Université d'Orléans

From the SelectedWorks of Luiggi V. Santy Cabrera

January, 2020

La facultad de contradicción de los actos

administrativos de trámite y definitivos en el
ordenamiento jurídico peruano
Luiggi V. Santy Cabrera, Université d'Orléans

Available at: https://works.bepress.com/luiggiv-santycabrera/178/

 Procedimientos administrativos: La facultad de contradicción de los actos… VIII
Área
Derecho Administrativo VIII
Procedimiento administrativo general • Derecho de la competencia y la propiedad intelectual u otros temas
afines al derecho administrativo

La facultad de contradicción de los actos administrativos

administrativos
Procedimientos
de trámite y definitivos en el ordenamiento jurídico
peruano
Luiggi V. Santy Cabrera(*)
Universidad Nacional Mayor de San Marcos

Sumario
1. Apreciaciones previas - 2. La facultad de contradicción en el derecho administrativo -3. Conclusiones - 4. Bibliografía

RESUMEN ABSTRACT
En el presente trabajo desarrollaremos la facultad de contradicción de In this work we will develop the faculty of contradiction of administrative
los actos administrativos de trámite y definitivos en el ordenamiento procedures acts and definitive administrative acts in the Peruvian legal
jurídico peruano. system.
Palabras clave: Facultad de contradicción / Acto administrativo de Keywords: Capacity of Contradiction/ administrative procedures acts /
trámite / Acto administrativo definitivo / Recursos administrativos Definitive administrative acts / Administrative resources / Impugnation
/ Impugnación de los actos administrativos of the administrative acts
Recibido: 20-12-19 Title: The capacity of contradiction of administrative procedures acts
Aprobado: 23-12-19 and definitive administrative acts in the Peruvian legal order
Publicado en línea: 03-01-20

1. Apreciaciones previas
Mediante Ley N.° 30823 , Ley que delega1
en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en
materia de gestión económica y competitivi-
dad, de integridad y lucha contra la corrup-
ción, de prevención y protección de personas
en situación de violencia y vulnerabilidad y
de modernización de la gestión del Estado,
el Congreso de la República delegó en el
* Presidente de la Comisión de Estudios de Control Gubernamental
del Colegio de Abogados de Lima (CAL). Docente universitario
del curso de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho
y en la Unidad de Posgrado de Derecho de la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos. Doctorado en Derecho Público
con especialidad en Derecho Administrativo Económico por la
Universidad de Orleans (Francia). Magíster en Derecho, Econo-
mía y Gestión, con mención en Derecho y Administración Pública
por la Universidad de Orleans (Francia). Máster en Derecho y
Contencioso Público por la Universidad de Orleans (Francia).
Estudios de especialización en Derecho Administrativo en la
Escuela de Derecho de la Universidad de La Sorbona de París
(Universidad París 1 Panteón-Sorbona, Francia). Miembro de la
Asociación Francesa de Derecho Administrativo (París-Francia).
Miembro del Centro de Investigaciones Jurídicas “Pothier” de
la Universidad de Orleans (Francia). Abogado “Summa Cum
Laude” por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
Actualmente, se desempeña como consultor legal especializado
en materia de Control Gubernamental en distintos Órganos de
Control Institucional. Ha sido asesor legal en la Contraloría
General de la República.
1 Publicado en el diario oficial El Peruano el 19-07-18.
Poder Ejecutivo la facultad de legislar en
materia de integridad y lucha contra la
corrupción, por el término de sesenta (60)
días calendario.
De lo expuesto, la referida Ley N.° 30823
señala expresamente lo siguiente:
[...] Artículo 1. Objeto de la Ley
Delégase en el Poder Ejecutivo la facultad
de legislar por el plazo de sesenta (60) días
calendario en materia de gestión económica y
competitividad, de integridad y lucha contra la
corrupción, de prevención y protección de per-
sonas en situación de violencia y vulnerabilidad
y de modernización de la gestión del Estado,
contados a partir de la vigencia de la presente
ley, en los términos a que hace referencia el
artículo 104 de la Constitución Política del Perú
y el artículo 90 del Reglamento del Congreso de
la República [...].
De igual manera, el literal c.1) del inciso
5 del artículo 2 de la misma Ley señala
lo siguiente:
[...]
c) Perfeccionar la Ley N.° 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, del
Decreto Legislativo N.° 1310, Decreto Legis-
lativo que aprueba medidas adicionales de
simplificación administrativa, y otras normas con
rango de ley, con el fin de simplificar trámites
administrativos, lo cual comprende lo siguiente:
c.1 Modificar, en la Ley N.° 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, las
disposiciones del título preliminar, del pro-
cedimiento administrativo, de actualización,
contenido y publicación del texto único de
procedimientos administrativos, revocación
del acto administrativo, caducidad del proce-
dimiento administrativo, notificaciones, reno-
vación de títulos habilitantes y procedimiento
administrativo sancionador; así como precisar
las competencias y fortalecer las funciones de
supervisión y fiscalización de la Presidencia del
Consejo de Ministros como entidad rectora.
Asimismo, incorporar modalidades de fiscali-
zación administrativa y disposiciones para la
utilización de tecnologías digitales y autorizar al
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos para
la actualización de los textos únicos ordenados
conforme con las modificaciones propuestas y
precisar la tercera disposición complementaria
final [...].
De lo antes expuesto, estas medidas traje-
ron como consecuencia que se publicaran
dos (2) decretos legislativos importantes:

N.° 135 • Enero 2020 • pp. VIII-1 a VIII-6 • ISSN: 2071-2170 Actualidad Gubernamental VIII 1
VIII Área Derecho Administrativo: Luiggi V. Santy Cabrera

a) El D. Leg. N.° 1367, Decreto que modificó nuevamente los alcances

2. La facultad de contradicción en el derecho ad-
del artículo 242 de la Ley N.° 27444, publicado en el diario oficial El ministrativo
Peruano el 29-07-18,
b) El D. Leg. N.° 1452, Decreto que incorporó distintas modificaciones a la
2.1. Criterio teórico
Ley N.° 27444, publicado en el diario oficial El Peruano el 16-09-18. Al tratar los derechos de orden administrativo de que disfrutan
los particulares señalamos como una categoría de ellos los
A continuación, presentamos las distintas modificaciones reali- derechos de los administrados a la legalidad de los actos de
zadas a la Ley N.° 27444, así como la publicación de su Texto la Administración, es decir, pensamos que los administrados
Único Ordenado (TUO): tienen el poder de exigir a la Administración que se sujete en
su funcionamiento a las normas legales establecidas al efecto, y
que, en consecuencia, los actos que realice se verifiquen por los
Ley N.º 27444, órganos competentes, de acuerdo con las formalidades legales,
Ley del Procedi-
miento D. Leg. N.° 1029 D. Leg. N.° 1272
por los motivos que fijen las leyes, con el contenido que estas
Administrativo (24-06-08) (02-12-16) señalen y persiguiendo el fin que las mismas indiquen. Esto
General quiere decir, el derecho a la legalidad se descompone en una
(01-04-01) serie de derechos, como son el derecho a la competencia, el
derecho a la forma, el derecho al motivo, el derecho al objeto
y el derecho al fin prescrito por la ley7.
D. S. N.° 006- Además, la vía administrativa previa de recurso es admisible
2017-JUS, Decre- en nuestro derecho, siempre que obedezca a “[...] razonables
to que aprueba el finalidades de protección de bienes e intereses constitucio-
D. Leg. N.° 1295 D. Leg. N.° 1308 TUO de la Ley
(30-12-06) (30-12-16) N.° 27444 (02- nalmente protegidos [...]” y que no supongan un obstáculo
03-17) carente de “[...] razonabilidad y proporcionalidad’ respecto de
(Actualmente los fines que lícitamente puede perseguir el legislador [...]”8.
derogado) Ahora bien, en el derecho administrativo peruano:
“[...] el procedimiento seguido para sustanciar y decidir la controversia
iniciada por la interposición de cualquier recurso administrativo correspon-
de a la naturaleza de los procedimientos de evaluación previa, por cuanto
Fe de Erratas del siempre debe abrirse un debate para analizar detenidamente los extremos
Decreto Supremo del contradictorio y resolverse conforme a derecho. Esa evaluación previa,
N.° 006-2017- demanda la existencia de pruebas, actuación, análisis y decisión dentro de
JUS, Decreto que D. Leg. N.° 1367 D. Leg. N.° 1452
(29-07-18) (16-09-18) un cauce de sustanciación que denominamos procedimiento recursal [...]9.
aprueba el TUO
de la Ley
N.° 27444
(30-03-17)
2.2. Criterio normativo
En cuanto al reconocimiento normativo, la Ley N.° 27444
señala con relación a la facultad de contradicción lo siguiente:
Decreto Supremo Fe de Erratas del Artículo 109.- Facultad de contradicción administrativa
N.° 004-2019- Decreto Supremo (Artículo 120 del TUO)
Fe de Erratas del JUS, Decreto que N.° 004-2019-
D. Leg. N.° 1452 aprueba el TUO de JUS, Decreto que 109.1 Frente a un acto que supone que viola, afecta, desconoce o lesiona un
(27-09-18) la Ley N.° 27444 aprueba el TUO derecho o un interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa
(25-01-19) de la Ley en la forma prevista en esta Ley, para que sea revocado, modificado, anulado
(Actualmente N.° 27444 o sean suspendidos sus efectos.
vigente) (02-02-19) 109.2 Para que el interés pueda justificar la titularidad del administrado, debe
ser legítimo, personal, actual y probado. El interés puede ser material o moral.
109.3 La recepción o atención de una contradicción no puede ser condicionada
al previo cumplimiento del acto respectivo.
Del gráfico expuesto, se aprecia que, mediante el D. Leg.
N.° 12722, se modificó la Ley N.° 27444, Ley del Procedi- De igual manera, el artículo 206 de la Ley N.° 27444, establece
miento Administrativo General y se derogó la Ley N.° 29060, lo sucesivo:
Ley del Silencio Administrativo; asimismo, mediante los
Decretos Legislativos N.os 12953 y 13084, se modificó tam- Artículo 206. Facultad de
Artículo 206.- Facultad de contradicción
bién la referida Ley N.° 27444; donde estos cambios que contradicción (Artículo 217 del TUO)
fueron luego también reconocidos por el Decreto Supremo (Antes de la modificatoria) Artículo modificado por el
N.° 006-2017-JUS5, el cual aprobó el Texto Único Ordenado artículo 2 del D. Leg. N.° 1272
(en adelante, TUO) de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento 206.1 Conforme a lo señalado en el 206.1 Conforme con lo señalado en el
Administrativo General. artículo 108, frente a un acto adminis- artículo 109, frente a un acto adminis-
trativo que se supone viola, desconoce trativo que se supone viola, desconoce
Posterior a la publicación de dicho TUO, se modificó nueva- o lesiona un derecho o interés legítimo, o lesiona un derecho o interés legítimo,
mente la Ley N.° 27444 a través de los Decretos Legislativos procede su contradicción en la vía procede su contradicción en la vía
administrativa mediante los recursos administrativa mediante los recursos
N.os 1367 y 1452; en ese sentido, ante las diversas modifica- administrativos señalados en el artículo administrativos señalados en el artículo
ciones, el mencionado TUO aprobado por Decreto Supremo siguiente. siguiente, iniciándose el correspon-
N.° 006-2017-JUS, fue derogado por el Decreto Supremo diente procedimiento recursivo.
N.° 004-2019-JUS6, el cual aprueba el nuevo TUO de la Ley 206.2 Solo son impugnables los actos 206.2 Solo son impugnables los actos
definitivos que ponen fin a la instancia definitivos que ponen fin a la instancia
N.° 27444, actualmente vigente. y los actos de trámite que determinen y los actos de trámite que determinen
la imposibilidad de continuar el pro- la imposibilidad de continuar el pro-
cedimiento o produzcan indefensión. cedimiento o produzcan indefensión.
2 Publicado el 21 de diciembre del 2016 en el diario oficial El Peruano.
3 Publicado el 30 de diciembre del 2016 en el diario oficial El Peruano.
4 Publicado el 30 de diciembre del 2016 en el diario oficial El Peruano.
5 Publicado el 20 de marzo del 2017 en el diario oficial El Peruano, con fe de erratas del 30 de marzo 7 FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, 40.a ed., México D.F.: Ed|itorial Porrúa, 2000, p. 434.
del 2017. 8 PAREJO Alfonso, Luciano. Derecho Administrativo, Barcelona: Editorial Ariel, 2003, p. 1.089.
6 Publicado el 25 de enero del 2019 en el diario oficial El Peruano, con fe de erratas del 2 de febrero 9 MORÓN URBINA, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General,
del 2019. Lima: 4.a Editorial Gaceta Jurídica, 2005, p. 549.

VIII 2 Instituto Pacífico N.° 135 • Enero 2020 • pp. VIII-1 a VIII-6 • ISSN: 2071-2170
 Procedimientos administrativos: La facultad de contradicción de los actos… VIII
Artículo 206. Facultad de administrativos definitivos y de trámite que señala el referido
Artículo 206.- Facultad de contradicción numeral 206.2 de la Ley N.° 27444: 13 14 15 1617 18 19 20 2122 23
contradicción (Artículo 217 del TUO)
(Antes de la modificatoria) Artículo modificado por el Actos administrativos
artículo 2 del D. Leg. N.° 1272
[...] Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco
La contradicción a los restantes actos La contradicción a los restantes actos de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos
de trámite deberá alegarse por los de trámite deberá alegarse por los sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de
interesados para su consideración en interesados para su consideración en una situación concreta [...]13.
el acto que ponga fin al procedimiento el acto que ponga fin al procedimiento
y podrán impugnarse con el recurso y podrán impugnarse con el recurso Actos administrativos Actos administrativos de
administrativo que, en su caso, se administrativo que, en su caso, se definitivos o “resolutorios”14 trámite “cualificados”15
interponga contra el acto definitivo. interponga contra el acto definitivo. - [...] Los que impulsan una actuación
administrativa, pero sin definir o
206.3 No cabe la impugnación de 206.3 No cabe la impugnación de decidir sobre ella [...]20.
actos que sean reproducción de otros actos que sean reproducción de otros - [...] Son los que se producen duran-
anteriores que hayan quedado firmes, anteriores que hayan quedado firmes, te la tramitación del procedimiento
ni la de los confirmatorios de actos con- ni la de los confirmatorios de actos con- [...]21.
sentidos por no haber sido recurridos sentidos por no haber sido recurridos - [...] Los actos de trámite son los
en tiempo y forma. en tiempo y forma. que se producen a lo largo de un
procedimiento administrativo antes
206.4 Cabe la acumulación de pre- de la resolución del procedimiento
tensiones impugnatorias en forma [...]22.
subsidiaria, cuando en las instancias - [...] son preparatorios de los actos
anteriores se haya analizado los definitivos, y, por lo tanto, al carecer
hechos y/o fundamentos en que de sustantividad propia, al tener su
se sustenta la referida pretensión sentido en relación con la totalidad
subsidiaria. del procedimiento, se les excluye de
la vía revisora, a no ser que decidan
- [...] Tales son lo que ponen fin a una directa o indirectamente el asunto,
2.3. Criterio interpretativo actuación administrativa o deciden determinen la imposibilidad de con-
directa o indirectamente sobre el tinuar el procedimiento, produzcan
De acuerdo con las disposiciones antes citadas, se observa fondo de un asunto [...]16. indefensión o perjuicio irreparable a
que nuestro ordenamiento jurídico reconoce a los admi- - [...] Es el que finaliza, el que resuel- derechos o intereses legítimos [...]23.
ve, el procedimiento administrativo
nistrados la facultad de contradecir en sede administrativa [...]17.
- La Resolución de Sala Plena
N.° 002-2019-SERVIR/TSC, en
aquellas decisiones adoptadas por la Administración Pública - [...] Los actos definitivos o resoluto- sus fundamentos N.os 10, 11 y 13
que violen, afecten, desconozcan o lesionen sus derechos o rios son los que ponen fin al proce- indican que:
intereses10, con el objeto de que sean revocados, modificados, dimiento administrativo. Recogen [...]
la respuesta que la Administración 10. Adicionalmente, el Tex-
anulados, sustituidos o se suspendan sus efectos; sin perjuicio adopta frente al problema que se to Único Ordenado de la Ley
poder iniciar la acción contencioso-administrativa, cuando plantea, y se representa la razón N.° 27444 ha clasificado los actos
ello corresponda11. de que se haya tramitado todo el administrativos en actos de trámite
procedimiento anterior. Son actos y actos definitivos, limitando la
Al respecto, GUZMÁN ZEGARRA señala lo siguiente: definitivos las licencias, las órdenes, facultad de impugnación de los
las multas, las subvenciones, etc. administrados a los segundos, salvo
[...]18. que los primeros impidan continuar
[...] El administrado frente a todo acto administrativo puede o no, ejercer li- - [...] Quiere decirse, pues, que el el procedimiento o produzcan
bremente su derecho a contradicción en la vía administrativa correspondiente. concepto doctrinal de acto admi- indefensión. Ello, en razón a que
Ello implica la posibilidad material de cuestionar alguna decisión de la entidad nistrativo engloba tanto los actos de los actos de trámite no contienen
emitida de manera tal que afecte un interés directo, legítimo, personal, actual trámite como los actos definitivos o una decisión directa o indirecta del
y debidamente probado por parte del administrado. Esto obedece a que que ponen fin a un procedimiento fondo del asunto como los actos
todo acto administrativo es fruto de un acto humano, y que, por lo [...]19. definitivos, sino que permiten a la
tanto, puede contener errores, ya sea en la determinación de los Administración conducir y preparar
hechos o en la aplicación del derecho, los cuales deben ser subsanados el procedimiento para la emisión
y qué mejor manera que a petición de los afectados, quienes podrán explicar, del pronunciamiento final.
describir y fundamentar debidamente aquel acto administrativo que les afecte 11.[...] el acto administrativo de
[...].12 (El resaltado es nuestro). trámite tiene lugar en los proce-
dimientos en los que finalmente
se resolverá sobre una situación
En cuanto al contenido de esta facultad de contradicción el concreta. Este tiene un carácter
preparatorio, como por ejemplo:
numeral 206.2 del artículo 206 de la Ley N.° 27444 señala lo actos de iniciación, dictámenes,
siguiente: decisiones sobre quejas o absten-
ciones.
[...]
[...] Solo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la 13. Por lo tanto, es posible concluir
instancia y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de que el acto o resolución de inicio de
continuar el procedimiento o produzcan indefensión. La contradicción un procedimiento administrativo
a los restantes actos de trámite deberá alegarse por los interesados para su
consideración en el acto que ponga fin al procedimiento y podrán impugnarse
con el recurso administrativo que, en su caso, se interponga contra el acto
definitivo [...]. (El resaltado es nuestro) 13 Artículo 1 de la Ley N.° 27444 (artículo 1 del TUO de la Ley N.° 27444).
14 Término “cualificado” utilizado por Esteve Pardo, José. Lecciones de Derecho Administrativo, 5.a
ed., Madrid: Editorial Marcial Pons, 2015, p. 228.
Al respecto, se realiza la distinción entre los distintos actos 15 Término “resolutorio” utilizado por: Esteve Pardo, José. Ob. cit., p. 228.
administrativos a fin de encontrar la diferencia entre los actos 16 YOUNES MORENO, Diego, Curso de Derecho Administrativo, 8.a ed., Bogotá: Editorial Temis S.A.,
2007, p. 172.
17 ESTEVE PARDO, José. Ob. cit., p. 228.
10 Por “interés” se hace referencia a “[…] la relación con persona o cosa que, aun sin estricto derecho,
18 GAMERO Eduardo y Severiano Fernández citados por Penagos Gustavo, El Acto Administrativo, T. II
nos permite accionar procedimentalmente […]”. CABRERA VÁSQUEZ, Marco Antonio y Rosa QUINTANA
8.a ed., Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley, 2008, p. 105.
VIVANCO, Los recursos impugnativos administrativos en la Ley del Procedimiento Administrativo
General N.° 27444: Vía Administrativa, Lima: Editorial San Marcos, 2005, p.192. 19 PAREJO, Luciano, Lecciones de Derecho Administrativo, Valencia, 2012, p. 400.
11 Asimismo, de conformidad con el numeral 11 del artículo 55 de la Ley N.° 27444, modificado por 20 YOUNES MORENO, Diego. Ob. cit., p. 172.
el D. Leg. N.° 1272, señala que “[…] los administrados tienen derecho […] Al ejercicio responsable 21 ESTEVE PARDO, José. Ob. cit., p. 228
del derecho de formular análisis, críticas o a cuestionar las decisiones y actuaciones de las entidades 22 GAMERO Eduardo y Severiano Fernández, citados por Penagos Gustavo, El Acto Administrativo,
[…]”. T. II, 8.a ed., Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley, 2008, p. 105.
12 ZEGARRA GUZMÁN, Óscar, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Análisis 23 MARTÍN MATEO, Ramón, Manual de Derecho Administrativo, 23.a ed., Navarra: Editorial Aranzadi
de la Ley N.° 27444, Lima: Editorial Gráfica Horizonte, 2001, p. 164. S.A., 2004, p. 236.

N.° 135 • Enero 2020 • pp. VIII-1 a VIII-6 • ISSN: 2071-2170 Actualidad Gubernamental VIII 3
VIII Área Derecho Administrativo: Luiggi V. Santy Cabrera
Actos administrativos
disciplinario no es un acto de ad-
ministración interna, sino un acto
administrativo de trámite; en razón
de lo cual, se encuentra sujeto a
las formalidades que prevea la ley
tanto para su emisión como para
su revisión de oficio por parte de la
Administración.
[...].
- [...] Quiere decirse, pues, que el
concepto doctrinal de acto admi-
nistrativo engloba tanto los actos de
trámite como los actos definitivos o
que ponen fin a un procedimiento
[...]24.
- [...] Los actos de trámite no tienen
vida jurídica propia, sino que se
refunden en la resolución que pone
fin al procedimiento. Constituyen
ejemplos de actos de trámite los
informes, dictámenes, propuestas,
testimonios, etc.
[...]
En el derecho comunitario europeo
la posibilidad de recurrir a deter-
minados actos de trámite se ha
reforzado por STJCE de 13-12-92
(caso Borelli), que afirma la recurri-
bilidad de los informes de órganos
de los estados miembros emitidos
en procedimientos de elaboración
de actos comunitarios [...]25.
Actos administrativos que
Acto administrativo firme causan estado26 o “que ponen fin
a la vía administrativa”
- [...] Una vez vencidos los plazos - [...] Los actos administrativos que
para interponer los recursos admi- agotan la vía administrativa po-
nistrativos se perderá el derecho a drán ser impugnados ante el Poder
articularlos quedando firme el acto. Judicial mediante el proceso conten-
[...] .
27
cioso-administrativo a que se refiere
- [...] Un acto gana firmeza cuando el artículo 148 de la Constitución
transcurren los plazos sin que se Política del Estado [...]30.
interponga el recurso pertinente - Al respecto la Casación N.° 11648-
[...]28. 2015-Lima señala:
- [...] La firmeza del acto deviene [...]
como consecuencia de su “irre- 21. El término “causar estado” debe
curribilidad” en vía administra- ser entendido como aquel que pone
tiva o jurisdiccional, “bien por fin al procedimiento administrativo
haber transcurrido los plazos le- porque constituye un acto que
galmente previstos para interpo- produce un estado definitivo en su
ner los correspondientes recursos esfera jurídica “y” contra el cual ya
administrativos o jurisdicciona- no procede más recursos adminis-
les (acto consentido), bien por trativos, siendo ambas condiciones
haber sido confirmado por una concurrentes.
resolución judicial firme [...] .
29
22. En este punto es conveniente
- La Sala Mixta Permanente de la puntualizar que el “acto definitivo”
Corte Superior de Justicia de la no es siempre lo mismo que acto
Libertad, recaída en el expediente que causa estado, porque solo quiere
N.° 637-2018-0-1601-JR-CI-04 referirse al acto o resolución que
señala también que: goza de un estado de permanencia
[...] 6.2.-A efecto de resolver di- que impide su modificación, pero
cha controversia, consideramos que no necesariamente pone fin al
pertinente señalar que todo acto procedimiento. De ahí que se pueda
administrativo “firme” goza de arribar a la siguiente conclusión “el
presunción de legalidad, por tanto, acto que causa estado puede ser un
al no estar sujeto a cuestionamiento acto definitivo, pero no todo acto de-
alguno, su validez se presume y finitivo es un acto que causa estado”.
le otorga la condición de ejecuta- 23. En tanto, se entiende por agotar
ble; lo que supone la obligación la vía administrativa cuando haces
de la autoridad administrativa uso de recursos administrativos
para realizar los actos materiales
24 25 26 27 28 29 30
24 PAREJO, Luciano, Lecciones de Derecho Administrativo, Valencia, 2012, p. 400.
25 COSCULLUELA MONTANER, Luis, Manual de Derecho Administrativo. T. I. 17.a ed., Navarra: Editorial
Aranzadi, 2006, p. 363.
26 ESTEVE PARDO, José. Ob. cit., p. 229.
27 Artículo 212 de la Ley N.° 27444 (artículo 222 del TUO de la Ley N.° 27444).
28 ESTEVE PARDO, José, Lecciones de Derecho Administrativo, 5.a ed., Madrid: Editorial Marcial Pons,
2015, p. 230.
29 GUAITA, AURELIO, “Eficacia del acto administrativo”. En Revista de Administración Pública. N.° 25.,
enero-abril, 1958, p. 174. Citado por López Jiménez, Enrique. “Ejecución del acto administrativo
firme y favorable al administrado”. En Revista de Ciencias Jurídicas N.° 133 (55-78), enero-abril,
2014, p. 62
30 Artículo 218 de la Ley N.° 27444 (Artículo 228 del TUO de la Ley N.° 27444).
VIII 4 Instituto Pacífico
Actos administrativos
necesarios para dar cumplimiento a
la misma.
6.3. Cabe agregar que frente a la
regla antes señalada (consistente
en que todo acto administrativo
firme debe ser ejecutado por la
propia administración pública en los
términos que se indiquen), existen
excepciones que pueden originar y
justificar la suspensión o inejecución
del acto administrativo firme, siem-
pre y cuando se expresen motivos
constitucionalmente razonables
para su inaplicación [...].
La Sentencia recaída en el Expedien-
te N.° 04850-2014-PA/TC LIMA,
señala:
[...]
16. En reiteradas oportunidades,
este Tribunal ha interpretado que
la inmutabilidad de la cosa juzgada
forma parte del contenido constitu-
cionalmente protegido del derecho
al debido proceso, que esta garantía
se extiende a los actos administrati-
vos firmes que hayan adquirido la
cualidad de cosa decidida (cf. STC
05807-2007-PA/TC y 00419-2013-
PA/TC). Sin que ello implique negar
las diferencias entre proceso judicial
y procedimiento administrativo,
el Tribunal ha entendido que las
garantías de inimpugnabilidad e
inmodificabilidad de la cosa juzgada
se extiendan, mutatis mutandis, a
los actos administrativos firmes. En
la base de tal premisa se encuentra
el principio de seguridad jurídica,
que, según ha señalado reiterada-
mente este Tribunal Constitucional,
es un principio que atraviesa hori-
zontalmente el ordenamiento jurí-
dico, y permite “la predecibilidad
de las conductas (en especial, las - La Casación N.° 6648 - 2016 LIMA,
de los poderes públicos) frente a los
supuestos previamente determina-
dos por el Derecho”, garantizando
de esa manera la interdicción de la
arbitrariedad” (STC 000 16-2002-
PI/TC, 00050-2004-PfffC y 03173-
2008-HC/TC, entre otras)
17. Lo anterior, sin embargo, debe
compatibilizarse con el principio de
que “el error no genera derechos”
(STC 05682-2007-PA/TC, 01904-
2011-PA/TC y 02885-2012-PA/TC
entre otros). De ahí que, si bien es
necesario proteger desde el punto de
vista constitucional la inmutabilidad
de los actos administrativos con
calidad de cosa decidida, no es
contraproducente la existencia
de mecanismos que -sin resultar
lesivos a la seguridad jurídica-
permitan abrogar los efectos de los
actos administrativos expedidos por
equivocación. De la necesidad de
establecer un justo equilibro entre
ambos mandatos de optimización,
el legislador ha establecido una
regla, según la cual “Todo acto
administrativo se considera válido
en tanto su pretendida nulidad no
sea declarada por autoridad admi-
nistrativa o jurisdiccional, según co-
rresponda” (artículo 9 de la Ley N.°
27444); agregando, además, que la
Administración puede declarar la
nulidad de los actos administrativos-
incluso en casos de error-dentro del
plazo [...] (artículos 202, incisos 2 y
3, de la Ley N.° 27444). [...].
De lo expuesto, se puede señalar que, conforme con el numeral
206.2 de la Ley N.° 27444, solamente pueden ser impugnables
los siguientes:
N.° 135 • Enero 2020 • pp. VIII-1 a VIII-6
hasta acudir a la última instancia
administrativa del procedimiento
administrativo previsto por Ley.
Y es bajo esta perspectiva que el
artículo 218 de la Ley N.° 27444 se
pronuncia, al establecer en su inciso
218.1, que los actos administrativos
que agotan la vía administrativa
podrán ser impugnados ante el
Poder Judicial mediante el proceso
contencioso-administrativo a que se
refiere el artículo 148 de la Consti-
tución Política del Perú [...].
- De igual manera, la Casación
N.° 366-2016-Lima, precisó que:
“[...] El término ‘causar estado’ no
solo implica el agotamiento de la
vía administrativa, sino también
la decisión definitiva de la Admi-
nistración, por ello, para que una
resolución administrativa cause
estado se requiere que esta emita
un fallo con pronunciamiento de
fondo, agote la vía administrativa
y no sea pasible de impugnación
en su jurisdicción [...]. (El resaltado
es nuestro). Sobre esta casación, es
importante precisar que, en ningún
extremo se señala que el “causar es-
tado” sea diferente al “agotamiento
de la vía administrativa”; ya que, en
realidad, lo que se señala es que
el “causar estado” no solo implica
“agotamiento de la vía administra-
tiva”, sino además que exista un
pronunciamiento de fondo, y que
no sea pasible de impugnación
en su jurisdicción administrativa,
por tanto, se aprecia que ambos
términos tienen la misma conno-
tación, donde, además se agregan
otros supuestos que impliquen el
“causar estado”.
indica que: [...] El término “causar
estado” debe ser entendido en refe-
rencia a la condición que adquieren
los actos de la Administración
cuando ya no es posible ejercer
contra ellos ninguno de los recursos
administrativos previstos en la ley
para su anulación o modificación;
asimismo, requiere que el pro-
nunciamiento que contiene el acto
administrativo implique una modifi-
cación o impacto que goce de carác-
ter definitivo o determinante en la
esfera jurídica del administrado [...].
• ISSN: 2071-2170
 Procedimientos administrativos: La facultad de contradicción de los actos… VIII
• Los actos definitivos que ponen fin a la instancia.
De igual manera, en términos del Derecho Administrativo com-
• Los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el parado, se ha señalado:
procedimiento o produzcan indefensión.
Impugnabilidad
Por tanto, conforme con las definiciones señaladas en el cuadro Nivel en el
anterior, se puede concluir que, el concepto doctrinal de acto Tipo de
Procedi- En vía
administrativo engloba tanto los actos de trámite como los actos Acto En vía
miento administra-
judicial
definitivos o que ponen fin a un procedimiento31, eso quiere tiva
decir que, ambos son actos administrativos; sin embargo, para
efectos de la impugnación en el caso de los actos administra- de iniciación
tivos de trámite debe existir necesariamente la imposibilidad No impugnables, salvo en casos
de continuar el procedimiento o produzcan indefensión, sobre de ordena- excepcionales [...] El vicio en que
Actos de
ción incurran se alegará al impugnar
esto último: trámite
el acto definitivo (resolutorio) del
de instruc- procedimiento.
[...] la indefensión se genera cuando se evidencia una indebida y arbitraria ción
actuación del órgano que investiga o juzga al individuo. Y se produce solo
en aquellos supuestos en que el justiciable se ve impedido, de modo
injustificado, de argumentar a favor de sus derechos e intereses Solo si antes
Susceptibles
legítimos (STC 00582-2006-PA/TC, fundamento 3) [...]32. se recurre a la
de recurso de
vía adminis-
alzada
de termina- trativa
De otro lado, en cuanto a los actos administrativos de trámite Actos
ción (resolu-
que no generen esta situación de imposibilidad de continuar definitivos
ciones) Susceptibles
Directamente
el procedimiento o no se produzca una indefensión, estos po- de recurso
recurribles en
drán ser impugnados a través de los recursos administrativos potestativo de
vía judicial
cuando la autoridad administrativa emita el acto adminis- reposición
trativo definitivo (cuando se concluya con el procedimiento
administrativo); es decir, habrá una espera hasta la emisión Actos no impugnables, en vía
administrativa ni judicial:
de ese acto administrativo definitivo para poder recién de trámite o - Por haber transcurrido los
cuestionar ese acto administrativo de trámite que no genera Actos firmes
definitivos plazos de recurso
imposibilidad en el procedimiento o no genere indefensión; - Por haberse agotado todos los
al respecto, el mismo numeral 206.2 de la Ley N.° 27444 precedentes
señala lo siguiente:
Elaboración: Eduardo GAMERO CASADO y Severiano FERNÁNDEZ RAMOS
Fuente: Derecho Administrativo. Madrid: Editorial Tecnos, 2011, p. 318
[...] La contradicción a los restantes actos de trámite deberá alegarse
por los interesados para su consideración en el acto que ponga fin
al procedimiento y podrán impugnarse con el recurso administra-
tivo que, en su caso, se interponga contra el acto definitivo [...] (El 3. Conclusiones
resaltado es nuestro).
La facultad de contradicción de los actos administrativos de
trámite y definitivos se encuentra regulado en el artículo 206
Por tanto, la facultad de contradicción administrativa constituye de la Ley N.° 27444.
un mecanismo importante y necesario para controlar la legalidad
de los actos dictados por la Administración Pública y sirve al mis-
mo tiempo para proteger los derechos de los administrados33. De 4. Bibliografía
otro lado, la incorporación de la “acumulación de pretensiones • CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. “Recursos administrativos: con-
impugnatorias” tiene la finalidad de explicar que es procedente ceptos, elementos y presupuestos. Un estudio comparativo de
que el recurrente acumule pretensiones impugnatorias subsi-
los regímenes peruano y uruguayo”. En Revista de la Facultad
diarias, cuando en instancias anteriores se hayan analizado los
de Derecho de la PUCP, N.° 67, Lima, 2011.
hechos y/o fundamentos en que se sustenta la referida pretensión
subsidiaria34. • CANOSA, Armando, Los recursos administrativos, Buenos Aires:
Editorial Ábaco, 1996.
Asimismo, podemos observar de forma gráfica el desarrollo de
los actos administrativos de trámite y definitivos: • ESCOLA, Héctor J, Tratado General de Procedimiento Administra-
tivo, Buenos Aires: 1973.
Gráfico 1
Actos de trámite y definitivos • FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo, 40.a. ed., México D.F.:
Editorial Porrúa, 2000.
• GARRIDO FALLA, Fernando, Régimen de Impugnación de los Actos
Administrativos, Madrid: 1956.
Iniciación Alegaciones Informe Prueba Audiencia Resolución
• GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, T. 4, 8.a
ed., Buenos Aires: Editorial Fundación de Derecho Adminis-
trativo, 2004.
Actos de trámite Acto definitivo
- LARES MARTÍNEZ, Eloy, Manual de Derecho Administrativo. Cursos
de Derecho, Venezuela: Facultad de Ciencias Jurídicas y Polí-
Fuente: Manual Básico de Derecho Administrativo, Madrid: Editorial Tecnos, 2016, p. 515
Elaboración: GAMERO CASADO Eduardo y Severiano FERNÁNDEZ RAMOS ticas, Universidad Central de Venezuela, 4.a ed., 1978.
- MARTÍN MATEO, Ramón, Manual de Derecho Administrativo,
31 PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo, 5.a ed., Valencia: Editorial Tirant Lo Navarra: Editorial Aranzadi, 2005.
Blanc, 2012, p. 400.
32 STC Expediente N.° 01545-2011-PA/TC. - MORÓN URBINA, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedi-
33 Opinión N.° 126-2017/DTN. miento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley
34 MORÓN URBINA, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.
Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, T. II. 12.a ed., Lima: Editorial Gaceta Jurídica, 2017,
N.° 27444. T. II. 12.a ed., Lima: Editorial Gaceta Jurídica,
p. 195. 2017.

N.° 135 • Enero 2020 • pp. VIII-1 a VIII-6 • ISSN: 2071-2170 Actualidad Gubernamental VIII 5