha profundizado el sistema de transferencia de
valor hacia fue ra y hacia el N orte. Si América Latina quiere cam biar su
destino tien e que d sarroll ar otra doctrina, otra práctica, y una plani fica­
ción contestata ria o altern ativa a la que la globaliza ió n neoliberal im pone.

Referencias

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1 19
PAR TE 2:

Desarrollo económico y ambiental

 Políticas de desarrollo territorial y

transfornlaciones productivas: el
caso de la industria manufacturera
colombiana
Jorge Lotero Contreras
Universidad de Antioquia, Colombia

Introducción

Con la adopción de programas de apertura e inserción internacional

por los países de América Latina durante la última década del siglo pasado,
se ha renovado el interés por los problemas y políticas del desarrollo econó­
mico territorial. Este tema ha alcanzado relevancia al tratarse de los impac­
tos, productivos y espaciales, que se habrían producido con la mayor inser­
ción internacional de la economía colombiana desde finales de los años
ochenta y el tránsito hacia un modelo de acumulación alternativo al de
economía cerrada.
En el marco de la desregulación y de autonomía territorial, desde las
esferas oficiales se ha planteado que una "buena" combinación de políticas
comerciales y sectoriales con un carácter descentralizado, permitirían ele­
var la competitividad del país y sus regiones, reduciendo simultáneame nte
los desequilibrios territoriales (DNP, 2006) . De esta manera se abandonan
las políticas activas de desarrollo industrial promovidas desd I nivel cen­
tral de go bierno que pro pendían por la reversión de la polarización y el
desarroll o d e las regiones periféricas en el co n texto de la urban ización ace­
lerada y la industrial ización por sustitución de importaciones. De otra
parte, con una concepción del desarrollo "desde abajo" (bottom up) o basa­
do en cLusters y sistemas productivos locales, ha emergido una nueva ge­
neración de polfticas con propósitos de elevar la competitividad.

123
 ....

Pol(ti ca.~ d e desarrollo territorial y trans f rmaciones productivas

co n el propó ico explícito de red uci r las d isparidades territoriales, atribui­

das al carácter concentrador y :x:c1uyente del proteccionismo.
Este tipo d políticas se suste ntó en una con epció t del desarrollo eco­
nómico como un proce o de rransformaci6n estructural, polarizado y des­
igual, donde la d inám ica económica y la organización de la producción
descansaban en las decisiones de firmas innovadoras pertenecientes a in­
dustrias motrices y a las externalidades pecuniarias po r ellas generadas. Por
ser el pri ncipal agente in novador, la gran Irma era concebida como la prin­
cipal insri rución del capitalismo. Oc orra parte, las intervenciones públi­
cas ,e planteaban en I m arco de una concepción ideal del Estado, según la
cual este contaba con la capacidad técnica y el poder político suficientes
para i d ucir "desde arribá ' el desarrollo en las regiones atrasadas, incidien­
do en las pau tas de localización de la inversión privada.
En este marco se di eñaron estrategias basadas en la creación de nuevos
polos o centros de crecimiento, al fomenta r la inversió n indusrri I en las
ci udades intermedias co n el fin de acelerar la industrialización com eje de
las transformación estructural si multáneamente con la desconcentración
de la actividad económica; a este respecto, se uti lizaron do tipos de medi­
das de política económica2 : la primera, de reasignación de la inversión
pública en infraestructura y la localización de empresa es tatales con el fin
de gen rar externalidades en las regiones periféricas; la segunda, mediante
incentivos q ue incidiera n en las decisiones de localización de lo empresa­
rios: fom ento de las zonas francas y fronterizas, incentivos fi scales para la
desco n ntració n de inversión extranjera, etc.
E! fracaso fue la norma de estas po\(ócas " ind ustrializa ntes" de las regio­
nes periférica y en el marco de un nuevo modelo de apertura se introduje­
ron políticas co nducentes a acelerar el proceso de cam bio estructural, me­
jorando la calidad de los factores productivos y la co m petitividad, com pa­
tibles con las nuevas concepcio nes dd desarrollo que no p rivil egiaban nin­
gún sector, ni región específica.
Con I agoram i nto defm itivo de la lSI y la imensificación de la compe­
tenci a internacional , resurgieron las ideas ortodoxa en desarrollo basadas

2 Este en fo que y las polftic;ls permanecieron vigentes hasta bien ent rado el dece nio de: los

ochenta. U no J ~ los tra bajm p iom:ros y de ma or releva ncia fue el mnJelo de equilib rio
terri to ri al d iseñado por el De partamento acional de Plan e c¡(l n pub li d o en 1970 y donde
se consignan I pol(lieas de region :tl ización de la época. T:lmbi én véase Lotero ( 1983) donde
se hace el recuentO y la evaluac ión de las políticas sobre descentral i7.:Jción industrial.

125
 Pol(cic as de desarrollo re rrirorial y transformaciones productivas

económica considerando tanto la versió n basada en las cond iciones físi as

del te rrit ri o como aquell a que abordJ. el problema desde la óptica de los
procesos de aglome ració n y d ispersión. In lu 0, las polfticas de liberaliza­
ci ó n co mercial tambié n son c o nsidera d as con n claro e fec ro
desco ncentrador por algun s auto res al analizar la relació n en tre geograffa
y com rcio (Krugm an y Liv ,1 996; Venables. 2000; Fernández, 1998).
En la primera de las versiones o de "d iE< rencia de prim ra naturaleza",
se pla ntea cómo los facto res geográficos (cl ima, ferril idad de los suelos,
topografía, etc .. así como el acceso de las regio nes y países co ndicionan el
desar rollo econó m ico, especialmeore por u in cidenci a en la prod uctividad
(Gallu p et al, 2003; Gallu p et al 1998; Rodri k, 2003 ). Pero el desti no de
las soci d des no está determinad por la geografía: puede superarse por
una mejora de la calidad de las instituciones que condici na la eh iencia y
eficacia de las políticas púb licas.
La segunda corriente examina la co nfiguración espacial asociada co n los
pr ce os de aglome raci ón y di spersión de las a tivi acles eco nóm i s como
un resu ltado endógeno . La localización de las firmas , el desarrollo de mer­
cados urbanos de oienes y factores y la con fi guració n de r giones y redes de
ciudades así como las agrupaciones empre'arial p ueden exp licarse por la
interacció n corre econo m ías de escala rendi m ieoros crecie ntes y COStos de
transporte4 . Así mism . d an cuenta de la configuración e pacial tanto d en­
tro e los p aíse como de la econ om ía mun di al (Ven ables. 2005;
Henderson et al, 2000; Krugma n, 1998 ).
Las economías de e cala inducen aumen tos en la deman da mediante
encadenamientos hacia atrás y haci dd ame , generándose exte rnal idades
pecuniarias que arrastran la localización de nuevas fir mas y de población.
Si a lo anterior se agrega una caída en los costos de transpo rte, se generará
un proceso de aglomeración q ue es de causació n acum ulativa. D e otra par­
te, los rendimienros creci ores debido a las innovacio nes es otro de los
factores que impulsa la concentración geográfica de la industria al reducir­
se los cOStos para la gen eración , adaptación y difusión del cambio técnicos.
El aumento del capital humano mediante el aprend izaje se encuentra es­
trechamente relacionado con la aglomeración (Lucas, 1988).

, 1.3.) econnm(as de escala son eXtf'r I13S ~ !Js firmas pero imernas a una industria o a un área
específica, consrimyendo las conocidas cco nom(as de localización o de especialización y d e
urbanil..ación o de diversificación .

127
 Políricas de desarrollo rerri(Orial y rransformaciones producrivas

En estos enfoques la región es el espacio en el cual las organizaciones se

originan, o el "entorno" en el cual las firmas construyen sus estrategias de
competitividad, dando lugar a que en las esferas oficiales y privadas (Cá­
maras de Comercio y algunos gremios económicos) se plantee la necesidad
de adoptar políricas que contribuyan con el aumento de la competitividad
regional. Estas deben orientarse a la promoción de clusters y sistemas pro­
ductivos territoriales y a la mejora de las condiciones del "entorno" para las
empresas en cuanto a generación de externalidades y encadenamientos,
innovaciones y desarrollo tecnológico, mejora de capacidades y competen­
cia para el trabajos y estímulos a las acciones conjuntas o asociatividad
entre empresa, desarrollo institucional, etc. (Porter, 1998; Pietrobelli y
Rabellotti, 2005)9. Los trabajos pioneros con un enfoque de competirividad
corresponden a los elaborados para Colombia siguiendo el enfoque y al
metodología de Poner (Monitor, 1994) .
Así, mediante un esquema de colaboración público-privada y de coor­
dinación interinstitucional se vienen diseñando estrategias de
competitividad regional y se han puesto en práctica numerosos instru­
mentos para levar la productividad y competitividad de las empresas loca­
lizadas en las regiones: identificación y promoción de clusters; creación de
centros regionales de competitividad y parques tecnológicos enmarcados
en el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología; creación de incubadoras
de empresas de base tecnológica; diseño de planes estratégicos de desarro­
llo departamental y municipal; conformación de comités regionales de
competitividad y de los Comités Asesores Regionales de Comercio Exte­
rior -Carces-, agencias locales y regionales de desarrollo, etc. En fin, se
han puesto en práctica un sin número de instrumentos con implicaciones
territoriales. Por su parte, desde las regiones también se han adoptado al­
gunas políticas e instrumentos con un carácter más territorial que sectorial
al enmarcarse en las relaciones específicas que establecen los actores locales
donde intervienen de manera activa las Cámaras de Comercio y las univer­
sidades: programas de competitividad basados en la identificación y desa­
rrollo de cluster, incentivos fiscales para la localización y atracción de em­
p resas , construcción de parques te nológicos, programas de desarrollo
empresarial y fome nto de los emprend imientos de pequeñ os y medianos
estableci mientos, etc.

9 U n probl ema con este enfoque es que gran parre de las veces se confunde el insrrumemo que
es el clusrer con el objerivo de las políricas, que es la co mperirividad.

129
 Políti cas d e desa rro llo te rritorial y rrans fo rm aciooe.s productivas

Bogotá, Antioquia y Valle, elevando sus coehci otes de ind ustrializació n;

po r su pa rte, las regiones de frontera y cosrera (AtI 'mico , Magdal ena y
Sucre) que deb ían favorecerse con I liberalización comercial esruvieron
entre las de peor dese mpeño (rabia 1).
La productividad la bo ral, la densid ad de cap ital y la productivi dad to­
tal de los factores (PTF) también recicron a tasas más elevadas en las
deno m inadas econo m ías p eriféricas, siendo menores en las que han con for­
mado el Triángulo de oro (tabla 1).
Aunque las rransformaciones prod uctivas no fueron muy p rofund s, se
ce nrraron en los factores de o fena y si bien se p rodujeron en mayoría de en
las eco no mías depa rtamentale , fueron m ás inrensas en las periféricas al
elevarse el coeficienre de industria lizaci ó n simultáneamente con el fortale­
cimiento de la especi alizaci ón. Pero esto no represe nró cambios sign ifica ti­
vos en I s patrones de o rganización eco nó m i ' y e paci al, ni de d isrri u­
ción de la industria.
El comportam iento esp cial de la densidad y d e I productividad rotal
factori al , es una manifestación de los d iferentes tipos de ajuste que se p ro­
duj eron en los años noventa. En los d epartamento s de mayo r d esarr 110, el
lento crecimiento de la densidad de cap ital se explic ría principalme nte por
la disminución más pronu nciada del capi ral que del em pleo, mientras que
en las de meno r desarrollo las al tas rasas de crecimiento fueron el resul tado
de una combinación de caídas en la ocupación con leve aum entos del capi­
tal 12 • C on la apertura comercial de los n venta esta tendencia que venía
desde los ochenta no se revi rtió; po r el contrario, se ac nruó al sustituirse
empl eo permanente po r temp ral , agravándose co n la crisis de finales de la
década al d struirse un número sigruficarivo de pu esros de trabajo.
A lo anrerior se agrega la caída d e la inversión a partir de la segunda
mitad de la década, a causa de la fi nalización de la fase expansiva del ciclo
económico posterior a la adop ión d 1p rograma de apertura ( la ray, 1998)
que alcanza su momento crítico d ura nte los años de la risis de finales del
siglo. Las caídas ranto de la ocupación como de la tasa de inversió n pueden
se r la manifestación del rápido proceso de desindusrrializació n q ue se pro­
duce en la economía colombiana duranre los noventa.

12 De acuerdo con los datos proporcionados por la EAM, el empl eo cayó a en la mayo ría de

departamentos de la periferia del país, excepto en Cauca y en Córdoha, donde se creó un

número importante de pu estos de trabajo.

131
 Políticas d e desa rrollo te rritorial y trans~ rmactones produc tiva5

Esta caída relativa de la KlL expl i ará también el mejoramie nto que se
ob erva en la PTF en la m ay ría de d pa rtamentos, pero especialmen te en
los de de mayo r des:mo llo. En un grupo numeroso de departamentos la
mayor efic ien ia no se debe tanto a la inrroducción de cambio técnico
basado en innovaciones c mo a un caída del uso del capi tal físico respecto
al trabajo.
Pese a la mayor dinámica de la. regiones altamente esp ciali7..adas, algu­
nas de las cuales han elevado sus coefi cientes de industrialb.ación, la con­
centració n de la industria no se ha alterado hasta el momento. Los grados
de co n entraci6n geográfica de la actividad económ ica y de la industria
que no han ido tan elevados en Colombia como los de otros países de
América Lati na, se han ven ido acentuando de de comi nzos de los años
setenta con la consolidación de la primada en Bogotá y 1 s municipios
vecinos perreneci ntes a los departamentos de la regi6n oriental (Lotero, et
al, 2007; Cuervo y Gonzá lez, 1997; Lotero, 1998a, 1998b); actualmente
esta regió n genera más de una tercera parte del valor agregado y del empleo
a nivel nacio nal. Por su pane, lo núcleos de acumulació n regional ­
Antioqu ia y Val! - , han mantenido su participaci6n en los agregados in­
d ustriales en una ci fra superio r a140%, la q ue umada a las participa iones
de Bogotá y Cund inam arca nos indica el alto grado de e ncentración al­
canzado en el paí .
Lo anterio r significa que aproximadamente 20 departam entos que cons­
titui rían la periferia d el país, ompiten po r el var su participación en el
restante 20% del producto y el empleo . Y esro se produce pese a que
departamentos como Bolívar, C auea, Boyacá, Có rdoba yTolima han mejo­
rado sus niveles de prod u ti idad y eficiencia de manera signi ficativa y
elevado sus ca fi cientes de indu trialización .
Con la aperrura, el patrón d disrribución geográfica de la industria no
se alter6 de manera si gnifi cativa como lo m uestra la evoluci6n del fndice
de Herfindal l-Hirschman (HH) I3 (Gráfico 1) . Estos {ndic s mu man que
la con cen tración ha ido mayor para el empleo que para el val or agregado y
las exportaciones; así mismo que la apertura y la crisis de finales del siglo
pasado tuvieron un efecto concentrador para la exporraciones y el empleo,
respectivamente.

Este índice se defi ne como: If = "t(S.')dondc s, e, b panicipacic\n dd deplnam neo i en la

1I
,.,
in dustria nacional y n es el nú mero d e depa rt. 11 e nlOS.

133
 Políticas de desarrollo territorial y rransformaciones productivas

G rafico l. fndices de Hirschman-Herfindall para el valor agregado y el

empleo de la indu tria manufacturera, período 1977/2002
0,14

O.ll

0 .1

u. lB
.

I
... ..
0 .16 ¡'" . . , .-'" - -'"
-­
0 ,]4 .. '­

o.n

1977 1979198119831935198 71989 199 1 1993 1~ _ S 1997 1999 lOO 1

- - HH VA ............... HH em pl eo - - !-CH E)r,poft.:Klones o lombfOl

Fuente: Dane, Encuesta Anual Manufacturera; cálculos propios

División espacial del trabajo, organización espacial de la

producción y especialización internacional

El examen de los nivel s d pro ducti vi dad y d intensidad de capital

por departamentos en tre períodos perm ite abord ar su specializaci ón de
acuerdo a la dotació n y uso de los facto res -capi tal, rrabajo y cambio técn i­
co- y, por ende, el tipo d e desarroll o induscrial, arrojando pistas sobre la
concenrración y configuració n de los agrupamientos industriales.
H istóricame n e la industria localizad a en Bolíva r, C órdoba. Arl ánti co,
H uila, C auca. Boyacá, Tolima, Cund inamarca y Valle ha poseído los ma­
yore niveles de productividad y d en ¡dad d e capital, mie ntras que Bogotá
y los d partamenros d Antioqu ia, C al das y Risaralda, pertenecien tes a la
r gi6 n central y los fronterizos -Norre de Santander y N ariño-, han mos­
trado niveles más bajos. Tampoco se observan cambios impo rtan tes con la
ap rtura ya que la m ayoría de d epartamentos co nservan us posiciones en
el escal afón de la productividad, co nfigurándose así un "modelo" de orga­
nización espacial e acuerdo la intensidad en el uso de los factores.
Co n la inserción inrernaci nal se ha fortalecidoe un patr6n de organiz.a­
ci6n espacial e industrial en el tcrrito rio nacional del tipo "cenrro-perife­
ri ". Además de ser una de las herencias del prO[cccioni mo, este parr6n e
originó con los ajustes espaciales y p rod uctivos, que e p rodujeron en el
modelo de desarr 110 d s e fina les de los años sesenta y la crisis de omien­
zo de los ochenta (C uervo y González, 1998; Loter 1998 a, bj Lotero,
2004; Lo tero, et al. 2007). Los rasgos de este patró n son los siguientes:

135
 rol ítica~ de desar rollo territo rial y transformaciones p roductivas

M u nicipios vecinos de Bogotá, Cal i ye! Vall e de Aburrá pert necie n­

tes a los departamenros de Cundinamarca. Cauca y Antioq ui a, respec­

tivamente l' .

Regiones-empr 5a o nclave 11 lo departamentos de Hui la y Tolima,

Boyacá. Sucre y Có rdoba donde se localizan Industrias de transforma­

ción de recursos na turales con débiles conomías externas a nivel de

ind ustria y área y no cuentan ni con facilidade de acceso a los merca­

dos externos ni con fuertes enlaces o encadenamientos acia atrás y

hacia delan te.

C iud ades port uarias espe ializadas en la producción de insumos in­

termedios q ue ap rovechan econ m ías de esca la en los mercados do­

méstic y exrerno co mo para el doméstico. Se trataría de Barranquilla

y Cartagena, en la r gión del Caribe colombiano . Cabe señalar que

po r ser dependi ores de insumos importados algunas de las industrias

localizadas en estas dos iudades no son fueme de importa nres enca­

denami entos con p roveed res situados en el país o la regió n. No obs­

tante , disfrutan de econo m ías de localizació n y se encadenan c n al­

guna actividades complementarias, manu factureras y de servicios pero

sin im pactos co nsiderable en el territorio.

A pa rtir d la evide ncia para las economías avanzadas se ha pred icho que
co n la inserción de los paises y las r giones a la econom ía global , la indus­
tria m anufacturera abandona las regio nes metropolitanas, desp lazándose
hacia las regi nes y ciudades de la periferia. Se produce as í un cambio
estru rural asociado con la nueva organización espacial: los servicios mo­
d roas (financi eros, marketing, ingeniería y cons ultoría, desarrollo t cno ­
lógico e innovaciones) se onvierten en la "locomotora" de! creci m iento en
las gran des urbes y las actividades manu factureras de las regione periféricas.
El resultado fi nal es ranto un au mento de la productividad en las grandes
ciudades y nuev s aglo meraciones industriales en la periferia (Herderson,
2000 ; H erderso n et al. , 2000; AláC7 er al., 2001). Pero este proceso apenas
e insinúa en e lo mbia ysus regiones periféric ~ están aún lejos de conver­
tirse en nuevas aglomeraciones de em pre as.

17 Se re u 'rda qu e el depa rtamentos del .auca ram bién di ~ fru rc\ de hcnd:¡ ci o~ rributarios
s i m i larc ~
a los del ~.je cafetero que qued aro n cOI\ ~ ign ad o, en la [ ~ y 1R de 1995 .

[37
 Po lf ricas de desar ro ll o re rritorial y trans Form ac io n S p rod ucti vas

E toS cambi S no fu ron suficientes para que l::ts regiones en Colombia

se aproxima ran a un comercio basado en rubros más dinám icos del comer­
ci o mundial, pro fundizándose la especialilación en rubros estancad s, he­
ch especialmente nor rio en el Caribe y la región Cenrral; p r esta razón.
la compecitividad de las regiones se encucnrra aún lejos de alcanza.r esta­
dios superio re . En este sen tido, se mancienen den tro de la tendencia
suramerican:1 de preponderancia en [a especialización comercial en pro­
d uctos relacionad s co n los recurs s naturales, asociada co n ventajas com­
parativas "e táticas" o "nacurales" (Moreno, 2007:166).

La organización en clus ters y agrupamientos industriales

Los agrupamientos y sistemas prod ucrivos local s ind usrriales n Co­

lom bia se ins riben en el co ntexra de los patrones de di rri bución geográ­
fica de la indus tria y de división social y espacial del trabajo descritos arri­
ba y en los Sistemas [ntern acionales de Producción lnregr dos -Sipi­
(Cepal, 2002) . S car::tCterizan de manera general por ser inten' ivos en
recu rsos genéri s (rrabajo, recursos naturales y capi tal ) y no estar asocia­
dos con r cursos específicos o basado en innovaciones y conocimientos
tá itas. Todavía an asrran. pues. las ineficiencias de la organización indus ­
trial que pr valeció duranre el proteccio ni smo, encontrándose lejos aún de
co nfigurar un nuevo modelo de organizaci6n industrial.
Aunque xiste una abundante li ra tu ra sobre clusters y cadenas produc­
tivas en [os últimos años,q) poco se ha avanzad o en una taxono m ía de la
ind ustri en agrupa m iemos em presariales o cluste?:f que pe rmita identificar
las rend ncias de la o rganización productiva y la naturaleza de los ca m bios
qu e se ha n suscitado con [a apertura. Co n el riesgo de ser esquemático y de
obtener concl usio nes urili7.ando resu ltados aú n parciales, a co nti nuación

1 ~ El rub ro de exportaciones intemivas en capitJ.1 humano y lccn ol gfa correspon de princi pal­
meme a b ien es esrandari7.ado que ~c desar roll aron con la sm titución de import aciones y han
aumentad o su participación en el co mercio. tradndose la may ría de las vece~ de in dustri as co n
déb iles encade oami eocos. especial me nte en 135 regiones per iféricas.
W Sob re estos aspectos. pu den cnmultarse los es, u dio.~ S(lb r e comp e t it i vid~d empresarial y el
levanta m iento d e mapas de c/u tas real izad ~ po r la~ cámara dI' Comercio de Bogará y
Mcdellín . uti linndo la merodologfa dr Porrer. Así mi~mo. pueden tamhién cllnlultarse los
docu mentos de la Red :ol om bi a Co mpite y del D epartamenro acin nal el e Plan eación
refcrc nci. Jos en la bibli ografía .

139
 Políticas de d esarrollo territorial y rransfor maciones productivas

imp uesta po r estas, son dos de los rasgos p rin ipalcs de este cluster, se
co ncen tr an en Bo g tá y B gotá-Cund inamarca, teniendo tam b ié n
An tioquia una baja parricip ción y otros deparramemos.
U n tcrcer tipo de cluster se idemificó corresponde a I s agrupan ientos
ro an ¡facturas intensivas en trabaj ,con J éhiles ínculos locales hacia
atrás, pero fuerte, co n la dem oda final y. en algunos ca os, con las expor­
(aci nes, cales como confecciones, muebles de madera y productos metáli­
cos y de maquinaria. Los agru pamiemo ' más significativos se ubican en
Bogot ' , siendo imp n antes Anti oquia y Ri aralda en confecciones. Esta
últ ima industria, a d iferencias de las Olras se ñaladas es altam enre
exportadora, posee una organización industrial donde coexisten distintas
m odalidades: paquete co m plero (folf package,), maquila y subconrrataci6n
en tre diferentes tamaños d mpr sas industriales y comer iales, naciona­
le y extr njeras, trabajo a dom icil io; esta última indu tria . Adicionalmente.
cuema con un im po rtante sistema de soporte instirucional y de . ervicios
en cuantO a escuelas de diseño y mod laje, erc., lo alizado en Anuoquia.
El tÍlrimo tipo de cluster se encuentra formado por un número pequeño
de grandes emp r sas con economías de escalJ., integradas en una cadena de
valo r con origen en el sector agropecuario y [uenes vínculos on la deman ­
da ex terna; la industria de al im ento de pr cesados es un típico ejemp lo de
este fustero Si bien se encuentran en muchas regiones, sobresale en l Valle
d nde la fuerre integraci6 n ranto vertical desde la roducci6n de caña has­
t· la de hienes para l. demanda fi nal es fuerte. Así mismo, la existencia de
fuertes relacion es horizontales y co n un sistem de soporte institucional
avama o p fa la inve tigaci ' n y la capacitaci6n, han contribui o para si ­
tuar es te cluster territorial eorre los m ás co m pe irivos deb ido a su alto nivel
de productividad.
Debido a que clusterr industrial es se configuraron durante el protec io­
nismo , especialmente I s de mediana y p eqlleña empresa m anti nen algu­
nos de los rasgos de la sustituci6 n de im portaciones-bajo ni vel de in nova­
ci nes y de utili:z.ación de cap ital h um an , ausencia de accion es conjuntas
para elevar el p rogreso co m petiti o, ete. , carencia de coord inac ió n de las
cade nas o gru pa m ie ncos , ete. , los irúan en es tadios infe ri ores de
co mpetitividad y los iden ti fl aca mo "in m adu ros" o "tr uncos".

141
 Políricas d e desarrollo rerriwri al y rransformaciones produc[iva.~

D ebid o a lo anterior y a una d efi ciente ca lidad de lo factores producti­

vo - , las regiones d la periferia con vemaja.~ comparativas y facilidades de
acceso a los mercados externos mantien n su p:uri ¡pación en la industria,
pero fonal 'ciendo su elevada especialización en la producción de insumos,
basada en grand s empresas y donde preclominan débiles encadenamien­
tos. Este patrón fiel reflejo de las trJ.nsformac iones estrucrurales de las
econom ías en desarrollo en las tres últimas décadas (Ocampo. 2005).
Por su parre, la orga nización industrial en clusters y sistemas producti­
vos terrirorial s repr ducen a escala regional o loca l este patrón, con ervan­
do mucho de problemas que poseía la industria m nufaclurera durante el
proteccionismo , pero articulado con el istema Internacional de Produc­
ción Integrada; la intensidad en recurso abundantes, pero con bajos gra­
dos de in novación, baja productividad, debilidad de lo encadenamienros
y car ncia de ac ion conj unras para alcan2.aI progreso competitivo son
alguno de los rasgos que los d istinguen.
La inercia institucional exi~tente en el país en rodos los niveles es el otro
fa tor qu explica algunas de las debilidades de lo cLusters, com también
los pobres resultados d las poHticas.
La des emralización no ha jugado rodavía un papel importante para el
desarrollo económico de la mayoría de regiones periférica y las organizacio­
nes gremiales más representativas de la industria y sus ramificaciones re­
gional desarrollan actividades de lobby que tienen poca incidencia en el
mejoramienro e la prod uctividad; sólo se rescatan organizaciones como
la Cá maras de mercio y aJgunas sedes regional - de la fuociaci6n Co­
lom biana de la Med iana y la eque ñ Industria - Acopi-.
De arra parte, los niveles de asociarividad y de capital social 1 cal se
mantienen bajos, de ta! fo rma que no se han conformado verdaderas redes
empresariales y de e peración q u se traduzcan en acciones conj untas
(:ntre mpresas para mej orar el aprendi7.aje colectivo y I prod uctividad,
sie ndo además frágiles los acu rd s de comperirividad mediame el desa­
rrollo de clusters regionales 2 '1 •

y no al Jn1;¡rh ler ni del 1% actualme nte, mu y inrc 6 0r ;1 1 2% qUt deherí~ ren tr el pals de

acucnlo a su nivel de ingr so.

21 Al respecto, véJSt: Galv i y Mei,c1 (2001 ).

í3 F. LO e col igc J ~ I en rrevi [J.I real;... as (Jn empn:sarios en ,,1esrudlO sohre organi7.aciones

prnúuctivJ.S dd CIE· EI'M ya cir all >.

143
 Pol ft icas de el 's,u roll o (erritorial y rran sFormacio nes producr ivas

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147
 Plataformas de sustentabilidad:
soportes urbano-territoriales,
problemáticas y gestión ambiental

Roberto Fernández
Unive rsidad de M ar de.! Plata, Argentina

Introducción

La noci6n de sustentabilidad es un concepto relacional, no absoluto, ya

que algo se articula con cierta externidad y entre ambas entidades se sustan­
cia la funci6n o circunstancia de que una sustenta a otra. Se trata de una
relaci6n inestable o variable que puede tener visos de eficacia o funcionalidad
y también parece ser que se trata de algo circunstancial, pero condicionante
de la viabilidad, perdurabilidad y calidad de lo sustentado.
La sustentabilidad implica intercambios -de capacidad/demanda
sustentante, traducible más o menos directamente a energía- lo cual y,
sobre todo, en la era capitalista significa que la sustentabilidad cuesta, o
sea, que tiene existencia y traducibilidad o equivalencia econ6mica. Un
posible carácter arquerfpico de la sustentabilidad para los humanos (pero
en este caso, en tanto nada m á q ue animal evolucionado) es que opera a
través de transferencias energéticas simples básicamente en el orden de
energías elementales como el trabajo fís ico-corporal, la co m bustión, la cu­
brición, la bioco m pari bilidad de sustanci as rróficas entre el homb re y otros
organismos, etc. Pero todo e o se co mplica trem en damente co n el desplie­
gue de la técnica, de lo cual como entiend en antropólogos co m o R bert
Redfield (1%3), la urbanidad es una clase específica de manifestaci6n de

149
 Pla(aformas de sus(encabilidad

Qué sustento o soporte natural tiene cada asentamiento urbano o sea,

cuanta naturaleza gasta in tótum (ya que es una noción per cápita que
como las económ icas no logra discern ir la realidad de la medida concre­
ta de cada in d ividuo real; cuánto efectivamente come/quema cada quién).
Q ué vari aciones existen entre habitantes rurales y urbanos y entre habi­
tantes de diferentes ciudades (de 0.9 HNH ... hasta 20 ... ), lo que ya
entrega información sobre apropiaciones desiguales de capital natural.
Q ué el mundo d mocráticamente entendido ya no essustentable (una media
razonable de 4H.AJH daría más de 24 mil millones de HA y el mundo
sólo tiene a máxima explotación, 10 m il millones usables o susceptibles
de sustentar población con la tecnología relativamente disponible).

Recordemos de paso a este efecto, aquel célebre aforismo de Arthur

Clarke, uno de los fundadores de la science flcrion: cualquier tecnología lo
suficientemente avanzada es indistinguible de la magia.
Me gustaría en base a estos comentarios sugerir, q ue la sustenra bilidad
debería perder su pretensión de parám ([O d o nu o l e tricto y en lugar de
ello, abrir un debate sobre la negociación político-social de sustentabilidades
posibles, lo que se constituye en te ma de relaeí nes políticas y formas de
poder. As imismo, creo que debe profundizarse el análisis de la relatividad
(y eventualmen te de la interca mbiabilidad o con mensurabil idad) de las
for mas o evidenci as de medir, modelizar y refe renciar las diversas expresio­
nes de la suste ntabilidad. Es en este sen tido que en tenderíamos la idea de
plataforma, que tendría varias acepcio nes o se ntidos, a saber:

La idea de sopo rte o estructura rel ativame nte homogénea en sí, pero

que opera como sustento de entes externos o heterogéneos que depen­

den de ella.

Una noción de planos, estratos o dimensiones diferentes de esa prime­

ra idea de estructura soporte, de forma tal que podría hablarse de

diferentes capas o layen, cada un a cumpliendo con la definición prece­

dente respecto de otra distinta en sí pero conceptualmente semejante.

Un concepto de núcleo e irradiaciones para tales estructuras-soporte,

de manera tal que haya epicentros y orillas de sustentación, siendo por

tanto la función soportante no tanto o no sólo una función claramente

delimitable sino al contrario una prestación que adquiere cualidad (o

defecto) de modo sinérgicamente sistémico.

Un modelo en el que se pueden simular alternativas de presiónlres­

puesta (del ente sustentado respecto del sustentante), condiciones de

151
 Pla[aformas de sus[emabilidad

de dicha condición o estado. s en el concepro de plataforma que podría

modelizarse la situació n específica de sustentab ilidad, en una relación cual­
qu iera de entes o entidades sustentantes y sustemadas e incl uso indagar
ta nto I proceso formativo o evolutivo de dicha condición así como p ro ba­
bles estados de desarrollo fu turo de la misma.
Así como es conceptualmente posible modelizar un quántum virtual­
mente infln iw de posibles plataformas, ta m bién es modelizable cierta in­
tegraci6n sinérgica entre muchas de ellas ob teniéndose si cabe, integrales
de calidad de plataformas. Operativamente por tanto, es perfectamente
posible definir una escala determinada de la plataforma en cuestión, que
resulta de la escala de la entidad sustentante y de la sustentada aún siendo
tales entidades no iso mórficas ni iso rónicas.
Cabe también hipotetizar alternativas de gestión o intervención ten­
dientes a mejorar una determinada calidad de sustentabilidad mediante la
exploración de variables externas a cada una de tales escalas (po r ejemplo,
achicando o ampliando poblaciones y/o territorios). En estas h ipótesis fun­
cionan procedimien tos de negociación e intercam bio, mecanism os de ajuste
o com pensación, acciones racionales o irracio nales, etc. Po r ejem plo, el
antedicho concepto de huella eco lógica puede ser ampliado sim plem ente
si la poblaci6n sustemada tiene capaci d ad econó m ica para transar p roduc­
tividad nam ral (renta natural) de áreas extern as que pasan así a operar
com o extens iones de sopo rte.
La idea de plataform a debe operar, no co m o mero sinó ni mo de carw­
grafía, aún uando esta se trate de sistemas com plejos de info rm ación
heterogénea, ya que entenderíamos a esta noció n como mu!tid imensi6n
activa, como geografía sensible/vulne ra ble tan to a dinámicas endógenas
del subsistema so po rrante (por ejemplo, u n régimen de drenaje de un
suelo determinado o un potencial de oferta de servicio d e red de agua por
ejemplo a partir de combinación de variables como calibres-presiones de
red) , como a dinámicas endógenas del sis tema soponado (por ejemplo,
cambios de demandas de insumos por nomadismo de la población deman­
dante) a lo que hay que integrar las dinámicas exógenas de cada subsistema
(articulaciones unívocas subsistemas soportado/soportame y viceversa) así
como las demandas interactivas (articulacio nes mul dvo cas de ambos
subsistemas). El concepto de plataforma se caracterizaría además por otras
dos características: las variaciones procesuales y escalares, o cambios de su
entidad sistémica en el tiempo y en el espacio y conjuntamente (modelos
de variaciones pulsátiles) .

153
 Plaraformas de susrenrabilidad

La noción de platafonna 2

TECNOESTRUCTURA

BIOESTRUCTURA
(NATURALEZA)

Dicha plataforma 1 entendible como una tecnoestructura evolutiva que

interactúa con entornos de alta variabilidad está a su vez sustentada por un
fragmento sistémico de naturaleza cuya calidad es modelable como
sustentabilidad ecol6gica. Llamamos a e e sustrato plataforma 2. Tradicio­
nalmente en el campo de lo que llamaríamos ciencias del territorio ambas
plataformas (aquí conectadas por su común aunque diferente supeditación
a modalidades de asentamiento urbano) han sido analizadas, estudiadas y
modeladas de manera autónoma, la primera más bie n como una esfera
dominada por el co mplejo de demandas sociales y anrropizada por las ofer­
tas tecnoestructurales; la segunda como campo de las ciencias de la natura­
leza, ahora relativamente interactivas en este sentido según las miradas y
aportes de la ecología sistémica.
Cabe pensar además que las dos dimensiones de sustentabilidad que se
verifican o miden en cada una de las plataformas mencionadas -la
sustentabilidad social y la sustenrabilidad ecológica- resultan pertenecer a
dos de las tres dimensiones en que se había formulado el concepto triádico
de desarrollo en Rio 92 y aquí pensamos que estas dos dimensiones están
suficientemente trabajadas desde los ámbitos de pertenencia académica
mencionados de forma de constituir entidades susceptibles de fungir como
objeto de concimiento o lo que es lo mismo, entidades susceptibles de
ofrecer pruebas empíricas de sus características. En Rio se inrentó, además,
definir y establecer dicha noción triádica a diversas escalas, de las uaJes la
que estipuló el capítulo XVI del Acuerdo puso en marcha el mecanismo
llamado de Agendas Locales XXI, expresamente entendido como merodo­
logía de formulación de estado y metas de sustentabilidad a escala local y
urbana.

155
 Plaraformas de susrenrabilidad

Podríamos suponer que existe una imbricación de las dos plataformas

precedentemente definidas, imbricación cuya com plejidad ha crecido en
el desarrollo histórico de la modern idad. Se trataría de la articulación entre
las nociones precedentes de plataforma (que permi ten medir y modelizar
sucesivamente las sustentabilidades social y ecológica de un asentamiento
urbano), según un campo co nectivo que aquí llamamos plexo de interacción
ambiental y que co ntiene si cabe, tanto el esquema de la normalidad racio­
nalo positiva de las relaciones sociedad/naturaleza, como el esquema de la
anormalidad irracional negativa de las disrupciones sociedad/naturaleza
que en general han sido definidas como impactos ambientales. En ese plexo
se establece una imbricación entre las plataformas 1 y 2 y, asimismo, apa­
recen definidos, por fuera de los circuitos oferta/demanda de la sociedad
respecto de la tecnoestructura (plataforma 1 = sustentabilidad social), y
oferta/demanda de la tecnoestructura respecto de la bioestructura (plata­
forma 2 = sustentabilidad ecológica); otros flujos de oferta y demanda que
se pueden establecer directamente -o sea, fuera de las mediaciones técni­
cas- entre sociedad y bioestructura (en este caso como un com ponente de
la naturaleza que la abarca y define).
Entendemos tal imbricación como la em ergente de las relaciones del con­
junto de demandas sociales con el co njunto de servicios am bi males (que a
su vez d isponen de una racional idad relativa versus el sistema de impactos
ambientales -que puede ser leído como un conjunto de fenómenos de irra­
cionalidad rel aciva- y las condiciones entróp icas o irreversibles de la co ndi­
ción auropoiética y autorregenerativa de la ferra de tales servicios).
Llamamos plataforma 3 a los modelos ilustrativos de tal imbricación, y
tal plataforma resultaría ser la dimensión para modelar la noción de
sustentabilidad ambiental que operaría, no tanto como una condición ideal
o maximalista de calidad de vida según los parámetros de sustentabilidad,
sino más modestamente como medida del balance entre déficit de
sustentabilidad social y superávit de sustentabilidad ecológica ya que la
demanda o cualidad activa que detona la calidad sustentante de la plata­
forma 1 siempre debería encontrar condiciones de oferta o cualidad pasiva
emergente de cierta productividad de la Plataforma 2 tal que no devenga
en mermas irreversibles de la mencionada racionalidad.
La idea de pasividad remite más bien a una noción de heterono m (a del
mundo natural, en el sen tido de intentar mantener su autonomía fu ncional
limitándose en tal ca.~o a las maniobras socio-técnicamente activas de mane­
jar o poner en hiperproducción ese mundo. La relativa insondabilidad de esa

15 7
 Plataformas de sustentabilidad

construye la misma noción de medio ambiente como un sistema inerte y

externo a la dinámica económica, compuesto de recurs os naturales
ente nd ibles como potenc iales insumos de pro ducción y de resid uos
d efl ni les c mo desechos m arginales de la p rodu ió n y el co nsumo: la
naturaleza, devenida medio am himte. se redefine como repo itorio a la vez pre
y posproductivo y, lo prod uctivo en sí, se trata de procesos d o nde prima e!
concepto de val or econó mi co así como los ll am ados "problemas ambienta­
les" po r tal razón abstr cta y simp li ficado ra, se co nviene n en problemas
pre y posp roductivos o sea en lo po ible, ajenos a un a articulación con las
f1 uc t uaci o nes del valo r. Na red o a mp lia s u imagen ra t i fica ndo la
acientifl cidad de la econo mía (por ejem plo , al desco noce r las leyes termo­
dinámicas) y planteando el peligro adicion al de I iden ti dad en tre pensa­
miento ú nico y la virtual heg m on ía d tal eco no micismo.
El primer nivel me ncio nado de siste m aticidad, alude a las dimensiones
espacial-terri tori ales del recimi ento, expansió n y d sa rrollo espacial de las
organizaciones soci ale com plejas. al cond ició n sistémica po~ee caracterís­
ticas d e co mplejid ad en las relaciones partes/tod o y posee un afuera
sistém ico que la modern id ad ha presentado en una co ndición absuacta de
presunta infinitud, salvo hasta ncontrarse lí mites a la expans ión intermi­
nable de las megaciudad es, las áreas metropoli tanas, los urban corridors, los
sistemas sprawl o cualquier orra formación recien te; limites emergentes en
un prime r sentido de las condicio nes maqufnicas de las m ega-organizacio­
nes socio-territo riales (fricción, movilidad/accesibilidad, co nec tividad, ete.);
en un segundo sentido, de las estipulaciones de la reorganización posfordista
de la producción alcance de! paradigma de econom ía líq uida, movilidad,
logísticas just in time, redes y flujos de transferencia de datos, ete.); yen un
tercer y último sentido, de las restricciones recientemente asumidas de las
condiciones de sustentabilidad (o en rigor más bien, los límites técnicos y
económicos para expandir aquella supuesta restricción de carácter sustenta­
ble, de forma que e! problema no es transgredir o superar un límite teórico
de soporte, sino la superación de determinados parám etros de costos).
En ge neral las tendencias de urhanización pu den verse en e! d esarrollo
histó rico m oderno, como aumentos en la concentración d e p resiones
ant r6pi cas, lo q ue se potencia negativamente en I aus ncia d e ordena­
miento territoria l para la optim izació n de las p res i nes dadas en el fracaso
de las planificaciones de tipo gra itatorio/locacional y aún en general, en
las llamada economías de escala hoy devenidas en economías de alcance.

159
 Plataformas de sustentabilidad

micas diferentes, por ejemplo, el agua que Cataluña compra en Francia, los
excedentes energético-eléctricos que se subastan diariamente en USA me­
diante redes interconectadas -en que Las Vegas por caso es la ciudad más
compradora-, o los procesos de relleno sanitario q ue megaconcentraciones
como Buenos Aires están negociando no sin dificulrad, arrendando tierra de
hasta 100 kilómetros a la redonda o los ptlcks de basura compactada que la
autoridad metropolitana neoyorquina negocia para depositar en reservorios
submarinos de diferentes jurisdicciones internacionales.

Intercambios I

Las nociones precedentes de plataforma (como entidad de interacción

ambiental de algún tipo sobre las que pueden modelizarse ideas o estados
de sustentabilidad) y de sistematicidad (como los afueras de las platafor­
mas que sin embargo afectan y determinan a éstas) deben complementarse
a los fines descriptivos con otro par de nociones, a saber, la de intercambio
y la de mosaico.
Llamamos intercambios a los procesos de Aujo y transferencia que ope­
ran en las plataformas y en sus entornos sistémicos y podemos agrupar tales
procesos en dos grandes instancias relacionales: las relaciones de demandas y
servicios entre Infraestructura y Naturaleza y las relaciones de demandas y
servicios entre Sociedad y Naturaleza, la primera quizá incluida en la segun­
da, pero en tanto mediaciones técnicas crecientemente sofisticadas en la
modernidad, susceptible de ser caracterizada como un plexo de intercam­
bios específicos. Los mosaicos son recortes o fragmentos relativamente esta­
bles (pero no inertes o inmutables) de las plataformas que por así decir obtie­
nen alguna clase de identidad por la homogeneidad emergente de los in­
tercambios que los afectan ya sea de manera positiva o negativa.
La primera categoría mencionada de intercambios comprende las rela­
,ciones entabladas, en la dimensión de un cierto mercado de servicios am­
bientales, entre las demandas de naturaleza requeridas por el plexo
infraestructural de una plataforma y las ofertas o disponibilidades emer­
gentes del conjunto de los en este caso bien nombrados, recursos natura­
les, cuya condición de uso difícilmente coincida con la dimensión física de
una plataforma en cuestión y más bien se relaciona con el tipo de disponi­
bilidad que llamaríamos sistémica y que resulta de cesiones más o menos
lejanas de recursos mediante diferente tipo de transacciones.
En esta clase de intercambios sobrevienen varios tipos de racionalidad o
eficiencia de los mismos a saber:

161
 Plataformas de sustentabilidad

de la problemática ambiental se sitúa en la conflictividad emergente entre

demandas locales y servicios globales o más precisamente, global izados.
Esta dicotomía difícilmente puede ser autónomamente racionalizada o
resuelta al interior de una supuesta esfera lógica de lo amb iental, lo cual
hace prever un mantenimiento y aún profundización de dicha anomalía
por lo cual cabe abrir una discusión de compen ación en aquellos inter­
cambios q ue puedan ser model izados en térmi nos de conm ensurabilidad.

El mosaico de la Plataforma 1

Lo que definimos como plataforma 1, puede ser leída como una organi­
zación socio-territorial de diferentes fragmentos (mosaico), caracterizados
y diferenciados entre sí por diferencias en la calidad de vida territorial izada
y que por tanto posee cada fragmento cierta condición de área de homoge~
neidad de calidad relativa.
Este amosaicamiento resulta de procesos históricos de asentamiento que
pueden alcanzar en cualquier punto tal desarrollo, cierto modo de confi­
guraci6n espacial. Resuena en esta caracterizaciÓn el eco de la llamada
ecología humana y urbana, trabajada en la llamada Chicago Schoo! de so­
ci610gos com o Burguess, Park y McKe01.ie (1 967), q ue buscaron quizá de
manera harto simplificada, patrones de diferenciación social, según deter­
minadas formas de disposici6n física y de procesos de apropiación social de
fragmentos diversificados de ciudad, por ejemplo, en relación a cierta orga­
nización anular radiocéntrica por lo demás, imediatamente negada por
procesos verificados por caso, en la propia ciudad de Chicago, en torno de
los llamados garden suburbs.

La idea de mosaico que pensamos es diferente en varios sentidos a saber:

Los mosaicos, como fragmentos referidos a determinada clase de ho­

mogeneidad social, se caracterizan como áreas de homogeneidad en
tanto calidad o condición de sustentabilidad, en cuanto grupos de
sociedad instalados en sectores o porciones de plataformas
infraestructurales con quiénes intercambian en diversa instancia, ser­
vicios ambientales.
Esas áreas que estructuran mosaicos, al contrario de las modelizaciones
de ordenación geográfica del tipo Chicago School, suelen ser no jerár­
quicas, aleatorias, extremadamente lábiles, pulsátiles o de cambio de

163
 Plaraformas de susrenrabilidad

[Qcalizando en conj unto 430 km2_, 2 1 nuevos emprend imientos - seme­

jantes a los anteriores pero más pequeños, de hasta 12 lon 2_ , 29 cl ubes de
chacras - que son fraccionamientos privados con lotes de entre media y 4
hectáreas y superficies de hasta 12 km 2_ Y 100 countrits clubes - la tipología
más antigua que implica amanzanamientos pimor squistas casas indivi­
duales con núnimo equipamiento colectivo, de hasta 6 km l - .
La supe rfic ie totalizada por esta gama de fragmentación o
amosaicamiento terrirorial alcanza al 31 % del área, unos 10BS km 2, po­
blados actualmente on unos 115.000 habitames, pero con un tope de
unos 3S0 .000. Una densidad razonable de 1.S00-2.000 H /km 2 permiti­
ría alojar en ese territorio una población de 1.7/2. 3 millones.

¿Qué concl usiones emergen de este fenómeno según una lectura sus­
tentable?

El mosaico del queso gruyere.

Las rupturas de trazados racionales de infraestructura de red.

El favorecimiento de medios de movilid ad privados dado el relativa­

mente bajo grupo poblacional radicado.

Un uso ocioso de la gran capacidad de oferta de sustentabilidad.

Un agravamiento de las condiciones de sustentabilidad de la pobla­

ción marginal que comparte el territorio.

La ideal condició n de superávit de oferta de sustentabilidad social

(supuestamente sobra infraestructura, suelo urbano equipado), se trun­

ca por dos motivos: la accesibilidad diferencial obstruye lógicas sistémicas

-como la calidad gravitatoria, los flujos óptimos de energías o las

accesibilidades terriroriales- y tal superávit inhabilita su oferta social

debido a su inaccesibilidad económica (los servicios potencialmente exis­

ten, pero son demasiado caros para las capas sociales demandantes).

La baja presión antrópica terrirorial debida a la baja densidad no ge­

nera beneficios de calificación del capital natural -de por sí severa­

mente modificado e interferido- ya que no existe manejo integrado de

microcuencas. Aún as í la presunta generosidad ecológica de estos

megaemprendimientos inmobiliarios es m uy útil para su publicidad:

dos de ellos se auropropagandizan com Ciudad Verde (Pilar del Este)

y Pueblo Ecológico (Puerto Palmas) . En cualquier caso, la cualidad verde

-o verdificada, puesto que es un verde diseñado de implantación

exhótica- de un territorio no puede identificarse con calidad de

165
 Plaraformas de susrenrabilidad

Pero lo más importante de este grado de fragmentaci6n de la llamada

plataforma 2 es que ha sido bastante estudiado en su grado de calidades
relativas desde el campo específico de la llamada ecologta delpaisaje, campo
en el cual se han realizado estudios y propuestas de la lógica inherente a la
reorganizaci6n de los espacios dominantemente naturales como consecuen­
cia de las presiones propias de la antropización emergente de poblaciones
urbanas y sus actividades.
Por ejemplo, es interesante la propuesta de principales para un análisis
segmentado o amosaicado de los paisajes antropizados que proponen entre
otros Richard Forman, reconociendo cuatro categorías de tales principios
-parches, bordes/fronteras, corredores/conectores y mosaicos-, cuya enti­
dad y procesualidad puede entenderse en torno de 55 criterios de manejo,
lo cual supone, dentro de la orientaci6n emergente de tal espacio de la
ecología del paisaje, una forma de analizar y modelizar esta llamada por
nosotros plataforma 2, entendible como un soporte heterogéneo de calida­
des fragmentariamente diferenciadas.

Diferentes mosaicos como layers territoriales

En rigor la propuesta de segmentaci6n diferenciada de lo que llamamos

plataforma 2 según los criterios de Forman (I997), entrega datos para
modelar y analizar la complejidad territorial de un área intensivamente
transformada por efectos de la urbanizaci6n. Esos datos se orientan en una
perspectiva de búsqueda de una determinada calidad inherente a garanti­
zar cierto status quo racional del estado de interferencia, que ciertas deman­
das de servicios ambientales provocan sobre la naturaleza preantropizada,
aunque ésta contenga condiciones de acogida del medio natural respecto
de cierta clase y/o intensidad de actividad. La consideraci6n te6rica de
capacidades de acogida del medio natural seguramente engendra una clase
de fragm nraci6n de la plataforma 2 q ue suele rápidamente, dentro del
despliegue de los procesos de antropizaci6n urbana, diferenciarse de los
patrones específicos que va remodelando aq uella acogida potencial.
Una de las características básicas de una evaluación de sustentabilidad
debe basarse precisamente en modelizar las diferencias entre mosaicos pu­
ros (que se definen como capacidad de acogida) y mosaicos más o menos
interferidos por diferentes clases de procesos de antropizaci6n urbana. Cabe
por ello valorar, asimismo, la necesidad de efectuar descripciones de las
condiciones básicas de antropizaci6n de un territorio camino de su des­

167
 Pla[aformas de sus[emabilidad

dades de sustentabilidad . El m ayo r objetivo de la plan ificación citada es­

triba boyen provee r plataformas d e info rmación de di fere nte articulación
y com binabilid ad, ames que establece r ind icaciones de tipo prescriptiva.
Quizá I operación de estas plataformas modelizadoras de información com­
pleja, sea hoy la m ayor conaibución porenciadora del rol creciememenre
activo de colecúvos de la sociedad civil, par abrir canales q ue van d de la
denuncia cntica basta la ob tenció n de acuerdos tipo neg/reg (negotiation/
regulation).

Gestión ambiental: operar plataformas como scoreboards

Bajo la perspectiva de las notas previas podría definirse a la gestión

ambiental como una clase de gestión político-social o rientada a obtener
cierta racionalidad en las condiciones d e sustentabilidad interactiva que se
presen tan en la que llamamos plataforma 3 como combinatoria de estados
y procesos propios de las plataformas 1 y 2. En tal plataforma 3 pueden
realizarse maniobras de gestión como una suerte de scoreboard o tablero de
control apto para proponer, inscribir y medir datos de calidad de capital
ambiental que debería entenderse como noción superior de capital social,
al integrar además el componente dinámico de capital natural.
Desde este punto de vista interesa apuntar una serie de comentarios
finales de este ensayo y una suerte de lineamientos para orientar una clase
de gestión alternativa de ciudades y territorios a la búsqueda de mejores
condiciones de sustentabilidad:

El énfasis principal de los modelos de plataformas de sustentabilidad

es ofrecer mecanismos conceptuales aptos para analizar los problemas
gruesos de in-sustmtabiLidad, poniendo n evidencia modelística las per­
turbaciones y disfu ncionaüdades principales y, en m enor medida, su­
brayando cuando sea así, el pote n ial de sustentab il id ad utilizable. El
modelo de planificación territorial de Holan da --el llamado sistema
Nepp- fun ionó como plataforma terrico rial extendida para elegir las
mejo res condiciones de instalaci n de n uevos proyecros de desarrollo,
am pl iando al marco o plataforma de análisis, aunque amparándose en
un m ecanismo de concertación territorial (verzuiLing) q ue admitÍa un
análisis suprajurisdiccional: esta estrategia sintetiza algunas ideas de la
orientación que aquí proponemos en base a considerar condiciones
sistémicas (los asentamientos dentro de todo el territorio operable), y

169
 Plataformas de sus[enrabilidad

tomas de riesgo. Esta vinual nueva característica consensuada de la actuali­

dad neoliberal im plica desmontar por completo los antiguos y remanentes
vestigios del we/fore state e introducir parámetros azaro os en la nuroa mala
vida sociaL, entre otros caraterizada por Richard ennen (2006) com o el
arribo a un paradigma deL postrabajo en el que las figuras tradicionales del
empleo esrable+condiciones de segu ridad social básica rápidam ente tien­
den a desmanearse, primero en las célebres EPZ (exporting ¡rocess zones)
que d esde hace década y medi ins talan unos vei n te mi llon es de
neotrabajadores -<iominantemente en el sudeste asíáti ,pero tam bién en
enclave diversos como las maquilas normexicanas- en situación de nueva
esclavitud aunque, mediante regímenes militarizados de producci6n, a car­
go de la manufacturas más complejas y de más alto valor agregado, entre
otras cosas por las casi nulas condicione de aquell que supo llamarse
salario social y que en cierta forma ayud6 a financiar las infraestructuras y
equipamientos urbanos en la era industrial convencional.
El impacto de la deslocalizaci6n econ6mica multinacional y el arribo a
form as productivas posfo rdistas - on el just in time toyotista, el ensamble
justo a tiempo, el m undo de la loglstica y la extinci6 n de la idea de stock­
resultan instancias que esd n generando impactos territo riales extensivos,
pero cuyos efectos encadenados todavía estam os lejos de estima r correcta­
mente aunq ue los modelos indusivistas ya establecen afectaciones globales
a la calidad de la sustentabilidad.
La emergencia de colectivos posmarxistas que anclan en reivi ndica­
ciones de corre ecologista -como el grupo Attac y en general, los movi­
mi entos globalif6bicos- han entendido que estas condicio nes promueven
un estado de movilización social bastante más inorgdn ico (la escuela de
Toni Negri ha in troducido al respecto la noci6n de multitud, que en rigor
había sido desarrollada por Spinoza en el XVII y Gabriel Tarde en el XIX)
que adviene a diversas instancias ligadas a reacciones frente al
neoliberalismo, desde la ccoguerrillas - bastante desarrolladas- hasta la
neocontractualidad ecosocial qUl': en rigor instaura cond iciones de negocia­
ciÓn bastante oscuras al transar pérdid de naturaleza con beneficios se­
cundarios. Estl': fue el caso de situaciones más o menos élebres como las
negociaciones compensatorias avanzadas en la cuenca pauJistana dellieté.
una de las áreas más salvajemente contaminadas del mundo.
En rigor estas modalidades neocontracrual istas compensatorias resul­
tan maniobras consolarorias, que también funcio nan al amparo de la crea­
ción de factores de homologación económica de imponderabüs en lo que han
crecido los mercados extraños (com o la bolsa de com pra de derechos de

171
 . " ,
. .
. ' .1

Sostenibilidad ecológica urbana:

lo global y lo local-regional
Luis Carlos Agudelo P.
Universidad Nacional de Colombia, Medellfn

Introducción

La globalización bien puede entenderse, desde una pe rspectiva ecológica,

como el momento culminante de la emancipación humana de la naturale­
za. Nuestra especie ha colonizado de alguna forma todos los ecosistemas
te rrestres y ejerce control sobre prácticamente toda la hidrosfera. El éxito
anunciado desde el Génesis toma forma hoy día: el dominio absoluto de la
naturaleza por parte del hombre, sólo que no todos los hombres poseen
por igual la naturaleza, ni todas las naciones, ni todas las sociedades; el
texto bíblico no previo el problema de la distribución.
Aún hoy se buscan explicaciones científicas al hecho de que una especie
endeble e inerme como el homo sapiens, haya podido triunfar sobre sus
depredadores mejor dotad s morfológicamente, al punto de encerrarlos
hoy en zoológicos y de formular concie ntemente decisiones y políticas
globales para protegerlos de sí mismo. Sagan (1993) expone un interesan­
te an álisis de los elementos que en teoría representan los rasgos distintivos
inequívocos de la especie hum ana: la cultura, el lenguaje, la tecnología, el
arte, la co nciencia; extrañamente omite el control del fuego, la primera de
las formas d e usos exosomático de energía, el elemento civilizador por exce­
lencia (G oudsblom, 1992 ). Esta tendencia d e uso de fuentes de energía
externas contin úa y s expande y constituye en gran medida la base de la
ilusión de la independencia entre la naturaleza y la economía humana,
más específicamente entre la naturaleza y las aglomeraciones urbanas, las

173
 Sosrenibilidad ecológica urbana: lo global y lo local-regional

planificación urbana. Distraídos en la inserción en los circuitos urbanos

globales, los centros metropolitanos, aún los del llamado Tercer Mundo,
han descuidado la dimensión inmed iata de sus territorios; la emancipa­
ción de la naturaleza es un mito urbano aún vigente.
Este trabajo se ha divid ido en cinco partes . En la primera parte, se
propone el concepto de sosteni bilidad ecológica apli cado a las ciudades.
En la segunda parre, se exam ina la tesis neoliberal de la susti tuibilidad del
capital natural y los servicios ambien tales. Luego, en la tercera parte, se
propone el agua como expresión del capital natural crítico, y la cuarta
parte se d dica a anal izar el discurso de la com petitividad global, al que se
opone en este trabajo la noción de solidarid ad regional y se señalan nuevos
ámbitos de planificación urbano-regional. Finalmente, se recoge una serie
de conclusiones relativas a la sostenibilídad ecológica urbana en el contex­
to de la globalización , especialmente en cuanto a la incorporación de la
base natural a la platafo rma competitiva urbana.

Lo global y lo local en la sostenibilidad ecológica urbana

Con la urbanización de la vida humana en el planeta, las ciudades pasa­

ron a ser durante el siglo XX, el hábitat humano por excelencia, y por
tanto, el escenario de las crisis de todo orden, así como de los más grandes
logros de nuestra especie. No en vano Wackernagel (1996) afirma que "La
batalla por la sostenibilidad se ganará o se perderá en las ciudades". Sus­
tenta su afirmación en el hecho de que si bien las ciudades son las más
grandes contribuidoras al producto global económico, también son las más
grandes consum ido ras de recursos y productoras de desechos. De modo
que la separación entre la vida urbana y los escenarios naturales, y de éstos
con la vida rural, no es más que la manifestación creciente de la
desnaturalización dd hombre: léase, una comprensión cada vez menor de
la relación que existe entre los recursos naturales y los niveles de bienestar,
propio de la vida urbana 2 • La tendencia a la globalización del mercado
mundial de mercancías, incl uidas materias pri mas, alimentos procesados y
desechos, ha contribuido defi ni tivamente a la imagen de una economía
humana independiente de la biosfera.

en los grandes cenrros metropolitanos de América Latina, el servicio de acueducto sigue

básicamente a cargo de entidades gubernam entales.

1 Al menos para una paree de la población; en Latinoamérica, la pobreza es un fenómeno

urbano creciente.

175
 Sostenibilidad ecol6gica urbana: lo global y lo local-regional

expresi6n social a favor de la escala intermedia o regional de los problemas

ambientales. Por lo menos en Colombia, no se han estudiado
sistemáticamente los problemas ambientales generados por las ciudades en
el territorio, aquellos derivados de la apropiaci6n de grandes áreas para los
abastecimientos de bienes y servicios para la poblaci6n, aquellos ecosistemas
desde los cuales la ciudad importa, por así decirlo, su sostenibilidad. No
obstante, recientemente se han abordado en diferentes espacios académi­
cos y políticos dos temas relacionados con la escala regional de los proble­
mas ambientales: el equilibrio regional y las ecorregiones estratégicas.
El primer tema se ha debatido arduamente al interior de las Comisio­
nes del Senado de la República, que han tenido a su cargo la formulaci6n
de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. En cuanto a las
ecorregiones estratégicas, este concepto lo introdujo el entonces Ministe­
rio del Medio Ambiente 3 con el prop6sito de delimitar wnas del país en
las cuales los ecosistemas frágiles y ricos en biodiversidad se estén viendo
amenazados por distintas actividades productivas, entre ellas la urbaniza­
ci6n dispersa o intensiva. Se trata, en principio, de conformar áreas para la
gesti6n ambiental que reconozcan los límites de los ecosistemas, por enci­
ma de los límites de las entidades territoriales (municipios, departamen­
tos). Este esfuerw se acab6 en el afio 200!.
Esta simplificaci6n no olvida la existencia de muc~as otras escalas inter­
medias: lo regional puede incluir desde un grupo de naciones, hasta un
conjunto de ciudades; lo local puede aludir igualmente a esos dos grupos
de espacios. La simplificaci6n tiene por objeto establecer la dicotomía exis­
tente entre la percepci6n global de la crisis ambiental y sus manifestacio­
nes e interpretaciones en el nivel al cual se toman la mayor parte de las
decisiones de gesti6n ambiental y territorial, especialmente en
Latinoamérica: los ámbitos municipal, metropolitano y regional 4 • Se pro­
pone, sin embargo, que la escala regional de los problemas ambientales
urbanos coincide con la escala de la sostenibilidad local.
Si la ciudad es el escenario en el cual se resume la grandeza de la civili­
zaci6n humana, también es allí en donde se manifiestan las mayores des­

} Hoy transformado en el Ministerio de Medio Ambiente. Vivienda y Desarrollo Territorial.

• En e! caso de Colombia. el concepw de regi6n. referido a la acci6n institucional en materia de
gestión ambiental. ha sido recientemente introducido a partir de la puesta en vigencia de la Ley
99 de 1993 que crea el Ministerio de! Medio Ambiente y divide el territorio nacional en
jurisdicciones propias d e Corporaciones Autónomas Regionales. las cuales a su vez. subdividen
sus jurisdicciones en sub regiones.

177
 Sosrenibilidad ecológica urbana: lo global y lo local-regional

Figura l. Esquema de sostenibilidades que convergen en la

sostenibilidad urbana (SU)

Figura 2. Megatemas de sostenibilidad urbana

Ex isten 4 Megaremas
vinculados con La SP S
G p Sostenibilidad (débil) "'"----------.
r - - -­ - ­---,
Urbana:
G. Gobernabilidad- KP
P. Producrividad-KE SE
H. Habirabilidad-KS
S. Sosrenibi lidad-KN

H s
-­ Presiones que desen
tensiones urbanas
SS SN
SP. Sostenibilidad Política
SE. Sosrenibilidad Económica
den,n SS. Sostenibili dad Social
SN. Sosrenibilidad Natural

Fuente: adaptado de Fernández et al. , 1999.

179
 Sosrenibilidad ecolÓgica urbana: lo global y lo local-regional

La insustituibilidad del capital natural y los servICIOS

ambientales: la tesis neo liber

Las diferentes inrerpretaci o nes y 1 anál isi de viabi lid ad del desarrollo
sostenible, tiene en el campo eco nó mi co avances im portanres. Los mismos
han de rivado en la identifi cación de dos verriente la sostenibilidad,
clasifi cadas según e! optimismo que cada una encierra en cuanro al futuro
de la biosfera d e seguir la tendencia actual de co nsumo de materiales y
energía y producción de desechos. U na de ell as, la de la sostenibilidad
débil, se fun d amenta en un optimismo pleno en que los avances tecnológi­
cos serán suficientes y oportunos para que el ago tam iento de algún recurso
natural, la extinción de algun as especies y ecosistem as o incluso, para que
algunos cam bios en la biosfera -el presunto elevamienro de! nivel m edio
de! mar por ejemplo- sean conven i ntemenre paliad os sin q ue se produzca
una reducció n en e! consumo ni en e! ritmo de acumu lación de cap ital. La
segunda vertienre man tiene un opti m ismo moderado en la tecnología y se
fundamenta en la comprensión de la biosfera como un sistema abierto finiro,
sometido indefectiblemenre a las leyes de la termodinámica, y de la econo­
mía como un subsistema dentro del sistema global finito (Correa, 2006). La
primera vertiente de la sostenibilidad débil se inscribe en e! pensamient de
la economía neoclásica, e! fundamento esencial de! neoliberalismo; mientras
que la segunda corriente de la sostenibilidad fuerte corresponde a la llamada
economía ecológica cuyo precursor más reconocido -recientemente- es Ni­
colás Georgescu-Roegen (Cleve!and y Rurh, 1997).
De acuerdo con Correa (2006), e! debate actual entre estas dos vertien­
tes de la economía se centra en el supuesto de la sustituibilidad perfecta
entre capital recursos naturales. (Van Coten y Bulte, 2000; citados por
Correa, 2006). Este autor propone que la sostenibilidad débil asume que
la noción de capital natural resume la complejidad de funciones de los
ecosistemas y, además, confía en las posibilidades enormes de sustituir el
capital natural por capital manufacturado . E n la otra ori lla, la
sostenibilidad fuerte reconoce una am pl ia gam a de funcio nes ecosi témi cas
que se constituyen en bienes y servicios no reco nocidos en el sistem a ordi­
nario de valor de la economía neocl ásica -o entendidos como bienes li­
bres- frente a los cuales las posibi lidades de sustituibili dad, por vía tecno­
lógica por ejemplo, so n poco viables, si se entiende la viabilid ad en el
sentido de Georgescu- Ro gen, citado por Martinez, (I 997), quien dife­
rencia entre tecnologías factibles y viabl es. Las tecnologías factibles corres­

181
 Sostenibilidad ecológica urbana: lo global y lo local-regional

La escala temporal se explica en tanto e! ritmo de la evolución tecnoló­

gica determina las posibilidades de sustitución, siempre que se cumpla la
condición de viabilidad de Georgescu-Roegen, (Matínez, 1997). En este
trabajo interesa especialmente la escala espacial. Al respecto dicen Ekins et
al., (1994; citados por Cleve!and y Ruth, 1997): "Una sociedad puede
incrementar su potencial de sustitución, si e!la tiene acceso a ofertas regio­
nales o globales de capital natural. Además, gran parte de! debate sobre los
méritos de! libre comercio se basa en e! simple hecho de que e! comercio
expande el acceso de una economía a recursos naturales, a servicios de asi­
milación o aprovechamiento de los desperdicios, o a servicios del ecosistema
de otras regiones" .
El umbral de importación de bienes y servicios localmente escasos no
necesariamente corresponde al conjunto de la biosfera, como afirman
Cleveland y Ruth. A determinadas escalas el incremento del precios del
sustituto importado para ciertos bienes y servicios, limitaría gravemente el
acceso de una parte de la població n, aquella de menores ingresos, a tales
bienes y suministros que, de constituir b ienes básicos como el agua o el
saneamiento, generarían graves crisis sociales y en últimas un freno al avan­
ce de la economía 10ca1 G• En tal situación no se cumpliría el supuesto de la
economía convencional, según el cual el mecanismo de mercado resolvería
la situación de acuerdo con las siguientes reglas. Primero, el precio del
recurso -escaso- aumentaría, reduciendo así la demanda, la demanda an­
terior (al precio antiguo) quedaría insatisfecha o los proveedores satisfacerían
esa demanda con alguna otra fuente que pudiera sustituir al recurso escaso.
Segundo, es posible que el aumento del precio aliente mayores exploracio­
nes de! recurso escaso y/o una explotación mayor de reservas conocidas,
cuya explotación se haría rentable hoy cuando antes no lo fue por costos de
extracción. Tercero, es de esperar que ocurra una cantidad mayor de reciclaje
(Pearce, 1976). Para no ex[ nder grandes con cl usiones en este punto, se
pide a los lectores tratar de apli car estos principios al tema del abasteci­
m iento de agua o incl uso de alimen tos en regiones metropolitanas, con

(, Nótese que se propone un recu rso especi:llmente crítico en áreas urbanas, en tanto el costo de
captación, cond ucción, d epur::lción y distribución, ha ven ido en aumento en los últimos años,
al tenor de las políticas de privatización de este servici o en muchas ciudades del m u ndo.
debiendo agregar e un ma rgen de util idad crec iente pata las empresas que real izan la depu ra­
ción y la distri bució n, cas i sin com pro misos en el asegu rami ento de los servicios ecosistémicos
relacionados con el flujo de agua hacia los em balses y/o acuífero s. Este aspecro se ampl ía en el
apanado siguiente.

183
 Sosrenibilidad ecológica urbana: lo global y lo local-regional

Lo expuesto permite fácilmente proponer al agua como una parte de!

capital natural crítico de la biosfera en su conjunto, especialmente si se
atiende a la cantidad disponible de agua dulce y al flujo constante de
servicios ecosistémicos imputables a este recurso esencial que sirve de fuen­
te, sumidero, apoyo a la vida y otro amplio conjunto de funciones de apo­
yo a la vida y al bienestar humano (recreación, amenidades paisajísticas,
regulación climática, soporte de la biodiversidad, aporte de oxígeno, entre
otras). No se trata, obviamente, de un recurso escaso en términos absolu­
tos; de hecho como bien se sabe e! 75% de la superficie del planeta está
cubierta de agua. Se trata más bien de un problema de distribución, cali­
dad y accesibilidad al agua potable, en función de la creciente privatización
de los servicios básicos, especialmente en las ciudades de todo el mundo.
Veamos algunas cifras:
El agua se encuentra en la tierra fundamentalmente en los mares y
océanos, cubriendo el 72% de la superficie del globo. Su volumen se cifra
en algo más de 1.300 millones de km3, lo que representa sólo 114.500 de
la masa de la tierra, siendo la profundidad media de 3.800 metros, que es,
aproximadamente, 1/1.600 del radio de la esfera terrestre, lo cual da una
idea de la pequeñez respecto al conjunto y de la importancia para la forma­
ci6n de la vida en la superficie terrestre, empezando por la de los océanos.
El agua salada representa el 97,2% de la totalidad de las aguas y el 2,8%
restante lo forman las aguas no saladas que se cifran en unos 38 millones de
km 3. Este restame se reparte, a su v~ , en los casquetes polar s n forma de
hie!o, con un volumen estimado en unos 30 m illo nes de km 3 .lo que repre­
senta el 2,2% del toral y el 78% de las dulces; las aguas sub t rráneas, co n
algo más de 8 millones de km 3 y el 0 ,60% del total y 20% de las dulces;
los lagos, ríos y arroyos con 120.000 km 3 y el 0,009% y 0,3% , del tOtal
respectivam nre; y la de la armósfera con 13.000 km 3 el 0,001% yel 0.03
del total, respectivam nte (C uti rrez, 1998).
Las cifras mu tran q ue, si se descuenta la evaporación y el agua no
disponible en forma líquida por eStar en otra fase del ido hid rol6gico, el
volumen de agua utilizable actualmente es del orden de la cien milésima
parte ti l total de las aguas existentes, la m il 'sima de las ag uas dulces no
heladas, y la vigé im parte de las que forman el ciclo hidrológico , sin
co ntar con las aguas subterráneas no renovables (existen otras aguas pro­
fundas y que según los ci nrífi s se cifran en 50 m illo nes de km 3 , con un
período de al m acenamiento de de enas de mi les de años, por lo q ue no se
co nside ran directamente ligadas al ido hidrológico y m ucho m nos util iza­
bl 5, G utiérrez, 1998). o es insensato entonee. hab lar de la escasez de agua

185
 Sosrenibilidad ecológica urbana: lo global y lo local-regional

bién e! Área Metropolitana de Medellfn. El costO de la captación, e! tras­

porte y la depuración de agua se tra lada agregado a los usuar ios de estos
servi ios en los hogare. , adicio nado co n el m argen de util id ad de las em­
presas prestado ras. ¿C ómo se onstituye el agua en una parte d 1 capital
natural crftico y qué apo rte hada a favor o en contra de esta rendencia, la
globalización y la com petitividad urbana y regional, erigida c mo propósi­
to de! des arrollo urbano contemporáneo? Ante de proponer algunas res­
puestas, vale la pena revisar gra ndes rasgos los sistemas de abastecim iento
y las co ndiciones básicas de adm inistración de! agua y d 1 servicio de pro­
visión domiciliaria n algunas de las ciudades mencio nadas. La tabla 1
resum e las características en cada caso.
A continuación se xpl ica e forma detallada e! si tema de abasteci­
miento de la ciudad de Medell fn, para re t mar estos datos en el cierre del
apartado .
M edell{n es la capital del departamento de Antioquia, el cual tiene una
población cercana a los de G millones de hab itant s, de los cuales 2,34
millones viven en Medellín. El Área Metropolitana, tiene más de 3,36
millones de habitantes en sus 10 municipios, con una tasa de urbaniza­
ción de 94%, que lo convierten en la segunda zona urbanizada de Colom­
bia después de Bogotá. Mede!Hn concentra el 12% de la población colom­
biana. (Dane, 2005). La empresa encargada de prestar el servicio de acue­
ducto y alcantarillado es Empresas Públicas de Mede!lfn -EPM-; y el
sistema de abastecimiento se surte de tres grandes fuentes o embalses:
Riogrande II, La Fe y Piedras Blancas . La tabla 2 resume las características
del sistema.
Para cerrar este apartado se propone e! siguiente problema: las fuentes
de agua dulce disponibles para e! desarrollo urbano están cada vez a mayo r
distanci a del siti o de consumo, un a vez po tabi lizada. En consecuencia es
previsible un aumento de lo costos por litro de agua potable en el fu tu r ,
como canse uencia de la escasez. Sólo una m fnima parte de la población
de las megaciudade latinoamericanas podrá pagar estos costos que aún
hoy comienzan a q uedar por fu ra del alcance de los más pobres. Este
problema es menor para las ciudades globales del no rte, por la m ayo r capa­
cidad de consumo por habi tante. ' lo en la ciudad de M edellín, cuya
dispon ib ilidad de agua podría abaste er a m ás del doble de la po blación
actual, exist n en cualquier momento al menos 30.000 hogares desconec­
tados, es decir, excluidos de tOdos los servicio básicos, incluido el suminis­
tro de agua. La susriruibilidad plena de un servicio o bien de la naruraleza

187
 Sostenibilidad ecológica urbana: lo global y lo local-regional

Tabla 2. Esquema de abastecimiento de agua en Medellín

Prin ci p<&l AAucntc:

Rfo G ra nde

Emb :lo l.~c" Prin ci pal AO ucmc:

A b ;tw~a.do re ~ Quebrada u.o; P a lma~. RCo
Buey y Pantan illo

Aflue n t ~~:

Q uebrada Pi cdra.~

e /a nCl1, Quebrada la

Hond ... Q ueb rada La

M O~ Q

Fuente: Rojas. 2006.

El caso de Medellfn también ilustra un hecho grave: el esquema de sub­

sidios cruzados está llegando a umbrales peligrosos. Cuantas más familias
pobres haya que atender con subsidios, mayor será el monto de sobrecosro
que las familias más pudientes deberán asumir. Si esta tendencia se mantiene
el desequilibrio se hará notar con un número mayor de desconectados, pese
a esfuerzos en materia de financiación de las deudas y optimización de sub­
sidios; tal es el panorama en el Área Metropolitana de Medellín.
Lo que antes fuera un recurso natural libre, hoyes una mercancía; lo
que antes fuera un recurso natural, hoyes un servicio público de costo
creciente. Cabe preguntarse: ¿Qué efectos tendrá la globalización del mer­
cado local del agua en la sustituibilidad de este recurso? La tendencia por
el momento ubica a las empresas transnacionales en la captación, trata­
miento y distribución; aún no incursionan en la protección de las cuencas
abastecedoras, función que como el resto de las vinculadas con el
ambientalismo gubernamental, siguen a cargo de entidades públicas como
una auténtica vía de legitimación de la existencia y la presencia de los
gobier nos en todos los ámbitos territoriales. La gestión ambiental guber­
namental es probablemente el último bastión del estado del bienestar, al
menos en buena parte de América Latina. ¿Hasta cuándo?8.

, D e hecho la legislaci ón. amb iental colombi ana es tablece para las entidades gubernamentales
del S istema Nacional Amb iental fun ciones ind el egab lcs. La privati7Aci ó n de la gestió n. amb ien­
taJ parece un rem a lej ano po r el momento. La gestió n am bi entaJ emp resa ri al es de cará ter
remed ial y ti en e un efectO mayor n los in dicadores de gesti ón autOco nsrru idos que en la salud
de los ecosistemas que afectan . I.b s.: emp resas forestales. m inero-e nergét icas. ag ropecuari as.

189
 Sosrenibilidad ecológica urbana: lo global y lo local-regional

sición identifica los bioespacios como entidades geográficas auténticas en las

cuales se afianza la identidad local que se constiruyen en espacios de resis­
tencia, resquicios ajenos a la globalización neoliberal.
Por su parte Santos propone dos conceptos análogos. Al primero lo
denomin a espacio de integraci6n vertical: puntos en e! terrirorio global que
co rresponden a empresas y capitales transnacionales que se integran vía
fl ujos de información y capital-la tecnorregión de Fals Borda-. El segu n­
do co rrespo nde a la reterriw ri al ización , tam bién en parte atribui ble a la
globalizaci6n, que la denom ina in tegración horizontal y la caracteriza tam­
bién corno u n espacio de resistencia. Las ciudades globales s imegran con
la m yoda de su población al espacio de los fluj os, a la tecnorregi6n global.
Las com unidades más pobres y las megaci ud d es del ercer Mundo viven
la paradoja de una m inoría integrada a la tecno rregió n global, al terriw ri o
virtual de! capitalismo neoliberal, mientras que la mayor parte de su po­
blación empobrecida apenas se asoma a los beneficios de la vida urbana
moderna, mientras resiste como puede a los efecros devastadores sobre e!
empleo, la capacidad de ahorro; en fin, subsiste.
Las regiones metropolitanas del sur, dobl emente parásitas según
Fernández (I 996), requieren para funcionar grandes flujos de recursos na­
turales de las periferias inmediatas y flujos eventuales de tales recursos de
otros mercados, al tiempo que requieren atraer para sí inversiones de capi­
tal internacional. La última idea coincide con la noción de competitividad.
En efecto, la globalización fuerza a todos los agentes económicos a la parti­
cipación en el juego de la pugna económica por atraer inversiones hacia los
espacios metropolitanos, los territorios más conspicuos en cuanto a encla­
ves de ciudad global , fragm m as de tecnorregiones globales. La trampa es,
según Gaja (2005), que la competitividad es un juego co n triunfad ores y
fracasados en el q ue no jugar es perder. Más grave aún es que, continúa Gaj a,
s610 algu nas p cas m ed idas favor de la sosteni bilidad local aportan ventajas
com parativas en la carrera p r la c m p titividad global. Esta m ejora co­
rresponde en la mayoría de los asos, a proyecto de embelleci miemo urbano
y en ocos caso a programas e inversió n sistemática en sectores margina­
dos, como estrategia de gobernabil idad. No ob tante, lo anteri r la estructu­
ra ecológica de sop rre actúa silenciosamente co mo un activo fijo regional,
escasamente visibil.i.zado en la p lanificació n urbana metropolitana.
U o ant iguo pri ncipio del fene ido 'c odesarrollo' (Jim éncz, 1997) p ro­
porúa q ue: "En cada Ecorregión el esfuerLo se dirige l aprovechamiento de
sus recursos específi o pa ra satisfac r la necesidades básicas de la pobla­

191
 Sostenibilidad ecológica urbana: lo global y lo local-regional

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193
PARTE 3:
Espacialidad y vivienda
 Lugar y vínculo social:
concibiendo futuros
Ana Clara Torres Ribeiro
Universidad Federal de Rio de Janeiro

Se está pisando la fron tera, muerte y vida en

los cambiables lados del mismo riesgo.
(Mia oum, Ti erra Sonámbula)

El desafío epistemológico

La referencia a la globalización de la economía, como elemento central

de la explicación de las desigualdades sociales en las metrópolis latinoame­
ricanas, muchas veces oculta elementos esenciales del fenómeno urbano,
como la estructura de clases y la configuración de la esfera política. El
hecho de ocultar posibilita que el concepro de reestructuración urbana sea
utilizado sin la aclaración de la nueva estructura social esperada o el análi­
sis de la administración pública, de la ideología urbana, de la coridianeidad
y de la socialidad. Es instalada, así, una especie de laissez foire científico y
político, por medio del cual la globalización aparece como fatalidad o como
inapelable destino de las grandes ciudades de los países periféricos.
Además, con la relevancia atribuida a. la global ización, la tendencia es
que no sean realizados, con la necesaria amplitud, el estudio del sistema d e
ciudades y la observación de los lím ites e paciales y sociales con que efecti­
vame n te se m anifiesta, en cada sitio , la nueva f¡ rm a de real ización d el
capitalismo. Sin hacer esta ob ervación, se rep ite una lectura select iva del
ambiente construido que estimula el abandono de tentativas de compren­
sión de la totalidad en movimiento. Abandono que corresponde a la pro­

197
 Lugar y vínculo social: concibiendo futuros

ducen, en cada sitio, a la absorción de los impulsos globales (Torres Ribeiro

y Silva, 2004).
Actualmente, somos invitados a sentir las orejas, la trompa y las patas
del elefante y, a sorprendernos con el tam año de su sombra y, al mismo
tiempo, desalentados a visualizar el elefante entero y a reconocer su fuerza
constructiva-destructiva. Esta vis ualización queda reservada a los tMnk tanks
de los países cent rales, respo nsab les por la orie ntac ión de la acción
hegemónica y por su planeación a larg plazo. Ase, m ientras al gu nos de
nosotros nos dedicamos a la cultura, orros a la nueva gestión, y Otros toda­
vía a los grandes proyectos y los nuevos servicio, debemos preguntarnos
qué significa esta fragmentación en términos de la global ización económi­
ca y la r estructuración urbana. ¿Cuále son los procesos estructurales y
estructurantes del presente? ¿Cómo la materializació n de estos procesos
condiciona el fm uro?
La dificultad en responder a esas preguntas resulta de una com pleja
conj ugación de factores. Entre ellos están la nueva o rganización de la eco­
nomía, comandada por el capital fin anciero, que desestabiliza el tej ido
social y desarraiga recursos; la creciente infl uencia de instituciones de esca­
la glo bal, r sponsables por nuevas orientaciones culturales y políticas (Ianni.
2000); el acceso general izado información desarticulada de concep tos
con isten tes y el agravamiento d la crisis socie taJ (Torre Ribeiro, 2006),
que emerge como indiferencia social y violencia. La conj ugación de estos
facto res presiona el analista a responder po r las urgenci s que marcan el
presente, r duci endo su empeño en la aCTualización d e las herencias del
pensamiento social y la reflexión sobre las consecuencias de los ajustes te­
rritOriales, estos últimos determinados dentro de la gama de oportunida­
des ofrecidas por los intereses privados de muy diverso caráC[e[.
Ese anal ista, sometido a las con tante exigencias de recualificación y
evaluaciones de desempeño. puede ser llevado a renunciar a la creación de
conceptOs y a la interpretación de tendencia históri as. que son indispen­
sables para el estudio de la urbanización. Ese analista. una figura que ame­
naza a todos, no puede aswnir. por este camino, uno de los más grandes
de afeas de la ciencia. Milton antos (1996: 17). al referir e a la teoría cri­
lIca del espacio, afirma: "El desafío está en separar de la realidad [Otal un
campo panicular, su ceptible de mostrarse autóno mo y que. al mismo [iem­
po. permanezca integrado a esa realidad total [ ... ] Así es posible q ue se
transciendan las reaJidades truncadas. las verdades parciales. sin la am bi­
ci n de filosofa r o re ril.a r" (traducción nuestra). Para Am rica Latina la

199
 Lugar y vínculo social: concibiendo futuros

Por otro lado, independiente de la intensidad de la crítica a la moderni­

dad occidental, se mantiene, en el presente, el anhelo por lo moderno en la
experiencia urbana latinoamericana, generando cambios en la tecnoesfera
yen la psicoesfera (Santos, 1996). Entre estas alteraciones están el cambio
en las relaciones gobierno-sociedad, la creación de nuevas formas de
socialidad y la actualización de los objetivos de las instituciones tradicio­
nales. Como veremos más tarde, el anhelo por la apropiación de la técnica,
y por el consumo asociado a ella, excede la posibilidad de su realización.
Con todo, el consumo no realizado en el presente construye idearios y, así,
interfiere en la concepción del futuro deseado. Por esta razón, es necesario
conocer la composición técnico-cultural de los vectores del capitalismo
global izado y los mecanismos por medio de los cuales son inculcados los
valores del "nuevo novísimo" (Santos, 1996), incluyendo las estrategias
políticas.
Para ese conocimiento, no es útil dejarse seducir por un ingenuo "acá y
ahora", en una tentativa de no ver los ángulos temibles del tipo de desarro­
llo -que mezcla evolución y involución- que hoy día transforma la expe­
riencia latinoamericana (Torres Ribeiro, 2004). Precisamos conocer los
contenidos materiales e inmateriales de esta nueva forma de desarrollo y
los agentes económicos y acrores políticos responsables por su difusión. Se
propaga, actualmente, una nueva codificación de lo moderno, asociada al
neofordismo, que podríamos denominar de modernización corporativa.
Para el neofordismo, es indispensable el dominio de la información y los
nexos entre la producción y reproducción social (consumo individual y
colectivo) y, en consecuencia, entre economía y cultura, lo cual transforma
la naturaleza de la política. Por la intensidad del cambio en curso, experi­
mentamos, en la actual coyuntura, el desafío de reconocer el envejecimien­
to de teorías e instrumentos de intervención en el espacio urbano, sin per­
der los compromisos sociales que estuvieron en su origen.

Sobre hegemonía

El concepto de hegemonía es utilizado, especialmente en los análisis

económicos, como sinónimo de control sobre un amplio conyunto de acti­
vidades subalternas. Sectores hegemónicos son los que alcanzan las más
altas tasas de lucro, conducen a la renovación de la técnica, determinan la
acción del Estado y cambian la división social del trabajo. A esta utiliza­
ción del concepto, consideramos que deben ser valorizados sus otros conte­

201
 Lugar y vinculo S ¡al: concibiendo fururos

sociales envuelws en la d inám ica de la eco nomía global izada, una forma
específi ca de escas z anres descon cida: la e casez de tiempo. La sup ra­
ción de esta escasez de cuando en cuando transciende las posibilidades de
ajuste de lo com xtOS urbano, justi fi ando la auro-segregación de los
privilegiados por la nueva economía. ro. segmentos cienden a alejarse de
los desafeos institucionales y de la vida local, así como de los espacios de
negociación de interese y de cambios interclasistas, rransfigUIándos en
de fensores de la gl obalizaci6n.
Así, se crea una atm6sf, ra em prendedora que, a pesar de no correspo n­
der a las oportunid ades de emp leo existentes para la mayoría, cambia la
memoria técnica y la experiencia pol ítica d e los lugares, haciendo m ás fácil
la aceptació n de las fábulas de la glo balización. Como afirm a Santos
(2000: 18): "Sus fundamentos [de las fábu las] son la información y su im­
perio, que encuentran su base en la producción de imágenes y del im agi­
nario, y se ponen al servicio del impe rio del di nero, fu ndado en la
economizació n y moneta rización de la vida social y de la vida p rso nal"
(traducción nuestra). xis te, por lo tanto, un costo de globalización q ue,
lamentablemente, n ha ido contabil izado. El cálculo de es te costo debe­
ría, por lo menos, considerar: la desvalorizació n de inversiones pretéritas
en los marcos u rbanos; los em pleos perdidos co mo consecuencia de las
nuevas formas d e pr d u ir y cons um ir; las necesidades sociales no atendi­
das po r la priorid ad conced ida a las inversiones relacion adas con los flu jos
globales; el condicionam iento de la econo m ía relacionado con la de repa­
triación de gananci as y los crédito ext rnos; el ajus te d e las institucio nes a
las imposiciones del mercado glob alizado; las pérdid as de conocimienro
técnico generadas po r las formas fl exibles de conuataci ó n d e 1 fuerza de
trabajo y por las in novaciones tecnol ógicas.
Para efectos de este trabajo añadimos que, en la adhesión a las fábulas de
la globalización, pesan procesos relacionados con los proyectos dom inantes
para la adecuación del espacio ur ano. Entre estos procesos, resaltamos:

] . La emergencia de un nuevo producrivismo, que incluye el productivismo

espacial asociado a la concentració n de inversio nes en fragm entos privi­
legiados del espacio UIbano. Ahora hay una nueva economía de aglome­
ració n, relacionada con los servicios prod uctivos y al moldeo de estilos
de vida. Las externalidad posi tivas del presente e encuentran relacio­
nadas con la admi nistració n, la tercerizació n y la inform ación, despega­
das del ambiente rradi cio nal de la producción y del comercio.

203
 I.u gar y vfnculo social: concibiendo fururos

el marketing, la manipul aci6 n de la información, los productos fman­

cieros, la difusi ón de la adm in istraci6n empresarial en los gobiernos y
en las fa mi li as, y la privatizaci 'n de lo espacios públicos. Estas me­
di :-l. cio nes, que construyen nichos de mercado, interfieren en e! costo
de la vida ur ana yen la percepción de las desigualdades sociales.
7. La despriorización de la inversió n en servicio públicos básicos, freme a
la cuali ficac ión de zonas del espacio urbano para atraer inversiones
ex ternas. Este roceso se co m pleta por la promoció n cultural de algu­
nos sitios. Se man ifiesta, así, un crecieme desnivel entre las políticas
económicas y aquellas que se preocupan por la adhesión social y el
acceso a condiciones básica de la vida urbana, tales como habi tación,
saneamlenro y transpone.
8 . La privatización de los servicios públicos, q ue prioriza la atención de
las clientelas pecíficas. te macroproceso crea nuevos obstáculos para
los movim ientos sociales urbanos, reduciendo las posibilidades de con­
q uista de derechos de iudadanía. De hecho, la nueva forma de reali­
zación del capi tal ismo, administrativa y financi era, transformó en lu­
crativos servicios lo que antes sola mente pod ría ser fortalecido por el
Estado, co mo indica Jean jki ne (1 981) al anal i7.ar los med ios de
consumo col crivo. La priv tización de los servicios reduce e! sentido
colectivo de la experiencia urbana, y contribuye a la d spol itización de
lo co tidiano y el enAaquecimi ntO del papel de los go iernos locales.
9. La adopción de reglas de la ad min istración privada en el secmr públi­
co, la cual hace más difícil su organizació n y con trol pol íticos y la
actualizació n de su compro miso con el bien común. Sin duda, el
funcion al is mo universalista recibe hoy día los impaGOS de la reorgani­
zación del aparato de gobierno , e! aumento de la competencia por
opo rtunidades y ascenso en e! empleo, la difusión de ideologías anti­
Estado y los cambios en las exig ncias técnicas de! trabajo.

La si mple enumeración de estos procesos indica la natu raleza sistémica

de! encadenamiento entre global ización económica, polfcica, cultura y ciu­
dad . Ahora, no se trata, amo en períod s anteriores, de la imposición de
un ideario d e civil ización correspondiente a la experiencia histórica de los
países centrales. Se impon una agenda que debe ser cumplida por los
gobiernos nacionales y lo ates. Esta agenda - que permite la absorción,
hasta cierro punto, de la creativi dad de los lugares- incluye orientaciones
para la gobernabilidad y, de esta form , para las relacio nes Estado-socie­

20 5
 Lugar y vinculo social: concibie ndo futuros

la pro pia noció n de estrategia, nuevame nte empobreciend o el alcance de la

políti~'l.
Co n e e red ucci onismo, lo co ntenid os si m bóli cos de la modernidad,
difund idos por las instiruciones ordenadoras de la cul tura, han ido limi­
taJos a la metas de una acción modeladora del presenre, haciendo más
difíci l el debate del fucu ro. En las sociedad es periféricas predomina, en
nUestra op inión , la acción racional d irigida a med i s, en la m d i a en que
la acción racional di rigida a fi nes pr upone la defin i ión autónoma de
proyecms po líticos y de estrategias a largo plazo. e ahí resultan obs ácu­
los a la re novaci n de la esfe ra poIrrica, la actualización (o superación) de
las institucio nes de la m odernid ad , y el enfrentamiento planeado de las
di r, r nci as regionales y de las des igualdades sociales. A propósito, la com­
pete ncia entre ciudades po r inversiones y prestigio indica la involución
que marca la experi ncia urbana d 1 presente .
• n la lucha or la innovación y la diferenciación se adoptan las m ismas
estruegias q ue, parad6ji am ente, terminan igu landa los sitios, al some­
terlos a metodo logías estanda ri7.adas y objetivos si m il ares. En este co ntex­
to , el habitante es ll evado a adheri r a lecturas eufórica de las intervencio­
nes urbanas, que r fuerz n la image n idealizad a de la ciudad e interfieren
en las identidades esp ciales. Esta p res ión sobre el h abi tan te,
insrrument lizada por las cienci as del co mporra m iento, produce efecros
altn desconocidos sobre la experiencia política y la memoria individual y
colectiva. Este es orro aspecto de! productivismo espacial, q ue involucra la
percep i6 n y propicia la cristal izaci6n de consensos.
La vida urbana es, por lo tan to, enrigi decid a. y. como resultado, hay un
control de! potencial disruptivo de la fl exibil izació n de la producción y de
la desinstitucio nalizaci6n de las relaciones sociales. Un co ntrol que se sus­
tenta en la ideologfa de la técnica, el mi edo, el fara li o, y la es pectacula­
ridad d la vida urbana. C o n estos poyos, el control del imagi nario asume
una distancia autóno ma y se auto juS[ifica. ]ugand con figuras del sentido
co mún , podemos decir que, por esre camino, "el tiro les saldrá por la cula­
ta" , una frase q ue expresa los riesgos asociados al cierre i témico del pre­
Sente. Resi tiendo aste ci ' rr , no pregun tamos: ¿Quiénc ganan de la
inn ovaci ón en la gestión urbana? ¿Quién Se aprop ia de! lucro excepcional
reservado a los innovad res? ¿E. r margen de lucro ha sido transformada,
efectivamenr ,e n más re ursas para [a adm inistración pública y en benefi~
cios para la totalidad d e los habitlmcs o ha sido utilizada, prioritariamente,
para 1 r [ c ión d su fuente?

207
 ¡ .uga r y vínculo social: concihiendo fu ni ros

co nsumo y permi te la m ulripli ció n de los producros financieros y de

nuevos servicios. Por lo ranco, la hegemonía e u.Henta en la penetraci6n
en modos de vid a y los proyectos fam il iares, I que, para lo espacio urba­
nos, ocu rre por med i de la admin istración d I ocio, la introducci6n de
íconos urbanos y la mercantilización de expresiones culrurale .
La valorización del con umo alca nza su ápice cuando la referencia al
trabajo y a la producció n, d rama relevancia en las fases ameriores dd
capitalismo, es tra nsformada, como q uie ren los operadores fi na ncieros y
us ag ncias d turismo, por ocio y, fin almente, total inercia de actividad.
N o m ' rostros sudados y cuerpos cansados, si no maniqu{e , celebridades
y uerpos esculp idos por las últimas técnicas. Sin duda, la hegemonía del
capi al fin anciero depende de la instalació n de un nuevo nivel de absrrac­
ión sobre las capas de reedi fi cació n de las relaciones socia.les históricamen­
te con truidas. En este n uevo nivel, la im agen co m pete con la corporeidad,
ampliando la segm entación del tejido social. E n este en tido, podemos
decir que el imperio de la image n, inrerfiriend o en el imaginario, apoya la
indiferencia social q ue se asienca en la vida ur ana cotidiana.
e n uevo nivel de ab rracción e rel acio na o n la d ifusión del medio
técnico-científico lnf rmacional (Santos, 2000). n verdad, la hegemonía
del cap ital financiero, el recim iento del fl ujo d personas y mercancías, y
la tran nacionalizació n de la economía se rían imposibles sin la d ifusi6n de
es te m edi o. us caracrerÍ ticas permiten la aceleració n del ritm o de vida
urbana, la conexión de imágene a cada bien o servicio, y el énfasis en d
consu mo que interfiere en la totalid ad de la xperienci urbana. Por lo
ta nto, paralelo a la li bertad de info rm ación que este medi o trae, es necesa­
rio co nsiderar el carácter invasivo de las es trategias de marketing, incluso el
marketing urbano. Hoy, a causa de esta in vasi6n, es indisp nsable valorizar
la acci ón espo ntánea y los sitios en que e ta acción ocurre, evitando su
alisam ien to po r los nuevos modernizadores.
ienci y técnica se conjugan en la producción de las nuevas condicio­
nes de vida urbana, transform ándo la en una arena de incesantes experi­
men eos de gestión. Co mo afirm a Edgard Morin (1 996: 19): "El mérodo
experimental es un método de manip ulació n, q ue necesita cada vez más de
técnicas, que permiten ada ez más manip ulaciones" (traducci6n n ues­
tra). Este es I fun d am enro más consiste nte de la agen da dom inante para
el de ~arro ll o urbano. La artiCIIl ació n entr cien ia y técnica -que incluye
las ciencias ociales aplic,1.das a lo urbano , la comunicación y las d iscipli nas
del espíriru- sostiene la ma nipul ación del espacio hered ado q ue es in he­

209
 Lugar y vinculo social: concibiendo futuros

de vida, bienestar, salud, responsabilidad social, seguridad socia\' confort y

compromiso con la familia. Se interfiere en algunas de las principales bases
de la consciencia social, lo ue explica tanto la crecien te pr upaclOn por
la segu ridad, incluyendo la sal ud, como la eclo i n de una nueva
conflictividad urbana, difusa y tentativa.
La reinvención de co nceptos, qu~ no perdona la filo sofía como lo de­
muestra la inversión d 1 marketing en los co ncep tos de lo bello y lo justo,
crea una instabilidad que alcanza creencias y hábitos. E Ca reinvención
continua probablemente estimula la esquizofrenia q ue Harvey (1992) aso­
cia a la condición posmoderna. Una alteració n del comportamiento que
trasluce, en nuestra opinión, una extraña form a e apatía social: activista y
contemplativa a la vez. Esta f¡ rma de ap tía, ue amb ién es estimul ada
por la distancia entre promesa y h cho, o mr por d encolamiento de la
psicoesfera a la tecnoesfera, apoyada en La baja intensidad institucional y a
escasa normatividad. Esto no signifi negar su naturaleza sistémica. Cons­
tatamos, en este sentido, que, al contrario de lo que prometían los ideólogos
del nuevo ambiente geográfi o, crece el trabajo graruito de la mayoría; un
trabajo relacionado con la reprodu ción de las propias condiciones de tra­
bajo y el consumo, en la medida en que la vida urban e encuentra condi­
cionada por los que dominan y administran la información relevante.
Frente a la naturaleza del cambio en curso, consideramos los siguientes
procesos como particularmente caract rísticos de la ciudad neoliberal:

l. El vaciamiento del centro histórico y de otras centralidades tradicio­

nales. Este proceso se articula, en general, con la construcción de una
nueva centralidad, destinada al abrigo exclusivo de las actividades fi­
nancieras, del equipamiento culrural más moderno, de las formas
transnacionales del ocio y de los nuevos servicios, entre los cuales se
destacan los relacionados con la administración la vida privada yel
cuerpo condecente con lo mandami ,ntos de la última modernidad.
2. La planeación de centralidades en áreas populares, con una baja den­
sidad de inversiones urbanas y culturales. De esta manera, la ciudad
neoliberal, movida por procesos h rizo ntales permi tidos por las nue­
vas tecnologías, presenta una dinámica fuertemente vertical, orientada
por el vórtice modernizador de la ciudad y por la segregación espacial.
3. La articulación episódica de las distintas centralidades por medio de
grandes eventos y de la promoción cultural de sitios. Hacemos refe­
rencia, en este aspecro, a las iniciativas relacionadas con la sociedad del

211
 Lugar y vínculo social; concibiendo fururos

raleza es encarecido por el agenciamiento económico y reservado para

clientelas específicas. La naturaleza. trabajada por el ma,.k~tiflg. se trans­
forma en objeto de deseo. componiendo un imagi nario apaciguador
de la experien ia s ial .
10. La difusión de un urbanismo y de Wl a arqui tectura que nace n m '
fáci l el control y la vigilancia. En las úlri mas décadas, surgi un gran
número de innovaciones tecno lógicas relacio nadas con la seguridad.
cuyo mercado preferencial son los segmentos privilegiados so metidos
a las consecuencias social s de La ci udad q ue ayudan producir. Como
afirmó el arquitecto Paulo Mendes da Rocha (2007) : [... ] "es el inmo­
vilismo de los afligidos. como el naufragi del T itanic: la orquestra no
ha parado de tocar" .

La presencia de los elementos de la ci udad neo liberal en distintas real i­

dades locales dependerá de la posición q u estas cupen en los flujos finan­
cieros globales; de las alianzas entre acto res políticos locales e inversio nistas
de otras escalas; de la Hexibilizaci6n de La reglas q ue definen el uso del
suelo urbano y los códigos urbanísticos, o sea. del tenor del territorio nor­
malizado (Santos. 1996; Antas Jr, 200S; Rincón, 2005); de la adhesi ón
social a las promesas de movilidad q ue resul tan de la globalización con6­
mica; del compromiso de la acción gubernamental en la realización de
inversiones urbanas estratégicas; del arraigamiento de los im pulsos globales
en el espacio heredado; y del tamaño de la mancha urbana y de la densidad
demográfica.
Añadimos que la ciudad neoliberal es, simultáneamente. hecho y pro­
yecto, realidad e idealización. fragmento y sistema, técnica y cultura. Su
materialidad. com puesta por grandes objetos. se mezcla a levedad el
paisajismo clean, la economía de flujos y la virtualidad que es inherente al
nuevo ambiente geográfico. Todo es presente y, también, todo es futuro,
haciendo que la seducción del mercado global izado remembre otros cuen­
ros. Remembremos las "Mil y una noches" y los relatos que pospusieron la
muerte. ¿Conseguiremos posponerla po r m d io de la actualizació n de las
narrativas de la ciudad histórica y de la valorización de rad nalidades al­
ternativas o aceptaremos la ciudad neoliberal, que se auto representa como
eterna?
Entre los riesgos de la ciudad neoliberal, se d tacan los rel acionados
con a) el "darwinismo social", que incluye una dura selectividad en el acce~
so a las oportunidades de obtención de renta y los mecanismos de ascen­

213
 Lugar y vfnculo social: concihiendo futuros

3. Los procesos relacionados con la revitalización de zonas urbanas que,

muchas de las veces, ignoran la vida existenre en los sitios y la vi talidad
de las resistencias sociales (Silveira, 2004; Ferran, 2000). Estos proce­
sos están asociados al turismo de negocios y las acciones administrati­
vas orienradas por ag nci s m u ltilaterales. En los procesos de
revitalizació n, predom ina una versió n pa rimonialista d la m maria
urbana, que trae la amenaza de elirizació n de zonas tradicionalmente
ocupadas por las clases populares.
4. Los procesos relacionados n las expectativas de usufructo indirecto
de la renovación de la imag n de la ciudad. Estos pro esos propician la
creencia de que siempre babrá, para todos. algún resto del banquete
hecho solamenre para al gunos. La densificación del calend rio de la
ciudad forral ce esta creencia. Este calendario. cuando eficaz, distri­
buye, de hecho, al gunas oportunidades de vinculación secundaria a la
ci udad neoliberal, incluyendo una p ete de! sector informal de la eco­
nomía urbana.
5 . Los procesos relacionados con el S tor financiero de la ciudad neoüberal.
Al introducir el rédito y el endeudamienro en cada ángulo del co nsu­
mo, estos pe cesa s cam bian la planifi ación de la vid a individual y
familiar, valorizando el consum idor frente al ciudadano (Santos, 1987).
Se experimenta, como resultado, una socialidad mediada por la mone­
da, en la cual predominan los intereses particulares.

Estos procesos no hacen que la jerarqu{a social heredada de períodos

históricos anreriores desaparezca (Torres Ribeiro, 2007), sino que ella em­
piece a tener nuevos fundamenros materiales y simbólicos, lo que puede
implicar la reorganización o anulación de algunos de sus estratos. Concre­
tamenre, la totalidad urbana en movimienro no admite simplificaciones.
Al conrrario de un orden estabilizado, tenemos un escenario -que creo no
está limitado al caso brasileño- n lo cual las oportun idades de movilidad
social aparecen junro con nuevas formas de marginalización , e! crecim ien­
to de homicidios, la desintegración de insti tuciones sociales y e! aumenro
de la población encarcelada. En este escenario q ue estim ula prácticas de
auto defensa y difunde la cultura de autoayuda, la aceptación de nuevos
comportamientos no impide e! regreso a valores tradi iona.les socialmente
excluyentes. Se pospone, así, la experiencia de una urbanidad generosa y
democrática.

215
 Lugar y vfnculo social: concibiendo fucuros

Ahora que estamos d escubriendo el semido de nuestra presencia en

el planda, podemos deci r q ue una hiS[Qria universal, verdaderameme
humana, está empezando. La m isma materialidad, actualmente utilizada
para construir un mund confuso y pe rve cso, puede transformarse en
una condición para la construcci6 n de un mundo más humano (Santos,
2000:174).

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217
El uso de la norma y la apropiación
territorial en la disputa por la
ciudad l

Análida Rinc6n Patiño

Un iversidad N acional de C olombia, MedelIfn

La ciudad ,se configura a partir de las contradicciones inherentes a la

producción espacial ya las disputas propias en su apropiación lo que devela
un universo de intereses, proyectos, visiones del mundo y concepciones de
orden. Este precepto, desarrollado con gran agudeza por Henri Lefebvre,
parece perderse de vista cuando el ejercicio de la planeación o la produc­
ción normativa estatal propone una organización, homología y cohesión 2
del espacio.
Efectivamente, el espacio de la sociedad capitalista pretende ser racio­
nal cuando de hecho, en la práctica, está comercializado, desmigajado y
vendido por parcelas (Lefebvre, 1976) o en palabras de Milton Santos
(2002) consagra una visión inmobiliaria que impide dimensionar la ciu­
dad en su totalidad. Para el primer autor, la ciudad es el Jugar donde se
manifiestan las contradicciones no como producto de una forma racional
sino como producto del contenido práctico y social y, más específicamente,
del contenido capitalista. También destaca la imposición de la lógica del

'Esre rrabajo se esrrucrura desde aparres, reflexiones y reinrerpreraciones de la invesrigación

docroral rirulada De la norma practicada a las prdcticas normativas: Experiencias urbanas en la
apropiación territoriaL y usos deL sueLo en MedeLLin-C%mbia. concluida en el afio 2006. Esre
proyecro fue apoyado económ ica menre por el Insriruro Lincoln, Programa para América Lari­
na y El Caribe y por la Dime, Dirección de Invesrigación de la Universidad Nacional. sede
Medellfn.
2 El auror se refiere al espacio del derecho como un espacio de cohesión y coherencia que

significa regulación buscada. ansiada, proyectada pero no necesariamenre obren ida.

219
 El uso de la no rma y la apropiación territorial en la di puta por la ciudad

cionales para el manejo tanto de las no rmas co mo de los hechos urbanos en

la forma que considere n mi. adecuada; en segundo lug , la norm a escatal,
igual que el terri torio, .~e convierte en una norma fragmentada; yen tercer
lugar. a través de in, rumentOS de ordenam iento y gesti ón territorial, se
desplaza la producción j Irídica hacia poderes privados econ6 mi cos.
Este artíc ulo es un esfuerzo por traer el der cho a la reflexi6n de la
cuestión ¡cbana y terrirori al y comprender. dentro del movimiento con­
flictivo de apr piación del espacio de la ci udad. el momento en el que la
norma surge. o en p labras de Francoi t Osr (200 5: 70), el momento exac­
to en que se da "el golpe del derecho" .

El uso de la norma

Prefl ro empezar por la defin ición del uso normativo en experie ncias
territori ales nominadas y denominadas, por el derecho estatal, co mo ilega­
les, ya sea po r la ocupación de hecho de predios, públicos o privados, po r
inm igrantes o experiencias tomadas tam bién co mo il gales por la ocupa­
ció n d l espa io público. De este modo. dentro del amplio campo del
derecho. se retoma la norma co mo concepto y práctica que permite captar
la experiencia jurídico-u rban . Así, se presenta la interpretaci6n del on­
cepto de "uso no rmativo" a partir de cuatro aspecros:
El uso y 14 vigencia temporal de la norma: I análi is de la norma desvenda
la com prensión de los usos en la práctica, de la form a y las circunstancias
bajo las cuales las normas urban s son activadas. modificadas o ignoradas.
Dice Wo lf (2000: 145): "Las no rmas son intenciones abstractas que en su
contexto de us deben se r especificadas" . Encender q ue la norma ti ne una
producción y un uso contextual y q ue tie ne na especifi cidad a partir de
las interacciones sociales ayuda a inferir el contexro. el contenido y el pro­
pósito de las normas. De esta fo rma el ideario y los discursos urbanísticos,
producidos en contextos económico y polfricos particulares , adq uieren
positividad a través de la norma juríd ica defin í ndo y no m inando, por
ejemplo, lo que es espa io público y lo que está por fue ra de él. As ( en
Colo mbia, po r ejemplo. en poco más de una década encontramos una
definí ión de éste en la Ley 9 de 1989 donde su contenido se define a
pa rtir de inmuebles públicos - arquitec t6nicos y narurales- y se presenta
una enume ración taxativa de lo q ue co nstituyen áreas de espacio p úblico.
En 1998. a través de! Decr ro l 504, en un contexro de ciudad globa l. e!
espacio público pasa de ser bjeto de una enumeración a ser ubicado con

221
 El uso de la norma y la apropiación territorial en la disputa por la ciudad

y su regulación como forma normativa. Esta regulación se presenta en

med io de prácticas normativas -estatales, com un itarias o a rmadas- que en
la disputa por la apropiación de la ci ud ad da lugar a la imposición de un
poder normativo. Por tanto el presente trabajo capta momemos d e con­
flicto yen especial aquellos en que las reglas o n impues tas. De acuerdo a
ello se puede d cir que los bar rios M oravia y Barrio Triste representan para
Medellín dos grandes hechos urbanos cuya hi to ria se ha capturado a par­
tir de la relaci6n conflicto, norma y usos del suelo.

Apuntes sobre la ubicación de Medellln: entre orden urbano y

conflicto

Medellín es una ciudad colombiana, capital d el departamento de

Antioquia, situada en el noroccidente del país, en el cenrro del Valle de
Aburrá y a orillas del do Medellín. Cuenta, según los datos del censo del
Dane (2005), con una población de 2.223.078 habitantes, lo que la con­
vierte en la segunda ciudad más poblad a de C olo m b ia, sólo superada po r
Bogotá. Por su parte, el Área Metro pol itana de la ciudad, co nformada por
otros 9 municipios, tiene una población de 3.3 12. 165 habitan tes, siendo
ésta la segunda aglomeración urbana de Colombia.
Requerir la presentación de Med ellín evoca las diferentes representacio­
nes sociales construidas alrededor de esta ciudad: la ciudad industrial, la
ciudad de la eterna primavera, la ci udad más violenta del mundo, la ciudad
de la moda, la ciudad del narcotráfico, la ciudad pujante. Cualquiera que
sea su representación, denota una ciudad de contrastes que permanente­
mente se está redefin ie ndo a partir de la relación orden urbano y conflicto.
Por ello, fácilmente es reconocida en el país como un a de las ciudades
de mayor tradición en la planeación y regulación u rbana y a su vez es
configurada y reafirmada urban amente desde lo q ue se ha denominado
"asentamientos informales" o "asentamien tos de desarro llo incompleto",
no precisamente reglados po r I Estado. A finales de 2002, Plan eación
Municipal de M edel lín había identi fi ca.do 104 asentamientos de desarro­
llo incompletO o inadecuado, habitado por una 3 0.000 perso nas, po­
blación equivalente al 18% del total de la ciudad , clas ificada en los n iveles
1 y 2 del Sistema de Iden tificación y Selección d e Beneficiarios - Sisbén-
Conti nuando con lo contras t s y polémicas de M edellín, la ci udad es
reconocida a trav s de íco nos institucionales co mo la Em presas Pú blicas
de Medellín yel complejo adm inistrativo La Alpujarra cuyo paisaje urba­

223
 El uso de la norma y la apropiación terrirorial en la dispura por la ciudad

dicha participación había descendido al 42%, mientras que la de servicios

(transporte, finanzas y demás servicios) pasaría del 20% al 44% en los
mismos años de análisis (Arbeláez, et al., 2007:30). Anualmente, la in­
dustria manufacturera, el comercio y la actividad de servicios constituyen
las actividades económicas más representativas de Medellín y su Área Me­
tropolitana. El auge constructo r se da en los años 80 y principios del 90,
cuando se adelantan en la zona sur-occidental amplios complejos urbanís­
ticos de estratos medio-alto y airo (Alcaldía de Medell ín y ED U , 2003 :28).
Algunas circunstancias, procesos, eventos y una cie rra mentalidad ge­
nerali zada, perfi lan los inicios del sigl XXI, un período disti n to a los
anteriores, caracterizado po r un cambio dramático en el uso del suelo,
proliferación de torres de vivienda y una cierta homología de esquemas
urbaníS[ icos: demolició n y cons tr uccio nes de nu evas edificaciones,
densificación y ocu pación del espacio urba no , transformación del centro
administrativo de la ciudad y modernización en e! sistema de servicios,
especialmente el fi nanciero.
Dentro de la estrategia de ciudad co mpetitiva y concretamente con la
Ley 388 de 1997 o Ley de Desarrollo Territorial, el barrio Moravia y Ba­
rrio Triste son articulados o integrados estratégicamente al centro de la
ciudad, lo que contrasta con lo que representaban estos territorios unos
años atrás, como "asentamiento subnormal" y "centralidad periférica" res­
pectivamente.

Los acuerdos 62 de 1999 y 23 de 2000, ubican a Moravia como una

centralidad barrial en el ámbito de la centralidad zonal de Aranjuez,
vinculada con el centro tradicional y representativo y con el centro de equili­
brio del norte, al área de planeamiento identificada con el código ZI-MI­
6 que orienta al tratamiento urbanístico de mejoramien to integral por
medio de un pla n parcial estratégico que busca mejorar las condiciones
de vivienda y há bitat}.

En Barrio Triste, el Plan de Ordenamiento Territorial de Medell ín,

Acuerdo 62 de 1999, establece "la necesidad de adelantar un proceso de
renovación urbana, dirigido hacia la transform ació n de! sector de manera
que se resuelvan sus conflictos funcionales y potencie su productividad y
competitividad tanto a nivel local como nacional" (Fundación Coraje:
2000).

3 Considerando 2 del Decrero 1958 de 2006 por el cual se adopta el Plan Parcial de Mejora­

mienro Integral del Barrio Moravia.

225
 El uso de la no rm a y la apropiación territorial en la dispura por la ciudad

)his­ Primer caso: Moravia

asu­
• de Los barrios periféri os de Medellín, com o muchos de C ol mb ia, fueron
¡ore, construidos por cam p inos cuya necesidad de sobrevivir a la p rolongada e
~rio
inrerminable violencia política urbano-rural del país iniciada a mediados
de del siglo :XX, llegaron a una ciudad nunca preparada para recibirlos. Así se
0­
convirrieron en campesinos-urban izadores al comenzar, con su historia y
IY costumbres rurales, a lidiar con la desconocida urbe.
Este aparre puede encabezar muchos documemos que incursionan en
el análisis de los diversos fenómenos de urbanización de nuestras ciudades,
pero sobre lo que se quiere llamar la atención y no pasar de largo sobre
palabras ya dichas, es por el proceso de connotación, homogenización,
formación y transformación como "territorios ilegales", lo que se convierte
en una improma histórica para los pobladores en su edición ideológica,
estratégica, planificadora, organizacional, relacional y de manera especial
en las regulaciones del territorio.
Una buena parte de los asemamientos se localizan en la llamada comu­
na nororiemaP , que ejerce un a atracción hacia los inmigrames por el bajo
precio de las tierras o por el desarrollo de invasiones. En Medellín, en la
base de la zona nororiemal, fue ocupada, a partir de la década de los 60,
una porción de tierra que se llamó Moravia, "Ubicada en la puert~ de
emrada a la ciudad por el sector norte, a 2 Km y medio del puma más
cémrico de ésta, ocupa una área de 40 hectáreas, en un terreno plano, en
una urbe que crece en medio de momaña" (Ramírez, et al., 2000: 12). Los
terrenos fangosos se empezaron a llenar y los habitantes, en su mayoría de
municipios de Amioquia y de los deparramemos cercanos, plamaron sus
ranchos y tomaron para ellos un lugar a cambio del que forzosameme les
había tocado dejar.

I Fue en la década de los 90 donde la palabra comuna quedó connotada por la violencia y el

sicariato como se puede leer en la siguiente nota: "La comuna nororiental de M ellfn fue
conocida en el mund o entero por los hechos de violencia que ocurrieron en sus calles, por el
surgimiento de grupo s de jóvenes desarraigados y dedicados al sicariato, el narcotráfico y la
delincuencia", Caracol Radio, 24 marw 2007, disponible en: http://www.caracol.com.co/
noti cias/40626 1.asp (consultado 25 marzo 2007).
, La ley 057 de Abril 29 de 1905 se denomina sobre "Sobre reformas judiciales» regula en su
artÍcu lo 15 lo ati ll ent e a invasiones y (reglam entado por el D ecreto Nacional 992 de 1930,
Modifi cado parcialmente por el art. ) 5, ley 200 de 1936) establece que "cuando alguna finca ha
sido ocupada de hech n sin que medie contrato de arrendamiento ni consentimiento del arren­
dador, el jefe de polida ante quien se presente la queja se trasladará al lugar en que esté situada

227
 El uso de la norma y la apropiación territorial en la disputa por la ciudad

Vista barrio Moravi a

ción por parte del municipio del mencionado lote, asen:tll.miento que co­
rresponde a Moravia, para la construcción d e un parque, anexo al Parq ue
a rte, (acogiendo y añadiendo al Plan de Parques/Obr, s de 1976), con
previa destinación de cinco años como botadero de basuras, para lo cual se
le asigna a Empresas Varias 7 en arrendamiento.

Conflicto por la ubicación : poder p ormatiyo estatal

En onsecuencia de todo lo anterio r los poblador s del lote adquirido

por 1 municipi o so n instados por éste a desa lojar, pu 1 zo na decretada
como basurero , ya "no es apta", desde condiciones sanitarias y de stablli­
dad del terreno , para la vi le nda. Por tan to el "riesgo am biental " q ue acom­
paña a Moravia en todo su desarrollo histó ri co E'S declarado, siendo pro­
ducto de una decis ión em itida por el poder normativo e tatal en l que
subyace un riesgo so ial generado po r el propio E tado, con emi nentes
responsabilidades. En otra palabras el Estad o provoca el "riesgo ambien­
tal" y social de la zona. Pri mero crea el ri sgo al decretarel uso del basurero,
y después declara públicamente el riesgo ambien tal.

la finca dentro de las cuarenta y oc ho horas desp u('s de la presf; ntaci ón d el escrito de queja: y
si los ocupantl's no rx hiben el contrato de arrendam iento . o se ocultan . procederá a verifl r el
lanzamiento sin dar lugm a recurso alguno ni a diligencia que pu 'da demorar la desocupación
de la finca ".
7 Emp resa del Estado. cuyo principa l propósito es prestar el servicio público de aseo. Se rige

por la Ley 14 2 de 1994.

229
 El uso de la norma y la apropiac ión [erriwrial en la disputa por la ciudad

1."Los
y escenifica el conflicto con el Estado y los conflictos entre las comunida­
barrio des. A su vez el p lan de rehabilitación tenía tam b ién co mo propósito
.. .] el
reubicar a las familias que es taban asentadas en franjas de terreno que el
/an el mun icipio necesita para ampliación de la Carrera 52 C arabobo , y la pro­
1 los longación de la Carrera 53 y de la vía regional en la m argen oriental de! río
tr lo
Medellín. También se necesitan fajas de terreno para la ampliación de la
Calle 70, y para hacer vías de acceso al puente El M ico, que comunica a la
:ti­ Terminal del Transporte con e! oriente de la capital Antioqueña.
la
io
Conflicto por el control· poder nonnativo armado

El año de 1983, «en la época en que se cierra el basurero, la gente se

queda sin nada qué hacer y se forman las bandas" (Gómez, 2005), recuer­
dan algunos de los líderes de la zona. Simultáneamente al programa de
rehabilitación urbana iniciada con la alcaldía, los líderes y en general la
comunidad, tuvieron que lidiar con la delincuencia común.
Hasta comienzos de los ochenta la mayoría de los barrios contaban con
bandas delincuencial es de diversos tamaños que despojaban d e bienes a la
población con e! uso de la fuerza, principalmente a los sectores más pobres
de la ciudad de Medellín. Se trata de una población, la mayoría jóvenes,
primera generación urbana hija de los inmigrantes de la década de los 60.
Sin émbargo, el auge del cartel de MedellÍn fue un factor determinante en
la transformación de la ciudad. Se plantea que e! fenómeno d e delincuen­
cia adquirió en Medellín una dimensión organizativa no tan claramente
identificada en otras ciudades del país. Se conforman poderosos grupos de
sicarios que empiezan a operar al servicio del narcotráfico.
El conflicto armado colocó en el discurso de académicos, funcionarios
públicos, comunidad y en los propios grupos armados, las palabras territo­
rio y control territorial. La ciudad entra en guerra a finales de la década d e
los 80 y emergen controles territoriales informales, implícitos o explícitos
y tremendamente eficaces. El control territorial es la nueva forma de regu­
lación social.
El espacio público y los usos del suelo son constr ñidos al ser controla­
dos físicamente por los grupos armados. as terri to rialidades púb licas -las
calles, el morro, los parques, las esquinas- p rescriben y son usurpadas por
territorial idades coactivas. Se genera una recesión de la d inámica imerna
barrial inmobiliaria y económ ica: "no se puede construir y poner una tien­
da pues ello es muestra de progreso y pasa ban a hacer objeto de vacunas"9 .

231
 El uso d e la norma y la apropiación territorial en la disputa por la ciudad

tercer hecho normativo, consolidado entre mediados de la década de los

80 y finalizando la década de los 90, se expresa con la imposición del
poder normativo armado. Es un período en el que acontecen tres guerras,
como lo expresa la propia comunidad. Es un poder armado ejercido por
diferentes agentes del conflicto que actúan en períodos específicos: bandas
del narcotráfico, milicias populares y paramilitares. Como puede enten­
derse de lo planteado anteriormente, cada uno de ellos se diferencia por el
ejercicio del poder, el control de! territorio, las estrategias de legitimación
y los usos del suelo.

Conflicto por el espacio público: presión y coacción

Finalmente, el cuarto hecho normativo es contextualizado a finales del

siglo XX y principios del XXI por la convocatoria a Moravia de dos proyec­
tos que se instauran entre e! juego explícito e implícito que cambiarán a
futuro la representación urbana de este barrio. El primero, un proyecto de
institucionalidad estatal y social, que se concreta a través del Plan de Me­
joramiento Integral cuyo propósito explícito es realizar, entre otras, el pro­
ceso de titulación de las viviendas. De esta forma se intenta integrar a
Moravia no sólo a la legalidad sino al concepto global de centralidad urba­
na. El segundo proyecto, e! paramilitarismo, se presenta en Moravia con la
hegemonía de un actor armado. En ambos proyectos el espacio público es
objeto de conflicto y regulación. Para e! primer caso constituye en elemen­
to estructurante de recuperación de! urbanismo público para Moravia. Para
e! segundo caso, e! espacio público se convierte en e! lugar no sólo a través
de! cual se ejerce un control territorial, sino también un control urbanísti­
co, y de esta manera ingresan no sólo como poder armado sino especial­
mente como agente económico. En medio de estos proyectos ocurre una
explosión de usos sociales que se manifiesta como densidad de prácticas
sociales en e! spacio que entre intereses y necesidades reconquistan, desde
nuevas formas, e! territorio moravita.

Segundo caso: Barrio Triste o Barrio Corazón de Jesús

El barrio Corazón de Jesús, conocido pop ularmente como Barrio Tris­

ll
te , es uno de los principales secto res de servicio automotor que pertenece
a la deno mi nada Z ona Centro Oriental de Mede!lín. Su gran dinamicidad
está dada por el comercio y servicio automotor-mecánico formal yespecial­
mente informal.

233
 El uso de la norma y la apropiaci ó n territorial en la disputa por la ciudad

quisiera tener, pero está en el centro de la ciudad. Es esto lo que le da un

carácter diferencial y de disputa a la regulac ión territorial.
Esta definición de territorio central de la ciudad a través de la regula­
ción de los usos del suelo, ha llevado a que la norma estatal , desde su
contenido, cree el conflicto mediante la declaración de usos prohibidos o
restringidos y por ello califica -desvaloriza- el sector como "periferia cen­
tral", "zona crítica", "zona deteriorada", "territorios de conflicto funcio­
nal"; y por otro lado , convoque a la construcción de un sentido territorial
del barrio a través de la "transformación" y "renovación". Es así como la
presión por el cambio de uso del suelo hace parte del conflicto histórico
relacionado con las contradicciones en la producción del espacio y espe­
cialmente con la apropiación de territorios céntricos de las ciudades. De
nuevo, como en Moravia, la relación usos, conflicto y norma será el lugar
desde donde se recupere la historia normativa de este territorio.

Conflicto por la ocupación: la modernidad de la centralidad

urbana

El primer hecho normativo se constituye en la primera mitad del siglo

XX. Barrio Triste surgió en uno de los lugares donde se concentran esfuer­
zos -entre 1890 y 1950- para hacer de Medellín una ciudad moderna:
cambios en la morfología urbana, trazado de vías, instalación de indus­
trias, la construcción de una plaza de mercado cubierta, la canalización del
río Medellín y el surgimiento del ferrocarril que ubicó su punto central en
la Plaza de Cisneros. Ante el naciente Estado regulador, son estas obras
urbanísticas las que se convierten en fuente de regulación de usos. Durante
este período coexisten varias fuerzas sociales en conflicto por la ocupación
del espacio: una primera que se arroga la representatividad del proyecto
modernizador de la ciudad, en cabeza del Estado local y la Sociedad de
Mejoras Públicas (organización de la élite empresarial) que entra en coli­
sión con otras dos fuerzas sociales: la primera, constituida por particulares
propietarios que aseguran el predominio del beneficio privado sobre la
construcción y manejo de la ciudad moderna; y la segunda, compuesta por
campesinos inmigrantes que desarrollan dinámicas urbanas que emergen
al margen de planes o normas, interactuando con procesos urbanos mo­
dernos o entrando en contradicción con ellos.

235
 El uso de la norma y la apropiación territorial en la disputa por la ciudad

Entre la década del 50 Y el 80, el conflicto terri torial estaba claramente

localizado en G uayaquil. Era la d isputa por la instalación de "un" sentido
territorial y de algu na mane ra la definición de una disputa de intereses.
Guayaquil y la cultura guayaquile ra 15 fue la form a urbana del con fl iero,
publicitado a través de la invocación permanente del o rden mo ral , co n la
dara intervención del E tado a trav s de la planeación y de! poder no rma­
tivo del derecho. Ambos co mo medio de regulación y este último además
co mo medio coerci tivo de aplicación de la no rma con diver as formas de
expresió n. Por ello s fu ndamental en tender la creación y regulación del
conflicto de G uayaq uil para devel ar la instalación del confl icto y normali­
zación estatal en Barrio Triste en la década de los 90.
G uayaqui l. como confl icto, es objeto de regulación desde el Plan Piloto
de W iener y Sen de 1951. Se propuso una zoni ficación de la ciudad y
enrre ellos el uso comercial en el ce nrro. Es as í com o Guayaquil y e! na­
iente Barrio Triste, que se caracterizaban po r la m ul d plicidad de usos, son
en ese mo mento redefin idos desde la especializaci6n com rcial.
El s gundo gran aspecto planteado po r el Plan Piloto es e! tras lado del
Ce ntro dministrativo del Parque Berrfo en el centro h ist6rico a la zona La
Alpujarra. Realmente la pretensi6n es la creación d un nuevo centro cívi­
co y adm inistrativo. Según Wiener y Se n , "Medellfn ha dado amplias prue­
bas de este espíritu de empuje. sus fábricas y rápido crecimiento son prue­
ba de sto, pero como orras ciudades que han crecido rápidamente no
tienen bien definido un centro que personificaría este espíriru de empuje
de los antio ueños" (Betancur, 2000). En onsecuencia, en el período en-
re 1960 y 1980 se redefine el nuevo cen tro de la ciudad con el traslado
del cen rro administrativo para el sector de La Alpujarra, p ropuesta que fue
acogida po r el Concejo de Medell ín gracias al Acuerdo 45 de 1968.
Es importante señalar cómo los estudios técnicos como el "Estudio del
Cenrro de la Ciudad" (1968) Y posteriormente el esrudio "Criterio de
prioridad en los p rogramas d renovación urbana para el cent ro de la ciu­
dad de MedeIl n" (1969) legitima el proceso de transformació n del centro,
al declarar am bos estudios, su d terio ro. El primero señala que "el centro
ha perdido poco a poco sus valo res estéticos tradicionales y boy bac frenre

15 "Con las dos term ina rles del Fe rrocarri l, un a bien d otada plaza de mercado cubierta,
¡rilladoras de café , regimi ento m ili t3 r, igles ia, hor el c ~ , pensio nes, alm acenes come r iales, pe­
queñas índu . ( ri a.~ , J epó itos, cluhcs, antin as, prostíbul os, res tauran tes, cafés y term inales de
(ranvlas, buses, camiones, autos y coches de tra cción animal, Guayaquil era el centro de un
hervidero de gente de todos los colores, en el Medellfn de 1930 [ . .. ]" (Betancur, 2000: 14).

237
 El uso de la norma y la apropiación [erritorial en la dispu[a por la ciudad

de G uayaquil, incluyendo Barrio Triste, se encamina hacia un recorrido de

más de treinta años hasta llegar a lo q ue es hoy. La zona era conocida por la
abundancia de tall eres de eban iste ría y mecán i a. El co mercio em pezó a
llegar alrededor de los años 60, cuando los dueños de las casas comenzaron
a fraccionar las propiedades para hacerles garajes y poner negocios o
alquilarlos. Poco a poco el sector se fue llenando de almacenes de repuesto,
talleres de mecánica y mecánicos informales. Este uso comercial se ha ido
especializando de ese tiem po para acá en el com ercio de repues ros automo­
tor, d istribuidos al por mayor y al deral, en la r paraci6 n y mantenimiento
de veh ículos pesados y livianos, en los talleres de recuperación de materia­
les, en la industria artesanal, los depósi ros de maderas y de mat riales de
construcción y recientemente n el comercio mayo rista textil.
El Estud io del Plan C entro de 1968 así se refería a Barri o Triste: "Sector
vecino a la Iglesia Corazón de Jesús. Su deteri ro obedece en pri mer lugar
a la ocupación de la tierra en comerci industrial de ti po transitorio, rela­
cionado con la Estaci6n del Ferrocarril, Plaza de M ercado y terminales de
buses interurbanos. Se encuentían allí especialmente, talleres de repara­
ción de vehículos y depósitos de materiales de construcción. Su recupera­
ción total parece muy difícil, bien sea a corto o mediano plazo" (Valencia y
Cadavid, 1969:258).
El estudio parte de calificar el territorio como un sector en deterioro,
reconoce que su erradicació n inm ediata es imposible por tanto plantea un
desplazamiento progresivo de los usos inadecuados a través de tres estrate­
gias: reglamentación, control e im pacto de obras urbanísticas, y estrategias
de regulación que, cuarenta años después, aún se m amienen.
Esta representación urbana de Barrio Triste asociado a inseguridad y
del incuencia creó las condiciones para decretar este sector co mo un terriro­
rio disfuncional. n términos normativos-urb n fsticos, la ilegalidad de
Barrio Triste, se instaura desde la exped ició n del Acuerdo M unicipal 38 de
1990 o el estatu to de los usos del suelo. 1Acuerdo 038 de 1990, com ien­
za por inclui r a Barrio T riste d nrro de la zo na central de la ciudad con U D
pedm tro más amplio y unos lím ites q ue ya hab ía establecido el A uerdo
092 de 1959. El anális is de esta no rmativa perm itió identifi car las med i­
das y los efectos de ella n los usos trad icio nales del sector así: se incluye a
Barrio Triste como "centro co m plementario" y por tanto objLto de trans­
formación ; los LI SOS de taller s, servitecas, centros de lubricación y lavade­
ros de vehículos 56l san permitidos en centros industriales o centros de
zona; al permitir edificaciones de vivienda en Barrio Triste, como uso prin­

239
 El uso de la norma y la apropiación territorial en la disputa por la ciudad

municipio a través de los impuestos pagados, entre otros. Esto se convierte

en un importante método de la comunidad relacionada con el cambio de
la imagen urbana del sector. Continuando con este propósito la Fundación
realiza varios programas que acrecientan la función de promover, además
de la seguridad yel mejoramiento físico, el desarrollo del sector. A partir
de estas funciones, de alguna forma, hace las funciones de Estado 10ca1.
Ahora, si bien el Acuerdo 38 fue expedido en 1990, su vigencia se
invoca a través de medidas de tránsito en octubre de 1993, las cuales son
expedidas directamente para el sector de Barrio Triste por la alcaldía del
momento que prohíbe el parqueo de vehículos. Esto genera inmediata­
mente un paro cívico promovido por la Fundación Coraje como protesta y
resistencia hacia la norma. El paro cívico inaugura, para el sector, a través
de la Fundación Coraje una larga etapa de negociación frente a la norma
estatal y Coraje asume un claro desempeño como agente regulador dentro
de la zona.
La Fundación Coraje ha sido una de las principales organizaciones cívi­
cas en la ciudad de Medellín que, especialmente durante la década de los
noventa y coyuntural mente entre 1993 y 1998 17 , se constituye como una
fuerza social que tiene la capacidad para llevar la definición normativa de
los usos del suelo a la arena política. Es una de las organizaciones cuyo
origen y consolidación se articula de manera vehemente por la defensa de
su territorio: "Debido a esta situación la comunidad [. .. ] a través de la
Fundación se ha liderado un proceso de participación comunitaria en el
que ha defendido el derecho de permanecer en la zona" (Fundación Cora­
zón de Jesús, 2003). De alguna forma la "conciencia jurídica" generada
por la lucha contra el Acuerdo 38 de 1990 se expresa en la defensa de los
usos históricos pero también genera transformaciones en la regulación del
territorio y, por supuesto, emergen nuevas formas de usos.
Las disputas por los significados normativos gubernamentales que des­
valo rizan el territorio provoca una serie de tácticas sociales para lograr pre­
cisamente el efecto contrario: la valorización. Frente a normas restrictivas

17 Desde la presente investigació n se identifica la lucha de esta organización por más de una

década, periodo marcada por varios eventos jurídicos. Sin embargo, la Fundación Coraje
identifica el inicio de esta lucha en 1993 con el Paro Cívico y la culminación de la misma con
el acuerdo 15 de 1998, norma que en ~u artículo lo estipula "Establézcase un plazo hasta tanto
se adopte el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medel1ln, para garantizar la
permanencia y el funcionamiento de los establecimientos de comercio y de servicios localizados
antes del lo de enero de 1998 entre los sectores de Barrio Triste y otros".

24\
 El uso de la norma y la apropiación terr itorial en la disputa por la ciudad

Observaciones finales

Moravia y Barrio Triste se pueden defi nir como dos gra ndes hechos
urbanos de la ciudad de M edellfn , que conquistan la sobrevivencia con el
desecho (en el pri mero, la basura de la ciudad yen el s gundo, los repues­
tos de veh ículos) y con el reci claj (qu encierra el re-uso de los recursos
te rri torial iz dos) ; que han declarado un orden propio, ti na reglamentación
social del terrirorio y su propia renovación social; q ue han coexistido con
una norm a coactiva-armada que po r m ás de tres década ha ejercido una
intervención territorial articul ada claramente a proyectos de rentabilidad
económica; y fi nalmente que han resisti do a una norma es tatal que los ha
denominado im Ifci o explíciramenre, como "rerri rorios de confl icto",
ya sea d de el etiq uetamienro de orden público, de calamidad p ública, de
riesgo ambienta l, de inseguridad, de pel igrosidad o de co nAicro funcional.
De esta fo rma el Estado ha buscado legitimar la expedición de un decrero
O acuerdo que transforma los u os histó ricos del territorio en usos del sud o
que conducen a la ciudad , indefecribememe, por los requerimientos ac­
tuales de expansión global del capital.
De esta manera se puede identificar e interpretar el conflicro urbano
como elemento fundante que da movimiento a la historia normativa de los
usos terriroriales, y por tanto como elemento matricial que imprime las
configuraciones específicas al terrirorio. A partir de ello los usos urbanos
son dimensionados como arena política en la que se despliegan estrategias
y tácticas trazadas por la pluralidad de racionalidades que coexisten
tensamente. Es ahf donde surge el poder normativo que se impone a través
de agentes reguladores quienes administran un cuerpo de normas que a
través de recursos en algunos casos argumentativos, en otros violentos,
buscan evadir, mutar, tramitar y controlar el conflicro.
De manera clara se palpa la convocaroria realizada hacia estas dos expe­
riencias. De un lado, el Estado cita a Moravia y a Barrio Triste para su
incorporación en el centro global de la ciudad la cual está determinada por
un modelo económ ico, una ideología urbanística y una categoría de ciuda­
danos. D e otro lado, se encuenrra la lucha desarrollada por algunos actores
de la comunidad de estos dos barrios para ser incluidos en la centralidad
urbana bajo la concepció n de Lefebvre como calidad o propiedad esencial
de! espacio urbano. D e este modo el autor plantea que el derecho al uso de
la ciudad legitima e! rechaw a dejarse apartar de la realidad urbana por
una organización discriminaroria y segregativa. Ese derecho del ciudadano

243
 El uso de la norma y la apropiación territorial en la disputa por la ciudad

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245
 Las ciudadelas de negocios en las
megaciudades latinoamericanas
Silvia Arango
Universidad Nacional de Colombia. Bogorá

Introducción

Tal vez deba comenzar diciendo que tengo reservas freme a la denomi­
nación "globalización" para referirse a la siruación económica y cultural del
presente. Tal vez sería más acertado hablar de "imernacionalización de las
comunicaciones", "desagregación de la producción" o "colonialismo cultu­
ral" que no son, ciertamente, fenómenos nuevos y que presentan
especificidades que han sido estudiadas en diversos ámbitos. Cada uno de
estos fenómenos incide sobre las ciudades latinoamericanas de manera dis­
tinta y a distinto nivel.
En las últimas dos décadas las ciudades latinoamericanas acusan fe nó­
menos urbano-arquitectónicos de índole cuamitativo y cualitativo. Algu­
nos de ellos son:la disminución del crecimien to urbano, e! aumen to de la
marginalidad económica en estratos bajos y altos, la recuperación de los
centros históricos, la conversió n de! espacio público en tema político, la
im po rtan ia adq uirida por e! trans porte m asivo y la crisis de las políticas
de vivienda colectiva. No sé hasta J ó nde estas mani festacio nes generales
p ued. 11 imp utarse a la noci ón de "global in ió n"; es posih le que más bien
respondan a las inercias hi stó ricas urbanas q ue vienen de! siglo XX. Lo qu
sí es posibl e, e identificar expresi ones parciales y p untua les d o nde se eon­
cenrra n, Hsicamente. lo ereeros de la intern acionalización de val o re .

247
 Las ciudadelas de negocim en las megac iudadcs latI noamer icana

cuente- y busca sus vacaciones en un lugar exótico, ojalá frente al mar,

pero que tenga al menos Ipod, conexión a Internet y televisión por cable.
En términos de sus preferencias estéticas, se inclina por el ascetismo for­
mal. Como no se siente arraigado a ningún lugar pues se considera un
nómada, amuebla su apartamento transicional de gusto minimalista con
pocos objetos de refinado diseño y no se rodea de decoraciones inútiles;
concede importancia a los muebles, sobre todo, a las sillas de trabajo, que
deben cumplir con requisitos ergonómicos para cuidar la columna verte­
bral; de ahí que la Aeron Chair sea, en cierto modo, su mueble simbólico.

Foto 1. Aeron chalr en el hogar.

Foto: C hristopher Seid .

Los que alcanzan a hacer realidad ste modelo so n pri ncipalmente allos
fu ncionarios d e empr sas estatale o privadas, n clonal o Internac io nales,
de la economía "formal ", per lam uién lo o mparten los trabajad ores free
lan ce de la economía inf rmal d alto nivel qu tr bajan por u uenLa:
d iseñador gráfi os, expert s n comp utación, p ubli istas independien­
L s, asesore de imagen, relacion ista públicos, e critore gl lOSf, perso ajes
de la faránd ula te l visiva, etc. Los C]ue n o al anza n el mod lo p ro lo envi ­
dian , se reclu ta n en la masa dejóv nes urbanos d las clas m ia que ven
en este modelo la repr en tación del éxi to . Para ójicamen te , un 010 lo
vita l democrát ic o pu s no se b asa e n here n ias soc iales, si no en la
meritocrac\a y, en principio, cualquiera pu e te acceder a él siempr y c !an­
do se esfuerce lo suficiente en una competencia si n t I" gua en la que hay
ganadores y perdedores.

249
 ~

Las ciudadelas de n egocios en las megaciudades latinoamericanas

liquidó en el 2003 en medio de escándalos por irregularidades y corrup­

ción. En la actualidad, la zona está en pleno desarrollo , posee uno de los
precios más elevados del suelo urbano y se están presentando propuestas
de grandes nuevos proyectos que la municipalidad. débilmente, intenta
controlar a través de una reglamentación especial.
La Barra de Tijuca, al sur de Rio de Janeiro, es una delgada franja de
terreno de 18 Km., entre el mar y una serie de lagunas y humedales, cuya
Aora y fauna constituyen una importante reserva ecológica. Para la ciudad,
la zona es la prolongación lineal, al borde del mar, de los barrios ricos de
Copacabana. Ipanema, Leblón y Gávea. La expansión en esta dirección esta­
ba cortada por el morro de San Conrado y una carretera precaria hacía de la
zona de la barra un lugar suburbano y bucólico: alH se realizaban carreras de
carros en los años 1960, algunos cariocas iban los fines de semana a buscar
playas incontaminadas y una favela se empezó a asentar en la ladera sur del
morro. La construcción de dos túneles y la ampliación de la carretera en los
años 70 permitieron un acceso rápido y eficiente a la zona, y Lucio Costa
desarrolló un anteproyecto general para su posible urbanización.

Foto 2

Santa Fe México D.C., en el fondo el edificio Corporativo Calakmul.

Foro: Enrique Fernández "Lanuro .. , www.f1i ckr.com/phorosllanzero

251
 Las ciudadelas de negocios en las megaciudades larinoamericanas

acuático y el Autódromo, que, junto con la calle Ayrton Sen na, recupera la
memoria de las carreras de carros de tres décadas antes. La profusión de
estas construcciones formaron una sucesión de conjuntos autónomos que
desbordaron toda planeación, hasta convertir los lB kilómetros lineales de
la Barra de Tijuca en el fenómeno actual, que algunos ven como la promesa
de la ciudad del futuro y otros como una pesadilla urbana.
El conjunto de Catalinas y Puerto Madero en Buenos Aires, a diferencia
de los dos casos precedentes, tiene una localización muy distinta, pues está
enclavado en el centro mismo de la ciudad. Ante la inutilidad de las viejas
instalaciones portuarias, que ocupaban un vasro sector entre el corazón de
la ciudad y el río de La Plata, en los años BO se propusieron varias alterna­
tivas de rehabilitación del secror de Puerto Madero por parte de arquitec­
tos prestigiosos (como las firmas de Mario Ro berto Álvarez, Raña Veloso y
Asociados y Serra Valera) y la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la
Universidad de Buenos Aires, en el taller de Juan Manuel Borthagaray.
En 19B9 se crea la Corporación Ant iguo Puerto Madero que, al año
siguiente entrega un Plan Estratégico desarroll ado entre instancias locales
del Estado central y municipal, co n consultores de Barcelona. El ambicio­
so proyecto para 170 hectáreas comprendía, como punto principal, la res­
tauración y reutilización de los antiguos almacenes del puerto, la construc­
ción de edificios de vivienda y ofi ci nas, y la adecuación de una zona ganada
al río como parq ue y reserva ecológica. En el proyecto rondaba la mítica
imagen de un dibujo de Le Corbusier en 1929 que planteaba rascacielos
en una isla artificial sobre el río.
La "operación puerto Madero" resultó tan exi tosa que, rodeando los
viejos galpon es de depósitos transm utados en re taurantes y al macenes de
lujo, tofts y sedes universitarias , comenzaron a erigirse rascacielos del lado
del centro urba no, consolidando rápi dam me la zona d e Catalinas, que
empataba co n un núcleo empresaria! desarro ll ado desde los años 70. Al lí
se ubicaron varios cines, u n centro de convencio nes y las sedes de grandes
emp resas nacionales y m ulcinaci nales, co mo 18M, Aero líneas , M icrosoft,
Telecom, el Banco de Boston, la petrolera Repso l YPF y los hoteles Sheraton
y Hi lto n. Al encontrar sus lím ites, hoy en día está en pleno desarrollo el
área uh ica da al ot ro lado de los di ques, co li ndante con la reserva ecológica,
no sólo con la aparición de nuevos edificios empresariales, sino con condo­
minios habitacio nales, pues la demanda de vivienda ha crecido mucho en
el área y hoy son los apartamentos más costosos de Buenos Aires. El Plan
Estratégico inicial se ha modificado al punto de ser irreconocible y se han
desbordado las densidades previstas.

253
 Las ciudadelas de negocios en las megaciudades latinoamericanas

controles para los visitantes, alarmas, filtros de control automatizado para

la entrada con tarjetas o sensores de huellas digitales y circuitos cerrados de
televisión con sus cámaras dispue ·tas por todos lados. La obsesión por la
seguridad, acentuada t ras el atentado a las Torres Gemelas en Nueva York
en el 200 1, es indicado ra de ondiciones psicosociol6gicas del hom bre
contemporáneo. Se pod ría decir que estos edificios revelan cÓmo la insegu­
ridad inherente al ser humano se p lantea aho ra como un a dialéctica cultu­
ral que, como dice Jaime Go nz,ález Cabra, opone la seguridad de lo previ­
sible y controlable, re presentado en el lugar de dom icilio y en el lugar de
trabajo, como lo real , a la inseguridad de lo imprevisible, el exterio r y la
calle, relegado al mundo virtual.
Es interesante notar que, a pesar del co nvencio nalismo dominante, en
los tres casos hay una preocupación por tener algunos ejemplos representa­
tivos de buena arq ui tectura, para lo cual se ll am a a algunos arq uitectos
extraídos del j et-ut nacio nal o in ternacio nal que hacen una arquitectura
"de marca" , reconocible por los entendidos. En Santa Fe es tán como ejem­
plos el Corporarivo Calakm ul (1 994- 1997) de Agusdn Hernández, un
conj unto habitacio nal de Ricardo Legorreta y, sobre tOdo, la to rre del Cor­
porativo Arcos Bosques (1990-19 96) que entroniza la entrada a Santa Fe,
de Teodoro Gonzalez de Leó n, cuya evocaci6n al arco de La Defense en París
es más que evidente, pero q ue es conocido coloquialmente co mo "el panta­
lón". En Catal inas se alza la torre de 36 pisos, recien temen te termi nada, de
la Repsol YDF de Ce ar Pell i y el Puente de la M ujer, de Sant iago C alatrava.
En Barra de Tijuca, donde la arquitectura pro med io es de más baja calidad
que en los casos anteriores, se está buscando un "efecto Bilbao" con la
construcción de la C iudad de la M úsica: un co njunto de inmensos audito­
rios para distinto tipo de representaciones m usical encargado al francés
Cristián de Portzampac, que está en construcción, con termin ción p revis­
ta para el 2008, Y donde se busca reinterpretar la heroica trad ición arqui­
tectónica moderna brasilera.
En Barra de 1ijuca y Santa Fe hay o tro tipo de edificaciones que mere­
cen comentarse: los centros comerciales. Para 1997, en la Barra había 27
centros comerciales y, como si fueran pocos luego se siguieron construyen­
do otros. Algunos de ellos son muy pintorescos: el New York City Center
tiene una réplica enorme de la Estatua de la Libertad en su exterior, y el
World Center tiene plazoletas con iconos gigantes de París (la torre Eiffel),
Pizza (la torre inclinada), Londres y Siena . El mayor centro comercial en
Santa Fe (Centro Comercial Santa Fe) fue inaugurado en 1993 (diseño de

255
 Las ciudadelas de negocios en las megaciudades larinoamericanas

de ingreso. Ya se empieza a notar la presencia de restaurantes bararos, ventas

callejeras y otras facilidades normales de las ciudades latinoamericanas que
muestran có mo, en e! futuro , estas zonas adqu irirán la impronta de diversos
sectores sociales y no tendrán la imagen física exclusiva de los yuppies.
En tercer lugar, en aquellos lugares en que h y afluencia de personas
ajenas al sector, se vislumbra la pro babil idad d e q ue se conformen centros
con características urbanas que recu rdan la ciudad tradicional. i en e!
urbanismo in icial , los centros comerciales sustituían esa necesidad de lu­
gar de encuentro general, la tende ncia l'¡\tima es la de confo rmar espacios
colectivos en las calles co nvencion ales. En Barra de T ijuca es pro bable q ue
este centro se constituya alrededo r de I Ci udad de la Música; yen Santa
Fe ya se está formando espontáneamente en torno al acceso de la Universi­
dad Iberoamerican a y pos ibleme nte se verá reforzado por e! m egaproyecto
vecino de la Ciry San ta Fe (con vivien da, cines y restaurames) que se plan­
teó en 2007 para t rm inarse en 20 10 con el lem a "bienvenido a la civiliza­
ción". Puerto M ade ro no necesi ta crea r su propio cem ro , pues ya lo tiene:
son las bodegas rem ddad as del anciguo pu ero , con su reco rrido peatonal
y un caricter lúdic atractivo a tur istas y visitan tes de toda la iudad.
En cuarto lugar, es noto rio cómo en la publici dad de la vivienda q ue se
está construyendo, nunca se en fat iza el carácter em presari al de la zo na,
sino las características trad icionales de la ciudad en que se incrustan, con un
claro roque nostálgico de! pasado urbano. El énfasis carioca en las actividades
de la playa acerca a la Barra a barri S tradicionales co mo Copacabana; de
hecho , uno de los c nj untos más populares de la Barra es Downtown con
calles peatonales y pequ ñas plazas, a la m anera de un pueblo. La prometida
reforestación de Santa Fe evoca la ci udad verde que desea rodo ciudadano dd
D.F. Los muelles remodel ad os de Puerto Madero recuerdan e! pasado de
los migrantes que llegaron a Argentina por e! puerto.
En quinto lugar, los valores yuppie de la generación en plena actuación
no parecen ser compartidos por una generación más joven -hoy en las
universidades o recién egresada- q ue buscan una vida urbana menos segre­
gada. Como poseen una actitud menos maravillada ante los artefactos téc­
nicos, con los cuales crecieron , su estética tiende a ser menos minimalista y
más cercana al expresionismo. Sin embargo, es muy pronto aún para pre­
decir las manifestaciones urbano -arquitectónicas de esta nueva generación,
pues sólo serán plenamente visibles en una o dos décadas.

257
 El hábitat popular en la
ciudad (no) globalizada
Carlos Alberto Torres Tovar
Universidad Nacional de Colombia, Bogorá

Introducción

La actual ciudad colombiana es el producto de la intensificación, en las

últimas décadas, de las co ntradicciones propias del modelo de desarrollo
capitalista en su fase más avanzada -neoliberal-, lo cual ha incidido en su
rápida transformación yen la acele ración del proceso migratorio campo­
ciudad. Esta situaci ó n agobia a las ciudades por efectos de la
profundización del conflicto interno q ue se vive en el país, a lo cual se
suma la agudización de las condiciones de pauperizació n del campesinado
colombiano y las dificultades permanentes generadas por las erráticas polí­
ticas económicas y sociales que han marcado períodos de inestabilidad y
crisis económica, siendo los más afectados los sectores de población de más
bajos ingresos (Banco Mundial, 2002)' .
La ciudad colombiana de inicios del siglo XXI es la expresión del indi­
vidualismo y la competencia que impone la dinámica del mercado, la
internacionalización de la economía y la globalización de las sociedades,
profundizando cada vez más las diferencias sociales, económicas, ideológi­
co-culturales, políticas y ambientales, reflejadas entre otros aspectos en la

I El es[udio sobre la pobraa en Colombia indica que el 64% de la población colombiana esrá

en condiciones de pobre".a (27millares de personas en [érminos absoluros) y de ellos 6. millares

esrán en una siruación de miseria. Población que hoy en día esrá cons[ruyendo la ciudad
colombiana y pan:icularmenre la ciudad informal.

259
 El hábitat popular en la ciudad (no) global izada

rrollo y la globalización el mercado acoge e! háb itat autoproducido como

escenario fundamenral de su exp ansi ón y desarro llo. Tercero, ejemplificar
al gunas acciones de desarrollo urb ano a rravés de procesos de Mejoramien­
to Integral de Barrios -MIB- como resp uesta al mejoram iento a la ciudad
ye! hábi tat autoproducido.
Cabe señalar que la reflexión aquí presenrada es todavía un compendio
de cifras, variables e ind icadores, al igual que claves de lectura que requieren
ser profundizadas y clasificadas, de forma tal q ue permitan comprender e
inrerpretar acertadamenre los procesos de! conjunto de América Latina y
particularmente el proceso colombiano. Aunque esta tarea está aún por ha­
cerse, la evidencia fragmenraria e incompleta disponible permite avanzar al­
gunas conclusiones provisionales, que a conrinuación se desarrollan.

Urbanización neoliberal y planificación territorial

Es claro que el crecimienro y la consolidación urbana en América Latina

no han perm itido reducir los problemas de pobreza y exclusión presentes,
por el contrario han aumenrado significativamente al igual que su pobla­
ción. Aún se observan la acelerada urbanización, la expansión de los proce­
sos demográficos, la madurez y estructuración de sistemas de ciudades
(Cuervo, 2004) . Este crecimienro demográfico y de la urbanización no ha
significado un crecimiento equilibrado en lo espacial, lo económico, lo
polftico, lo ambiental y lo social. Por e! conrrario, al desagregar estas di­
mensiones, se encuentran complejas disparidades de carácter estructural
que afectan e! sistema de relaciones sociales, aumentando las condiciones
de exclusión urbana existentes.
Por ello, la exclusión urbana debe ser objeto permanente de
cuestionamientos, más aún, debe hacerse una revisión estructural de las
dimensiones básicas de la transformación territorial (físico-espacial, políti­
ca, socio-cultural, jurídica, ambiental y económica). Así mismo, si enten­
demos la ciudad como proceso dinámico y expresión de un contexto cultu­
ral en un m o menro y enromo determinados, no podemos aceptar que con
toda la experiencia y co nocimiento que hoy conramos para la producción
del pri nci pal espacio vital de los seres humanos. nuestras ciudades. y prin­
cipalme nre sus sectores más pobres, sigan creciendo fundadas en la preca­
riedad físico-espacial , la exclusión política. la injusticia social, la irregulari­
dad jurídica, la deficiencia ambiental y la miseria económica.

261
 El hábitat popular en la ciudad (no) globalizada

Dicha caracterización se asocia con la configuración de asentamientos de

origen informal. Como ejemplo, en Ciudad de México estos asentamientos
representaban para finales de la década de los 90 el 40% del territorio
ocupado en la ciudad (Clichevsky, 1999) yel 50% en Lima (Riofrío, 1999;
Mello, 1999; Brakarz, 2002).
Existen varios procesos (la mayoría de las veces de carácter estructural) a
través de los cuales las condiciones de pobreza que sufren los habitantes
urbanos, se traducen en la aparición y desarrollo de asentamientos infor­
males de condiciones precarias de habitabilidad. Esto se asocia con la satis­
facción y acceso de los pobladores a bienes y servicios ofenados no sola­
mente por el mercado sino también por el Estado, en tanto la situación de
pobreza y su condición humana demandan básicos vitales para subsistir.
La condición material de vida de las com unidades urbanas asentadas en
espacios autoproducidos, ha sido caracterizada como de ilegalidad e infor­
malidad, de desarrollo incompleto, siendo criminalizada la mayoría de las
veces. Algunos de los factores que inciden estructuralmente en la configu­
ración urbana para América Latina son los siguientes:

a. Dificultades de la planeaciÓl'l urbana a largo plazo en el actual modelo

de desarrollo: Aunque las ciudades hoy cuentan con procesos de pla­
nificación y ordenamiento pensados a largo plazo, la mayoría de las
veces son formulados co n criterios que obedecen a aspiraciones
macroeconómicas y criterios técnicos distantes de las necesidades del
conjunto de la población, ajenos a la idea de superación de la pobreza
o al mejoramiento de la calidad de vida mediante el crecimiento de la
producción. De esta manera, problemáticas evidentes y previsibles no
tienen lugar en los ejercicios de planeación, o las soluciones que se
plantean no tienen viabilidad social o política, máxime cuando se
involucran diferentes escalas de intervención que privilegian una di­
mensión sobre otra, sin aprehender la configuración urbana, presio­
nando el cambio y la transformación tanto de la política como del
espacio urbano.
b. Mercado de suelo informal e insuficiencia de tierras urbanas: Las ciu­
dades no han logrado planificar y regular la llegada de grandes canti­
dades de población migrante, ni su ubicación e integración al territo­
rio urbano, como tampoco satisfacer las necesidades propias del creci­
miento vegetativo de los habitantes urbanos. La incapacidad se asocia
con el hecho de que la emigración rural-urbana contiene variables que

263
, .. ~ ..
',

"
invalidados y sus derechos son desconocidos. El tipo de pertenencia y
proyecto de vida que generan las ciudades en la mayoría de la pobla­
ci6n que las habita, está muy lejos de los ideales que inspiran el con­
cepro y la noci6n de ciudadanía plena para un gran co njunto de la
población. Por el contrario, se fundamenta en la idea de consumidor.
e. Pobreza, desempleo y sub empleo: El acceso y la prestaci6n de servicios
tanto sociales como de bienes, queda mediado exclusivamente por el
poder adquisitivo de los pobladores en un comexm de bajos ingresos y
pobreza generalizada. Como corolario queda establecido que se es ciu­
dadano en tamo exista un vínculo con el mercado a través del dinero,
en tamo el mercado se erige en el asignador de los recursos. Es funda­
memal emender que la informalidad y la precariedad 3 son condicio­
nes multicausales y multidimensionales que requieren de estrategias
integrales que deben superar la escala local y necesariameme implican
iniciativa y volumad políticas, además de planes y proyectos específi­
os que imenten afectar varias de las causas de su aparici6n y desarro­
llo. Junto a la pobreza, problemática principal de nuestras ciudades,
es necesario dar cuenta de que la marginalidad y la informalidad son
frum de los déficit cuantitativos y cualita tivos acumulados en la ciu­
dad entendida imegralmeme como un rodo.

3 De la misma forma como ocurre con la noción de pobreza, la definición de precariedad puede

entenderse desde di srinras perspectivas y con base en distintos conceptos y métodos para
medirla. Sin embargo, a partir de la inclusión de este término en la onceava meta del milenio de
la ONU que plantea la necesidad de "Lograr, para el 2020, una mejora significativa en las
condiciones de vida de al menos 100 millones de habitantes de asentamientos precarios", se
entiende como el resulrado de la combinación de diversas dimensiones de la vida humana, que
van desde las condiciones económicas y material es, hasta los estilos de gobiern o y las formas de
participación, cnrre orras. Un ejemplo de ello son las recomendaciones que desarrollan la Meta
11 : "Promov er si stemas de buena gobernanza urbana, Estab lecer esrrucruras institucionales
facilitadoras involuCl"3J1 do a todos los acrores. Implementar y monitorear estrategias de desarrollo
de ciudad orienraíhs en favor de los habitantes más pobres , Estimular las iniciativas de los
habitanres de los asentam ienros precarios y reco nocer el rol de las mujeres en las mismas, Garan­
tizar la tenencia segura, consolidar los derechos de posesión y regularizar los asentamientos
informales, Involu rar inquilinos y propietari os en la búsqueda de soluciones dando prioridad al
interés colecti v(), Adoprar un enfoque progres ivo en el mejoramiento de los asentamientos preca­
rios, Conjugar aporr municipales, subsidios cruzados y contribuciones de los beneficiarios para
asegurar la facti bilidad financiera de la mejora de los asentamientos precarios, Disefiar y negociar
planes de reubicación solamente cuando sea absolutamenre necesario, Combinar el mejoramien­
ro de asentamientos precarios con la generación de empleo y desarrollo económico local, Desa­
rrollar nuevas áreas urbanas a rravés de la habilitación de tierra.s e infraemucrura básica".

265
 El hábicac popular en la ciudad (no) global izada

términos reales significa un detrimento en los avances sociales acumulados

por más de una década que no son fáciles de recuperar. Los índices de
pobreza urbana para la presente década en las diez principales ciudades del
país reflejan el nivel de atraso en materia de desarrollo social y económico,
a pesar del dinamismo del proceso de urbanización.
Con este panorama se puede afirmar que el crecimiento y consolidación
del proceso de urbanización en Colombia, y de América Latina en general,
no han permitido reducir los problemas de pobreza y exclusión urbana, ni
generar un mayor acceso de la población de más bajos recursos económicos
a los bienes y servicios presentes en la ciudad, ni mejorar las condiciones de
habitabilidad y calidad de vida.

Estrategias de planificación y elordenamiento territorial

Cada vez más en la actualidad, fruto de las relaciones establecidas a

nivel global como de las dinámicas asociadas a la división internacional del
trabajo y su realización en las sociedades nacionales, los espacios urbanos
se constituyen en atractores y receptores de población: no sólo atraen a los
moradores rurales, sino también a personas de diversos países. Pero además
de esto, se han constituido en centros de concentración de actividades
financieras y bursátiles, erigiéndose en epicentros de la inversión de capita­
les nacionales e internacionales.
En las dos últimas décadas Bogotá se ha consolidado como centro de
servicios y mercado financiero. La ciudad se configura como la articuladora
de los distintos agentes que toman parte en el proceso productivo, políti­
co, social y cultural de la nación y del mundo, al concentrar servicios,
bienes e infraestructura, pero fundamentalmente mercado y consumido­
res, contando también con la oferta político-administrativa generada por
las entidades públicas y privadas. Al atraer población, se convierten igual­
mente en un gran reservaría de fuerza de trabajo para suplir las demandas
del proceso productivo.
Esta condición urbana, conformada a partir de la cualificación de las
relaciones de mercado y producción, termina incidiendo en la configura­
ción socio-espacial, presionando una suerte de ordenamiento espacio-fun­
cional del territorio, determinado por la lógica del modo de producción
como por las resistencias y estrategias de los sectores excluidos presentes en
los hábitat populares. Las ciudades, entonces, asumen un esquema de cre­
cimiento urbano caracterizado por una organización de las actividades eco­

267
 El hábitat popular en la ciudad (no) globali7..ada

El hábitat popular en Bogotá

Para 2008 la ciudad de Bogotá se cuenta entre las ciudades más grandes
de América Latina, cuyo crecimiento se asocia, entre muchos otros facto­
res, a las dinámicas propiciadas por más de 60 años de confrontación polí­
tica y militar entre diversas facciones políticas y tendencias ideológicas,
que han conducido a la urbanización del conflicto armado interno. Así
mismo, se relaciona con las condiciones estructurales de inequidad y po­
breza inherentes al modelo de desarrollo. El crecimiento poblacional inci­
de de manera particular en las dinámicas de crecimiento urbano, en tanto
los recién llegados demandan espacio para la realización de sus necesidades
materiales y espirituales, derivando en la autoproducción del hábitat por
vía del llamado mercado informal. Dicho fenómeno se siguen acentuando,
debido a que no han existido eficientes políticas públicas para la genera­
ción de ofertas de hábitat y vivienda social asequibles a pobladores urbanos
de bajos ingresos; se seguirán profundizando en tanto el mercado continúe
siendo el único asignador de los recursos y no se produzca una interven­
ción del Estado.
Para analizar esto se propone observar cuatro aspectos que permitan
entender la magnitud de la problemática acumulada en la ciudad: prime­
ro, una rápida descripción de los problemas no resueltos y contradicciones
presentes en la ciudad; segundo, la clarificación de la condición de pro­
ducción dicotómica de la ciudad a partir de dos modos principales de
configurarla, el uno planificado desde el control gubernamental y el otro
autoproducido a través de los que se ha denominado urbanismo informal o
hábitat popular; tercero, un breve análisis de las connotaciones que conlle­
va para el hábitat popular el modelo de ciudad adoptado; y por último, la
identificación de algunos elementos para una relectura y re-imaginación
del hábitat popular.

Problemas no resueltos y contradicciones presentes en la ciudad

Al observar la otra cara de la moneda de la realidad de Bogotá, no la que

se vende al turismo, sino la que se vive a diario, se encuentra un cúmulo de
problemas no resueltos con altos niveles de complejidad, varios de ellos en
un estado crítico. Ello obedece al resultado de una ciudad diseñada con
criterios excluyentes, de la cual surgen dos o más urbes: la planificada
oficialmente y que responde a la fase actual del modo de producción capi­

269
 El hábitat popular en la ciudad (no) global izada

e. Las continúas manifestaciones urbanas del conflicto armado nacional

(que agudizan el fenó meno de la violencia urbana y propician proble­
mas de convivencia y la imposición de mecan ismos extra-legales de
control social.
d. El déficit en materia de hábitat y vi vienda a í como en eq uipamientos
com unitarios.
La dificultad de acceso a equipamiemos urbanos y co mun itarios.
f El aumento de la segregació n socio-espacial debido al modelo de ciu­
dad basado en la especulación in m obiliaria y las práctic s de ordena­
miento territorial (distribución de los usos del suelo, la renovación
urbana, ete.).
g. Dificultades c:n la participación com unitari a para la toma de decisio­
nes en la ciudad y en la construcción de cul tura ciudadana incl uyente,
restringiendo así la transformación de los ciud ada nos en actores urba­
nos y una mejor acción interinstitucio nal.
h. El aumento de los problemas de conectividad y m ovilidad urbana.
1. La insostenibilidad ambiental del territo ri o, con ampl ios problemas
de riesgo y vulnerabilidad, e inseguridad agroali m entaria.
J. Los impactos negativos de la economía competitiva y la activid ad in­
mobiliaria en la ciudad informal, sumados a la im plemen tación no
concertada de políticas públicas de regularización y mejoramiento.
k. Las deficiencias del aparato institucional que cond ucen a problem as
de gobernabilidad.

Un aspecto q ue vale la pena resaltar es 1 crecim iento poblacional aso­

ciado al desplazamiento forzado y la em igración ru ral- urban . Dichos
fenómenos tienen su origen tanto en la violencia rural como I desa rrollo
de grandes proyectos económ icos (estratégicos para la e onom ía nacional e
internacional), los cuales se consti tuyen en factores que inciden directa­
mente en el crecimiento urba n o y el im p ulso d e di nám ica de
autoproducción del hábitat y de la vivienda, escapando a la regulación de
los gobiernos locales en tanto dependen de variables ligadas a problemas
estructurales del conj un to de la sociedad. Según Codhes (2007)1,
3.832.527 son los colombianos desplazados entre 1985 y 2006 a nivel
nacional, y de ellos 624 .286 se localizaron en Bogotá.

7 Esta problemática es compartida por los denominados centros de recepción de población

desplazada en rodo el país, siendo Bogo rá el principal centro, seguido por las ciudades de Cal!,
Cúcuta, Medellln, Carragena, Santa Marra, Villavicencio, Valledupar y Florencia, entre arras.

271
 El hábitat popular en la ciudad (no) global izada

res; 1'713.147 viviendas; 360.513 unidades econó mi as y 3.97 1 u nid a­

des agrícolas (Dane, 2006). Para 2007 se habían iden tificado 1.587
asentamientos de origen in formal, c ncentrados especial mem e n las lo ca­
lidades de Ciudad Bolívar, C iudad Ken nedy, Bo a, Us me. uba, y an
Cristóbal, cu riendo e! 23% de! área urbani zada de la ci udad y aproxim a­
damente e! 60% de su población (SPD, 2007) .
De otra pane, la condi ción de atracwr ju ga un papel im po rtante en las
visiones de la ci uciad, mat rializadas en los POT y en I s planes de d esarro­
llo formulados en cada período de gob ierno. En todos los casos se plan tea
la necesidad de am pliar la ciudad desde un pers pectiva regio nal, bien se
funcionalme nte, bien sea mediante la extensión d e! área fís ica. Esta consi­
deración tiene su justificación en dos e1emem o: or una parte, la espe ia­
lización y la espacializaci6n de la conomfa , en funció n d la productivi ­
dad, las ventajas co m parativas y la comp titividad , para las cuales la ciu­
dad-región es de u na impo rtancia estratégica; por otra parte, e! agotam i n­
to de! suelo urbano. En este sentido, se argumenra n nuevas d em and as de
infraestructura de conectividad y movilidad , d e integraci6n socio-cultural,
yel desarrollo de herramientas jurídicas y ad m inistrativas, todos a escala
regional, en un proceso que va más allá de la simple conurbació n geográfi­
ca; implica pensarse urbano-regionalmente como un territorio amplio e
integrado.

El hábitat popular y el modelo de ciudad

Como ya se ha señalado. Bogotá, está determinado por el modelo de

desarrollo asociado al modo de producción capitalista en su etapa gl obal y
neoliberal, y constituye un referente en este sentido para el país y hasta
cierro punto para América Latina. Como modelo se reO eja en todos los
ámbitos de la vida de la ciudad, tanto los públicos como los privados,
generando una visión territorial cuya realización está basada en las fuerzas
del mercado. La planeación y el ordenamiento urbanístico 10 de la ciudad.
elaborado a través de! POT en 2000 y revisado en 2003 11 con una vigencia

10 La co ncepción de la planeación y el ordenamiento para Bogorá, han plasmado una visión

panicular de ciudad que se ha venido manejando desde los afios 60, la cual, hoy día continúa
generando problemas esrructurales en el crecimiento urbano al esrar subsumiendo el conjunro
del desarrollo urbano a la racionalidad del mercado exclusivamente.
" Decrero 619 de 2000. Por el cual se establece el Plan de Ordenamiento Terriro[ial de
Bogotá.

273
 El hábirar popular en la ciudad (no) global izada

ción (Dapd, 2003:4-5). Sin embargo, estas "buenas imenciones" aún no

se materializan para la mayoría de la población.
La sumaroria de actuaciones sobre la ciudad , definidas y aniculadas
mediame los planes de desarrollo y los planes de orde namienro rcrriro rial,
conrribuye a la superposición de dos modos de producción de ciudad -el
formal y el informal- cada uno con una econo m ía de mercado difereme.
Sin embargo, el modelo neo liberal tiende a exacerbar las distan cias enrre
ellos, incidiendo negativameme en la habitabil idad y las co ndi io n S de
vida de la mayoría de la población urbana. El model de ciudad basado en
la política neoli beral ha significado el desmonte del Estado de Bien estar a
cambio del impulso a un Estado Regulador de Mercado . E n consecuencia,
se produce la transferencia de la responsab ilidad p ública al secror p rivado
en materia de servicios públicos (privatización de las empresas de el ctrici­
dad, telefonía, gas natural, aseo y transporte), en materia d e servi cios socia­
les (imposición de un modelo de privatización de la salud y la educación) , en
la vema de activos públicos con e! pretexto de reinversión para la atención de
las necesidades sociales en aumento. En esta mism a dirección, e! nivel en­
tral de! Estado ha efectuado la entrega de concesiones vial s, y de servici os
aeroportuarios, al igual que la venta de la banca pública y el saneamiento de
la privada con dineros públicos, enrre otras acciones, de paso dándose la
colectivización de los errores privados y por tamo la socialización de sus
pérdidas, más no sus utilidades. También ha significado la apertura al merca­
do global sin ningún tipo de restricción, en búsqueda de capitales multina­
cionales que ha profundizando el proceso de tercÍarización de la economía, la
reducción de los salarios y la pérdida del poder adquisitivo del di nero .
En síntesis, se puede afirmar q ue el modelo d ciudad está concebido
en función del modelo de desarrollo neoli beral, lo cual efectivamente su­
bordina la planeación territorial a las lógicas del mercado. De m ro de esa
perspectiva, el problema del modelo no se cen tra en resolver la pro bl má­
tica ni las necesidades del conjunto de la població n; el modelo se cenrra
fundamemalmeme en disponer de los recursos que ese terri to rio con tiene,
para poder fortalecer el modelo mismo. Po r lo tamo, el m odelo no está
plameado como una alternativa para resolver las lógicas de segregación y
exclusión, sino como un mecanismo que permita la imposición continua­
da de unos intereses particulares.

27 5
 El hábitat popular en la ciudad (no) global izada

tantes de más bajos ingresos. Dos acciones son necesari as de manera gene­
ral: la primera es la generaci6n de una capacidad real de atenci6 n a las
demandas de alojamiento acum uladas para la poblaci6n de m ás bajos in­
gresos a través de políticas de hábitat y vivienda, que sean ve rdaderas alter­
nativas a esta problemática; la segunda, indica la necesidad de reconocer la
preexistencia del hábitat construido d sde lo popular y la magnitud de lo
que este representa, de forma tal que las sociedades acruales puedan aco­
meter mediante las acciones de m ejoram iento barrial y de vivienda los
procesos que conlleven a la superación de los déficit cualitativos derivados
de esta forma de producción de ci udad y háb itat, no só lo en el terri torio
nacional sino en América Latina en general.
En este sentido, el hábitat auroproducido , en tan to es ciudad, no es
ajeno al modelo de desarrollo, sino que es parte inherente de es te. D esde
esta perspectiva, la globalización y el mercado aco gen el hábi tat
autoproducido como un escenario fundamental de su expansió n y desarro­
llo. Por ello el hábitat popular se ha de reconocer como parte integrante de
la globalización.

Hábitat popular, informalidad urbana y Mejoramiento

Integral de Barrios -MIB- 15

En los procesos urbanos recientes de las ciudades latinoamericanas, fe­

n6menos como la pobreza -asociada en muchos casos a la prolongación en
el tiempo de factores estructurales (ahora denominados 'trampas de la po­
breza') pero también a las micro-dimensiones de la realidad social-, pare­
cieran agudizarse, haciendo más compleja la multiplicidad de probl m as
que agobian a los habitantes y los espacios urbanos. Frente a esta siruació n,
se han producido una serie de discusiones que procu ran la neutralización
política de la informalidad urbana en el sentido de algo inherente al creci­
miento mismo de la ciudad.
Sin embargo, desde hace más de dos décadas existe una uategia de inter­
venci6n estatal, denominada Mejoramiento Integral de Barrios -MIB-,que

11 Este aparee del texto está conscruido con base en los resulrados del esrudio concerrado con
el Dimito Capital y la Caja de Vivienda Popular -CVP-. con recursos de la Banca Alemana
K.Fw, tirulado Estudio de Conce-ptualizaci6n para el Mejoram iento Integral de Barrios en Bogotá,
e
D. ¡ 972-2006. adelantado por la Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Artes.
Centro de Extensión Académica en 2006 y coordinado por el autor del presente ensayo.

277
 El háh irar popular en la ciudad (no) globalizada

en las políticas de mej o ram iento de asentamientos precarios y acci ones

preventivas para su producción med iante la imple mema i<Sn e políticas
complementarias.
Para el caso de Bogotá una síntesis de las a ciones de interve nción n
MIB se presenta a partir de reconocer sus di fic ultades y sus logros. E n
cuanto a las dificultades, han sido en lo a cial, se generan grande expecta­
tivas emre la comunidad q ue exceden del lejos el nú m ro de proyectos
aprobados y financi ad os; también se presentan pugnas de intereses entre
liderazgos comunitarios, clientelas políticas y la baja co nvocatori a a jóve­
nes y mujeres. En cuanto a obras e infraest rucrura, ha fal tado precisi ón en
la definición de la escala de in tervención y criterios para del im itar lo barrial,
lo ronal y lo metropolitano sin afectar negativamente la relacio nes de la
comunidad con el territorio; as mismo , la relación entre los co mpon entes
de intervención física y social sigue siendo difícil. Por otra par e, a nivel
institucional no se evalúa ni se realiza un eguim iento a las polfticas y las
acciones implementadas; se presenta una pérdida de memoria institucional,
agudizad a por la ampli a p ráctica de contratació n de co n ulto rías y la ines­
tabilidad de p rogramas y funcionarios p úblicos . A ello ha de sumarse los
conflictos d intereses entre fu ncio narios y las diversas agendas püblico ­
privadas. Cada q u ien tiene su p ri ridad y su p lítica, presentándose dupli­
cidad de fun cione , camb i ab ruptos dete rm inados por L agenda política
y una apropi aci ón ind bida de los espacio de parricipación asociados al
territorio. Estas Ji nám icas institucionales saturan a la comu n id a con la
m ultiplicidad d e espacios de participación sim ultáneos.
Por su parte, I s logros del M LB en lo social se asocian con una am plia
pa rtici pació n comu nitar ia en los p rograma ', aco mpañados de procesos de
capacitación en diversas áreas. A nivel de obras e infraestructura, está la
aprop iació n po r pa rte de la comu nidad de la obras adelantadas y con el las
de acciones de preservación frsica y am biental. Y por último, a n ivel
institucional se reconoce la importancia de la in tervenci ón d e entidades de
la ci udad en la concertación y orm ul ación de pro puestas con las comuni­
d ades y en la ejecució n de recurso pLlb li cos, así como un e fuerzo
institucional por entender la im portancia de la participación .
Los aportes del Mm en BogO[á ee rel ación co n el modelo de ciudad se
pued n enumerar de la siguiente forma: a) se propicia el reconoci mien tO
de la relación ntre lo forma l y lo informal, b) se promu 've la idea de la
centralidad instir ucio nd.I com) lugar de asimilaciÓn de aprendinjes y sen­
sible a camb i s p ' rm ancmes en el co ntexro, -) e consolida la no ión de

279
 El háhirar popular en la ciudad (nn) globa li 7.ada

ma nco, p u pa ra la osre nibili dad de ualq uier tipo de intervención e

ini ia tiva urban a es fundamen tal con la r con la ap robación de la población ,
sus redes sociales y sus f, rm as organiz3 rivas .
Por lo a.nterior, co cep(l\ al men te el M IB ha de nt n er e c m un
modelo de intervención esta tal orientado a concretar los derecho iudada­
nos de los habi ta ntes urbanos, med iante el desarrollo de accione sosreni­
d s en el tiempo , q ue contribuya n a complementar el desarrollo urbano en
áreas con alta vulnerabil idad social física, desde u na perspectiva integral
en tanto se afectan d is tintas di mensiones sim ultáneame nte en el plano
individual y el colectivo cela io nados con el bien star de hom bres y m je­
res. Busca mejorar unas co nd iciones m ateriales y soc.iale_ en térm inos de
calidad de vida para la población m ás pobre, to mando en cuenta las rela­
ci nes básicas existentes entre la comu ni d ad y su rerrirorio , ha ciéndo las
partícipes en la gesrión de su pro pio desarroll o, generando su reconoci­
m iento e integración d e m anera prod uc iva al modelo de ciudad fo rmal a
partir d la intervenció n en d iferentes escalas de m anera si multanea.
Es to im plica que rem as co mo la construcción de vivienda de interés
social, el mejoram iento de vivienda usada, la utilización y distribución del
suelo urbano, la t itu lación y el reasentam iento , enrre Otros, deben
arricularse alrededor del instrumento privilegiado del MIR . F.I territorio y
la com unidad son una sola, y po r tanto las acciones insti tuc i nalcs tam­
bién tienen que oord in arse a través del MIB . Es de vital imporrancia
posicionar el MIB como poli ica púh lica en materia de háh i at d irigido a
secto res de població n de bajos ingresos, y co mo estrategia para la supera­
ción de la pobreza y la digni fi cación del hábita t popular autoprod ucido.

Conclusiones

A pesar de las probl m áricas presentes en la ciu ad colomhiana, estas se

han con ti tuido en el e cenarío p rivilegiado d e la búsq ueda de la supera­
ciÓn de los problemas d e pobreza y m arginalídad, y para el mejoramiento
de la calidad de vida d e roda su po blaci6n . Y aunque se han pre eota o
avances, son más los problem as que aún se encuentran sin reso lver y que
afectan rincipalm ente altos p rce n raj S d e pobla -ión de h jos ingresos
que todavía afro ntan pr bJ emas de acceso a los mínimos necesarios de
so brevivencia. A través de la onfi guració n del háhitat popular e logra
acceso a servicios básicos pero sin \1 gar a re.~olver .Iún los prohlemas acu­
mu ado de e cl usió n e ineq uidad .

28 1
 El háhitat popular en la ciudad (no) global inda

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283
Parte 4:

Gobierno y planificación urbana

 Las políticas y la planeación

urbana en el neoliberalismo
Emilio Pradilla Cobos
Universidad Au¡ónoma de México . Xochimilco

In troducción

Ante nuestros ojos se desvane una certeza que acompañó la mayor

parte del devenir de las ciudades en el siglo XX, co n sus sueños de cons­
trucción de la nueva sociedad y ciu da ocialistas, de reconstrucción mo­
derna luego de las guerras mundi ales, de equilibrios urbanos logrados
mediante la inre rvención es tatal para regular el capi talis mo, o d e mejora­
miento de la calidad de vida gracias al cambio tecnológico: la necesidad, la
viabilidad y la utilidad de la pl aneació n urbana.
Durante es siglo de inrensa urbanización mundial , recimiento y rrans­
formación de las ciudades , destrucci ó n urbana en las onfla graciones mil i­
tares , introducción de cambios tecno lógicos, y mani festaci6n de graves
problemas sociales en las ciudades, s elaboraro n en el mu ndo y en Améri­
ca Lati na, infi nidad de pla nes de desarroll o urbano o urbanismo para viejas
o nuevas ci udades, se desarrollar n teorías, merodologí s y técnicas para la
planeación, se eval uaron sus resultJdos, cas i siemp re escasos, yel d iscu rso
po ({ti o se llen6 d e frases el 'uenres sobre la necesidad y utilidad de la
pl aneación u rbana.
Desde medi ados d los años etemas. la conrrarrrvolucil n antikeynesiana
neoliberal (G uil!én, 1997), o n su mayo r pro t,lgonismo del gran ca ital
privado y la inrernacionalizaci6n de sus accione, la liberación del come r­
io inr rna ional, el cambi de lógíc de int rvenci6n de los estados nacio ­
n I s)' "adelgazami ento" estructu ral incluyen do el des m nre1a m ienro de

287
 Las poliricas y la plan ' a .ión urbana en el neo lib eralismo

Sería imposi ble ha er su seguimienw histór i - .n este texto, por lo que

nos lim itaremos a p roponer la J if¡ re nciación de al gunas de eS(:15 pdCli as
y su naturaleza en el 'apicali n o. Po rían hacerse da itlcaciones fu n iona­
les, sectoriales, d n fo q 1, tc. , ee ólo e -¡alaremos aquellos campos
amp lios cuya naturaleza est rucm eal di Ferente defi n su presénte y muro
en e! a pitali sm neolt be r y su g;lobalizd ión: il vesligaci ón urba n:t" po­
líticas ur b a na.~ , pl aneación urbana y urbanism o.
E l desarrollo de la investigúáón urb,tna . e p roduj al tiempo con el
despl iegue del capi talismo durame la primera revoluc ión industrial de fi­
nes del siglo XVIII e inicios d e! XIX, ye! crecimiento acelerado y co nfli c­
tivo de las ciudades 4 (Ben 'volo, 1963. 197 5; Choay, 1985). En América
Latina tuvo lugar d esde la industrializació n y urbanización acel rada pos­
terior a la segunda gu era mundi aP .
Esta investigació n tiene como objeto y conten ido la descrip ión, inter­
pretación , análisis y teorización dios difertores procesos que ocurren en
los ámbitos defi nidos como urbanos, de los glo ba les a los I cales, de los
generales a los part icu lares. Aún no est cerrada I discu ión sobre si todo
lo que o urre en las ciudades es urbano, pue toda actividad social deja
huellas permanentes o transi torias sobre el territorio, o si eJCÍ te la especifi­
cidad d lo urbano; y es probable que sea un p roblem a a adém ico intras­
cendente para el conoci mi ent .
Luego de la exped ición el acta de defun i6n, gratuita creen o , de las
grandes concepciones del mu ndo, decretada por los posmodernistas (Casul lo,

Formas hisróricas de concen rraci ón Física de las poblaci ones y actividades, y las prácricas d' su
análisis, p refiguración , construcció n y o rdenam iento.
J Nos enFrenramos a otra pa radoja: a med ida que avanza el p roceso de urban i7.:lció n y nos

acercamos a la urbanizaciÓn globa l del mundo (P radi lla , 20 02), tiend e a desv3nc c ~ r~e la
diFerencia campo-ciudad y a de aparecer el primero como forma socio- terr ito rial; el campo
quedaría reducido a un territori o cad vez me nos ~p ropi ad() Su io-c on mi ame nre por el
hombre conven ido en ~c r urb:U1 o. ¿I'odrcm m eglli r Ibmando ciuJad u urbana a eH;! única,
aunque desigual, srru rura de sopo rres malcti J.les?
~ J.os soc iali stas utópicos de fin es d el siglo XV II I, Ca rl os Marx y ¡. dericn F n~els, <l los
higieni stas bur ucses de mediados del sigl o XIX aparecen J la VC1. rn in ve'liga uorcs 1Íl: las
causas de los problemas urbal\ s, elaborad re~ de altcmJliv:L~ \oci,,1 ·s, IcgJk, y/o f(, i as de
s lución , y p romOto res prácti cfl ' de ~us propUC~1 s.
s En América ¡ .atin a, est desarroll o se p roduce m h tc won a partir d" 1.1 d~ cJd.l de los 60,
sim ulráneamenre en el campo conservado r co n lo teóricos lllargin a!JscJS, y en el de i1.quierch,
con diversos cnfo que.s críticos.

289
 Las políticas y la planeaci6n urbana en el neo libera lisl!1o

sociedad en el nansiro al comunism o, con carácter im p rauvo para tod .

los actores e instituci ones de la so i ,dad. Su práctica ocurrió en los pa í es
que se fueron sumando al am po d 1 so i ali~ mo real, d esde el triunfo de la
revol ución rusa e n 1 17 (Bertel h eim , 1968; T abeev y Otros, 1965;
ecarelli, 1970; Cham bre, 19 59), y fue desaparecí ndo a medida que se
derrumbaron sus regímenes.
C omo herram ienta de la recon true ió n lueg.o de b hecatombe de las
economías y las ci udades europeas causada por la scgunda guerra mundial,
los países capitalistas europeos se p]amearon un a varianrc de la p laneación
(general, regional, sectorial, urbat a). la planeación indicativa (Labasse.
1966). obligatoria para las institu i nes del Estado, y normativa e indica­
tiva para el sector privado. El mar o gener 110 aporró el intervensionismo
es tatal k ynesiano, que siguió a la Gran epresión de los años 30, ya la
econom ía de guerra, cuyo objetivo era reconstruir las economías y resolver
la crisis de la a um ulació n.
Luego de la guerra, los paises latinoamericanos siguieron el mismo ca­
mino , enriquecid con el aporte de la corriente cepal ina de fines de los
añ os 4 0, coincidente en la n ecesidad de la inrervención estatal (Gui llén,
1984) . La introducción de la planeación del desarrollo n general y urbana
ocurri61uego desigualmente en los países de la región.
La revo lución mexicana de 1910-1917. con su concenido social. intro­
dujo en la Constiruci6n de 19 17. fundadora del Estado posrevolucio nario,
el con epro de economía mixta qu suponía 14 imervenciót del Estad .
México fue pion ro en la introducci6n de la planea ión, en la Ley sobre
Plane ación Gene ral de la República de 1~30 y los Planes Sexenales 1934­
1940 Y 1940- 1946 (SPP, 1985:1). Su institucionalización en 1982 coin­
ci d ió con la implantación del neolibcralismo y el inicio Je su extinci6n
com o herranlienra dd desarrollo.
El urbanismo ri ne una naturaleza más específica relacionada con la
prefi guración o reordenamie n ro de la forma-función de las ciudades o par­
te de ellas. mediante el di eño. Aunq ue no con ideram s válido su poner
que el urbanismo es una sencia hisróri a continua, si n rupturas. e. ta acti ­
vidad puede remontarst: hasta las formaciones eschv i~tas. ;lsiáticas y ameri­
canas y sus "ciudades". En cada momento de III historia cnconlramO pro­
yectos urbanos. mopías urbanas y urbanistas (Korn, 195.); Calamay. 1977;
Benévolo, 1974; Delfamc, 1997) .
En plena r v lución industrial, 3. ini cios del siglo XIX. urgieron los
so ialistas utópicos (Owen, aint, imón. fourier, Godín y otros). que p ro­

291
 Las polfricas y la planeación urbana en el neoliberalismo

ción respondía a la relación entre la lógica tecnocrática, no exenta de refe­

rentes utópicos del deber ser de los diseñadores, y la burocrática y/o polí­
tica de los administradores. En su elaboración se excluía a los ciudadanos,
con excepción de los grupos de poder económico con intereses en lo urba­
no, que hacían valer su peso usando sus relaciones privilegiadas con la
administración.
Aunque generalmente los planes de urbanismo se referían a un hori­
zonte temporal de largo plazo (20 años o más), su vida útil, si eran adop­
tados, se reducía al período de ejercicio de la administración que los reali­
zaba, pues caían en el olvido, o la administración siguiente los modificaba.
En México, esta periodicidad se institucionalizó en la Ley de Planeación
Democrática de 1982, para todos los ámbitos de la planeación.
Puesto que la planeación tenía un carácter sectorial, el sector de desa­
rrollo urbano, y se aplicaba fragmentadamente, a los planes de urbanismo
correspondía el "ordenamiento y desarrollo" de las estructuras físicas. Por
ello, los componentes esenciales del plan han sido la zonificación siguien­
do áreas homogéneas o combinadas de actividades urbanas, expresadas en
usos del suelo detallados, los programas de vialidad y transporte, infraes­
tructura y equipamiento público y la normatividad de regulación y con­
trol, adjunta o separada, sobre índices de ocupación del suelo y construc­
ción, alturas, aislamientos, áreas verdes, etc.
La planeación urbana "integra/"yel gran urbanismo se consideran acti­
vidades delimitadas en el tiempo, cuyo producto es un documento chico o
grande, que debe ser adoptado por el poder ejecutivo local, aplicado y
controlado su respeto por los particulares, según el criterio de la oficina
local responsable. Por lo general, no se da seguimiento continuo a la rela­
ción entre la realidad y el plan, y éste no se somete a una adecuación
permanente a la cambiante realidad. La planeación consiste en la elabora­
ción de un libro; no es un proceso activo y continuo.
Hacia los años 60 del siglo XX, se introdujeron en América Latina las
ideas de la planeación integral, que reconocía la importancia económica y
social de las ciudades y pretendía articular la planeación física con la eco­
nómica, la social y, muy tímidamente, la ecológica. En algunos casos, los
planes de urbanismo formaron parte de esa planeación. Pero en muchos
casos, la "integración" se realizaba sólo con la engrapadora, a falta de una
teoría operacional sobre la relación entre los diferentes componentes de la
realidad urbana.

293
 Las polfricas y la planeaci6n urbana en el neoliberalismo

Las decisiones mayoritarias de inversión en industria, comercio, servi­

cios o construcción de inmuebles, seguían en manos de los empresarios pri­
vados, los más importantes de ellos trasnacionales y deslocalizados. Las deci­
siones cruciales estaban regidas por la lógica de la ganancia individual, que
no se comprometía con e! plan, ni con e! bienestar colectivo mayoritario.
En las ciudades operaban dos fuerzas constructoras que no se sometie­
ron a la lógica de los planes, por imposibilidad de hacerlo, porque su lógica
panicular no coincidía con la tecno-burocrática de los planificadores, y/o
porque tampoco se les preguntaba si estaban de acuerdo con las propues­
tas: los fraccionadores y promotores inmobiliarios que aunque tenían que
obtener licencias para sus proyectos, contaban con el poder factual para
obtenerlas y e! de coacción que significa la ubicación de su inversión; y los
sectores populares mayoritarios sin sue! ni vivienda, cuya fo rma de resol­
ver esta necesidad consistía en esos años en la ocupación ilegal de suelo, la
lucha por la r gularización de la tenencia y la auto producción de la vivien­
da, formas no reconocidas po r el Estado ni posibles de incluir en un plan,
porque afectan su legal ida y legi tim idad, a pesar de que produjeron e!
60% de la superficie de las grandes ci udades latinoamericanas, pues esta­
ban por fuera de la ley y los procesos de planeación.
En Brasilia, la construcción de la ciudad diseñada generó e! surgimien­
tO de ciudades informales, pop ulares e irregulares, que fue ron y son hoy las
que tiene n vitalidad y vida urbana, mientras la parte planificada sobrevive
en la pesantez de la lógica tecnocrática de! planifica o r. En Ciudad
Guayana, la parte planificada no atrajo a los pobladores pobres, q ue no
tenían cabida allí, y se refugiaron en la no planificada (Puerto O rdaz),
causando una inversión de las cifras de población previstas para las dos
panes en el plan urbano de Harvard-MIT. El trabajo informal, siempre
presente en las grandes ciudades latinoamericanas, sobre todo, el comercio
en la vía pública, no siguió, ni sigue, las indicaciones de la planeación: su
objetivo es la subsistencia y opera según esta lógica, no con la de la buro­
cracia y la tecnocracia planificadores.
Como afirmábamos entonces los investigadores críticos, las políticas
urbanas y la planeación urbana indicativa, respondían a dos determinacio­
nes fundamentales: sometidas a los límites estructurales y coyunturales de
su acción, debían garantizar las condiciones materiales generales, territo­
riales y políticas para que la acumulaci6n de capital se mantuviera; y te­
nían que aportar las condiciones mínimas para que se reprodujera la fuerza
laboral necesaria a esa acumulación, incluyendo la subsistencia mínima
del ejercito de desempleados.

295
 Las políricas y la planeación urbana en el neoliberalismo

un cuerpo famélico, débil, cuya energía se agota en un discurso formal sin

impacro en la realidad. Este debilitamienro se presentó en los países desa­
rrollados (Scon, 2002) yen los atrasados .
La inserción subordinada de los países latinoamericanos en la
globalización, nueva fase del viejo imperialismo (Amin, 2001; Petras y
Veltmeyer, 2001; Pradilla, 2004, 2007), resultante de la aplicación abrup­
ta, indiscriminada, incondicional de las políticas neoliberales en cada rea­
lidad nacional, en el m arco férreo de los acuerdos y procesos de dominio de
los países y bloques hegemónicos y las instituciones m ul ti nacionales que
sirven a su control (FMI, OMC, Banco Mundial), es el factor supranacional
y superestructural que socava uno de los pilares del plan urbano: la defini­
ción del curso de la economía urbana, que hoy ocupa el papel determinan­
te en los procesos urbanos, nublado en la fase anterior por el
intervensionismo estatal (Pradilla, 1984).
La trasnacionalización-desnacionafización de las economías latinoameri­
canas coloca las decisiones sobre las relaciones económicas básicas, los flu­
jos de capitales y mercancías, la inversión d irecta en em presas industriales,
comerciales y de servicios, la instalación y modernización de infraestructuras
y servicios, el empleo, etc., en manos de las casas matrices de las corpora­
ciones trasnacionales deslocalizadas, ajenas a las necesidades y potenciales
de los territorios paniculares donde se localizan, con relaciones fantasmales
con ellos a través de mecanismos financieros imperson ales (bolsas de valo­
res, fondos de inversión y redes financieras , etc.), articulados a los gobier­
nos nacionales, pero sin relación directa con los locales o los equipos que
elaboran la planeación urbana.
Dos procesos actuales, la desindustriafización y su co rrelato, la
terciarización de las economías de las metrópolis latin oamericanas, las con­
vierten en ámbitos de circulación de bienes produci dos en otros terriro­
rios , reducen su productividad, com petitividad y auronomía económica y
desequilibran su balanza comercial y de pagos con otros territorios nacio­
nales y extranjeros (Co riat. 19 89). genera al mism o tiempo u n cambio
continuo y difícilmente rever ible en la estructura del empleo urbano,
donde avanza la in form alidad pu la d c1inante industria y el terciario
m oderno competitivo no so n capaces de generar los empleos necesarios
para cubrir la oferta labo ral (Pradilla y Márquez, 2004). Los cambios en
las actividades económ icas se expresan sobre el terrirorio en cambios de
usos del suelo e inm uebles, con nuevas lógi cas estructurales como la for­
mación de corredores urbanos terciarios (Pradilla y Pino, 2004), que con­

297
 Las políticas y la planeación urbana en el neoliberalismo

eliminando el potencial carácter redistributivo de la planeación y la acción

del Estados.
En las infraestructuras que son monopolios naturales (carreteras, aero­
puertos, puertos, sistemas de agua potable, evacuación de desechos líqui­
dos y sólidos, electricidad, etc.), pasamos del monopolio estatal planificable
y controlable política y socialmente, al incontrolable y no planificable
monopolio privado, con su mercado cautivo de la necesidad y sus
sobreganancias monopólicas. La privatización de los servicios sociales que
deberían garantizar la reproducción social de la población y el mejora­
miento de su calidad de vida, los convierte en bienes mercantiles sujetos a
la oferta y a la solvencia de la demanda, cada vez má limitada por el avance
de la pobreza.
Otra política neoliberal emblemática es la desregufación, eliminación o
simplificación de los reglamentos y normas, que fuero n ins trum entos esen­
ciales en la aplicación de los planes de desarrollo urbano, normativos por
naturaleza; ahora, es la libre competencia entre actores urbanos -prod uc­
tores privados y dema ndantes-la que define cam pos como la política esta­
tal de dotación de vivienda.
La tendencia es a transitar de la regulación no rm ativa y el control res­
trictivo, al juego de los incentivos, sobre todo, fi scales (desgravación y sub­
sidio) que han demostrado su limirada capacidad para inducir prácticas
urbanas que respondan a los lineamientos de un plan o proyecto urbano.
Estos instrumentos actúan como canales de transferencia de recursos pú­
blicos de los contribuyentes a las empresas, de redistribución inversa de la
renta nacional.
En la competencia urbana exacerbada, regida por el juego de las rentas
especulativas del suelo y la ganancia inmobiliaria, se generalizaron la ar­
quitectura y el urbanismo desechable -a la Waff Mart-, transitorio, de
rápida realización como inversión, y la decadencia y obsolescencia de zonas
urbanas que se degradan física y socialmente y se abandonan, pues es más
cara su reutilización que la construcción de nuevas zonas desechables en
lugares donde se desencadena la rentabilidad.
Todos los caminos neoliberales llevan a la privatización de lo público, a la
desaparición de los ámbitos de disfrute común de los ciudadanos, transfor-

R En México. las experiencias de privatizaciÓn de grandes infraestructuras carreteras de los afias

90 fracasaron. obligando aJ Estado a un cos[Qso rescate aún no concluido; en otros campos

como los sistemas de agua po¡able o recolecciÓn de desechos. el capi¡aJ pri~ado ha mostrado
muy poco interés.

299
 Las políticas y la planeación urbana en el neoliberalismo

Por inercia o por la subsistencia de obligaciones legales I o, hoy obsoletas,

se siguen elaborando planes; pero objetiva y subjetivamente la planeación
urbana y el gran urbanismo pierd n importancia y, sobre todo, aplicabilidad
en las condiciones acruales.
No ocurre lo mismo con los megaproyectos u rba nos, el urbani roo a esca­
la de grandes intervenciones inmobiliaria. promovidas y realizadas predo­
minantemente por el capital in mobiliario en asociación con el sector pú­
blico o apoyado po r las facil idades creadas por éste. A pesar de que este
urbanismo tiene impactos sobre amplias zo nas de la ciudad o en muchos
casos, por el ti po de activi d ades, so bre toda la urbe, los ll amados "estudios
de impacto urbano y am bi nral" no tienen esta di mensión ni ap li can
metodologías que permi tan evaluar sus costos y beneficio globales.

Las políticas urbanas de izquierda

se desvanecen en el aire

A diferencia de la exangüe plancació n terri torial, las políticas urbanas,

entendidas en sentido amplio co mo tod s aquellos di ursas, prácticas y
accio nes estatales que actúan sobre lo urba no, aunque no tengan ese apelli­
do, siguen la a rándose en las oficinas de partidos, gob iern os, co nsultorías
privadas u organismos multin acion ales , y siguen aplicándose y actuando
sobre el terri to rio, unificadas por el capital y la ideo logía neoliberal. Mien­
tras, muchos de los que creyeron en la planeación yel urbanism o pi en an
que los cambios que observan son el destino inevitable de las ci udades, que
es imposible detenerlos, o aceptan resignados q ue son el camino para el
futuro, para el mejoramiento de la ciudad y de aquellos ciud adanos inclui­
dos por el parrón de acumulación, pues al resto no hay cómo hacerlos salir
de la pobreza y la exclusión.

9 En México. las experiencias de privatización de grandes infraestructuras carreteras de los afios

90 fracasaron. obligando al Estado a un COStoSO rescare aún no concluido; en orros campos
como los sistemas de agua potable o recolección de desechos. el capital privado ha mostrado
muy poco interés.
10 En México. no han desaparecido la Ley General de Asentamienros Humanos de 1976. ni la

Ley de Planeación de 1982. aprobadas a finales de la fase de intervensionismo estatal. que

regulan la obligaroriedad de los plan es y programas de desarrollo a todos los niveles de gobier­
no. incluyendo los planes urbanos. no siempre cumplidas. Aunque pocos se cuestionan su
utilidad o aplicabilidad. se siguen elaborando planes sexenales o rrjenales de desarrollo. cuyo
cumplimiento nadie tiene capacidad de evaluar.

301
 Las polfticas y la planeación urbana en el neoliberalismo

cado establecerá los equilibrios ambientales, territoriales y sociales necesa­

rios o deseables en nuestras grandes ciudades ?
Una ojeada a la realidad terriroriallatinoamericana nos indica que avan ­
zamos hacia la urbanizació n gl obal, tra ns iramos d la ciudad tradicional a
la metrópoli y hacia la fo rmació n de ciudades regió n " ; Yque los te rrito rios
se estructu ra n a partir de la combinación desigual y com pleja de estas tres
for mas socio-terriro riales. Pod mos también caracterizar estas formas terri ­
tori ales como gigantescas, extendid as , desordenadas, privatizada, fragmen­
tadas, in formatizadas, excl uyentes, con fl ictivas, viole ntas, conram inad as y
obsolescent s (Pradilla, 1998 y 200 2) . Además, hem os co nstatado que ni
la planeación indicativa del intervensionismo e.! atal, ni la "l ibertad de
elegir" neo liberal han modificado estas tendencias, ni hecho más habita­
bles las ciudades para sus pobladores y usuarios, en su mayor(a em pobreci­
dos. El fracaso involucra en primer lugar a los patrones de acum ul ación de
cap ital q ue engendraron , mantuvieron inoperante y luego mataron, a la
planeación.
Las evidenci as no llevan a co nclui r que en el necesario y urgente, aun­
que difkil, proceso de cambio del patrón de desarro llo económico, social y
terri torial, habrá que construir otra for ma dis tinta de po lítica urbana, y
como parte de ella, de planeaci6n urbana que resuelva los límites y contra­
dicciones detectadas en las formas del pasado. Muy si ntéticamente plan­
rearemos algunos ejes de reflexión y acción que podrían hacer parte de este
proceso.
Las políticas urbanas deben ser la prioridad. En su trama podremos
ubicar la compleja combinación de factores determinantes de la problemá­
tica urbana y actuar sobre ellos integralmente, sin preocuparnos de q ue
nuestras propuestas y acciones no lleven el apellido urbano , no ea nuestro
"objeto de trabajo". Una segunda "ventaja" es que en ellas es inevitable el
diálogo, difícil, con los políticos con los que, quizás, compartimos objeti­
vos y medios para el cambio, o para quienes trabajamos, aunque no lo
reconozcamos, por subsistencia.
Atravesada y determinada por múltiples problemas técnicos y tecnoló­
gicos, la planeación no puede seguir siendo un ejercicio tecnocrático; de­
bería ser campo de aplicación de las decisiones políticas estratégicas y tác­

11 Buenos Aires en Argentina, Sao Paulo y Río de Janeiro en Brasil , la Zona Metropolitana del

Valle de M éxi co, y Lima en Perú, superan los diez millones de habit an tes y forman parte de
grandes sistemas urban os regionales -<:iudades región- crecienremenre integrados.

303
 Las políricas y la planeación urbana en el neoliberalismo

Hay que transitar de la planeación-producm (acrividad delimitada en

el tiempo que genera un libro o documemo), a la planeación-proceso con­
rinuo, que implica la revisión consrame de la relación entre políticas y
realidad, para hacer los ajustes necesarios y adaptar las políticas a los am­
bias sociales cominuos, con semido de anticip ación del futuro y no de
corrección de lo pasado. Por lo mismo, los planes de desarrollo urbano no
deben corresponder a un período de gobi erno , lo que impl ica la ausencia
de comin uidad de las políri as , es decir, convierte al plan en el mejor de los
casos en una política de co rto o mediano plaw , segú n el período del gober­
na nte , en co m rad i ci6 n on los procesos de larga duraci6 n de configura­
ción terri torial.
Varias de estas raw nes co nducen a la certeza de q ue la planeació n urba­
na debe ser realizada básicamente po r grupos o ins tLwciones públicas au­
tónom as o semi- autónomas, altam me especializadas, que manrengan ac­
tualizada la infor m ación, y que cuemen con relaciones y mecanismos de
comunicación y debare preferencial con los actores po líricos y sociales
involucrados. Las empresas privadas de asesoría difícilmenre p ueden res­
ponder a estas exigencias y deberían limirarse a actuar como consultores en
cuesrio nes particulares.
Es inoficioso señalar que la planeación urbana debe trascender los enfo­
ques del diseño físi co o urbanismo tradicional, para integrar los temas eco­
nómicos, sociales, tecnológicos, culturales y ambiemales, y ser realizada a
partir de concepciones transdisciplinari as y m ultiprofesionales. La época
del urbanista, como hombre síntesis visionario, depositario de toda la ima­
ginación y creatividad de una sociedad, ha desapareci do, engull ida por la
complejidad de los procesos urbanos y po r la exigen cia creciente de parti­
cipación democrárica de la población en la co nstrucción de su futuro.
Si a la relación de los planificador s con los políticos y los ciudadanos
organizados, añadimos la integración de los productos de la investigaci6n,
podremos aspirar a una planeación como política urbana, eficaz y dotada
de racionalidad. e allí, a las políticas y la planeación críticas, progresivas,
hay un gran paso, el de la opción política, el cual se podrá dar gracias al
conocimiento de los vectores contrapuestos; política estatal hegemónica y
demandas de los ciudadanos.
Los lectores podrían calificar estas notas de utópicas o voluntaristas; no
tienen esa presunción ni ese alcance; pero no se rechaza ese carácter pues
todo cambio implica un cierto grado de utopismo o visión de futuro. Será
todavía más difícil reconstruir las relaciones sociales y políticas, dejar atrás

305
 Las polfticas y la pl aneación urbana en el neoliberalismo

Prad ill a, E. Y Pino, R. (2004) "Ciu da d de México: de la cenrralidad a la red de co rredores

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307
 Descentralización para la equidad 1
D aría 1. Restrepo B tero
Universidad Nacional de C olombia, Bogorá

La pregunta que nos planteamos aquí, es la de saber si los procesos de

reforma territorial de las últimas décadas en América Latina han sido efica­
ces en la descentralización institucional del poder, por una parte; y por
otra, si ello ha servido a una mayor apropiación democrática de la adminis­
tración, las políticas y los presupuestos locales. Planteada en una perspec­
tiva histórica, la inquietud consiste en evaluar las capacidades que han
tenido las reformas territoriales para superar rasgos de largo plazo: el carác­
ter de enclave del desarrollo del mercado y del Estado con sus consecuen­
cias políticas y soci ales. O, a la inversa, si los procesos de descenualizaci ón
han manten ido o, peor aún, profundizado las inequidades - ociales, terri­
toriales y políticas- que el desarrollo del capital ismo subordi nado y de
enclave produjo durante I siglo XIX en el subco ntinenre latino mericano.

I La primera versión de las ideas aquf cons ignadas fueron desarrolladas originalmence en el

primer semeSLCe del afio 2008 en el marco de una aseso da a la asamb lea conslicuyente de la
República del Ecuador, con el apoyo del Insrituto Latinoamerica no de Invesrigaciones Sociales
-Ildis- de la Fundación Fried rich Eber r en el F. uador. Co n posterio ridad esre docum ento se
redactó para el IV foro Euro Latino Ameri cano aribe fio de Sociedad Civil, co n el apoyo del
Ce ntro Peruano d e Esrudios Social es - C epes- y por solicirud del ,rupo Propuesta Ci udadana
del Perú. Agradezco los com ntarios de En rique O , los cuales, sin co mp romerer s aprecia­
ciones sobre la mareri , mejo raron el lexto n clar idad y preci ió n.
Nora del editor: la ponencia presenrada al semi nario tirulada "Arre, parre y comparre: notas
sobre el proceso de descentralización colom biano", puede solicirarse a planur@unalmed.edu.ci

309
 O escentr,¡l izaci6 n pa ra la equidad

Vei nre anos d xperlcncia descentralizado ra' mues tran u n au mento

d 1 tamo no del Estado , del gasw y de la burocracia est~t[a l, tan en los
nivele territoriales, como en el entral. Ame 1.1 transferencia de recursos y
fu nci nes a los gobiefl os lo alcs, I Liase políLica y la burocracia nacional
se resisten a ced er poder. Por 11 defienden competencias y platas que le
perm iten seguir inrervi niendo en aquellos a: unto descentralizados que
de bie ra haber ced ido d -fl ni rinmente (Castro , 2002). Sin embargo, la es­
rrategia pr m rcado se ha servldo de la descenrralización para av. nzar
m ucho en la SlLbconrratació n, en la generación de empresas y en la sociali­
zación de los ca tos de las acciones emules ( .arrió n, 2 03) .
Siguiendo co n la dimensión económ i .a, importa señala r que la descen­
tralización es una estrategia para realizar rápidos y legítimos pr ceso de
privatizació n de empresas estatales territ rial s, así como para el alza de
tarifas e impuestos. Al transferir funciones con recursos insuficiente para
ar nder los c sr s de tales com peten ias y resp nde r a la acrecentada p re­
sión soci al sob re la adm ini stración local, los man datarios, de cualqu ier fi ­
liación política, d ben su ir tarifas e im p ue t OS, y cuando estOs na alcan­
zan, end udarse y privatizar las emp resas (Resrrepo, 200 1). En [Odos estos
terrenos el neoliberalismo puede mostrar re uiLado , aunque en más de un
paí el end udamiento territorial ha sido de tal m agn itud. que com prome­
te la carrera del sector fi nancie ro p rivado y presiona giros suplem entarios
del nivel central , lo cual afe ta ·1 equili brio macroeconómico nacional . Es
decir, el efecto contrario a lo q ue se busca ba (Aghón et al. , 1997).
En la d im en ión acial, la descenrralizaci ón de las em re. as y s rvicios
estatales es un m ecan is mo eficaz. para quebrar la unidad y la fo rtaleza na­
cional de los sind icatos de los trabajado res del sector públi o. La local iza­
ción d ios o nfl iccos ciales es un fecro nada d esp re iable q ue d biera
resultar de la responsabilidad local so bre asuntos muy sensibl en la cali­
dad de: vi da de la población . Lo uno y lo otro SOn activos que pued recl a­
mar el n oliberal ismo en América Lati na; sin embargo, los conflictos socia­
les no cesa n de rebasar su frontera lo 1, au nque el sindi lism o no logra
reponer la fu rza q ue antaño acum uló de la mano de las gran des em p resas
estatales de carácter nacio nal.
Dos gran d es ropósitos sobresalen e n la dimensión po!(tica, la
despolitización y la fragm entación . Hace r de la pugna por el poder una
confro ntación geren ial, con ertir la ad m inistración local m ism a en un
o nglomerado de emp resas q ue ompiren, sin favoriri smo y monopolio
sobre la recepción y manejo de los sub idi s, con tras emp resas p rivadas,

31 1
 D csce ntrali7.ación para la equidad
. J¡

puede se r este recon ocido co mo un tri unfo del aju, re neo li beral. pero sí un
resul tado de él (Re. rrepo, 200Gb).
La dimensión más estratégica, com o suele pasar, no es de o r en mate­
rial, si no cultural , di ch o de manera más precisa. de cu ltura pol ítica. Para
imponer e! "fu ndam entali mo de mer ado" e traspa a la p ro piedad colec­
tiva, bajo su forma esra ta!. masivam e n te a las red s empres aria les
trasnacionales, y lo que q ueda de la adm in istra ión p úbl ica se so mete a la
lógica de! mercado , princi palmente med iante la ap licación Jet principio
de la "libre ompeten ial> entre em p resa d e cualq uier n aturaleza jurídica.
Re unida queda así la condición materi al para incenriv r la cultura del "sál­
vese quién pueda y tenga los medios para ello". Las ciudades poderosas de
cada país se tragan sus áreas próximas de influencia y las ponen a orbitar
alrededor de sus necesidades, tales como descongestionar los dormitorios,
proveer recursos naturales y alimentos, recibir d esec hos, dotar
almacenamientos y relocalizar actividades industriales contaminantes.
Este comportamiento de mezqu ino "agujero negro" se distancia de los
principios de solidaridad, sin duda imperfectos, que construyeron los Es­
tados nacionales durante el siglo XX (Ocampo, 2002) . No sorprende que
las élites políticas de las grandes ciudades se quejen de aportar la mayor
cantidad de recursos tributarios al presupuesto general para que sea disrri­
buido a arras zonas, caracterizadas por sus incapacidades emprendedoras,
subdesarrollo institucional y pereza fiscal. La justicia de mercado es con­
traria al principio de redistribución, a cambio del cual levanta aquel de la
retribución: la lógica es premiar al ganador en un mundo donde impera la
competencia. Tales voces se oyen desde Bogotá, pasan por Guayaquil y
Quito y aturden en Santa Cruz de la Sierra. Cada cual debe recibir en
proporción directa a su capacidad y no con relaci ó n a sus necesidades. Para
asegurar este principio de justicia nada mej r que un radical estatuto de
autonomía tributaria, entendido como e! quiebre de las fi nanzas naciona­
les y la concentración de los medios económicos de las grandes urbes en
manos privadas. Los otros territorios son zonas reservadas para continuar e!
colonialismo interno, es decir, la succi ón de sus recursos naturales,
agropecuarios, m inero , de hidrocar buros el agua y los bosques.
¡Abajo el Estado paternalista, viva la ideo logta de la responsa bilidad de
cada uno anr lo suy o! Superada debe qu dar la larga época en la que a cada
necesidad de gran sensibilidad social d eb iera seguirle su conversión en de­
recho político ciudadano y obligación estatal. Ahora asistimos al reino de
la solidaridad de mercado. oda proclama y reivindicación debe abando­

313
 Desce ncraliza ción para la equidad

los cargos en los niveles inter medios y locales. La apertura de los sistemas
políticos a la representación d e las fuerzas marginadas y cuyos anhelos
fueron postergados, cuand no rep rim idos, en las décad as del sesenta, se­
tenta y ochenra, es un hecho palpable. Más allá de la gran rep resenración,
se encuentra un número exponencialm ente mayor de ciudadanos, co mu­
nidades, sectores y organizaciones so iales que empujan las puertas de las
burocracias e invaden a rravés espacios estatales antes reservados al mono­
polio de políticos y funcionarios profesional es. La paradoja de tal apertura
poHtica es la tentación del caudillismo, el mesianism o y el autoritarismo
popular por arriba, y por abajo, la fragmentación social mediante una mi­
rada de micro gestiones forjadas desde las múltiples expresiones de un
cierto individualismo comunitario (Restrepo, 200Gb).
Más allá de la dupla dicotómica: estatismo-colecti i mo o liberalismo­
individualismo, las nuevas prácticas políticas batallan por introducir un
nuevo paradigma: la socialización del poder. No se trata sólo de la elección
popular de alcaldes y gobernadores, sino de la construcción de mandatos
populares durante la campaña electoral; no es suficiente conocer las inten­
ciones de los gobernantes, ahora muchos aspiran definir planes y presu­
puestos participativos; además, del derecho a la alternancia partidista una
vez concluido el período de gobierno, se reclama la posibilidad de
revocatoria de los mandatos por incumplimienro de los programas de go­
bierno; es crecienre la exigencia de gestiones honestas , para cuya garantía
se presionan rendiciones públicas de cuentas de la administración y el
poder ejecutivo; se aspiran incrementos en la calidad y eficiencia de la
administración y los servicios públicos, para cuyo fin la participación ciu­
dadana y comunitaria en las instancias y programas públicos tiene una
importancia definitiva.
¿Cuál es la relación enrre prácticas participativas y ordenamienro espa­
cial del Estado? En teoría no existe una relación unívoca. Un régimen cen­
tralista puede fomentar masivos ejercicios de participa i6n o negarlos; así
como una estructura descenrralizada, y los gobiernos locales, pueden asen­
tarse con base en prácticas paternalistas y autoritarias, o ser e! resultado
vivo de un empoderam iento ciudadano sobre la administració n públ ica.
Sin em bargo, en la América Laci n a de los años o henta, nove nta y todavía
a prin cipi os de! siglo XXI , movimientos sociales, en particu lar los émicos,
de base rural y cívica, identifican la construcción de su poder con la parti­
cipa ión s cial en for mas descentraliz adas de gobie rno (Fals, 2000). La
reivindicación de autonomía territorial no se vive como reclamo de autismo

315
 Descen tralizaci ó n para la equidad

lizació n, gran infraesrrucrura, i ncia y cecnolo g(a, créd ira y crib utaci ón ,
pri ncipal mente (Misas et al. , 2005). Las b rechas en los índice de desarro­
llo entre entidades rerric riales se han profundizado desde I década del
se tenta (Ocampo, 200 2). Más aún , a pe ar dt: un difusi6n de los sistemas
p líticos, del gasto públ ico y de l presencia estatal en los territorios. de la
mano de la descentralización, todavía el poder económ ico y político priva­
d o y es tatal sig ue alta me n te conce nt rado ocial y te rri rorialmente
(Restrepo, 2007b).

Finanzas territoriales y equidad

Dos fuerzas antagónicas se disputan la redefi nició n del ordenam iento

territorial d los Estados en Am érica Latina. N o se trata de una co nfron ta­
ción entre centralistas y des- centralistas; sino de una pugna po r la prima­
cía social y política den tr de cualqu iera de las prio ridades de organ ización
espacial del E tado (Remepo, 00l) . Aquí hemos sustentado co m o signo
de disti nción d e la fisura estratégica la primada por la privatizació n O la
social i7-ación del Estado, las rentas públi y la lógica política. En lo que
queda invitamos a considerar una serie de propuestas a la d escentral ización
ordenadas a parti r de la lucha por la equida y la ocialización d el poder.
Este esfuerzo tiene sentido ún icame nte si la izquierda dem ocrática en
Am érica La ti na co nsidera que el ordenam ien to espacial interno perm ite la
obtención de fi nes m ayo res en la construcció n de la equidad , el bie nesta r y
la democraci a (Mont3ñés, 2001). Si po r el con trario, la am enaza de la
glob lizaci6n neo li bera l recomiend a, bajo ciertas cond i iones, lim itar la
autonomía de los spacios rerrito ri ales y fortalecer l eje de! pod er central,
entonces, lo que sigue carece d e perti nencia, o al menos, de actualid ad o de
urgencia. La ap uesta de este escri to es il ustra r los márgenes d e ganancia
que cie rto manejo de la lógica espacial podría apo rtar a l co nstrucción del
poder in tero • el cual debe, a toda luces, com ple mentar e con In acuerdo
mayoritario sobre las prioridad es políticas nacionales y con la cons trucción
de alianzas internacionales, en particular. ap retar e! paso de la integración
económica, insti tucional y mo netaria d e Am érica Latin a.
¿Qué tiene q ue ver la integración co n la descentralizaci6n? A nuestro
entender, m ucho (Torres Ribeio, 2005). Pe ro , exp licar esta relación excede
el propósi m de este ensayo. Nos lim itamos a se ñal ar ql1e son las dos prin­
cipales di me nsiones de transformación e pacial de los Estad s nacionales.
En este co ntexto, advenir que una integració n carente de un propósi to

317
 Descentralización para la equidad

excepciones, los impuestos más dinámicos son aquellos que representan

una carga mayor a las clases bajas y medias de la pobl ación, respecto de los
ingresos relativos de los diferentes niveles sociales. E decir, que los im­
puestos indirectos yal trabajo formal retiran de los sectores populares y
medios unos porcentajes may re del total de ingresos de e tl población.
En cambio, los impuestos directos a la ri q za y la propiedad representan
porcentajes menores respecto de los recursos totales de las clases altas. Así
las cosas, los recursos cedidos de la nació n a las entidades territoriales po­
drían estar viniendo, indirectamente, de la base de la pirámide social...
con destino a financiar la política social de esas mismas clases. En este caso
se trataría, cuando más, de una redistribución intra clase.
Para lograr una relación más clara entre la financiación de las políticas
territoriales y la equidad se propone crear un sistema que relacione el ori­
gen del ingreso con el destino del gasto, por ejemplo, de la siguiente for­
ma. Por el lado de los ingresos, mediante un porcentaje directamente pro­
porcional al producto interno bruto per cápita de los niveles territoriales
intermedios y las grandes ciudades, otro porcentaje del impuesto a la ri­
queza y, orro tanto, de los tributos y tasas al consumo, finalmente, un
monto fijo por entidad territorial. De tal manera, las entidades territoria­
les de mayor desarrollo, las clases sociales más pudientes, los más asiduos
consumidores y cada entidad territorial contribuirían de manera propor­
cional a su riqueza. Por el lado del gasto, se aplicaría el criterio inverso, se
recibiría una mayor porción de la bolsa a menor producto interno bruto
territorial. mayor cantidad de pobreza total y relativa, más precario desa­
rrollo institucional relativo y menor capacidad fiscal. Una advertencia: la
experiencia de los últimos años enseña que privilegiar con mayor gasto
público situaciones de precariedad puede convertirse en un estímulo per­
verso a no superar la pobreza y el subdesarrollo. Por lo tanto, es prudente
introducir un criterio de eficiencia a los giros, precisamente: de eficiencia
en la reducción de las precariedades. Por ejemplo, las mejorías en el esfuer­
zo fiscal relativo, las disminuciones en los niveles de pobreza y la disminu­
ción de brechas de inequidad deberían ser entusiastamente premiadas.

El presupuesto nacional y la equidad

en la financiación territorial

Muchos de los movimientos sociales periféricos pugnan por una des­

centralización del gasto público. Es por ello que los sectores progresistas

319
 Descenrralización para la equidad

territorios específicos. Un tercer paquete de recursos, se genera a partir de

los reconocimientos que varios países hacen a I a.~ entidades territoriales po r
la explotación de recursos no renovab les, los cuales pre mian con asignad ­
nes los lugares a donde el azar situó e! bien natura!. Finalme nte, también
existen importantes gas tos a cargo de los diferentes sectores adm inistrati­
vos y económicos, los cuale son sensi bles a las relaciones políticas table­
cidas entre los líderes locales y las mayorías políticas nacionales.
El presupuesto nacional debiera ser instrumento para el d arroll más
equitativo entre las regione . Para que así ea, es deseable que los giros se
subordinen a planes de desarrollo territoriales, que hayan cursado obliga­
toriamente un intenso proceso de participación y concertación local sobre
las prioridades de! desarrollo. Hacia el mismo fin abogan Fondos de Com­
pensación inter regionales que, a la vez que compensen diferenciales en
niveles y capacidades de desarrollo, se especialicen en e! emprendimiento
de proyectos de integración regional.
Quizás e! reto más grande sea lograr que el presupuesto nacional posea
un verdadero carácter nacional, es decir, que la matriz central de su formu­
lación sea la preocupación por la distribución de oportunidades de desa­
rrollo en todas las regiones y, en consecuencia, e! apoyo a las prelaciones
locales de desarrollo (Dep artamento Nacional de Planeación, 2003) . Sí así
fuera, se convertiría en un poderoso instrumento de integración nacional y
de equidad, en ve:z. de ser como hasta ahora ha sido de manera predomi­
nante: la organización de la hegemo nía de sectores económicos y territoria­
les dominantes. El proceso de ejecución del presupuesto podría combinar
cuatro principios. El primero, el acuerdo sobre las prioridades nacio nales,
estado de conciencia al cual se llega com o resul tado de una amplia partici­
pación de representantes de todos los territorios en su discusión yaproba­
ción. El segundo, la concurrencia obligatoria de todos los niveles de go­
bierno en la impleme ntación de las políticas nacionales estratégicas. El
tercero, e! derecho de cada territorio a establecer prioridades y perfiles de
desarrollo propios. Y e! cuarto, e! apoyo de la nación a la financiación y
ejecución de las prioridades territoriales.

Recoger y volver a repartir tributos y ren tas

Característica de tod s los estados la tinoamericanos, sean estos unita­

rios O fed erales, ha sido la concentración tributaria en el nivel central de
gobierno. D esde los años veinte y treinta del siglo XX los más importantes

321
 Descenrra li7..ación para la equidad

El segundo comp nente que ayudó fi nanciar la ampliación del Esta­

do. fueron grandes empresas. generalmente de extracción minera e hidro­
carburo , así como de transporte y telecomunjca ion , corno también del
sector financiero. Un Vi ces fueron directamente creadas por el Estado.
otras nacionalizadas al secror privado. pero siempre mantenidas la. princi­
pales rentas fiscales a cargo del nivel central del E tado. El sello inconfun­
dible del n oliberali mo ha sido la privarización del máximo de activos
estatales. La propiedad de empresas produ civas, comerciales, de ervicios
y financieras ha cambiado de manos. En algunos países se discute, e inclu­
so se reclama con alevosía. el derecho territorial sobre la propiedad. el ma­
nejo, las remas y los tributos de empresas y recursos naturales esrralégicos,
tales como los mineros y los hidrocarburos; y mañana, con seguridad, de
los recursos naturales esencial para la vida como las grandes fuentes de
agua y los bosques. A nuestro parecer nada entraña más riesgo para la
explosión de los Estados y alienta la confrontación interna a las naciones,
que arrebacar la propiedad o las rentas fiscales de los sectores estratégico al
nivel central del Estado. El llamado a la auronomla tributaria y estratégica
posee en este caso el claro rufillo de la segregación y de la rui na del Estado
nación, a favor de poderosos intereses vinculados a las redes económicas
globales manejadas por los congl omerados mul tinacionales.
Asunto d iferente y no menos acuciante es discutir el uso de regallas,
rentas e impuesros derivados de la explotación d recursos naturales no
renovabl s. La mayoría de las veces tales recursos se encuentran separado
de los centros urbanos e industriales, en regiones qu reciben compen a­
ciones propias del Estado y el mercado de enclave. Es decir, que no
incentivan la generación de sistemas económicos locales, debido a que no
retienen excedentes económicos y enológicos suficientes para fecundar el
desarrollo regional (Becker et al. , 2004) . Debe explorarse una mayor par­
ticipación de los tenironos en las complejas decisiones de cÓmo fecundar
desarrollo sostenible cuando se depende de manera abrumadora de un
recurso natural escaso.

Descentralización y soberanía ciudadana y popular

Una característica de la época es la gran desconfianza hacia la democra­

cia representativa, en particular con los poderes legislativos a todo nivel
espacial y con los partidos políticos. Es difícil no reconocer en dicho des­
prestigio la causa de La gigantesca popularidad y expectativa con lo meca­

323
 Descenrrali7..aci6n para la equidad

Lucha contra la pobreza o reducción de la inequidad

La reducci6n de la pobreza y de la inequidad no son p rocesos equipara­

bles en todos los casos (R srrepo, 2007). La pobreza es tratada como una
siruaci6n, un estado de cosas, un conjunto de carencias a cada una de las
cuales se le establece una medida a partir de la cual se puede superar. Por
eso se habla de línea de po breza e índice de Nec sid ades Básicas Insatisfe­
chas. Uno es miserable si dispo ne de menos de u n dólar y pobre si no tiene
más de dos. De la misma man ra, se es pobre cuando el piso del hogar
posee ciertas características, se carece de ciertos niveles de escolaridad y los
ingresos alcanzan sólo para comprar una porción inco m pleta de la canasta
básica necesaria para encontrarse mínimamente nutrido.
La equidad es un término que invoca una relación entre grupos sociales,
los cuales en virtud de características derivadas de su posici6n social obtie­
nen, unos ventajas y otros desventajas, para hacer valer sus derechos y go­
zar de oportunidades. Por ejemplo, algunos citadinos acceden con cierta
facilidad a los servicios de salud, mientras para la mayoría de la poblaci6n
rural latinoamericana los centros de salud son inalcanzables. Dentro de las
urbes, la atenci6n de calidad se concentra también alrededor de los barrios
de estratos altos y medios, mientras se alejan de Jos sectores marginales.
Unos regíment!s de salud reconocen ciertas enfermedades y permiten orde­
nar medicamen tos en consecuencia, mientras otros restringen el derecho a
contraer enfermedades relativamente comunes y masivas dentro de los sec­
rores populares. El sector informal, es decir, más de la mitad de los trabaja­
dores latinoamericanos no conocen la seguridad en los ingresos, se les está
negado un salario mínimo legal, no poseen contraras de trabajo por lo que
no acceden a la seguridad social, y son presa fácil de la asistencia pública y
privada clienrelista. Las niñas asisten menos a la escu la que los niños, cursan
menos años y padecen mayores grados de deserción. El crédito, inclmo el
manejado por entidades estatales, se concentra en una porción bastante pe­
queña de la población. Las condiciones de salubridad, la seguridad y la cali­
dad de la infraestructura son muy desiguales según el barrio en el que se vive.
Sabido es que, a pesar de enormes esfuerzos, las m ujeres sufren mayores
dificultades que los hombres para ascender en los cargos públicos y, además,
por idéntico trabajo no se les re co nocen sim ila res salarios. Y así
sucesivamente ... La inequidad se genera cuando la sociedad reproduce meca­
nismos de discriminaci6n que terminan por negar selectivamente los dere­
chos a los trabajadores, los pobres, los indios, los negros, las mujeres, los
barrios marginales, a la población rural y analfabeta.

325
 Descentralización para la equidad

América Latina. Cuando la focalización es una alternativa a la universaliza­

ción de los derechos debe ser rechazada. Pe ro, cuando la focalizaci n es el
gancho para detectar, atraer y vincular a perso nas, co m un idades y territo­
rios hacia políticas universales, en ro nces debe ser apoyada. Y cuando la
focalización es e! medio para atender personas y grupos excepcionales, q ue
no so n bien tratados en su necesidad y especificidad por 1 s políticas y
servicios universales, enco nces enaltece los pri ncipios de! humanismo
(Ocampo, 2008).
Una última advertencia, la obtención de los bienes y servicios mínimos,
puede que disminuya las inequidades, pero no forzosamente la acaba. Es
por eso, una vez más, que la prioridad a los grupos más desvalidos no se
adopta solamente por un principio de piedad, e! cual es suficiente como
razón moral y política para hacerlo, sino que se inscribe en un alegato a
favor de sociedades más equitativas. De lo contrario, se resbala fácilmente
en el asistencialismo y en la misericordia, prácticas q ue no afectan las con­
diciones que cavan e! hueco por el cual se cuelan sin cesar millones de
personas en la pobreza y la indignidad.

La representaci6n política de los territorios en la nación

Hasta ahora los procesos de descentralización política se han concentra­

do en la transformación de los sistemas e1ecco rales locales; ninguno de ellos
ha planteado una modificación de la representación política de los territo­
rios en las instancias nacionales del Estado (Restrepo, 2006b; Rivera,
200 1). Mi ntras esto o ntinúe as( es im probable que se modifiquen las
relaciones po[(ticas q ue mantienen la alta canc ntraci6n del gasto estatal y
privado en pocas entid ades territoriales. El Estado y el mercado depen­
diente y de enclave q ue caracteriza a América Latina se recrea a través d I
sistema político centralizado, el cual compendia en la fi cción "nacional" su
carácter m I hecho, incompleto, subordinado y caren te de soberanía. La
subordinación de la nación a las potenci as externas y sus principales gru­
pos económicos es la razón fundamen tal de la innecesaria difusión del de­
sarrollo en todo el país. La depend ncia xterna presiona en contra de una
mayor d ifusión del poder po lítico en la sociedad y los territorios, a cambio
de alimentar la centralidad de los grupos con los cuales negocia la inser­
ción subo rdi nada al mercado mundial. Fi nal mente, la entralización y con­
centraci6n del poder económico y político nacional deviene en colonialis­
mo interno, mediante el cual son sometidas millones de personas y vastos

327
 Descenrralización para la equidad

cultural y político que hemos venido a ser y. en consecuencia, atreverse a

crear un sistema de represenración que reconozca, respete y com bine todo
lo que somos. Com binar en proporciones más equ ilibradas, por tanro. de­
rechos y represenra ión: individ ual, territorial y comun itaria.

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329
 La Ley 388 de 1997:
hacia un urbanismo democrático
en Colombia
Samuel Jaramillo
Universidad de los Andes , Colombia

La muerte de la planificación urbana

Desde hace ya décadas, en ciertos medios, se da por hecho que la plani­

ficación urbana ha muerto. Incluso entre quienes actuamos
profesionalmente en este campo parece que tuviéramos esta convicción
subyacente, lo cual se manifiesta incluso en que buscamos de manera
afanosa re autizar nuestro oficio: hablamos de gestión urbana, de admi­
nistración urbana o de eufemismos similares, nos presentamos como ge­
rentes, como facilitadores, etc. En nuestros program as docentes intenta­
mos acallar esta denominación O cualquiera q ue la voque. La planificación
urbana ha muerto, o por lo menos está muy grave. Y lo peor es que e!
paciente parece merecer su suerte. Sus dolencias parecen estar asociadas a
sus pecados.
Pero ¿quién es e! enfermo y cuáles son sus males? H abría que deci r que
se trata, en lo fundamenta l, de la planificació n urbana de corre
funcionalis ta, corbuseriana, ligada de alguna man ra al Movimiento Mo­
derno en arquitectura y que dominó e! manejo de las ciudades durante
décadas, pero especialmente" a partir de la culminación de la Segunda
Guerra Mundial hasta finales de los años 70 de! Siglo XX. Sus culpas son
múlti ples. Se acusa a esta tradición de tener una visión excesivamente
simplifi cada de la ciudad, de querer imponer un orden empobrecedor ba­

331
 La Ley 388 de 1997: hacia un urbanismo democrático en Colombia

De hecho en nuestro conti nen te se ensayaron aventuras muy atrevidas

en esta dirección. Pero as{ mismo, a los re proches más generales que se le
hacían a esta plani fi cación, en nuestro med io se le agreg ban otros: destaco
la acusaci6n de ignorar nuest ras particu laridades culturales, en especial las
especificidades de las prácticas espaciales populares, q ue eran atropelladas
por acciones y planes homogeneizantes y que en cierta medida implicaban
una acultu raci6n forzada. Frente a ello la objeci n de ineficacia era aún
más vehemente, pues la evidencia mostraba que la urbanización espontá­
nea e in fo rmal fue avasalladora y mol deó nuestras ci udades de manera
mucho más amplia que la ac i6n i igida po r estas impotentes oficinas de
planeación .

El urbanismo postmoderno

La crítica y aparente superaci6n de este orden de cosas apareció inicial­

mente como una insubordinación d la imaginación y de la libertad creativa
fre nte a las rígidas pautas y cartabo nes de los planificadores func io nali taso
No a las normas que pretendían tener la m isma val idez en cualquier con­
texto. No a los índices y a las listas de prohi biciones que en sí mism os
estaban lejos d garantizar la calidad física y más bien eran una camisa de
fuerza que a menudo la im pedían. No a la subo rdinación de cualquier o tro
princi pi a las consideraciones funcionalistas e higieni tas o
y esto se ideuri fi có como una cesura gnos ológica. Lo que se pone en
uestión sería una concepci6n de la ciuda defo rmada por lU1 racionalismo
simplificador: la ci udad es una realidad de tal manera compleja que es
ins nsato pensarla en su conjunto y con una p retensi6 n de estrecha cohe­
rencia. Se de e abandonar la vana y peligrosa tarea de partir de una repre­
sentación abarcante de la ci udad, uno de cuyos ejemplos más perniciosos,
casi cari aturescos, fue el de los modelos estadísticos matemáticos que hi­
cieron furor en los afia s 70. La ruptura con el fu n ionalismo sería una
ruptura con la racionalidad limi tada de la modernidad: lo que se proponía
era, nada menos, que pensar la ci udad con una óptica que la superara. Es
de ir, un urbani mo postmoderno.
Por lo tanto la actuació n sobre la ciudad se red fini6 de manera peren­
toria: lo que de aho ra en adelante s privilegia, es entonces, la a ción pun­
tual y osa a, lo sufi cientemente co ntundente como para des ncadenar una
di námica que debía ser ejecutada por lo emp resario privados, mucho más
eficien tes y ejecutivos que los burócratas gubernamentales. Porque claro

333
 La Ley 388 de J 997: hacia un urbanismo democrácico en Colombia

prom om res pueden des ntenderse de los efectos generales de sus acciones:
este mecanismo infal ible asegura la congru encia general y su efecto positi­
vo. La codicia especulativa no tiene por qué seguir siendo considerada como
un defecto, sino más bien como una virtud: la búsqueda de la ventaja
individ ual es la clave arcana de la co m peridvidad y del crecimiento.
Esro , desde luego, bajo un· cond ició n: la de que al mercado se le deje
operar a sus anchas. D e que no se entorpezca su accionar con restricciones
y normas. Por lo tanto, al Esta o se le reco rra toda posibil idad de acci6n
que eventual mente dificul te el despliegue de esta mano invisible y se le
encomiecda como única funci n la de garantizar su libre operaci6 n.
Desregulaci n es la enseña. El Estado debe renunciar al máximo a las nor­
mas y aquellas que sean mate rialmente imposibles de eliminar, deben se­
guir las tendencias espontáneas de los agentes mercantiles. Un deber adi­
cional para las autoridades es el apoyo a ta acci6n de los empresarios
privados en las inversiones y en las ac ione de coordina i6 n que ellos no
pueden asegurar por su cuenta. En esto términos, evidentemente la plani­
ficación sobra y además, obstaculiza.

La reacció n frente al urbanismo liberal

Pero el desempeño del urban ismo post moderno no ha ido tan halaga­
dor como pod ría esperars , y esta es una percepción cada vez más extendi­
da en las grandes urbes del mundo. No es de ninguna manera claro, que
los recursos cen trados en el aum ent de la competitivid ad y en la promo­
ció n de secrores de la ciudad para adecuarlos al mundo de los inversion istas
se haya trad ucido en una elevación concomitante de las condiciones de
vida del conjunto de los habitan tes urbanos. M uy por el contrario, la se­
gregación socioespacial parece profundizarse. N o solamente los grupos so­
.ales están cada vez más separados, sino que el contraste en las condiciones
de existencia entre los bolsones de opulencia con sus barrios y clubes y
shopping centm de lujo, y el resro d la población. para no hablar de los
guettos m is rabies, con tinúa ampliándose. Y los impases funcionales de las
grandes urbes continúan amenazantes: sigue ex.i tiendo escasez de viviend a
para los sector s populares, el precio de los inmuebles crece y las burbujas
especulativas se han v e1to reiteradas, los sistemas de movilidad para la
mayo ría de 1 población e eterioran, etc .
. n las ciudade ' de los paí es perifé ricos esro es especial mente nítido. Si
la segregación socio-espacial ya era muy aguda en ellas, este manejo ha

335
 La Ley 388 de 1997: hacia un urbanismo de moc rárico en C~ l ombia

tras trad iciones te' ti as, tanto de la e nomía convencio nal como de
la economía crítica. pero q ue no tiene n esta admiracÍ n irr suicta por e!
mercado, pueden explicar con eprualmenre lo que para ningún observa­
dor empírico es un 'ccreLO : en es pecial el mercado inmobi liario es un me­
canismo profundamente desigual en e! que los agentes más poderosos,
especulado res y gramlcs promotores pueden imponer sus intereses sobre
los agenees más débiles y sobre la comunidad. Su libre operación implica
en ormes flujos de valor ha ia estOs peradore con poca o ninguna retribu­
ción de su parte. Y al m ismo t iempo sus efectos sobre el funci onam iento
de la ciudad son muy irracionales: su operación sin cortapisas profundiza
la segregación, promueve la retención de las mejores tierras, desencadena
catastróficos procesos de renovaci6n espontánea q ue implica pérdidas cul­
turales enormes y la obsolescencia prematura d e porciones importantes del
parque inmobiliario , etc.
De manera de!i beradame nre esquemátic me atrevo a delinear algunos
de los principios de esta nueva aproximació n al manejo de la ciudad:

Una visión rigurosa y critica de los alcances y limitaciones del

mercado inmobiliario

La conclusión central que se puede ext raer de estas consid raciones y de

las evidencias em píricas de la tray eraria de las ciudades es la de qu e si
bien e crucial darle la im portanci a que tiene e! mercado como m canismo
de socialización, es indispensable tam bién tomar nora de sus limitaciones.
y fr en te a el las s imperativo tomar las previsiones para orientarlo, canali­
zarlo, en algunas circu ns tancias, enfrentarlo, para tratar de garantizar q ue
el resul rado sea acorde con el bien comú n. Un punro destacado en la agen­
da de quienes se ocupan del manejo de la ciudad es, desde luego, avanzar
en la comprensión de! mecanismo de los pre ios inmobiliarios, lo que re­
quiere una indagación te6rica rigurosa y el emp leo de m arcos conceptuales
críticos, pues se rrata de un tó pico q ue sigue presentando interrogantes
con eptuales y sobre el que la tra ici6n más ortodoxa se m uestra especial­
menee lim itada. El conocimientO de este meca nismo, hay q ue repetir! , se
busca no para plegarse a su evolució n espontánea, sino para poder orien­
tarlo de manera eficaz.

33 7
 La Ley 388 de 1997: hacia un urbanismo democrático en Colombia

La recuperación de estos valores y su reo rientación hacia la fi nanciació n

del desarrollo urbano, que es algo central en cualq uier ciudad capitalista,
se torna en un elemento estratégico en las ciudades lati noamericanas.

La construcción de una visión de conj unto de la ciudad queprevea

las tendencias glo bales y fu turas

Para que estas acciones no se tornen caprichosas. ciegas, yeventualmen­

te abusivas, aparece otra vez como 19o crucial la elaboración d represen­
taciones globales y rigurosas de la ciudad que permitan anticiparse a la
evolución fu tura de ella, que establezca las conexiones entre sus distintos
elementos y calibre los impactos de las acciones individ uales. Emerge de
nuevo la necesidad de los estudios urbanos sistemáticos, y en ello el papel
técnico de los expertos y profesionales es decisivo.

Una ap roximación pluralista y la configuración de agentes que

respondan por el bien común y los intereses de los más débiles

Una de las redefi niciones más importantes de una plani fi cación demo­
crática es la crítica al tecnocratismo autori tario y el reem plazo por una
aproximación pluralista y transparente a las decisiones colectivas. En ello
se debe contar con instancias que involucren a agentes privados, entre ellos
los promotores y propietarios. Pero no se trata de una negociación exclusi­
va o subordinada con el capital inmob il iari , sino que en estos procedi­
mientos se d ebe involucrar a ot ro agen tes e la socied ad ivi\' como orga­
nizaciones de residentes, de usuarios, de grupos d efi nidos terrirorialmente,
y a diversas instancias del Estado, que reflejan diversas imb ricaciones de
intereses sociales.
Dado el desbalance inherente del mercado inmo biliario, los organis­
mos estatales deben erigirse como agentes xp lícitos d e los intereses gene­
rales y defensores y voceros de los sectores más débiles en esta estructura.
En este sentido debe proponerse objetivos explícitos de equidad, de incl u­
sión, de combate de la segregación, etc.

339
 La Ley 388 de 1997: hacia un urbanismo democrácico en Colombia

[Ución . Así mismo está n nsagrado. co mo principios jurídicos el derecho

de las co munidad s a pard ipa r de los in rementos n los precios del suelo
de rivados de la urbanización y se c nsagra el pri ncipIO de que la regulación
urbana debe velar porq ue exista un equ ili brio entre los COStoS y beneficios
de la urbanización, tanto ent re los propietarios enrre . í, como entre lo
propietarios y la co munidad.
De arra lado en esta I gislaci n exi. ten mecan ismos imporrantes para
interven ir el mercado del uelo, un ecurso que ha stado usente n nues~
(ro marco jurídico hasta este momento casi comple tamente. La ley propor~
ciona vari os disposi tivos asoci ados a I tarea crucial de recuperar lo incre­
mentos en los precios del suelo, el principal de ellos la Participación en
lusvalías, pero en la práctica existen otras po ibilidades complementarias,
co mo la Co ntribución de Valorización de la que disponemos desde hace
muchos años y que ha ido perfeccionándose en el país, yel cobro por
edificabilidad adicional, que apenas comienza a ensayarse, y el cobro a los
propietarios de tierra en desarroll de los costos generales de infraesrructu­
ra (cargas generales) que hasta el m Omento e descargan en los fis os locales
yen los contribuyentes o los usuarios finales. Existen insrrumemos impor­
tantes para c mbatir la retención de tierras, como el tratamiento de urba­
nizació n prioritaria y la expropiació n expedita por vía admi nistrativa. Y
xisten varias palan . s para agiliza r el m ismo mercado cuando esto es con­
venienre, c ma el reajuste de tie rras.
La ley contem pla la blig ión de elaborar un Plan de Ordenamiento
Territorial para los municipios con una vigencia que propende por una
cierta estabil idad y que contempla ajustes controlados. Este plan es un
referente obli gatorio pa ra las decisiones corrienres, y en u elaboración y
adopción se contemplan va rias instancias técnicas, políticas y participarivas
que procuran que Se3. una deci ión que privilegi los intereses comWles y
que incorpore las opcio nes de diversos grupos.
La ley contempla varios niveles de operación de las decisio nes de
planeació n: Planes Zonales y Planes P rciales, que permiten concretar de~
term inan tes que no tienen una pertin ncia uniforme y q ue permi ten po­
ner en marcha, con mucho mayor eficiencia, los mencionados instrumen­
tos de gestión del suelo y los criterios de equilibrio entre las cargas y bene­
ficio de la urbanizac ión.
La ley lleva diez años y estamos muy lejos de su desarrollo cabal. En
to hay que tener en cuenta que se trata de insu umenros radicalmente
nuevos y se ha tenido que enfrentar muchos obstáculos técnicos y adminis­

341
Autores

Los autores:

Ana C lara Torres Ribeiro, doctorada en sociologl de la Universidad de

ao Paolo, es do ente-investigadora y ex direcwra d I In ti ruro de Pesquisas y
Planejamento Ur bano e Regional, de I U niversidad Federal de Río de Janei ro,
Brasil. Es miembro del C onsejo C ientífico de la Red Iberoamericana de Inves­
tigadores so b re GlobaJización y Terriro rio, y c o rd inado ra del programa de
desarrollo urbano de! C onsejo Luinoame ricano d e Ciencias Sociales, Clacso.
Dirigió la revista Cadernos del Tppur. Entre sus ampli s tra bajos sobre sociolo­
gía y política urbanas y teoría de la planeación se destacan los libros El Rostro
Urbano de América Latina (comp. 2004) y Glo halización y Territorio (comp.
2005).

A nálida R incón Patiño es ab ogada y planificadora. doctorada en

planeamienro urbano y regional de la Universidad Federal de Rio de Janeiro. y
actual directora de la Escuela de Planeación U rbano -Regional. Universidad
Nacional de Colombia. sede Medellfn . Ha trabajado co n comunidades en ejer­
cicios de planeación participariva y ONG . incluyendo la Corporación Región
para la Democracia y e! D esarrollo. De sus uabajos sobre planificaci ón.
territorialidades y producción normativa se d estacan los libros Espacios Urba­
nos No-Consentidos.· La Legalidad e Ilegalidad en la Producción de Ciudad (edi­
rora. 2005) y La Disp uta por la Ciudad: Uso de la Norma y Apropiación Territorial
(próximo a publicarse)

Carlos A. de Mattos es profesor-investigador del Instituto de Estudios Ur­

banos d e la Pont ifi cia Universidad C atólica d e Chile. presidente de la Red
Iberoamerica na de Impacros 1l rritoriales de la Reestru turaciÓn. miembro de
la planta permanente del I1pes. y d irector de la Revista Latinoamericana d~ Estu­
dios Urbanos y Regionaks -Eure-. Ha sido profesor invitado en numerosas uni­
versidades latinoamericanas . Investigador sobre temas de desarrollo urbano
y metropolitano. planificación económica y gestión urbana y territorial. De sus
publicaciones recientes se resalcan Cambio Metropolitano en América Latina
(2002) y Gobernanza, Competitividad y Redes: La Gestión en las Ciudades del
Siglo XX! (2005) .

Carlos Alberto Torres Tovar es arquitecto, docente-investigador y ex deca­

no de la Facultad de Artes de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogo­
tá. Candidato a doctorado en Urbanismo de la Universidad Central de Vene­
zuela. es coordinador de la revista Bitácora. Experto en e! tema de las transfor­
maciones de la ciudad latinoamericana. su trabajo se dirige principalmente
hacia la ciudad informal , la vivienda y el hábitat popular. Entre sus publicacio­

343
lización y Resultados para América Latina (2004) yel libro Industria y Región en
Colombia· Desarrollo Espacial. Productividad y ompetitividad durante lA Apertu­
ra de los Noventa (200 7 ).

Luis C arlos Agudelo Patiño es Ingeniero fores ta l, especialista en o rdena­

mien[O terri[Orial, doc[Orado en urban i m o, te rriwrio y sostenibilidad de la
Universidad Politécnica de Valencia, y docente-i nvestigado r de la Escuela de
Planeación Urbano-Regional, Facultad de Arquitectura, Universidad Nacional
de Colombia, sede Medellín. Sus preo cupacion es por el desar rollo sostenible a
escala urbano-regional han conducido a amplios trabajos teóricos y aplicados
sobre bienes y servicios ambientales. ordenamiento territorial y nuevas
ruralidades, así como trabajos con comunidades indígenas. Sus publicaciones
recientes incluyen El Territorio de las Regiones Metropolitanas (2006) y acaba de
preparar el libro Sostenibilidad Urbana (en edición).

Peter Charles Brand es geógrafo y planificador, doctorado en diseño urbano

de la Universidad de Oxford Brookes, y profesor-investigador y ex director de
la Escuela de Planeación Urbano-Regional de la Facultad de Arquitectura de la
Universidad Nacional de Colombia, sede M edellín. Sus intereses in vestigativos
giran alrededor de la influencia de la problemática ambiental sobre la política,
la construcción y la gestión urbanas, y globalización y políticas urbanas . Entre
sus libros recientes se destacan La Invención de Futuros Urbanos (con Fernando
Prada, 2003) y Urban Environmentalism: Global Change and the Mediation 01
Local Conflict (con Michael J. Thomas, 2005).

Roberto Fernández es arquitec[O, doc[Orado en arquitectura, diseño y urba­

nismo de la Uni ve rs idad de Buenos Aires. Actualmente se desempeña como
director del Centro de Investigaciones Ambie ntales de la Facu ltad de Arquitec­
tura, Urbanismo y Diseño de la Unive rsidad de Mar del Plata, Argentina, y
profesor invitado de la Universidad de Buenos Aires entre otras instituciones.
Su trabajo sobre arquitectu ra, medio am b iente y desarrollo urbano tiene un
amplio reconocimiento, y sus publicaciones recientes incluyen los libros Ges­
tión Ambiental de Ciut./¡¡des: Teoria, Critica y Aportes Metodológicos (2000) y
Utopias Sociales y Cultura Técnica.· Estudios de Historia de lA Arquitectura Mo­
derna (2005) .

Samuel Jaramillo González es economista, doctorado en Urbanisme et

Amen agement de la Uni ve rsidad de Parfs X II , y profesor titular-investigador de
[a Facul tad de Economía de la Universidad de los Andes . Es presidente de la
Asociación Colombiana de Investigadores Urbano-Regionales -Aciur-, y
cofundador de la revista Territorios. En su larga trayectoria en estudios urbanos
y d planeaci6n, se destaca su trabajo sobre procesos de urbanizaci6n, renta

345