Abg.

Edwin Minchan Velayarce

Marzo - 2020

COVID - 19
IMPACTO DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS EN LOS
CONTRATOS DE EJECUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS

Mediante Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM, publicado el 15.03.2020 se declara el Estado de Emergencia

Nacional por las graves circunstancias que afectan la vida de la Nación a consecuencia del brote del COVID-19, en
tanto que con fecha 27.03.2020 se publicó el Decreto Supremo Nº 051-2020-PCM, que dispuso la prórroga del
Estado de Emergencia hasta el 12.04.2020.
Durante este lapso de paralización intempestiva de los contratos de ejecución de obras se originan graves
consecuencias de orden económico y financiero, que inevitablemente desencadenará en la afectación del
equilibrio económico financiero del contrato, surgiendo la necesidad de hacer uso de los procedimientos de
modificación del contrato que prevé nuestra normativa para contrarrestar estos efectos, así tenemos el caso de la
Ampliación de Plazo Contractual y la Suspensión de Plazo de Ejecución Contractual, las cuales pasaremos a
analizar.
¿Qué es el Estado de Emergencia?
Nuestra Constitución Política, establece que el Estado de Emergencia, es una de las formas de régimen de excepción
que se pueden adoptar cuando nos encontramos ante casos de perturbación de la paz o del orden interno, de
catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación. En esta eventualidad, puede restringirse o
suspenderse el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la libertad y la seguridad personales, la
inviolabilidad del domicilio, y la libertad de reunión y de tránsito en el territorio.
En nuestro caso se ha declarado el Estado de Emergencia Nacional por un plazo inicial de quince (15) días
calendario, los cuáles han sido prorrogados por 13 días calendarios adicionales, disponiéndose el aislamiento social
obligatorio (cuarentena), por la grave crisis generada a consecuencia del brote del COVID-19.
El estado de emergencia decretado y como consecuencia el aislamiento social obligatorio constituye en un evento
de fuerza mayor y por tanto en causal de paralización de obra no imputable al contratista, acorde al numeral “a”
del artículo 197 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.
 Vigencia del Decreto Vigencia del Decreto Supremo Nº 044-
01 Supremo N° 044-2020-PCM
y sus prórrogas. 2020-PCM y sus prorrogas.
Comunicado N° 005-2020 El Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM fue publicado el 15.03.2020,
Organismo Supervisor de en horas de la noche y entro inmediatamente en vigencia. En el caso
las Contrataciones del de los contratos de obra pública, su impacto se inicia desde las 00:00
02 Estado. horas del lunes 16.03.2020, y culminaría, luego de su prórroga, hasta
el 12.04.2020, en consecuencia teóricamente las obras deberían
reiniciarse a partir del lunes 13.04.2020.

Comunicado Nº 005-2020 del OSCE

El Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado – OSCE, ha
emitido el Comunicado Nº 005-2020, en el cual se establece, entre
otros puntos, los siguientes aplicables a la ejecución de obras:
 La declaratoria de estado de emergencia constituye una
situación de fuerza mayor que puede afectar los vínculos
contractuales celebrados al amparo de la normativa de
contrataciones del Estado, tanto del lado del contratista como
del lado de la Entidad contratante.
 En el caso de contratos de obra, además de ser aplicable el
procedimiento para la ampliación de plazo, también se
configuran las causales para posponer el inicio del plazo de
ejecución, así como para suspender el plazo de ejecución del
contrato, correspondiendo a las partes del contrato adoptar el
acuerdo respectivo, en formas que no vulneren el mandato de
aislamiento o inmovilización social.
 Se invoca a las Entidades y contratistas a observar el principio
de equidad, consagrado en el literal i) del artículo 2 de la Ley
de Contrataciones del Estado, según el cual las prestaciones y
derechos de las partes deben guardar una razonable relación
de equivalencia y proporcionalidad.

En la pestaña Insertar, encontrará elementos en las galerías que

están diseñados para conjuntar con el aspecto general del
documento.
Mediante Decreto Supremo N° 051-2020-PCM, de fecha Puedesdel
27 de marzo usar los elementos
2020, se prorrogadeel las categorías
Estado para
de Emergencia
Nacional declarado mediante Decreto Supremo N° 044-2020-PCM y precisado por los Decretos Supremos N° y045-
insertar tablas, encabezados, pies de página, listas, portadas
otros(13)
2020-PCM y Nº 046-2020-PCM, por el término de trece bloques de creaciónade
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partir Al creardeimágenes,
del 31 de marzo 2020
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 Impacto en los Contratos Impacto en los Contratos de Ejecución de
03 de Ejecución de Obras
Públicas. Obras en el Marco de la Ley y Reglamento
de Contrataciones Públicas
En condiciones normales, el lunes 16.03.2020 debía ejecutarse los
contratos sin ningún tipo de restricción, para ello debía contarse en
obra con el personal obrero, técnicos, administrativos y
profesionales, lo mismo para el personal y especialistas que laboran
en sus oficinas centrales.
Al comunicarse la decisión del gobierno central y publicado el
Decreto Supremo en horas de la noche del 15.03.2020,
restringiéndose las libertades de reunión y tránsito, gran parte de
este personal se vio impedida de trasladarse a obra y a las oficinas
administrativas centrales. En tanto que aquellos que estaban en
obra o centros de trabajo sólo tenían hasta el lunes 16.03.2020 a
horas 23:59 para regresar a sus domicilios, dado que se suspendía a
partir de ese momento el servicio de transporte, situación que
ocasionó la paralización inmediata de la ejecución de las obras.
Esta paralización de la ejecución contractual desde el 16.03.2020,
origina una serie de efectos en las obras, algunos de los cuales
pasaremos a ejemplificar:
a) En una obra de saneamiento se dejaron excavadas zanjas
para la instalación de tuberías, las cuales, una vez
retomadas las obras, habrán sufrido daño, requiriendo
efectuar trabajos de corrección o mayores trabajos de
excavación a las previstas según expediente Técnico.

b) En obra de pavimentación o carreteras, tramos ejecutados

de base granular, deberán ser corregidos, ante la necesidad
que estas tengan las condiciones requeridas según las
especificaciones técnicas

CAPECO, a través de su publicación “Construcción y Vivienda” ha señalado que el sector de la construcción sería uno
de los más afectados como resultado del aislamiento social obligatorio en el país para frenar la propagación del
coronavirus, precisando que el Gobierno debe evaluar extender a las empresas grandes los beneficios tributarios que se
aprueben para evitar un impacto en la economía.

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 Impacto en los Contratos Impacto en los Contratos de Ejecución de
03 de Ejecución de Obras
Públicas. Obras en el Marco de la Ley y Reglamento
de Contrataciones Públicas
c) El Cemento aprovisionado en la obra, dado el tiempo de
paralización, podría sufrir pérdida de sus propiedades,
utilidad y calidad, debiendo ser reemplazo por nuevo stock,
lo que implicará que los costos de los insumos deteriorados
son mayores costos directos incurridos.

d) Las maquinarias alquiladas o propias, al ser inviable su

desmovilización permanecerán sin uso, originándose
improductividad y por ende pérdida de horas máquina, así
como la obligatoriedad del compromiso asumido con sus
proveedores y operadores de maquinaria, estos
representan en consecuencia mayores costos directos.

e) Se requerirá dado el tiempo de inactividad de los equipos,

efectuar trabajos de mantenimiento para garantizar su
funcionamiento y operatividad.

f) Durante todo el tiempo que dure el Estado de Emergencia,

el Contratista debe mantener vigentes sus Garantías de Fiel
cumplimiento, adelanto directo, adelanto de materiales,
además de reconocer los costos del Residente y demás
personal ofertado, gastos de alquiler, guardianía, servicios
básicos (luz, agua, internet), entre otros.

g) El suministro de insumos y materiales importados, pueden

tener un impacto mayor en la programación que al plazo de
duración del período de emergencia en nuestro país.

Se recomienda que el contratista proceda a emplear los mecanismos de notificación electrónica que prevén los contratos,
y en caso estos no hayan sido consignados, se deberá verificar en las páginas web de cada Entidad si estas han
implementado su mesa de partes virtual, ello con el fin de dejar constancia de la situación de la obra al momento de la
ocurrencia del evento: nivel de avance logrado, stock de materiales, listado de equipos y maquinaria, cantidad de personal
que permanecerá en obra (guardianía, entre otros), contactos del personal ofertado para coordinación virtual, y cualquier
información que tendrá incidencia económica y financiera en el contrato.

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 Ampliación de Plazo Procedimiento de Ampliación de Plazo.
04 Contractual. Artículos 197°
al 202° del Reglamento Considero que el remedio que mejor se adapta para solucionar los
efectos del Estado de Emergencia es la Ampliación de Plazo
Contractual, en cuyo Artículo 197° del Reglamento vigente,
establece la causal de “Atrasos y/o paralizaciones por causas no
atribuibles al contratista”, debiendo verificarse que se cumpla con
el procedimiento de ampliación de plazo y sus efectos previsto en
Reglamento:
a) Anotación en el cuaderno de obra del inicio y el final de la
circunstancia.

Ya sea que estando el contratista presente el día 16.03.2020

en obra o reinsertándose a sus labores cuando se culmine el
estado de emergencia, debe dejar constancia de los hechos
y del inicio de la causal de fecha 16.03.2020, así como el
detalle de riegos no previstos y de los efectos en los hitos
específicos a la programación de la obra (En este caso
considero que al ser paralización total impacta en todas las
partidas que estaban programadas ejecutar).

Se debe anotar la fecha de culminación de la causal, el cual

teóricamente correspondería al día siguiente de haberse
determinado el cese del Estado de Emergencia, sin embargo
considero que retomar las actividades luego de los eventos
sucedidos implicará efectuar una nueva logística,
movilización total del personal obrero, técnico y
profesional, especialmente para las obras ubicadas en el
interior del país, el cual requerirá mínimamente de un plazo
adicional, que deberá ser cuantificado en el expediente de
ampliación de plazo.

Si bien es cierto que el actual Reglamento de Contrataciones del Estado no requiere que durante la ocurrencia de la causal,
se deba efectuar anotaciones en el cuaderno de obra, y ante la imposibilidad de efectuarse esta ante el mandato de
aislamiento social, si se sugiere que durante el período de la Declaratoria de Emergencia se pueda hacer uso de los canales
de notificación electrónica para dejar la evidencia de los hechos y de sus efectos en el contrato.

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 Ampliación de Plazo Procedimiento de Ampliación de Plazo.
04 Contractual. Artículos 197°
al 202° del Reglamento Para tomar en consideración:

Causal: imposibilidad de ejecutar la obra por causas no

imputables al contratista ante la publicación del Decreto
Supremo N° 044-2020-PCM que restringe las libertades de
reunión y tránsito.

Inicio de Causal: 16 de marzo del 2020

Fin de Causal tomando en cuenta que la medida actualmente se

extiende hasta el 12.04.2020: a partir del día que se cuente en
obra con el personal necesario para reiniciar la obra (en algunas
obras será a partir del 13.04.2020, o en zonas alejadas más el
tiempo necesario que permita contar en obra con el personal
para el reinicio de actividades).

Nota: Al haber sido intempestivo el corte de actividades, los

Residentes no podrían haber acudido a sus obras para llenar el
cuaderno de obras, por tanto el día de la reactivación, se deberá
hacer la anotación de la causal de fuerza mayor iniciada desde el
16.03.2020, y el término parcial el 12.03.2020, salvo que ambas
partes hubieren decidido por la suspensión de plazo de ejecución
contractual.

b) La solicitud de ampliación de plazo debe presentarse,

cuantificarse y sustentarse ante el Supervisor de Obra y/o
inspector de obra, en un plazo no mayor a los 15 días calendarios
de concluida la causal.

Contratista solicita, cuantifica y Inspector o Supervisor, emite Entidad resuelve y notifica su

sustenta ampliación de Plazo
•Dentro de los 15 días siguientes
de concluida la causal
informe y lo remite a la Entidad y
al Contratista
•Plazo no mayor a 5 días hábiles
desde el día siguiente de
presentada la ampliación
decisión al Contratista
•En un plazo máximo de 15 días
hábiles, contado desde el día
siguiente de la recepción del
informe del supervisor

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 Ampliación de Plazo
04 Contractual. Artículos 197°
al 202° del Reglamento
Procedimiento de Ampliación de Plazo.
c) Una vez aprobada la ampliación de plazo por causal de
paralización, se genera el derecho al contratista al pago de
los mayores costos directos y mayores gastos generales
variables debidamente acreditado, para ello se deberá
tomar en cuenta aquellos conceptos que forman parte de la
estructura de gastos generales variables de la oferta
económica del contratista.
Debe tenerse en cuenta lo señalado por el OSCE, en su
Opinión N° 034-2018/DTN, en el sentido que debe existir
una relación de causalidad entre la paralización total de
obra y los mayores gastos generales variables cuyo
reconocimiento solicita el contratista, los cuales deben
acreditarse con la presentación de documentos que
demuestren fehacientemente que se ha incurrido en estos,
ya sea con comprobantes de pago, planillas, o cualquier otro
documento que resultara pertinente.
d) Como condición para el pago de los mayores gastos
generales, el contratista debe presentar al inspector o
supervisor de obra:
- La programación CPM que corresponda y su respectivo
calendario de avance de obra valorizado actualizado.
- Listado de hitos no cumplidos
- Detalle de riesgo acaecido, su asignación así como su
impacto en la ruta crítica, de acuerdo a la ampliación de
plazo concedida.
Página 7
 Suspensión del Plazo de Suspensión de Plazo de Ejecución
05 Ejecución Contractual.
Artículos 178° Contractual.
Tal como se señala en el Comunicado Nº 005-2020 del OSCE,
también puede ser aplicable el procedimiento de Suspensión del
plazo de ejecución del contrato, sin embargo esta requiere
previamente llegar a un acuerdo entre las partes contratantes
(Entidad y Contratista) que es de difícil aplicación ante el mandato
de aislamiento o inmovilización social, aun cuando ambas partes
tengan habilitado los correos electrónicos previstos en el contrato
que permitan una comunicación a efectos de establecer su
contenido.
Manifiesto lo anterior en el hecho que en el Acuerdo existe un
contenido mínimo que debe considerarse para hacer efectiva la
suspensión del plazo de ejecución contractual, requiriendo la
intervención tanto en el caso de la Entidad como del contratista, de
sus diversas áreas: área técnica, área legal y titular de la Entidad o
representante legal (Se entiende que la suspensión es decisión de
ambas partes debidamente acordados por sus representantes
legales):
- Establecer el procedimiento de reconocimiento de mayores
gastos generales y costos directos que resulten necesarios para
viabilizar la suspensión, esto incluye términos respecto a la
forma y oportunidad para realizar el pago de dichos conceptos:
¿Cuáles son los gastos generales y costos directos necesarios
para viabilizar la suspensión? ¿Qué documentación es necesaria
para su acreditación? ¿Cuándo debe presentarse la valorización
de estos gastos y costos directos? ¿Cuál debe ser su oportunidad
de pago?

Debe recordarse que en el literal i) del Artículo 2° de la Ley de Contrataciones del Estado, el mismo que ha sido invocado
por el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado – OSCE en su Comunicado Nº 005-2020, establece que
tanto las Entidades como contratistas deben observar el principio de equidad, según el cual las prestaciones y derechos
de las partes deben guardar una razonable relación de equivalencia y proporcionalidad.

Página 8
 Suspensión del Plazo de Suspensión de Plazo de Ejecución
05 Ejecución Contractual.
Artículos 178° Contractual.
- Se debe definir el procedimiento, plazos y condiciones
pertinentes para reiniciar el plazo de ejecución de la obra, así
tenemos por ejemplo: La actualización del programa de
ejecución de obra, calendario de avance de obra valorizado,
calendario de adquisición de materiales. Debe recordarse que el
Reglamento no establece estos procedimientos requiriéndose el
acuerdo previo entre las partes.

Al contenido mínimo, deben arribarse a acuerdos respecto a los

efectos del caso en particular:
- El tratamiento respecto a costos directos y gastos que se
incurrirán pero que en estricto no son necesarios para viabilizar
una suspensión, pero dado la paralización intempestiva estos
son inevitables: deterioro de materiales perecibles como el
cemento, daños a las partidas ejecutadas, mayores costos para
rehacer o corregir trabajos ejecutados, posibilidad de requerir el
reemplazo de personal ofertado y efectos para evitar la
aplicación de penalidades,

Se debe recordar además, que una Entidad no puede en forma

unilateral decretar la Suspensión del Plazo de Ejecución Contractual,
toda vez que esta debe ser previamente consensuada, así como
tampoco surte ningún efecto la anotación en el cuaderno de obra
por parte de la supervisión de obra o de inspector de obra en el
mismo sentido, dado que no corresponde a su función tomar
decisiones sobre aspectos que modifiquen el contrato.
De no llegarse a un acuerdo entre las partes para la Suspensión del
Plazo de Ejecución Contractual, queda expedito el procedimiento de
Ampliación de Plazo Contractual.

En el Artículo 178° del Reglamento de la Ley de Contrataciones referida a la Suspensión de Plazo de Ejecución
Contractual, no se ha establecido qué se debe considerar como gastaos generales variables y mayores costos directos
necesarios para viabilizar la suspensión, así como cuál es el procedimiento para su pago, tampoco se establece el
procedimiento para la actualización de los documentos contractuales (Cronogramas), de allí la importancia que en el
acuerdo que se arribe, se deben detallar todos estos aspectos, además de los efectos económicos y financieros adicionales
generados por la Declaratoria de Emergencia, esto con la finalidad de evitar futuras controversias.

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 a) ¿Qué pasaría si mi obra estaba suspendida y debía reiniciarse el

06 Casos Prácticos
16.03.2020?

Según lo señalado, la obra estaba previsto reiniciar el 16.03.2020

y dada la naturaleza del evento, la obra se vuelve a paralizar,
debiendo proceder en consecuencia a usar los procedimientos
de Ampliación de Plazo o la Suspensión de Plazo de Ejecución
Contractual, bajo la nueva causal de declaración del Estado de
Emergencia Nacional.
b) ¿Qué pasaría si mi obra estaba suspendida y la causal de esta
suspensión aún no culmina, cuales son los efectos que tiene la
Declaratoria de Emergencia?

Si la causal de suspensión original aún no concluye, quedan

vigente las condiciones por las cuales se llegó a este acuerdo. Y
si en caso la causal concluye en pleno proceso del estado de
emergencia (caso típico de lluvias), operará a partir del día
siguiente de la fecha de conclusión de esta causal, la paralización
de obra por la Declaratoria del Estado de Emergencia Nacional.
c) ¿Existen casos de obras que aún en el Estado de Emergencia
deban ser ejecutándose?

En el Artículo N° 02 del Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM, se

establece que durante el Estado de Emergencia nacional, se
garantiza la continuidad de los servicios de agua, saneamiento,
energía eléctrica, gas, combustible, telecomunicaciones,
limpieza y recojo de residuos sólidos, servicios funerarios y otros
establecidos en el presente Decreto Supremo.
En este caso si por ejemplo la obra que se viene ejecutando
incluye ciertas partidas que se requieren para garantizar la
continuidad de los servicios de agua y desagüe en
funcionamiento, es necesario que la Entidad y Contratista
establezcan las cuadrillas mínimas, así como el personal técnico
y profesional necesario para mantener operativo los servicios de
saneamiento básico.

Continuando con el punto c) En el caso de las obras viales en ejecución, de igual manera se necesitan las cuadrillas
mínimas necesarias para darle operatividad mínima a la infraestructura vial.
Por lo señalado si es posible que existan contratos de obra que se requiere mantengan como mínimo personal, equipo y
recursos en ejecución a efectos de garantizar la continuidad de los servicios señalados en el Artículo 02 del Decreto
Supremo Nº 044-2020-PCM

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 Conclusiones
07 Conclusiones
a) La medida adoptada de Declaratoria de Emergencia Nacional
con la finalidad de contrarrestar los efectos del brote del COVID-
19, inevitablemente afectará el equilibrio económico financiero
del contrato, surgiendo la necesidad de hacer uso de los
procedimientos de modificación del contrato que prevé nuestra
normativa: la Ampliación de Plazo Contractual y/o la Suspensión
de Plazo de Ejecución Contractual.

b) El procedimiento que mejor se adapta a las condiciones actuales

es la Ampliación de Plazo Contractual por cuanto nos
encontramos ante causal no atribuible al contratista y por
cuanto prevé el reconocimiento de los mayores costos directos
y gastos generales variables que se hubieren generado durante
todo el tiempo que se mantenga la paralización, los cuales tiene
como condición para su reconocimiento la debida acreditación.

c) La Suspensión de Plazo de Ejecución Contractual, si bien puede

emplearse, el hecho de requerirse el consenso entre las partes
para llegar a un acuerdo respecto a su contenido y
especialmente respecto a que costos directos o gastos generales
deben ser considerados esenciales para mantener la
suspensión, especialmente si no se conoce con certeza la
magnitud de la afectación económica y financiera que estas
medidas originaran en el contrato, es de difícil aplicación,
requiriendo que ambas partes pongan sus esfuerzos en llegar a
los acuerdos necesarios, que traduzcan las prestaciones y
derechos de las partes que guarden en forma razonable una
relación de equivalencia y proporcionalidad, evitando además la
afectación del equilibrio económico financiero del contrato.

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Edwinminchan.consultorias@gmail.com
Marzo 2020