PROTOCOLOS DE EMERGENCIA Y SEGURIDAD

MÁSTER EN GESTIÓN DE DESASTRES

Plan de Actuación Municipal ante el

Riesgo de Incendios Forestales del Plan
de Emergencia Municipal de Burgos
PEMBUR
Análisis de un Plan de Emergencia a nivel municipal

Claudia A. Suárez Carrasco

Diciembre 2019
PROTOCOLOS DE EMERGENCIA Y SEGURIDAD

CONTENIDO

INTRODUCCIÓN ………………………………………………………………………….2

ANTECEDENTES………………………………………………………………………….2

ESTRUCTURA GENERAL……………………………………………………………….4

OBJETIVOS…………………………………………………………………………………6

ORGANISMOS COMPETENTES……………………………………………………..…7

COORDINACIÓN…………………………………………………………………………..8

PETICIONES DE AYUDA…………………………………………………………………9

PROTOCOLOS DE ACTUACIÓN……………………………………………………….10

REVISIONES Y ACTUALIZACIONES…………………………………………………..12

PROPUESTAS……………………………………………………………………………..14

BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………………………….16

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INTRODUCCIÓN

En el presente trabajo se analizará el Plan de Actuación Municipal ante el riesgo de

Incendios Forestales PAMU del municipio de Burgos enmarcado dentro del Plan de
Emergencia Municipal de Burgos PEMBUR (octubre 2009). Se indican sus objetivos,
partes y organismos que lo integran, de qué forma se coordina e integra con los
planes de ámbito superior, los protocolos de actuación que contiene y cómo
realiza peticiones de ayuda a otros organismos. Por último se hace un análisis
desde el punto de vista de las autoridades - en este caso, del Alcalde de Burgos - y
se realizan propuestas de mejora o inclusión de actividades o apartados para su
mayor eficacia.

ANTECEDENTES

Los PAMU contienen una "planificación detallada y específica de actuación frente

a los riesgos, elaborados con criterios técnicos y metodológicos adecuados a cada
una de las situaciones que se abordan." El PAMU de incendios forestales de Burgos
se desprende del Plan de Emergencia Municipal de Burgos PEMBUR que es “la
herramienta que sirve de apoyo al servicio de Protección Civil del Ayuntamiento
para la planificación de sus actuaciones, y para la previsión de los mecanismos de
conducción de las emergencias que puedan presentarse así como la coordinación y
control de los actuantes.” También establece los mecanismos de coordinación
tanto con el Plan Territorial de Protección Civil de Castilla y León PLANCAL como
con el PEMBUR. Para facilitar esta coordinación, el PAMU de Incendios Forestales
tiene una estructura orgánica similar a la establecida en el PLANCAL.

Los PAMU's normalmente se realizan a solicitud expresa del Plan de Protección

Civil ante Emergencias por Incendios Forestales en Castilla y León INFOCAL (1999)
para los municipios de protección prioritaria, es decir, los términos con un riesgo
ante incendios forestales Muy Alto, esto es debido a que "si bien la prevención y
extinción de incendios forestales es competencia de la Comunidad Autónoma las
circunstancias que concurren en los incendios forestales, como factores capaces
de originar situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública (...) hacen

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necesario el empleo coordinado de los recursos y medios pertenecientes a las

distintas administraciones públicas e incluso a los particulares.”

En el caso de Burgos, el INFOCAL establece un Índice de Riesgo Local

Moderado/Alto en el periodo 1988-20001. El riesgo de incendios forestales en
Burgos se torna relevante debido a que en las Interfaces Urbano Forestales IUF y
por tanto, zonas de riesgo, se encuentran edificios de alto valor patrimonial,
además de zonas turísticas con gran aforo. Estas interfaces en Burgos son: el
arboretum del Castillo, el bosque de galería a lo largo del río Arlanzón, las áreas
verdes de la Cartuja de Miraflores y los parques urbanos Paseo de la Isla y Fuentes
Blancas, este último utilizado como zona de camping por turistas y peregrinos del
Camino de Santiago.

A continuación se analizará la estructura del PAMU así como su relación e

intersecciones con el PEMBUR y el INFOCAL.

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Anexo I PLANCAL.

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ESTRUCTURA GENERAL

A grandes rasgos, el documento del Plan de Actuación Municipal ante Riesgos

Forestales se estructura de la siguiente forma:

1. En primer lugar describe el marco legal y establece las definiciones pertinentes

y aplicables en consonancia con el INFOCAL y PEMBUR. Esto asegura que el plan
sea entendido correctamente y elimina la posibilidad de ambigüedades.

2. Describe el objeto y ámbito territorial de aplicación del plan así como sus
alcances.

3. Realiza una caracterización del ámbito territorial de aplicación incluyendo sólo

la información relevante para la materia de Incendios Forestales. El municipio in
extenso ha sido descrito exhaustivamente en el capítulo II relativo al Ámbito
Geográfico del PEMBUR.

4. Describe las zonas de especial interés debido a su riesgo ante incendios

forestales como las IUF, incluyendo la "distribución de masa forestal y núcleos de
población, urbanizaciones, lugares de acampada e industrias" que se encuentren
en estas interfaces. Integra la dificultad de control de incendios y un análisis de las
vías de comunicación en relación con las zonas de mayor riesgo.

5. Se hace una descripción de las infraestructuras disponibles dentro del

municipio para las labores de extinción como: bases de helicópteros, bases y pistas
de aviones, puestos de vigilancia, puntos de toma de agua y cortafuegos.

6. Realiza un análisis de riesgo de IF en alineación con el establecido en el

INFOCAL. Incluye el propio riesgo de Incendios Forestales, el Índice de Frecuencia,
Índice de Causalidad de Incendios, el Coeficiente de Peligrosidad de acuerdo a
cada tipología de causa de incendios, el Índice de Peligrosidad derivado del
combustible forestal y el Índice de Riesgo Local. Por último, en función del Índice
de Riesgo Local y del Índice de Vulnerabilidad se obtiene el Índice de Riesgo
Potencial para cada término municipal. En este punto se indican también las
épocas de peligro y se hace una clasificación de incendios según su gravedad
potencial. Menciona la realización de una base de datos de IF así como el análisis
periódico de observaciones meteorológicas, ambas como herramientas de
monitoreo y planificación ante el riesgo.

7. Se describe la organización y estructura tanto del PAMU como del INFOCAL.

8. Se describen detalladamente los protocolos de actuación antes, durante y

después de la emergencia de acuerdo a los niveles de gravedad previamente

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establecidos. Describe también las competencias de cada uno de los organismos y

actores involucrados.

9. Se hace un catálogo de los recursos municipales disponibles para la

implementación de las actividades previstas en el plan, este catálogo o base de
datos es el mismo previsto en el PEMBUR.

10. Se describen los mecanismos y procedimientos de información a la población,

así como las medidas preventivas y prohibiciones a tener en cuenta.

11. Por último se detallan las medidas de autoprotección (contenidas en los

anexos) y las medidas y recursos de protección del personal de extinción de
incendios.

Es importante señalar que todos los Planes de Actuación Municipal específicos son
homologados por la comisión de Protección Civil de Castilla y León y se incluyen
como anexos tanto en el INFOCAL como en el PEMBUR.

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OBJETIVOS

El Plan de Actuación Municipal de Burgos ante el Riesgo de Incendios Forestales

tiene como objetivo describir “las responsabilidades y acciones que corresponden
a la organización municipal de Burgos en el caso de una emergencia producida por
incendio forestal” así como los procedimientos de coordinación e integración con
el INFOCAL con el objeto de hacer frente al riesgo de incendios. Sus principios
básicos son: Prevención, Planificación, Intervención y Rehabilitación.

Entre los objetivos específicos están:

“• Dar una respuesta eficaz a las emergencias que se manifiesten,

derivadas de los riesgos identificados en el plan.

• Ser la herramienta para que se coordinen todos los servicios,

medios y recursos de entidades públicas y si es necesario también
privadas existentes en el ámbito territorial que abarca este plan.

• Permitir la coordinación y dirección de los apoyos que reciba de

otras Administraciones Públicas en el desarrollo de la emergencia y
tener prevista la transferencia de la dirección de la emergencia a la
Comunidad Autónoma de Castilla y León.

• Impulsar la realización de planes de ámbito inferior de las

entidades públicas y privadas obligadas a ello, manteniendo un
registro actualizado de los mismos, y permitiendo su integración en
este plan.

• Desarrollar los mecanismos de coordinación del plan con otros

planes de ámbito superior, inferior y laterales.

• Organizar el Servicio de Protección Civil Municipal con suficiente

entidad para acometer sus cometidos básicos en la prevención de
riesgos, mantenimiento e implantación del plan y actuación en caso
de activación del mismo por grave riesgo, catástrofe extraordinaria
o calamidad pública.”

Como parte de uno de los objetivos específicos, en el plan municipal se integran

también “los Planes de autoprotección de empresas, núcleos de población aislada,
urbanizaciones, campings o empresas con fines de explotación forestal” dentro del
municipio de Burgos. Estos planes se incluyen dentro del PAMU como anexos.

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ORGANISMOS COMPETENTES

En el caso de las emergencias por incendios forestales, los organismos implicados

en el plan son diversos y se integran en distintas estructuras como parte del
equipo de trabajo del plan. Pueden participar como parte del comité asesor, de la
junta local de protección civil o del equipo de mantenimiento de operatividad del
plan. La diversidad de disciplinas y conocimientos de los organismos asegura un
acercamiento multidisciplinar y holístico ante la prevención de incendios
forestales. A continuación se presenta una lista no exhaustiva ni limitativa de los
organismos implicados en emergencias por IF.

Como parte de la junta local de Protección Civil se integran entre otros:

 Protección Civil del ayuntamiento de Burgos.
 Jefe de la policía local.
 Jefe del Consorcio para el Servicio contra Incendios y Salvamento.
 Concejal de Comunicaciones y Nuevas Tecnologías.
 Director del Servicio Municipalizado de Transportes.
 Director de la empresa “Aguas de Burgos”.
 Representante del Ministerio de Medio Ambiente.
 Propietarios forestales.

Como parte del mantenimiento de la operatividad del plan participan:

 Agencia Estatal de Meteorología AEMET.
 Confederación Hidrográfica del Duero.
 Cruz Roja (voluntariado).
 Protección Civil
 Cuerpo de Bomberos.
 Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio

Como parte del Comité Asesor:

 Gerente de Salud de Burgos.
 Jefe del Gabinete de prensa del Ayuntamiento de Burgos.
 Técnico de Protección Civil
 Policía Local.

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COORDINACIÓN

La eficacia del plan y el éxito en su implementación residen principalmente en la

coordinación clara y efectiva entre los organismos competentes por lo que el plan
municipal estará siempre alineado con el plan de la comunidad autónoma. Tanto
en el PAMU de Incendios Forestales como en el PEMBUR se describe la estructura
organizativa a nivel autonómico con el objetivo de facilitar la coordinación de
todos los organismos competentes durante la emergencia.

Para asegurar esta correcta coordinación es condición imprescindible el

cumplimiento de los siguientes criterios:

 Autonomía de organización y gestión. Cada organismo deberá tener

capacidad suficiente para organizar sus medios y recursos.

 Coordinación. Las actuaciones deberán optimizar los medios y recursos y

están perfectamente estructuradas para garantizar una respuesta rápida y
eficaz.

 Complementariedad. Los planes son complementarios y deberán evitar la

duplicidad de funciones.

 Subsidiariedad. Los niveles superiores atenderán las emergencias que los

niveles municipales no tengan capacidad de atener con sus propios
recurso.

 Integración. Asegurar la integración tanto en el nivel técnico como

orgánico.

 Información. La información deberá estar disponible para todos los niveles

y organismos implicados.

A continuación se describe la operatividad del plan, cómo se realizan las peticiones

de ayuda de acuerdo al nivel de emergencia

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PETICIONES DE AYUDA

Las peticiones de ayuda se realizan independientemente del nivel de gravedad del

incendio, siempre y cuando “sea previsible la utilización de medios no asignados a
la provincia”. En ese caso se solicitará ayuda a la Comunidad Autónoma
comunicándolo al CAM Centro Autonómico de Mando. De esta forma, los
integrantes del órgano del PEMBUR se integrarán en el Comité del CPM
autonómico, donde estará configurado el CECOPAL que dirigirá la emergencia.
Desde el CECOPAL los representantes municipales del PEMBUR apoyarán al
INFOCAL en lo que necesite para la resolución de la emergencia. El director del
Plan a nivel municipal, es decir, el alcalde de Burgos pasará a formar parte del
Comité Asesor del PLANCAL.

En caso de que el incendio afecte o pudiera extenderse hacia otra Comunidad

Autónoma o a Portugal, el alcalde de Burgos será el encargado de comunicar de
forma inmediata al Subdelegado del Gobierno para tomar las medidas necesarias.

De forma general, el proceso de actuación del PAMU como plan director de la

emergencia y la petición de ayuda concluye en el caso en el que el CAM asume la
dirección de la emergencia. En el siguiente esquema se muestra el proceso:

Fig 1. Proceso de actuación PAMU. Fuente: Elaboración propia.

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PROTOCOLOS DE ACTUACIÓN

Los protocolos de actuación durante la emergencia se enuncian en el PAMU y en el

pero se describen detalladamente en los anexos.

En el anexo Medidas de Protección se describen los protocolos para

autoprotección ante cualquier tipo de emergencia y específicamente ante eventos
de incendios en urbanizaciones, granjas y casas de labor así como ante incendios
forestales.

En el anexo Información y Avisos a la población se describen los protocolos para

difusión de la información, teniendo como objetivo la participación activa de la
población en la emergencia, el fomento de la prevención y evitar la difusión de
rumores o información errónea. Se detallan recomendaciones orientativas e
instrucciones de evacuación en caso de ser necesario.

Por su parte, el PEMBUR contiene protocolos de actuación para: Confinamiento,

Alejamiento, Evacuación y Albergue.

1. Confinamiento. Este protocolo se refiere a “el refugio de la población

para protegerla de un riesgo externo, bien en sus propios domicilios o bien
en otros edificios o recintos próximos.” El confinamiento se recomienda
en caso de emergencias como: Contaminación atmosférica, peligros de
explosión e inundaciones. Esta parte también describe las actuaciones y
medios con los que deberá contar la población al realizarse este protocolo.

2. Alejamiento. El protocolo de alejamiento describe “el traslado temporal

de la población desde posiciones expuestas de riesgos a lugares seguros,
generalmente poco distantes y utilizando sus propios medios para el
desplazamiento” El grupo de acción directamente implicado en estas
labores es el Grupo de Seguridad.

3. Evacuación. El protocolo de evacuación es ordenado por el director del

Plan – el alcalde de Burgos- y realizado según lo descrito en el plan, este
“consiste en el traslado a lugares «de refugio o aislamiento», previo
desalojo de su domicilio o centro de estudios/trabajo en su caso, de un
grupo de personas, realizado de forma ordenada y controlada.” Para el
apoyo en la realización de este protocolo se designan a Grupos de Acción
que pueden ser voluntarios de Cruz Roja o de Protección Civil, personal
sanitario o cuerpos de seguridad.

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4. Albergue. Este es un protocolo que se activa posteriormente a la

emergencia con el objetivo de “dar cobijo a los evacuados como
consecuencia de la catástrofe ocurrida en el término municipal”, es la
solución más recomendable cuando se trata de una población superior a
50 personas. Los albergues se habilitarán en edificios públicos y/o
campamentos siempre que tengan condiciones adecuadas y dignas para el
albergue temporal de la población.

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REVISIONES Y ACTUALIZACIONES

Las revisiones son parte de la implantación del PAMU y aseguran que siempre se
tenga un plan operativo y eficiente. Pueden ser de dos tipos: revisiones ordinarias,
que se realizan de forma anual y revisiones extraordinarias, por situaciones como:
cambios en la legislación, incorporación de nuevos medios y recurso, experiencias
ajenas o propias en el desarrollo de emergencias y aparición de nuevos riesgos o
variación de los existentes.

En cuanto a las actualizaciones, se trata de mantener la vigencia y eficacia del plan,

actualizando los procedimientos de actuación y medios, por ejemplo:

 El PAMU tiene un programa de formación y actualización del personal y

actualiza periódicamente los medios y recursos disponibles para la
implementación del plan.

 Las épocas de peligro de incendios forestales también están sujetas a

actualizaciones. En principio se establecen con carácter general, sin
embargo, el INFOCAL revisa anualmente las épocas de peligro alto y estas
pueden ser actualizadas a lo largo del año en caso de que las condiciones
meteorológicas así lo indiquen.

 Se actualiza también el inventario de medios y recursos, se realiza

mantenimiento del catálogo de riesgos, comprobación técnica de los
medios materiales incluidos en el plan

 Por último se realizan periódicamente simulacros y campañas divulgativas,

los resultados de estas acciones permiten revisar y actualizar el plan en
caso de ser necesario.

En cuanto al PEMBUR, se incluye un cronograma para la implantación del plan, que

indica que para el mes 9 a partir de la distribución del PEMBUR a todos los
miembros, el plan deberá tener una operatividad plena (figura 1). Mientras que a
partir del mes 10 se realiza el mantenimiento de la operatividad, en donde se
incluyen actividades de revisión y actualización para la mejora continua y puesta a
punto del PEMBUR (figura 2).

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Figura 1. Implantación del Plan. Fuente: PEMBUR

Figura 2. Mantenimiento de la operatividad del Plan. Fuente: PEMBUR.

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PROPUESTAS

Después de la revisión de diversos planes a escala municipal, autonómica y

regional y de diversos tipos de riesgos, queda claro que el PAMU para Incendios
Forestales de Burgos es un plan integral, homologado, claro y exhaustivo que
incluye el contenido necesario que debe incluir un plan para hacer frente a las
emergencias antes, durante y después.

La complementariedad y clara coordinación entre el PAMU, el PEMBUR y el

INFOCAL hace que estos planes abarquen la descripción de todos los protocolos,
organismos y medios necesarios para la emergencia, además de la información
adicional contenida en los anexos. La información detallada contenida en estos
tres planes perfectamente homologados, deja poco lugar a la incertidumbre y no
permite ambigüedades, sobre todo en la parte más crítica de activación del plan
durante la emergencia.

Sim embargo, es en la primera parte del plan donde hay espacio para
recomendaciones y mejora del mismo. En este caso, hacen cuatro
recomendaciones concretas con el fin de contar con un plan más eficaz, completo
y en continua mejora para hacer frente de mejor forma a las emergencias ante
Incendios Forestales:

1. Definición de metas claras. Aunque como ya se ha mencionado, el

riesgo de incendios forestales en Burgos es moderado, la
información contenida en la base de datos de incendios forestales
del plan, podría servir como punto de partida para definir metas
claras en lo que respecta al combate de Incendios Forestales.

2. Podría incluirse en forma de anexo una lista de especies vegetales

y prácticas de jardinería y gestión de áreas verdes en general que
incrementan el riesgo de incendios en las Interfaces Urbano
Forestales. Como ejemplo: setos perimetrales de Cupressus
Arizonica, arbustos perimetrales a las construcciones, etc.

3. En el apartado 6.3 con respecto al “Análisis de las vías de

Comunicación en relación con las zonas más probables de

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incendio” este análisis parece poco riguroso, afirma a partir “de la

simple observación de las fotografías” que todos las zonas en
riesgo permiten el acceso fácil de medios de extinción en caso de
Incendio, sin embargo, no se contempla el caso de evacuación con
automóviles. Se sugiere la realización de un análisis de aforo en
caso de evacuación en las vías sugeridas.

4. Se menciona que no hay cortafuegos y se da a entender que las

vías de comunicación existentes “carreteras, pistas forestales y
caminos” podrían actuar como tales. Sin embargo, antes de hacer
esta afirmación se sugiere analizar el estado de mantenimiento del
derecho de vía de dichas carreteras, en cuanto a gestión de
vegetación ya que en caso de no estar en correctamente
gestionadas, incluso podrían tener el efecto contrario a un
cortafuegos. En último caso, se sugiere un plan de gestión y
mantenimiento de dichas vías.

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BIBLIOGRAFÍA

 Gestión de Centros de Coordinación Castilla y León. Agencia de

Protección Civil. Junta de Castilla y León.
http://www.proteccioncivil.es/catalogo/operaciones/jornadas_tecnicas_in
cendios_2012/presetaciones/p13.pdf Consultado el 20 de diciembre de
2019.

 Plan de Actuación Municipal ante el Riesgo de Incendios Forestales. Plan

de Emergencia Municipal de Burgos PEMBUR. Ayuntamiento de Burgos.
Octubre 2009. http://www.aytoburgos.es/seguridad-
ciudadana/general/plan-de-emergencia-municipal-de-burgos-1
Consultado el 20 de diciembre de 2019.

 Plan de Emergencia Municipal de Burgos PEMBUR. Ayuntamiento de

Burgos. Octubre 2009. http://www.aytoburgos.es/seguridad-
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Consultado el 20 de diciembre de 2019.

 Plan de Protección civil ante emergencias por incendios forestales en

Castilla y León INFOCAL. Junta de Castilla y León. Junio 1999.
http://www.jcyl.es/web/jcyl/AdministracionPublica/es/Plantilla100/12830
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 Plan Territorial de Protección Civil de Castilla y León PLANCAL. Junta de

Castilla y León.
http://www.jcyl.es/web/jcyl/AdministracionPublica/es/Plantilla100Detalle
Feed/1248367026092/Normativa/1146027664917/Redaccion Consultado
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