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Como parte de un esfuerzo para acercar a los mejores centros de investigación
académica que estudian las principales problemáticas de nuestro país a los foros
políticos, el Congreso de la República ha formulado el Proyecto PIENSA COLOMBIA
en alianza con la Universidad Nacional de Colombia. Este esfuerzo busca encontrar
espacios de trabajo que propendan por la toma de decisiones de política pública
basadas en el mejor conocimiento existente, con una amplia participación de los 2008
sectores sociales.
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al año de 1985. Es distinguido por el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología
de Colombia y de él forman parte cuatro grupos de investigación reconocidos por Hacia el desarrollo sostenible
(Tomo 1 Vol. 3)
Desarrollo sostenible
Universidad del Valle
Editor
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales Instituto de Investigación y Desarrollo en Abastecimiento de Agua,
Co-editor
Mauricio Sáenz Barrera
Saneamiento Ambiental y Conservación del Recurso Hídrico - CINARA
Diseño y diagramación
Projectora Ltda.
Composición:
Por
Carolina Martínez Bretón
Fotografía
Cortesía Revista Semana Mario Alejandro Pérez Rincón, Johnny Harold Rojas
Impresión y encuadernación
Impreamil Ltda.
Tiraje Asistentes de investigación
1000 ejemplares
Paola Andrea Arias Arévalo, Mabel Andrea Zabala
Impreso en Colombia
Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra con fines comerciales, Asesores
sin autorización expresa y por escrito del Senado de la República. Las opiniones expresadas en esta
obra son responsabilidad de los autores. Ernesto Guhl Nannetti, Miguel Peña Varón, Enrique Peña Salamanca,
Carlos Madera Parra, Yesid Carvajal Escobar, Camilo Ordoñez Barona,
Henry Granada Echeverri, Oswaldo Lopez Bernal
Tabla de contenido
5. Política ambiental para el desarrollo sostenible
1. Resumen ejecutivo 8
en Colombia 67
2. Introducción 13 • Evolución de la política ambiental colombiana y de su
marco institucional 67
3. Marco conceptual 17 • Marco institucional ambiental actual: situación y
• Desarrollo y ambiente desde el Siglo XX 18 limitaciones 69
• Conceptos relacionados con el desarrollo sostenible 21 • Esquema analítico y criterios para formular políticas
- El ambiente 22 públicas ambientales eficientes y eficaces 74
- La sostenibilidad 23 - Esquema analítico 74
- El enfoque sistémico 23 - Criterios y principios para la formulación de una
- El concepto de ecoregión 24 política pública para el desarrollo sostenible eficaz
• Hacia una mejor definición del desarrollo sostenible 25 y eficiente 76
- Sostenibilidad débil o visión utilitarista de la - Lineamientos de política para el desarrollo
sostenibilidad 26 sostenible en colombia 80
- Sostenibilidad fuerte o sostenibilidad de la base
ecológica 28 6. Conclusiones y recomendaciones 108
• Propuesta conceptual para operacionalizar el
concepto de desarrollo sostenible en Colombia 31
7. Bibliografía 114
E l concepto de desarrollo sostenible (DS) entró en escena en y respetando las leyes de la Naturaleza, se puede garantizar
1987, a partir del informe Brundtland que lo definió como el desarrollo de la sociedad en el largo plazo, y por lo tanto
“el desarrollo que satisface las necesidades del presente existen restricciones ambientales para el crecimiento del con-
sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras sumo al infinito. Dada la imposibilidad de sustituir muchas de
de satisfacer sus propias necesidades” (WCED, 1987). Su las funciones y servicios ambientales, la sostenibilidad fuerte
importancia histórica se debe, a pesar de su escueta definición, se sustenta en el “escepticismo tecnológico” y en el principio
a que ha logrado un apoyo político unánime que lo convirtió en de precaución. Bajo este enfoque, la Naturaleza no solo provee
referente universal para la formulación de políticas públicas recursos (madera, agua, tierra), que pueden tener valor eco-
eco-compatibles. nómico, sino que también, y más importante aún, proveen una
Tratando de precisar este concepto para darle mayor apli- gran cantidad de servicios ambientales (los bosques son más
cación como política pública, han surgido diversos enfoques que madera; los ríos más que agua; el territorio más que tierra)
entre los cuales predominan dos: la sostenibilidad débil y la que son los que soportan la vida, y su gestión debe considerar
sostenibilidad fuerte. El primero, desde una visión utilitaris- ambas funciones esenciales.
ta, encuentra que lo importante de sostener es el bienestar La sostenibilidad débil, orientada por el crecimiento econó-
de la sociedad expresado en incrementos continuos de los mico, en algunos casos podría verse como una solución para
niveles de consumo, sin importar los impactos ambientales, el DS, tal como lo plantea la curva ambiental de Kuznets, pues
dado que estos se pueden resolver a través del crecimiento podría generar los recursos necesarios para financiar solucio-
económico, el cambio tecnológico y las señales emitidas por nes tecnológicas guiadas por el principio de la eco-eficiencia,
los precios relativos. Esta perspectiva es considerada débil, y mejorar el financiamiento del Estado y la capacidad de las
porque no da un tratamiento especial al capital natural, y instituciones vinculadas al sector ambiental. Sin embargo, en el
evade el problema de su agotamiento, al suponer una perfecta mediano y largo plazo, ello resultará siempre contraproducente,
sustitución entre éste y el capital creado por la sociedad. Con dada la existencia de límites naturales y el carácter complejo
este pensamiento, la Naturaleza es vista casi exclusivamente e irreversible de muchas de las interrelaciones entre el mundo
como recurso económico. natural y el mundo social. De tal manera, si se quiere mantener
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Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
la exuberante base ecosistémica del país, nuestro patrimonio identificadas, se encontró que los efectos más importantes son
natural para las generaciones futuras, y mejorar la calidad la pérdida de biodiversidad, la degradación del suelo y el uso
ambiental de las presentes, es necesario que la política pública y contaminación del recurso hídrico. Como éstos son partes
de DS adopte los principios de la sostenibilidad fuerte. esenciales de la base ecosistémica, se vuelve prioritaria una
A pesar de nuestra gran riqueza ambiental, es evidente que política dirigida a la llamada Agenda Verde. Pero tampoco se
el país vive un proceso acelerado de transformación de sus puede olvidar que el 70% de la población colombiana habita
hábitats y ecosistemas naturales y culturales que amenazan no en las áreas urbanas y que la mala calidad ambiental de estas
sólo su diversidad, sino que contribuyen también al deterioro de zonas afecta su calidad de vida. Por ello abordar la Agenda Gris
la calidad de vida de la población por sus efectos contaminantes. se hace igualmente necesario.
El análisis de los principales problemas ambientales mostró que Tomando en cuenta esto, el esquema analítico planteado
éstos incluyen la pérdida de biodiversidad, el uso inadecuado y como base para formular políticas públicas ambientales eficientes
la degradación del suelo, la contaminación atmosférica, el uso y eficaces, es una estructura de red que clasifica las políticas
inadecuado y la contaminación del recurso hídrico, el cambio en dos categorías. Una, las misionales, que corresponden
climático y el deterioro de la calidad ambiental urbana y de la directamente a los componentes ambientales básicos y dos,
salud pública. las instrumentales, que permiten operacionalizar las misionales
Las causas de estos problemas son diversas. Pueden agru- al apoyar la capacidad institucional, tecnológica, financiera y
parse en aspectos de tipo económico, institucional, cultural, humana. Bajo este esquema se establecieron cinco lineamientos
tecnológico, demográfico y natural. El análisis de la problemática de política. Dos de carácter misional: conservación, protección
mostró que las causas de tipo institucional son las que tienen y restauración de la base ecosistémica, y mejoramiento de la
mayor gobernabilidad para los tomadores de decisiones, razón calidad ambiental urbana y de la salud pública. Dos de carácter
por la cual son un potente instrumento de política ambien- instrumental: desarrollo institucional y fortalecimiento de la
tal. Por su parte, las causas asociadas al ámbito económico, gestión ambiental del Sistema Nacional Ambiental (SINA), y
aunque son de variada gobernabilidad, son las que presentan promoción de la educación y la cultura ambiental. Y, además
mayor incidencia sobre los problemas ambientales, aspecto se presentó una política transversal que busca armonizar el
que las hace también objeto de política. Además, la educación crecimiento económico y la calidad ambiental.
ambiental es un importante campo de acción en el aspecto Finalmente, diseñar una política pública para el DS no es
sociocultural. Por otro lado, a partir de las causas generales una tarea fácil, pues debe responder a la pregunta de cómo
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E
la política pública de DS en el espacio de interrelaciones entre l proyecto “Piensa Colombia: porque el futuro se construye
ecosistemas y culturas, su aplicación enfrenta además de una hoy” surge como una iniciativa del Congreso de la República
gran cantidad de intereses y actores y una alta incertidumbre. para dar respuesta a su preocupación por las debilidades de las
Por ello los planteamientos de política en este campo enfrentan políticas públicas en varias áreas relevantes para el país. Se
mayores retos que otros sectores especializados. Por tal razón, ha identificado como una causa de estas debilidades la frágil
si se quiere diseñar una política pública para el DS eficaz y relación entre la academia y los formuladores de política, lo
eficiente se requiere respetar una serie de criterios y principios que resulta en un desaprovechamiento de la capacidad cientí-
dentro de los cuales destacamos legitimidad, participación, per- fica de los centros de formación e investigación para generar
tinencia, complejidad, flexibilidad, eficacia, eficiencia, equidad, nuevo conocimiento que pueda ser orientado hacia “el arte
sostenibilidad, precaución, articulación y transversalidad. de lo posible”. En este contexto, la Universidad del Valle y el
Instituto de Investigación y Desarrollo en Abastecimiento de
Agua, Saneamiento Ambiental y Conservación del Recurso
Hídrico-CINARA de la misma universidad, se vinculan a este
proyecto con el objetivo de formular recomendaciones de política
pública para el Desarrollo Sostenible (DS).
Un primer punto es aceptar que proponer una política pública
orientada al DS no es una tarea fácil, pues debe enfrentar el reto
de responder a la pregunta de cómo armonizar la búsqueda de
una mejor calidad de vida para la población, con la necesidad
de conservar su extensa y rica base ecosistémica, dentro de
los límites y reglas de la Naturaleza. Ello implica identificar las
formas más adecuadas de utilizar los recursos naturales y los
servicios ambientales, de manera que se garantice su continua
provisión para las actividades productivas, se mantenga la
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Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
estabilidad de los ecosistemas para que no ocurran fenómenos políticas ambientales que se formulan con una visión integral,
irreversibles y permanezcan unas condiciones ambientales de largo plazo y basadas en la sostenibilidad fuerte.
favorables a la salud humana. Como la política pública de DS El resultado de este proceso analítico se concreta en una
actúa en el espacio de interrelaciones complejas entre ecosis- propuesta que considera cinco líneas de política: i) Desarrollo
temas y culturas, su aplicación enfrenta no sólo gran cantidad Institucional y Fortalecimiento de la Gestión Ambiental del Sis-
de intereses y actores, sino una alta incertidumbre. Por ello tema Nacional Ambiental (SINA); ii) Conservación, Protección
los planteamientos de política pública en este campo tienen y Restauración de la Base Ecosistémica; iii) Armonización del
mayores retos que para otros sectores especializados. Crecimiento Económico y la Calidad Ambiental; iv) Mejoramiento
De la misma manera, es evidente que para proponer una de la Calidad Ambiental Urbana y de la Salud Pública; y, v)
política pública coherente y efectiva, se requiere comenzar por Promoción de la Educación y la Cultura Ambiental.
entender el problema que se quiere resolver con su puesta en El documento que se pone a disposición del lector, se cons-
marcha. Así, un punto de partida necesario pasa por el análisis truyó a partir de un trabajo interdisciplinario entre el grupo
de la problemática del desarrollo sostenible nacional, la cual de investigación de base vinculado al Instituto CINARA de
está ligada en su esencia con los problemas ambientales. Éstos la Universidad del Valle, expertos de la misma universidad
además actúan como integradores en tanto que sus causas y de varias áreas del conocimiento y miembros de diferentes
consecuencias no tienen que ver sólo con aspectos naturales grupos de investigación y el director del Instituto Quinaxi. La
sino que por el contrario involucran a los subsistemas socio- metodología de investigación incluyó revisar el estado del arte
cultural y económicos. sobre el concepto de desarrollo sostenible y sus aplicaciones;
En el plano de los problemas, el trabajo identifica y analiza identificar la problemática ambiental del país con base en revisión
seis macroproblemas ambientales que obstaculizan el desa- de literatura disponible y consulta a expertos; analizar causas
rrollo sostenible del país: la pérdida de biodiversidad; los usos y consecuencias para cada uno de los problemas estudiados;
inadecuados y la degradación del suelo; la contaminación identificar “causas motrices” y “comunes” asociadas a toda la
atmosférica; el uso inadecuado y la contaminación del recurso problemática ambiental; clasificar y jerarquizar estas causas
hídrico; el deterioro de la calidad ambiental urbana y la alta en aspectos socioculturales, económicos, institucionales, tec-
vulnerabilidad al cambio climático. Se considera entonces que nológicos y naturales; analizar la gobernabilidad que permitiera
para promover el desarrollo sostenible, el país debe atacar las identificar las posibilidades reales de incidir sobre esas causas;
causas generadoras de estos grandes problemas, a través de y, finalmente, identificar lineamientos de política, incluyendo es-
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Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
A
de la Universidad del Valle y del Instituto Quinaxi vinculados al lo largo de su historia, el homo sapiens ha aprendido a
proyecto y con los expertos que participaron en el Foro-Taller aprovechar y usar los ecosistemas del planeta y sus recursos
realizado en la ciudad de Cali. Este foro contó con la asistencia para satisfacer sus necesidades materiales e inmateriales. Este
de actores del nivel regional (ONGs, autoridad ambiental, sector éxito relativo como especie, ha implicado un impacto muy fuerte
académico y sector productivo) y nacional (Viceministerio de sobre la biosfera y la geosfera, al incrementar en forma creciente
Ambiente del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo la presión antrópica sobre la oferta de bienes y servicios ambien-
Territorial-MAVDT- y el Instituto de Hidrología, Meteorología y tales a medida que el ser humano intensifica su dominio sobre
Estudios Ambientales-IDEAM). la naturaleza y se apropia de ella. Estos impactos se aceleraron
Este documento está organizado de la siguiente manera: a partir de la revolución industrial y se acentuaron en el siglo XX
en la sección dos se presenta el marco conceptual para la for- y el presente, a tal punto que están agotando la capacidad del
mulación de la política pública para el DS; enseguida se aborda planeta de soportar los procesos socio-económicos. Con ello
el análisis de los principales problemas ambientales del país. se amenaza la calidad de vida de la gente y la exitosa carrera
Posteriormente, se entregan los lineamientos de política pública del ser humano como especie dominante.
en el campo del DS en la sección cuatro. Al finalizar se plantean Las manifestaciones de la crisis ambiental se perciben en
las principales conclusiones y recomendaciones. nuestra vida cotidiana en forma cada vez más clara, creciente
y contundente. Los desórdenes del clima; el deshielo de los
nevados; el desprendimiento de grandes bloques de hielo de
la Antártida; la contaminación de las aguas, el aire y el suelo;
el agotamiento de los recursos naturales; la deforestación;
la disminución de la biodiversidad, entre otros. Todos estos
síntomas evidencian la crisis ambiental global y nacional. Pero
además, ponen sobre el tapete dos realidades irrefutables.
Por un lado, la existencia de límites asociados a la capacidad
de soporte y asimilación de la naturaleza, aspecto que aún no
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Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
ha podido integrarse en la mentalidad colectiva que aún cree Solow, 1956; Rostow, 1956; Barán y Hosbawn, 1958), que no
en la abundancia de recursos y servicios ambientales. Por el concibió la posibilidad de que el mismo pudiera tener límites.
otro, la realidad de que somos parte de la naturaleza, y como Al compás de estas teorías, el crecimiento económico adquirió
tal debemos respetar unas reglas si queremos mantenernos un impulso inusitado para abastecer de bienes y servicios a una
como especie en el largo plazo. población creciente, que incrementaba a la par sus niveles de
La certeza de que existen límites naturales, manifestada consumo. Estos logros parciales no solo generaron un alto grado
a través de los problemas ambientales, es lo que ha permiti- de optimismo en la sociedad occidental, sino que facilitaron la
do impulsar la sostenibilidad como el paradigma que intenta difusión universal de los valores éticos del capitalismo: la lógica
conciliar el conflicto entre la producción de bienes y servicios individual de maximizar beneficios como propósito único de la
para la sociedad (desarrollo) y la oferta ambiental disponible en vida, la cultura del consumo y el dogma negligente y arriesgado
términos de recursos naturales y servicios ecosistémicos. Surge del crecimiento económico perpetuo sin restricciones naturales,
entonces la pregunta de cómo armonizar la búsqueda de mejor el cual se hacia posible gracias a los avances del progreso tec-
calidad de vida para el ser humano, con la de conservar la base nológico. Con ello, la economía adquiere su propia cosmogonía
ecosistémica, que soporta y posibilita la existencia de la sociedad en el colectivo social en la mayor parte del mundo, generando
y su actividad económica, y aceptar sus límites y reglas. una cultura económica particular: la economía de mercado.
Como lo señala Escobar (1994):
Desarrollo y ambiente desde “(…) La dinámica económica del siglo XIX y XX, basada en
el Siglo XX el individualismo y el utilitarismo, permitieron consolidar
Han pasado más de 70 años desde que el concepto de desa- a la economía como una esfera real, autónoma, con sus
propias leyes e independiente de lo político, lo social y lo
rrollo se introdujo en el mundo académico y político cuando
cultural, y esto tiene consecuencias serias para la relación
Schumpeter (1935) expuso el tema como objeto de trabajo en
sociedad-naturaleza”.
su libro “El análisis del cambio económico” y luego el presi-
dente norteamericano Harry Truman lo utilizó en un discurso A la par de esta dinámica aparecieron problemas a escala
ante Naciones Unidas en 1949. Sin embargo, este concepto global y local. Los beneficios del crecimiento económico no se
confluyó rápidamente hacia crecimiento económico a través repartieron equitativamente entre países ni entre grupos sociales,
de una voluminosa literatura (Domar, 1947; Ranis y Fei, 1952; y se ampliaron las brechas. Pero además, la dinámica económica
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Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
llevaba aparejada una demanda creciente de recursos naturales Tabla 1. Eventos relevantes a nivel mundial sobre medio ambiente
difundió los problemas ambientales a nivel global. La unificación 1972 Conferencia mundial sobre Medio Ambiente (ONU)
creciente del mundo mostró que la globalización de los beneficios 1980 Estrategia mundial para la Conservación (IUCN-y otros)
implicaba la globalización de los problemas (Sachs, 1996). El de- 1983 Comisión mundial sobre Ambiente y Desarrollo (ONU)
sarrollo y la acumulación debían prolongarse indefinidamente en 1992 Cumbre mundial sobre Ambiente y Desarrollo de Río de Janeiro (ONU)
el tiempo, pero esta pretensión temporal chocó con la finitud del 2002 Cumbre mundial sobre Ambiente y Desarrollo de Johannesburgo (ONU)
planeta. Mientras más crecía la tasa de explotación, más pronto 2005 Evaluación de los Ecosistemas del Milenio (ONU)
se hacían sentir los límites de la naturaleza a escala global. 2006 Informe Stern sobre impactos económicos del cambio climático (Reino Unido)
La preocupación derivada de estos resultados hizo que la 2007 Reporte Panel Intergubernamental de Cambio Climático (ONU)
nivel mundial por generar un alto nivel de conciencia y compro- land se convirtió en referencia universal para la elaboración de
miso político sobre el problema ambiental, reiterando todos la estrategias y políticas de desarrollo eco-compatibles.
creciente intensidad del problema y el papel que ha jugado en ello Aunque el término ha sido criticado por su ambigüedad,
la actividad económica y los patrones de consumo (Tabla 1). que permite una amplia gama de interpretaciones, la Comisión
Sin embargo, quizá el hito histórico más destacado fue el Brundtland ya dio el primer paso para lograr un apoyo político
unánime para su escueta definición (Daly y Cobb, 1997; Sneddon
nacimiento de la Comisión Mundial sobre Ambiente y Desarrollo
et al, 2006), pero sigue siendo tarea investigativa definir las
(1983), la cual presentó el Informe Brundtland en 1987, en el
maneras de ponerlo en práctica.
que estableció la expresión “desarrollo sostenible”. Éste fue
definido como “el desarrollo que satisface las necesidades del
presente sin comprometer la capacidad de las generaciones
Conceptos relacionados con el
futuras de satisfacer sus propias necesidades” (WCED, 1987).
desarrollo sostenible
Es evidente que la formulación del concepto de desarrollo Al explorar las definiciones dadas por los estudiosos del tema
sostenible ha conquistado un espacio socio-lingüístico sin (Pezzey, 1989; Bell et al, 2000), se observa que el alcance
precedentes; pocas expresiones, en un periodo tan corto, han del desarrollo sostenible se debe darse en la esfera de las
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Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
nentes bióticos y abióticos. Por eso, con mayor razón lo será interdisciplinario son fundamentales para llevar el concepto a
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Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
aplicada (TGS aplicada). La TGS permitió superar el análisis concepto posibilita enlazar diversos aspectos en una unidad
tradicional de aislar los elementos del universo para poder que permite identificar el deterioro ambiental y la capacidad de
comprenderlos, con lo que cobró auge el argumento de que carga, plantear expectativas de desarrollo a corto y mediano
para comprender no se requieren sólo los elementos sino las plazo, establecer soluciones viables a los problemas detectados
relaciones entre ellos. Nada puede aislarse convenientemente y proponer alternativas reales frente al deterioro ambiental
para ser estudiado por separado porque todo está interrelacio- (Gallopin y Winograd, 1992).
nado (Bertalanffy, 1976). Uno de los objetivos del enfoque de
sistemas es buscar similitudes de estructura y de propiedades, Hacia una mejor definición del
así como fenómenos comunes que ocurren en sistemas de desarrollo sostenible
otras disciplinas. El análisis de los problemas ambientales de
El desarrollo sostenible puede ser entendido de manera global
un país o territorio debe partir del enfoque ecosistémico, el cual
como el mantenimiento o el mejoramiento de las “condiciones
posibilita construir un nuevo marco interpretativo para el estudio
de calidad” del sistema de interrelaciones sociedad-naturaleza.
de la sostenibilidad partiendo de las relaciones sistémicas entre
Para que estas relaciones sean sostenibles deberá definirse en la
los procesos biofísicos y socioculturales. Este enfoque deberá
práctica que es lo que se pretende sostener: sí el nivel de desa-
ser el que sustente el diseño de las políticas públicas para el
rrollo de la sociedad independientemente del impacto ambiental
desarrollo sostenible.
que se genere, o la base ecológica a través del respeto a las
leyes de la naturaleza como condición para mejorar la calidad
El concepto de ecorregión
de vida de la sociedad, y de los mismos ecosistemas. De estas
La ecorregión es definida como una zona biogeográfica en dos visiones surgen sendas teorías sobre desarrollo sostenible,
cuya estructura sistémica existen algunos elementos de ca- que son igualmente herederas de diferentes políticas públicas
rácter ecológico relativamente homogéneos que determinan para alcanzarlo y medir su progreso (Turner, 1992; Moffatt el
y condicionan la naturaleza y el funcionamiento de la región al, 2001): la antrópica, lineal o utilitarista (sostenibilidad débil)
(Guimaraes, 2000). En tal sentido, las ecorregiones son áreas que defiende la primera concepción y la ecologista que plantea
geográficas relativamente extensas y relativamente homogé- la necesidad de preservar la base ecosistémica del desarrollo
neas en términos del ambiente físico, la biota y el uso antrópico, (sostenibilidad fuerte).
que facilitan el análisis de la problemática ambiental con el fin
de diseñar la política pública para el desarrollo sostenible. El
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Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
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Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
vinculadas al sector ambiental (curva ambiental de Kuznets). de la casi perfecta sustitución entre Kn y Km son una grave
Aunque en algunos casos estas recomendaciones pueden distorsión de la realidad, donde la excusa de la “conveniencia
ser necesarias, en muchos otros resultan contraproducentes, analítica” no la justifica.
dada la existencia de límites naturales y el carácter complejo Bajo este modelo, lo que se debe sostener es la capacidad
e irreversible de muchas de las interrelaciones entre el mundo del ambiente para soportar los patrones de desarrollo que se
natural y el mundo social. De tal manera, no se considera la quieren alcanzar; es decir la base ecosistémica que soporta el
“sostenibilidad débil” como un marco conceptual adecuado desarrollo socioeconómico. Para lograr esto, es necesario con-
en el largo plazo para el diseño de políticas públicas para el siderar la existencia de unos límites y unas leyes naturales que
desarrollo sostenible en Colombia, más aun cuando este país se deben respetar. Los límites que la visión de la sostenibilidad
depende fundamentalmente de su stock de capital natural. fuerte impone al aprovechamiento de los recursos naturales y
servicios ambientales, están definidos por la capacidad de la
Sostenibilidad fuerte o sostenibilidad de la naturaleza para reproducirse y para autodepurarse y absorber
base ecológica o eliminar la contaminación. Bajo este enfoque, la Naturaleza
Los ecosistemas naturales, incluidos los sistemas dominados por no sólo provee recursos (madera, agua, tierra), que pueden
los humanos, corresponden a “sistemas complejos adaptados”. tener valor económico, sino que también, y más importante
Debido a que estos sistemas son evolutivos antes que mecá- aún, proveen una gran cantidad de servicios ambientales (los
nicos, tienen un grado limitado de previsibilidad. Los sistemas bosques son más que madera; los ríos más que agua; el territorio
ecológicos juegan un papel fundamental a la hora de apoyar más que tierra) que son los que soportan la vida, y su gestión
la vida en la Tierra sin la cual la actividad económica no sería debe considerar ambos aspectos esenciales. Así, si un bosque
posible. Estas dos dimensiones son tan interdependientes que se explota a una tasa de extracción mayor a su capacidad de
aislarlas para un propósito académico o utilitarista ha llevado regenerarse, se estará consumiendo el capital natural más allá
a la tergiversación y a una pobre gestión ambiental (Costanza de lo que pudiéramos llamar los “rendimientos” de este capital,
et al, 1999). En tal sentido, la sostenibilidad fuerte parte del lo que implica un desarrollo insostenible (Guhl, 2006).
hecho de considerar la imposibilidad de sustituir muchas de La sostenibilidad fuerte se sustenta en el “escepticismo
las funciones y servicios ambientales. El resultado de estas tecnológico” y en el “principio de precaución”. La tecnología
consideraciones es que el Kn y el Km deben mirarse como no será capaz de evitar las restricciones fundamentales de
complementarios y no como sustituibles. Las presunciones energía y recursos, y finalmente el crecimiento económico
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Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
material deberá cesar (Daly, 1989). La gran incertidumbre que el desarrollo socio-económico se pueda mantener en el
sobre los impactos de las restricciones de energía y recursos tiempo. Siendo el desarrollo sostenible una estrategia de largo
y el enorme tamaño de lo que está en juego (la sobrevivencia plazo, el enfoque de sostenibilidad fuerte será el fundamento
de la humanidad), hace que debamos ser precavidos a la hora conceptual para el diseño de la política pública planteada en
de creer que la capacidad tecnológica hará desaparecer las este documento.
restricciones de recursos. Para la sostenibilidad fuerte, el
crecimiento económico debe hacerse compatible con la diná- Propuesta conceptual para
mica de crecimiento de los recursos naturales renovables y el operacionalizar el concepto de
desarrollo de recursos y fuentes energéticas alternativas que desarrollo sostenible en Colombia
posibiliten la sostenibilidad de los recursos no renovables. O,
Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, planificar el
como lo afirma Bermejo (2005):
desarrollo sostenible implica identificar las formas más adecua-
“(…) al ser la especie humana parte de la naturaleza, la das de utilizar los recursos naturales y servicios ambientales,
economía humana no puede ser más que un subsistema de de manera que se garantice su continua provisión para las
la economía general de los materiales y la energía, que es el actividades productivas, la estabilidad de los ecosistemas para
componente no vivo de la ecología. El principio de jerarquía que no ocurran fenómenos irreversibles, y la permanencia de
natural determina que el subsistema no puede transgredir unas condiciones ambientales en niveles tolerables para proteger
las normas del sistema, así que solo será sostenible cuando
la salud humana. Cada país debe estudiar la forma de adecuar
imite a la Naturaleza.”
estas teorías y herramientas a la solución de su problemática
La principal escuela teórica que respalda la sostenibilidad particular y trabajar en la definición de criterios para evaluar
fuerte es la Economía Ecológica, la cual es un nuevo campo la sostenibilidad.
transdisciplinario que mira a la economía y a la sociedad como El enfoque de dinámica de sistemas resulta una herramienta
un subsistema de un sistema mucho más grande, finito y global poderosa para diseñar la política pública para el desarrollo sos-
que es la biosfera. Bajo esta visión, las funciones y servicios tenible. Acorde a la segunda ley de la teoría de sistemas, un
ambientales corresponden al soporte donde opera o se asienta sistema se organiza en niveles jerárquicos, ordenados de mayor
la sociedad y la actividad económica. Por tal razón, es la base a menor: biosfera, región biogeográfica, bioma, ecosistema,
ambiental y ecológica la que hay que sostener para posibilitar comunidad biótica, población y organismo (que puede ser de
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Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
tipo superior o una célula). Cada nivel de jerarquía ejerce su social y económico. Solamente respetando las restricciones
influencia en los niveles inmediatamente adyacentes de forma ambientales y los ritmos y leyes de la Naturaleza, el país puede
que los procesos en los niveles inferiores están influidos por caminar por una senda segura hacia el desarrollo sostenible. Es
los que se dan en los superiores (Odum, 1992). importante señalar además que Colombia posee un importante
Con base en lo anterior, la planificación, gestión y ejecución espacio en su orden constitucional y jurídico para promover
de la política pública para el desarrollo sostenible en Colombia, el desarrollo sostenible.
debe basarse en un análisis ecosistémico desde el punto de
vista de la sostenibilidad fuerte, que permita entender tanto el
papel de Colombia como país periférico en los arreglos políticos
y económicos internacionales, como la presencia de ecorregio-
nes donde existen problemas ambientales específicos que es
importante resolver a través de la política pública. Este enfoque
permite entender a Colombia como un sistema abierto, tanto
en términos ambientales, como socio-económico-culturales y
políticos. Por su parte, las ecorregiones incluyen sus respecti-
vos subsistemas naturales, sociales y económicos, los cuales
además están integrados al sistema socio-económico nacio-
nal, lo que genera una red de dependencia e interrelaciones
entre las ecorregiones, que también están abiertas al sistema
económico mundial. Todo ello debe considerarse al diseñar
propuestas de política pública para promover el desarrollo
sostenible en el país.
Finalmente, dado que bajo la óptica de la sostenibilidad
fuerte lo que resulta necesario sostener es la base natural con
sus respectivas funciones ecosistémicas, las políticas públicas
que plantea este documento hacen referencia específica a
políticas ambientales en su interrelación con los subsistemas
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Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
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Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
En relación con los ecosistemas,3 el 66% del territorio co- desarrollo normal de la fauna. En el caso de los páramos, el
lombiano corresponde a ecosistemas naturales y el restante cambio de normativa que elevó la cota máxima a la cual se
a transformados. Los primeros se ubican principalmente en la puede realizar la actividad agrícola incentivó que se ampliara
Amazonía, la Orinoquia y el Pacífico, mientras los segundos la frontera hacia la alta montaña.
están concentrados en las regiones Andina y Caribe (IDEAM,
Tabla 3. Síntesis de los problemas de biodiversidad
2004). En lo que respecta a los ecosistemas terrestres, uno
Ecosistemas
de los más afectados es el páramo, situación que incrementa Descripción y problema
Especies
la vulnerabilidad sobre la disponibilidad de agua y amenaza
Páramos Extensión: 1,63 millones de hectáreas (1,43% del territorio)
sus hábitats. Respecto a los ecosistemas de bosques, hay Reducción (1986-1996): 6.4% (DNP, 2007)
Importancia: provisión de agua para consumo humano y generación de energía eléctrica;
una acentuada pérdida de cobertura que alcanza una tasa
hábitat de especies endémicas.
anual (0,4%) superior al promedio mundial (0,2%), lo cual es Ubicación: cordillera Oriental y Sierra Nevada de Santa Marta
Zonas más afectadas: Boyacá, Cundinamarca, Tolima, Santander y Norte de Santander.
preocupante pues los mismos poseen una gran biodiversidad
Bosques Extensión: 49 millones de hectáreas (47,4% del territorio).
(Ver Tabla 3). Reducción (1961-2002): 9.8 millones de ha (FAOSTAT). Zonas más afectadas: región
La principal causa de la pérdida de ecosistemas de páramo Andina y Caribe.
Algunas causas de la deforestación:
y bosque, está relacionada con la expansión de la frontera • Cultivos ilícitos: 1 ha coca = 4 ha selva; 1 ha amapola = 2.5 ha bosque andino (Bernal,
agrícola y sobre todo la ganadera.4 Buena parte del problema 2003). Destrucción del bosque 1980-2004: 900 mil ha = área de café (Pérez, 2007).
• Pocos sustitutos de leña (2,4% de la población rural tiene conexión al servicio de gas).
se relaciona con el proceso de colonización que ha ocupado • 60% madera utilizada en Colombia proviene de bosques naturales (Minambiente 1996);
•••
vastos territorios del país presionados por el alto grado de • Incendios forestales: afectaron 10.201 hectáreas en 2001
3 Ecosistemas terrestres: páramos,
selvas y bosques montanos, bos- concentración de las mejores tierras de cultivo, por el despla- Fauna Especies amenazadas: Total: 445; Aves = 162 (8,8%); mamíferos = 72 (15,3%);
ques secos tropicales, sabanas, Reptiles = 38 (6,3%); anfibios = 49 (4,9%); peces marinos = 38 (1,7%);
formaciones xerofíticas y subxero- zamiento relacionado con el conflicto armado y social y por peces dulceacuícolas = 45 (2%); invertebrados marinos = 41.
fíticas, bosque húmedos tropicales
y humedales. Ecosistemas marinos
la siembra de cultivos ilícitos. También es preocupante el uso
Fuente: DNP (2007) y otras.
y costeros: manglares, fondos se- intensivo de plaguicidas y fertilizantes que pasó de 23 Kg/ha en
dimentarios, litorales rocosos, pla-
yas arenosas, praderas de pastos 1961 a 179 Kg en 2003, cifra superior al promedio de América La pérdida de cobertura boscosa también es resultado de
marinos y arrecifes de coral.
4 Entre 1961 y 2002, el área de Latina que evolucionó en el mismo período de 15 a 120 Kg/ la extracción de madera, el consumo de leña y los incendios
pastos y praderas creció en 7 mi-
llones de hectáreas al pasar de
ha (FAOSTAT). El uso excesivo de estas sustancias debilita la forestales. Pero a su vez, los esfuerzos de reforestación son
35 a 42 millones del total de las capacidad de respuesta de los ecosistemas naturales, lo que limitados: 16.475 hectáreas anuales sembradas frente a 86.000
104 mil ha del territorio nacional
(FAOSTAT). genera problemas de eutrofización en las aguas que inhibe el deforestadas. Finalmente, la construcción de obras de infra-
36 37
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
estructura vial y la expansión de las ciudades son otro factor La falta de información es un problema generalizado que se
que ha contribuido a la transformación del hábitat natural (ver relaciona con el nulo o escaso conocimiento de la biodiversidad
Tabla 3). colombiana. Este problema dificulta los esfuerzos de conser-
Otro tipo de ecosistema en peligro son los humedales, de vación y por tanto tiene una relación de causalidad directa con
los cuales se estima que existen 1.600, entre lagunas, lagos, la pérdida de la biodiversidad. Los casos de desconocimiento
represas y ciénagas en las partes inundables de ciertos ríos. más críticos tienen que algunos ecosistemas y especies están
Las consecuencias principales del agotamiento de los hume- subrepresentados en la información, (Yepes et al, 2005); con
dales son la disminución de la pesca y la pérdida de capacidad la inexistencia de información sobre especies invasoras, las
de regulación. Los ecosistemas marinos y costeros también cuales también atentan contra la biodiversidad; y con la escasa
son de importancia estratégica para el país. Sin embargo, ello información sobre recursos genéticos que resulta del poco
no se ha traducido en un uso sostenible como en el caso de desarrollo investigativo en este campo.
los manglares, que a pesar de su importancia productiva y Pero no solo la falta de información es un problema. También
ambiental han pasado de ocupar 440 mil hectáreas en 1981 lo es el que la estrategia de conservación del país presenta
a 371 mil en 2003. limitaciones. La principal estrategia de conservación es el
Al igual que los ecosistemas, algunas especies de flora y sistema de áreas protegidas, dentro del cual juega un papel
fauna también se encuentran en peligro. Los Libros Rojos de preponderante el Sistema de Parques Nacionales Naturales, el
Especies Amenazadas de Colombia indican que cerca de 445 cual sólo cubre el 10% del territorio nacional (11,5 millones de
especies faunísticas están en alguna categoría de amenaza hectáreas) mediante 49 parques [Parques Nacionales, 2007].5
(IDEAM, 2004). Las especies de flora pueden verse aún más Además, hay una inequitativa distribución geográfica que no
amenazadas, pues su gran cantidad genera un amplio des- corresponde a la riqueza ecosistémica del país. La mayor parte
conocimiento, que dificulta su identificación y clasificación. de los parques se concentran en la zona Andina (18) y pocos en
Solamente en el caso de las especies maderables, SINCHI y las zonas más biodiversas. Por otra parte, las áreas protegidas
MAVDT (2006) estiman que 50 de ellas están amenazadas. La sufren problemas de explotación insostenible de los recursos
pérdida de biodiversidad de flora y fauna tiene en el comercio debido al desplazamiento poblacional, los cultivos ilícitos, la
ilegal de especies a una de sus principales causas debido, falta de alternativas económicas para poblaciones nativas que •••
entre otros factores, a la demanda internacional de individuos, viven en las áreas de reserva de los parques y la débil presencia 5 Porcentaje superior a Brasil y Perú,
similar al de México e inferior a
pieles o productos (ver Tabla 3). institucional (BM, 2007). Ecuador (BM, 2007).
38 39
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
Naturales Socio-culturales
vocación es de solo 10,2 millones de hectáreas, la actividad
• Incendios forestales (también antrópica) • Insuficiente educación ambiental ocupa actualmente casi 42 millones de hectáreas (DNP, 2007).
• Deficiencia en desarrollo tecnológico
Con las tierras de vocación forestal ocurre lo contrario, pues no
Consecuencias
se está realizando toda la potencialidad de tierras que deberían
• Pérdida de cobertura vegetal • Alteración de patrones naturales de la biodiversidad
• Transformación de ecosistemas • Extinción de especies estar en este uso. Además, sólo 10 millones de hectáreas es-
• Reducción de hábitat tán “aseguradas” a través del sistema de parques nacionales.
Fuente: Con base en revisión bibliográfica y consulta a expertos. Aparte del uso del suelo en actividades distintas a su vocación
natural, existe sobreexplotación en cerca del 17% del área del
40 41
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
país, fenómeno relacionado con el uso intensivo del territorio La desertificación se presenta en zonas secas principal-
mediante el modelo de agricultura industrial basado en la uti- mente. El 78,9% de las zonas secas del país (representan un
lización intensiva de maquinaria, riego y agroquímicos. 21,5% del territorio), sufren este problema. La región Caribe
La degradación del suelo se manifiesta básicamente a través es la más afectada con un 42% de su territorio en proceso de
de la erosión y la salinización. La erosión afecta a cerca del 50% desertificación, seguido por la Orinoquía (32%) y los Andes
del territorio colombiano, y el 23% tiene intensidad entre severa (24%). Según DNP (2007), la desertificación es crítica porque
y moderada (BM, 2007 citando a IGAC, 1998). Aparentemente, la “afecta las principales zonas agrícolas y pecuarias del país
erosión más intensa (entre alta y muy alta) ha venido creciendo: se y los suelos con mayor oferta de nutrientes”. En cuanto a la
estima que entre 1988 y 2004, 16 millones de hectáreas adicionales compactación, el suelo del país es altamente susceptible a ella
pasaron a esta clasificación, principalmente en la Orinoquia (21% pues el 93% del territorio tiene esta condición.
de su área), la región Caribe (14,5%) y la zona Andina (9,9%). Sin Uno de los factores que contribuyen a que el problema de la
embargo, la información sobre estos fenómenos es escasa y en degradación del suelo no se resuelva es la ausencia de regulación
muchos casos los mapas relacionados con la erosión “no utilizan y leyes orientadas a controlarla. Ni la Ley 99/93 ni otras disposi-
metodologías ni criterios consistentes” (BM, 2007). ciones establecen mecanismos y responsabilidades claras para
Se acepta generalmente que el suelo se saliniza debido a la mitigar la degradación del suelo. Además, es casi imposible medir
irrigación. Pero la primera dificultad con la que se enfrentan quie- la pertinencia de las políticas orientadas a conservarlo, dado que la
nes quieren caracterizar este fenómeno es la poca información disponibilidad de datos es crítica, pues las autoridades ambientales
existente. Aún así, datos tomados de IDEAM (2004) muestran que las implementan, no hacen uso de indicadores de desempeño
que cerca del 10% del suelo colombiano tiene problemas de y no existen en la regulación ambiental metas específicas relacio-
salinidad entre moderados y altos. La región Caribe es la más nadas con la erosión y la salinidad. Además, la conservación del
afectada, pues varios de sus departamentos experimentan suelo no es una prioridad de las CAR, al observarse su bajo nivel
niveles de salinidad entre alta y moderada en más del 60% de inversión en este componente: solamente el 1,8% del total del
de su área. Además, Cundinamarca, Huila, Tolima y Valle del gasto de esas entidades se destinó a inversiones para mejorar la
Cauca también se ven afectados por este fenómeno. Parte de calidad del suelo (Canal, 2004 citado por BM, 2007).
42 43
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
Tabla 5. Causas y consecuencias del uso inadecuado y la degradación del suelo fisicoquímica y biológica de sustancias tanto orgánicas como
Causas inorgánicas naturalmente presentes en los diferentes nichos
Económicas Socio-culturales que constituyen el ecosistema.
• Expansión de la frontera agrícola y ganadera • Falta de información
En el segundo caso, se refiere a la contaminación gene-
• Conflicto por uso del suelo • Prácticas inadecuadas de uso del suelo
• Explotación maderera • Construcción de obras de infraestructura rada por las actividades productivas y de consumo. La ley
• Mineria • Desconocimiento sobre prácticas de manejo
de conservación de la materia afirma que cualquier actividad
• Contaminación difusa tradicionales de recursos naturales
Institucionales Naturales
económica que implique extracción de recursos naturales,
• Falta de información • Incendios forestales conversión de materia prima o producción y uso de bienes
• Bajo nivel de inversión de las CAR en
mejoramiento del suelo
elaborados, generará intrínsecamente agentes contaminantes
• Débil control en la aplicación de políticas y normas de naturaleza física, química o biológica. Cada actividad eco-
sobre uso y degradación del suelo
nómica genera vectores de contaminación, que por su estado
Consecuencias
físico se clasifican como emisiones gaseosas (EG), desechos
• Uso del suelo (distribución – cantidad) • Compactación
• Calidad del suelo • Desertificación, pérdida de cobertura vegetal líquidos (DL) y desechos sólidos (DS). La contaminación como
• Erosión • Transformación de ecosistemas problema global es un factor crítico que contribuye al deterioro
• Salinidad • Reducción de hábitat
de los recursos claves para el sustento de la vida en el planeta:
Fuente: Con base en revisión bibliográfica y consulta a expertos.
el aire, el agua, el suelo, la biodiversidad y la salud y calidad
de vida de las personas.
44 45
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
dependen únicamente de acuíferos para el abastecimiento de El principal aportante de materia orgánica medido en términos
agua potable (IDEAM, 2004). Pero esta dotación no se encuentra de DBO es el sector agrícola, que produce el 84% de la mis-
equitativamente distribuida (temporal y espacialmente). ma, seguido por las aguas residuales domésticas (10%) y las
En relación con las cuencas hidrográficas, se estima que un industriales (6%).
40% de las mismas tienen una vulnerabilidad entre moderada Algunos de los problemas del recurso hídrico están in-
y media (IDEAM, 2001). Esto se refleja claramente en el índice fluenciados por las deficiencias en leyes, normas y políticas,
de escasez, pues en condiciones de año seco un 25% de los que dejan a juicio de los profesionales del sector la asignación
municipios sufre problemas de disponibilidad de agua (60% de de caudales, lo cual favorece en muchas ocasiones a los más
la población), que varía entre media, media-alta y alta. A 2015 poderosos. Los Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas
se espera que de continuar la tendencia actual, un 65% de la Hidrográficas (POMCH), que son la principal estrategia de manejo
población enfrente este problema (Ibid. Op. Cit). Por supuesto del recurso, presentan varias deficiencias: existen muy pocos
que la región Andina sería la zona más afectada, seguida por planes formulados, los que lo están no son monitoreados de
el Caribe. manera efectiva y no hay un mecanismo para que su formulación
La demanda de agua para uso agrícola y consumo humano sea de forzoso cumplimiento.
se empieza a convertir en un factor explicativo de los problemas El pago por el uso del agua tampoco ha sido efectivo, pues
de estrés hídrico, pues el consumo de agua que alcanzó los los criterios para estimar las tasas y las políticas de cobro no
7.435 millones de metros cúbicos en 2003, tuvo a estos dos han sido los mejores. Para tratar de solucionar el problema,
sectores como los principales usuarios, con el 54,5% y 28,8% el MAVDT estableció unas tasas muy bajas, que algunas CAR
del total de la demanda (IDEAM, 2004). no quieren cobrar pues la recolección puede ser más costosa
Los problemas relacionados con la calidad del recurso que el valor del recaudo.
también son muy importantes, y comienzan por la falta de En el caso de la calidad del agua, existen otros problemas
información. Sólo hay estaciones de monitoreo de calidad del que se pueden mencionar:
agua en algunos ríos y acuíferos y la recolección y manejo de • Hay incoherencia en las políticas de control de la conta-
datos no está estandarizada. La calidad del agua en Colombia minación pues ésta se concentra en regular la materia
se ve afectada principalmente por la contaminación orgánica y orgánica y los sólidos suspendidos, cuando el principal
los sedimentos (DNP, 2007). Estos últimos tienen que ver con problema esta asociado a descargas de sustancias tóxicas
la erosión de los suelos por la actividad agrícola y la minería. y patógenos.
46 47
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
• Una gran mayoría del agua residual urbana no es tratada, Tabla 6. Causas y consecuencias del uso y contaminación del recurso hídrico
tanto, actividades como el escurrimiento superficial, la Fuente: Con base en revisión bibliográfica y consulta a expertos.
expansión urbana y las prácticas agrícolas insostenibles Tabla 7. Nivel de Incidencia de las principales sustancias emitidas a la atmósfera
con el uso de fertilizantes, no son controlados a través Efecto Nivel Principales Sustancias
de este proceso. Lluvia ácida Regional-Global Óxidos de Nitrógeno (NOx); Óxidos de Azufre (SOX )
Deterioro de la capa de ozono Global Cloruroflourocarbonados (CFC);
Contaminación del aire Hidrocloroflourocarbonados (HCFC)
Calentamiento global Global Dióxido de Carbono (CO2), Metano (CH4) Oxido
La contaminación del aire es producida por las emisiones
Nitroso (N2O), Hidroflourocarbonados (HFC), CF6
incontroladas de gases y partículas que son descargadas en
Alteraciones de la salud Local Partículas 8 (hollín, cenizas, polvo) , Monóxido de
la baja atmósfera. Estas emisiones pueden clasificarse según Carbono (CO), Hidrocarburos, SOx, NOx, Plomo (Pb),
los diferentes niveles de incidencia que tengan sobre el medio Ozono troposférico (O3)
••• ambiente: local o global (ver Tabla 7). Los contaminantes con Fuente: Adaptado de IDEAM, 2001.
7 El alto costo está relacionado a •••
su vez con el uso de tecnologías incidencia local provienen del uso de combustibles fósiles para 8 Para el análisis de estas partículas
convencionales, sin considerar sis- se realizan mediciones de PM10
temas de bajo costo, que incluye
producir energía, transporte terrestre, actividades de transfor- (partículas con tamaño inferior a 10
lagunas, procesos anaeróbicos y mación física o química de materiales industriales, quemas en micras, PST (partículas suspendidas
filtros (Libhaber y Foster, 2003 totales) y PM2,5 (partículas con
citado en BM, 2007) actividades agrícolas, procesos de fermentación en actividades tamaño inferior a 2,5 micras.
48 49
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
pecuarias y disposición de residuos sólidos (IDEAM, 2001). Las registros de mediciones de seis de ellas para algunos conta-
emisiones también pueden clasificarse según su origen: fuentes minantes, con restricciones en la calidad de la información y
fijas (i.e., industrias y residencias) y móviles (i.e., transporte en la posibilidad de ser agregada a nivel nacional. En resumen,
automotor, aéreo, marítimo y fluvial). con la poca información disponible se ha identificado que el
La mayor parte de estos contaminantes son emitidos en las material particulado (PM10) es uno de los contaminantes del
grandes áreas urbanas debido a la concentración poblacional, aire que supera el estándar normativo.
las actividades industriales y la deficiencia de los sistemas de Una de las consecuencias de los contaminantes de efecto
transporte público. Según cálculos del IDEAM, el 41% de las local es la generación de lluvia ácida (concentración de pH
emisiones totales y cerca del 75% de la carga total nacional de inferior a 5,6). A partir del monitoreo que realiza el IDEAM en
contaminantes de origen industrial estaban concentradas en diferentes ciudades del país, se encontró que para el período
las ocho ciudades más grandes de Colombia y en los centros 1998-2000 las lluvias presentaron promedios con tendencia
industriales del país (DNP, 2007). a la acidez en Bogotá, Cali, Medellín, Cúcuta. La lluvia ácida
El sector transporte es el principal generador de emisiones, genera altos costos sociales relacionados con atención médica,
pues en 2002 produjo cerca del 85% del volumen total de las restauración de construcciones, menos producción agrícola,
mismas (incluye PST, PM10, SOx, NOx, CO)9; mientras el industrial afectación de bosques y vida silvestre (acidificación de las aguas,
el 9%, el sector de generación térmica el 3,1% (por combustión y empobrecimiento de las comunidades biológicas).
de carbón y gas natural) y el sector residencial 1,9% (por uso Pero además, en Colombia hacen falta estudios que permi-
de leña, carbón, GLP, kerosén y gas natural) [Brugman, 2004]. tan concluir sobre la magnitud de los efectos en la salud de la
Cabe resaltar que la agricultura, por la costumbre de quemar los concentración de partículas en el aire, y la incidencia de otros
residuos de las cosechas, también genera un importante aporte contaminantes como el PM2,5 y el O3 (DNP, 2007). No obstante,
de CO y NOx: para 1996 este sector generó el 47 y 19% del total según el DNP (2005), el costo anual promedio en salud pública
de estos gases respectivamente. En este campo, la quema de por la contaminación del aire en zonas urbanas se estima en
•••
9 Existe amplia diferencia en el con- biomasa de la caña de azúcar es un problema que afecta de $ 1,5 billones, medido en términos de mortalidad prematura
tenido de sulfuro entre el combus-
tible nacional y el importado: para manera importante la calidad del aire en el Valle del Cauca. por problemas cardio-pulmonares y cáncer de pulmón, y en
la gasolina esta relación es de
1000/300 ppm; y para el diesel
Un primer problema identificado a nivel nacional es la de- diferentes morbilidades de tipo respiratorio en niños menores de
es de 4.500 frente a 500 ppm bilidad de la información sobre la calidad del aire. De las 18 5 años y adultos, como sibilancias, irritación de las vías aéreas
en forma respectiva (Brugman,
2004). redes de monitoreo conocidas, el IDEAM sólo cuenta con los superiores, enfisema, asma y bronquitis crónica. Se estima
50 51
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
que ocurren cerca de 6.000 muertes anuales por esta causa, el último siglo. Ello genera cambios en la presión atmosférica,
cifra cercana a los registros de mortalidad por accidentes de en los sistemas de circulación y en la distribución y frecuencias
tránsito (7.063 casos al año 1992). La incidencia del material de lluvia y de los fenómenos atmosféricos y climáticos (IPCC,
particulado en la salud también afecta a la población del área 2007). Todas estas alteraciones son conocidas como “cambio
rural, por usar madera como combustible para cocinar. climático” (CC)10.
Las actividades antrópicas11 que generan mayor emisión
Tabla 8. Causas y consecuencias de la contaminación atmosférica
de GEI son el uso de combustibles fósiles, minería, industria
Causas química, manufactura de metales, producción de alimentos y
Económicas Institucionales bebidas, la industria del cemento, la ganadería intensiva, el
• Incremento de fuentes móviles • Débil gestión institucional •••
• Quema de biomasa • Reglamentación obsoleta cultivo de arroz, la quema de sabanas, la disposición de residuos 10 La Convención Marco de CC definió
este término como la modificación
• Incremento del consumo de combustibles fósiles • Incumplimiento de la reglamentación
sólidos y el cambio en la cobertura de la superficie terrestre (a del clima a grandes escalas de tiem-
• Emisiones de GEI • Control deficiente de fuentes fijas y móviles po que está directa o indirectamente
• Programa deficiente de vigilancia y control de la través de la pérdida de biomasa por expansión de la frontera relacionada con la actividad humana
calidad del aire y puede alterar la composición de
agrícola). Del conjunto de gases de efecto invernadero, el CO2
la atmósfera mundial.
Socio-culturales Naturales
• Débil educación ambiental
es el emitido en mayor cantidad a nivel mundial. El aporte de 11 Aunque las actividades humanas
• Deforestación y erosión eólica son las principales generadores
• Inadecuada selección de tecnología para reducir la • Fenómenos atmosféricos locales Colombia a la emisión mundial de CO2 es considerablemente del CC actual, este también puede
carga contaminante de emisiones • Incendios forestales ocurrir por cambios en la irradiación
• Débil educación ambiental bajo (0,3%) en comparación con otros países del globo y aún de del sol (por cortos períodos, como
manchas solares, o variaciones con
Consecuencias la región, en la que es superada por México, Brasil, Argentina períodos extensos como las Míni-
• Deterioro de la calidad del aire en ecosistemas • Pérdida de biodiversidad y deterioro de ecosistemas y Venezuela12. mas Mauder), en la órbita de la
tierra (como los que ocasionaron las
urbanos y áreas de influencia de vías troncales • Deterioro de infraestructura La emisión bruta13 de GEI en Colombia para el año 1994 glaciaciones), y por eventos poco
• Efectos o riesgos a la salud • Contribución al cambio climático probables y de extinción, como
fue del orden de 54.628 Gg (1 Gg = 1000 toneladas) de los impactos de meteoritos que libe-
Fuente: Con base en revisión bibliográfica y consulta a expertos. ran grandes cantidades de gases
cuales el CO2 representó el 88%, seguido por el CO con 7,8%, y ceniza.
CH4 con 0,6%, NOx con 0,4% y N2O con 0,004%. Al comparar 12 Estados Unidos es el país que más
El cambio climático la composición de emisiones por tipo de gas, ya sean GEI di-
contribuye, con 24% del total de
emisiones; siguen China (14%),
Rusia (7%) y Japón (5%).
El incremento de algunos gases de efecto invernadero (GEI) recto o indirecto, se estima que el 91% del total emitido fueron 13 Esta no tiene en cuenta la captu-
ra de carbono por recuperación
como el CO2, CH4, N2O, O3 y CFC por actividades industriales, GEI directo (CO2, CH4, N2O) y el 9% fueron GEI indirecto (CO, de bosques ni la absorción del
está generando el calentamiento global, que se evidencia en el COVDM14, NOx). La principal fuente generadora de emisiones océano.
14 Compuestos orgánicos volátiles
incremento de 0,6° C en la temperatura media del planeta en totales es el consumo de combustibles fósiles con un 81,3%, diferentes del metano.
52 53
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
seguido muy de lejos por el cambio en el uso del suelo (6,9%), Tabla 9. Posibles consecuencias del CC en Colombia frente a un
incremento del doble de concentración de CO2 (2XCO2) y de un aumento
actividades agrícolas (6,2%) y procesos industriales (5,4%). del nivel del mar de 1 metro.
Vista a través de la obtención de compuestos, la generación
Recursos hídricos
de energía produce el 86% del CO2 y el 56% del N20, mientras • Afectación del 50% del territorio nacional por la modificación del funcionamiento del régimen hidrológico.
que la agricultura contribuye con el 79% del CH4. Zonas costeras e insulares
A pesar de la incertidumbre que hay en torno a los efectos del • Inundación permanente de 4.900 km de costas bajas y la anegación de 5.100 km, así como la profundización
de cuerpos de agua del litoral y la plataforma continental por el incremento del nivel medio del mar;
CC, se puede decir que este produce cambios en los fenómenos • Amenaza de inundación de 4,9% de las áreas de cultivos y pastos del litoral Caribe y alta vulnerabilidad de la
y en la presión atmosférica, en los sistemas de circulación, en mayoría de las áreas ocupadas por la industria manufacturera y de 44,8% de la malla vial terrestre del mismo litoral;
• Inundación de 17% del territorio de la isla de San Andrés;
la distribución y frecuencias de lluvia, que a su vez pueden • Erosión generalizada de grandes longitudes de acantilados del Caribe sur y de playas limitadas por terrazas
culminar en un CC global. Se sabe que el actual incremento costeras en los departamentos de Sucre, Córdoba y Antioquia;
• Salinización, principalmente en la costa Caribe, de los acuíferos por filtración, de donde cerca de 60% de la
de la temperatura está teniendo consecuencias inmediatas, población extrae el recurso hídrico como principal fuente de abastecimiento;
tales como que 11 de los últimos 12 años (1995-2006) han • Blanqueamiento irreversible y la muerte de los arrecifes coralinos como consecuencia del aumento de la
temperatura, con la consiguiente pérdida de los servicios ambientales que prestan.
sido los más calurosos de la historia desde 1850, que el nivel
Coberturas vegetales y ecosistemas
promedio mundial del océano se ha incrementado en 12 ± 5 • Afectación de 92% de la zona de vida nival y la disminución de entre 90% y 100% del área de páramos,
cm., y que la cubierta de nieve en el hemisferio septentrional se con consecuencias sobre la provisión de agua y la biodiversidad;
• Desplazamiento altitudinal de entre 50% y 60% de las zonas de vida premontana y la afectación de los bosques
ha reducido. Si el incremento del calentamiento global continúa basales del Amazonas (14%), el Orinoco (30%) y el Pacífico (7%) y sobre 43% de las áreas de bosque andino.
con la tendencia actual, el escenario en los próximos 100 años • Pérdida total de los glaciares y cobertura de nieve de Colombia, con consecuencias sobre la provisión de
agua y la biodiversidad
no será muy positivo, ya que este crecimiento alcanzaría un Sector agrícola y suelos
umbral de 30-80 cm (IPCC, 2007). • Reducción en 47,7% de áreas agrícolas con potencial edáfico alto, especialmente en rangos climáticos frío
húmedo, frío pluvial y paramuno muy húmedo;
Las consecuencias del CC en el país siguen los patrones
• Aumento en 3.576.068 hectáreas de las zonas con un potencial alto de desertificación (IDEAM, 2001a)
mundiales, pero debido a su posición geográfica, su cualidad de • Afectación de la tercera parte de las áreas que actualmente son agroecosistemas, especialmente en la zona Andina.
país megadiverso, y su vulnerabilidad como país en desarrollo, Población y salud humana
• Exposición de 1,4 millones de personas a inundaciones
estas serían más en número e intensidad (ver Tabla 9).
• Incremento de áreas vulnerables a la malaria y el dengue.
Aunque Colombia no es un gran emisor de GEI, ha par- • Incremento de problemas de salud relacionadas con la polución del aire debido a mayor temperatura en las
ciudades y contenido de vapor de agua en la atmósfera
ticipado activamente en los diferentes convenios y tratados
• Incremento de población afectada por eventos extremos como el fenómeno de El Niño - Oscilación del Sur (ENSO).
sobre el cambio climático, como la Organización Meteorológica • Población de escasos recursos y mujeres más afectados
Mundial (OMM) y su Programa Mundial del Clima, el Programa Fuente: DNP, 2007; IDEAM, 2001.
54 55
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
del Instituto Interamericano para el estudio del Cambio Global, Jiménez, 2003). Depende de varios factores, principalmente de
y la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio la vulnerabilidad, la magnitud del impacto, el nivel de riesgo, la
Climático (CMNUCC) y su Protocolo de Kyoto de 1997, a través capacidad adaptativa y la incertidumbre.
de las Leyes 164 y 629, de 1994 y 2000, respectivamente. La incertidumbre climática debe manejarse a través del
En estos convenios, Colombia se ha comprometido a desa- principio de precaución, el cual considera que aunque hay un
rrollar respuestas políticas al problema del CC por medio de grado de ignorancia sobre el CC, se sabe lo suficiente para
la mitigación y la adaptación, reconocidas como soluciones afirmar que el daño que causan las emisiones de GEI es irre-
al problema del CC. versible en una escala de tiempo muy larga y que cada día
En cuanto a mitigación, o la acción de controlar las emisiones que pasa sin actuar genera más costos, especialmente a los
de GEI en el globo, Colombia ha tomado una posición activa, países en desarrollo.
al llevar a cabo varios proyectos a través del Mecanismo de Los siguientes 10 años son claves para que el país defina su
Desarrollo Limpio (MDL) del Protocolo de Kyoto, en áreas de posición frente a la amenaza del cambio climático, ya que los
producción energética, movilidad urbana, gestión de residuos,
costos de adaptación serán muy grandes. Lo que decidamos
etc. Ya que este en esencia es un fenómeno “importado” sobre
hacer hoy no sólo afectará nuestra propia vida, sino la vida
el cual no tenemos ningún control dada la minúscula partici-
de las futuras generaciones. Esto es lo que hace del cambio
pación del país en él, el costo de las medidas de mitigación
climático un desafío distinto y más difícil que otros en el campo
debería ser asumido por los causantes del problema, como
de las políticas públicas ambientales.
otro rubro de la deuda “Norte-Sur”. En el mismo contexto, a
pesar de los beneficios que los proyectos financiados por el
Deterioro de la calidad ambiental
MDL han traído al país, es importante e imperativo resaltar la
urbana y de la salud pública
urgente necesidad de priorizar el enfoque de adaptación, dada
la vulnerabilidad de sectores estratégicos como los recursos Colombia ha experimentado un proceso de urbanización ace-
hídricos, la agricultura, la salud y los ecosistemas vitales, y lerado similar al resto de países en Latinoamérica. En 2005,
enfocar los esfuerzos políticos, la capacidad institucional y el cerca del 72% de la población nacional (32 millones de personas)
desarrollo de conocimiento hacia este campo. La adaptación habitaba en zonas urbanas, resultado del crecimiento natural,
es un proceso de ajuste en respuesta a, o en anticipación de, la migración rural-urbana y el desplazamiento a causa de la
condiciones cambiantes en el entorno (Brooks, 2003; Girot y violencia. Las siete principales ciudades del país que generan
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Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
Tabla 10. Causas y consecuencias del cambio climático con población entre 100.000 y un millón, y 1.060 ciudades
Causas con menos de 100.000 habitantes. A su vez, se reconoce es-
Económicas Naturales pacialmente en el territorio cuatro ejes urbanos en las regiones
• Emisión de GEIs • Radiación solar
• Cambios en cobertura terrestre • Emisiones naturales a la atmósfera (ej. Volcanes)
Andina, Atlántica, Centro-Occidente y Sur Occidente.
• Lobby petrolero • Cambios en corrientes oceánicas El crecimiento de las ciudades colombianas ha seguido un
• Variaciones magnéticas
Institucionales
• Cambios de temperatura
patrón desequilibrado, relacionado en buena medida con la
• Inadecuado marco y capacidad institucional
• Legislación inadecuada
• Cambios del nivel del mar dinámica del proceso migratorio campo-ciudad y la ausencia de
• Derretimiento de la cubierta de nieve y glaciares
Socio-culturales • Cambios en precipitaciones
controles de planificación formal. Esta dinámica de desarrollo
• Modelo energético carbono-intensivo urbano no planificado ha sido una de las causas directas de
• Vulnerabilidad: pobreza, educación, equidad de género
• Rezago tecnológico los problemas ambientales que se presentan en las ciudades:
Consecuencias asentamientos precarios, insuficiencia de servicios de agua
Costa Población y salud potable y saneamiento, inadecuada disposición de residuos
• Inundación de zonas • Vidas afectadas por eventos extremos y sólidos, escasez de espacio público y contaminación del aire,
• Pérdida de ecosistemas de marinos y costeros enfermedades
• Degradación de suelos costeros • Vidas afectadas por falta de alimento problema que ya fue abordado.
• Mayor vulnerabilidad de zona marina y costera • Pérdidas económicas Los asentamientos precarios, fenómeno disperso en todo
• Mayor vulnerabilidad de la población
el país, se constituyen en la manifestación física y espacial de
Ecosistemas Agua
• Pérdida de ecosistemas nivales y páramos • Cambios en precipitaciones la pobreza y la desigualdad en las ciudades. Se estima que esta
• Desplazamiento de ecosistemas • Problemas con cantidad y calidad de agua
situación afecta a 1,3 millones de hogares (16% de los hogares
• Pérdida de biodiversidad • Más vulnerabilidad del recurso hídrico
• Mayor vulnerabilidad de ecosistemas urbanos de Colombia), de los cuales 63% presenta carencias
Agricultura y suelos habitacionales de tipo cualitativo, mayoritariamente alcantarillado
• Erosión, desertificación y salinización de suelos
• Mayor vulnerabilidad de suelos
y hacinamiento; 20% se ubican en zonas de riesgo; y 17% en
viviendas no susceptibles de ser mejoradas (DNP, 2006).
Fuente: con base en revisión bibliográfica y consulta a expertos
Aunque las coberturas de agua potable y saneamiento en
el 65% del PIB, concentran el 45% de la población urbana na- Colombia han tenido una tendencia creciente en los últimos
cional. El país presenta un sistema urbano diverso conformado treinta años, existe aún en las zonas urbanas una población
por una ciudad con más de 5 millones de habitantes (Bogotá), significativa de asentamientos subnormales que no está cubierta.
3 ciudades con una población entre 1-5 millones, 34 ciudades Las coberturas de acueducto y alcantarillado en la zona urbana
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Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
fueron de 97,4% y 90,2% (DNP 2007). Sin embargo estas cifras no existe continuidad, lo que obliga a la población a hacer una
no tienen en cuenta las deficiencias en continuidad y calidad del disposición inadecuada a través de la quema o disposición en
agua. Existen también importantes deficiencias de cobertura entre sitios no aptos. Cabe resaltar que solo 357 municipios disponen
las diferentes regiones del país a causa de una menor eficiencia de los residuos sólidos en rellenos sanitarios, aunque cerca
y efectividad en el uso de los recursos destinados para este fin de la mitad no operan de forma efectiva y no cumplen con las
(DNP, 2006). Es así como se observa un rezago importante en especificaciones necesarias para ser clasificados como tales.
los departamentos de las regiones Atlántica y Pacífico. Los residuos peligrosos y no peligrosos suelen ser mezclados
En relación con la calidad del agua en las ciudades, el pano- y ambos tratados como desechos municipales, lo que crea
rama es bastante diverso. Mientras que en las ciudades grandes potenciales consecuencias riesgosas para la salud pública y
e intermedias se puede hablar de niveles de calidad satisfactorios, el ambiente. Esta situación obedece a la falta de un sistema
muchos municipios pequeños presentan deficiencias importantes integrado de gestión de residuos que responda coordinadamente
en cuanto a los estándares de calidad vigentes. Los efectos en la a las políticas diseñadas para ello.
calidad del agua que generan los vertimientos de aguas residuales Con referencia al espacio público, se encuentra que Colombia
de las ciudades en las fuentes hídricas, son un problema altamen- presenta un promedio muy bajo (4 m2 /hab), mientras que los
te relevante en el país. El tratamiento de las aguas residuales niveles mínimos aceptados a nivel internacional se ubican en
(TAR) es bajo pues sólo se cuenta con sistemas que permiten el un rango entre 10 m2 y 15 m2. El déficit de espacio público para
tratamiento del 20% de las aguas residuales urbanas, a lo cual las ciudades mayores a 100 mil habitantes, bajo el estándar
se añade que sólo el 10% de estos sistemas se encuentran en de l0 m2 /hab, es de 13.758 hectáreas (DNP, 2006). Entre las
funcionamiento. Esta situación refleja la ineficiencia y falta de causas de este déficit se encuentran el alto nivel de migración
integralidad de las inversiones en TAR. rural-urbano; la escasez de suelo de dominio y uso público; la
Con respecto a los residuos sólidos, en Colombia cerca del falta de ordenación y baja accesibilidad; la carencia de equipa-
40% (12.800 ton) del total se originan en las cuatro grandes mientos; la ocupación irregular, la escasez de zonas verdes, la
ciudades capitales y cerca del 8,7% en el resto de capitales estrechez y deterioro de las superficies de circulación peatonal
departamentales. Por otro lado, solo el 10% de los residuos y la inseguridad. Actualmente los instrumentos y mecanismos
generados son aprovechados. A pesar de que se estima que de gestión sobre el espacio público se encuentran inconclusos
la cobertura urbana de recolección y transporte de residuos y la política se ha planteado en ausencia del ajuste institucional
sólidos es del 97%, en muchos de los municipios pequeños necesario para ejecutar las normas (DNP, 2006).
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Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
Tabla 11. Causas y consecuencias del deterioro de la calidad ambiental urbana y de la salud pública motrices” de la problemática ambiental colombiana, comunes
Causas a todos los problemas ambientales analizados. Estas “causas
Económicas Institucionales motrices” fueron clasificadas según su origen económico,
• Mercado de suelo urbano imperfecto • Baja capacidad institucional de las
• Insuficiencia en prácticas de producción más limpia administraciones municipales
institucional, cultural, tecnológico, demográfico, natural o
• Falta de integración de estrategias intersectoriales • Poca planeación y coordinación Institucional el resultado de alguna combinación de éstos, para facilitar el
• Regulaciones rígidas (costosas)
Socio-culturales
• Poca regulación (estándares, monitoreo,
posterior diseño de políticas públicas. Igualmente, se caracte-
• Crecimiento natural de la población
• Migración urbana – rural
laboratorios) rizaron en relación con su grado de gobernabilidad, entendida
• Poco cumplimiento de la normatividad
• Desplazamiento forzado
• Ausencia o ineficacia de instrumentos para la gestión
como la capacidad y posibilidad de la política pública, en el
• Déficit oferta de suelo y vivienda
• Tecnologías de alto costo
• Fragmentación y desarticulación de instrumentos de contexto histórico-institucional actual, de mitigar, aminorar o
gestión, planes, políticas, programas y normatividad
• Deficiente educación ambiental enfrentar las causas generadoras del problema ambiental en
• Financiamiento insuficiente/ineficiente
• Asentamientos precarios
• Disposición y manejo inadecuado de RS forma efectiva. En el corto plazo, la política pública orientada
Consecuencias al desarrollo sostenible debe focalizar sus intervenciones sobre
• Establecimiento de asentamientos urbanos precarios • Incremento del riesgo potencial de desastre natural factores o causas de alta gobernabilidad.
• Gestión inadecuada de residuos sólidos • Inadecuado acceso a servicios de agua y saneamiento Los resultados de este ejercicio encuentran que las causas
• Escasez de espacio público • Vectores de transmisión de enfermedades
• Contaminación del agua • Contaminación del agua asociadas al ámbito económico son las que presentan mayor
• Pérdida de drenaje natural e incremento de la erosión • Pérdida de biodiversidad y base ecosistémica frecuencia e incidencia sobre los problemas ambientales (ver
• Contaminación del suelo • Contaminación por descomposición
• Efectos o riesgos a la salud Tabla 12). No obstante, la gobernabilidad de este grupo de
Fuente: con base en revisión bibliográfica y consulta a expertos. causas es variada, en el sentido de que no todas pueden ser
altamente modificadas por la intervención pública. Contraria-
mente, las causas originadas en las debilidades institucionales,
además de tener una alta incidencia, son también las de más
Análisis de los principales
alta gobernabilidad, por lo cual se convierten en instrumento
determinantes de la problemática importante para la política pública ambiental en Colombia.
ambiental en Colombia Además, se evidencian importantes campos de acción en los
Una vez analizados los grandes problemas ambientales del país aspectos culturales, tecnológicos e incluso en los económicos
e identificados sus principales relaciones causa-efecto a través como veremos en el siguiente capítulo sobre políticas públicas
de matrices de interacción, se procedió a identificar las “causas ambientales específicas.
62 63
Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
Tipo de Causas Nivel de Tecnológicas Insuficientes e ineficientes sistemas de tratamiento o control de Mediana gobernabilidad
causa motriz Gobernabilidad contaminación, tecnologías obsoletas e inapropiadas, introducción
de tecnologías con alta incertidumbre ambiental, rezago tecno-
Económica Sobreexplotación de recursos naturales, deforestación, inequidad Bajo nivel de
lógico, patrones tecnológicos natural-intensivos y contaminante-
en la distribución de la riqueza, patrones intensivos de consumo, gobernabilidad en gran
intensivos, poca conexión entre el mundo académico-investigativo
conflicto por uso del suelo, modelo energético carbono-intensivo, parte. Algunas pueden
y el sector productivo.
contaminación difusa, expansión de la frontera agrícola y ga- ser abordadas por
nadera, explotación intensiva de los recursos del subsuelo (no decisiones políticas. Demográficas Migración y desplazamiento rural-urbano, crecimiento natural de Baja gobernabilidad
renovables), estímulo a la producción de agrocombustibles, la población, asentamientos precarios.
construcción obras de infraestructura sin criterios ambientales,
Combinaciones Insuficiente espacio público-urbano (económico-institucional); Baja y alta
expansión económica internacional y patrones de exportación
quemas de residuos agrícolas (económico-tecnológico); erosión gobernabilidad.
natural-intensivos, sistemas de producción natural-intensivos,
(económico-natural); incendios forestales (natural-económica-
pérdida de conocimiento tradicional.
cultural).
Institucional Aspectos normativos y políticas: Poca aplicación y control Mayor grado de
de normas, inadecuada legislación ambiental, incumplimiento de gobernabilidad
reglamentación, políticas y estrategias inadecuadas para conser-
Por otro lado, al analizar el nivel en que los macroproble-
vación de biodiversidad y enfrentar cambio climático, políticas no
evaluadas, baja participación social en diseño de políticas. mas son afectados por las causas generales identificadas, se
Planificación, coordinación y capacidad institucional: Débil encontró que la pérdida de biodiversidad es el problema con
coordinación institucional, débil sistema de información ambiental,
mayor afectación, seguido por la degradación del suelo y el uso
baja capacidad institucional técnica y operativa, débiles programas
de control de contaminación, deficiente planeamiento urbano, y contaminación del recurso hídrico. Como estos aspectos están
manejo fragmentado de la gestión ambiental, descoordinación
relacionados con la Conservación de la Base Ecosistémica, se
de políticas.
resalta la necesidad de mantener la llamada Agenda Verde como
Aspectos financieros: Insuficientes recursos financieros e
inadecuado manejo de existentes, estructura impositiva inadecuada pilar de la política ambiental nacional. Los tres problemas menos
para financiar inversión ambiental.
afectados corresponden al hábitat humano, al cambio climático y a
Conocimiento e investigación: Insuficiente conocimiento
la contaminación atmosférica. Parte de los mismos corresponden
de realidad ambiental e interrelaciones con lo social, bajo nivel
investigativo, pocos recursos para investigación, pocos grupos a la llamada Agenda Gris, que resulta igualmente relevante como
de investigación ambiental y descoordinación entre ellos.
elemento central de la política de Mejoramiento de la Calidad
Cultural Valores inadecuados en la relación sociedad-naturaleza, prácticas Baja y alta
Ambiental Urbana y de la Salud Pública en Colombia.
insostenibles de uso de recursos naturales, incipiente educa- gobernabilidad.
ción ambiental, poca recuperación y difusión de prácticas de Es necesario señalar que los macroproblemas tienen dife-
producción ambientalmente sostenibles, ideología dominante
rentes niveles de incidencia en cada una de las ecorregiones
recurso-intensiva.
del país. Así, mientras en la región Andina el principal problema
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Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
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Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
Tabla 13. Análisis comparativo de la evolución de la política ambiental colombiana A partir de la Conferencia de Johannesburgo en 2002,
Criterios Primera fase de la política ambiental Segunda fase de la política y como resultado de la influencia de las prioridades fijadas
(1991-2002) ambiental (2002-2008)
en las Metas del Milenio (2000), se produce un viraje de la
1. Concepto de Fuerte Débil
sostenibilidad que la política internacional ambiental hacia lo que se ha deno-
influencia minado la Agenda Gris. Esto es, la priorización del acceso
2. Principios Preservación, precaución y planificación Uso (antrópico), gestión de a agua potable y saneamiento como parte fundamental de
para aprovechamiento sostenible recursos naturales como recursos
económicos la lucha contra la pobreza, lo que reduce la relevancia de
3. Influencia Internacional Conferencia de Río (1992) Metas del Milenio (2000) la Agenda Verde propia de Río/92. Esta reorientación de la
Conferencia de Johannesburgo
agenda internacional, “resultó un argumento importante del
(2002)
4. Énfasis sectorial Biodiversidad, bosques, cambio climático, Cambio climático; Agua potable
gobierno nacional para reestructurar el Ministerio del Medio
Agenda 21 (sostenibilidad local): Mayor y saneamiento; contaminación Ambiente y dar un cambio a la política ambiental, enfocada
énfasis como autoridad ambiental en sectores productivos. Menos
énfasis como autoridad ambiental ahora a enfrentar las amenazas del ambiente sobre la salud y
5. Políticas específicas • Política para la producción más limpia • Ley forestal (inexequible) el bienestar de la población a escala local, relacionadas con la
• Política de biodiversidad • Ley minera insuficiente provisión de agua y servicios de saneamiento, la
• Política de bosques • Ley de agua (retirada por el
• Política de investigación ambiental gobierno nacional) contaminación del aire y los recursos hídricos y los desechos
• Política uso y manejo de plaguicidas • Plan Nacional de Desarrollo
sólidos” (CGR, 2007). Este cambio originó una pérdida de
• Política de participación social en la (2006-2010)
conservación • Política de agrocombustibles relevancia institucional del componente ambiental, al pasar
• Política de Ordenamiento Ambiental del • Gestión privada de parques
Territorio • Sostenibilidad ambiental de la
del nivel ministerial a un viceministerio.
producción nacional
• Programa generación de
ingresos y empleo verde
Marco institucional ambiental
6. Estructura Institucional Ministerio del Medio Ambiente (MMA) Ministerio del Ambiente, actual: situación y limitaciones
Nacional • Dirección de asentamientos humanos y Vivienda y Desarrollo
población Territorial (MAVDT) La aplicación de la política pública ambiental colombiana se
• Dirección de Medio Ambiente Físico • Viceministerio del Ambiente
ejerce a través de una estructura descentralizada denominada
• Dirección de Recursos Biológicos • Viceministerio de Vivienda y
• Dirección de Parques Nacionales, Desarrollo Territorial Sistema Nacional Ambiental (SINA), cuyo ente rector es el MAVDT,
Reservas y Especies Amenazadas • Viceministerio de Agua y
encargado de formular las políticas y regulaciones ambientales
• Dirección de Ordenamiento Territorial Saneamiento
a fin de asegurar el desarrollo sostenible.
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Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
El SINA está constituido por el conjunto de normas, recur- • Limitaciones en la planificación. Existen muchos planes
sos, entidades estatales y organizaciones comunitarias y no que las entidades ejecutoras de la política ambiental están
gubernamentales con responsabilidades en materia ambiental. desarrollando paralelamente y en forma descoordina-
Dentro del SINA cabe destacar a las Corporaciones Autónomas da: planes de acción trienales (PAT); Planes de Gestión
Regionales (CAR), responsables de liderar y coordinar la gestión Ambiental Regional (PGAR); Planes de Ordenamiento
ambiental en el nivel regional; a las autoridades ambientales y Manejo de Cuencas Hidrográficas (POMCH); Planes
urbanas en las ciudades de más de un millón de habitantes con de Ordenamiento Territorial (POT) y Planes de Gestión
las mismas funciones de las CAR; a los Institutos de Investiga- Integrada de Residuos Sólidos (PGIRS). Parte de ellos se
ción Científica, responsables de suministrar los conocimientos quedan en documentos de buenas intenciones que no se
y la información sobre el medio ambiente y su evolución, y llevan a la práctica.
a la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques
• Baja prioridad de la problemática ambiental para el gasto
Nacionales Naturales (UAESPNN), que administra y maneja 46
público nacional y poca efectividad de las inversiones.
áreas protegidas públicas de nivel nacional.
La CGR (2007), reporta que el gasto público ambiental
Aunque puede afirmarse que a lo largo de estos años el SINA
desde 1993 ha rondado el 0,3% del PIB, nivel inferior al
ha tenido importantes logros, aún subsisten limitaciones que
observado en los países desarrollados (cercano al 1%)
dificultan el cumplimiento de su función central de mantener
y al recomendado por el Banco Mundial para países en
y garantizar la oferta de bienes y servicios ambientales en el
desarrollo (1,4-3% del PIB), Igualmente, el gasto ambiental
país. Estas limitaciones, propias tanto de su estructura como
es inferior frente a rubros como defensa o infraestructura
de su funcionamiento, se presentan a continuación.
que alcanzan niveles de 34 y 14% respectivamente.
• Debilidad institucional y pobre coordinación dentro del Además, en ocasiones se destinan recursos de inversión
SINA, asociada al bajo nivel de formación y capacitación a actividades que no constituyen estrictamente gestión
de los funcionarios que integran las organizaciones del ambiental como agua potable y saneamiento básico.
SINA (CGR, 2003; Blackman et al, 2006; DNP, 2007). Asimismo, el presupuesto ambiental no se concentra
Igualmente, en la nueva estructura institucional y misional en las corporaciones ubicadas en las zonas de mayor
del MAVDT conviven objetivos diferentes que compiten por riqueza y fragilidad ambiental lo que afecta la eficacia
prioridades y recursos (Agenda Verde vs. Agenda Gris). del gasto público para mantener la base ecosistémica
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(La Corporación Autónoma del Valle del Cauca-CVC-, desarticulada y poco aplicada. Además, el sistema regu-
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR- y latorio colombiano se ha venido debilitando gradualmente,
Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia- como se observa en la laxitud del sistema de licencias
CORANTOQUIA- concentran el 50% de los recursos). ambientales (CGR, 2007).
• Falta de un adecuado sistema de información ambiental: • Existe un débil ejercicio de la autoridad ambiental por
Las autoridades ambientales no han logrado implementar las entidades del SINA. Las actividades de vigilancia,
un sistema adecuado e integrado de indicadores ambien- control, seguimiento y sancionatorias tanto al uso de los
tales, por lo que no existe una línea de base ambiental recursos naturales como a las obligaciones derivadas de
sólida y creíble. Existen grandes debilidades con la red los procesos de licenciamiento, son débiles. Ello porque la
de monitoreo, las estaciones de medición, los centros de capacidad operativa de las Corporaciones es insuficiente
documentación, la cartografía básica y la recolección de y porque no se han adoptado los procedimientos expe-
datos. No existe un sistema de contabilidad ambiental didos para hacer efectivo el seguimiento a los planes de
sólido que permita interrelacionar aspectos económicos manejo ambiental de los proyectos licenciados. En este
con el desempeño ambiental. contexto, el papel de la autoridad ambiental no ha sido
el mejor en las últimas grandes discusiones estratégicas
• Limitaciones en la investigación ambiental. El MAVDT ha
del país: agrocombustibles, tratados de comercio, leyes
encontrado una alta desarticulación entre la investigación,
forestales y del agua, recursos mineros, etc.
la formación y la gestión ambiental; ausencia de criterios
y mecanismos claros de priorización de investigaciones • Afectación de la gobernabilidad por problemas de orden
por ecorregiones, baja prioridad conferida a la inversión público. La escasa gobernabilidad sobre amplias zonas
para la investigación ambiental; desarrollo incipiente y del territorio nacional ha impedido el control eficaz sobre
fragmentado de la comunidad investigativa nacional; poca aspectos como la deforestación, los cultivos ilícitos, el
valoración y escaso reconocimiento a fuentes alternativas desplazamiento a centros urbanos, la distribución espacial
de producción de conocimientos relevantes para el medio de la población en el territorio nacional y el seguimiento
ambiente (DNP, 2007). ambiental a proyectos desarrollados en zonas con pro-
blemas de orden público.
• Falta de efectividad en el sistema regulatorio. Colombia
cuenta con una amplia regulación ambiental, aunque
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Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
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Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
Figura 1. Estructura de red para la política ambiental pública en Colombia deban incorporar variables y consideraciones ambientales.
Una buena estrategia para lograr que una política ambiental
sea eficiente y eficaz, consiste en incorporarla a planes
e iniciativas prioritarias y sectoriales de los gobiernos, y
aprovechar su importancia y sus recursos para poder poner
en marcha la política ambiental.
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otras regiones o países u otra generación. Y ii) a la igualdad • Pertinencia y efectividad. La política debe referirse a un
de oportunidades en acceder a los beneficios de los bienes tema o a una problemática que tenga importancia e impacto
y servicios ambientales. significativo, en la escala de las necesidades y las oportu-
nidades e intereses nacionales, regionales o locales.
• Especificidad ecorregional. Aunque la política pública
ambiental debe ser nacional, su aplicación específica y • Precaución. Se aplica cuando la magnitud del impacto
sus estrategias (programas, proyectos y acciones), deben ambiental de una acción no puede determinarse por falta
corresponder a las características propias de cada eco- de conocimiento pero existen razones fundadas para pensar
rregión colombiana. que dicha acción puede generar impactos ambientales que
van más allá de los niveles aceptables, por lo cual se debe
• Flexibilidad y adaptabilidad. En los campos en que la com-
buscar una acción alternativa que evite dicho riesgo.
plejidad es el perfil dominante y la incertidumbre asociada
obliga a estar evaluando la implementación de la política, • Prevención. Este principio privilegia las acciones que pre-
vengan daños ambientales con el objeto de evitar gastos
es indispensable que las políticas públicas sean suficien-
futuros en actividades de descontaminación, control de
temente flexibles para adaptarse a los resultados y corregir
desastres y restauración del patrimonio ambiental.
sus propuestas y componentes.
• Sostenibilidad. La política debe ser sostenible en el tiempo,
• Gobernanza. La política debe garantizar la existencia de
tanto desde el punto de vista económico, como desde el
mecanismos que faciliten una interacción eficiente entre
punto de vista institucional.
los distintos niveles de gobierno y entre éstos y las orga-
nizaciones empresariales y de la sociedad civil. Para ello, • Transparencia. La formulación de la política debe ser trans-
se requieren modos de gobernar interactivos, así como de parente al igual que los instrumentos y procedimientos para
emprendedores, socios o facilitadores (Prat, 2008). realizar su seguimiento y evaluación, teniendo en cuenta el
predominio del interés público sobre el interés privado.
• Legitimidad y participación. La política debe ser concor-
dante con el marco legal vigente (Constitución de 1991 y
Ley 99/93), pero a la vez legítima en el sentido de que sea
producto de un trabajo participativo y consensuado entre
las partes interesadas.
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• Conformar comités de veeduría y control social de ecosiste- • Prohibir actividades económicas como la siembra in-
mas estratégicos a nivel de las cuencas, los cuales pueden tensiva y la ganadería extensiva en zonas de páramo y
estar conformados por grupos de la sociedad civil. humedales. Para ello es necesario bajar la cota a la cual
• Fomentar el uso de sistemas de información geográfica, se pueden desarrollar las mismas.
fotos aéreas y modelos que permitan estimar el impacto • Estimular la recuperación del suelo, mediante la refores-
en ecosistemas estratégicos generados por la actividad tación de las zonas productoras de agua declaradas en
de los sectores económicos. los POMCH. Además, destinar a programas de refores-
tación las tierras incautadas cuando sean de vocación
3) Recuperar ecosistemas estratégicos en alto riesgo forestal y en caso de devolverse a población desplazada
Justificación y objetivo generar incentivos económicos para que participen en
Están en alto riesgo ecosistemas frágiles y esenciales para la conservación y protección de las tierras.
conservar la biodiversidad y la producción de agua para el • Generar sistemas de valoración multicriterio de los eco-
consumo humano y de las actividades económicas. Ello sistemas estratégicos del país que permitan establecer los
sucede principalmente en la región Andina, pero con una beneficios y costos sociales, económicos y ambientales
clara tendencia a extenderse a zonas biodiversas como de su degradación/conservación.
el Pacífico, Amazonas y Orinoquia. Tal es el caso de los
bosques naturales, manglares, páramos y humedales. El 4) Desarrollar un sistema para conocer, proteger y utilizar
objetivo de esta estrategia es recuperar los ecosistemas de manera responsable los recursos genéticos y el co-
estratégicos en alto riesgo. nocimiento tradicional.
Acciones Justificación y objetivo
• Estudiar los ecosistemas estratégicos amenazados y Los recursos genéticos y el conocimiento tradicional co-
establecer un sistema de priorización para realizar las lombiano derivados de la riqueza ambiental del país pueden
intervenciones según el nivel de amenaza y riesgo y la convertirse en generadores de un enorme desarrollo econó-
importancia estratégica para la calidad ambiental y para mico y social. Ello depende del conocimiento, protección y
el uso económico. uso responsable que se haga de los mismos. Sin embargo,
• Producir un plan nacional de recuperación de ecosistemas existe un alto nivel de desconocimiento del potencial de los
estratégicos con énfasis en los priorizados. recursos genéticos y el conocimiento tradicional, lo que limita
• Analizar la factibilidad de incrementar los niveles de las posibilidades de protegerlos y usarlos responsablemente.
exigencia para el otorgamiento de licencias ambientales Por ello, se requiere conocer, proteger y usar sosteniblemente
de proyectos localizados en zonas donde se encuentren los recursos genéticos y el conocimiento tradicional para
ecosistemas estratégicos generar desarrollo económico y social en el país.
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Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
Estrategias
1) Crear, complementar y consolidar un sistema de cuentas
económico-ambientales de carácter biofísico.
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una condición necesaria para mejorar la gestión ambiental a generadores de impacto ambiental, entre ellos el sector
escala nacional y territorial para el desarrollo sostenible. agrícola, el ganadero, el sector extractivo, los agrocom-
El objetivo de esta estrategia es crear, complementar y bustibles y algunas industrias que usan recursos naturales
consolidar un sistema de contabilidad biofísica que permita en forma intensiva. Para estos sectores es importante
identificar el volumen de recursos naturales utilizados por desarrollar evaluaciones sólidas que permitan validar su
la actividad económica y su producción de residuos y con- accionar económico-ambiental y diseñar mecanismos
taminantes, para avanzar en el camino de la construcción estrictos de protección de la calidad ambiental. Por ello, el
de un PIB verde nacional. objetivo de esta estrategia es consolidar, impulsar, difundir
e implementar la EAE hacia sectores generadores de alto
Acciones
impacto ambiental e importancia económica.
• Desarrollar un sistema de contabilidad ambiental de carácter
biofísico que contribuya a mejorar la toma de decisiones en Acciones
la relación economía-naturaleza. Debe incorporar al menos • Identificar los sectores económicos que demanden con
la siguiente metodología: Análisis de Flujo de Energía y mayor intensidad las funciones ambientales abastecedoras
Materiales, Apropiación Humana de Producción Primaria y receptoras de la biosfera en Colombia.
Neta, Huella Ecológica y Huella Hídrica. • Difundir los lineamientos de política y la metodología de
• Continuar con el desarrollo y consolidación del sistema la EAE que ha desarrollado el DNP.
de cuentas satélites ambientales del Departamento Ad- • Implementar la EAE en los sectores y subsectores eco-
ministrativo Nacional de Estadistica (DANE), que ayude nómicos generadores de impacto ambiental, empezando
a identificar las repercusiones de la actividad económica con un ejercicio de EAE en la producción (siembra y trans-
sobre el patrimonio natural y a consolidar el sistema de formación) de agrocombustibles (etanol y biodiesel).
contabilización de gastos de protección ambiental. A este
sistema debería integrarse el de contabilización biofísica. 3) Diseñar e implementar una reforma fiscal ecológica.
• Fortalecer y dar continuidad al Comité Interinstitucional Justificación y objetivo
de Cuentas Ambientales (CICA) y al Proyecto de Conta- Vista la sostenibilidad como una estrategia de largo plazo,
bilidad Económico-Ambiental Integrado para Colombia es necesario reformar el sistema fiscal actual puesto que
(COLSCEA). generalmente subvenciona las actividades más impactantes
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desde el punto de vista ambiental y no incentiva las activida- de mercado capaces de incentivar su reciclaje.
des más sostenibles. Así, se debe trasladar gradualmente - Crear subsidios a las empresas que promuevan el uso
una proporción de la fiscalidad de las actividades que de envases retornables (depósito-reembolso) y bolsas
generan valor agregado (empleo, empresa y ahorro) a las de mercado reciclables (supermercados).
que sustraen valor usando energía y recursos y creando
residuos y contaminación.
4) Evaluar las implicaciones ambientales de las políticas
Acciones
económicas estratégicas del país.
• Identificar los sectores, productos y servicios que sean Justificación y objetivo
objeto de subsidios que generan incentivos perversos El país ha venido tomando importantes decisiones económi-
ecológicamente y los que por ser promotores de de- cas y estratégicas en los últimos tiempos, las cuales pueden
sarrollo sostenible merecen apoyo del gasto público. tener grandes repercusiones ecológicas. Sin embargo, el
Se requiere cuantificar el monto de los recursos que el sector ambiental y sus autoridades han estado casi ausentes,
Estado destina a estos subsidios y los que necesita para o su papel ha sido marginal. Estas decisiones tienen que
impulsar actividades sostenibles. ver, entre otros, con los tratados de comercio, las políticas
• Analizar la factibilidad de implementar una reforma fiscal de agrocombustibles, la política forestal y de agua, la ley
ecológica coherente, integral, neutra y redistributiva, minera, las concesiones de los recursos del subsuelo y
incluyendo las siguientes reformas específicas: muchas decisiones de política macroeconómica. Así, se
- Incluir el cumplimiento de metas ambientales estraté- requiere un papel más activo y protagónico del sector
gicas anuales como criterio de asignación de recursos ambiental que contribuya a evaluar los costos o beneficios
del situado fiscal a municipios y del presupuesto para ambientales de muchas de estas decisiones.
las CAR. Acciones
- Establecer un impuesto al combustible que no cumpla • Recuperar e impulsar el liderazgo del MAVDT y del SINA
con los estándares internacionales en términos de su como instancias fundamentales que deben participar con
contenido contaminante. ECOPETROL debería destinar alto grado de independencia en las grandes decisiones
parte de sus ganancias a mejorar el proceso de refi- económicas del país.
nación para cumplir estos estándares ambientales. • Exigir EAE a las grandes decisiones económicas que el
- Establecer impuesto a la explotación de petróleo que país vaya a tomar con alto impacto ambiental.
permita crear un fondo destinado a invertir en inves- • Estudiar el impacto de algunas políticas macro (mo-
tigación y desarrollo de energías alternativas (eólica, netaria y fiscal), sobre el recurso hídrico (consumo y
solar, mareal). contaminación), la biodiversidad, la deforestación, las
- Crear subsidios a través de precios de sustentación áreas protegidas, la extensión de la frontera agrícola y
de la materia prima reciclable que no tenga precios ganadera y la seguridad alimentaria.
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Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
Lineamiento de política No. 4 afectada por las emisiones originadas principalmente por
el transporte y la industria. Se estima que en el país las
Mejoramiento de la calidad ambiental urbana y de la concentraciones de material particulado son responsables
salud pública de cerca de 6.000 muertes prematuras y de 7.400 nuevos
casos de bronquitis crónica al año. En este sentido, es
Justificación
prioritario emprender acciones estratégicas que mitiguen
La mayor parte de la población colombiana reside en áreas y controlen la contaminación del aire.
urbanas, donde se originan impactos ambientales que ponen Acciones
en riesgo la estabilidad del sistema natural y afectan su • Articular los sectores ambiente, desarrollo urbano, energía,
salud. Entre los principales problemas urbanos identifica- transporte y salud en el diseño de medidas para prevenir y
dos se encuentran: contaminación atmosférica, gestión controlar la contaminación del aire y con ello potencializar
las externalidades positivas de acciones integrales.
inadecuada de residuos sólidos, inadecuada gestión y pla-
• Consolidar la Comisión Técnica Nacional Intersectorial
nificación del territorio, vulnerabilidad al cambio climático,
para la Prevención y el Control de la Contaminación del
manejo inadecuado de las aguas residuales, contaminación Aire (Conaire) y adelantar acciones estipuladas en el
del recurso hídrico e inadecuado acceso a agua potable. CONPES 3344 de 2005.
Es importante poner en marcha estrategias para mejorar • Promover el mejoramiento de la calidad de los combus-
tibles producidos nacionalmente.
la calidad ambiental urbana y con ello proteger la salud y
• Desincentivar las importaciones, producción y uso de
mejorar las condiciones de vida de la población.
tecnologías y combustibles altamente contaminantes.
Objetivo • Promover planes de movilidad urbana que incluyan sis-
temas alternativos e integrales de transporte (transporte
Mejorar la calidad ambiental urbana y proteger la salud de la
masivo, ciclorrutas). Este tipo de acciones debe comple-
población mediante intervenciones estratégicas integradas
mentarse promoviendo el mantenimiento y renovación
que ayuden a resolver las externalidades negativas generadas del parque automotor (chatarrización).
por las actividades humanas.
2) Gestión integral y sostenible de los residuos sólidos.
Estrategias Justificación y objetivo
1) Gestión integral de la calidad del aire. Actualmente el país enfrenta una situación difícil en rela-
Justificación y objetivo ción al manejo de los residuos sólidos, generada por la
En Colombia cerca de tres cuartas partes de la población creciente producción de estos residuos, la disposición
reside en áreas urbanas, donde la calidad del aire se ve a cielo abierto y a fuentes hídricas y la quema incontro-
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lada de desechos. En ese sentido, se deben emprender 3) Mejoramiento de la gestión y planificación del territo-
acciones encaminadas a minimizar o evitar los riesgos rio.
a la salud pública y daños al ambiente que generan los
Justificación y objetivo
residuos sólidos a lo largo de la cadena de manejo, con Colombia ha experimentado un crecimiento desbalanceado
lo cual se contribuye con la sostenibilidad ambiental y el de las ciudades. Ese fenómeno no ha sido orientado por un
desarrollo económico. proceso de planificación y gestión urbana que integre de
Acciones manera formal el eje ambiental. Por eso en las ciudades
• Promover la coordinación sectorial mediante un marco se desarrollan procesos en contravía de la sostenibilidad
de acción común entre las entidades con responsabilidad y de la calidad de vida de la población, tales como los
en la gestión integral de los residuos sólidos (GIRS). asentamientos precarios y la escasez e invasión del espa-
• Promover y adelantar acciones que permitan disminuir cio público. Se deben desarrollar acciones que mejoren
la producción de residuos sólidos desde el origen a la calidad ambiental en las ciudades fundamentadas en la
través de la corresponsabilidad ciudadana, minimización, investigación, la gestión, la evaluación y la planificación de
fortalecimiento de las cadenas de reciclaje, responsa- los procesos urbanos.
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Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
• Formular una política nacional de espacio público que • Generar una metodología para incorporar la prevención de
establezca el marco normativo de gestión y financia- desastres en planes de uso de suelo, drenajes, sistemas
miento para incrementar, proteger y mejorar la calidad de calefacción, y estudios de impacto ambiental y licen-
del mismo. cias.
• Monitorear el desplazamiento de comunidades o grupos
4) Adaptación al cambio climático. humanos debido a VC o CC (refugiados climáticos).
Justificación y objetivo • Promover programas de investigación en CV y VC.
Se estima que el incremento de la temperatura promedio • Promover la creación de Fondos de Apoyo Internacional,
de la Tierra y el aumento del nivel del mar, asociados al financiados por países generadores del CC, que permitan
fenómeno del cambio climático traerían para Colombia costear las acciones de mitigación y adaptación de los
consecuencias graves como inundaciones en el litoral países más afectados por el fenómeno.
Caribe, amenazas de inundación en áreas de cultivo, muerte
de arrecifes, pérdida de zonas nivales y el incremento de 5) Disminución de la contaminación del recurso hídrico.
áreas expuestas a la malaria y el dengue. Esos efectos dan Justificación y objetivo
cuenta de la vulnerabilidad del país ante este fenómeno y Colombia cuenta con una oferta considerable del recurso
hacen urgente desarrollar acciones encaminadas hacia la hídrico, aunque presenta problemas de distribución por
adaptación al cambio climático y reducir la vulnerabilidad regiones. Este desbalance es magnificado por la mala calidad
de los ecosistemas y de la población en riesgo. del recurso hídrico, lo que limita su uso. Esta contamina-
Acciones ción esta siendo generada por materia orgánica, sólidos
• Crear dependencias formales en el IDEAM, MAVDT y CAR y microorganismos patógenos, lo que es preocupante
que con personal experto se encarguen de coordinar la ante el gran déficit de sistemas de tratamiento de aguas
información sobre CC y establecer medidas adaptativas. residuales. Los municipios, agroindustria e industria son
• Reconocer, caracterizar y hacer mapas de las zonas na- los principales generadores de contaminación. Por eso es
turales con mayor riesgo ante el calentamiento global, necesario fomentar el mejoramiento de la calidad de los
para encaminar las acciones adaptativas a tales zonas, vertimientos líquidos en el territorio nacional.
incluyendo la identificación de poblaciones con mayor Acciones
vulnerabilidad al CC y variabilidad climática (VC). • Generar lineamientos para integrar las estrategias y definir
• Adaptar y aplicar modelos de predicción del CC para el país los objetivos de control de contaminación del agua a nivel
que permitan generar escenarios que se puedan incluir en de cuencas hidrográficas.
procesos de planificación nacional, regional y local. • Articular los sectores ambiente, agricultura y salud para
• Difundir información para concientizar sobre vulnerabilidad, diseñar medidas dirigidas a prevenir y controlar la contami-
impactos y mitigaciones climáticas. nación del recurso hídrico, que permitan potencializar las
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externalidades positivas de acciones integrales y explícitas • Generar y difundir sistemas para controlar y disminuir
para controlar la contaminación hídrica. las pérdidas (usar aparatos de bajo consumo).
• Promover el uso del modelo de selección de tecnología • Promover tecnologías de potabilización de agua que
para el tratamiento de aguas residuales SELTAR, y el se adapten a las características especificas de las
diseño de planes de descontaminación hídrica depar- comunidades, mediante el modelo de selección de
tamentales con criterios costo-efectivos. tecnología para agua potable.
• Efectuar un control de vertimientos por fuentes difusas • Fomentar la participación de los usuarios de agua en
mediante programas de buenas prácticas agrícolas, ma- planificar los sistemas de abastecimiento y captación
nejo adecuado y control de agroquímicos, impulso a la del recurso hídrico.
agricultura orgánica y aplicación de tecnologías de bio- • Promover la adopción gradual de normativas más
rremediación. exigentes sobre la calidad de agua en las ciudades
• Fomentar que las aguas residuales tratadas sean usadas en grandes, que apunten a reducir las enfermedades de
actividades que requieran menores estándares de calidad. carácter crónico, con énfasis en eliminar sustancias
• Promover adaptación y desarrollo de tecnologías ecoefi- químicas y metales pesados.
cientes para controlar la contaminación del agua.
7) Mejoramiento de la seguridad alimentaria.
6) Mejoramiento del acceso a agua potable.
Justificación y objetivo
Justificación y objetivo La seguridad alimentaria nacional se ve amenazada en un
El uso del agua para consumo humano debe priorizarse contexto de crisis ambiental asociado al agotamiento y con-
cuando entra en competencia con otros usos. En Colombia taminación del recurso hídrico, al deterioro de la capacidad
existen grandes limitaciones en la prestación del servicio productiva del suelo y a la amenaza de desplazamiento
de acueducto, que preserven criterios de calidad, debido de las áreas sembradas para cultivar alimentos por los
a que no existe una infraestructura adecuada y a que es cultivos para agrocombustibles, junto al incremento de
pobre la gestión administrativa y operativa del servicio. En la demanda y de los precios internacionales y nacionales
este sentido se deben promover acciones para garantizar un de los alimentos. Por ello es necesario el desarrollo de
nivel de servicio que incluya cantidad, calidad, continuidad, una estrategia dirigida a ese fin.
cobertura y un costo acorde con la capacidad de pago de
Acciones
los usuarios.
• Identificar las amenazas y riesgos que para la seguridad
Acciones alimentaria tiene la política de estimulo a la producción
• Fomentar la provisión de sistemas de agua potable, con
de agrocombustibles. Para ello se debe aplicar la EAE
prioridad a este tipo de inversiones en los Planes Depar-
a tal política y difundir los resultados.
tamentales de Agua.
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ambiental para su aprovechamiento por las entidades recreación, seguridad ciudadana) que cuenten con la
educativas formales e informales. participación de actores sociales con el fin de fortalecer
• Motivar la investigación académica y aplicada y su difu-
el control social de los indicadores pertinentes.
sión acerca de experiencias de patrimonios culturales
• Propender por la capacitación en gestión socioam-
específicos: grupos humanos con tradición exitosa de
interacción sociedad–entorno. biental para las organizaciones de base con el fin de
mejorar su capacidad de gestión y acción con criterios
2) Fortalecer los procesos de participación social y comu-
de sostenibilidad.
nitaria en la toma de decisiones ambientales.
Justificación y objetivo
Incorporar de manera crítica y activa, a través de la educación
ambiental científica y la cogestión, a los diversos sectores
de las comunidades que habitan y usan el territorio. Ello
para que la interacción con el ambiente propenda por una
adaptación exitosa: que el ambiente y la sociedad respectiva
ganen un criterio básico de sostenibilidad.
Acciones
• Formular a las organizaciones de base comunitaria un
sistema de capacitación para planear, diseñar, ejecutar y
evaluar proyectos socio-ambientales, con el compromiso
de que se conviertan en multiplicadores de la capacitación
en sus respectivos nichos comunitarios.
• Generar un sistema de comunicación entre las entida-
des gubernamentales responsables de los bancos de
proyectos y las organizaciones comunitarias para que
éstas conozcan y realicen las respectivas propuestas.
• Diseñar metodologías de referencia que promuevan la
participación de sectores vulnerables (jóvenes y madres
cabeza de familia por ejemplo) en proyectos ambientales
que generen beneficios económicos y sociales.
• Incentivar la conformación de observatorios en el tema
ambiental y tópicos relacionados (salud, educación,
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Hacia el desarrollo sostenible en Colombia CINARA
• El reto del DS exige pasar de los tradicionales modelos de particulares o sectoriales. Los procesos de liberalización econó-
gestión ambiental como simples recursos, a nuevos modelos mica pueden generar algunas ventajas, pero también implican
de gestión ecosistémica, en donde se aprecie la multitud de grandes riesgos ecológicos para el país, si la autoridad ambien-
servicios ambientales que provee la Naturaleza para soportar tal no está lo suficientemente informada y preparada para ello.
la vida; se observa los frágiles equilibrios de las funciones En la actualidad, en el país se promueven varios proyectos de
de los ciclos naturales y la compleja pirámide de vida que gran interés para el desarrollo económico (agrocombustibles,
albergan; se reconozcan los valores sociales, culturales y de tratados comerciales internacionales, liberalizaciones a la ex-
identidad, tanto territorial como colectiva y se recupere el plotación de recursos naturales como agua, bosques, recursos
sentido lúdico y el valor estético de la naturaleza. Todo ello, sin mineros, grandes proyectos de infraestructura transnacional,
olvidar la necesidad de gestionar con eficiencia las utilidades etc.), donde se requiere una autoridad ambiental líder, capaz
económicas de los mismos como recursos productivos. de defender con criterio las metas del DS.
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• Las agendas verde (conservación de la base natural) y lineamientos en el campo ambiental. Sin embargo, estas
gris (acceso a agua y saneamiento básico), de la política políticas no han sido evaluadas y por tanto se desconocen
ambiental no pueden verse como estrategias excluyentes los efectos y resultados de su aplicación. Por esto, una
sino complementarias, pues en términos de sostenibilidad, buena propuesta de política debe partir de la evaluación de
el mantenimiento de la base ecosistémica es una condición las existentes. En ese mismo sentido, buena parte del éxito
para entregar servicios sostenibles a las comunidades. de una política ambiental está en su puesta en marcha y
en la aplicación del amplio marco normativo existente en
• Una condición necesaria para el éxito de la política de DS
el país. Si solo se hiciera efectivo al menos el 50% de las
es su carácter integral y transversal que se inserte en las
exigencias regulatorias ambientales y se pusieran en marcha
políticas y estrategias sectoriales y nacionales. Por eso, esta
ese mismo volumen de políticas, se avanzaría de manera
política debe formularse en concertación con los diversos
importante en el camino hacia DS en Colombia. Por ello, una
sectores y actores que hacen parte de esos procesos.
condición sine qua non es el fortalecimiento institucional y
• Sólo puede avanzarse hacia la sostenibilidad si la sociedad de la capacidad de gestión ambiental del SINA.
define y aplica planes de largo plazo para el DS. Además, la
• La ecotecnología contribuye de manera importante a disminuir
probabilidad de éxito de las políticas de DS aumenta con la
los impactos ambientales resultado de las actividades eco-
puesta en marcha de estrategias y acciones descentraliza-
nómicas, pero no es una condición suficiente para alcanzar
das. Por esto, la visión de ecorregión debe involucrarse al
el DS puesto que el cambio tecnológico no es un perfecto
formular y aplicar políticas ambientales, teniendo en cuenta la
sustituto del capital natural. En este tema es igualmente
heterogeneidad natural, cultural y social de dichas áreas.
útil desincentivar los patrones tecnológicos intensivos en
• Una de las causas que explican la problemática ambiental el uso de recursos.
está relacionada con la falta de conocimiento sobre el mundo
• Dada nuestra situación de dependencia internacional, es
natural y sus capacidades. Por ello, desarrollar una sólida
necesario promover políticas autónomas y soberanas en el
agenda de conocimiento e investigación es una estrategia
campo económico, cultural y político, que sean conscientes,
fundamental para el DS.
informadas y responsables de sus implicaciones ambientales
• Desde la creación del Ministerio del Medio Ambiente, se y orientadas a limitar el traslado de los costos ecológicos a
han formulado más de una docena de políticas públicas y nuestro territorio.
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• El conocimiento y la solución de los problemas ambientales, explotación de recursos naturales, la política internacional,
que considere el análisis del entorno, es una estrategia etc. En tal sentido, se requiere actuar concertadamente con
adecuada para promover la sostenibilidad, puesto que los otros sectores económicos relacionados con estos campos
sin un análisis global, sólo se consigue trasvasar la carga
para una adecuada política de DS.
ambiental entre instalaciones, regiones, países, sectores
económicos, vectores ambientales, categorías de impacto
ambiental o en el tiempo, y no su reducirla.
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Editado por el Equipo Piensa Colombia de la
Universidad Nacional de Colombia
en Julio de 2008