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LA CORTE CONSTITUCIONAL EN /A ECUADOR

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Por: Hernán Salgado Pesantes

Capítulo XI
LA CORTE CONSTITUCIONAL EN EL ECUADOR

Finalmente ¿se habrá estructurado un órgano de control eficiente?

1.­ Evolución del control de constitucionalidad

En la Constitución ecuatoriana de 1945 hace su fugaz aparición el Tribunal de
Garantías Constitucionales y, con todas las deficiencias que pudo tener, significa
uno de los primeros ensayos del modelo kelseniano de control concentrado en América
Latina. En esta región la mayoría de los Estados adoptaron el modelo norteamericano
de control constitucional realizado por la Función Judicial.

En nuestro país, dicha sea la verdad, en el siglo XIX e inicios del siglo XX el
control de constitucionalidad tuvo un desarrollo bastante limitado, no obstante
haber sido contemplado ya en la Carta Política de 1851, cuyo esquema fue recogido
cincuenta años después por la Constitución liberal de 1906 y, luego, en la de 1929
que inauguró en el Ecuador la era del constitucionalismo social. Este control lo
realizaba el Consejo de Estado, conjuntamente con el control de legalidad. En este
punto, como en otros, no se siguió el modelo norteamericano.

Es a partir de 1945 que se intenta establecer una estructura específica para esta

finalidad y se creó el Tribunal de Garantías Constitucionales con diferentes
atribuciones: unas muy propias para ejercer el control constitucional y otras que no
se refieren a esta materia. Que el Tribunal de Garantías haya surgido con otras
funciones, además de la que le debía ser propia, se explica debido a que reemplazó
al Consejo de Estado, institución que venía desde los inicios de la República. Y,
también, explica el porqué no se haya tomado de mejor manera a la institución cuyo
modelo quiso seguirse y que constaba en la Constitución de la Segunda República
Española de 1931.

Además, es necesario saber que desde el siglo XIX hubo una particular influencia de
la doctrina francesa que daba primacía al Poder Legislativo, al tiempo de establecer
que las leyes eran la expresión “de la voluntad soberana”96 ­en la mejor concepción
roussoniana­; con estas ideas, mal podía existir un órgano (diferente del
Legislativo) que se pronunciara de modo definitivo sobre la constitucionalidad de
las leyes, esta decisión debía pues permanecer en el Congreso Nacional.

9 6 El Art. 1 del viejo Código Civil define: “La ley es una declaración de la
voluntad soberana que, manifestada en la forma prescrita por la Constitución, manda,
prohíbe o permite”.

Y, esta fue la principal deficiencia que tuvo el Tribunal de Garantías
Constitucionales: sus resoluciones sobre la inconstitucionalidad de una ley no
tendrían un carácter definitivo ­inapelable­ la Función Legislativa se reservaba
esta atribución. Esta característica negativa ya estuvo implícita desde el
antecedente de 1851 y en la Constitución liberal de 1906, de manera expresa, se la

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hizo constar en una disposición. Y, continuará presente hasta la reforma
constitucional del año 1995.

En el contexto antes señalado, la Constitución de 1945 determinó que el Tribunal de
Garantías debía “formular observaciones” sobre aquellas normas jurídicas que sin
tener el carácter de leyes fueren inconstitucionales o ilegales. En cambio, si “una
ley o precepto legal ” violaba la Constitución, la suspendía “hasta que el Congreso
dictamine acerca de ellos”. (Art. 160 numerales 2 y 4).

Es decir, el control final estaba en manos del Legislativo porque, según la misma
Constitución, “Solo al Congreso corresponde declarar si una ley, decreto,
reglamento, acuerdo, orden, disposición, pacto o tratado público es o no
inconstitucional...” (Art. 165). Y, para suspender las leyes inconstitucionales el
Tribunal debía proceder a petición de un juez o tribunal de última instancia,
limitándose a la o las disposiciones inconstitucionales.

También se estableció el control previo de los proyectos de ley o decreto, que luego
desaparecerá del constitucionalismo ecuatoriano. Además, el Tribunal conocía de las
“quejas que formule cualquier persona, natural o jurídica, por quebrantamiento de la
Constitución o de las leyes”. (Art. 160 numeral 5). En este precepto faltó precisar
­como se hará después­ que este quebrantamiento constitucional tiene que ver con la
violación de un derecho fundamental. Por último, unido al control de
constitucionalidad estuvo el contencioso de la legalidad.

De este modo, con ambigüedad y deficiencia, se buscó instaurar en el Ecuador el
nuevo sistema de Justicia Constitucional (modelo kelseniano o europeo), creando un
órgano específico para tal finalidad; lamentablemente la Constitución de 1945 y con
ella el Tribunal de Garantías tuvieron una duración efímera. En 1946 se dio una
nueva Carta Política donde se volvió a reestructurar, por última vez, al Consejo de
Estado y entre sus facultades estuvo la del control constitucional.

Luego, la Constitución de 1967 reincorporó al Tribunal de Garantías Constitucionales
pero sus atribuciones fueron disminuidas con relación al esquema de 1945. Podemos
afirmar, con base en la normativa constitucional, que desde la Ley Fundamental de
1967 hasta la vigente Constitución de 2008 el Ecuador ha mantenido esta institución
de control constitucional; con el tiempo se la fue reestructurando y corrigiendo las
deficiencias hasta llegar a la actual Corte Constitucional con mayores facultades
pero con una práctica contradictoria y parcializada con las tesis del Gobierno.97

9 7 De defensores o guardianes de la Constitución, los miembros del Tribunal de
Garantías pasaron a serlo del presidente de la República.

Hemos llegado al año 2012 y la situación político institucional que se vive hace
pensar que el Ecuador deberá seguir esperando para contar con un verdadero órgano de
control de constitucionalidad.

2.- Competencias de la Corte Constitucional 98

9 8 En la nueva Constitución, la parte relativa a la Corte Constitucional se
desarrolla al final del texto (como se hizo antes), en los artículos 429 al 440.

En la nueva Ley Fundamental, se han mantenido, de modo general, las mismas

atribuciones que en el último tiempo se confirieron al Tribunal Constitucional, a
las cuales se han agregado otras que las considero positivas para el mejor
desarrollo de la Justicia Constitucional, con la excepción del amparo contra

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sentencias; a esta última competencia me referiré en su momento. Las atribuciones
son las siguientes:

­ Conoce y resuelve las demandas de inconstitucionalidad, por la forma o el fondo “
de actos normativos de carácter general ”, es decir de la inconstitucionalidad de la
ley y de otras normas jurídicas, como tradicionalmente se dispuso; asimismo, la
expresión “suspender” los efectos que se mantuvo para estos casos, ha sido
modificada con mayor precisión por “invalidez”, como efecto de la declaración de
inconstitucionalidad.

- Conoce y resuelve la inconstitucionalidad de actos administrativos “con efectos

generales”  emitidos por la autoridad pública, y produce, igual que en el caso
anterior, un efecto de invalidez del acto administrativo. Al respecto, he criticado
esta atribución (introducida en 1995) por cuanto todo acto administrativo lo que
primero infringe es la ley y sólo indirectamente vulnera la Constitución. Si se
trata de una violación a los derechos fundamentales de una persona por un acto de
autoridad para ello está la acción de protección (amparo constitucional) u otra
garantía, aparte de contar con la vía contencioso administrativa. Esta atribución,
en la práctica, ha causado confusión y fallos contradictorios.

En la nueva redacción se señala que estos actos administrativos deben tener efectos
de carácter general; quizás esta precisión puede ser útil y de este modo se estarían
desechando aquellos actos administrativos dictados en contra de uno o más
administrados -individualizados- y que sus efectos no alcanzan a todos quienes se
encuentran en esa situación. Pero, en tal caso, ya estamos frente a un acto
normativo ­a una resolución­ que puede ser impugnada al igual que toda norma
jurídica que se oponga a la Constitución. Ergo para actos administrativos es
preferible eliminar la acción de inconstitucionalidad y dejar la vía de lo
contencioso administrativo.

­ Una atribución nueva, ya por su contenido como por la posibilidad de actuar de
oficio, es la declaración de la “inconstitucionalidad de normas conexas”, cuando en
los casos sometidos al órgano de control, éste observa que existe una o varias
disposiciones contrarias a la Constitución. Esta ampliación del ámbito de la
justicia constitucional tiene los riesgos propios de toda actuación ex oficio en
esta materia, pues significa actuar con poca o mucha discrecionalidad. No obstante,
esa discrecionalidad puede ser atenuada por los miembros del cuerpo colegiado.99

99. Anteriormente, los miembros del Tribunal Constitucional podían conocer de oficio
la inconstitucionalidad de una ley y de otras normas jurídicas hasta que la reforma
constitucional de 1992 lo suprimió. En el caso actual hay una diferencia, sería una
actuación complementaria a la acción principal que se ha interpuesto.

- Se establece la inconstitucionalidad por omisión, cuya inclusión fue pedida desde
los años noventa y cuya doctrina es bastante conocida. Con esta orientación, se
dispone que en los casos en que el Poder Público olvide poner en práctica los
mandatos constitucionales, dentro del plazo señalado por la Carta Magna o en un
plazo razonable, la Corte declarará este tipo de inconstitucionalidad; y, si la
omisión no se subsana el órgano constitucional deberá con carácter provisional
expedir la norma o ejecutar el acto omitido. Este último aspecto, convierte a los
miembros de la Corte en legisladores temporales, cuestión no exenta de
complicaciones.

- Para alcanzar la eficacia normativa se establece la acción por incumplimiento, que

la mayoría de países latinoamericanos la tienen (acción de cumplimiento), la cual se
aplica tanto a las normas como a los actos administrativos de carácter general:

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“cualquiera que sea su naturaleza o jerarquía, así como para el cumplimiento de
sentencias o informes de organismos internacionales de protección de derechos
humanos que no sean ejecutables por las vías judiciales ordinarias.”

Este último punto es altamente positivo, pues va a permitir un pronto cumplimiento
de los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como de las
recomendaciones que traen los informes de la Comisión Interamericana; al igual que
se debe velar por el cumplimiento de otros informes expedidos por los Comités
creados en el ámbito de Naciones Unidas para la vigencia de los derechos y
libertades.

­ Una atribución nueva es aquella que permite a la Corte intervenir en los estados

de excepción, cuestión que el constitucionalismo ecuatoriano lo estableció para los
casos en que el Congreso Nacional estuviera en receso. Ahora la intervención, que
será de oficio y de modo inmediato, queda limitada únicamente cuando los estados de
excepción “impliquen la suspensión de derechos constitucionales”, es decir, si esto
no ocurre no tendría que intervenir.

Sin embargo, la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional
contraviniendo la norma de la Constitución ­que es muy clara­ extiende el control a
todos los casos en que haya un estado de excepción (Arts. 119 y siguientes).

Como se sabe, hay algunos derechos -muy pocos- que pueden ser suspendidos durante un
estado de excepción, la Convención Americana sobre Derechos Humanos regula muy
especialmente esta situación en su artículo 27 y la Corte Interamericana desarrolla
cuestiones relativas al tema en sus Opiniones Consultivas: OC-8/87, titulada “El
hábeas corpus bajo suspensión de garantías”; y, OC-9/87 “Garantías judiciales en
estados de emergencia”.

La posibilidad de un control de constitucionalidad sobre una declaratoria de estado

de excepción, en las condiciones establecidas, contribuye a proteger los derechos de
la persona y, por tanto, es positivo. Pero no se debe olvidar la obligación que
impone la Convención Americana en esta materia, y que la Constitución la recoge,
cuando un Estado parte declara el estado de excepción y suspende determinados
derechos debe informar inmediatamente al Secretario General de la Organización de
Estados Americanos “de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los
motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por
terminada tal suspensión”. (Art. 27.3).

­ Se mantiene con mayor amplitud la atribución de dirimir conflictos de competencias

“entre funciones del Estado u órganos establecidos en la Constitución”. Esta
competencia data de la reforma constitucional de 1995 y para entonces se dispuso que
las competencias o atribuciones que ocasionaban el conflicto debían ser de aquellas
establecidas en la Constitución, es decir, no se trataba de competencias
determinadas por la ley.

Esta regulación ha sido muy común en los Estados de estructura federal o de
autonomías regionales, en los Estados unitarios ha tenido menor incidencia y esta
es, entre otras, la razón de que no se le haya prestado atención en el Ecuador, no
obstante que en nuestro país esta clase de conflictos institucionales no están
ausentes.

- Entre las atribuciones consta una que es ambigua: la de expedir sentencias que
formen jurisprudencia vinculante ­cuestión aceptable­ en relación con las acciones
de hábeas corpus, hábeas data, de protección, acceso a la información pública, de
cumplimiento, “y demás procesos constitucionales, así como los casos seleccionados
por la Corte para su revisión” (Art. 436, número 6). En la última parte, la norma

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habla de una revisión por parte de la Corte en los casos que seleccione ¿quiere
decir que en las acciones mencionadas, que ya tienen una sentencia ejecutoriada,
éstas, mediante selección, podrán ser revisadas? Si esto fuera así, pienso que se
destruiría la seguridad jurídica.

- Se establece que el incumplimiento de las sentencias y dictámenes constitucionales

debe ser conocido y sancionado por la Corte; para ello será necesario que la Ley
respectiva determine las sanciones, punto que ha sido descuidado por el legislador.

­ En precepto separado (Art. 438) se reúnen tres atribuciones que tienen en común el
control previo de constitucionalidad, para lo cual la Corte debe emitir su dictamen
con carácter vinculante: a) respecto de los tratados internacionales cuya
conformidad con la Constitución debe verificarse antes de su ratificación por parte
de la Función Legislativa; b) las convocatorias a consultas populares “de carácter
nacional o a nivel de los gobiernos autónomos descentralizados”; y , c ) l a s
objeciones de inconstitucionalidad que haya realizado el presidente de la República
en el proceso de formación de las leyes.

En cuanto a estas materias sujetas a control de constitucionalidad, con excepción de
la segunda, ya las había establecido el constitucionalismo ecuatoriano: el caso de
la objeción (parcial o total) por inconstitucional de un proyecto de ley efectuado
por el presidente de la República es un control preventivo antiguo (el primero de
este tipo) que en nuestro país se dio en el siglo XIX, como se analizó, fue
establecido en la Constitución garciana de 1869 y para aquella época era la Corte
Suprema de Justicia la que ejercía el control sobre este punto; este control se
mantuvo con pocas excepciones.100

100. Recuérdese que fue una omisión lamentable que la Constitución de 1978­79 no
estableciera este control previo y dejara que el presidente de la República decida
por sí mismo la presunta inconstitucionalidad de un proyecto de ley; cuestión que
fue superada por las reformas constitucionales de 1995.

Más reciente es el control a priori sobre los tratados internacionales que acepta el

Ecuador, como se dijo, fue en 1998 que se establece de modo obligatorio para
aquellos tratados que de alguna manera comprometen la soberanía nacional (por tanto
no son todos los instrumentos internacionales que están sometidos al control, ni
pasan todos por la Asamblea Nacional), incluso se deja abierta la posibilidad de que
el Legislativo pueda reformar la Constitución con miras a aprobar un tratado, tal
como ha sucedido en la Comunidad Europea o con el Estatuto de Roma que aprueba la
Corte Penal Internacional.101

101. Sin embargo, el control a priori de los tratados en el Ecuador tuvo la

deficiencia de disponer que quien estaba legitimado para presentar al Tribunal
Constitucional ­el tratado­ era únicamente el presidente de la República, el
Congreso no lo podía hacer. Esto originó un serio conflicto en el caso denominado
“Base Militar de Manta”, (acuerdo para que operen aviones y militares
estadounidenses contra el narcotráfico). Ahora se supera ese problema con la acción
popular.

En lo relativo al control previo de una consulta popular, como suele denominarse,

sea de revocatoria, referéndum, plebiscito u otra, es necesario que pase por el
órgano constitucional para evitar conflictos ­que ya se han dado numerosos­ entre el
presidente de la República, el Legislativo y el órgano electoral. Incluso, el último
proceso constituyente de 2007­08 se inició con una serie de incidentes, nada
democráticos, que culminó con la destitución de 57 diputados (de los cien que
conformaban el Congreso) y que se oponían a la convocatoria de una consulta sobre la

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instalación de la Asamblea Constituyente. La falta de una regulación clara
contribuyó al problema.

La norma de la nueva Carta Magna (Art. 438), en relación con los tres casos de
control previo, considera que podrían haber otros casos y se remite a la ley para
que los determine, lo cual no es aceptable. En materia de competencias para que un
órgano realice el control de constitucionalidad ­en mi criterio­ no se puede dejar
al arbitrio de la ley, es decir, a la voluntad de los legisladores.

3.­ Protección (amparo) contra sentencias definitivas

Bajo la denominación de “acción extraordinaria de protección” se establece el amparo
contra sentencias y autos judiciales ejecutoriados o firmes. En los círculos
judiciales y de abogados se ha comentado que se trata de establecer una cuarta
instancia (la tercera, que no lo es, sería el recurso de casación ante la Corte
Suprema). Esto significará tiempo, mucho tiempo, para que los juicios sean resueltos
y un trabajo que terminará estrangulando a la nueva Corte Constitucional.

La justicia ecuatoriana, por muchas y complejas razones, es demasiado lenta; además,
se abusa en exceso del recurso de casación (utilizándolo como si fuera tercera
instancia), buena parte de estos recursos son desechados por las Salas de la Corte
Suprema pero el trabajo ya fue hecho, mientras los expedientes se hacinan
perjudicando a quienes esperan que su causa sea despachada. En este contexto, donde
mucho se ha abusado del amparo, la Constitución establece el siguiente precepto:102

1 0 2 En su momento, la Corte Suprema de Justicia acudió algunas veces a la
Constituyente para explicar todas las consecuencias de esta nueva atribución, que no
tiene relación con nuestro medio ni con la acción de amparo que existe en el
Ecuador, diferente a la situación que viven otros países (incluso Colombia y Perú).

“Art. 437.­ Los ciudadanos en forma individual o colectiva podrán presentar una
acción extraordinaria de protección contra sentencias, autos definitivos y
resoluciones con fuerza de sentencia. Para la admisión de este recurso la Corte
[Constitucional] constatará el cumplimiento de los siguientes requisitos:
1. Que se trate de sentencias, autos y resoluciones firmes o ejecutoriados.
2. Que el recurrente demuestre que en el juzgamiento se ha violado, por acción u
omisión, el debido proceso u otros derechos reconocidos en la Constitución.”

No obstante que, al final de sus sesiones, los constituyentes agregaron el requisito

de que se hayan agotado los recursos y que las decisiones judiciales estén
ejecutoriadas o firmes, esto no atenúa el problema. Si bien el debido proceso es hoy
en día una noción bastante precisa, cuyas reglas mínimas constan en el artículo 7 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos y han constado en nuestras
Constituciones, sin embargo cuando se incluyen a “otros derechos” constitucionales
se amplía considerablemente el uso de esta acción.

Esto implica un riesgo, será fácil para todos los recurrentes de esta acción
argumentar tales violaciones si no están conformes con la sentencia dictada o auto
definitivo o resolución con fuerza de sentencia.

Las consecuencias serán ­como se dijo­: una acumulación enorme de juicios, mucho
mayor a la que existe actualmente; malestar social por que los conflictos permanecen
insolubles; crecimiento de la inseguridad jurídica. El argumento de que en otros
países existe el amparo contra sentencias (casos de España, Colombia, Perú) no es
correcto, porque no se ha considerado el sistema de amparo que tienen aquellos
países; que es de carácter residual o subsidiario. En cambio, el Ecuador ha tenido

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una acción de amparo, hoy de protección, demasiada amplia.

En España, por ejemplo103, el Tribunal Constitucional conoce el amparo cuando hay

“violación de los derechos y libertades referidos en el artículo 53,2,” del texto
constitucional (Art. 161.1.b/). Los derechos y libertades protegidos por el amparo
son aquellos que constan en el artículo 14 y la Sección primera del Capítulo segundo
de la Constitución. En este caso se acude ante los Tribunales ordinarios (“por un
procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad”, Art. 53.2) y
luego se puede interponer el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.

103 En los tres ejemplos tomados de España, Colombia y Perú se realiza un somero
análisis que no agota la complejidad de estos temas. Lejos de mi intención y de este
trabajo adentrarme en cuestiones de procesales.

Es decir, que los derechos que protege el amparo no son todos los que establece la
Carta constitucional, sino un grupo expresamente establecido por la misma Ley
Suprema española. Y para acudir al amparo ­ante el Tribunal Constitucional­ se debe
previamente haber agotado los recursos utilizables dentro de la vía judicial.

Algo similar existe en Colombia con la acción de tutela (amparo). El Art. 86 (tercer
inciso) dice: “Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable.” (Énfasis agregado).

El caso peruano también tiene sus características muy peculiares. En Perú, en
diciembre de 2003, se aprobó el Código Procesal Constitucional que entró a regir en
2004. Allí, con una interpretación contrario sensu de la Ley Suprema peruana, se
estableció la procedencia del amparo “respecto de resoluciones judiciales firmes
dictadas con manifiesto agravio a la tutela procesal efectiva, que comprende el
acceso a la justicia y el debido proceso…” (Art. 4).

Al respecto se debe tener claro lo siguiente. En primer lugar, que el mismo Código
hace un esfuerzo por precisar -de modo objetivo- lo que debe entenderse por tutela
procesal efectiva (Art. 4, tercer inciso). Luego, el amparo peruano viene a ser de
carácter subsidiario o residual pues no procede cuando “existan vías procedimentales
específicas…” dice el número 2 del Art. 5, lo que se complementa con la disposición
de que se hayan “agotado las vías previas”, con pocas excepciones (número 4 del Art.
5); cuestión que se precisa en los Arts. 45 y 46 del referido Código.

Por último, existe un plazo para interponer la demanda de amparo, pues éste
“prescribe a los sesenta días hábiles de producida la afectación…” (Art. 44 ibídem).
También, el Código Procesal Constitucional no deja de lado el cuidado de señalar
expresamente (como lo hace la Constitución española, pero con más amplitud) los
derechos que están protegidos por el amparo (Art. 37).

Todo lo dicho lleva a concluir que si se quiere que, en el Ecuador, opere

adecuadamente la acción de protección (o amparo) contra sentencias judiciales, se
debe rediseñar el sistema del amparo, imponiéndole determinados límites, pero tal
cosa, obviamente, deberá ser efectuada mediante una reforma constitucional.

Sin embargo, vale indicar que la Ley Orgánica pertinente, en franca violación a la
Constitución que consagra una acción de protección amplia, excesivamente amplia,
establece una protección limitada, de carácter residual como ocurre en Colombia.
Examinar los Arts. 40 numeral 3 y 42 número 4 de la Ley Orgánica respectiva.

4.­ La interpretación constitucional

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Curiosamente en el Ecuador no se ha querido reconocer en el Tribunal Constitucional
al máximo órgano de interpretación constitucional. La nueva Ley Fundamental trae
esta disposición y lo señala por dos ocasiones: tanto al iniciar la regulación de la
Corte Constitucional (Art. 429); y, luego, al enumerar sus atribuciones donde el
artículo 436, numeral 1, dice al respecto:

“1. Serla máxima instancia de interpretación de la Constitución, de los instrumentos
internacionales de derechos humanos, a través de sus dictámenes y sentencias. Sus
decisiones tendrán carácter vinculante.”(Art. 438).

La interpretación de la Constitución por parte del órgano especializado que realiza
su control es una cuestión fuera de discusión; quien es el guardián y defensor de la
Ley Suprema adquiere naturalmente la atribución de interpretarla. En el Ecuador no
se ha querido elevar a norma constitucional esta facultad, porque siempre constó que
solamente el Congreso Nacional es quien interpreta la Constitución de un modo
generalmente obligatorio.104

104 Aquí también se manifiesta la influencia de la doctrina de la soberanía nacional
de Sieyès, según la cual es la asamblea (o congreso) quien se reviste de esa
soberanía por tener la representación popular. Esta tesis unida a la de Rousseau, de
la ley considerada la expresión de la voluntad general, convirtió al Congreso
ecuatoriano como el único órgano legitimado para declarar –en última instancia­ la
inconstitucionalidad de una ley, así como para interpretarla de modo obligatorio.

En el texto constitucional de 1998 se eliminó la palabra “solamente”, lo que
significó un paso adelante pero insuficiente respecto de la Justicia Constitucional;
ahora, se corrige esta deficiencia. La interpretación de la Constitución es un
instrumento indispensable para el órgano que realiza el control de
constitucionalidad, porque se entiende que es el especialista en este ámbito
jurídico; por ello su jurisprudencia en materia constitucional es vinculante y debe
ser aplicada por las autoridades políticas y administrativas.

No obstante, cabe hacer un reparo al precepto transcrito. En lo que tiene que ver
con la interpretación de los instrumentos internacionales sobre los derechos humanos
la Corte Constitucional no será el máximo intérprete, pues, por la ratificación que
el Ecuador ha hecho de la Convención Americana o Pacto de San José, nuestro órgano
de control está obligado a guiarse por las interpretaciones que realice la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, máximo órgano judicial del Continente.

5.- Algunas variantes en el nuevo texto

Entre las cuestiones que no fueron consideradas en el nuevo texto constitucional se

puede señalar al menos dos importantes, que las ha mantenido el constitucionalismo
ecuatoriano.

La primera, no se dice nada sobre la irretroactividad o no de los efectos de las

declaraciones de inconstitucionalidad. Tradicionalmente en el Ecuador se ha
dispuesto que las declaraciones de inconstitucionalidad no tengan efecto
retroactivo, así lo preceptuaron las Constituciones anteriores. Este criterio se
ajusta más a la doctrina jurídica que se inclina por la irretroactividad como
principio general, en todas las áreas del Derecho, lo contrario es peligroso para la
seguridad jurídica.

La segunda cuestión, que más que omisión es una supresión meditada, tiene que ver
con el modelo difuso de control de constitucionalidad, por parte de los jueces

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ordinarios, y que da lugar al sistema de inaplicabilidad. Desde la Carta Política de
1967, el Ecuador estableció el modelo difuso junto al concentrado ejercido por el
Tribunal de Garantías Constitucionales de la época.

Para entonces, se facultó a la Corte Suprema para declarar inaplicable cualquier
precepto legal contrario a la Constitución con efectos interpartes, en los casos que
estuvieren bajo su conocimiento y resolución.

El texto constitucional de 1998 amplió esta atribución permitiendo que todos los
jueces y tribunales puedan declarar la inaplicabilidad, no solo a petición de parte
sino incluso de oficio, y ­como es obvio­ sin perjuicio de resolver la cuestión
principal de la causa. La inaplicabilidad debía ser informada al Tribunal
Constitucional para que lo resuelva con efectos erga omnes.

Es de lamentar que el sistema de inaplicabilidad que ha tenido una experiencia

positiva y un desarrollo adecuado, se haya eliminado. En su reemplazo se ha
establecido que el juez, de oficio o a petición de parte, suspenda la tramitación de
la causa y envíe en consulta el expediente a la Corte Constitucional, la cual debe
resolver la constitucionalidad en un plazo de cuarenta y cinco días; caso contrario
­si transcurre este plazo sin resolverse la cuestión­ “el perjudicado podrá
interponer la acción correspondiente”.105

105 Artículo 428 del nuevo texto constitucional.

No me parece que esta solución sea eficaz, conociendo de la demora con que actúan
nuestros órganos. Y, ¿cuál es esa acción: la de protección (o amparo) o la de
inconstitucionalidad?

6.­ El retorno de la acción popular

Según la nueva Carta Magna, las acciones constitucionales podrán ser presentadas por
cualquier ciudadano, sea de manera individual o colectivamente (Art. 439).

Como se indicó, en el Ecuador hubo la acción popular pero fue dejada de lado por las
reformas constitucionales de 1995, al considerar que la experiencia anterior fue
negativa por cuanto las personas, las agrupaciones y los partidos políticos gustaban
encontrar un sinnúmero de inconstitucionalidades como un medio de llamar la atención
pública y de preferencia en época electoral; mientras tanto se creaba incertidumbre.

Con esta experiencia y desde 1995, se legitimó procesalmente, para interponer la
acción de inconstitucionalidad, a los tres clásicos poderes; y, en materia de
conflictos entre organismos, se agregó a los consejos provinciales y concejos
municipales. También se incluyó a mil ciudadanos. Aquello de que una persona tenga
el informe favorable del Defensor del Pueblo para interponer una acción de
inconstitucionalidad ha sido otra fuente de abuso.

Sin embargo de lo expuesto y acorde con la premisa de la participación ciudadana
resulta oportuno volver a establecer la acción popular; ello permitirá evaluar el
avance de la cultura política y constitucional.

7.­ Normas de organización y funcionamiento

La actual Ley Fundamental establece que la Corte Constitucional gozará de autonomía
administrativa y financiera, además señala:

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Art. 435.­ La Corte Constitucional elegirá de entre sus miembros, a una Presidenta o
Presidente y a una Vicepresidenta o Vicepresidente, quienes desempeñarán sus
funciones durante tres años, y no podrán ser reelegidos de forma inmediata. La
Presidenta o Presidente ejercerá la representación legal de la Corte
Constitucional.”

En cuanto a la designación de quienes conformarán la Corte, la Constitución señala
el procedimiento a efectuarse, que tiene como base un concurso público:

Art. 434.­ Los miembros de la Corte Constitucional se designarán por una comisión
calificadora que estará integrada por dos personas nombradas por cada una de las
funciones, Legislativa, Ejecutiva y de Transparencia y Control Social. La selección
de los miembros se realizará de entre las candidaturas presentadas por las funciones
anteriores, a través de un proceso de concurso público, con veeduría y posibilidad
de impugnación ciudadana. En la integración de la Corte se procurará la paridad
entre hombres y mujeres.”

Los demás aspectos los deja a la Ley pertinente. Vale referirnos a los requisitos
que la norma constitucional dispone; el periodo de duración en las funciones, con
renovaciones parciales; y, las responsabilidades a las que están sujetos los
miembros de este alto organismo, que actúan como jueces. Llama la atención que la
Constitución no les haya reconocido de manera expresa como jueces constitucionales
(solo en la transitoria 25 se habla de magistrados); seguimos el anterior camino de
no decir las cosas por su nombre y de llamarles “vocales”.

a) Requisitos

Los requisitos que se exigen a los nueve miembros y a sus alternos son menores que
aquellos que constaban en la Constitución anterior. Para la experiencia sea como
abogado, docente universitario en materia jurídica o en la judicatura se ha reducido
a diez años, como mínimo (antes eran quince). Se mantiene la probidad notoria para
tales actividades. Y se ha agregado que se debe demostrar probidad y ética.

La edad de cuarenta y cinco años ha sido suprimida. Si se calcula que un ciudadano
debe tener diez años de experiencia y que, normalmente, a los veinte y cuatro o
veinte y cinco años se titula de abogado, estaría en capacidad de optar por esta
función a partir de los treinta y cuatro años. Esta reducción de edad es un alto
riesgo, pues se trata de un cargo tan complejo, donde se debe tener la madurez
suficiente para dejar de lado la pasión política propia de todo ser humano y ceñirse
estrictamente al mandato constitucional, ayudado por sus conocimientos y
experiencia.

Reiteramos que aunque la Constitución en la parte orgánica tenga recelo de llamar
juez o magistrado (solo dice miembro, Arts. 431 y siguientes) a quien es parte de la
Corte Constitucional, consideramos que realmente es un juez de alto nivel y que,
como tal, debe poseer prudencia, conocimientos en su materia, ponderación en sus
actos, junto a la indispensable independencia e imparcialidad.

Además, hay un nuevo requisito relativo a no haber pertenecido a la directiva de un
partido o movimiento político en los últimos diez años. Es decir, se permite la
afiliación (caso contrario sería una violación al derecho político pertinente) pero
se prohíbe participar en las directivas, que supone una militancia activa.

Otra disposición que reemplaza a la antigua exigencia de ser doctor en Derecho o
Jurisprudencia es la de tener un título de tercer nivel en Derecho, lo que significa
que el título de abogado es suficiente. Por lo demás, se debe ser ecuatoriano y

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estar en goce de los derechos políticos.

b) Período de duración

Los miembros de la Corte Constitucional duran un periodo de nueve años, tiempo
aceptable pues los periodos cortos contribuyen a una mayor politización. Se prohíbe
la reelección inmediata, es decir hay la posibilidad de presentarse de nuevo, pero
no se señala después de qué tiempo. Y esto debió decir expresamente la normativa
constitucional, no dejar para la Ley, porque se establece un relevo o renovación por
tercios cada tres años (Art. 432).

Desde las reformas constitucionales de 1992 se estableció la duración de cuatro
años, anteriormente eran de dos años (como constó en la Cartas de 1945 y de 1967),
incluso la Constitución de 1978­79 cayó en el error de disponer un año de duración,
en las reformas constitucionales de 1983 se volvió a los dos años. Como se dijo,
cuando los periodos de duración de los cargos son breves hay el riesgo de supeditar
al órgano de control al vaivén de las fuerzas electorales; al tiempo que revela una
falta de confianza en el órgano y en los integrantes que lo conforman.

c) Responsabilidades

En los anteriores esquemas del Tribunal de Garantías y del Tribunal reestructurado
en 1995, que sigue en 1998, se dispuso, de un modo bastante amplio, que se podía
enjuiciar políticamente a los miembros del Tribunal, por cualquier tipo de
infracciones que cometan en el ejercicio de sus funciones. Si el juicio político
fuera aceptable para quienes actúan como jueces ­que no lo es­ lo menos que la
Constitución debía hacer es puntualizar objetivamente los casos de determinada
gravedad que permitirían al Congreso iniciar el juicio político para una posible
destitución.

El artículo 431 de la Constitución procede bien al determinar que no están sujetos
al juicio político, tampoco pueden “ser removidos por quienes los designen”, porque
esto afectaría la independencia de los miembros de la Corte Constitucional. Lo cual
no significa que no sean responsables por los “actos u omisiones que cometan en el
ejercicio de sus funciones”, además de estar sometidos como toda autoridad pública a
los controles pertinentes.

En caso de responsabilidad penal se dispone que sean acusados por el Fiscal General
de la Nación y juzgados por el Pleno de la Corte Nacional de Justicia. Donde se
requerirá la votación de los dos tercios de los integrantes para sancionarlos.
Además, puede haber responsabilidad civil.

Asimismo, la propia Corte Constitucional puede decidir, con el voto de los dos
tercios de sus integrantes, la destitución de un miembro. Por mandato
constitucional, queda para la Ley respectiva precisar el procedimiento, los
requisitos y las causas de destitución.

* Texto tomado del libro "Lecciones de Derecho Constitucional", editado por

Ediciones Legales EDLE S.A., Quito-Ecuador, 2012. pp.145 a 159.

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