DESCONFIANZA SOCIAL.

Las raíces sociales del problema y el rol de las

políticas públicas en la búsqueda de soluciones1

Ma. Cecilia Güemes2

INTRODUCCIÓN

En América Latina la confianza interpersonal es, en comparación con otras regiones,

llamativamente baja. Tal situación es mala; a nivel personal, afecta la interacción cotidiana de
los sujetos, a nivel agregado, constituye un obstáculo al desarrollo económico, calidad
democrática y eficacia institucional.

La desconfianza es el correlato de la sensación de inseguridad y percepción de incertidumbre

con la que conviven los sujetos diariamente. Cuando no se sabe que esperar de los otros o se
sospecha los demás son deshonestos u oportunistas, las personas consideran poco racional
asumir los costos y riesgos que supone entablar acciones colectivas o iniciar relaciones de
cooperación (Luhmann, 1996) (Lechner, 2000) (Ostrom & Ahn, 2003).

Si la acción colectiva escasea y la cooperación es poco frecuente nos topamos con serios límites
a la profundización democrática. Aumentar la calidad de la democracia demanda una ciudadanía
activa e involucrada, exigente y comprometida, que se movilice y castigue a los representantes
políticos incompetentes y que esté dispuesta a cooperar en la realización de bienes públicos. La
falta de confianza entre los sujetos, bloquea la coordinación entre los ciudadanos y desanima a
involucrarse en lo general favoreciendo el refugio en la vida privada (Putnam, 1993; Boix &
Postner, 2000; Herreros, 2002).

Asimismo, la desconfianza social hace menos probable la cooperación entre burócratas, entre
elites de gobierno y entre el Estado y la sociedad civil. Dado que la desconfianza social suele
estar vinculada a la desconfianza institucional, cuando está presente esta última, la participación
con las instituciones es escasa y se pierde la oportunidad de mejorar el desempeño
gubernamental. A razón de ello, es esperable se obtengan políticas públicas menos eficientes,
menos eficaces y menos legitimadas (Sides, 1999; Boix & Postner, 2000; Rothstein & Uslaner,
2005).

Por último, la falta de confianza obstaculiza el desarrollo económico. Si los actores temen ver
traicionada su confianza, es probable destinen altas sumas de dinero a prevención y vigilancia
de las conductas de aquellos con quienes interactúan. Esto último, reduce los recursos
disponibles para invertir en otras cosas como son la innovación e investigación, dificulta la
transferencia de información y conocimiento y disminuye las probabilidades de coordinar

1
En Fernández del Soto, Guillermo y Pérez Herrero, Pedro (coords) América Latina: sociedad, economía y
seguridad en un mundo global. CAF Banco de Desarrollo Latinoamericano y Universidad de Alcalá, Marcial Pons,
Madrid, 2013, pp. 123-13
2
Abogada por la Universidad Nacional del Litoral de Argentina y Magíster en Ciencias Sociales con orientación en
Sociología en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina. Actualmente es Doctoranda
Ciencias Políticas en el Instituto Universitario Ortega y Gasset. Es investigadora principal del Grupo de
Investigación en Gobierno, Administración y Políticas Públicas (GIGAPP), investigadora del Instituto en Estado,
Territorio y Economía de la Universidad Nacional del Litoral (IIETE) y trabaja como investigadora contratada en el
Instituto de Políticas Públicas del Centro de Ciencias Humanas y Sociales del Consejo Superior de Investigaciones de
España (IPP-CCHS-CSIC). Contacto: cecilia.guemes@gigapp.org

1
actividades más complejas, costosas o de largo plazo (Knack & Keefer, 1997; Evans, 1996;
Rodriguez & Román del Rio, 2005).

Ahora bien, ¿qué es específicamente la confianza social y cuáles son sus niveles en América
Latina?

La confianza social remite a la idea de lazos débiles o de largo alcance que se desarrollan entre
personas que carecen de conocimiento íntimo y que son diferentes entre sí. La misma, debe
distinguirse analíticamente de la confianza singularizada que alude a los lazos fuertes e intensos
que se gestan con la familia o conocidos y de la confianza institucional o vertical que refiere a
las percepciones que los ciudadanos tienen de las instituciones sociales, sean estas
gubernamentales (Congreso, Poder Judicial, policía, etc.), o no gubernamentales (Iglesia,
sindicatos, partidos políticos, etc.) (Granovetter, 1973; Levi, 2001; Rothstein, 2000).

Más allá de las dificultades que entraña medir estos conceptos, los resultados de encuestas,
demuestran que los niveles latinoamericanos de confianza social son bajos en términos
comparados y heterogéneos al interior de la región (Graf. 1 y 2).

2
 Confianza social por paises y medias regionales. World Value Survey 2005-2007

Perú
Chile
Brasil
Argentina
Colombia
México
Media América Latina 12,7
Ruanda
Mali
Ghana
Etiopía
Marruecos

Egipto
Media Africa 17,4

Suiza
Alemania
Polonia
España
Italia

Gran Bretaña
Francia
Media Europa 29,7
Tailandia
Taiw án
China

Corea del Sur

Japón
Media Asia 37
Nueva Zelanda
Australia
Canadá
EEUU
Media EEUU y ex-colonias Británicas 44,8
Finlandia
Suecia
Holanda
Media Países Nórdicos 57,3

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Confianza Interpersonal en América Latina. Latinobarómetro, 2010

35%
31% 31%
30%
26% 27%
25%
24% 24%
21% 22%
21%
20% 19% 19% 19%
18%
17% 17%
14% 15%
15%

10%
10%

5%

0%
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3
 Nota: elaboración propia tomando como base las respuestas afirmativas a la pregunta: ¿Se puede confiar en la
mayoría de las personas?
Fuente:: www.worldvaluessurvey.org y Latinobarómetro: www.latinobarometro.org

Dada la importancia que parece tener la confianza social, y los costos que por defecto supone la
desconfianza, urge reflexionar sobre: las razones que subyacen a la desconfianza de los
latinoamericanos, las vías a partir de las cuales se puede revertir este sombrío escenario y el
papel que juegan las políticas públicas en ello.

En el próximo apartado ofrecemos cuatro tipos de respuestas al primero de los interrogantes

propuestos para luego dedicarnos a las dos últimas cuestiones.

2. DIFERENTES RESPUESTAS SOBRE SU ORIGEN

Lógicamente, las explicaciones a la desconfianza latinoamericana varían de acuerdo a cómo se

conciba la confianza social en último término.

Para quienes la consideran una creencia sobre la bondad/fiabilidad de los otros, que está
asociada a ciertos valores cívicos y actitudes adquiridas a raíz de las experiencias y aprendizajes
que se desarrollan principalmente en la infancia, es probable las respuestas apelen a la cultura.
Para quienes la entienden como una percepción racional, que depende de la información que se
obtiene de las interacciones, del contexto próximo y de las percepciones que se construyen
sobre quiénes son y cómo se comportan los “otros”, es más probable las explicaciones recurran
a las estructuras e instituciones (Herreros & De Francisco, 2001).

Así las cosas, se obtiene cuatro tipos de explicaciones a la desconfianza:

a) Poca cultura cívica y bajos niveles de asociatividad civil.

b) Identidades sociales débiles.
c) Inexistencia de un marco de previsibilidad y seguridad jurídica que regule la
convivencia social.
d) Amplia desigualdad social que hace que sea imposible pensarse como un colectivo.

La primera de las respuestas se ajusta a la visión que sobre la materia ha popularizado Putnam
(1993). Nutriéndose de los estudios sobre cultura política, la confianza social se relacionaría
con valores y códigos ético-morales que generen conciencia de sociedad. La ausencia de una
cultura cívica históricamente construida bloquearía el desarrollo de la confianza y, la anomia
boba y la ausencia de una moralidad cívica occidental, explicarían lo encontrado en
Latinoamérica (Nino, 1992; Escalante, 2005). En esta misma línea, hay quienes consideran a las
asociaciones fuente de cultura cívica y potenciadoras de la confianza social; lo anterior supone:
i) entender la confianza como un subproducto de otras actividades, algo que pasa sin que nos
demos cuenta, ii) creer que, la interacción repetida entre sujetos que se desarrolla en el marco de
las asociaciones, es capaz de incrementar las redes sociales del individuo y desarrollar una
mayor predisposición a la acción colectiva, iii) suponer que la confianza singularizada entre los
miembros es potencialmente extrapolable a otros sujetos ajenos a la asociación (Herreros & De
Francisco, 2001). Atento a esto, la escasez de vida asociativa en América Latina manifestaría

4
podría quizá explicar los bajos niveles de confianza. En la tabla que sigue presentan las tasas de
participación en asociaciones en América Latina y las diferencias que existen en cada país en
relación al tipo de organización preferida por los sujetos (Tabla Nº 1)

% de personas que Tipo de asociación en la que participa

manifiesta estar
Países asociado o participar
activamente sobre Sociotrópicas % Utilitaristas % Religiosas % Otras %
total de respuestas

Argentina 75,7 20,15 1,65 77,75 0,44

Bolivia 45,5 64,65 18,86 12,82 3,66
Brasil 24,3 53,08 5,82 38,70 2,40
Colombia 34,8 66,99 11,48 19,14 2,39
Costa Rica 27,9 55,56 11,11 30,47 2,87
Chile 29,1 71,35 6,30 17,77 4,58
Ecuador 27,8 74,85 7,49 14,07 3,59
El Salvador 48,8 23,33 2,43 72,41 1,83
Guatemala 23,8 39,50 7,98 51,68 0,84
Honduras 33,3 23,42 9,91 64,56 2,10
México 46,4 67,68 14,36 13,29 4,67
Nicaragua 30,0 38,67 9,33 50,33 1,67
Panamá 26,6 55,22 10,82 29,85 4,10
Paraguay 46,9 54,71 5,33 38,01 1,95
Perú 44,1 70,89 6,62 17,39 5,10
Uruguay 22,5 65,56 15,56 14,44 4,44
Venezuela 24,8 57,05 15,77 14,77 12,42
Rep. Dominicana 39,7 42,07 15,11 41,06 1,76
Media América
Latina
36,2 52,5 9,8 34,4 3,4

Nota: Elaboración propia tomando como base las respuestas afirmativas a la pregunta: Participación
activa o trabajo voluntario en organizaciones. En asociaciones sociotrópicas se agrupan aquellas que
tienen por fin bienes públicos como son: asociaciones artísticas y recreativas, deportivas, de ayuda al
desarrollo, ecologistas, de defensa al consumidor, de caridad y organizaciones comunales/vecinales. Por
asociaciones utilitaristas se entienden aquellas que tienen por fin bienes privados como son: sindicatos,
asociaciones profesionales y partidos políticos. Sobre esta clasificación ver (Welzel, et. al 2005) Fuente:
Latinobarómetro, año 2005

La segunda de las interpretaciones destaca el valor de la identidad como elemento aglutinador y

referencia a un “nosotros” como un trasfondo necesario para que la acción colectiva y la
cooperación emerjan. En tal sentido, el individualismo y atomismo que caracteriza a las
sociedades actuales disminuiría las posibilidades de visualizar el nosotros y emprender acciones
cooperativas u orientadas a otros (Lechner, 2000). Ahora bien, en la definición del ser colectivo
son relevantes también los acontecimientos históricos que han marcado a una sociedad, las
experiencias y los símbolos que unen como aquellos episodios que dividen (Durston, 1999).
Así, en el caso latinoamericano, un posible cerco al desarrollo de la confianza provendría no
tanto de la pérdida de tradiciones y el olvido de la historia, sino de la falta de esclarecimiento de
heridas aún abiertas de conflictos pasados o actuales. Ejercicios de memoria histórica que
asuman este desafío de reflexión y reparación ayudarían tanto a construir una comunidad como
a fortalecen la norma de derecho y a devolver confianza en las instituciones (De Greiff, 2009).

5
El tercer abordaje es quizá uno de los que mayor potencial analítico tiene y que más interés
despierta. En sociedades amplias, la confiabilidad en los desconocidos, es generada
fundamentalmente por las amenazas creíbles de las acciones coactivas que emanan de normas
legales o sociales, a diferencia de lo que sucede en comunidades pequeñas, donde el
conocimiento personalizado y las normas sociales alcanzan para garantizar el cumplimiento de
los acuerdos y la fiabilidad de los otros. Por tal razón, el Estado de derecho es base fundamental
para el desarrollo de la confianza en las sociedades modernas. Ahora bien, más que la calidad
del diseño normativo importa la efectividad de las instituciones estatales en la aplicación de la
ley (enforcement) y las percepciones que la ciudadanía tiene de las instituciones de gobierno.
Cuando los sujetos perciben que las instituciones son capaces de identificar y sancionar a
quienes violan los acuerdos se genera previsibilidad y se reduce el riesgo de entablar relaciones
con desconocidos (Bergman, 2009; Herreros & Criado, 2008; Newton & Norris, 2000; Della
Porta, 2000). Dicho ello, la desconfianza social sería racionalmente comprensible en América
Latina en tanto el Estado de derecho no ha logrado desarrollarse cabalmente y, la confianza en
las instituciones es baja de por sí, pero, especialmente, en aquellas instituciones encargadas de
atrapar y sancionar a quienes la violan, esto es: policía y tribunales (Graf. Nº 3, 4 y 5).

Nota: elaboración propia tomando como base las respuestas que afirman confiar mucho o algo en las
instituciones mencionadas

6
 Confianza en la Policía en América Latina. Latinobarómetro, 2010

70%
63%

60%
54%
49%
50% 47%
41%
40% 40% 41%
40% 36%
34%
30% 31% 31%
30%
23% 24%
21%
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Confianza en el Poder Judicial en América Latina. Latinobarómetro,

2010

70%
60%
60%
53%
48%
50%

39%
38%
40% 35% 35% 36% 36%

28% 28% 29%

30% 26%
22% 24% 24%
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Nota: elaboración propia tomando como base las respuestas que afirman confiar mucho o algo en las instituciones
mencionadas. Latinobarómetro: www.latinobarometro.org

La cuarta y última de las respuestas presentadas se centra en los efectos adversos de la

desigualdad y exclusión social sobre la confianza. Los intereses asimétricos que existen entre
los sujetos de sociedades desiguales reducen sentidos de pertenencia y, con ello, las
posibilidades de una acción orientada colectivamente. Especial relevancia cobra aquí, más allá
de la desigualdad, la exclusión. La segregación urbana, segmentación educativa y el acceso

7
desigual a prestaciones de bienestar, estabiliza y radicaliza las diferencias económicas creando
ciudadanos de diferente categoría. Dado los niveles de desigualdad existentes, en las sociedades
latinoamericanas, es común las vidas de los sujetos que ocupan posiciones sociales muy
diferentes no se crucen y las sociabilidades que se desarrollan sean entre pares. Atento a ello,
resulta sumamente difícil se gesten normas compartidas entre grupos excluidos e incluidos y la
confianza social prospere (Rothstein, 2008; Lechner, 2000; Marquez, Alberto & Suzanne,
2008).

Frente a estas cuatro explicaciones, en el apartado que sigue se reflexiona sobre las respuestas
que se dan al problema de la creación de confianza focalizando, especialmente, en el rol del
Estado.

3.ESTRATEGIAS DE PROMOCIÓN DE LA CONFIANZA SOCIAL

Considerando al Estado como un actor de central relevancia en la creación de la confianza

(Levi, 2001) y siguiendo las cuatro perspectivas antes señaladas esquematizamos a continuación
las posibles formas que tiene el Estado de promover confianza.

Si el problema de la desconfianza radica en la poca cultura cívica y el bajo nivel de

asociacionismo hay dos cosas que el Estado puede hacer para promover la confianza. Por un
lado, invertir recursos en educación, entrenamiento ciudadano y en el desarrollo de símbolos
unificadores que forjen sentimientos de identificación nacional (Almond & Verba, 1970;
Linares, 2007). Por el otro, el Estado puede promover la participación en asociaciones
subvencionando a los grupos mediante ayudas financieras o exenciones impositivas, facilitando
locales públicos, institucionalizando cierto tipos de asociaciones cuyos fines, objetivos y/o
actividades sean de relevancia para el desarrollo económico o social (centros tecnológicos,
estructuras públicas o semipúblicas de I+D), etc. (Herreros & Criado, 2001; Cornejo, 2005).

Si la raíz de la desconfianza se entiende en clave de identidades, se abre un abanico de

intervenciones específicas tendentes a regenerar lazos de integración y valores comunes. Las
experiencias con comunidades campesinas destacan el papel de expertos externos a la
comunidad que asisten a los actores locales en la búsqueda de precursores del capital social e
indagan sobre prácticas y aconteceres en la memoria histórica de los grupos que ayuden a tomar
conciencia a los actores de sus raíces y reconstruir una identidad. Paralelo a los ejercicios de
“arqueología social” se insiste en implementar una serie repetida de juegos de confianza y
cooperación que sirvan para acercar a los sujetos y crear aptitudes y disposiciones favorables a
la confianza (Durston, 2001; CEPAL, 2002).

Si la confianza depende de la credibilidad y respeto que tengan las instituciones, las políticas
públicas deben enfocarse en mejorar el desempeño institucional. Sobre estos asuntos existe una
basta literatura en temas de gobierno y administración pública que busca mejorar la eficacia
estatal, la legitimidad de las instituciones de gobierno y la relación entre el gobierno y los
ciudadanos. Políticas de transparencia, lucha contra la corrupción, de acceso a la información
pública, de apertura de gobierno, de participación ciudadana y accountability son algunas líneas
de intervención (Evans, 2003; Rothstein & Stolle, 2002; Rothstein & Uslaner, 2005; Offe,
1999).

8
 Por último, pero no menos importante, si se cree la desigualdad y exclusión son obstáculos al
desarrollo de la confianza, las políticas redistributivas y en pos de la igualdad de oportunidades
son un mecanismo central para facilitar la confianza. Las políticas de redistribución de la
riqueza promoverían confianza social en tanto eliminan diferencias de poder y recursos mientras
que, las políticas de igualdad de oportunidades, al mejorar niveles educativos y bienestar social
contribuirían a eliminar la exclusión. Sobre los efectos positivos de las prestaciones de
bienestar, los estudios de confianza social destacan a las políticas universales. En este sentido se
afirma que, las políticas universales son más eficaces, garantizar acceso y oportunidades
igualitarias y, principalmente, eliminar sospechas de discriminación, clientelismo o
arbitrariedad. En tal sentido, el Estado a partir de ellas envía señales de solidaridad y de
pertenencia a una misma sociedad que contribuye a la creación de una idea de “nosotros”
amplia y abarcadora que se colige con la confianza en anónimos (Kumlin & Rothstein, 2003;
Rothstein, 2008; Patulny, 2005).

A continuación, ofrecemos una tabla que sintetiza los problemas y las líneas de
acción/reflexión vinculadas a la creación/promoción de la confianza social.

Variables/fenómenos
asociados a la confianza Problemas en América Latina
social
Desafección política,una cultura
orientada al consumo, a la vida privada
Cultura cívica y al mercado que asocia política con
algo negativo y corrupto y desactiva la
participación
Asociativismo Bajos niveles de asociatividad
Debilidad del "nosotros" y heridas
Identidad social
sociales
Estado de derecho,
"enforcement" y confianza Ineficacia estatal y baja previsibilidad
institucional
Altos niveles de desigualdad,
segregación urbana, segmentación
Equidad social
educativa y el acceso desigual a
prestaciones de bienestar
Líneas de acción/reflexión política Referencias
Revalorizar lo público y lo colectivo a nivel
simbólico y crear incentivos para la participación y
Almond & Verba, 1970
acción colectiva en términos fáctico, crear cultura
cívica
Promover la asociatividad civil, especialmente
facilitar el desarrollo de organizaciones abiertas Herreros & Criado, 2001
orientadas a la búsqueda de bienes públicos
Ejercicios y políticas de memoria histórica que
asuman la reflexión, esclarecimiento y reparación Lechner, 2000; Durston,
de los hechos que dieron lugar a las mencionadas 2001; De Greiff, 2009
rupturas sociales
Políticas de transparencia, lucha contra la
corrupción, de acceso a la información pública, de Rothstein & Stolle, 2002;Offe,
1999; Bergman, 2009;
apertura de gobierno, de participación ciudadana y Newton & Norris, 2000
accountability
Reformas tributarias mas progresivas y políticas
universales que garantice acceso y oportunidades
Kumlin & Rothstein, 2003;
igualitarias envía señales de solidaridad y de
Rothstein, 2008
pertenencia a una misma sociedad que contribuye
a la creación de una idea de “nosotros”

4.OBSTÁCULOS SOCIALES Y LEGADO POLÍTICO NEOLIBERAL

Anexo a los cuatro argumentos expuestos con anterioridad se podría afirmar también que la
política pública es relevante para el desarrollo de la confianza social en tanto configura
escenarios sociales que sirven de contexto a la creación de la misma: estructuras sociales,
imaginarios sociales y espacios públicos de socialización. Ciertamente, este modo de proceder
es mas indirecto y subrepticio que los antes comentados y supone indagar en los efectos e
impactos de las políticas públicas en el mercado laboral y clases sociales, en los enmarcados e
imágenes sociales que promueven las políticas de bienestar, y en el diseño urbano y otros
escenarios de socialización informal (Güemes, 2011).

9
No entraremos a debatir aquí estas vías indirectas de influencia política en la confianza, el
objetivo de mencionarlas es recordar que, las transformaciones que experimentan: las
estructuras sociales (haciéndose más equitativas o más polarizados), los imaginarios (tornándose
más solidarios o mas individualistas/privatistas) y los espacios públicos (convirtiéndose en
escenarios de integración social o, por el contrario, reproduciendo las desigualdades y
fomentando el diálogo entre pares) no son indiferente al desarrollo de la confianza social. En tal
sentido, se intuye que las políticas socialdemócratas tienen efectos muy diferentes a las políticas
mercantilistas o neoliberales, siendo las primeras mas “amigables” con la confianza social.

Para el caso latinoamericano, suele afirmarse que, el conjunto de intervenciones neoliberales, ha

aumentado la desigualdad social ha facilitado la ruptura de las clases medias, la privatización y
mercantilización del bienestar social, el incremento de la segmentación educativa y la
segregación urbana. A razón de ello, se han creado y profundizados ciertos obstáculos a la
confianza que preocupan por la persistencia y arraigo que tienen, incluso, cuando el contexto
político cambia y el paradigma neoliberal se ha deslegitimado. Así, el mayor crecimiento
económico y el cambio de orientación de las políticas sociales no parece alcanza para revertir
los efectos anteriores. La desconfianza se autonomiza y refuerza en sí misma. Por tal razón, se
precisan cambios profundos que alteren los cimientos de la desigualdad y pautas fiscales de
redistribución de la riqueza, pero también cambios en el modo de ejercer el gobierno que
garanticen estructuras estatales mas eficientes a la hora de ejercer sus funciones y cuenten con
mayor legitimidad social (Paramio, 2012; Evans, 2003).

La tarea no es sencilla, pero las promesas de la confianza y sus potenciales externalidades

positivas para la democracia, el desarrollo y la eficacia de gobierno las hacen deseables y
obligan a una reflexión profunda que tome nota de las raíces sociales de la confianza y de la
importancia de la política en su construcción.

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