CC.

SECRETARIOS DE LA MESA DIRECTIVA

DE LA LX LEGISLATURA DEL HONORABLE

CONGRESO DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE PUEBLA

Presente.

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONAN

DIVERSAS DISPOSICIONES A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO

LIBRE Y SOBERANO DE PUEBLA, EN MATERIA DE EQUILIBRIO DE PODERES

Y PERJURIO

Marcelo Eugenio García Almaguer, Diputado Sin Partido de la LX Legislatura del

Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Puebla, con fundamento en lo

establecido por los artículos 63, fracción II, y 140 de la Constitución Política del

Estado Libre y Soberano de Puebla, y en los artículos 44, fracción II; 144, fracción

II, y 147 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de

Puebla, así como en las demás disposiciones aplicables, someto a consideración

de esta Honorable Soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de Decreto por

el que se adicionan diversas disposiciones a la Constitución Política del

Estado Libre y Soberano de Puebla, en materia de equilibrio de poderes y

perjurio, conforme a la siguiente:

1
 EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

La democracia tiene muchas concepciones, pero pueden concentrarse en dos

visiones principales: la primera se refiere a una visión estrictamente formal, que la

reduce a un conjunto de procedimientos, en su mayoría electorales, para que la

ciudadanía elija a distintos servidores públicos; la segunda se refiere a una visión

sustantiva, que parte del entendimiento de que los procesos electorales conviven

con un conjunto de valores constitucionales, como los derechos humanos, que

sirven para limitar el poder y sujetarlo a normas racionales.

De esta forma, el entendimiento de la democracia ha evolucionado a lo largo

de los años. Ejemplo de esto es la consolidación de la democracia constitucional

después de la Segunda Guerra Mundial, que incorporó normas fundamentales

rígidas. En resumen: se sujeto al poder político al poder jurídico: todas las

actuaciones, incluso las omisiones, estarían sujetas al control constitucional a partir

de máximos tribunales.

El debate sobre los alcances de la democracia como régimen político sigue

vigente. Aunque es un hecho que el Estado Constitucional de Derecho ha avanzado

en la mayor parte del Mundo, también lo es que la polarización política ha merecido

la defensa de la deliberación pública. Adela Cortina desarrolló esta visión en el

siguiente texto publicado en 2004:

“En el mundo político hacen fortuna a veces rótulos que en el lenguaje

académico tienen un cierto contenido y, sin embargo, al pasar a la vida corriente
ven difuminarse sus contornos hasta no saber ya bien qué significan. Éste fue
el caso del "patriotismo constitucional", del que han echado mano tanto líderes
del PSOE como del PP, y está siendo actualmente el de "democracia
deliberativa". Cierto que en su larga historia la democracia se ha visto

2
acompañada de calificativos como directa, indirecta, representativa, elitista,
participativa, congregativa o consocional, pero el que hoy está de actualidad,
en la vida académica y en la política, es el de deliberativa.
Lo cual está muy bien, sólo que cabe preguntar si una tal forma de democracia
no está tan lejos de la que tenemos que es imposible encarnarla, incluso es
hasta descabellado perseguirla como ideal. Y no porque resulte indeseable, o
porque no sea una forma de democracia auténtica, incluso la más auténtica.
Sino porque para tejer ese cesto se necesitan unos mimbres tan distintos de
los que tenemos que sus pretensiones no pueden ni admitirse a trámite.
Curiosamente, el término ‘deliberación’ nació en la vida política antes que en la
vida personal. Los ciudadanos atenienses deliberaban en la asamblea antes
de tomar decisiones, ponderaban públicamente los pros y contras de las
alternativas posibles en las distintas cuestiones, como expresará más tarde el
verbo ‘deliberar’, del latino ‘libra’, es decir, balanza. Delibera quien ‘considera
atenta y detenidamente el pro y contra de los motivos de una decisión antes de
adoptarla, y la razón o sinrazón de los votos antes de emitirlos’. Ahora bien,
¿sobre qué se delibera?
En política, según la tradición aristotélica que más tarde prolonga el
republicanismo, ante todo sobre lo justo y lo injusto. Y en esto consiste
esencialmente la política, en que los ciudadanos deliberen sobre lo justo y los
injusto, porque lo otro, la coacción, la violencia y la imposición no son todavía
política, sino prepolítica. De donde se sigue que con el rótulo ‘democracia
deliberativa’ nos referimos a la entraña misma de la democracia, porque si ha
de ser el demos, el pueblo, el que gobierna, tiene que hacerlo a través de la
deliberación, no de la agregación de votos, menos aún de la imposición.
En efecto, el punto de partida en una sociedad libre es el desacuerdo de
preferencias o de convicciones, y no hay sino tres caminos para llegar a una
decisión común: la imposición, que no es un procedimiento democrático;
la agregación de preferencias o de intereses, que se suman en público y se
sigue lo que decida la mayoría; o la deliberación, que pretende transformar
públicamente las diferencias para llegar a una voluntad común. Como bien dice
el politólogo David Crocker, el ‘agregacionista’ está convencido de que los
ciudadanos forman sus preferencias e intereses en privado, y después en
público no pueden hacer sino sumarlos y optar por la voluntad de la mayoría;

3
mientras que el ‘deliberacionista’ cree posible formar una voluntad común a
través de la deliberación, no sobre todas las cuestiones, pero sí sobre algunos
asuntos de justicia ineludibles.
El deliberacionista entiende entonces la deliberación como una piedra filosofal
capaz de transformar afirmaciones como ‘yo prefiero esto’ o ‘me interesa
aquello’ en ‘queremos un mundo en que tal cosa sea posible’. Es el paso del
‘yo’ al ‘nosotros’ a través de la formación democrática de la voluntad. Por eso,
a la hora de tomar decisiones vitales que afectan a todos, quien defiende la
democracia deliberativa valora sobre todo el momento de las propuestas, el
intercambio de argumentos y justificaciones para avalarlas, el acuerdo entre las
partes acerca de qué compromisos adquiere cada una para llevar a cabo lo que
le corresponde y actuar conjuntamente; mientras que el defensor de la política
agregativa incide sobre todo en la decisión final, que normalmente se toma por
votación.
Hablando de estos asuntos estábamos, durante un curso en la UIMP de
Santander, y recordando que hoy defienden la política deliberativa autores
como Habermas, Gutmann, Barber o Crocker, cuando se planteó el pequeño
problema de si cambiar o no de aula. Argumentos había para los dos gustos y
tiempo escaso, con lo cual el conserje me preguntó: ‘¿Por qué no votan?’, y
acabó de un plumazo con el discurso deliberativo.
Necesita tiempo la deliberación, de eso no hay duda, y el tiempo suele ser
un recurso escaso. Pero en la vida política necesitaría muchas cosas más:
un Parlamento y un Senado convertidos en cámaras deliberativas, donde
el intercambio de propuestas argumentadas en temas nucleares pudiera
llevar a cambiar las posiciones iniciales y llegar a una voluntad
común; partidos acostumbrados a la deliberación interna, y dispuestos en la
externa a no ser ‘electoreros’, a no tomar un punto de vista en cada asunto -el
que sea con tal de que difiera del contrario- y defenderlo a toda costa para
conseguir votos, generando en cada tema esa ‘construcción partidista de la
realidad’, del ‘conmigo o contra mí’, que destroza la vida pública. Y necesita
también la política deliberativa ciudadanos capaces de participar en las
discusiones, con las mismas oportunidades de hacerlo, con los conocimientos
suficientes como para tomar posiciones bien informadas, y dispuestos a asumir
la tarea que les corresponda en la decisión común. Amén de una opinión

4
pública que les sirva de foro de debate, cuando la nuestra es la ‘era de la
imagen"’que acaba reduciendo el número de interlocutores a quienes tienen ya
una imagen hecha.
Pero ni hay tiempo suficiente para todo esto -se dirá-, ni las Cámaras están
pensadas para el debate, sino para la votación en bloques sin fisuras, ni los
partidos van a cambiar sus estrategias internas y externas, ni los ciudadanos
pueden acceder en pie de igualdad a la opinión pública, ni están dispuestos a
asumir la parte queles correspondería en los acuerdos. Por eso los
deliberacionistas siguen citando los mismos experimentos (Porto Alegre, en
Brasil; Villa del Rosario, en Perú, y algún otro), todos en países en desarrollo y
en lugares con dimensiones manejables, pero no hay modelo deliberacionista
para Estados nacionales, ni siquiera para comunidades autónomas. ¿Qué
quieren decir entonces quienes siguen proponiendo en la vida política una
democracia deliberativa? A mi juicio, pueden querer decir dos cosas al menos,
bastante diferentes entre sí.
Por una parte, pueden querer decir que, a la hora de tomar decisiones,
conviene aumentar las negociaciones con los sectores más afectados, y
potenciar debates sobre diversos temas en la esfera pública; pero sin modificar
el funcionamiento de las Cámaras, ni tampoco las estrategias de los partidos o
la incidencia de los ciudadanos en la vida política. Con lo cual se da por bueno
que la política agregativa es insuperable, que los diálogos pueden ser a lo sumo
negociaciones de intereses en conflicto y no un medio de transformar
preferencias privadas en metas comunes. De donde se sigue que puede haber
a lo sumo ‘poliarquía’, como decía Robert Dahl, pero no democracia, y que el
republicanismo es una palabra vacía.
Pero es posible también seguir creyendo en que los ciudadanos pueden hacer
algo más que sumar intereses y atenerse a la mayoría, que son capaces de
convertirse en un pueblo con aspiraciones compartidas y propósitos comunes
en cuestiones de justicia. Y para convencerse de ello es preciso ir a las
bases, cuando hay en ellas experiencia de deliberación: a los comités y
comisiones de ética en las distintas esferas de la vida social, cuando tratan de
encontrar con argumentos lo mejor para sus beneficiarios; a los hospitales y
centros de salud, a las universidades y centros escolares, a la acción de los
jueces, a los comités de las empresas, a las comisiones de medios de

5
 comunicación, a los ayuntamientos, a las asociaciones profesionales; a todos
estos lugares cuando se toman en serio las metas por las que existen, y no las
traicionan contentándose con la negociación y la suma de intereses.
Potenciar la deliberación en todos ellos permite hacerla creíble y mostrar con
hechos que ése debería ser el procedimiento habitual en la vida cotidiana para
decidir con justicia en cuestiones vitales que afectan a todos. Que debería
convertirse en costumbre el diálogo de quienes están dispuestos a argumentar
y también a dejarse convencer con argumentos, y lo otro, el recuento de votos
sin auténtico diálogo, debería ser lo excepcional, no digamos ya la imposición.
Una convicción semejante tendría que alcanzar poco a poco a las Cámaras y
los partidos, si el rótulo ‘democracia deliberativa’ quiere significar algo operativo
en la vida política”1
(El énfasis es propio)
Aunque el texto fue publicado hace varios años, aún existen áreas de oportunidad

que en la argumentación se señalan como pendientes en el 2004: la agenda de la

deliberación encuentra obstáculos en lo político. Sin abonar mucho en este sentido,

es relevante insistir en que nuestro sistema jurídico reconozca medios y mecanimos

institucionales que promuevan la deliberación sobre asuntos de interés público,

especialmente en el poder que guarda la mayor representación popular.

El Congreso es, sin duda, un espacio ideal para promover el intercambio de

argumentos entre sus integrantes y entre otros órganos públicos. Sin embargo,

nuestra Constitución en el Estado de Puebla no reconoce un andamiaje robusto

para fortalecer la capacidad de control de la Legislatura sobre otros órganos, así

como sobre la Administración Pública Estatal respecto al informe anual de

resultados (como sucede a nivel federal).

1
Adela Cortina, Democracia deliberativa, disponible en:
https://elpais.com/diario/2004/08/24/opinion/1093298406_850215.html (Fecha de consulta: 16 de
junio de 2020).

6
 Esta iniciativa busca recoger las mejores prácticas parlamentaria para que

el Congreso del Estado cuente con los medios institucionales para llamar a

comperecer, en cualquier momento, a cualquier servidor público sobre temas de

interés. Este hecho se busca fortalecer con la tipificación del perjurio como un delito

específico para la mentira en sede parlamentaria.

CUADRO COMPARATIVO

TEXTO VIGENTE TEXTO PROPUESTO

Artículo 53 Artículo 53
El Gobernador asistirá dentro de los …
primeros quince días del mes de
diciembre del primer Periodo de
Sesiones Ordinarias de cada año y
presentará un informe por escrito en el
que manifieste el estado general que
guarda la administración pública estatal
del ejercicio correspondiente. Dicho
informe será contestado por el
Presidente de la Mesa Directiva del
Congreso del Estado.
Sin correlativo El Congreso realizará el análisis del
informe y podrá solicitar al
Gobernador ampliar la información
mediante pregunta por escrito y citar
a las titulares de dependencias,
entidades y organismos, quienes
comparecerán y rendirán informes
bajo protesta de decir verdad, en los
términos establecidos por la Ley.
En el año de conclusión de la …
administración constitucional del
Ejecutivo del Estado, el informe a que
se refiere el párrafo anterior, podrá ser
presentado por el Gobernador dentro
de los últimos quince días del mes de
noviembre del mismo año.
Artículo 57 Artículo 57
Son facultades del Congreso: …
I. a XII.- … I. a XII.- …
XIII.- Erigirse en Gran Jurado para XIII.- …
declarar si ha lugar o no a formación de

7
 causa contra funcionarios públicos que
gocen de fuero constitucional, por
delitos del orden común, y si dichos
funcionarios son o no culpables de los
delitos oficiales que se les imputen.
Sin correlativo
Sin correlativo
Sin correlativo
XIV.- a XXXV.- …
El Congreso podrá llamar a
comparecer a cualquier servidor
público del ámbito estatal y
municipal, conforme a lo establecido
en la ley. Las convocatorias tendrán
carácter vinculante.
Quienes comparezcan ante el
Congreso podrán abstenerse de
realizar declaración alguna. Sin
embargo, cualquier compareciente
que pronuncie algún elemento ajeno
a referirse a este derecho, deberá
responder cabalmente los
cuestionamientos realizados.
La ley sancionará el perjurio en
comparencencias parlamentarias.
XIV.- a XXXV.- …

Por lo anteriormente expuesto, someto a consideración de esta H. Soberanía el

siguiente:

DECRETO POR EL QUE SE ADICIONAN DIVERSAS DISPOSICIONES A LA

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE PUEBLA,

EN MATERIA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y PERJURIO

Único.- Se adicionan los artículos 53, segundo párrafo, recorriéndose el último de

forma subsecuente, y 57, segundo, tercer y cuarto párrafos, para quedar como

sigue:

Artículo 53

8
…

El Congreso realizará el análisis del informe y podrá solicitar al Gobernador

ampliar la información mediante pregunta por escrito y citar a las titulares de

dependencias, entidades y organismos, quienes comparecerán y rendirán

informes bajo protesta de decir verdad, en los términos establecidos por la

Ley.

Artículo 57

I. a XII.- …

XIII.- …

El Congreso podrá llamar a comparecer a cualquier servidor público del

ámbito estatal y municipal, conforme a lo establecido en la ley. Las

convocatorias tendrán carácter vinculante.

Quienes comparezcan ante el Congreso podrán abstenerse de realizar

declaración alguna. Sin embargo, cualquier compareciente que pronuncie

algún elemento ajeno a referirse a este derecho, deberá responder cabalmente

los cuestionamientos realizados.

La ley sancionará el perjurio en comparencencias parlamentarias.

XIV.- a XXXV.- …

TRANSITORIOS

Primero.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación

en el Diario Oficial de la Federación.

9
Segundo.- El Congreso del Estado deberá realizar las modificaciones a su ley

orgánica para dar cumplimiento al presente Decreto dentro de los noventa días

seguidos a la entrada del mismo.

Tercero.- El Congreso del Estado deberá realizar las modificaciones a la

normatividad penal para tipificar el perjurio realizado en procedimientos

parlamentarios dentro de los noventa días siguientes a la entrada en vigor del

presente Decreto.

CUATRO VECES HERÓICA CIUDAD DE PUEBLA

16 DE JUNIO DE 2020

MARCELO EUGENIO GARCÍA ALMAGUER

DIPUTADO SIN PARTIDO

CONGRESO DEL ESTADO DE PUEBLA

10