Cañon - Tema 5.3

TEMA 5
EL MARCO JURÍDICO LOS PGE (II):

ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA
1. Introducción: noción de estabilidad presupuestaria

2. Evolución de la normativa sobre Estabilidad presupuestaria
3. Reforma del Artículo 135 de la Constitución Española
4. Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Fra
5. Normativa europea sobre estabilidad presupuestaria
1. INTRODUCCIÓN
 En términos generales:
• Estabilidad presupuestaria = Mantener finanzas públicas saneadas
= situación de equilibrio presupuestario a medio plazo.
• Consolidación presupuestaria o fiscal: proceso que puede llevar al logro de la
estabilidad presupuestaria.
 Planteamientos para mantener equilibrio presupuestario a medio plazo:

a) Regla fiscal anual: equilibrio o superávit todos los años : ST≥0
b) Regla fiscal cíclica: Equilibrio o superávit a lo largo del ciclo económico:

• permite déficit temporales (ST<0) en épocas de menor crecimiento,
• a compensar con superávit (ST>0) en fases de expansión económica.
a) Regla fiscal estructural: equilibrio o superávit estructural todos los años:

SE≥0,
Siendo ST=SC+SE, entonces SE=ST-SC
 Todos los planteamientos tienen ventajas e inconvenientes: giran en torno a su

mayor o menor simplicidad y su eficacia.
A. La regla fiscal anual (como Leyes de Estabilidad de 2001):
 A favor: sencilla y fácil de aplicar.
 En contra: crea rigideces en el manejo del presupuesto:

 impide deseable PF anticíclica
 incluso PF termina siendo procíclica (indeseable)
 esta regla exige que ST = SC+SE ≥ 0
 En estancamiento o recesión: se produce déficit cíclico por el funcionamiento de los

estabilizadores automáticos : SC < 0
o La regla impide que a ese déficit cíclico se le añada el déficit estructural (SE<0) que
ocasionaría una PF anticíclica (aumento de gasto p. y/o reducción de ingresos p.)
o Por el contrario, fuerza a que el déficit cíclico sea compensado con un superávit
estructural (SE>0), que se consigue aplicando una PF procíclica: disminuyendo gasto
público y/o aumentando ingresos: justo lo contrario de lo que sería aconsejable
para impulsar la recuperación económica, y agravando la mala situación económica.
¡Para algunos autores esta regla ha inducido a los gobiernos a incurrir en trampas¡
B. La regla fiscal cíclica: Equilibrio o superávit a lo largo del ciclo
 A FAVOR:
 más flexible
 no fuerza a aplicar una PF procíclica cada ejercicio,
 y permite aplicar con limitaciones una PF anticíclica:
al dejar actuar libremente a los estabilizadores fiscales automáticos,
suavizando de esta forma las fluctuaciones tanto expansivas como recesivas
del ciclo.
 EN CONTRA: principales inconvenientes derivan de dificultades conceptuales y

de aplicación de esta regla:
 definir el ciclo económico,
 Definir dónde empieza y dónde acaba un ciclo económico y sus distintas fases,
 Requiere estimar el saldo estructural o ajustado al ciclo, etc.
C. Regla fiscal estructural : Alcanzar todos los años el equilibrio o superávit
estructural (SE≥0)
Queda a medio camino entre los dos planteamientos anteriores:
 En fase recesiva del ciclo la PF no tiene por qué acabar siendo

procíclica: el déficit cíclico generado por el funcionamiento de los
estabilizadores automáticos no debe ser compensado por un superávit
estructural en ese mismo ejercicio.
 Pero en general, si pone límites a la PF discrecional: tampoco

puede ser anticíclica al impedirse el déficit estructural.
TEMA 5
1. Introducción
 Marco de normativa española sobre estabilidad presupuestaria:
Tratado constitutivo de la UE y PEC de 1997.
 Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC):

• Reglas numéricas: límites cuantitativos al déficit y deuda públicos,
• vertiente preventiva del PEC: mecanismo supervisión y control del cumplimiento
• vertiente correctiva del PEC: procedimiento para que los países corrijan las
desviaciones en caso de que se produzcan: protocolo déficit excesivo
 Reglas numéricas: Límites cuantitativos del PEC:

• Regla de saldo: déficit público no supere el 3% del PIB:
ST≥ -3% del PIB
• Regla de deuda: deuda pública se sitúe por debajo del 60% del PIB.
 Desde 2011 se han aprobado iniciativas legislativas para reforzar las reglas fiscales y
desarrollar una mayor supervisión económica y fiscal, que serán analizadas al final
de este tema, y entre las que destaca el denominado Pacto Fiscal europeo.
 A lo largo de los últimos meses: cuestionamiento de política de estabilidad
presupuestaria tan exigente de los últimos años, y la grave crisis ocasionada por la
pandemia del virus covid-19 va a dar lugar a que los países comunitarios incumplan
buena parte de los principios y reglas de dichas políticas.
En España:
Por el momento 3 fases bastante delimitadas:
2001, 2006 y 2011-2012
 2001: primeras leyes de estabilidad (una ordinaria y otra orgánica para CCAA)
inician reformas presupuestarias más importantes de últimas décadas al incorporar
una regla propia de disciplina fiscal.
 2006: reforma de las dos leyes para superar algunas deficiencias puestas de
manifiesto en su aplicación
En 2007: se elabora un Texto Refundido
¿Por qué 2 leyes en 2001 y 2006?:

Cuestión de técnica jurídica: regular cuestiones sobre las CCAA, que afectan a
materias que según la Constitución deben recogerse en leyes orgánicas:
1. Ley ordinaria (General):
• disposiciones comunes a todas las Administraciones
• y normas de aplicación para Estado y entidades locales,
2. Ley orgánica (complementaria): para las CCAA
 2011-2012:
 En julio 2011 la legislación se modificó parcialmente por RD-ley 8/2011

(Introdujo una regla de evolución del gasto público)
(se ejercían enormes presiones por los mercados financieros y las
autoridades comunitarias: amenaza de intervención)
 Septiembre de 2011: reforma art. 135 Constitución:

o contiene normativa de rango superior sobre la materia,
o y obliga al gobierno a elaborar una ley orgánica de desarrollo.
 Lo que se cumplió en abril de 2012 con

Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera (LOEPSF)
 Si relacionamos esta evolución con las reglas fiscales previamente analizadas:
 Legislación de 2001 respondía totalmente al primer enfoque (regla fiscal anual),
 Legislación de 2006 respondía en su mayor parte al segundo planteamiento

(regla fiscal cíclica): equilibrio o superávit a lo largo del ciclo económico:
oAplicable a Estado, CCAA y entidades locales mayor tamaño.
oPara Seguridad Social y resto de entidades locales: seguía aplicando

primera regla.
 2011-2012:
o reforma art. 135 CE, Ley Estabilidad 2012 (LOEPSF) y reciente normativa
europea sobre la materia: estabilidad como equilibrio o superávit anual en
términos de saldo estructural (tercer enfoque)
o aunque la primera regla sigue siendo de aplicación para la totalidad de las
Corporaciones Locales y la Seguridad Social.
TEMA 5
EL MARCO JURÍDICO LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL
ESTADO (II): ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA
1. Introducción
3.1. Principales características
3.2. Valoración de la reforma constitucional
1.3. Reforma del artículo 135 de la Constitución
(subrayado el contenido original del artículo)
Artículo único
El artículo 135 de la Constitución Española queda redactado como sigue:

1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad
presupuestaria.
2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los
márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros.
Una ley orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades
Autónomas, en relación con su PIB. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio
presupuestario.
3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública
o contraer crédito.
Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se
entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad
absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las
condiciones de la ley de emisión.
El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el PIB del
Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea.
4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes
naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y
perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas
por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.
1.3. Reforma del artículo 135 de la Constitución
(subrayado el contenido original del artículo)
Artículo único
5. Una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los
procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en
materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará:
a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos
excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y
otro pudieran producirse.
b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural.
c) La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad
presupuestaria.
6. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere este
artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus
normas y decisiones presupuestarias.”
Disposición adicional única.

1. La Ley Orgánica prevista en el art 135 de la Constitución Española deberá estar aprobada antes del 30 de junio de 2012.
2. Dicha Ley contemplará los mecanismos que permitan el cumplimiento del límite de deuda a que se refiere el artículo
135.3 de la Constitución Española.
3. Los límites de déficit estructural establecidos en el artículo 135.2 de la Constitución Española entrarán en vigor a partir
de 2020.
 La reforma constitucional se aprobó en las Cortes casi por unanimidad y por la
vía más rápida posible, evitando la celebración de un referéndum: MUY
CUESTIONADO
 España se convierte en uno de los países pioneros en incorporar en el texto de

máximo rango legal las normas de disciplina presupuestaria de la UE, lo que se ha
pasado a conocer como la regla de oro presupuestaria.
 Posterior, la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Fra de

2012 cumple la exigencia de la reforma del art. 135 de Constitución, :
La reforma constitucional exigía una ley orgánica que la desarrollara.
1.3.1. Principales Características del nuevo artículo 135 de la Constitución:
1. Párrafo 1: Eleva a rango constitucional la obligación de que todas las

Administraciones Públicas cumplan el ppio de estabilidad presupuestaria.
2. Párrafos 2 y 3: reglas fiscales de saldo presupuestario y de deuda pública:
 SALDO:
• Estado y las CCAA no podrán incurrir en déficit estructural que supere
márgenes establecidos por la UE (no fija valor numérico)
• Excepción: Todas las Corporaciones Locales deberán mantener saldo

público equilibrado (art. 135.2 CE): total y no sólo estructural
(también la Seguridad Social, que ni siquiera se menciona)
 Deuda pública: la de todas las AAPP s/ el PIB no podrá superar el valor de

referencia establecido en el Tratado de la UE: el 60%
3. Párrafo 3: Otorga prioridad absoluta al pago de los intereses y del capital de la

deuda pública sobre el resto de compromisos presupuestarios.
 Además indica:
 Excepciones: Los límites de déficit estructural y de deuda pública solo podrán

superarse en caso de:
• catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia
extraordinaria
• que escapen al control del Estado
• y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad
económica o social del Estado,
• Su autorización requiere mayoría absoluta de miembros del Congreso de

Diputados (art. 135.4 CE).
 Estos extremos se detallarían en una ley orgánica de desarrollo

(art. 135.5 CE).
 La reforma entró en vigor el día de su publicación en el BOE, con la excepción

de los límites de déficit estructural que se aplicarán a partir de 2020.
1.3.2. Valoración de la reforma constitucional
Cuatro cuestiones:
A) Incorporar a la CONSTITUCIÓN los límites de déficit y deuda públicos

establecidos a nivel europeo tiene varias consecuencias:
 Dificulta su eliminación o modificación por el gobierno de turno:

dado que la reforma constitucional es compleja.
 Le otorga supremacía sobre el resto de leyes:
obliga a que todas las normas legales deban elaborarse respetando los límites
fiscales incluidos en la Constitución.
 En el caso español, facilita su exigencia a todas las Administraciones Públicas,
y en particular a las Administraciones Territoriales:
El nuevo art. 135 cubre a todas las Administraciones Públicas.
B) Elección de la variable objetivo en relación al SALDO PRESUPUESTARIO:
 Se refiere al déficit estructural (saldo estructural), pero no fija un límite

numérico explícito sino que se remite a los márgenes establecidos por la UE.
 No efectúa ninguna referencia al saldo total:

PERO límite del 3% de déficit total del Tratado de la UE sigue siendo de
aplicación.
 Una ley orgánica posterior fija el límite numérico y su distribución entre AAPP:
permite que sean modificados como cualquier ley orgánica, frente al requisito de
los 3/5 que requiere la modificación de la Constitución.
 La referencia al saldo estructural introduce una notable dificultad práctica: no es

observable y requiere ser estimado.
C) Si establece un límite numérico explícito a la DEUDA PÚBLICA (el 60% del PIB
según el PEC): refuerzo adicional del compromiso con la disciplina presupuestaria.
• Para algunos la deuda pública puede ser más importante para la

sostenibilidad de las finanzas públicas que el déficit: introducir un límite
constitucional puede otorgar operatividad a la exigencia europea.
• evita que no se tengan en cuenta operaciones presupuestarias que no se
contabilizan en el déficit público, pero que sí generan un incremento de las
necesidades de endeudamiento (ej. préstamos y aportaciones de capital a
empresas públicas).
D) En cuanto a la prioridad en el pago de los intereses y del capital de la deuda

pública sobre el resto de gastos:
• Para algunos pudo resultar importante en una situación como la de 2011 en la

que los mercados se mostraban muy sensibles a las posibilidades de impago
de la deuda pública.
• Para otros por el contrario, no está justificado anteponer los pagos a la deuda
frente a otras partidas de gasto: EXCESIVO
¿Se calmaron los mercados financieros tras la reforma constitucional?
¿Se calmaron los mercados financieros tras la reforma constitucional?
 La prima de riesgo de la deuda pública española continuó creciendo los 10 meses

siguientes a la reforma constitucional, hasta duplicarse (desde 300 a casi 640
puntos)
 Desde mitad de 2012, según mayoria de expertos, la prima de riesgo empezó a

reducirse por apoyo mostrado por el BCE al euro (hasta los aproximadamente
100 puntos actuales), y no por la reforma constitucional.
 El presidente de BCE, Mario Draghi, alivió la tormenta financiera con la simple

insinuación de que actuaría a fondo para garantizar el futuro de la moneda única:
“El BCE hará lo necesario para sostener el euro. Y créanme, eso
será suficiente”
 Esa insinuación tuvo efectos inmediatos: la Bolsa española subió el 6% (la

mayor en dos años) y la prima de riesgo cayó 50 puntos de golpe.
TEMA 5
1. Introducción

4.2. Principios generales
4.3. Las reglas numéricas
4.4. Mecanismos de la Ley
4. La Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera
 Cumple exigencias del nuevo art. 135 CE y del Tratado de Estabilidad, Coordinación y
Gobernanza de la UEM de marzo de 2012.
 Objetivos básicos:
• Garantizar estabilidad presupuestaria y sostenibilidad fra de todas las
Administraciones Públicas: Todas las AAPP están obligados a su cumplimiento.
• Reforzar compromisos con UE: incorpora Pacto fiscal europeo en nuestro
ordenamiento jurídico interno.
 Primera novedad de la Ley es su título: incorpora la sostenibilidad financiera como

principio rector de actuación de todas las AAPP: refuerza idea de estabilidad también con
carácter permanente.
 LOEPSF regula la materia en un texto único, bajo la forma de ley orgánica:

• mejora la coherencia en la regulación jurídica,
• Supone mayor claridad
• y transmite idea de igualdad en exigencias presupuestarias entre todas las AAPPs.
 Ámbito de aplicación subjetivo: sector público en su conjunto.

4. LOEPSF
LOEPSF consta de 32 artículos y se estructura en 6 capítulos.
• capítulo I: Ámbito de aplicación

• capítulo II: Principios generales.
• capítulo III: Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera:
Instrumenta los 2 principios centrales. .
• capítulo IV: Medidas preventivas, correctivas y coercitivas.
• capítulo V: Transparencia: desarrolla este principio.
• capítulo VI: Gestión presupuestaria: incluye la definición de un marco

presupuestario a medio plazo, que se ajusta a las previsiones de la Directiva
comunitaria sobre marcos presupuestarios
TEMA 5
EL MARCO JURÍDICO LOS PRGE (II):
1. Introducción

4. LOEPSF
1. Reglas numéricas y de procedimiento
2. Reglas objetivas
3. Presupuestación en dos fases
4. Presupuestación plurianual
Normativa sobre estabilidad cambia radicalmente el sistema presupuestario español

 Introduce diversas reglas de procedimiento, entre las destacan:
• Elaboración previa de informe de situación económica,
• tramitación anual de objetivos de estabilidad en Cortes Generales,
• consulta a CCAA y Corporaciones Locales, …..
Refuerzan marco institucional de estabilidad presupuestaria:

1. presencia de las Cortes desde inicio proceso presupuestario
2. Y mayor participación de las administraciones territoriales en la
fijación del marco presupuestario general.
 A las reglas numéricas nos referimos a continuación.

2. Reglas objetivas
 El espíritu de las leyes es establecer reglas no sujetas a la interpretación
discrecional de las autoridades políticas.
3. Presupuestación en dos fases o de arriba hacia abajo

 Presupuestación de abajo hacia arriba: Hasta 2001 presupuesto era resultado de
la agregación de sus componentes (de necesidades de gasto planteadas por
centros gestores).
 Leyes estabilidad introducen “presupuestación en dos fases” o de arriba hacia
abajo:
1. se define marco financiero del presupuesto: fundamentalmente montante
global del gasto o techo de gasto
2. y, después, se discute y reparte ese importe global.
4. Presupuestación plurianual
 impulso a la programación presupuestaria a medio plazo como marco de
referencia para la elaboración del presupuesto anual.
 Se concreta en presentación del programa de estabilidad que detalla política
presupuestaria a medio plazo, y en posterior establecimiento de objetivos de
estabilidad y de deuda pública.
ESQUEMA DE LA LOEPSF 2012
Principios generales
Reglas (s/t numéricas):
para instrumentar los principios
Mecanismos de la Ley:
• Fijación de Objetivos anuales,
• Informes,
• medidas (preventivas, correctivas y coercitivas)
4. LOEPSF

 Desde 2001 incorporaba 4 principios, que Ley 2012 mantiene, reforzando alguno
de sus elementos:
1. Estabilidad presupuestaria,
2. Plurianualidad,
3. Transparencia
4. y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
En 2012 la LOEPSF introduce 3 nuevos principios:

5. Sostenibilidad financiera,
6. Responsabilidad
7. Lealtad institucional.
 Los dos principios centrales de la nueva Ley son:

• estabilidad presupuestaria
• y sostenibilidad financiera.
4. LOEPSF
1. Principio de estabilidad presupuestaria
 Es el más importante, el resto están a su servicio.
 Art. 3 lo define como: situación de equilibrio o superávit estructural,
o lo que es lo mismo, como ausencia de en déficit estructural.
 A diferencia del nuevo art. 135 CE, esta Ley si fija un valor numérico al
saldo estructural: que sea mayor o igual que cero (SE≥0)
 Esta interpretación de la estabilidad difiere de contenidas en leyes precedentes:

• no se refiere al saldo total u observado,
• ni a la estabilidad a lo largo del ciclo.
4. LOEPSF
2. Principio de sostenibilidad financiera (NUEVO en 2012)
 Una de novedades más importantes de la Ley de 2012: con él se pretende atribuir a

la estabilidad presupuestaria carácter de permanencia.
 Art. 4.2. Sostenibilidad financiera:

• capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros
• dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad comercial
conforme a lo establecido en la propia ley, en normativa s/ morosidad y en la
normativa europea.
 En la versión original de la Ley, se vinculaba exclusivamente con el volumen de

Deuda Pública (financiera o convencional) acumulada.
4. LOEPSF
2. Principio de sostenibilidad financiera (NUEVO en 2012)
 Con revisión de este artículo en Ley Org. Control Deuda Comercial del Sector
Público (Ley Orgánica 9/2013): sostenibilidad fra se vincula también a la deuda
comercial (facturas sin pagar a proveedores), además de a la deuda financiera.
el nuevo párrafo LOFSF señala en art. 4.2 : “Se entiende que existe
sostenibilidad de la deuda comercial, cuando el periodo medio de pago a los
proveedores no supere el plazo máximo previsto en la normativa sobre
morosidad”.
 Finalmente, la Ley Orgánica 6/2015, de modificación de LOFCA y LOEPSF, ha

añadido un párrafo 3 al art. 4: incorpora como parte del ppio de sostenibilidad fra el
principio de prudencia financiera:
que las operaciones financieras se someterán a condiciones que permitirán
reducir costes financieros y mitigar riesgos,…
4. LOEPSF
3. Principio de plurianualidad
 la elaboración de los Presupuestos de cada año se encuadrará en un marco
presupuestario a medio plazo (3 años),
 compatible con el principio de anualidad por el que se rigen la aprobación y

ejecución de los Presupuestos.
 Este principio desde un punto de vista práctico se concreta en la fijación de

objetivos de saldo, de deuda pública y regla de gasto para un periodo de tres
años.
4. LOEPSF
4. Principio de transparencia
 Art. 6 de Ley: contabilidad del sector público, los presupuestos y sus liquidaciones
deben contener información adecuada y suficiente que permita verificar:
• su situación financiera,
• el cumplimiento de objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad
financiera
• y de los requerimientos acordados por la normativa europea.
 Para su cumplimiento, la Orden HAP de 2012 establece las especificaciones,

frecuencia y la forma en la que las AAPP han de suministrar la información.
 Cumpliendo este ppio, se crea en 2014 la Central de Información económico-

financiera de las AAPP, encargada de facilitar la información pública de esta
naturaleza, simplificando su acceso y la forma de ofrecerla:
http://www.minhafp.gob.es/es‐ES/CDI/Paginas/centraldeinformacion.aspx
4. LOEPSF
5. Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos
Asignación: políticas de gasto público deben establecerse teniendo en cuenta:

• la situación económica
• y el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera,
Utilización: La gestión de los recursos públicos estará orientada por la eficacia, la

eficiencia, la economía y la calidad.
Consecuencia: toda actuación que afecte a gastos o a ingresos públicos presentes o

futuros tiene que valorar sus efectos y repercusiones en el presupuesto, y someterse
al cumplimiento de las exigencias de los ppios de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera
4. LOEPSF
6. Principio de responsabilidad (NUEVO en 2012)
Destaca que CADA AAPP es responsable del cumplimiento de las obligaciones

contenidas en la Ley,
e impide el rescate por otro nivel de la Administración.
es la conocida como “cláusula de no rescate” redactada en términos del

Tratado de la UE para las relaciones de los Estados miembros
pretende evitar que las consecuencias de comportamientos fiscales inadecuados

de una administración puedan trasladarse al conjunto.
4. LOEPSF
7. Principio de LEALTAD institucional (NUEVO en 2012)
 Su objeto es que las actuaciones de las AAPP tengan en cuenta la totalidad de los
intereses públicos implicados, sin perjuicio de respetar el ejercicio legítimo de
las competencias que cada AAPP tenga atribuidas.
 Es principio rector para armonizar y facilitar la colaboración y cooperación

entre las distintas AAPP en materia presupuestaria.
TEMA 5
1. Introducción


4. LOEPSF
4.3. Las Reglas numéricas
1. Regla de saldo
2. Regla de deuda
3. Regla de crecimiento del gasto
4. Techo de gasto
5. Fondo de contingencia (FC).
 Las cuatro primeras mencionadas vienen contenidas en el capítulo 3 de la LOEPSF, la quinta en el

sexto y último.
4. LOEPSF
1. Regla de saldo: Instrumenta el ppio de estabilidad presupuestaria (Art. 11).
 La estabilidad presupuestaria se entiende como prohibición de déficit estructural a

partir de 2020 (SE ≥ 0),
ley interpreta déficit estructural: déficit ajustado del ciclo, neto de
medidas excepcionales y temporales.
• Se permite déficit estructural máximo del -0,4% del PIB: en caso de reformas
estructurales con impacto presupuestario positivo a largo plazo, aunque a corto plazo
supongan un mayor déficit.
• Excepcionalmente, el Estado y las CCAA podrán incurrir en déficit

estructural en caso de circunstancias excepcionales:
• catástrofes naturales,
• recesión económica grave
• o situaciones de emergencia extraordinaria.
 Para Corporaciones Locales y Seguridad Social siempre una posición de

equilibrio o superávit presupuestario (total no estructural).
4. LOEPSF
2. Regla de deuda: Instrumenta el ppio de sostenibilidad financiera (Art. 13).

 Para su cumplimiento la Ley establece (en relación a la deuda financiera):
• límite de deuda pública del conjunto de las AAPP:
60% del PIB a alcanzar en 2020,
• Reparto subsectores:
• 44% Administración Central,
• 13% CCAA y
• 3% EELL.
 Sólo puede superarse en mismas circunstancias excepcionales en que se puede

presentar déficit estructural.
• Replica el reparto de DP existente al aprobar la Ley, muy criticado por AATT

• Puede afirmarse ya con casi total seguridad que su cumplimiento va a resultar
imposible, por lo que la ley precisa ser reformada.
4. LOEPSF
2. Regla de deuda: Instrumenta el ppio de sostenibilidad financiera (Art. 13).
 Complementos de esta regla:

• prioridad absoluta pago intereses y capital de deuda pública, como art. 135 CE.
• La AAPP que supere su límite de deuda pública no podrá realizar operaciones

de endeudamiento neto.
 La regla de deuda se complementa más tarde con lo establecido en la Ley Orgánica

9/2013, de control de la deuda comercial en el sector público:
la sostenibilidad en relación a la deuda comercial se cumpliría cuando el

periodo medio de pago a los proveedores no supere el plazo máximo
previsto en la normativa sobre morosidad.
(actualmente 30 días)
4. LOEPSF 4.3. Las Reglas numéricas
3. Regla de crecimiento del gasto (Artículo 12)
• Novedad en legislación 2011/2012
• Complementa las anteriores, y se define en los términos de la normativa europea
• Aplicable a Administración Central (no a Seguridad Social), a CCAA y a CCLL
• Objetivo:
gasto público no crezca más que lo haga la economía, para evitar que un aumento
excepcional de los ingresos públicos se use para aumentar el gasto público de
forma permanente
4. LOEPSF 4.3. Las Reglas numéricas
3. Regla de crecimiento del gasto (Artículo 12)
 Establece: variación del gasto computable no supere tasa de referencia de

crecimiento del PIB a medio plazo, determinada en el Informe de situación.
 gasto computable (aproxima al discrecional o bajo control de la AAPP):

empleos no financieros (ctes y de capital), excluidos:
1. intereses deuda pública,

2. gasto no discrecional o cíclico en prestaciones por desempleo,
3. la parte del gasto financiado con fondos finalistas procedentes de la UE o
de otras AAPPs
4. y las transferencias a CCAAs y a CCLLs
Dicho en otros términos: estas 4 categorías de gasto no están sujetos a la regla
 Se completa con el mandato reconocido en la LOEPSF de que mayores ingresos

que pudieran recaudarse respecto de los previstos no pueden destinarse a financiar
nuevos gastos, si no a la reducción del endeudamiento neto.
4. LOEPSF
4. Techo de gasto para cada una de las Administraciones (art. 30)
 Cada una de las AAPP aprobará su techo de gasto o límite de gasto no fro,
como primer paso de elaboración del presupuesto, que sea consistente:
• con su objetivo de estabilidad (déficit total que se le permita)
• y con la regla de crecimiento del gasto
 Antes del 1 de agosto las CCAA lo remitirán al Consejo de PFF.

4. LOEPSF
5. Fondo de contingencia (FC)

Para el Estado lo crea la ley de 2001, para hacer frente a los imprevistos.
Objetivo: evitar desviaciones en la ejecución del presupuesto: que el presupuesto

liquidado no supere en mucho al inicialmente aprobado.
Ley de 2012 lo extiende a CCAA y CCLL de mayor tamaño (las restantes pueden
aplicarlo voluntariamente).
La cuantía y las condiciones de aplicación del FC serán determinadas por cada
AAPP en el ámbito de sus respectivas competencias.
Para el Estado:
• Importe: 2% de su techo de gasto
• Destino: atender necesidades de carácter no discrecional y no previstas en el
presupuesto inicial.
• Eficacia de este instrumento: drástica reducción de las desviaciones
presupuestarias en los últimos años.
4. LOEPSF
 En 2013 se creó la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal

(AIREF): Para velar por el estricto cumplimiento de los ppios de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera mediante:
• la evaluación continua:
o del ciclo presupuestario,
o del endeudamiento público,
• y el análisis de las previsiones económicas.
Ley Orgánica 6/2013 de creación de la AIREF

ESQUEMA DE LA LOEPSF
Principios generales
Reglas
(s/t numéricas):
para instrumentar los principios
Mecanismos de la Ley:
• Fijación de Objetivos anuales,
• Informes,
• medidas (preventivas, correctivas y coercitivas)
TEMA 5
1. Introducción

2. LOEPSF

Además de los principios y de las reglas, se regulan también en capítulos 3 y 4
otros mecanismos necesarios para el cumplimiento de la Ley:
1. Fijación ANUAL de OBJETIVOS de estabilidad presupuestaria y de

deuda pública
2. INFORMES sobre cumplimiento de los objetivos de estabilidad, de deuda

pública y de regla de gasto.
3. MEDIDAS preventivas, correctivas y coercitivas

4. LOEPSF
1. Criterios para el establecimiento de los OBJETIVOS de estabilidad
presupuestaria y de deuda pública para el conjunto y cada una de las AAPPs
En el primer semestre de cada año, Gobierno fija (a propuesta del Ministerio Hda):
1. Para conjunto AAPP y cada uno de subsectores, 3 años siguientes y expresados

en % del PIB:
a) Objetivos de estabilidad presupuestaria o de déficit (total u observado):

en términos de cap. o nec. financiación según SEC (saldo total no fro)
b) y objetivos de deuda pública
2. Para el Estado exclusivamente: fija también el límite de gasto no financiero de

su presupuesto: su techo de gasto (para el año próximo y expresado en euros)
4. LOEPSF
 Para fijación de objetivos se tienen en cuenta las RECOMENDACIONES

emitidas por las instituciones de la UE sobre el Programa de Estabilidad.
 La propuesta se acompaña de un INFORME de la situación económica que se

prevé para los 3 años siguientes, elaborado por el Ministerio de Economía y
Empresa.
 El acuerdo del gobierno se remite a las Cortes Generales acompañado de las

recomendaciones europeas y del informe, para su aprobación o rechazo.
 La elaboración de los proyectos de Presupuesto de las distintas AAPP habrá de

acomodarse a dichos objetivos.
http://www.hacienda.gob.es/es-ES/CDI/Paginas/EstabilidadPresupuestaria/InformacionAAPPs/Objetivos-
de-Estabilidad-y-L%C3%ADmite-de-Gasto-no-Financiero-del-Estado.aspx
Deuda en porcentaje del PIB
 Se está oficializando que no se va a cumplir la regla de deuda en 2020
4. LOEPSF
2. La Ley contempla los INFORMES sobre cumplimiento de los

objetivos de estabilidad, de deuda pública y de la regla de gasto
que el Ministerio de Hacienda irá elaborando a lo largo de cada
año.
• Se informará sobre el cumplimiento de los objetivos tanto:

• en los proyectos de Presupuestos,
• en los Presupuestos iniciales aprobados
• y en su ejecución.
4. LOEPSF
3. Capítulo 4 de la Ley: Medidas preventivas, correctivas y

coercitivas
desarrolla tales medidas en 3 secciones.
I. Medidas Preventivas
II. Medidas Correctivas
III.Medidas Coercitivas
4. LOEPSF 4.4. Mecanismos de la Ley
3. Medidas preventivas, correctivas y coercitivas
3.1. Medidas PREVENTIVAS: evitar incumplimiento de objetivos
 Medidas automáticas de prevención (no existían en leyes anteriores):
• Las AAPP harán seguimiento de ejecución presupuestaria y ajustarán el gasto

para cumplir los objetivos.
• Si alcanzan deuda pública equivalente al 95% de los límites establecidos, sólo se

les permiten operaciones de endeudamiento de tesorería.
 Advertencia de riesgo de incumplimiento (alerta temprana):
• En caso riesgo de incumplimiento de alguna CCAA o CCLL, el gobierno

formulará una advertencia previa motivada, previa audiencia a la misma.
• La Administración advertida tendrá plazo de 1 mes para adoptar medidas

necesarias para evitar el riesgo.
3.2. En segundo lugar, se incorporan medidas CORRECTIVAS:
 Si no se adoptan medidas preventivas o se consideran insuficientes: medidas

automáticas de corrección:
• Estado debe autorizar operaciones endeudamiento de CCAA o CCLL

incumplidora.
• necesidad de informe favorable del MHda para concesión de subvenciones o
suscripción de convenios con la CCAA incumplidora.
 Si ya se incumplen los objetivos: obligación de presentar plan económico-

financiero con medidas a adoptar para lograr cumplimiento objetivos en un año.
• Si el incumplimiento se da bajo las circunstancias excepcionales previstas por

la Ley: se presentará un plan de reequilibrio:
• duración depende de gravedad e intensidad de las causas que lo
motivaron,
• incluirá más información adicional.
3.3. Medidas COERCITIVAS:
 Si plan no se presenta, no se aprueba o se incumple:
 AAPP responsable debe aprobar en 15 días la no disponibilidad de créditos (gastos
aprobados en el presupuesto que no se pueden usar) y posible asunción por Estado de
competencias normativas s/ impuestos cedidos
 Constituir depósito con intereses en Banco de España del 0,2% de su PIB nominal:
• Si en 3 meses persiste, el depósito no devengará intereses.
• Si en otros 3 meses sigue incumplimiento: se puede convertir en MULTA.
 Si persisten incumplimientos, gobierno envía delegación de expertos que propondrá una

serie de medidas de obligado cumplimiento.
 Medidas de cumplimiento forzoso: Si no se adoptan anteriores medidas, el gobierno o la

CCAA adoptarán medidas necesarias para obligar a ejecución forzosa:
 CCAA: Gobierno podrá obligar a la CCAA a cumplimiento forzoso (art. 155 CE)
 CCLL: se podrá establecer también:
 ejecución forzosa de tales medidas,
 y si no lo hace, el Gobierno podrá acordar la disolución de los órganos de la
Corporación Local incumplidora.
3.3. Medidas coercitivas:
 Adicionalmente a estos mecanismos de la LOEPSF de 2012, mencionar 2 leyes posteriores

que introducen normas que completan este catálogo de medidas.
• Ley Orgánica 9/2013 de control de la deuda comercial en el sector público, ha

endurecido el régimen sancionador previsto en la LOEPSF, añadiendo el incumplimiento
del periodo medio de pago a proveedores como cláusula de activación de algunas
medidas o como causa de exclusión de mecanismos financieros extraordinarios.
• Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y

buen gobierno, ha creado sanciones personales a altos cargos por infracciones en
materia de gestión económico-presupuestaria, la mayoría de ellas relacionadas con
incumplimientos y mandatos de la LOEPSF.
TEMA 5
EL MARCO JURÍDICO LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL
ESTADO (II): ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA
1. Introducción

5. NORMATIVA EUROPEA SOBRE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA
 El PEC contiene:
1. Límites cuantitativos al déficit y deuda públicos,

2. vertiente preventiva: mecanismo de supervisión y control del cumplimiento
3. vertiente correctiva: procedimiento para que países corrijan desviaciones.
1. Límites cuantitativos :
• Regla de saldo: déficit público total no supere el 3% del PIB
• Regla de deuda: deuda pública se sitúe por debajo del 60% del PIB.
 Experiencia de primera década siglo XXI puso de manifiesto problemas de
funcionamiento del PEC: no logró saneamiento de las cuentas públicas en los
países del euro durante la fase de expansión:
o déficit estructural en el área del euro:

• en 2007: –1,7 % del PIB
• el mismo de 1999, año de inicio de la tercera fase de la UEM.
Sólo 5 países del área del euro habían alcanzado sus objetivos de medio plazo
(Alemania, España, Chipre, Luxemburgo y Finlandia).
o En 2007, ocho países mantenían una ratio de deuda pública por encima del
60%.
 a partir del inicio de la crisis: deterioro muy significativo de la situación

presupuestaria de la mayoría de los países europeos.
2. Vertiente preventiva del PEC:
seguimiento periódico de finanzas públicas nacionales por instituciones comunitarias

sobre la base de Programas de Estabilidad que Estados presentan anualmente:
• se evalúa la consecución de los objetivos de medio plazo

• y el patrón de aproximación a los mismos.
 Objetivo de medio plazo: Saldos presupuestarios se acerquen al equilibrio o

el superávit estructural en el medio plazo
 Objetivos de medio plazo son específicos para cada país:

Para los países de la zona del euro se sitúan en términos de saldo estructural,
entre:
• Un déficit del –0,5 % del PIB
• y un superávit del 0,5 %
3. Vertiente correctiva el PEC:
establece un procedimiento “de déficit excesivo”, para los casos de

superación de los objetivos:
o fijación de plazos para la corrección,
o sanciones “reputacionales” o financieras en caso de incumplimiento

 Por ello desde comienzos actual década se procede a reforma del marco de
gobernanza europeo, y dentro del mismo ocupa un lugar destacado el
fortalecimiento del PEC.
Las modificaciones se han concretado en:

1. Aprobación a finales de 2011, del denominado «Paquete de Seis Medidas» (Six
Pack), de las que 4 son para reforzar la disciplina presupuestaria.
2. Tratado de Estabilidad, Convergencia y Gobernanza, en 2012, que obliga a

trasladar a legislaciones nacionales compromiso de equilibrio presupuestario y a
introducir un mecanismo automático de corrección de las posibles desviaciones.
3. Dos regulaciones de la Comisión Europea s/ supervisión presupuestaria (Two

Pack) en 2013:
• otorgan a la CE capacidad para emitir opinión sobre presupuestos nacionales
antes de que estos se aprueben en el Parlamento y recomiendan el
establecimiento de consejos nacionales independientes (como AIREF),
• e introducen un procedimiento de supervisión reforzada para los países que
hayan solicitado asistencia financiera o que presenten inestabilidades que
puedan poner en riesgo la estabilidad financiera de la zona.
El Paquete de Seis Medidas incluye entre otras las cuatro siguientes:
1) Regla de evolución del gasto: similar a la de la Ley española
supone un reforzamiento de la vertiente preventiva:

o la tasa de crecimiento del gasto público no supere el crecimiento del PIB a
medio plazo, a menos que esté acompañada por incrementos discrecionales
de los ingresos públicos.
Intenta evitar que, como sucedió antes de la crisis en algunos países, una evolución
muy positiva de los ingresos públicos, asociada a factores extraordinarios permita
un crecimiento del gasto público también excesivo.
2) Refuerzo de la regla de deuda pública, ignorada en el pasado.
Exigir a Estados miembros que presenten nivel de deuda superior al 60% del PIB:
• que avancen más rápido hacia sus objetivos presupuestarios de medio plazo.
• estarán sujetos a la aplicación del procedimiento de déficit excesivo, a menos
que el ritmo de descenso de la deuda en un período determinado se considere
satisfactorio.
3) Nuevas obligaciones de información y nuevas sanciones financieras, que serán de

aplicación antes y gozarán de un mayor automatismo en su aprobación.
4) Los marcos presupuestarios nacionales deberán ajustarse a un conjunto de

requisitos mínimos relativos a los sistemas de contabilidad y estadísticas públicos,
reglas fiscales numéricas, sistemas de previsión, objetivos presupuestarios efectivos
a medio plazo, y cobertura de todos los subsectores de las AAPP.
 En la cumbre de diciembre de 2011, el Consejo decidió elevar a rango de
Tratado las reglas fiscales. En consecuencia
 se aprobó el 2 de marzo de 2012 el Tratado de Estabilidad, Coordinación y

Gobernanza en la UEM, en cuyo Título III conocido como Pacto Fiscal, se
regulan los aspectos presupuestarios:
… países se obligan a incorporar a sus marcos normativos nacionales con la
mayor jerarquía legislativa y preferentemente con rango constitucional, el
concepto de equilibrio o superávit, entendido como el objetivo a medio plazo a
alcanzar, definido en términos estructurales, lo que se conoce como “regla de
oro”.
 La gobernanza reforzada establecida desde 2011 implica método de trabajo
sincronizado —el Semestre Europeo— para debatir y coordinar las prioridades
económicas y presupuestarias, destacando una vigilancia más estrecha de políticas
presupuestarias como parte del PEC.
 Semestre Europeo es periodo de 6 meses del año (los primeros) en el que se

coordinan las políticas presupuestarias, macroeconómicas y estructurales de los
Estados miembros para permitirles tener en cuenta las recomendaciones de la UE en
una fase temprana de sus decisiones presupuestarias nacionales.
 Entre las etapas del semestre destaca que en abril los Estados miembros presentan
• sus programas de estabilidad y convergencia: planes para conseguir unas
finanzas públicas saneadas
• Y sus programas nacionales de reforma: reformas y medidas para alcanzar un
crecimiento inteligente, sostenible e integrador.
 En mayo/junio, la Comisión evalúa los programas y propone recomendaciones

específicas para cada país,
 que son finalmente aprobadas en junio/julio por parte del Consejo Europeo.
 El segundo reglamento de 2013: completa proceso de supervisión del semestre europeo
mediante valoración ex-post de los proyectos presupuestarios, para garantizar que
incorporan las recomendaciones:
• Estados envían a Comisión, antes del 15 de octubre, proyecto de plan presupuestario
para verificar que cumplen con las recomendaciones.
• Comisión emitirá antes del 30 de noviembre dictamen de valoración sobre dichos
proyectos.
 Esta regulación completa el Semestre europeo con el denominado Otoño Europeo, hasta
finales de noviembre.
 Principales hitos presupuestarios del calendario europeo común para Estados miembros:
 Además, este segundo reglamento establece la necesidad de contar con unas
previsiones macroeconómicas independientes, regulando para ello la creación de
organismos independientes fiscales
 que además se encarguen del seguimiento del cumplimiento de las reglas fiscales
(en España se creó en 2013 la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.)

Cañon - Tema 5.3

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TEMA 5

EL MARCO JURÍDICO LOS PGE (II):

1. Introducción: noción de estabilidad presupuestaria

 Planteamientos para mantener equilibrio presupuestario a medio plazo:

b) Regla fiscal cíclica: Equilibrio o superávit a lo largo del ciclo económico:

a) Regla fiscal estructural: equilibrio o superávit estructural todos los años:

 Todos los planteamientos tienen ventajas e inconvenientes: giran en torno a su

 En contra: crea rigideces en el manejo del presupuesto:

 esta regla exige que ST = SC+SE ≥ 0

 En estancamiento o recesión: se produce déficit cíclico por el funcionamiento de los

 EN CONTRA: principales inconvenientes derivan de dificultades conceptuales y

Queda a medio camino entre los dos planteamientos anteriores:

 En fase recesiva del ciclo la PF no tiene por qué acabar siendo

 Pero en general, si pone límites a la PF discrecional: tampoco

 Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC):

 Reglas numéricas: Límites cuantitativos del PEC:

¿Por qué 2 leyes en 2001 y 2006?:

 En julio 2011 la legislación se modificó parcialmente por RD-ley 8/2011

 Septiembre de 2011: reforma art. 135 Constitución:

 Lo que se cumplió en abril de 2012 con

 Si relacionamos esta evolución con las reglas fiscales previamente analizadas:

 Legislación de 2001 respondía totalmente al primer enfoque (regla fiscal anual),

 Legislación de 2006 respondía en su mayor parte al segundo planteamiento

oAplicable a Estado, CCAA y entidades locales mayor tamaño.

oPara Seguridad Social y resto de entidades locales: seguía aplicando

El artículo 135 de la Constitución Española queda redactado como sigue:

Disposición adicional única.

 España se convierte en uno de los países pioneros en incorporar en el texto de

 Posterior, la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Fra de

1. Párrafo 1: Eleva a rango constitucional la obligación de que todas las

2. Párrafos 2 y 3: reglas fiscales de saldo presupuestario y de deuda pública:

• Excepción: Todas las Corporaciones Locales deberán mantener saldo

 Deuda pública: la de todas las AAPP s/ el PIB no podrá superar el valor de

3. Párrafo 3: Otorga prioridad absoluta al pago de los intereses y del capital de la

 Excepciones: Los límites de déficit estructural y de deuda pública solo podrán

• Su autorización requiere mayoría absoluta de miembros del Congreso de

 Estos extremos se detallarían en una ley orgánica de desarrollo

 La reforma entró en vigor el día de su publicación en el BOE, con la excepción

A) Incorporar a la CONSTITUCIÓN los límites de déficit y deuda públicos

 Dificulta su eliminación o modificación por el gobierno de turno:

 Se refiere al déficit estructural (saldo estructural), pero no fija un límite

 No efectúa ninguna referencia al saldo total:

 La referencia al saldo estructural introduce una notable dificultad práctica: no es

• Para algunos la deuda pública puede ser más importante para la

D) En cuanto a la prioridad en el pago de los intereses y del capital de la deuda

• Para algunos pudo resultar importante en una situación como la de 2011 en la

 La prima de riesgo de la deuda pública española continuó creciendo los 10 meses

 Desde mitad de 2012, según mayoria de expertos, la prima de riesgo empezó a

 El presidente de BCE, Mario Draghi, alivió la tormenta financiera con la simple

 Esa insinuación tuvo efectos inmediatos: la Bolsa española subió el 6% (la

4. Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Fra

 Primera novedad de la Ley es su título: incorpora la sostenibilidad financiera como

 LOEPSF regula la materia en un texto único, bajo la forma de ley orgánica:

 Ámbito de aplicación subjetivo: sector público en su conjunto.

LOEPSF consta de 32 artículos y se estructura en 6 capítulos.

• capítulo I: Ámbito de aplicación

• capítulo VI: Gestión presupuestaria: incluye la definición de un marco

4. Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Fra

Normativa sobre estabilidad cambia radicalmente el sistema presupuestario español

1. Reglas numéricas y de procedimiento

Refuerzan marco institucional de estabilidad presupuestaria:

 A las reglas numéricas nos referimos a continuación.

3. Presupuestación en dos fases o de arriba hacia abajo