Dror Yehezkel Enfrentando El Futuro PDF

5/11/2018 DROR YEHEZKEL, ENFRENTANDO EL FUTURO. - slide pdf.c om
SECCIÓN DE OBRAS DE POLÍTICA Y DERECHO

ENFRENTANDO EL FUTURO
Traducción de
JUAN JOSÉ UTRILLA
http://slide pdf.c om/re a de r/full/dror-ye he z ke l-e nfre nta ndo-e l-futuro 1/349

YEHEZKEL DROR
ENFRENTANDO
EL FUTURO
Prólogo, selección y notas de

SAMUEL SCHMIDT
FONDO DE CULTURA ECONÓMICA

MÉXICO

Primera edición, 1990
D. R. © 1990, F ONDO DE CULTURA ECONÓMICA, SA. DE C. V.

Av. de la Universidad 975; 03100 México, D. F.
ISBN 968-16-3393-8
Impreso en México

ÍNDICE
7
PRÓLOGO ....................................................................................................................................................
INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................................... 16
I. UN MODELO GENERAL DE PLANIFICACIÓN ........................................................................... 29
Introducción..............................................................................................................................................
Las características de un modelo general de planificación ....................................................................... 31 29
El concepto “planificación” ...................................................................................................................... 34
Las dimensiones de la planificación ........................................................................................................ 39
Procesos de la planificación ..................................................................................................................... 46
Resumen: hacia una teoría general de planificación ................................................................................. 58
II. APOYO CIENTÍFICO AL JUICIO DE VALORES .............................................................................. 61
Introducción.............................................................................................................................................. 61
Fundamentos ............................................................................................................................................ 62
Facetas del análisis valorativo .................................................................................................................. 64
Aspectos institucionales ........................................................................................................................... 67
III. EL FUTURO COMO DISCIPLINA ACADÉMICA. ALGUNOS SUPUESTOS FILOSÓFICOS,
SOCIOLÓGICOS E INTELECTUALES BÁSICOS PARA LOS ESTUDIOS PROSPECTIVOS ............. 70
Introducción.............................................................................................................................................. 70
IV. IDEA POLITOLÓGICA DE LOS ESTUDIOS DEL FUTURO, FUTUROS ALTERNATIVOS Y
ACCIÓN PRESENTE ................................................................................................................................. 82
82
Prefacio.....................................................................................................................................................
Temas principales ..................................................................................................................................... 83
Proyección de los estudios del futuro a los temas de los cursos de acción política .................................. 84
Credibilidad de los estudios del futuro ..................................................................................................... 89
Transformabilidad de los estudios del futuro en insumos a los cursos de acción política ........................ 91
Conveniencia de los estudios del futuro para el sistema político ............................................................. 99
Conclusiones .......................................................................................................................................... 101
V. CÓMO SUPERAR LA OBSOLESCENCIA GUBERNAMENTAL: ALGUNOS COMENTARIOS Y
PROPUESTAS SOBRE REFORMAS GUBERNAMENTALES ............................................................ 103
Introducción............................................................................................................................................ 103
El problema ............................................................................................................................................ 103
Algunos elementos de la estrategia de reforma ...................................................................................... 105
Algunas propuestas fundamentales ........................................................................................................ 107
Conclusión.............................................................................................................................................. 111
VI. LOS TANQUES PENSANTES COMO PUENTE ENTRE CONOCIMIENTO Y PODER ............... 112
Esbozo de tesis fundamentales .............................................................................................................. 112
VII. AVANCES REQUERIDOS EN LOS TANQUES PENSANTES ..................................................... 119
Alcance, método y enfoque .................................................................................................................... 119
Las contribuciones necesarias del tanque pensante ................................................................................ 121
Evaluación del desempeño del tanque pensante ..................................................................................... 122
La escasez relativa de tanques pensantes o sus equivalentes .................................................................. 123
Los tanques pensantes existentes se encuentran en crecientes dificultades ............................................ 129
Los productos de los tanques pensantes están lejos de satisfacer las necesidades de la formulación de
cursos de acción política ......................................................................................................................... 131
Falta de deautoevaluación
Escasez estrategias de ..........................................................................................................................
capacidad de desarrollo .................................................................................. 137 136
Entendimiento limitado de las realidades de la formulación de cursos de acción política ..................... 137
Insuficiencias en Enfoques y Metodologías ........................................................................................... 138
Difusión inadecuada de descubrimientos y conocimiento ...................................................................... 140
Inadecuada concepción de misión .......................................................................................................... 141
Prescripciones de mejora ........................................................................................................................ 145
Recomendaciones para la acción de los jefes del tanque pensante ......................................................... 147
Reconsideración de la misión de un tanque pensante ............................................................................. 152
Apéndice .................................................................................................................................................. 155

Principales tanques pensantes abarcados en el estudio de campo en que se basa este capítulo .............. 155

VIII. INTELIGENCIA PARA GOBERNANTES DEL DESARROLLO .......................................... 157
Introducción............................................................................................................................................ 157
Consejos a los gobernantes en materia de inteligencia estratégica para el desarrollo ............................ 161
IX. UNA ESTRATEGIA PERFECCIONADA PARA MEJORAR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN
EL GOBIERNO CENTRAL DE VENEZUELA ....................................................................................... 185
Introducción............................................................................................................................................ 185
EL DESAFÍO: OPCIONES TRASCENDENTALES ............................................................................ 186
Algunos principios de mejoras ............................................................................................................... 189
Radicalismo selectivo ............................................................................................................................. 189
Orientación hacia logros ......................................................................................................................... 190
Difusión del espíritu empresarial de mejoras ......................................................................................... 190
Alguna desmitificación ........................................................................................................................... 191
Algunas propuestas de mejoras .............................................................................................................. 192
Mejoramiento de la interacción con el ciudadano: cambio de la burocracia en el nivel del contacto con el
público y reducción de los trámites burocráticos .................................................................................... 193
Mejoramiento de los niveles de apoyo a las decisiones centrales........................................................... 195
Renovación de la planificación nacional ................................................................................................ 198
Reestructuración de presupuesto en la asignación pública ..................................................................... 199
Formación de cuadros............................................................................................................................. 200
Proyecto piloto de mejoramiento ............................................................................................................ 202
Unidad para la planificación del mejoramiento del ejercicio de gobierno.............................................. 203
Programas catalíticos intensivos de formación ....................................................................................... 204
Conclusión.............................................................................................................................................. 205
X. VEINTIUNA REGLAS PARA NEGOCIADORES POLÍTICOS ................................................ 206
REGLA NÚM. 1. Precaución con las negociaciones personales ................................................................ 206
REGLA NÚM. 2. No se debe confiar en corazonadas ................................................................................ 207
REGLA NÚM. 3. Basar las opciones trágicas sobre consideraciones a largo plazo .................................. 207
REGLA NÚM. 4. Trabaja muy de cerca con tu equipo .............................................................................. 207
REGLA NÚM. 5. Sé creativo, pero con cierto grado de escepticismo ....................................................... 208
REGLA NÚM. 6. Perseguir el resultado real y no las formulaciones legales ............................................ 208
REGLA NÚM. 7. Considérense en forma explícita los costos y beneficios de la ambigüedad .................. 209
REGLA NÚM. 8. Considérese el acuerdo solamente como el eslabón de una cadena ............................... 209
REGLA NÚM. 9. Estudia con cuidado a los partícipes y actúa en consecuencia....................................... 210
REGLA NÚM. 10. Planear la “espontaneidad” .......................................................................................... 210
REGLA NÚM. 11. Predisposición favorable para intercambiar símbolos a fin de alcanzar logros concretos
................................................................................................................................................................ 210
REGLA NÚM. 12. Seleccionar racionalmente las estrategias de negociación ........................................... 211
REGLA NÚM. 13. Preparar el contexto de la negociación ........................................................................ 211
REGLA NÚM. 14. Reconocer y enfrentar las incertidumbres ................................................................... 212
REGLA NÚM. 15. Estar preparado para fracasar ...................................................................................... 213
REGLA NÚM. 16. Recuérdese la ingeniería humana ................................................................................ 213
REGLA NÚM. 17. Basar los acuerdos en intereses reales complementarios ............................................. 213
REGLA NÚM. 18. Cultivar el apoyo doméstico ........................................................................................ 214
REGLA NÚM. 19. Invertir en el propio equipo ......................................................................................... 215
REGLA NÚM. 20. No menospreciar las metodologías formales ............................................................... 215
EGLA NÚM
XI.R ANÁLISIS
. 21.DE
Aceptar
CURSOSla responsabilidad
DE ACCIÓNhistórica ............................................................................
POLÍTICA PARA GOBERNANTES ....................... 217 216

La importancia de las decisiones de los gobernantes ............................................................................. 218
Cambios que se requieren en el análisis de los cursos de acción política ............................................... 222
Modelos normativos subyacentes ........................................................................................................... 223
Diagnóstico............................................................................................................................................. 224
Arquitectura ............................................................................................................................................ 226
Metodologías .......................................................................................................................................... 227
Consideraciones políticas ....................................................................................................................... 228
Ambiente del poder ................................................................................................................................ 231

Tipo de personalidad .............................................................................................................................. 232

Características institucionales................................................................................................................. 234
Funciones sistémicas .............................................................................................................................. 237
Realidad y expectativas .......................................................................................................................... 240
XII. ANÁLISIS DE CURSOS DE ACCIÓN POLÍTICA Y DECISIONES DE POLÍTICA
EXTERIOR ............................................................................................................................................... 244
El papel
La cambiante
necesidad de innovarde lasendecisiones
la formulación sobre de política exteriorde..................................................................
alternativas decisión sobre política exterior ............. 246 244

Mejoramiento de las decisiones sobre política exterior como sistema ................................................... 252
Análisis de cursos de acción política, naturaleza, contenido y aplicaciones .......................................... 255
Algunos ejemplos de análisis como ayuda para la formulación de decisiones sobre política exterior ... 256
Análisis de suposiciones aplicadas a la “racionalidad” de la imagen tácita ........................................... 259
Elementos de racionalidad en la formulación de opciones de decisión, aplicados como metáforas en las
negociaciones ......................................................................................................................................... 260
Enfoque de los sistemas, aplicado al manejo integrado de un país que se considera como meta u objetivo
................................................................................................................................................................ 264
Métodos de pronósticos amplios y alternativos para entornos internacionales ...................................... 265
Enfrentando la incertidumbre mediante el manejo de las crisis ............................................................. 266
Implicaciones principales ....................................................................................................................... 267
XIII. ANÁLISIS DE CURSOS DE ACCIÓN POLÍTICA PARA ASESORAR GOBERNANTES
.................................................................................................................................................................... 270
Alcance y propósito ................................................................................................................................ 270
La importancia de los gobernantes y sus decisiones ............................................................................... 273
LOS CAMBIOS REQUERIDOS EN EL ANÁLISIS DE LOS CURSOS DE ACCIÓN POLÍTICA ... 278
El análisis de los cursos de acción política para asesorar gobernantes como islas de excelencia
profesional .............................................................................................................................................. 282
El análisis de los cursos de acción política cerca de los gobernantes y para ellos .................................. 292
El análisis de los cursos de acción política para gobernantes ofrece ayuda esencial y única ................. 300
Métodos avanzados del análisis de los cursos de acción política para el asesoramiento de gobernantes 314
Realidad y perspectivas .......................................................................................................................... 322
XIV. EXPLORACIÓN PRELIMINAR PARA CONSIDERAR LOS CURSOS DE ACCIÓN

POLÍTICA COMO APUESTAS ............................................................................................................. 327
Modelos de formulación de cursos de acción política con base en apuestas difusas, ............................ 327
BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................................... 335

PRÓLOGO
Persons pretending to forecast the future shall be

considered disorderly
901 of the criminal under
code andsubdivision 3, section
liable to a fine of
$250.00 and / or six months in prison.
Section 899, New York State Code of criminal

procedure.1
1. YEHEZKEL DROR, a lo largo de varias décadas, ha trabajado en el

desarrollo de lo que él mismo denomina policy science y que, expresado
sintéticamente, representa un esfuerzo nuevo por modificar la
gobernabilidad mejorándola. La colección de artículos que aquí se
presenta es sólo una muestra de su producción, sin pretender sintetizar
ni reemplazar su obra, solamente se busca poner a la disposición de los
lectores de lengua española este material, porque es más desconocido
en este idioma, ya que poco se ha traducido y cuando esto se ha hecho
ha circulado en revistas académicas de poca circulación, en especial en
España y Venezuela. Los ensayos presentados giran alrededor de dos
puntos: la cuestión del futuro y el problema de la obsolescencia
gubernamental, cuestiones que están bastante relacionadas. Ambos
puntos se complementan
obsolescencia y preparar ocon una serie
modelar de sugerencias para superar la
el futuro.
2. Todas las sociedades se han enfrentado al problema del futuro
con interés, cautela y hasta miedo. Algunas lo han hecho porque la
satisfacción de sus necesidades, conformadas en lo que podría
considerarse un proyecto global, ha implicado una necesidad de
eliminación de la incertidumbre y la ignorancia o el desconocimiento, y
otras han abrazado esta vía como una reacción contra todo tipo de
superstición, al grado de perseguir penalmente las actividades de
planeación por su relación con la brujería (el epígrafe con que se inició
este Cierto
prólogotambién
bien puede indicar
que la en esta
mayoría dirección).
de las sociedades dio —y hasta sigue
dando— a la cuestión del futuro, en su esencia, un contenido religioso,
de tal manera que podemos trazar una línea entre los grandes
momentos religiosos —por ejemplo: las 10 plagas de Dios sobre los
1
Tomado de W. Ascher y W.H., Overholt, Strategic Planning & Forecasting, Nueva York, John Wiley &
Sons, 1983.

egipcios para liberar a los hebreos, por lo que toca al valor del
conocimiento—, los grandes mitos —el de Prometeo, ejemplificando el
valor del fuego para el desarrollo del conocimiento y de la humanidad—,
2
y el desarrollo de la ciencia —sería el ejemplo actual del manejo de la
cibernética, que en ciertos casos hace rememorar la magia—. Este
trazado
neolíticode una
que línea casi
conocía hace—las
el maná pensar en un símil―místicas‖
propiedades entre el brujo
de losdel
elementos— y que por medio de esto guiaba a sus sociedades, con el
del científico actual, que sigue conociendo el nuevo maná 3 y que
continúa dirigiendo a la humanidad, con la salvedad que ahora no tiene
directamente el poder político.
El conocimiento del futuro ha sido y es vital para las sociedades, lo
que ha convertido a toda suerte de adivinos —el oráculo de Delfos— y
científicos —la técnica de indagación Delphi— en individuos poderosos a
lo largo de la historia. 4 Aun cuando hay que reconocer que la
adivinación teníatengamos
importante que un contenido
claromístico
cuál haque
sidohoy ha perdido
el papel la técnica,
histórico es
de éstos,
porque esto nos ayudaría a replantear la cuestión del poder y entender
la esencia de la relación entre conocimiento y poder y a partir de ahí
poder proyectar en el contexto de las diversas configuraciones políticas
cuál podrá y deberá ser su papel en la configuración y modelaje del
futuro.
3. Hoy en día el conocimiento/estudio del futuro parece ser
necesario y deseable. En la perspectiva histórica, los retos del futuro
hacia principios del siglo XXI parecen ser mucho más importantes que
los retos existentes a principios de la era presente, o por lo menos
parecen ser más preocupantes, 5 al grado que se puede ver un esfuerzo
en un número creciente de países por conocer cómo será su futuro. 6
Sin ánimo de entrar a discutir estos aspectos, sí se puede decir que
posiblemente este interés se derive del hecho de que las potencialidades
de destrucción, 7 basadas en el hecho de que el hombre ha desarrollado
2
Posteriormente, el mito de Prometeo se convierte en la identificación del progreso, siguiendo la línea del
valor del fuego. La liberación temprana de Prometeo contra los dioses implica la liberación de la humanidad, la
liberación de Prometeo para los anarquistas del siglo XIX implica la negación del capitalismo. Véase André
Reszler, Mitos políticos modernos, México, Fondo de Cultura Económica, 1984.
3
Sobre el maná y su peso en la sociedad, véase Ernest Becker, La lucha contra el mal, México, Fondo de
Cultura
4 Económica,
Aquí 1977. una línea de indagación histórica de la mayor sugerencia. ¿Cuál es el papel que
se nos presenta
tienen los concentradores de conocimiento en la conducción de los pueblos? ¿Cuál es el papel que
desempeña el conocimiento en la conformación del poder?
5
En un ensayo reciente, el sociólogo Daniel Bell califica los mayores retos del futuro como "las bombas de
tiempo"; véase "El mundo en 2013" en Facetas, 3:88, núm. 81.
6
En México es de destacar el proyecto México 2010, que desarrolla la Fundación Barros Sierra. Véase la
presentación del proyecto en G. O. Barney y A. Alonso (comp.), Estudios del siglo XXI, México, Fundación
Barros Sierra-LIMUSA, 1988.
7
Ésta es en parte la tesis de Dror en su libro Crazy States: A Counterconventional Strategic Problem,
Milwood, N.Y., Kraus Reprint, 1980, donde se plantea el problema de que dos países pequeños que han

técnicas de exterminio masivo de todo tipo, han aumentado, que los

desequilibrios y paradojas que ha provocado el desarrollo han generado
presiones de difícil solución, y que todo esto, junto con una amplia
modificación cultural y política, han introducido un factor de
incertidumbre elevado, dejando entrever la posibilidad de tener un
futuro vulnerable.sustentaron
ideológicamente De igual modo, parece ser que
las instituciones los elementos
actuales que
y las diversas
relaciones entre gobernantes y gobernados, así como las relaciones
entre sí mismos, parecen estar llegando a un cierto nivel de
agotamiento, reforzando, a su vez, la imagen de un futuro incierto.
Hoy en día se tiene la certeza de que mientras no se estudie el
futuro éste seguirá siendo incierto y se hacen esfuerzos para remodelar
el futuro, con la finalidad de corregir las tendencias catastróficas que se
vienen trazando. Si conocer el futuro ha implicado siempre tratar de
reducir los efectos adversos de la incertidumbre, no hay duda de que
hoy estamos avanzando
cuantitativas a pasos cualitativos
hasta los enfoques agigantados, desde
como loslas
queproyecciones
nos presenta
8
Dror.
Por otra parte, enfrentarse al futuro implica tener una actitud de
influencia respecto al futuro y no de derrotismo. De hecho, ―en el
momento en que se habla del futuro éste ya se modifica, porque surge
la intención de cambiar las cosas‖. 9 Y es así como observar la historia
en este contexto no es ver hacia atrás para rememorar glorias o llorar
derrotas, sino para aprender a construir un futuro mejor, que con
frecuencia, para ser mejor, debe ser diferente.
4. Laypreocupación
gobierno central
su relación con de la ciencia
la sociedad. política
Habiendo ha sido
partido el papel del
de la
explicación jurídica sobre el origen del poder, las explicaciones teóricas
posteriores parecen haber quedado atrapadas dentro del espectro
explicativo de diversos paradigmas que han considerado —aunque no
con la mayor importancia y de forma limitada— la relación entre el
hombre y la dirección gubernamental, donde lo importante ha sido
establecer relaciones de causalidad simple que expliquen los procesos
políticos, mientras que explicar la creación y recreación de símbolos y
valores ha sido olvidado, al igual que la proyección de variables hacia el
futuro.
Ahora, ciertamente nos enfrentamos al desarrollo de un nuevo
punto de vista y enfoque para atacar los problemas de la
gobernabilidad, que en cierto grado ha dejado atrás los enfoques
desarrollado una capacidad bélica atómica, se vuelvan locos en un momento conflictivo y se lancen bombas
atómicas mutuamente.
8
Véase su libro Policymaking under Adversity, New Brunswick, Transaction Books, 1986.
9
Debo esta frase venturosa a Jorge Gil, a quien además agradezco los comentarios que hizo a este
prólogo, mas no lo responsabilizo por nada de lo escrito.

tradicionales de la ciencia política. De hecho, Dror trabaja con el

concepto policy, como un concepto central que conduce hacia un nuevo
enfoque globalizador para entender las relaciones sociopolíticas, con una
gama de causalidades muy compleja, entre las que se encuentra la
política, que ya se ve desde otra dimensión. Ya no estamos frente a los
problemas tradicionales,
relativamente donde
determinados, hay
sino relaciones
que ahora sede causalidad
observa el proceso
político que lleva a decisiones específicas, pero donde la decisión es
parte de un proceso que no termina en ella, sino que a partir de ella
toma otro derrotero. De hecho, Dror habla comúnmente de policy
sciences, que si bien la he traducido como ciencias de los cursos de
acción política, también podría entenderse como ciencias de la
gobernabilidad, porque a final de cuentas éste es el problema que se
debe atender: cómo reducir la obsolescencia gubernamental, mientras
que al mismo tiempo se mejora la gobernabilidad.
5. Llegado
la cuestión de laatraducción
este punto,conceptual.
es importante hacer
Cuando una anotación
Yehezkel sobre
Dror visitó
México en 1984, invitado por el Programa Universitario de Cómputo de
la UNAM, el que esto escribe junto con Lian Karp preparamos un
pequeño libro que apoyara el curso que él iba a impartir. El libro era una
serie de artículos de Dror y de hecho fue el antecedente de la colección
que aquí se presenta. En aquella ocasión nos enfrentamos a una serie
de conceptos de uso común pero mal utilizados, porque en su uso
común y corriente en español no tenían ningún significado teórico-
conceptual. Un ejemplo de esto es el amplio uso de public policy como
políticas públicas. En sentido estricto, todas las políticas son públicas,
pero la cuestión vista paradigmáticamente, al adjetivar las políticas,
entendiéndolas bajo la acepción antigua, no decía en absoluto nada
innovador; de ahí que el concepto no tuviera ningún significado
específico, a menos que se tuviera un amplio conocimiento de la
bibliografía respectiva, lo que sucede bastante poco.
Para que el curso de Dror tuviera mayor relevancia, tuvimos que
realizar un serio esfuerzo de traducción, para generar esos conceptos en
español de tal manera que respondieran a los paradigmas explicativos
que los habían generado en otro idioma. Estoy consciente de que este
esfuerzo podría toparse con cierta resistencia, porque se enfrenta a una
mentalidad simplificada,
realidad y otros procesosproducto de los paradigmas
de aprendizaje. elaborados
Porque, además, esta por otra
corrección en la traducción se topará con una mentalidad que se
satisfizo con las fallas de traducción en lugar de empeñarse en
desarrollarles un contenido adecuado. Los conocedores, sin embargo,
reconocerán esta aportación.

Agréguese además el hecho de que por lo general se cae en la

tendencia de buscar un concepto de una sola palabra para traducir algo
que en otro idioma se dice en una palabra. En este volumen se buscó la
congruencia paradigmática y de contenido metodológico para facilitar el
entendimiento de un enfoque que, aplicado, esperamos, cambiará en
mucho la cuestión del gobierno y las cuestiones respecto a él.
6. Los siguientes conceptos han sido retraducidos, dejando de lado
la traducción usual que se les da en español. En el texto aparecen con la
nueva traducción; sin embargo, se listan aquí para que quien los
conozca en inglés entienda de inmediato la referencia y la modificación.
Decisionmaking: Formulación de opciones de decisión

Decisionmaker: Formulador de opciones de decisión
Policy:
Policymaker: Cursos de acción
Formulador política
de cursos de acción política
Policymaking: Formulación de cursos de acción política
Policy science: Ciencias de los cursos de acción política
Policy studies: Estudios de cursos de acción política
Policy se traduce en plural, cursos de acción política, porque la

elaboración del concepto implica que no hay un solo curso que se deba
seguir, y que en cambio existe la posibilidad de tener varios cursos de
acción. El texto parecerá sumamente repetitivo en español, pero se
decidió respetar lo máximo posible la redacción en inglés y no buscar
sinónimos a estos conceptos, porque de haberse hecho así se hubiera
distorsionado el análisis original.
7. Si bien se puede reconocer que existe una estructura operativa
del gobierno, mejor conocida por Administración Pública, sobre la cual
existen múltiples aportaciones, 10 en especial por lo que toca a las
necesidades y posibilidades de reformarla para lograr que sea más
eficiente, con Dror se puede considerar que se propone una estructura
decisional que complemente a la operativa, ya no tanto bajo una visión
de elevar el nivel de eficiencia, sino de eliminación de la obsolescencia
gubernamental en la que en principio pueden caer todos los gobiernos.
8. Es cierto que la cuestión de los estudios del futuro en general y
de la planeación estratégica en particular, se puede llegar a debatir en
dos ámbitos distintos y contrapuestos: como un auxiliar para la mejoría
del gobierno; y como un medio para la perpetuación de un sistema
10
Respecto a América Latina, véase B. Kliksberg y J. Sulbrandt (comp.), Para investigar la administración
pública, España, Instituto Nacional de Administración Pública, 1984.

específico. (Este aspecto lo trata Dror en alguno de los ensayos incluidos

en este volumen.)
El meollo de la cuestión se encuentra en una postura ideológica con
una discusión de fuerte contenido ético, porque para aquellos
interesados en la modificación del sistema, cualquiera que éste sea, la
aportación de la planeación para que el gobierno mejore sus
capacidades implica la continuación y reproducción de las condiciones de
injusticia, desigualdad, etc., que el sistema acarrea, ya que la premisa
del enfoque es que, en principio, el sistema no cambiaría. Pero para
aquellos que reconocen el peso y la importancia que hoy tiene el Estado
en la vida de las naciones y su capacidad de conducción, proponer los
instrumentos para el mejoramiento de la acción de gobierno, y con esto
mejorar las condiciones de vida de la sociedad, es una acción altamente
justificada.
9. Por otro lado, en ninguna parte se asegura o se sostiene que la
planeación
contrario, elessostener
un instrumento de reproducción
que se está buscando un de injusticias.
futuro Por el las
mejor incluye
condiciones de existencia del individuo. De hecho, si al planear se puede
entrar en un curso de acción de apoyo u oposición a las tendencias que
se han gestado bajo el gobierno actuante, señala de alguna forma el
tipo de soportes u obstáculos con los que se encontrarán los
planificadores y que también los someterán a diversas presiones éticas y
pragmáticas para su quehacer profesional.
Pero Dror va mucho más allá que este planteamiento del problema,
porque reconociendo que la mera acción del gobierno bien puede
distorsionar
del gobierno la11configuración del futuro,
pueden bloquear y quede
un esfuerzo losanálisis
intereses inmediatos
y propuesta de
mejoramiento, sugiere el establecimiento de instancias que hagan esto,
con independencia variable respecto al gobierno. En esta dirección,
véase la introducción especial que escribió para este volumen.
10. Como hay una imagen de pérdida de la libertad individual en
torno a la sociedad planificada del futuro, seguramente influida por
obras como 1984 de George Orwell, es ineludible reconocer que hay
varias cuestiones que deben debatirse sobre la realidad individual,
como, por ejemplo: estudios del futuro y democracia —incluido el precio
democrático por no planear—; estudios del futuro y legitimidad;
planeación y bienestar social; planeación e injusticia y desigualdad —
incluida la capacidad para eliminarlas—; planeación gubernamental con
11
Esta es una cuestión importante e interesante, porque de hecho el peso especifico del
gobierno y los políticos puede marcar derroteros indeseables en ciertas cuestiones. Jean
Meynaud menciona el caso de un ministro que para no perder popularidad frena una decisión
política importante para todo el sistema, pero dañina para su carrera política. La elaboración de
la política económica, Madrid, Ed. Tecnos, 1969.

participación ciudadana; los medios para planear; la responsabilidad de

la planeación; la selección de los futuros deseables, etcétera.
11. En apariencia, muchas de estas preguntas quedan respondidas
a priori en una sociedad democrática, y aunque no hay sistema
democrático que no sea perfectible, lo básico de la pregunta deberá
formularse para las sociedades no democráticas. Y yo tengo serias
reservas de que para éstas la prioridad será plantear opciones
planificadoras globales de gran alcance, porque en ellas seguramente el
hincapié se encuentra en cómo mantener en el poder un sistema no
democrático y no en cómo mejorar la calidad de vida de la población.
12. En una sociedad democrática podrá cuestionarse, si acaso, que
una de las responsabilidades de los políticos sea la planeación, ya que la
conducción pacífica de los asuntos públicos y la transformación gradual
pudieran parecer tareas suficientes. En cambio, la modificación de las
pautas de desarrollo, o una transformación radical de las tendencias de
desarrollo,
impopulares,derivadas de la
con lo cual seplanificación,
está poniendoimplican el riesgo
a los políticos de la
ante ser
disyuntiva de luchar por un mundo mejor, lo que a final de cuentas
también es su responsabilidad, ante el riesgo de perder el poder. Tal vez
por esto los estudios del futuro no han tenido el despegue que
requieren.
Y aquí se asocia otro problema interesante, que es el de las cuotas
de poder. La acción del estudioso del futuro puede implicar la reducción
del poder de los políticos y por lo tanto provocar una oposición de éstos,
que frene sus análisis y cierre las puertas a sus propuestas. Y aun
dentro
de qué de este dilema,
manera sin duda
lo planeado se encuentra
satisface a toda laelpoblación
problemao de si acaso y
a una
mayoría de la misma.
13. Los puntos anteriores nos llevan a reconocer la necesidad de
debatir la esencia, forma y medios de los estudios del futuro y la
planeación, pero debe hacerse con el cuidado y la preocupación de que
la apertura del debate no implique el reemplazo de la planeación. Y sí
que implique proponer un punto más en la agenda de los estudios del
futuro en general y la planificación en particular, cuya mera
consideración seguramente mejorará sus efectos.
14. La humanidad
instrumento siempre
de planeación ha planeado.
al servicio El oráculo
de los líderes y hoyera
la de hecho un
planeación
es un medio que éstos utilizan para mejorar su trabajo. La cuestión
implica también saber si la planeación futura se hará no sólo bajo la
lógica de reproducir el poder, sino justamente desde el punto de vista
de buscar un mundo mejor.
Sin embargo, no debemos descartar la cuestión de la dificultad que
tienen los expertos en los estudios del futuro para localizar a los líderes

que sean accesibles al tipo de conocimiento y enfoques, como los

generados por los estudios del futuro, así como las dificultades para
que, una vez que los estudios estén realizados y hechas sus
recomendaciones, alcancen el nivel de decisión e implantación. 12
Esto plantea cierta disociación entre el conocimiento y el poder,
derivada tal vez de la competencia, ya formulada, entre los expertos y
los políticos y el potencial concentrador de poder que tienen los
expertos. Al respecto, véase la solución que Dror propone cuando habla
de los tanques pensantes.
15. Yehezkel Dror es un pionero de los estudios de planeación
estratégica y su producción académica bien puede ponerlo en el nivel
del teórico sobre los cursos de acción política, aunque ha mezclado su
producción literaria con una intensa actividad de consultoría del más alto
nivel en diversas partes del mundo, incluyendo varias visitas a México,
actividades en la OCDE, ONU, etcétera.
Sus principales áreas de investigación y consultoría incluyen: las
ciencias de los cursos de acción política; análisis de los cursos de acción
política, análisis estratégico; planeación nacional y estratégica; reformas
administrativas; evaluación comprensiva y mejoramiento de las
actividades gubernamentales; sistemas de formulación de alternativas
de decisión y seminarios de entrenamiento para personas de alto nivel
que toman decisiones y formuladores de alternativas de decisión.
Dentro de las posiciones destacadas que ha ocupado, se encuentran
la de haber sido miembro del equipo de la Corporación Rand de Estados
Unidos; asesor de alto nivel en planeación y análisis de cursos de acción
política en el ministerio
Partido Laborista Israelí.de Defensa de Israel y científico en jefe del
Su actividad académica es igualmente rica. Ocupa la cátedra
Wolfson en Administración Pública en la Universidad Hebrea de
Jerusalén, donde se desempeña como profesor de Ciencia Política. En
1983 recibió el primer premio anual Harold Lasswell, reconociéndosele
como ―un académico excepcional que contribuye al entendimiento de los
cursos de acción política públicos‖. Es miembro de la Academia Mundial
de Ciencias y Artes. Ha tenido residencias en varios centros de alto nivel
en el mundo.
Su obraseseencuentran:
destacados ha publicado en varios idiomas y entre sus libros
12
Cuando uno revisa la bibliografía correspondiente, no puede dejar de sorprenderse de las
lamentaciones por los estudios que no logran rebasar el cajón del experto. En este sentido me
viene a la mente una reflexión, ¿para qué encarga un estudio un político, si acaso no lo piensa
utilizar, y en ocasiones ni escuchar las conclusiones y recomendaciones del mismo? Mi respuesta
tentativa es que los intereses del político cambian con gran rapidez y el problema que llama su
atención como para hacerlo encargar un estudio sale muy rápido de su esfera de preocupación,
lo que sugiere la existencia de preocupaciones y enfoques mentales a muy corto plazo.

Public Policymaking Reexamined (1968, reimpreso en 1983),

Desing for Policy Sciences (1971), Ventures in Policy Sciences (1971),
Crazy states: A counterconventional Strategic Issue (1971, reimpreso
en 1980), Policymaking under Adversity (1986). Actualmente se
encuentra en prensa su libro Advanced Aids for Top Decisionmaking: An
Action Approach,
gobierno, donde
y tiene en diseña sistemas
preparación los librosdeThinkbook
asesoramiento para jefes
for Rulers; de
Policy
Gambling (tema sobre el que aparece un avance en este volumen), On
the Incapacity to Govern y en especial hay que mencionar un volumen
sobre estos temas con especial atención a América Latina.
16. No hay duda de que un libro como el presente tiene gran
importancia para México, en especial ahora que el país y su sociedad se
encaminan hacia encrucijadas que demandarán un serio esfuerzo de
reflexión, innovación y creatividad.
Este tipo de literatura aporta los elementos para contar con
instrumental
estratégicas. que
Y al facilite
referirmela selección
al aspectodeestratégico
opciones yno
selecciones críticas
lo hago con y
el afán
de cubrir de misterio cierto argumento, sino que busco mencionar el
hecho de que deben tomarse en cuenta las modificaciones requeridas y
deseadas en toda su complejidad, englobando los distintos aspectos,
dándoseles sus connotaciones de importancia y manejando las diversas
correlaciones, causalidades e implicaciones sociales y políticas.
Esperemos que libros como éste motiven la búsqueda de más
bibliografía al respecto y, lo más importante, despertar el interés y la
motivación entre los gobernantes y los políticos para que busquen
opciones mejoradas y creadoras
cambien drásticamente la faz de ylastransformaciones globales que
relaciones societarias.
SAMUEL SCHMIDT
México, D. F., junio, 1988.

INTRODUCCIÓN
ESTANDO muy interesado en México y habiendo tenido algunas

oportunidades
encantado de lapara aprenderdedeesta
publicación sus colección
experiencias y problemas,
de ensayos por elestoy
Fondo
de Cultura Económica. Quiero expresar mi profunda gratitud al profesor
Samuel Schmidt, que inició e hizo posible esta publicación.
Es presuntuoso para un extranjero aconsejar sobre cómo deben
mejorarse las operaciones del gobierno en otro país. Pero siendo ―Doctor
para los gobiernos‖ de profesión y habiendo tenido oportunidades para
involucrarme en tal actividad en México y en muchos otros países, me
permitiré presentar mis respetos a México y mi aprecio a mis amigos en
ese país, presentando en esta introducción algunas ideas tentativas para
elevar la calidad del cerebro central del gobierno en México, en lugar de
limitarme a un prefacio formal.
Debe notarse que el límite de mis propuestas en esta Introducción
son: me ocupo solamente en algunas ideas concernientes a las unidades
centrales de formulación de cursos de acción política, llamadas
metafóricamente ―cerebro central del gobierno‖, mas por supuesto que
ésta es solamente una dimensión de las posibilidades y necesidades
para reformar al Estado. De esta suerte, en México requieren
reconsideración las relaciones entre centro y periferia; demandan
atención los papeles y el equipamiento de la legislatura; necesitan un
manejo innovador los problemas para administrar la ciudad de México;
son vitales a largo plazo cuestiones amplias de la educación ciudadana y
la ilustración de la opinión pública, junto con experimentos adicionales
de participación ciudadana; merecen mucha reflexión cuestiones
fundamentales de estructura del poder, con posibles cambios en la
mezcla existente entre el acuerdo corporativo y el mando de la
autoridad democrática.
Sin embargo, mis propuestas siguientes se limitan al cerebro
central del gobierno por dos razones principales: 1) éste es mi principal
campo de especialización y en él soy relativamente menos ignorante
respecto al contexto mexicano, y 2) las mejoras en el cerebro central
del gobierno
opciones requieren
críticas prioridad,
nacionales, y pordada su importancia
su papel en modelar
vital en el inicio las de
y avance
amplias reformas del Estado, tal y como se indicó algunas líneas más
arriba.
Mis recomendaciones para México de ninguna manera implican que
otros países no requieran amplias mejorías en su cerebro central del
gobierno, en ocasiones lo requieren aún más que México. En muchos

sentidos México tiene una maquinaria de gobierno que, creo, satisface

bien sus necesidades, entre otros un período presidencial fuerte sin
reelección; un partido hegemónico junto con elecciones democráticas
que proveen opciones; mucha rotación dentro de una élite política
altamente calificada; profesionales de los cursos de acción política bien
calificados
igual que eny con
otrosdiversos
países, antecedentes disciplinarios.
se requiere mucho elevar la Pero todavía,
calidad del al
cerebro central del gobierno con la ayuda de una minirevolución de
orientación hacia el futuro en la calidad de la formulación central de
cursos de acción política, para alcanzar amplias aspiraciones nacionales
bajo cierta presión nacional e internacional.
Evitando la tentación de los académicos de recargar sus
recomendaciones con tantas advertencias, como para vaciarlas de
significado operacional, permítanme proceder a establecer seis
prescripciones básicas, dirigidas a elevar la calidad del cerebro central
del gobierno en
concienzuda, México.
toda Estas
vez que se presentan
algunas de ellas en forma concisa
se discuten y
ampliamente en
algunos de los ensayos incluidos en este volumen, otros se han tomado
de otros escritos míos (especialmente véase Policymaking under
Adversity, [New Brunswick, N. J.: Transaction Books, 1986]), y todos
ellos serán ampliamente analizados en el libro Reforming the State in
Latín America: A Prescriptive Approach, que espero escribir antes de que
pase mucho tiempo.
Recomendación 1: elevar la calidad del equipo de asesores del

presidente
La oficina presidencial en México constituye el corazón del cerebro

central del gobierno. Ha alcanzado un alto nivel de desarrollo, con
buenos equipos profesionales, disponibles para ayudar al presidente,
pero elevaciones posteriores en su calidad son urgentemente
recomendadas, en líneas como las siguientes:
a) Unidad profesional de análisis de cursos de acción política.

Una unidad profesional de análisis de cursos de acción política es
esencial, entre otras para ayudar al presidente; para proveerlo de
perspectivas comprehensivas, asegurarle insumos de información
plural; incrementando el rango de opciones; considerando
consecuencias a largo plazo; elevando la calidad del manejo de la
incertidumbre. Operando como una ―isla de excelencia‖ cerca y

para el presidente; la unidad propuesta también servirá como un

puente esencial con la planeación externa, análisis y pensamiento,
así como con las organizaciones de investigación y desarrollo, tal y
como se propone más adelante.
b) Equipo de valoración de inteligencia integradora. Para lograr
una visión realista de las tendencias principales, futuribles
alternativos, posibles mutaciones en los procesos, contingencias de
baja probabilidad pero de enorme repercusión; en pocas palabras,
para elevar la calidad de los cuadros en que se basan las decisiones
presidenciales es esencial reestructurar y elevar la calidad de los
arreglos actuales de inteligencia. Un paso básico recomendado es
armar un equipo de valoración de inteligencia integradora.
Para mantener sin contaminar la valoración por el
sobreinvolucramiento en las decisiones, este equipo debe estar
separado de la unidad de análisis de cursos de acción política; pero
para mejorar las
sus asistentes imágeneselque
principales, tienen
equipo dedel mundo eldepresidente
valoración y
inteligencia
integradora los debe servir directamente.
Muchos problemas deben resolverse, como son, entre otros: 1)
prevenir que el equipo de valoración de inteligencia integradora
reduzca el pluralismo de diferentes valoraciones que llegan a los
formuladores de alternativas de decisión de alto nivel, 2)
Desarrollar estimaciones de inteligencia comprehensivas y de largo
alcance en los dominios social, económico y político, no obstante la
sensibilidad que existe respecto a tales cuestiones y a la escasez
que hay de
―estados de métodos adecuados
la nación‖, para
3) salas de la visióny aformas
situación largo plazo de los
de exhibición
que permitan la comunicación de información compleja sin
sobresimplificación, incluyendo muchas incertidumbres, para
formuladores de alternativas de decisión muy ocupados.
El progreso en estas direcciones es posible y esencial para
elevar la calidad del cerebro central del gobierno.
c) Equipo de administración de la negociación. La importancia
para México de negociaciones internacionales, como la de la
cuestión de la deuda, es obvia.
Las negociaciones
experiencia adecuada ysonparauna materiaenpara
expertos personassustantivos
los asuntos con
bajo discusión, pero las estrategias y tácticas de negociación,
incluyendo el comportamiento contextual que influye en las
situaciones de negociación, es una cuestión para una nueva especie
de profesionales que aplican a la negociación psicología, teoría de
juegos, análisis estratégico, técnicas de simulación, etc. Por lo
tanto, recomiendo establecer un equipo de administración de la

negociación en la oficina presidencial para trabajar cerca de las

otras unidades, pero manteniendo su propia identidad.
d) Centro para la administración de la crisis. En México, al
igual que en otros países, se pueden esperar crisis, ya sea en la
forma de desastres naturales como el gran terremoto, de crisis
económicas, crisis de seguridad como la relacionada con la cuestión
de la droga, y otras. La calidad de las decisiones tomadas bajo tales
condiciones de crisis es muy importante, porque tienen un efecto
significativo para el futuro. Por lo tanto, recomiendo establecer un
centro para la administración de la crisis en la oficina presidencial, o
elevar su calidad, si acaso desde mi última visita a la oficina
presidencial se estableció alguno. Esta es una cuestión para los
expertos en administración de la crisis que constantemente deben
diseñar el centro y realizar ejercicios, en cercana cooperación con
las unidades de análisis de cursos de acción política y de
inteligencia.
e) Estaciones de trabajo de computación avanzada. Las
complejidades presentes y futuras de las adversidades, con
seguridad le generarán un sobreimpuesto, aun a los formuladores
de alternativas de decisión más capaces y dedicados y sus equipos,
a menos que estén apoyados por herramientas adecuadas. Se
necesitan urgentemente inter alia, estaciones de trabajo de
computación avanzada que permitan el acceso a datos
multidimensionales, busca de experiencias relevantes e
instrumentos en los cursos de acción política, exploración de
alternativas, monitoreo de la implantación, y otras. Para satisfacer
completamente estas necesidades se requieren ―sistemas de apoyo
a las decisiones‖ con algunas elaboraciones de inteligencia artificial
y sus aplicaciones a asuntos de los cursos de acción política,
probablemente en ciertas formas que vayan más allá de los
sistemas expertos disponibles. Pero mis visitas a México han dejado
claro que este país está altamente desarrollado en materias
relevantes, aunque los potenciales masivos de las tecnologías
disponibles en la actualidad, no obstante los principios promisorios
realizados, como el del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología,
están lejos de ser utilizados para ayudar a la formulación de
alternativas de decisión de alto nivel.
Requieren exploración cuestiones adicionales concernientes a los
equipos asesores del presidente como son: las relaciones con la oficina
planificadora, con las unidades de asesores políticos, con las unidades
centrales de administración y otras. Pero las cinco ideas mencionadas

arriba indican las líneas básicas para elevar la calidad de la oficina del
presidente, tal y como lo he recomendado.
Un punto importante debe ser agregado: En principio se requiere
una red de unidades de análisis de cursos de acción política cerca de los
centros principales de formulación de alternativas de decisión, en la
forma de versiones reducidas y ajustadas del equipo presidencial como
se esbozó líneas arriba, cerca de los ministros de alto nivel,
gobernadores de los estados, presidentes municipales de las grandes
ciudades, etc. Pero por no desear sobrecargar esta serie de
recomendaciones, me limito a la oficina del presidente, cuanto más que
el elevar la calidad del equipo presidencial motivará a otros
formuladores de alternativas de decisión a aprender de tal experiencia y
construir sus propios equipos de apoyo.
Recomendación 2: construir un grupo de organizaciones de investigación

y desarrollo de cursos de acción política
La idea de organizaciones de investigación y desarrollo en cursos de

acción política está mejor expresada por el concepto estadounidense de
―tanques pensantes‖, como un nuevo invento en el gobierno, dirigido al
razonamiento, análisis y planeación profundos, innovadores,
multidisciplinarios sobre cuestiones básicas de los cursos de acción
política.
En esencia, como se analiza en uno de los capítulos de esta obra, el
tanque pensante se caracteriza por tener una masa crítica
multidisciplinaria de profesionales altamente calificados trabajando
tiempo completo en cuestiones fundamentales de los cursos de acción
política y varios de sus elementos. Los tanques pensantes trabajan a
cierta distancia del calor de la formulación de alternativas de decisión
corrientes y requieren autonomía en la formulación de problemas, así
como libertad para reconsiderar los paradigmas aceptados de los cursos
de acción política e involucrarse en la iconoclasia. Para tales
contribuciones los tanques pensantes son usualmente únicos. En otras
palabras, sin las organizaciones adecuadas de investigación y desarrollo
en cursos de acción política, no se podrán alcanzar algunos requisitos de
alta calidad, para el cerebro central del gobierno.
La complejidad y multiplicidad de las cuestiones a que se enfrenta
México requieren una variedad de tanques pensantes y estructuras
relacionadas, como componentes distintivos y esenciales del cerebro
central del gobierno. Éstos son, inter alia:

a) Por lo menos un tanque pensante central relacionado con el

cerebro central del gobierno, trabajando sobre cuestiones básicas
de los cursos de acción política. Esta organización debe trabajar en
estrecho contacto con la unidad profesional de análisis de cursos de
acción política en la oficina presidencial y servirle como soporte
fundamental. Pero,
de acción política a diferencia
que de la unidad
está totalmente de análisis
integrada de cursos
a la formulación
cotidiana de alternativas de decisión y que por lo tanto sufre
inevitablemente de sobrecargas y opera en un clima ―caliente‖ en el
ámbito de los cursos de acción política, el tanque pensante debe
estar a buena distancia de las cuestiones cotidianas concentrándose
en un análisis profundo y ―frío‖ de los asuntos críticos de los cursos
de acción política.
b) Un cuerpo independiente y diferenciado involucrado en
visiones a largo plazo, como el Futures Institute recién establecido
por una
c) Undecisión delpara
Instituto Parlamento sueco.
el estudio de cursos de acción política
avanzados, donde académicos, estudiosos y practicantes
experimentados pasan cierto tiempo trabajando sobre cuestiones
básicas de los cursos de acción política. Aquí el hincapié se hace en
el individual dentro de un ámbito estimulante, comparado con la
estructura altamente profesional de trabajo en equipo que tienen
los tanques pensantes. El Colegio de México puede, tal vez,
desarrollarse en esta dirección, si así se desea.
d) Varias formas de ―bancos de cerebros‖ con individuos
altamente
compartido,calificados
con ayudadedicando parte
de equipos de su tiempo
profesionales al pensamiento
y documentos de
posición cuidadosamente preparados.
El grupo anterior se ve formidable y en verdad así lo es: un grupo

de organizaciones de investigación y desarrollo para los cursos de acción
política es muy útil para el cerebro central del gobierno que se enfrenta
a predicamentos retadores en los cursos de acción política, tal y como lo
hace México. Por lo tanto, la recomendación de avanzar hacia el
establecimiento de tales organizaciones. Todavía requiere mayor
examen
la oficinauna cantidad de
planificadora cuestiones
nacional, que relacionadas, comooperar
en principio debe la relación
comocon
un
tanque pensante principal en algunas cuestiones críticas de nivel
nacional, tal y como de hecho lo hace. Sujeto al examen de tales
cuestiones, se recomienda establecer un tanque pensante central como
primer paso urgente hacia el establecimiento de un grupo adecuado de
organizaciones de investigación y desarrollo sobre cursos de acción
política.

Recomendación 3: establecer un Colegio de Cursos de Acción Política

Nacionales
Para todo lo que se diga y haga a fin de mejorar las dimensiones

profesionales del cerebro central del gobierno y para la modelación del
futuro del país, en un país como México, la élite política —en el más
amplio sentido del término— es esencial. Por lo tanto, debe enfrentarse
el difícil y en muchas maneras delicado problema de elevar la calidad del
conocimiento y las capacidades de razonamiento sobre cursos de acción
política de esta élite.
Para hacer esto, de acuerdo con las necesidades de México,
propongo establecer un Colegio de Cursos de Acción Política Nacionales,
como elemento integral de los esfuerzos para elevar la calidad del
cerebro central del gobierno. Posiblemente tal colegio, al igual que
algunas de las organizaciones de investigación y desarrollo de cursos de
acción política, deba establecerse bajo los auspicios del Partido
Revolucionario Institucional, pero como cuestión de principio yo prefiero
un Colegio de Cursos de Acción Política Nacionales. De cualquier
manera, el concepto siguiente aplica igualmente ambas posibilidades.
La idea básica de un Colegio de Cursos de Acción Política Nacionales
es reunir a una mezcla de formuladores de cursos de acción política e
influyentes sobre los cursos de acción política por un período de entre
seis semanas y tres meses. Entre los participantes se debe incluir a
políticos del gobierno central y de los estados, activistas sindicales,
oficiales militares, ejecutivos de negocios, servidores civiles de alto nivel
y veteranos, académicos, comentaristas de los medios masivos de
comunicación, etc. Los participantes deberán trabajar en conjunto,
sobre cuestiones básicas de los cursos de acción política mexicanos, en
una atmósfera conducente al pensamiento innovador y al razonamiento
racional sobre los cursos de acción política.
Los insumos de datos relevantes, la presentación de metodologías
útiles y las actividades estructuradas de aprendizaje activo, deberán
integrarse con proyectos adoptados por los participantes sobre
problemas específicos, produciendo en conjunto una experiencia
educadora que resulte en una elevación de la calidad del entendimiento
de cuestiones, así como de habilidades para manejar asuntos complejos.
La experiencia común también debe contribuir a compartir el mapeo de
las realidades y al consenso de los cursos de acción política, por lo
menos en el nivel secundario de estar de acuerdo sobre lo que se está
en desacuerdo y por qué.

Recomendación 4: establecer un programa universitario avanzado y

profesional sobre los cursos de acción política públicos
Para elevar la calidad del equipo presidencial y establecer varias

organizaciones de investigación y desarrollo de cursos de acción política,
así como avanzar en otras actividades de planeación y análisis de cursos
de acción política, es esencial tener por lo menos un programa
universitario profesional sobresaliente sobre los cursos de acción política
públicos. Sobrecargaría esta introducción discutir el diseño de tal
escuela, pero será suficiente anotar aquí algunas de sus características
esenciales:
* Dirigida
planeación y elaanálisis
entrenardeylos
educar a los
cursos profesionales
de acción política,enmás
la que la
academia en su sentido tradicional de profesiones
monodisciplinarias.
* Muy exigente en lo intelectual, tanto para alumnos como
para profesores.
* Amplio curriculum disciplinario que incluya materias
cuantitativas, como economía e investigación de operaciones; y
materias cualitativas como historia, teoría organizacional y
psicología de las decisiones.
nivel*fundamental
Una base intelectual únicadeenlos
y en ciencias filosofía
cursosde
delaacción
acciónpolítica
para elpara
el nivel profesional. Lo especial de un nicho intelectual y profesional
de tales escuelas se expresa, entre otras, en cuestiones como ―usos
de la historia para la formulación de los cursos de acción política‖,
elevar la calidad de ―las apuestas en los cursos de acción política‖
como un modo de manejar la incertidumbre, mapeo para combinar
el análisis económico con la factibilidad política.
* Hincapié en el ―profesionalismo‖, esto es, ―conocimiento en
acción‖ y habilidad para aplicar teorías abstractas a cuestiones
concretas.
de En consecuencia,
enseñanza, son junto
preferentemente esenciales los métodos ―clínicos‖
con organizaciones de
investigación y desarrollo sobre cursos de acción política, donde los
estudiantes pueden ganar experiencia práctica.
Permítaseme agregar francamente que las características

mencionadas son muy exigentes. Van más allá de la práctica de las
escuelas existentes en los Estados Unidos sobre cursos de acción política

públicos, aun cuando se han elaborado con base en esas experiencias y

en la experiencia de escuelas similares en otros países. Pero para
satisfacer las necesidades de México se necesita mucho más que el
hincapié cuantitativo de la mayor parte de los programas existentes
sobre cursos de acción política públicos.
México necesita y merece lo mejor y puede muy bien dirigir algunas
de las innovaciones en elevar la calidad del arte y la ciencia del
razonamiento con base en los cursos de acción política.
Sólo con la ayuda de una escuela sobresaliente sobre cursos de
acción política públicos podrán prepararse los profesionales noveles de
los cursos de acción política, en una base sistemática, de tal forma que
conformen el equipo esencial para una operación óptima de las unidades
presidenciales propuestas, como son las organizaciones de investigación
y desarrollo sobre cursos de acción política, etc., en las diversas vías
para ajustarse a las condiciones complejas de México y sus imperiosos
problemas.
Por lo tanto, mi recomendación es que se establezca tal escuela tan
pronto como sea posible, no obstante la naturaleza exigente de tal
esfuerzo.
Recomendación 5: establecer una élite administrativa altamente

profesional
Sobre esta recomendación

contradecir estoy más indeciso,
algunas de las características porque
básicas puedesistema
del actual
gubernamental mexicano y su cultura política. Por lo tanto, debo hacer
algunos comentarios explicatorios:
1. Habiendo tenido la oportunidad de evaluar cierto número de

reformas administrativas en México, así como en países
comparables, estoy convencido de que las reformas estructurales
formales, como son las reformas puramente legales, son cuando
más, de poca utilidad. Cuando importantes funciones latentes de
empleo
los lemasendeel moda,
serviciocomo
civil ―reducir
se tomanelen cuenta,deentonces
número muchos de
los servidores
civiles‖, ―racionalizando la estructura administrativa‖, etc., aun
cuando están apoyados por varias instituciones internacionales, no
proveen una base seria y realista para mejorar la administración
pública.
2. A cambio, mi sugerencia es enfocar algunos aspectos
críticos del comportamiento administrativo y la cultura

organizacional y tratar de cambiarlos radicalmente, en línea con

una estrategia de mejoramiento administrativo de ―radicalismo
selectivo‖. Para hacer esto, una vía básica recomendable es
cambiar las características del nivel más alto.
3. Para hacer que el gobierno en general trabaje mejor y
mejorar el cerebro central del gobierno en particular, es necesario
desarrollar un grupo compacto y coherente de administradores
públicos profesionales de alto nivel. Este grupo debe hacer carrera
en el gobierno, en lugar de entrar y salir con los ciclos
presidenciales. Es deseable alguna rotación con otras posiciones
públicas, como parte de las características de la carrera, pero en
principio los miembros de este ―servicio administrativo superior‖
deben dedicar la mayor parte de su vida de trabajo en el gobierno.
Permítaseme afinar mi propuesta declarando una conclusión básica

derivada de mis estudios, a saber: que sin un grupo selecto de
administradores públicos de carrera de alto nivel, que gozan de cierta
autonomía respecto a los nombramientos políticos, ni los gobiernos en
general, ni los cerebros centrales del gobierno en particular, tienen la
menor oportunidad de lograr un alto nivel estable de desempeño. De
aquí mi posición, de que tal grupo es esencial para administrar un país
moderno y complejo e involucrarse exitosamente y en forma sostenida
en el desarrollo acelerado. Para poner mi propuesta en un lenguaje
todavía más claro: una élite administrativa profesional de carrera, de
alto nivel, es esencial para México.
Quedan
de alto en pie muchas
nivel propuesto, preguntas
como en torno al adecuado
son: reclutamiento servicio administrativo
y patrón de
la carrera; entrenamiento apropiado; remuneración adecuada
combinada con un estricto código de ética profesional y comportamiento
personal; papeles adecuados del servicio en el cerebro central del
gobierno y sus relaciones con otras élites políticas y profesionales y
muchas más. Necesité cerca de 70 páginas solamente para explorar
algunas de estas cuestiones, en un informe para las Naciones Unidas
(véase Yehezkel Dror, ―Top Administrators in Developing Countries:
Needs and Options‖ en Department of Technical Cooperation for
Development, Development Administration Division, Management
Development: Senior Administrators, [Nueva York: United Nations,
1987, ST/TCD/SER.E/8], pp. 11-82), así que seguramente no las
consideraré en esta introducción, cuanto más que primero debo estudiar
la situación mexicana con más detalle antes de sentirme calificado para
hacer más propuestas específicas.
Sin embargo, la recomendación en principio, desde mi punto de
vista, es importante. Cuantitativamente, sólo se requiere de un pequeño

grupo de administradores públicos de alto nivel, digamos que empezar

con aproximadamente 100 y elevar esta cantidad, en cierto número de
años, a un máximo que va de 500 a 1 000 para todo el gobierno. Pero
cualitativamente este grupo debe ser sobresaliente, porque si no, de
otra manera la idea causará más mal que bien. Establecer tal carrera de
servicio profesional
necesario, aunque sinen embargo
la administración
sea difícilpública es,algo
y tal vez creoriesgoso
yo, realmente
en
algunos aspectos.
Recomendación 6: utilice una estructura de grupos de trabajo
Sin profundizar mucho en los muy importantes problemas de

implantación a que se enfrentan los cerebros centrales del gobierno en
un país como México, cuando los cursos de acción política novedosos
tienen que ser ejecutados, las cuestiones relacionadas con esto se
ilustran con la recomendación de usar estructuras de grupos de trabajo
para las tareas de implantación novedosa, mientras que las operaciones
de rutina se dejan para ser tomadas por las organizaciones
administrativas comunes.
Una de las lecciones más claras de la historia de la organización es
que hay poca esperanza de que los nuevos cursos de acción política
sean implantados efectivamente por organizaciones habituadas a los
cursos de acción política pasados. En mi opinión, remontar ampliamente
las organizaciones existentes en México no es factible, y menos en el
corto plazo; el cerebro central del gobierno debe depender, para la
impartición de los radicalmente nuevos cursos de acción política, de
grupos de trabajo ad hoc y que sean elásticos, que además le estén
directamente subordinados. De ahí la presente recomendación para
utilizar estructuras especiales de grupos de trabajo para los cursos de
acción política innovadores.
Esta idea ciertamente debe ampliarse a la recomendación de usar
unidades de ―verdaderos creyentes‖ comprometidas con algún nuevo
curso de acción política, como instrumento básico para superar la
resistencia burocrática y ejecutar las nuevas ideas desarrolladas por un
cerebro central del gobierno de calidad elevada. Puesto en una
terminología diferente, ajustándose bien a algunas fases de la historia
mexicana, algunas formas modernas de unidades de ―vanguardia‖
pueden ser esenciales para satisfacer algunas de las necesidades
urgentes de México, ya que como instrumentos especiales del cerebro
central del gobierno para ejecutar los cursos de acción política muy
innovadores deben superar muchas rigideces e inercias.


Una dificultad importante de las seis prescripciones mencionadas es que
su implantación requiere tiempo, mientras que las necesidades son
urgentes. Algunas, como el establecimiento de una escuela de cursos de
acción política públicos y crear organizaciones de investigación y
desarrollo de cursos de acción política, requieren más tiempo; mientras
que otras pueden producir resultados útiles relativamente rápido, como
es el fortalecimiento del sistema de asesoría del presidente. Pero de
igual manera, todas las recomendaciones hechas necesitan tiempo para
su implantación. Todavía más, mientras que cada propuesta es útil por
sí misma, éstas están interconectadas y son interdependientes: Así, sin
tener disponibles profesionales de la planeación y el análisis de los
cursos de acción política, las unidades sugeridas no estarán
adecuadamente equipadas; sin capacidades administrativas e
implantación adecuada, no podrán ser ejecutadas las nuevas ideas de
los cursos
agrega deesfuerzos
a los acción política, y así por
y el tiempo el estilo.antes
requeridos, Esta interconexión
que esta seriesede
prescripciones guíe al cerebro central del gobierno hacia un alto nivel de
desempeño.
Por lo tanto, la puesta en práctica de estas recomendaciones, si
acaso son en principio aceptadas, debe iniciarse inmediatamente, para
que den resultados lo antes posible. Pero mientras tanto, con un intenso
esfuerzo para ejecutar las recomendaciones, se debe realizar una serie
de actividades drásticas para elevar rápidamente la calidad de algunas
de las características del cerebro central del gobierno, mientras se
ponen las bases para la plena ejecución de las seis prescripciones como
un todo.
Dos elementos prioritarios se recomiendan para un programa
drástico para elevar la calidad del cerebro central del gobierno en
México, y son:
a) Evaluación inmediata del sistema de asesoría del presidente

y su fortalecimiento, en las líneas ya recomendadas, pero en forma
modular. Como paso inicial, se debe establecer la unidad de cursos
de acción política, dando los pasos necesarios para seguir adelante,
tan rápido como sea
b) Programas deposible, sin menoscabar
entrenamiento intensivosupara
calidad.
profesionales
del análisis y la planeación de los cursos de acción política, para
políticos selectos y para selectos administradores públicos de nivel
ejecutivo. Esto puede hacerse con urgencia, en la forma de una
serie de talleres de una semana, agregándose modularmente, hasta
digamos seis u ocho semanas de aprendizaje avanzado para el
personal clave.


Tal programa drástico de actividades será —si está bien hecho— de
utilidad inmediata, mientras que ayuda a la ejecución de las
recomendaciones básicas, mientras, inter alia, moviliza apoyo para ellas.
Por lo tanto, mi última recomendación, en esta introducción, es iniciar
inmediatamente un programa drástico para elevar la calidad del cerebro
central del gobierno, si es necesario, aun antes que se haya tomado la
decisión final sobre las seis prescripciones.
Quiero pedir a los lectores que disculpen cualesquier errores y fallas
que aparezcan en mis propuestas, como resultado de lo inadecuado de
mi conocimiento sobre México. Pero deseando ser de alguna ayuda
práctica para un país con el que he llegado a simpatizar mucho, he
decidido hacer una contribución en la forma de recomendaciones
concretas, aun cuando esto acarrea riesgos, más que limitarme a
presentar una introducción ―segura‖ con palabras corteses, pero sin
contenido sustancial. Por favor, acepten mis excusas por hacer esto.
Esperando continuar con mis contactos en México y poder aprender
en el futuro del conocimiento y las experiencias mexicanos, espero y son
bienvenidos los comentarios y reacciones a este volumen, cuanto más
que espero intentar, en breve, la escritura de un libro sobre Reformando
el Estado en América Latina: un enfoque prescriptivo, basado inter alia
en mis experiencias sobre México. Por favor, envíenme la
correspondencia a mi dirección en la Universidad Hebrea de Jerusalén,
Israel 91905.
Prof. YEHEZKEL DROR

Jerusalén, marzo de 1988.


I. UN MODELO GENERAL DE PLANIFICACIÓN 
Introducción
DESDE el fin de la primera Guerra Mundial, y especialmente desde la

revolución comunista en Rusia y la gran crisis económica de los años 30
en el mundo occidental, se ha agrandado la necesidad de la
―planificación‖ como un medio de acción social organizada, para la

realización de metas definidas. Después de la segunda Guerra Mundial

aumentó el número de países que necesitaban de la planificación para
lograr su rehabilitación después de la destrucción de su economía por la
guerra (como Holanda),
social acelerado (como lay India,
otros para lograrChina,
Birmania, un desarrollo
Pakistáneconómico
y Ghana). y
De hecho, la historia del desarrollo del uso de la planificación es
más extensa. Aun si no tomáramos en cuenta los procesos o
semiprocesos de planificación en los imperios históricos, vamos a
encontrar que en ciertos terrenos, y especialmente en planificación de
ciudades, los sistemas de planificación precedieron a la primera Guerra
Mundial. También en ciertos campos de la economía somos testigos de
semiplanificación en las épocas del absolutismo en Europa. Pero es
cierto que la transformación del concepto ―planificación‖ a un concepto
central en el sistema de la vida y la lucha político-ideológica, y el
desarrollo de los sistemas de planificación comprensiva y sistemática,
ocurrieron principalmente en los últimos 30 años.
Al parecer, no se trata de una época breve en la que sucedieron
avances muy grandes en las ciencias naturales y sociales, por lo que se
puede esperar que la gran importancia social del proceso de la
planificación y su profundo significado teórico asegurarán el desarrollo
de una bibliografía rica y ramificada que profundizará en la teoría de la
planificación y aspirará, basándose en la investigación de la experiencia
existente, al análisis de sus problemas y la apreciación de los factores y
variables principales que caracterizan el proceso de la planificación y
determinan su grado de éxito.
Ciertas ramas seleccionadas de la planificación merecieron una
bibliografía vasta, y a veces de buena calidad. Especialmente,
merecieron mucha atención tanto la planificación física como la
económica, y se acumuló mucho material empírico sobre la planificación

Traducción de Samuel Schmidt y Bruria Vered.

Se ha traducido Tijnun como planificación; el autor lo tradujo al inglés como planning. [T.]

regional. Pero aún carecemos de una aproximación comprensiva e

integradora del proceso de planificación que defina las características del
proceso per se y nos demuestre la interdependencia que existe entre
planificación económica, física y social. Sólo últimamente, y en gran
medida por la influencia del análisis de los problemas de los países
conocidos
interesarsecomo
en la―subdesarrollados‖, empiezan de
investigación y la enseñanza los los
países occidentales
problemas de la a
―planificación general‖, y se está reconociendo la necesidad de ―una
teoría general de planificación‖, que podrá servir como base teórica para
mejorar tal proceso en cada campo y aspecto. 1
Parece que en Israel este problema es importante y merece un
interés especial, porque ahí la dependencia recíproca entre los
diferentes campos de la actividad social es grande, y en especial porque
el ritmo del cambio social es acelerado, y los problemas que comprende
la construcción de una sociedad nueva en nuestras condiciones
confronta a los procesos
desafíos importantes a lade planificación con dificultades muy serias y
vez.
La primera condición para cada experiencia al tratar en forma
sistemática la teoría de la planificación general es determinar un sistema
de análisis y clasificación general. Este sistema tiene que hacer posible
la clasificación de los campos y las diferentes actividades de la
planificación, análisis de sus características y problemas principales, e
inspección de lo parecido y lo diferente de los campos así como diversas
actividades de la planificación. Basándose en tal investigación y análisis,
se podrá llegar a generalizaciones en un alto nivel de abstracción, que
podrán servir como base de una teoría general de planificación.
Este artículo es una tentativa inicial 2 por desarrollar un modelo
analítico general de planificación, que responda a estas necesidades y
que pueda ser un medio de investigación y pensamiento sistemático
hacia el desarrollo de una teoría de planificación general.
Este capítulo se publicó como artículo para el Segundo Congreso
Nacional de Administración Pública. El autor publicará en el futuro dos
ediciones más amplias de este artículo; en una, tratará los aspectos
teóricos de la teoría general de la planificación, y en otra, tratará
también la importancia aplicada del análisis actual para la comprensión
de la planificación como uno de los procesos de la administración pública
y su mejoramiento. 3 El autor recibirá con agradecimiento todas las
1
Véase, por ejemplo, M. C. Branch, Jr., ―Comprehensive Planning: A New Field of Study‖,
Journal of the American Institute of Planners, vol. XXV, agosto de 1959, pp. 115-120.
Véase también Proceedings of the Workshop on Comprehensive Planning, presentado en el
Instituto de Estudios Sociales, La Haya, del 26 al 28 de septiembre de 1959.
2
Cf., con un artículo del autor en Haminhal, núm. 40, otoño de 1959, en el que se publicó
una elaboración previa de partes del modelo.
3
Véase el capítulo sobre ―Planificación‖ en el libro del autor, La teoría de la administración

observaciones que le ayuden en la preparación del artículo para su

publicación en forma más amplia.
Las características de un modelo general de planificación

Nuestro intento de desarrollar un modelo de planificación sigue la
tendencia creciente en las ciencias sociales de usar modelos como
medios de investigación y análisis de distintos fenómenos sociales. Sin
entrar en los detalles de los problemas que comprende el uso de este
medio metodológico en las ciencias sociales, 4 hay que acentuar algunas
de las características de un modelo y sus funciones, antes de empezar a
componer nuestro modelo.
Se pueden clasificar los modelos desarrollados en las ciencias
sociales
expresar,encon
tresla clases
ayudaprincipales: modelos
de una fórmula matemáticos,
matemática, que desean
las relaciones
recíprocas entre distintas variables; modelos cualitativos, que buscan
determinar las relaciones recíprocas entre distintas variables sin el uso
de fórmulas matemáticas o clasificaciones cuantitativas, y modelos
analíticos, que se concentran en el diagnóstico de las variables
principales y en el desarrollo de un sistema de términos y análisis
sistemático, que con su ayuda se pueden analizar las características de
los fenómenos bajo investigación, sin detenerse en la primera base
sobre los modelos de relaciones inevitables que existen entre las
variables y sus diferentes características.
La construcción de un modelo matemático o lógico demanda la
existencia de un conocimiento concreto en el que se puedan basar las
relaciones recíprocas comprendidas en el modelo, un conocimiento que
es difícil ampliar con ausencia de un modelo analítico anterior —sea que
se lo diseñe así específicamente, o que exista en la mente de los
investigadores— que permita la recopilación y el análisis de tal
conocimiento.
En el campo de la planificación nos falta el conocimiento sistemático
requerido para la construcción de un modelo matemático o lógico.
Tenemos entonces, en principio, que construir un modelo analítico para
pública, 1960.
4
La bibliografía sobre el sistema de modelos está muy ramificada y se está ampliando
rápidamente. Al lector interesado en un debate un tanto simple del concepto de modelos y los
problemas que comprende su composición, se le sugieren los artículos siguientes: Ernest R.
Hilgard y Daniel Lerner, ―The Person Subject and Object of Science and Policy‖, en Lerner y
Lasswell (comps.), The Policy Sciences, 1951, pp. 16 ss. (esp. las pp. 28 SS.); KennethJ. Arrow,
―Mathematical Models in the Social Sciences‖, pp. 129 ss.; M. A. Girshick y Daniel Lerner, ―Model
Construction in the Social Sciences‖, Public Opinion Quarterly, vol. XIV, 1950-1951, pp. 710 ss.

el adelanto de la investigación y su comprensión. Puede ser que en una

fase posterior se logre construir un modelo cualitativo, 5 para elaborar
una teoría general de planificación.
El objetivo del modelo general de planificación que se presentará en
este capítulo es reflejar en forma sistemática las principales variables
que comprende la planificación, y servirá como un sistema de términos
y clasificación comprensivo, que por medio de él se podrán analizar
distintos campos y actividades de la planificación, hacer comparación
entre ellos y llegar a generalizaciones en un alto nivel de abstracción,
que se podrán utilizar como la estructura de la teoría general de
planificación.
Con toda la importancia del uso de un modelo analítico y sus
ventajas, existen en él algunos peligros, entre los que merecen
mencionarse especialmente dos: el peligro del exceso de claridad y el
peligro del exceso de aislamiento.
El sistema de términos y clasificación que comprende el modelo es
forzosamente sutil y lo más claro posible, y en esto reside su mayor
importancia. Pero hay que recordar que, de hecho, a los fenómenos de
la vida no es posible distinguirlos en forma sutil y clara, porque se
encuentran en uno de los puntos de una línea que se extiende desde
una posibilidad teórica extrema hasta una segunda posibilidad teórica
extrema. Así, por ejemplo, si el modelo de planificación distingue entre
diferentes dimensiones que comprenden el campo de la actividad social,
tema de la planificación, y una de las dimensiones es que este campo de
planificación es fijo y flexible, entonces efectivamente casi no va a
existir un caso
completo, y condecerteza,
un campo de planificación
no habrá casi ningúnacertado
caso enyque
definido por de
el campo
la planificación sea elástico, no fijo. En efecto, cada campo de la
planificación es acertado y definido relativamente y la distinción no es
más que relativa, más acertada y definida o más desacertada y flexible,
y esto es correcto respecto a casi todas las dimensiones que
comprenden el modelo.
Para la construcción del modelo es importante usar el máximo
posible de conceptos claros y sutiles, ya que por medio de ellos se
puede clasificar la realidad en una actitud relativa de ―más o menos‖. Lo
importante aquí es recordar el objetivo del modelo, que es su uso como
medio de ayuda en el análisis y comprensión de la realidad y no atribuir
5
Puede ser que verdaderamente los modelos matemáticos no sean apropiados para la
mayoría de las ciencias sociales —fuera de ciertos campos de la economía—, y que su uso sea
más una cosa de moda que una verdadera necesidad. La composición de un modelo cualitativo
sistemático basado en el análisis detallado del conocimiento empírico, y la generalización del
conocimiento en un alto nivel de abstracción, puede representar por eso el máximo desarrollo a
que puede llegar la teoría general de la planificación.

la claridad y sutileza de los términos del modelo al fenómeno de la

realidad en sí.
La distinción sutil entre las diferentes variables que caracterizan
cada modelo contiene en sí un segundo peligro grave, especialmente en
modelos analíticos, y es el comprender los diferentes factores que
aparecen en el modelo como si estuvieran aislados uno del otro. En
efecto, la realidad es una formación continua donde existe determinada
dependencia recíproca entre casi todos los factores. Esta dependencia
recíproca puede ser grande o pequeña, de multidirección o de
unidirección, 6 pero casi siempre existe, especialmente en un proceso
como la planificación, donde existe una fuerte dependencia recíproca
entre sus diversas fuentes y fundamentos, y donde una de sus
características más importantes e interesantes es que la planificación
per se es dependiente de la realidad social y se orienta a cambiarla.
El análisis de esta dependencia recíproca y las relaciones recíprocas
entre las variables
comprende, como yade fue
la planificación
dicho, es unoy de
los los
diversos elementos
primeros que
y principales
objetivos de la teoría general de la planificación. Pero por falta del
conocimiento necesario para esto, el modelo analítico que exponemos
en esta sección trata de la identificación de los fundamentos de la
planificación y sus distintas variables y no del análisis de las relaciones
recíprocas y la dependencia recíproca que guardan entre sí. Esta
característica del modelo analítico de planificación no debe
confundirnos; casi todas las dimensiones y procesos de planificación
existen en relaciones recíprocas dinámicas, que juntas comprenden las
actividades de planificación y que se caracterizan generalmente por su
gran dinamismo y modificación constante.
Considerando la estructura del modelo general de planificación,
parece que se puede distinguir entre dos clases de componentes
principales: componentes que comprenden el proceso de la planificación
y los que comprenden el marco de la planificación. A pesar de que
existen relaciones recíprocas constantes entre el marco de la
planificación y las actividades de ella, el marco es relativamente estático
y representa una variable hasta cierto punto independiente. En cambio,
la actividad de la planificación es un proceso que no se puede
comprender en forma estática, y que, en gran medida, se está formando
por el marco de la planificación. 7
6
La distinción aceptada en el método de las ciencias sociales entre variables dependientes,
intermediarias e independientes se relaciona con la medida de dependencia recíproca entre las
diferentes variables y su forma.
7
Otra vez hay que recordar que existen relaciones mutuas, dependencia recíproca y
retroalimentación (feed-back) constantes entre todos los factores y variables de la planificación
entre sí, incluidos los factores del marco de la planificación por un lado, y los procesos de la
planificación por el otro.

Entonces, vamos a poder dividir el modelo de la siguiente manera:

una parte que presenta las dimensiones de la planificación, que
comprende el marco de la planificación, y la otra parte que presenta los
procesos de la planificación, que comprende la actividad de la
planificación. Pero antes de empezar a componer estas dos partes del
modelo, tenemosy que
las dimensiones definir el del
significación tema central ―planificación‖.
concepto de este artículo y analizar
El concepto “planificación”
Son numerosas y variadas las definiciones del concepto ―planificación‖

en la bibliografía, porque son muchos los autores de las ciencias
políticas, económicas, las de planificación física y administración pública,
que tratan este tema de planificación e intentan definirlo. 8 No va a ser
de mucho provecho citar definiciones de diversos autores, 9 pero será
interesante demostrar la riqueza de actitudes y diversidad de opiniones
en este tema, citando algunas definiciones que demuestren las diversas
significaciones que atribuyen al concepto ―planificación‖ los que lo
utilizan en la bibliografía de las ciencias sociales. 10
Algunos de los autores definen la ―planificación‖ recalcando que es
una actividad dirigida hacia el futuro. Así, por ejemplo, el profesor B.
Gross define la planificación ―como preparación para actuar en el
futuro‖. 11 Karl Stefanic-Allmayer define la planificación en forma
parecida:
La planificación es la preformación mental de un organismo, de un

órgano o del desarrollo de un proceso funcional. 12
Newman, en su famoso libro Actividad administrativa muestra la

misma actitud, definiendo la planificación como:
8 Véanse, por ejemplo, las definiciones citadas en John D. Millet, The Process and
Organization of Gobernment Planning, 1947, pp. 2 SÍ.
9
Véase Harold D. Smith, Administration and Planning, Society for the Advancement of
Management, 17 de febrero, 1944.
10
Vamos a conformarnos aquí con citar algunas definiciones de ―planificación‖ como un
concepto general, sin examinar las numerosas definiciones que tratan específicamente ciertos
tipos de planificación, como ―planificación económica‖, ―planificación militar‖, ―planificación
física‖, etcétera.
11
Profesor B. Gross, La teoría general de administración, 1959, p. 28.
12
Karl Stefanic-Allmayer, Allgemeine Organisations, 1950, p. 135.

Hablando genéricamente, planificar es decidir por adelantado lo que

se va a hacer, esto es, un plan, es el curso de acción proyectado. 13
Esta es también la actitud de uno de los fundadores de la teoría de

la administración moderna, Luther Gulick:
La planificación es el trabajo hecho para bosquejar ampliamente las

cosas que se necesita hacer y el método para hacerlas a fin de
lograr el propósito establecido por la empresa. 14
Otros autores recalcan la base racional y aprovechamiento del

conocimiento que, a su criterio, caracterizan el proceso de planificación.
Así, por ejemplo, Charles E. Merriam define la planificación:
La planificación es un esfuerzo ordenado, encaminado a utilizar la

inteligencia social en la determinación de los cursos de acción
política nacionales. Se basa en datos fundamentales, cuidadosa y
minuciosamente reunidos y minuciosamente analizados, en relación
con los recursos disponibles; en una visión global de los diversos
factores que se deben reunir para evitar contradicciones entre las
políticas o falta de unidad en la dirección general; en una mirada
hacia adelante y otra hacia atrás. Considerando nuestros recursos y
tendencias lo más cuidadosamente posible y considerando los
problemas urgentes que van apareciendo sobre la marcha, los
planificadores
acción política deben veralcance.
de largo hacia adelante
15
al determinar los cursos de
Ésta es también la definición de planificación dada por el National

Resources Planning Board en Estados Unidos. 16
La planificación consiste en la aplicación futura, continua y

sistemática de la mejor inteligencia disponible para los programas
de interés común en el sector público. La planificación es un
proceso continuo que requiere de constante reexamen de
direcciones, tendencias y cursos de acción política, buscando
13
William H. Newman, Administrative Action, 1958, p. 15.
14
Luther Gulick, Notes on the Theory of Organization, Papers on the Science of
Administration, 1937, p. 13.
15
Charles E. Merriam, ―The National Resources Planning Board‖, en G. B. Galloway (comp.)
Planning for America, 1941, p. 489.
16
National Resources Board, A Report on National Planning and Public Works, 1934, pp. 83-
84.

adaptar y ajustar los cursos de acción política, gubernamentales

con las menores pérdidas y presiones posibles. La planificación no
es un fin, sino un medio, un medio para la mejor utilización de lo
que tenemos, un medio para la emancipación de millones de
personalidades hoy encadenadas, para el enriquecimiento de la vida
humana.
Como ya insinúa esta última definición, hay autores que recalcan el
elemento de evaluación de la programación como un intento consciente
de dar forma al destino de la sociedad humana. Ésta es, por ejemplo, la
actitud de Waldo cuando define la planificación.
La planificación son los medios por los cuales la ciencia aplicada a

las cuestiones humanas puede facultarle al hombre encarnar sus
propósitos. Es la relación inevitable entre fines y medios. También
es, en sí misma un ideal que inspira. Por una vez al menos está
reconocido que no hay armonía natural en la naturaleza, no hay un
propósito divino o de cualquier otro tipo oculto debajo del flujo y
caos de la actual desplanificación. Se convierte en inmoral permitir
que pobreza, ignorancia, pestilencia y guerra continúen cuando se
les puede hacer desaparecer por medio de un plan. Aunque hay
algún desacuerdo sobre la naturaleza y los límites deseables de la
planificación, todos los estudiantes de administración son
―planificadores‖. 17
Estas definiciones y otras parecidas tratan de proponer una

definición que dé una sola base a la planificación. Hay, sin embargo,
algunos autores modernos que tratan de definir el concepto planificación
tomando en cuenta algunos aspectos comprensivos. Esta actitud se
expresa en las definiciones presentadas en los nuevos libros de Simón,
Smithburg y Thompson, y de Pfiffner y Presthus: 18
La planificación es la actividad concerniente a propuestas para el

futuro, con la evaluación de las alternativas propuestas, y con los
métodos por medio de los cuales estos procesos pueden ser
alcanzados. La planificación es un pensamiento racional, adaptado y
aplicado al futuro, en asuntos sobre los que los planificadores, o las
organizaciones administrativas con los que están asociados, tienen
algún grado de control.
17
Dwight Waldo, The Administrative State, 1948, p. 67.
18
La primera cita es de Herbert A. Simón, Donald W. Smithburg y Víctor A. Thompson, Public
Administration, 1950, pp. 423-424.

La planificación es esencialmente un medio para mejorar

decisiones y es por lo tanto un prerrequisito para la acción, dirigido
a responder dos preguntas vitales: ¿cuál es el propósito de una
agencia o un programa y cuáles son los mejores medios para
alcanzar ese propósito? Sin embargo, los cursos de acción política,
las organizaciones,
de flujo. y elque
Esto significa entorno social están
la planificación en un
debe serconstante
continua yestado
dinámica; y debe anticipar el cambio. En un sentido muy amplio, la
planificación administrativa debe considerar los fines políticos y las
vías apropiadas para alcanzarlos. Debe designar procedimientos de
operación efectivos y proveer supervisión técnica que asegure que
lo que fue planteado de hecho está siendo logrado. En el proceso, la
planificación toca cada aspecto de la administración, incluida la
formulación de alternativas de decisión, presupuestación,
coordinación, comunicaciones y problemas de estructura. La
planificación, en una palabra, es administración.
Hay algunos que están desalentados por la imposibilidad de llegar a

una definición general del concepto ―planificación‖ y se conforman con la
descripción de los diversos usos de este concepto en el sentido práctico:
Planificación es una palabra con muchos significados. Para algunos

significa diseño de planes para el futuro; para otros significa
solamente previsión y acción acordes con las futuras políticas del
gobierno para la regulación global de la economía. Para algunos
significa responsabilidad
acción necesaria gubernamental
para asegurar para ejercer
que el sistema cualquier
económico opere
eficientemente, para otros sólo significa que el gobierno debe
correlacionar cualesquier funciones que tome por su cuenta para
lograr los objetivos globales deseados. 19
Se pueden seguir citando muchas definiciones del concepto

―planificación‖, pero a pesar del interés en reunir las definiciones de este
concepto, esto no hará progresar directamente nuestro objetivo. Junto
con esto, tratando de desarrollar un modelo general de planificación, es
indispensable
esta definicióndefinir aun en
sirva como forma
base tentativaque
al enfoque la ―planificación‖,
desarrollamos en para que
esta
sección. Me parece que para el fin de desarrollar una teoría general de
planificación, 20 y basándonos en las diversas definiciones en la
19
Emmette S. Redford, Administration of National Economic Control, 1952, p. 18.
20
Hay que tomar en cuenta que según la nueva actitud en torno a las definiciones, la
―veracidad‖ de una definición depende, en cierta medida, del ―campo de debate‖ en que se va a
utilizar.

bibliografía, podemos definir ―planificación‖ de la siguiente manera: la

planificación es el proceso de preparación de un conjunto de decisiones
respecto a la actividad en el futuro, basándose en investigación,
reflexión y pensamiento sistemáticos. 21
Esta definición comprende algunos elementos, cuyo análisis
detallado aclarará la significación de la definición y sus dimensiones.
1. La planificación es un proceso. La planificación es un proceso o
actividad que difiere de la determinación de planificar (que es anterior
por orden de tiempo y lógica al proceso mismo de la planificación) y es
distinto del mero plan (que es un documento que se decide y se cambia
como resultado del proceso de planificación). Al ser la planificación un
proceso, es indispensable la existencia de una institución donde se lleve
a cabo el proceso, la existencia de personas que se encarguen del
proceso de planificación y la determinación de tiempo y medios para el
proceso de planificación.
2. La preparación de un conjunto de decisiones. El proceso de
planificación difiere esencialmente —y en general también en el aspecto
legal y de organización— del proceso de la confirmación del plan. La
planificación se ocupa en preparar un conjunto de decisiones y no de su
confirmación oficial. En la planificación, como la definimos nosotros, no
se trata de una sola decisión sobre un acto reducido u otro, sino que se
refiere a un sistema de decisiones, es decir, una serie de decisiones
dependientes una de otra, entrelazadas una con otra, y que juntas
conforman un conjunto consistente y coordinado, cuyo objetivo es
(lograr) objetivos definidos.
3. Respecto
actividad y no a laa reflexión
la actividad. La planificación
o pensamiento seella
sobre orienta a una
misma. Así, la
planificación no está orientada a una descripción del futuro, sino a la
actividad, es decir, a una tentativa de conseguir resultados distintos a
los que se podrían conseguir sin ella. 22
21
Tratando la definición del concepto ―planificación‖, existe ―planificación‖ de una sola
persona y existe planificación institucional y social (aquí de nuevo se puede distinguir entre
microplanificación y macroplanificación). El examen de los procesos de planificación del individuo
requiere un debate sobre los complicados problemas psicológicos y neurológicos, involucrados en
los que lo desconocido es mucho más que lo conocido. En este artículo trataremos
principalmente
para una sola sobre la planificación
institución social; junto
o un individuo, con esto,
con ciertos el modelo
cambios en expuesto aquí es
los conceptos aplicable
que en él
aparecen.
22
Esto tiene una excepción muy importante: si como resultado del proceso de planificación se
llega a la decisión de dejar que las cosas se desenvuelvan sin intervención. A pesar de la
importancia teórica de esta conclusión, hay que mencionar que sólo en raros casos llegó un
cuerpo planificador a tal conclusión. Se puede explicar este fenómeno como resultado del hecho
de que no se tiende a dedicar recursos a la planificación en campos que la acción no es
indispensable. Puede ser también que psicológicamente los planificadores no tiendan a concluir
que no hay necesidad de acción, porque tal actitud puede ser aceptada como una demostración
de que el mero proceso de planificación no fue necesario en tal caso.

4. En el futuro. Una de las características básicas de la planificación

es que está dirigida hacia una actividad en el futuro. Los procesos de la
planificación se pueden clasificar según esta dimensión básica e
importante para la planificación a corto plazo, la planificación a largo
plazo o planificación condicional, que toma en cuenta un tiempo no
23
definido y que no está seguro.
5. Basándose en investigación, reflexión y pensamiento
sistemáticos. Otra característica básica de la planificación es que se basa
en investigación, reflexión y pensamiento sistemáticos, es decir, es una
actividad racional, basada de la manera más amplia posible en
conocimiento. Esta característica es la que marca la diferencia entre
improvisación o formulación de alternativas de decisión basadas sólo en
intuición e impulso momentáneo y planificación. No hay que entender
esta característica como una negación de la importancia de la intuición y
el sentir del individuo con experiencia, que no siempre se puede
expresar en forma
planificación científica;
se basará pero en la medida
en investigación, reflexióndeylopensamiento
posible, la
sistemáticos. El conocimiento que existe acerca de la actividad de una
cierta planificación sirve como una dimensión muy importante, que
puede señalar en gran medida la decisión de abordar la posibilidad de
planificar. Esta definición del concepto ―planificación‖ es la base del
modelo general de planificación. Al análisis de su primera parte,
dimensiones de planificación, nos referimos ahora.
24
Las dimensiones de la planificación
Las dimensiones de la planificación, como ya fue dicho, son las bases
que en conjunto comprenden el marco de la planificación, que a su vez
son parte de un modelo comprensivo de planificación. Se puede
distinguir entre cuatro dimensiones de la planificación, que son:
a) Dimensiones relacionadas con el ambiente (en el significado
amplio del concepto environment), y en las condiciones externas en
que se desarrolla la planificación.
b) Dimensiones relacionadas con el aspecto de la actividad
social, que es el tema de la planificación.
23
La planificación de una operación militar es ―condicional‖. Está relacionada con la
preparación de un sistema de decisiones sobre una acción en el futuro, en un punto del tiempo
donde sucederá algo definido de antemano, pero está previsto que los sucesos que pueden
activar el plan de una cierta operación militar, por lo general, no suceden.
24
Cf., con el artículo del autor en Public Policy, vol. VII, 1956, pp. 122 ss., donde se
desarrolló el concepto ―Dimensiones de planificación‖.

c) Dimensiones relacionadas con la forma del plan que hay que

alcanzar.
d) Dimensiones relacionadas con las características de la
institución que programa, y las características de los
planificadores.25
Cada una de estas categorías comprende algunas dimensiones
importantes, que hay que relatar en forma detallada.
a) Dimensiones relacionadas con el ambiente y las condiciones
externas en las que se lleva a cabo la planificación.
Ya hablamos de una característica que hace al proceso de
planificación especialmente interesante, y es el hecho de que la
planificación depende de la realidad y el ambiente dados, y al
mismo tiempo es orientada a cambiar ciertos aspectos de esta
realidad y este ambiente por medio de una actividad social
organizada. Por eso no se puede considerar al ambiente y a las
condiciones externas como un elemento dado y completamente
independiente, aunque en la base, el ambiente y las condiciones
externas determinan en gran medida la característica del proceso
de planificación. Primero, el ambiente social —y especialmente las
instituciones políticas— define los objetivos generales de la
planificación, que se traducen por medio de relaciones recíprocas
constantes entre la institución planificadora, las instituciones
políticas y otras instituciones sociales, en las metas concretas de la
planificación. El ambiente cultural y económico provee de
conocimiento y recursos que ayudan a la planificación, incluyendo
profesionistas y expertos que
planificación, conocimiento pueden
que existe tomar parte en la dinero para
en la bibliografía,
la actividad de la planificación, etc. El ambiente económico y
político-evaluatorio determina las dimensiones de las alternativas
de acción que la planificación puede considerar, ya sea desde el
punto de vista de los medios máximos que podrán servir para la
ejecución de los planes, como desde el punto de vista de los medios
de acción (por ejemplo: el elemento de coacción) que se podrán
usar. Y por último, el ambiente físico, demográfico, social, cultural,
geopolítico y geoeconómico, que comprende la base que es sujeto y
objeto del proceso de planificación.
b) Las dimensiones relacionadas con el campo social de la
actividad que es el objeto de la planificación.
25
En cierto modo, todo el marco de la planificación, es decir, todas las dimensiones de la
planificación, están relacionadas con el ambiente y las condiciones externas. Sin embargo, desde
el punto de vista del análisis del marco que existe en cada momento, y sin entrar en los
aspectos históricos del desarrollo, se puede distinguir entre estas cuatro dimensiones
principales.

Se puede analizar el campo dado de la planificación desde el

punto de vista de ocho dimensiones diferentes: la rigidez o
elasticidad del campo de la planificación; el margen de tiempo al
que está dirigida la planificación; la extensión territorial-
demográfica a que está dirigida la planificación; la extensión de la
actividad
campo desocial objeto de fue
la planificación la planificación; la medida en que
planificado anteriormente; el
la relación
entre el límite que se va a planificar y su proceso; la medida de
penetración del campo de la planificación a la actividad social; la
significación social del campo cedido a la planificación.
La primera característica del campo de la actividad social que
comprende el objeto de la planificación es la medida en que este
campo sea definido y rígido, o la medida en que sea flexible y no
rígidamente fijado de antemano. Existe una gran diferencia en este
aspecto entre las distintas exposiciones planificadoras, empezando
por un campo en
y terminando de un
planificación
campo de definido y fijocuyos
planificación en todos susestán
límites detalles,
sujetos a la decisión de los planificadores, y cuya extensión es
flexible en gran medida.
La otra dimensión es la del margen de tiempo. Ya tuvimos
oportunidad de recordar la diferencia que hay entre la planificación
a corto plazo, y la condicional, sin fijar de antemano el tiempo. La
dimensión del tiempo incumbe a las raíces de la planificación, que
es, como ya hemos dicho, la preparación de un conjunto de
decisiones relacionadas con la actividad futura. La determinación
del margen de tiempo de la planificación sirve como un límite a esta
acción, y aquí es decisivo respecto a todas las características y
formas que revestirá la planificación.
Una importancia parecida atribuimos a la dimensión territorial
demográfica. Cada acción humana se desarrolla sobre una cierta
extensión dotada de características demográficas, aspecto
contenido en toda actividad comprendida en el campo de la
planificación. Aun en los campos de la planificación, donde los
aspectos físicos no son objeto central de la planificación, el
establecimiento de la extensión territorial-demográfica es muy
importante, porque los temas de la acción social organizada —el
Estado, la autoridad regional, la municipalidad, etc.— son definidos
con base en dimensiones territoriales-demográficas. Desde el punto
de vista de esta dimensión, la planificación se divide principalmente
en internacional, nacional, rural y urbana.
La amplitud de la actividad social, que es el objeto de la
planificación, a veces está relacionada con la dimensión de la
extensión, pero puede extenderse más. Entre los campos

principales de la actividad social que varias sociedades o compañías

se encargan de planificar, hay que contar: planificación física;
planificación militar, económica, social, y planificación comprensiva
—que aspira a desarrollar un enfoque que mezcla los aspectos
físicos, económicos, educativos, etc. Y en efecto, todos los campos
de la actividad
están sometidossocial en los
a cierto quede
grado seplanificación,
ocupa el Estado o la cada
porque burocracia,
burocracia tiende a atender al campo de su incumbencia con
medios racionales, incluida la planificación. Un problema muy
interesante acerca de esta dimensión es la medida en que por las
necesidades de la planificación se puede aislar cierto aspecto de la
vida social de sus lazos naturales y planificarlo aparte. Puede ser
que aquí se encuentre uno de los defectos principales de muchas
planificaciones, y es que no consideran la necesidad de una
planificación amplia que tome en cuenta la dependencia recíproca
entre diversos campos de la vida.
Dos dimensiones más del campo de la actividad social que son
objeto de planificación, y que a veces dependen uno del otro, son el
hecho de que el objeto de la planificación fue sometido a una
planificación anterior; y la relación entre el campo de la
planificación y el proceso de planificación. El hecho de que el objeto
de planificación haya sido materia de planificación anterior, se
puede distinguir entre una planificación primaria —en caso de que
el campo no haya sido todavía sujeto a planificación— y
planificación más prolongada, en caso de que este campo ya haya
sido sujeto de planificación. En el sentido de la relación entre el
campo y la planificación, se puede distinguir entre campos de
planificación activos y pasivos, y en la medida que tratamos un
campo activo, entre una actitud más positiva o más negativa hacia
la planificación.
Las otras dimensiones son: la medida de penetración del
campo de la planificación y las actividades sociales en el mismo
campo, y la significación social de este campo de la planificación.
En el caso de que la medida de penetración de la planificación
a la actividad social se considere importante, la planificación se
dirige a penetrar profundamente la actividad social e influirla en sus
detalles; por otro lado, si la medida de penetración es pequeña, la
planificación está dirigida sólo a tratar ciertos fenómenos del campo
de la actividad social.
La última dimensión del segundo tipo —la significación social
del campo de la planificación— es distinta de las anteriores. El
punto de partida aquí no es la planificación, sino la significación
social en su totalidad, que depende de muchos factores. En

principio, un campo de planificación amplia tendrá mayor

significación social, pero no siempre es así. Así, por ejemplo, la
significación de la planificación militar cambia según la realidad de
la existencia de un peligro de guerra; la significación de una
planificación económica depende de la situación del mercado, la
significación demercado
situación en el la planificación de recursos
de trabajo, humanos depende de la
etcétera.
c) Dimensiones relacionadas con la forma del plan a que se
quiere llegar.
Aquí ya no tratamos de las características del campo de la vida
social que son el objeto de la planificación, sino de las
características del plan a que se pretende llegar, que de por sí
depende del campo de la planificación, de los objetivos de ella y sus
metas, de las características de la institución planificadora, del
ambiente de la planificación y de sus condiciones externas. Aquí
podemos
realidad deldistinguir tres dimensiones
plan pretendido, la formaprincipales:
del plan y elelgrado
gradode
dedetalle
del programa.
Si tratamos el grado de realidad del plan al que aspiramos, la
distinción principal está entre un plan dirigido a una realización
efectiva, y un plan que está dirigido a otro objetivo —principalmente
político o de relaciones públicas— y no para ser realizado. 26 De
hecho, con frecuencia nos encontramos planificaciones cuyos
objetivos son finalidades políticas, movilización de apoyo público,
etc., buscando éstas por medio de la preparación de un plan que se
ve bonito,
entre pero sin la que
la planificación intención sinceraade
está dirigida unaplicarlo.
plan queLanodistinción
es real,
como en los casos anteriormente mencionados, y la que está
dirigida a llegar a planes reales, es indispensable para la
comprensión de muchos casos de planificación. 27
Si tratamos las formas principales del plan a las que la
planificación puede ser dirigida, hay que mencionar, entre otras,
planes a un tiempo dado (plan de trabajo anual, plan de cinco
años), plan que describe la situación a que se aspira (plan padre,
plan descriptivo), plan de acción en la forma de orden de ejecución
26
Una clase especial de planificación que hay que mencionar aquí es la planificación que no
está orientada a preparar un plan, sino que sus metas son otras, como: entrenar planificadores
y examinar sus aptitudes, ―maniobras de estado mayor‖ de diferentes clases, movilización de
apoyo público y político por medio del mero hecho del proceso de planificación (aun sin llevarlo a
la etapa de preparar un plan), encontrar empleo para gente que se quiere sacar de otros
puestos, etcétera.
27
Claro que puede existir la intención de una planificación real, que a la vez sirva para
distintos fines políticos.

que entra en vigor al empezar cierto suceso, un plan elaborado en

forma de presupuesto y un programa multifactorial.
La tercera dimensión relacionada con la forma del plan a que
se aspira es la medida del detallamiento del plan. La medida de
detallamiento del plan se mueve cuanto más detallado y menos
detallado. En la medida que el plan que se desea alcanzar incluya
decisiones más detalladas y precisas, el proceso de la planificación
tendrá que tratar más y más los detalles de los problemas, y si el
plan está destinado a tratar solamente en líneas generales, la
planificación se concentrará en principios e instrucciones.
d) Dimensiones relacionadas con las características de la
institución planificadora y de los planificadores.
Otro grupo de características (que en sí pueden ser objeto de
planificación) están relacionadas con las características de la
institución planificadora y de los planificadores. Éstas incluyen la
construcción de la organización del cuerpo planificador; los recursos
y medios a disposición de éste (experiencia, sistemas de trabajo,
tiempo); el conocimiento, los valores y la personalidad de los
planificadores como individuos, su posición social como individuos y
la posición social del cuerpo planificador como institución.
De hecho, estas dimensiones determinan en gran medida la
calidad de la planificación y su forma, y conviene dedicarles
atención en la investigación y en la práctica administrativa a la vez.
Otra dimensión relacionada con las características de la institución
planificadora que hay que mencionar aquí es el hecho de que la
planificación puede ser secundaria o primaria. La planificación
secundaria se da dentro del marco de un plan más general, que fue
preparado por una institución planificadora más elevada. Es una
planificación detallada en un campo más reducido y requiere decisiones
más generales. En cambio, la planificación primaria es una planificación
no realizada como el proceso de la planificación secundaria y no se
realiza en un marco más amplio (véase el diagrama A —la
representación esquemática de las dimensiones de la planificación).
Se puede ampliar el conjunto de las dimensiones de la planificación
por medio de la discriminación entre dimensiones agregadas y el
detallamiento de Pero
subdimensiones. las diversas
para la dimensiones mencionadas
finalidad de construir como analítico
un modelo
general de planificación, parece que podemos conformarnos con las
dimensiones mencionadas, y que nos servirán como esqueleto para el
análisis y examen del aspecto estático marginal de la planificación. Para
completar el modelo hay que tratar ahora su aspecto dinámico, es decir,
los procesos de la planificación.


Procesos de la planificación
En contraste con las dimensiones de la planificación que tratan sobre un

marco relativamente estático, los procesos de la misma, son las
actividades que conjuntamente comprenden la canalización de la
28
planificación,
separación en losel diversos
análisis de la actividad
procesos que ladecomponen,
la planificación y su
esto comprende
la segunda parte del modelo analítico general de planificación.
Para completar el cuadro y entender la planificación como un
fenómeno social que depende de procesos sociales y que influye en tales
procesos, en esta parte del modelo trataremos no solamente sobre los
procesos de la planificación, sino que analizaremos también los procesos
anteriores al proceso de planificación (los que llamaremos ―procesos de
preplanificación‖) y los procesos que surgen después de la planificación
(los que llamaremos ―procesos de posplanificación‖).
Pero antes
importante de otra
indicar empezar el examen
vez las de recíprocas
relaciones los diversos procesos, es
y la
retroalimentación constante que existen entre ellos; esto es necesario
señalarlo también respecto a las dimensiones de la planificación, que
por su naturaleza influyen sobre los mismos fenómenos; especialmente
me refiero a los diferentes procesos que comprenden una actividad
prolongada y dinámica que se está formando constantemente por otras
actividades, entre otras, las del marco de la planificación y los procesos
de la planificación en su desarrollo.
28
Desde el punto de vista de la terminología, hay que anotar aquí que el uso del término
―proceso‖ es relativo. Cada ―proceso‖ es, en cierta medida, un ―proceso secundario‖ y cada
―proceso secundario‖ se puede partir en ―procesos secundarios de segunda categoría‖. La
planificación es en sí un ―proceso‖; se le puede distinguir entre ―procesos secundarios‖ distintos
(eso es lo que tratamos en esta sección) que en sí misma es efectivamente un ―proceso
secundario‖ para el ―proceso‖ de la administración. Tratando sobre los ―procesos secundarios‖ de
la planificación que estamos abordando ahora, se pueden distinguir en cada uno de ellos
―procesos secundarios de segunda categoría‖. Para simplificar, usaremos siempre el concepto
―proceso‖, sin detallar si es ―proceso principal‖, ―proceso secundario‖, ―proceso secundario de
segunda categoría‖, etcétera.

También hay que tomar en cuenta que a pesar de la necesidad y la

posibilidad analítica de distinguir entre los diversos procesos de la
planificación, y a pesar del hecho de que en diferentes etapas de la
actividad planificadora se destacan especialmente un proceso u otro, el
hecho es que la actividad de planificación es prolongada, los procesos de
planificación
profundamente están activos todo el ytiempo,
interrelacionados encontrándose
entrelazándose de manera
constante.
A la vez que percibimos el proceso de planificación como una
uniformidad prolongada, podemos distinguir en él varios procesos, pero
empecemos con los procesos de preplanificación.
Los procesos de preplanificación se dividen en seis procesos
fundamentales: el despertar de la conciencia de la necesidad de
ejercitar la acción; el despertar de la conciencia de la necesidad de una
planificación; la determinación primaria de la finalidad de la
planificación; fijar
la planificación, y elel señalamiento
cuerpo planificador; la asignación
de las actividades dede
la recursos para
planificación.29
La existencia de una conciencia acerca de la necesidad de ejercitar
una acción es una condición primordial e indispensable para cada acción
social organizada y consciente, incluyendo la planificación.30 Sólo la
existencia de otra conciencia, la de la necesidad de planificar, puede
desembocar en la actividad planificadora. Por los recursos y el esfuerzo
necesarios para la planificación y su condición de ser algo consciente, no
es un proceso que ocurre en forma espontánea o gracias a desarrollos
seudoorgánicos en indispensable
Una condición la actividad depara
diversas organizaciones.
que exista una actividad de
planificación es que en el entendimiento consciente de la necesidad de
planificar se esté dispuesto a pagar cierto precio, que a veces es muy
caro. Aquí hay un problema muy interesante, y es, en qué medida la
existencia de la conciencia de la necesidad de planificar es en sí
resultado de un pensamiento racional.
Los problemas que afronta una cierta sociedad o una cierta
organización en un tiempo dado, son siempre muchos, y no se pueden
dedicar medios al análisis sistemático que comprende la planificación de
29
Existe una relación interna entre los procesos de preplanificación y el marco de la
planificación, que mencionamos al hablar de las dimensiones de la planificación. El marco de la
planificación dado en cada momento de ellas es en gran medida el resultado de los procesos de
preplanificación, que en su mayoría están dirigidos a la determinación del marco en el que se
llevará a cabo el proceso de planificación.
30
El despertar de la conciencia acerca de la necesidad de ejercitar una acción está conectado
con valores e ideologías determinados, que consideran el orden existente como un orden de
Dios, que no hace falta cambiarlo y que está prohibido cambiarlo, y niega, por supuesto, el
despertar del conocimiento sobre la necesidad de ejercitar una acción.

cada uno de ellos a la vez. Es cierto que hay campos en los que desde el
punto de vista de la probabilidad anticipada y la existencia de un
conocimiento relevante, se puede planificar más que en otros. Para
conseguir al máximo que sea una acción racional, es necesaria la
planificación de la planificación, es decir, relacionar el hecho de que se
ha despertado
campo la conciencia
con la decisión de basada
racional la necesidad de planificación
en investigación en cierto
y pensamiento
sistemáticos, que conviene ocuparse en planificar en este campo, y sólo
en éste. Es un problema muy importante si queremos mejorar la acción
de planificación en general, y que se descuidó en la teoría y en la
práctica.
Cuando existen la conciencia de la necesidad de ejercitar una
acción y la conciencia de la necesidad de planificación, se acercan los
procesos de preplanifícación a los procesos de planificación. La
determinación primaria de las metas de la planificación, que define
también en gran
planificación, medida
sirve como el campo
base de la actividad
indispensable social
para la de que trata
determinación dela
las metas de la planificación en un proceso más tardío. Es importante
recalcar el carácter primario de la determinación de esas finalidades que
son las metas de la planificación. Junto con esto, sirve la formulación,
aunque sea de forma primaria, de las metas de la planificación, como
una parte muy importante para fijar un marco de planificación, ya que
sin éste faltará un eslabón indispensable para los procesos de
planificación.
De hecho, muchas veces la determinación de las metas de la
planificación está muy relacionada con la determinación del cuerpo
planificador, y es el documento o la orden que asignan oficialmente al
cuerpo, unidad o persona que se hará cargo de la planificación, lo que
determina mayormente las metas de la planificación. La designación del
cuerpo planificador comprende muchos problemas para identificar el
cuerpo óptimo para el fin de planificar cierto tema y escoger su mejor
forma de organización. Así, por ejemplo, el problema es en qué medida
se debe dotar al cuerpo planificador de un documento de carácter legal,
de un decreto de carácter formal pero no legal, o por medio de
instrucciones y arreglos internos sin carácter oficial. La determinación de
la relación organizacional y funcional entre la unidad planificadora, y las
unidades que se ocupan
de la planificación y entreenlasla unidades
administración
que sede los campos
harán delaactividad
cargo de
realización de los planes, es también uno de los problemas más serios
en la teoría de la administración y de la planificación.
Ya dijimos que el proceso de planificación es caro desde el punto de
vista de los recursos que requiere. La asignación de recursos
financieros, humanos, equipo y tiempo, comprende otro proceso

preplanificativo de mucha importancia, respecto a la forma y carácter de

los procesos de planificación. Para este proceso se requiere de nuevo de
un análisis racional muy cuidadoso y minucioso —que en sí puede ser
objeto de planificación— para determinar cuál es la cantidad óptima de
recursos que hay que dedicar para un cierto programa de planificación.
Para finalizar, hay que recordar el proceso de determinación de las
instrucciones para la planificación. Este proceso de preplanificación trata
de fijar la forma del plan deseado y la demarcación parcial de las
opciones de acción que se van a considerar en la planificación, 31 y en
determinar las otras instrucciones acerca de los reglamentos de la
planificación y sus métodos.32
Según el orden lógico temporal, los procesos de preplanificación
vienen antes que los de la planificación. Pero en el mismo hecho de
iniciarse los procesos de la planificación entra en consideración un factor
nuevo y muy importante que va a influir en el desarrollo futuro de los
procesos
sobre los de preplanificación
procesos y que tendrán
de la planificación en su una influencia
desarrollo, así constante
como sobre
los procesos de posplanificación. Junto con esto, los procesos de
preplanificación seguirán avanzando y transformándose y tendrán
influencia continua y constante sobre los procesos de planificación y su
desarrollo así como sobre los procesos de posplanificación. La acción de
la planificación está compuesta de seis procesos principales: la
traducción de las finalidades de la planificación a metas de planificación
y la determinación de una escala de prioridades, entre ellas: la
recolección de conocimiento relevante; formulación de alternativas de
acción; evaluación de las ventajas y desventajas de las diferentes
alternativas e identificación de la opción óptima; un nuevo análisis de la
opción óptima a la luz de nueva investigación y reflexión, y la traducción
de la opción óptima en un sistema de decisiones de acción en el futuro,
en la forma de un plan.
La formulación de metas concretas de planificación, con un carácter
definido y claro, comprende un primer proceso en la actividad de la
planificación. La determinación de las metas se hace en interrelación
constante entre el cuerpo planificador y otros cuerpos sociales,
especialmente políticos y económicos, interesados en este campo de
planificación. Las metas pueden ser más o menos definidas y detalladas,
pero la determinación de metas en el grado de opciones mínimas es un
eslabón indispensable en el proceso de planificación, porque sólo por
medio de estas metas se puede lograr una decisión racional sobre el
medio de acción óptimo.
31
La mayoría de los límites de las alternativas de acción están determinados por el ambiente
de la planificación, sin un proceso especial.
32
Por ejemplo, el deber de aconsejarse en cierta etapa con determinados cuerpos interesados; el deber
de presentar un informe intermedio, etcétera.

Es conveniente recalcar el uso del habla en plural, cuando hablamos

del concepto ―metas de planificación‖. La mayoría de los temas de
planificación tienen más de una meta, y fuera de una actividad de
planificación reducida y limitada, casi toda planificación tiene muchas
metas.
El hecho de que la planificación tenga muchos objetivos despierta
serios problemas desde el punto de vista de la evaluación de las
ventajas y las desventajas de las diferentes opciones de acción, que no
pueden ser resueltos sin la consideración de las diferentes metas o por
lo menos la determinación de una clara escala de prioridades entre ellas.
Pero no es suficiente determinar las metas, sino que el proceso de
determinación tiene que ocuparse también en determinar la escala de
prioridades entre las metas. Como los diferentes intereses y
concepciones están interesados en asignar prioridad a una meta u otra,
este proceso de determinar una escala de prioridades generalmente
despierta
solucionaruna
sin controversia en gran medida
la constante necesidad grave,
que tiene que no se
el proceso depuede
preplanificación de determinar objetivos de la planificación, en contacto
con los cuerpos políticos a los que el cuerpo planificador está sometido.
Por la dificultad de determinar el orden de prioridades entre las diversas
metas de la planificación, existe la tendencia de dejar el asunto sin
aclarar, pero lo que se gana con esto es verdaderamente una pérdida ya
que como vamos a ver, no se puede posponer la elección de la
alternativa óptima de acción sin un claro orden de prioridades entre las
metas o, más correcto, sin determinar el examen a las diferentes metas,
se cae en una falta en el orden de prioridades que daña severamente la
acción de la planificación.
Si la aclaración de las metas de la planificación es el primer proceso
de la acción planificadora, la concentración del conocimiento relevante
es el proceso básico que caracteriza el proceso de planificación per se.
La importancia de este proceso está recalcado ya en la mera definición
del concepto de planificación como ―el proceso de preparación de un
sistema o conjunto de decisiones...basándose en investigación,
observación y pensamiento sistemático”. La acumulación de
conocimiento acerca de la actividad de la planificación la acompaña
constantemente y se entrelaza en todos los procesos de la planificación.
Junto conrelevantes,
de datos esto, se puede distinguir
que se destacaun proceso especial
especialmente de acumulación
en ciertas etapas de
la planificación; una de ellas es la preparación de estudios básicos y la
acumulación de información básica en relación con los problemas que en
ellos se ocupa una planificación específica, y esto se lleva a cabo, por lo
general, inmediatamente después de determinar los objetivos de la
planificación. Todos los procesos de la planificación y sus etapas se
basan en gran medida en el conocimiento e información que se

acumulan en esta etapa, y con base en ellos se definirán las diferentes

opciones de acción, se escogerá la alternativa de acción óptima y se
formulará el plan. Cualquier defecto en este proceso puede tener graves
consecuencias y perjudicar la acción de planificación en su conjunto.
Los problemas relacionados con el proceso de acumulación del
conocimiento relevante —que incluye la descripción de la situación
imperante, el pronóstico de los cambios previstos y el conocimiento de
las diversas variables que forman el fenómeno, y que por medio de
cambios en ellos se puede dirigir el desarrollo hacia los objetivos de la
planificación 33 son muchos: la dificultad de determinar en esta etapa
cuál es el conocimiento requerido; la necesidad de ser ayudado por
científicos de distintas disciplinas a los que muchas veces es difícil
comunicar entre sí; los gastos que comprende emplear buenos expertos
y hacer investigaciones, estudios y experimentos; el hecho de la falta de
conocimiento y métodos para desarrollar el conocimiento en muchos
campos, y la escasez
conocimiento. 34
Estasdeson
expertos y profesionales
sólo algunas con experiencia
de las dificultades y
que afrontan
los que se ocupan en este proceso, pero si la planificación es más
comprensiva y trata de problemas sociales complicados, destaca más la
falta de un conocimiento relevante que pueda servir como base a la
actividad de planificación y aquí se encuentra uno de los obstáculos más
serios y más difíciles en la planificación comprensiva e integral.
El proceso de acumulación del conocimiento relevante llega en esta
etapa de la planificación a su cima, pero sigue acompañando todos los
procesos de la planificación para alcanzar otro punto cimero en el
proceso de evaluación de las ventajas y desventajas de las diferentes
posibilidades de acción y la identificación de la opción óptima. Pero
antes de llegar a este proceso hay que analizar el proceso de definición
de las principales opciones de acción.
El marco de la planificación y los procesos de preplanificación
determinan ciertos límites a la libertad de acción del cuerpo planificador,
en lo que respecta a la preparación de un sistema o conjunto de
decisiones para la acción en el futuro, límites que se expresan en la
33
Es muy importante que el conocimiento incluya teorías basadas en las diferentes variables
que dan forma al fenómeno y sobre la influencia de los cambios que se van a introducir en las
variables
investigacióny sus futuros
de la desarrollos.
situación imperante.Sin este sólo
Porque conocimiento
si se sabe teórico no ava
cómo van a ayudar
influir ninguna
los cambios de
las variables al fenómeno, vamos a poder desarrollar sistemas de actividad para conseguir los
objetivos deseados. Así, por ejemplo, el desarrollo de la teoría económica fue una condición para
la planificación exitosa en el campo de la economía, y sin una teoría que indicara las variables
determinantes fallaron hasta ahora casi todos los experimentos de influir en los índices de
natalidad.
34
Esta dificultad se acentúa sobre todo en los países conocidos como subdesarrollados, que
son especialmente los más necesitados de planificación. El uso de expertos extranjeros (de los
que tampoco hay demasiados) puede llenar sólo muy poco la falta de expertos locales que
conocen las condiciones de cerca.

negación de ciertos medios de acción y en la limitación de los recursos

que estarán a disposición para la ejecución del plan. Dentro de estos
límites, la acción de planificar tiene que escoger dentro de una
constelación de decisiones óptimas, es decir, la mejor posible en las
condiciones dadas. Para la identificación de esta alternativa hay que
definir, en están
decir, que primerincluidas
lugar, todas
en lalas posibilidades
libertad dedel
de acción acción reales, es
cuerpo
planificador, y que está determinado principalmente por el marco de la
planificación y los procesos de preplanificación; y en segundo lugar, hay
que evaluar relativamente las ventajas y desventajas de las diferentes
opciones de acción e identificar la alternativa de acción óptima. 35
La formulación de las principales posibilidades de acción es el
proceso creativo principal de la planificación, y requiere de imaginación,
conocimiento y sentido de realidad a la vez. La falta de visión respecto a
todas las posibilidades escondidas en el material, y por esto no
reconocer que quizá
graves errores una alternativa
que impide a la acciónpueda ser la mejor,
de planificar lograres unosude los
todo
potencial. Claro que a veces es difícil abarcar todas las posibilidades: la
gente tiende a pensar en forma rutinaria y a caminar por el camino fácil;
en cambio, el pensamiento creador requiere de un esfuerzo y aptitud de
los que no muchos están dotados. 36
Existe también la tendencia psicológica a no ver una de las
opciones importantes, que es: no desarrollar ninguna actividad.37
Simultáneamente, con la formulación de las principales
posibilidades de acción, ocurre un proceso de evaluación de las ventajas
yevaluación
desventajas deinversión
de la las diferentes
y del alternativas.
rendimiento Este proceso con
relacionados requiere
cada
alternativa; ésta es una tarea muy difícil donde muchas veces es
necesario adivinar, basándose en el sentido común del muy
experimentado y no en el conocimiento o por lo menos en hipótesis
definidas.
En relación con este proceso, es interesante mencionar tres
problemas principales:
35
Estamos aludiendo aquí al hecho de recibir propuestas de decisión por el cuerpo
planificador sobreporel lasistema
mucho el interés deformulación
teoría de acciones que éste quiere
de opciones proponer.
de decisión y seÚltimamente
desarrollaronsemodelos
amplió
y diversos sistemas de racionalización de este proceso. Especialmente son importantes los
trabajos de Herbert Simón, Burton Sapin, R. C. Snyder, H. W. Bruch. Al lector interesado en un
prólogo relativamente fácil al tema, se le recomienda consultar a Martin Shubik (comp.),
Readings in Gante Theory and Political Behavior, 1954.
36
Una de las razones importantes de separar la organización de la acción de planificación del
tratamiento administrativo cotidiano en el tema que es objeto de planificación, es la necesidad
de vencer la actitud rutinaria que se suscita a veces con el trato diario de los detalles de un
cierto tema. Pero la falta de contacto con el trato diario representa también un grave peligro.
37
Véase la n. 22.

1. La evaluación de ventajas y carencias requiere determinar la

inversión y rendimiento que comprende cada posibilidad de acción.
La naturaleza de la inversión y rendimiento será distinta en los
diferentes campos de planificación y diferentes obras de
planificación, pero casi nunca se les puede medir cuantitativamente
en forma exacta.
inversión, A veces
que sobre todo es más fácil recursos
comprende cuando se trata
que de lamedirse
pueden
en dinero. Pero el rendimiento comprende casi siempre factores que
no tienen un precio definido, y que su evaluación depende en gran
medida de los valores subjetivos de los evaluadores.
2. El rendimiento contiene siempre cuatro clases de
―productos‖: previstos y deseados (es decir, de acuerdo con las
metas de la planificación); previstos y no deseados; imprevistos e
indeseados; imprevistos y deseados. En la medida que la
planificación sea para un espacio de tiempo más largo, y que sea
comprensiva
se aumentaráyelextensa y que imprevisto
rendimiento falte conocimiento sobre sustambién
que mayormente temas,
será indeseado (desde el punto de vista de las metas del tema de
planificación). Sobre todo en planificación social comprensiva,
donde el conocimiento a nuestra disposición es escaso, aumenta el
peligro de una reacción en cadena que no se puede esperar de
antemano y que puede ir más allá de las expectativas de los
planificadores y sus metas.
3. En la evaluación del rendimiento el concepto probabilidad
tiene un lugar importante. Con la mayoría de las planificaciones no
es posible, por falta de conocimiento y por la cantidad de variables
que influyen en el fenómeno, determinar el rendimiento de otra
forma, sino en la medida de la posibilidad de cierto resultado.38 _ 39
Estas dificultades toman otra forma cuando pasamos a la segunda
parte de este proceso, es decir, a un análisis comparativo de las
ventajas y desventajas de las diferentes opciones de acción y a la
determinación de la alternativa óptima. Desde cierto punto de vista, es
más fácil llegar a una evaluación relativa de ―más o menos‖ sobre las
ventajas y desventajas de las diferentes opciones, pero la evaluación
relativa requiere una comparación entre rendimiento e inversiones de
una calidad distinta, que a veces no tienen un común denominador.
38
Una excepción importante es la planificación física con metas tónicas, donde la mayoría de
los factores importantes se conocen y son calculables. Aquí también hablamos de una
probabilidad muy alta y no de una seguridad absoluta, y como prueba tenemos el derrumbe de
las presas y la inundación en Holanda en 1953 y el derrumbe del dique en el sur de Francia en
1959.
39
El desarrollo del Theory of Game contribuyó mucho al entendimiento de esta característica
básica de casi toda acción humana racional.

Aquí es necesaria una consideración constante en torno a las

distintas metas de la planificación y a la escala de prioridades que fue
determinada entre ellas, pero hay que reconocer explícitamente el
carácter subjetivo de la evaluación relativa de las ventajas y
desventajas de las diferentes posibilidades de acción, 40 porque el
reconocer
aumenta lasla indispensable necesidad
posibilidades de que estade realizar evaluaciones
evaluación subjetiva se subjetivas
efectúe
consciente y abiertamente. Aquí se encuentra uno de los caminos
principales que llevan hacia la objetivación más completa posible en este
proceso, y al control de los planificadores para que no se salgan de su
papel ni de sus atribuciones en una sociedad democrática.41
Después de la identificación primaria de la alternativa de acción
óptima (o, en ciertos casos, algunas opciones entre las que hay que
escoger la óptima), empieza el proceso de reexaminación de la opción
escogida, a la luz de la investigación y acumulación de más
conocimiento
esa alternativaenfocado directamente
de acción. a los problemas
Si estas investigaciones relacionados
y reflexiones con
afirman
las suposiciones sobre las que se basaba la determinación de una
posibilidad de acción como la opción óptima, entonces llega la acción de
planificación al proceso de traducir la posibilidad de acción en un plan.
En el caso de que la investigación y reflexión no apoyen la conclusión
anterior sobre la identificación de la posibilidad de acción óptima, vuelve
la acción de planificación a la etapa anterior y hay que evaluar de nuevo
las ventajas y desventajas de las diferentes opciones de acción para
escoger de nuevo una posibilidad de acción que se considere óptima y
que otra vez será el tema de más investigación y reflexión.
El último proceso en el ciclo de las actividades de la planificación es
la traducción de la opción óptima de acción a un sistema de decisiones
respecto a la actividad en el futuro, es decir: a un plan. El plan cuya
forma externa depende mucho del marco de la planificación y las
instrucciones que fueron dadas a la actividad de planificación, expresa
las conclusiones de la planificación en forma sistemática y apropiada
para servir como base y guía para la ejecución del plan.
En la preparación del plan llega la actividad de planificación a su fin,
y empiezan los procesos de posplanificación.
40
En la teoría económica se hicieron muchas tentativas para llegar a métodos que hicieran
posible una evaluación cuantitativa de diferentes factores de inversión y rendimiento, incluyendo
factores no materiales. El examen de estos métodos y de otros problemas del aspecto
económico de la planificación —como la necesidad de evaluar los usos alternativos de los
diferentes recursos— sale de los límites de este artículo.
41
Aquí existe una oportunidad muy importante de cooperación entre diferentes cuerpos
públicos y políticos en los procesos de planificación, porque el planificador profesional tiene una
ventaja en la decisión valorativa, por lo que es deseable, en una sociedad democrática, la
colaboración máxima de diferentes factores representativos.

Los procesos de posplanificación no son menos complicados y a

veces son más complicados que los de la planificación misma, porque
los procesos de planificación gozan de una cierta uniformidad y se llevan
a cabo en gran manera en los confines de un cuerpo uniforme que está
a cargo de ellos, pero los procesos de posplanificación están dispersos
entre diferentes
choques instituciones
entre diferentes y cuerpos,
fuerzas sociales.y a veces son objeto de
En el límite de esta sección no vamos a poder detallar los procesos
de posplanificación, pero los vamos a mencionar en forma breve. Los
principales de estos procesos son tres: la afirmación del plan, la
ejecución del plan, y el análisis de los resultados de la ejecución.
Después de ellos comienza una serie de procesos que en gran medida
son una repetición de las actividades de la planificación, y es la
replanificación.
En relación con cada uno de los procesos de posplanificación existe
el problema
cuál de cómo determinar
será la autoridad el cuerpo
de este cuerpo 42 que seserán
y cuáles hará sus
cargo de ellos,
conexiones
con el cuerpo planificador. También se puede analizar cada uno de los
procesos de posplanificación en relación con el marco en que ocurren,
donde una de sus principales dimensiones es el plan, o en relación con
sus subprocesos, que muchas veces comprenden la ―planificación‖, que
puede ser primaria (como el plan de trabajo del cuerpo legislativo) o
secundaria (como en la planificación que se lleva a cabo como parte de
la ejecución del plan principal).
En relación con la composición del modelo general de planificación,
no
perohace falta examinar
tenemos los detalles
que recordar de los recíprocas
las relaciones procesos deentre
posplanificación,
los procesos
de planificación y los procesos de posplanificación. Desde este aspecto,
es de especial importancia el proceso de la ejecución del plan, porque
cuando sucede este proceso (que en sí es muy complicado), la
planificación está expuesta a su mayor examen —en qué medida se
puede ejecutar el plan en la forma en que fue preparado, para conseguir
los resultados deseados y las metas de la planificación.
Aun si la actividad de la planificación se destacó por su alta calidad,
forzada por la realidad, su desarrollo seguramente se desviará de lo
previsto en mayor o menor medida en el tiempo de la ejecución, ya que
siempre suceden cambios constantes en el marco de la planificación y
en los procesos de preplanificación, que también obligan a la adaptación
constante del plan a las condiciones que están desarrollándose. Esta
necesidad de cambio constante del plan es la que obliga a la continuidad
en el proceso de planificación, hasta conseguir sus metas, continuidad
42
Por ejemplo: si en la aprobación del plan puede el cuerpo autorizado cambiar los detalles
del plan, o solamente afirmarlo o rechazarlo por completo.

que después de preparar el primer plan toma la forma de una

replanificación. La replanificación requiere otra vez de la continuación de
todos los procesos de planificación, con el propósito de adaptar el plan
al conocimiento nuevo, por cambios de las condiciones y por
conclusiones derivadas de la ejecución del plan. (Véase el diagrama B —
la representación esquemática de los procesos de planificación.)


Resumen: hacia una teoría general de planificación
La planificación ocupa un lugar único en su género en la actividad

humana y social: comprende un experimento para dar forma al futuro,
usando, conscientemente, el conocimiento y la aptitud del razonamiento
humano, con el deseo de realizar una actividad organizada y racional
para alcanzar metas que la sociedad (o ciertos cuerpos en ella) requiere
de sí misma.43
La naturaleza básica de la planificación determina su importancia
desde el punto de vista humano y social y ésta es a la vez la fuente de
las dificultades que afrontan el deseo de una planificación mejor y más
comprensiva: la dificultad de llegar a un acuerdo sobre los objetivos y
metas, falta de conocimiento sobre las fuerzas y las variables que dan
forma al destino de la sociedad y la falta de posibilidad de orientar estas
fuerzas y variables para gobernarlas aun cuando las conocemos y
entendemos; éstos son algunos de los principales factores que por su
causa hay que concebir la planificación como una empresa muy difícil.
Puede ser que las limitaciones del cerebro humano determinen un
límite absoluto al mejoramiento de la planificación y su avance, pero no
cabe duda que todavía no llegamos a un límite absoluto como éste, y
aún es posible y necesario trabajar por el mejoramiento del proceso de
planificación. Cada aumento en el conocimiento y cada experiencia
adquirida por un caso más de planificación es una contribución al
mejoramiento de la misma, 44 pero la planificación no va a poder
avanzar sólo por
investigación casualidad.
orientada La comprensión
directamente de la de
al desarrollo necesidad de general
una teoría
de planificación, es indispensable para la atención y acumulación de los
recursos que posiblemente podrán conseguir que una planificación más
comprensiva y más sistemática sea posible. Si queremos un trato más
racional a los problemas sociales junto con el uso máximo del
conocimiento que tenemos, y si queremos hacer posible la solución más
sistemática de los problemas sociales, tenemos que aspirar a desarrollar
una teoría general que trate los problemas que abarca la planificación
para así contribuir a su comprensión y solución.45
43
Por eso, la acción de planificar parece desde cierto punto de vista la actitud del Policy
Sciences, que aspira a aprovechar el conocimiento para la solución de problemas sociales. Véase
Harold D. Laswell, The Policy Sciences, 1951.
Uno de los libros más importantes e interesantes que contribuyeron al desarrollo de esta
actitud en las ciencias sociales es de Robert S. Lynd, Knowledge for What?, 1948.
44
Aquí hay que mencionar la importante contribución, y que contiene todavía muchas
posibilidades para la planificación comprensiva, de las máquinas automáticas de procesamiento
de datos.
45
Un experimento interesante para desarrollar un sistema o modelo de pensamiento

En la etapa actual del desarrollo de la teoría de la planificación se

llevaron a cabo exitosas obras de planificación en diferentes países, y se
puede hacer todavía mucho más para mejorar actividades sociales por
medio de una planificación más sistemática. Especialmente en el campo
de la planificación administrativa, económica y regional, fue adquirida
46
mucha experiencia
más desarrollo de las yactividades
existe bastante conocimientoen
de la planificación que hacecampos.
estos posible
Pero aun con esto será difícil mejorar la actividad planificadora en estos
campos, y no vamos a poder pasar a una planificación general exitosa
sin el desarrollo de una teoría general de planificación.
Una condición previa para el desarrollo de una teoría general de
planificación es la composición de un modelo analítico que abastecerá al
sistema analítico y conceptual, que con su ayuda se podrán formular
problemas para investigación, para reunir material y para su
elaboración. Esta sección es un experimento previo para desarrollar un
modelo analítico que sirva al desarrollo de una teoría general de la
planificación.
comprensivo en esta dirección, se hizo en Robert A. Dahl y Charles E. Lindblom, Politics

Economics and Welfare, 1953.
46
La mayoría de los experimentos de planificación comprensiva se llevaron a cabo en el
bloque comunista. La enseñanza de esta experiencia casi no fue publicada.


*
II. APOYO CIENTÍFICO AL JUICIO DE VALORES
Introducción
1. GRACIAS a la ciencia y tecnología modernas, la humanidad dispone de
instrumentos cada vez más poderosos. Por esto, las decisiones y
acciones humanas ejercen mayor influencia en el futuro de la
humanidad. Por ende, el mejoramiento de las decisiones humanas es de
la mayor importancia, en términos de su repercusión actual sobre el
destino humano.
Los valores son un modelador básico de las decisiones humanas, de
ahí que el mejoramiento del juicio de valores se convierta en
mayormente
desde significativo:
un punto Este mejoramiento
de vista ―práctico‖, aumenta
porque agregado su importancia
a las siempre
importantes dimensiones morales de la acción humana, el juicio de
valores ejerce gran influencia en el futuro de la humanidad.
2. La ciencia está considerada tanto por los científicos como por los
legos como un recurso básico de la humanidad para enfrentar lo
desconocido y hay poca preocupación en torno a la expectativa que la
ciencia dé ayuda creciente en el manejo de aspectos valorativos y
dilemas morales.
El deseo de los científicos por convertirse en más ―relevantes‖ y la
participación personalentre
refuerza la interfase de muchos
ciencia científicos
o —mejor en asuntos
dicho— políticos,
científicos y la
formulación de opciones de acción política. Por lo tanto, existe el peligro
que una sobrevehemencia distorsione el papel de la ciencia en relación
con el juicio de valores y que ésta entorpezca su mejoramiento y el
avance de la ciencia.
3. Este capítulo está dedicado al análisis conciso de algunas
relaciones entre la ciencia moderna y los valores morales, especialmente
a las posibles contribuciones de la ciencia al juicio de valores en el
contexto de la formulación de cursos de acción política y en la
formulación de alternativas de decisión. En otras palabras, estoy
considerando las posibilidades, problemas y limitaciones del apoyo
científico al juicio de valores dentro de una orientación para la acción.
Intelectualmente, este capítulo pertenece a estudios de opciones de
*
Preparado para la Segunda Conferencia Internacional sobre Unidad de las Ciencias, Tokio,
noviembre de 1973.

acción, o por usar el término acuñado por Harold D. Lassell, 1 Ciencias

de los cursos de acción política.
En tanto que las ciencias de los cursos de acción política (sin que el
nombre importe tanto) constituyen un enfoque integrador a las ciencias
desde un punto de vista particular, echar una mirada al juicio de valores
desde la perspectiva de ciencias de los cursos de acción política,
ajustaría muy bien en la orientación de una conferencia internacional
sobre unidad de las ciencias.
Fundamentos
4. Desde el punto de vista adoptado en este capítulo, es posible

distinguir entre dos significados de ciencia: Un significado positivista, en
el cual la ciencia estudia la concurrencia regular de fenómenos en una
forma libre-de-valores hasta donde sea humanamente posible, y un
aspecto más amplio, que incluye dentro del ámbito ciencia las llamadas
―ciencias morales‖, como son la jurisprudencia, la teología y la filosofía
moral. Las últimas se ocupan en el análisis y desarrollo de los sistemas
morales, independientes, por lo menos en parte del comportamiento
cotidiano, por lo que pueden ser vistas parcialmente como ―libres de
comprobación‖.
5. Mientras estos dos usos del concepto ―ciencia‖ se mantengan
analíticamente diferenciados, no hay problema. Por lo tanto,
permítaseme explicar en este capítulo mi propia definición del concepto
―ciencia‖: Usaré el concepto ―ciencia‖ referido al enfoque positivista,
reservando la referencia verbal ―ciencias morales‖ al otro enfoque.
Haciendo esto, no consideraré otros enfoques, como el apologético, que
está interesado en la ciencia como un medio de argumentación para
lograr posiciones ideológicas determinadas; o el enfoque de sociología-
de-las-ciencias, que considera la ideología y los papeles sociales de la
ciencia por sí mismos como determinados por variables sociales, que a
su vez pueden ser estudiadas con métodos científicos (es una especie de
posición lógicamente inconsistente compartida por alguna sociología de
la ciencia moderna con enfoque marxista).
6. El enfoque positivista en la ciencia es fundamental a la mayoría
de sus partes exitosas, especialmente las ciencias naturales. Por ende,
sorprenden un poco los intentos de relacionar un enfoque positivista de
la ciencia con temas valorativos, sin referencia a las ciencias morales
1
Sobre el enfoque de ciencias de los cursos de acción política, véase Harold D. Lasswell, A
Preview of Policy Sciences. Nueva York, American Elsevier and Amsterdam: Elsevier, 1971, y
Yehezkel Dror, Design for Policy Sciences, Nueva York, American Elsevier and Amsterdam:
Elsevier, 1971. Véase también Policy Sciences, publicada por Elsevier desde 1970.

que aun siéndoles desconocidas son mantenidas en el descrédito por la

mayoría de los ―científicos duros‖. Estos intentos adoptan dos formas
principales: la busca de líneas naturales de desarrollo de los seres
humanos, y la busca de tendencias estructurales en la historia. Estos
intentos son una falacia.
Dejando a un lado las preguntas que inquieren sobre la posibilidad
de descubrir la existencia, tanto de las líneas naturales de desarrollo de
los individuos como de las tendencias históricas universales, aun si éstas
pudieran ser identificadas con gran confiabilidad, por sí mismas no
tienen significado en términos valorativos. Las preguntas respecto a la
posibilidad de reprimir o alentar las líneas naturales del desarrollo
humano, o si la historia lleva a la humanidad a etapas de desarrollo
deseadas o indeseadas, es en sí mismo un asunto valorativo
fundamental, que no puede ser manejado dentro de las posiciones de la
ciencia positivista. Mi conclusión, por lo tanto, es que ciencia (en sentido
positivista,
menos que en la formaotra
se indique como utilizo
cosa) no el concepto
puede enen
ayudar este
la capítulo,
validacióna de
valores absolutos, esto es, valores que no se justifican por ser
instrumentales para el logro de valores fundamentales (―absolutos‖).
7. Ésta es una conclusión difícil de alcanzar para aquellos que
adoptan el silogismo incorrecto que determina que: la ciencia contiende
con asuntos importantes, que los asuntos valorativos son importantes;
por lo tanto (positivamente), la ciencia debe ser capaz de manejar
asuntos valorativos. Es en verdad sorprendente y desencantador notar
cómo algunos científicos distinguidos, que son muy estrictos
metodológicamente en sus disciplinas, cometen este error elemental en
su pensamiento. Pero desde un punto de vista más amplio, no tiene
nada de malo reconocer que la ciencia no puede validar o invalidar los
valores absolutos. Verdaderamente, sólo de ese modo la supremacía y
autonomía del juicio moral, en tanto que función y responsabilidad
humana fundamental que no puede ser suplida por algoritmos
científicos, se preservan. La conclusión consecuente es que aun la
puramente racional formulación de opciones de decisión incluye un
elemento crítico extrarracional, o sea, el juicio de valores. 2
8. Sin embargo, dentro del contexto de la formulación de opciones
de decisión la ciencia, clasificando la dimensión valorativa de las
decisiones y normando la opción moral, puede hacer una contribución
significativa al juicio de valores. Éste es el dominio de lo que llamo
*
―análisis valorativo‖.
2
Véase Yehezkel Dror, Public Policymaking Reexamined, New Brunswick, Nueva York,
Transaction Books, edición actualizada, 1983, especialmente la parte cuarta.
*
Se ha traducido ―Value Analysis‖ como ―análisis valorativo‖.


Facetas del análisis valorativo
9. El análisis valorativo se ocupa en el mejoramiento del juicio de

valores en tanto que componente principal de la formulación de
alternativas de decisión. Aun aceptando la naturaleza esencialmente
extrarracional de la validación de valores absolutos, el análisis valorativo
puede mejorar el juicio de valores, inter alia por medio de la aplicación
de varios métodos y metodologías, así como por medio de la promoción
de un enfoque diseñado para hacer más explícito, más sistemático, más
consistente y más comprensivo. En pocas palabras, más responsable, en
todo el sentido moral del término.
La aplicación del análisis valorativo está basada en sí misma, en un
valor absoluto, es decir, que es deseable un juicio valorativo más
responsable (como ya se explicó en esta sección). Las ideologías
místicas del Führer, al igual que los dogmáticos, rechazaron este
enfoque. Otra pregunta, que no se discute en detalle en este capítulo, es
la concerniente a los costos posibles de un juicio valorativo más
responsable en términos de otros valores absolutos, como sería el
mantenimiento del consenso.
10. El análisis valorativo es una actividad compleja, cuyos métodos,
metodologías, técnicas y orientación apenas se están elaborando. Pero
aun en el actual-estado-de-las-cosas, el análisis valorativo es un
instrumento poderoso para proveer auxilio científico al juicio de valores
en un contexto
valorativo decisional.
y clarificar Para ilustrar
sus contenidos, las potencialidades
permítaseme formulardel análisis
brevemente
siete facetas básicas del análisis valorativo, a saber: revisión integral;
explicación de dimensiones tácitas; revisión sensitiva; costos; análisis
de consistencia; consideración de valores futuros, e invención
valorativa. Aun sin ser una serie completa de los contenidos emergentes
del análisis valorativo, estas facetas deberán ser suficientes para
proveer, a manera de muestra, el sujeto del análisis valorativo.
11. Revisión integral: muchas decisiones y cursos de acción política
tienen consecuencias que trascienden la estrechez valorativa
usualmente
la utilizada como
fuerza instrumental criterio
de los cursosdededecisión. Este es basados
acción política, un resultado
en de
consideraciones estrechas, a partir de estar estructurados en una rígida
división académica del trabajo de casi todas las estructuras
formuladoras de alternativas de decisión, así como de consecuencias de
segundo y tercer orden de los target systems.
La tendencia a negar las consecuencias sociales de las nuevas
tecnologías ilustra esta debilidad social de la formulación de alternativas

de decisión, mientras que, por otro lado, los inventos modernos de

distribución tecnológica ilustran un esfuerzo por superar esta debilidad.
El camino para esta superación consiste en ampliar el horizonte
valorativo, bajo la forma de amplitud valorativa y taxonomía de metas,
considerados como criterios de decisión durante la formulación de
alternativas
prefigurar lasdeconsecuencias
decisión, y que
deademás
distintassirven como
opciones deencuadre
decisión para
y como
criterio de decisión para escoger —por medio del análisis valorativo— la
opción preferible.
12. Explicación tácita de las dimensiones. Cada decisión implica un
cierto número de dimensiones de juicio, usualmente inexplicadas y por
lo tanto no consideradas responsablemente. La primera ilustración sobre
tales dimensiones tácitas de juicio valorativo, son preferencias de
tiempo y rasgo.3
Las dimensiones de juicio diferenciadamente ocultas y profundas,
incluyen metas y aceptadas
organizacionales valores subconscientes individuales
en forma automática. Las ydimensiones
doctrinas
tácitas simples pueden ser explicadas por medio de mapas valorativos y
un adecuado autocuestionamiento de los formuladores de alternativas
de decisión; por su parte, las metas y valores ocultos y profundos
pueden ser explicados con la ayuda de técnicas más penetrantes, que
van desde el psicoanálisis individual hasta la investigación de metas
organizacionales. Qué tan lejos se podrá avanzar en la explicitación de
estas dimensiones de juicio ocultas en una pregunta abierta, cuya
respuesta depende tanto de las técnicas requeridas como de la
impugnación que reciban proveniente de otros valores (como el derecho
a la privacía). Pero ciertamente, las dimensiones tácitas simples, por lo
menos, siempre podrán ser explicadas.
Respecto a las decisiones socialmente importantes, se requerirá
alguna explicación sobre la profunda motivación personal de los
formuladores de opciones de decisión responsables. La explicitación de
las dimensiones tácitas del juicio valorativo es una de las dimensiones
delicadas, difíciles e importantes, del análisis valorativo.
13. Revisión sensitiva: La revisión sensitiva que se ha desarrollado
bien en el análisis de sistemas, respecto al manejo de la incertidumbre,
también se puede aplicar a los valores.4
La revisión sensitiva identifica las diferencias que varias mezclas
valorativas dan a opciones específicas, por ejemplo: acaso es diferente y
qué tanto la alternativa es preferida por distintas mezclas valorativas.
3
Véase, por ejemplo, Howard Raiffa, Decisión Analysis: Introductory Lectures on Choices
under Uncertainty, Reading, Mass.: Addison Wesley, 1968.
4
Véase, por ejemplo, E. S. Quade y W. I. Boucher, comps., Systems Analysis and Policy
Planning, Nueva York, American Elsevier, 1968, passim.

Esto es muy crítico para el mejoramiento de las decisiones, porque las

pruebas de revisión sensitiva ayudan en la busca de opciones que son
menos sensibles valorativamente, en los que el acuerdo y el consenso
se pueden alcanzar con mayor facilidad. Asimismo, la revisión sensitiva
delimita el ámbito del juicio valorativo esencial para la formulación de
opciones de acción,
por lo tanto, haciendoayudando a reducirloelajuicio
más responsable proporciones
valorativomanejables
viable. y,
14. Costos: Aquí se incluye la aplicación del pensamiento
económico al juicio valorativo, por medio de la consideración de los
costos de oportunidad de cada opción, tomando en cuenta el término de
los valores que pueden ser satisfechos con alguna otra alternativa que
consuma los mismos recursos. Es importante notar que la aplicación de
un esquema de costo-beneficio a las decisiones complejas no incluye ni
la ilusión de agregación, ni funciones de agregación utilitaria simple, ni
tasas de intercambio lineal entre valores. Utilizada heurísticamente,
sobre todo cuando
los valores, se consideran
por lo que se refiere allascosto
decisiones complejas,
de oportunidad el costo
dentro de de
contextos de decisión muy concretos, puede ser útil para aplicar lo que
implica un juicio valorativo particular y, por ende, convertirlo en más
responsable.
15. Análisis de consistencia. En cada opción compleja se involucra
un gran número de valores, el que aumenta por medio de la utilización
de los ya mencionados métodos de análisis valorativo.
La cuestión del juicio valorativo requerido se refina posteriormente
por medio del análisis de consistencia, el que examina qué valores
pueden ir juntos,
sistemáticas. lógicamente
La filosofía moraloanalítica
a partir tiene
de lasmucho
características
que decir respecto
a la consistencia lógica interna entre diferentes valores, por ejemplo:
libertad individual e igualdad. Por su parte, la consistencia sistémica
pertenece al dominio de las ciencias sociales, tomando en cuenta
problemas como qué tanto y si acaso en un sistema o subsistema social
distintos valores se refuerzan mutuamente, se contradicen o son
independientes entre sí, por ejemplo: la protección ambiental y el
crecimiento económico. El análisis de consistencia es muy importante
porque puede introducir a la agenda ciertos juicios valorativos
requeridos, como se hizo, por ejemplo, en los límites del crecimiento del
Club de Roma.
16. Consideración de valores futuros. La transformación de la
importancia relativa del crecimiento económico y la calidad ambiental
ilustran la dinámica de los valores y metas sociales; de ahí la
importancia por considerar los valores futuros. Especialmente cuando lo
que se considera son cursos de acción política con consecuencias a largo
plazo (por ejemplo: inversiones para infraestructura), porque éstos

deben ser juzgados en relación con los valores que existirán en el plazo
de duración de los proyectos involucrados. Esto requiere tanto la
prefiguración de valores futuros como aceptar la ajustabilidad de nuevos
y desconocidos valores en tanto que valores dominantes. Debido a la
posibilidad de cambios rápidos en los valores, ésta es una contribución
especialmente
conduzca haciaimportante en elvalorativo.
un mejor juicio análisis valorativo para que nos
17. Invención valorativa. Finalmente, la invención de nuevos
valores a ser propuestos para su juicio, constituye una contribución más
para el análisis valorativo, lo que además demuestra que el análisis
valorativo no está limitado a técnicas semieconómicas, sino que también
implica creatividad e innovación.
18. Se pueden presentar métodos adicionales, metodologías y
técnicas del análisis valorativo, pero dentro del espacio limitado de este
capítulo las ilustraciones que preceden son suficientes para transmitir
una muestra
en tanto que del análisis valorativo,
orientación así comoydemostrar
al juicio valorativo, en especialsuhacia
contribución
la
permisividad de decisiones más responsables por medio de un juicio
valorativo más explícito, más sistemático, más consistente y más
comprensivo.
Aspectos institucionales
19. Mi tratamiento sobre la ayuda científica al juicio valorativo sería

incompleta si yo pasara por alto los aspectos institucionales al respecto.
Lejos de promover algún nuevo tipo de tecnocracia, meritocracia, o
cientificocracia, los métodos del análisis valorativo (así como de las
ciencias de los cursos de acción política) encajan perfectamente en los
principios de la democracia. Por medio de la explicación de las
dimensiones del juicio valorativo y clasificando sus implicaciones, los
jueces legítimos de valores (por ejemplo: los políticos elegidos, la
comunidad, o los electores) están capacitados para realizar una elección
clara y responsable entré opciones. Por lo tanto, ideológicamente el
análisis valorativo debe ser considerado en forma positiva, como una
contribución
democracia. real de los métodos científicos a la realización de la
20. La dificultad consiste en que el análisis valorativo contradice en
la actualidad muchas características de las instituciones y dinámicas
contemporáneas de la política. Por ejemplo: el mantenimiento del
consenso y coaliciones depende, con frecuencia, de la opacidad de las
dimensiones valorativas de la opción; la discusión pública depende de
una extrema simplificación de los asuntos valorativos implicados; la

incertidumbre tiende a ser reprimida; las posiciones dogmáticas se

encuentran muy defendidas y la capacidad del sistema de formulación
de cursos de acción política, para procesar información, está
estrictamente limitada. Por lo tanto, un uso más amplio del auxilio de
instrumentos científicos para el juicio valorativo requiere de verdaderos
cambios en las instituciones.
21. Una consideración detallada de las innovaciones institucionales
requeridas va más allá del límite de este capítulo. Pero permítaseme
mencionar algunos cambios requeridos para indicar lo que está
involucrado: en lugar de considerar muchas decisiones
interdependientes como si fueran asuntos separados, deben ser
adoptadas por medio del juicio valorativo, futuros comprensivos
alternativos;5 y la presentación de asuntos complejos en los medios
masivos de comunicación debe ser reformada para explicar los juicios
valorativos involucrados; los futuros ciudadanos deben ser educados
desde la niñez
autónomas para ser complejos,
en asuntos capaces deincluyendo
lograr formular opciones
el juicio de decisión
valorativo; los
formuladores experimentados de cursos de acción política deben
habituarse a los métodos del análisis valorativo y ser entrenados en su
uso; y el análisis valorativo debe institucionalizarse, como parte del
análisis de cursos de acción política, y la planeación de cursos de acción
política, dentro del sistema de formulación de cursos de acción política.6
22. Por último, pero no menos importante, el análisis valorativo nos
lleva a cierto número de conclusiones respecto a las instituciones
científicas. La autoconciencia, es un requisito respecto a los valores
involucrados en la ciencia y algunas actividades científicas específicas.
Pero más importante es un entendimiento realista de las interfases
existentes entre la ciencia moderna y los valores morales, incluyendo
tanto los límites de la contribución de la ciencia a la validación de los
valores básicos como el papel posible de los enfoques científicos como
instrumento de auxilio al juicio valorativo, tal como ha sido estudiado en
este capítulo.
23. Mis conclusiones sobre las limitaciones de la contribución de la
ciencia (positivista) a los valores morales implica la necesidad de
autodisciplina de los científicos, cuando desean adoptar el papel de
profetas sociales, críticos sociales y jueces de valores. Mis conclusiones
sobre las posibles ayudas que la ciencia puede prestar al juicio
valorativo definen el papel limitado pero importante de los científicos, en
tanto que participantes profesionales en la elección social, no por medio
5
Como está sugerido en Bertrand de Jouvenel, The Art of Conjecture, Nueva York, Basic
Books, 1967.
6
Sobre esta propuesta y otras relacionadas, véase la bibliografía ya citada sobre las ciencias
de los cursos de acción, así como Yehezkel Dror, Ventures in Policy Sciences, Nueva York,
American Elsevier and Amsterdam, Elsevier, 1971.

de la imposición de sus propios valores, sino animando y ayudando al

auténtico y responsable juicio valorativo en tanto proceso moral
supremo.

III. EL FUTURO COMO DISCIPLINA ACADÉMICA. ALGUNOS

SUPUESTOS FILOSÓFICOS, SOCIOLÓGICOS E INTELECTUALES
BÁSICOS PARA LOS ESTUDIOS PROSPECTIVOS
Introducción
EL INTERÉS en el futuro ha acompañado a la humanidad desde sus inicios,

los intentos por prevenir el futuro no son nada nuevo, ya sea motivados
por la curiosidad o por la dependencia que tiene todo proceso
consciente, de formulación de alternativas de decisiones o predicciones
de contingencia. Ciertamente, las sociedades organizadas desde la
historia temprana han tenido instituciones de exploración-futura como
son los videntes, profetas, dispositivos cuestionadores de fe, oráculos,
etc.1-2 Por consiguiente, los contemporáneos estudios del futuro 3
pertenecen en verdad a diferentes especies de esfuerzos y las
distinciones deben ser buscadas no en razón del sujeto, sino en torno a
la metodología, paradigmas y sus bases fundamentales.
Una mirada sobre los estudios prospectivos contemporáneos revela
muchos rasgos, de modernidad, profesionalismo y cientificismo, entre
los que encontramos, como características: una licenciatura profesional
amplia y rápidamente creciente, asociaciones nacionales e
internacionales, conferencias, organizaciones especiales de
investigación, cátedras universitarias y programas de enseñanza,
unidades especiales en organizaciones públicas y privadas, una larga
serie de instrumentos, técnicas y métodos. Estas características, prima
facie, parecen colocar los estudios prospectivos en su forma moderna,
alejándolos de sus antepasados históricos, y otorgándoles legitimidad
científico-profesional. Por tal razón, uno no puede atenerse a los signos
presentes o síntomas externos cuando está diagnosticando la validez y
utilidad de los estudios prospectivos, ya que se necesita un examen más
completo. El problema es más difícil, porque se encuentra en las
posibles diferencias entre apariencia y realidad.
La evaluación de la calidad de un esfuerzo intelectual, como los
estudios prospectivos, puede realizarse en diferentes niveles, con la
ayuda de cierta
investigación sonvariedad de criterios.
relevantes: Al respecto,
a) el pragmático, b) tres niveles de y c)
el paradigmático,
el de los supuestos básicos. Para que los estudios prospectivos sean
1
F. N. David, Games, Gods and Gambling, Nueva York, Hafner, 1962.
2
R. Lewinsohn, Science, Prophecy and Prediction, Nueva York, Harper, 1961.
3
Aquí se traduce futures studies indistintamente como estudios prospectivos y como estudios
del futuro. Para el término estudios prospectivos, véase Yehezkel Dror, Ventures in Policy
Sciences, Nueva York, American Elsevier, 1971.

aceptados como un esfuerzo científico profesional válido, o por lo menos

como una actividad intelectual ameritada, deben ser satisfechos algunos
criterios para las tres dimensiones operacionales, si no, por lo menos, el
esfuerzo debe cumplir con los requisitos de alguno de éstos.
El problema con los estudios prospectivos es que los análisis
pragmáticos y paradigmáticos son difíciles de aplicar. En el nivel
pragmático, tiene que ser examinada la utilidad de los resultados de los
estudios prospectivos (sin importar cómo se llega a ellos). Pero esto es
improductivo por las siguientes razones:
1. En asuntos complejos las predicciones son probabilísticas y

de salida abierta, lo que provoca con frecuencia que los hechos
sucedidos no sirvan para probar o desaprobar la validez de las
predicciones, considérese además la ausencia de series estadísticas
significativas para hechos similares que son socialmente
importantes.
2. La acción humana está influida por las imágenes del futuro,
las que a su vez están influidas por los estudios prospectivos, y
aunque los efectos de autoafirmación o autonegación de las
predicciones pueden estar entre los resultados más útiles de los
estudios prospectivos, son difíciles de identificar y distorsionan la
validez objetiva de las predicciones.
3. Las predicciones a largo plazo están entre las
preocupaciones más importantes de los estudios prospectivos; sin
embargo, su exactitud no puede ser evaluada para largos periodos.
4.Antes que cualquiera de los defectos inherentes a los
estudios prospectivos, su juventud puede ser una de las razones
para que no sean aptos para los análisis pragmáticos.
5. A los desacuerdos respecto a los resultados deseados,
incluido el análisis sobre las calificaciones necesarias, entre aquellos
que se ocupan y trabajan sobre estos estudios, debe agregarse la
dificultad para aplicar el concepto ―conocimiento objetivo‖ al
dominio de tales estudios.
No quiero redundar en mi argumento. Cualquier buen libro sobre

los métodos de los estudios prospectivos (v. gr. Martino 4) incluye
alguna evidencia pragmática respecto a la utilidad de algunas técnicas e
instrumentos. Pero en cuanto al aspecto genérico de los estudios
prospectivos, las pruebas pragmáticas en el presente son: en parte
inapropiadas, imposibles o muy difíciles de aplicar.
4
J. P. Martino, Technological Forecasting for Decisionmaking, Nueva York, American Elsevier,
1972.

El nivel paradigmático de investigación también parece inapropiado

para los estudios prospectivos, ya que implica la evaluación de
paradigmas usados en estudios prospectivos de otras ciencias o de
ciencias correlativas, vistas como un todo.5 Pero como ya he
argumentado ampliamente en otra parte,6 los estudios prospectivos
pueden,
científica‖y que
quizáimplica
deben,cambios
ser vistos como parte
sustantivos en de
susuna ―revolución
paradigmas. Por
consiguiente, los paradigmas comunes a los estudios prospectivos
(sobre los que hay gran desacuerdo) no pueden ser evaluados por
comparación con otras series de paradigmas, pero deben ser
examinados y justificados en términos de sus propios fundamentos.
Medicina, ingeniería, física aplicada, química, y otras disciplinas,
registraron un progreso significativo en términos de los resultados
pragmáticos antes de validar paradigmas y de mejorar los supuestos en
los que estaban basados (aunque los paradigmas válidos y las bases
mejoradas se convierten en esenciales para su avance en la etapa
pospragmática). Los estudios prospectivos no pueden seguir un camino
similar, porque los exámenes pragmáticos y paradigmáticos o bien no
pueden ser aplicados, o son inapropiados. Los supuestos de validación
son esenciales para los estudios prospectivos, en tanto que se
encuentren en su status nascendi. Esta conclusión es de lo más
importante porque esta dimensión ha sido negada en estudios
prospectivos publicados, porque disgusta a muchos académicos y
abogados de los estudios prospectivos que tienen una orientación
misionera.
Los estudios prospectivos, en todas sus variedades, tienen tres
fundamentos operacionales:
a) Algo debe ser conocido respecto al futuro.

b) Algo se puede saber acerca del futuro.
c) Los ―estudios prospectivos‖ en tanto que esfuerzo específico,
son un marco preferencial para producir conocimiento deseado
respecto al futuro.
Para justificar los estudios prospectivos, y ciertamente todo aquello

concerniente al ―futuro como disciplina académica‖, esos fundamentos
en su contenido básico deben estar apoyados por supuestos viables de
tipo filosófico, sociológico e intelectual.
5
T. S. Kuhn, The Structure of Scientific Revolutions, Chicago, University of Chicago Press,
1962.
6
Y. Dror, Design for Policy Sciences, Nueva York, American Elsevier, 1971.

Sin intentar distinguir estrictamente entre las facetas ―filosóficas‖,

―sociológicas‖ e ―intelectuales‖, quiero pasar ahora al análisis crítico de
estos supuestos básicos de los estudios prospectivos.
1. El futuro debe ser conocido como una meta o valor por sí
mismo. Desde el punto de vista del comportamiento, la curiosidad
respecto al futuro es un fenómeno extendido, aunque no universal.
Por ejemplo: varias sociedades primitivas sin perspectiva del
tiempo o con distintas perspectivas del tiempo muestran poca
curiosidad respecto al futuro. Similarmente, variaciones fatalistas
Weltanschauungen, y tal vez algunas existencialistas, pueden
inclinarse hacia un desinterés por el futuro. Pero en la mayoría de
las sociedades contemporáneas, así como en muchas de las
históricas, la curiosidad sobre el futuro es intensa.
Independientemente de la distribución del interés en el futuro
entre diversas poblaciones, cada científico debe escoger de manera
juiciosa, y para sí mismo, un área de interés.7 Si uno acepta
ideológicamente la cuestión de la autonomía de la ciencia respecto
a la sociedad y sus necesidades, entonces el conocimiento sobre el
futuro será tan válido como lo pueda ser cualquier otro tema a la
ciencia pura. Pero, si se introducen consideraciones de utilidad
social al conocimiento tipificado como de ―logro tecnológico‖, se
llega al próximo supuesto.
2. El conocimiento sobre el futuro es útil para alcanzar otros valores

y metas. En este supuesto, el conocimiento sobre el futuro es visto
instrumentalmente para alcanzar otros valores y metas indefinidos;
y está muy ligado a consideraciones sobre la formulación de
opciones de decisión. Cuando los resultados probables de distintas
opciones deben ser comparados,8 tenemos que cada proceso de
formulación de opciones de decisión consciente y orientado hacia
lograr metas, depende de cierto conocimiento respecto al futuro.
Por consiguiente, si esa formulación de opciones de decisión es
aceptada como posible y deseable, el supuesto sobre el
conocimiento respecto al futuro, en tanto que instrumento útil, es
aceptable.
La formulación de opciones de decisión puede ser rechazada,
bien por un punto de vista formal y determinístico, o bien por las
dudas en torno a la capacidad de la mente humana para lograr más
beneficios que pérdidas por medio de sus decisiones. Si en
7
M. Polani, ―The Republic of Science‖, Minerva, 11, 54 ss. 1962.
8
Y. Dror, Public Policymaking Reexamined, Nueva York, Intertext, 1968. Especialmente el
capítulo 12.

cualquier caso uno considera las decisiones humanas incapaces de

brindar seguridad respecto a algún futuro terrible, entonces la
ignorancia sobre ese futuro, bajo ciertas condiciones, posiblemente
pueda ser vista como útil.
Otro argumento instrumental en contra de los estudios
prospectivos se refiere a sus satisfacciones potenciales. El
argumento agrega que la predicción de escenarios indeseables, que
sean posibles, aumenta la probabilidad de su ocurrencia. Esto fue,
por ejemplo, una de las líneas de argumentación principal en contra
de los estudios estratégicos que se ocupaban en las posibilidades
de sobrevivencia durante y después de una guerra nuclear.9-10
Para enfrentar tales objeciones, uno puede atenerse al
consenso existente entre muchos científicos respecto a las
posibilidades de mejorar el destino humano por medio de
decisiones conscientes,11-12 o bien consintiendo en que ambas
posiciones
para que, consonbase
igualmente plausibles,
en creencias dejando libretome
extrarracionales, al académico
partido por
cualquiera de las dos. Una filosofía estoica que exija que hagamos
nuestro mejor esfuerzo, sea que éste ayude o no, puede servir
como fundamento para los estudios prospectivos, o también como
parte de las ciencias de los cursos de acción política en tanto que
generalidad.* El primer fundamento operacional de los estudios
prospectivos, que algo debe ser conocido respecto al futuro, parece
estar por consiguiente bien basado en supuestos filosóficos y de
otro tipo. Estos supuestos están abiertos a las dudas, aunque no
más que aquellos pertenecientes a la mayoría de las ciencias y
disciplinas.
Continuando con los supuestos principales de los estudios
prospectivos, llegamos ahora a algunos que son relevantes para el
segundo fundamento operacional de tales estudios.
3. El pasado puede servir como fundamento para predecir el

futuro, con base en cierta estabilidad o ultraestabilidad de
fenómenos relevantes. Sin cierta regularidad de fenómenos, no
pueden existir reglas nomográfícas y tales reglas constituyen de
varias formas
continuidad enuna base predictiva.
la dimensión tiempo,Enlos
otras palabras,
estudios sin no son
del futuro
9
P. Green, Deadly Logic, Ohio, Ohio State University Press, 1966.
10
M. A. Kaplan, Strategic Thinking and its Moral Implication, Chicago, University of Chicago
Press, 1973.
11
A. Etzioni, The Active Society, Nueva York, Free Press, 1968.
12
H. D. Lassell, A preview of Policy Sciences. Nueva York, American Elsevier, 1971.
*
A. Etzioni, The Active Society, Nueva York, Free Press, 1968.

posibles. La continuidad no tiene que ser determinante, lineal o fija,

ya que la dinámica probabilística, las continuidades complejas, la
ultraestabilidad con cambio constante y hasta una cantidad limitada
de discontinuidades, pueden ser tratados con métodos complejos
de predicción. Sin embargo, todo el conocimiento (salvo una
excepción
basado en hipotética,
el pasado, que se estudia
y puede servir en
porelconsiguiente
inciso siguiente) está
para mostrar
el futuro, siempre y cuando el futuro esté en continuidad con el
pasado.
Es tan importante este supuesto que permite justificar algunas
clarificaciones adicionales:
a) La dependencia respecto al pasado es obvia en los métodos
de predicción simple, como la extrapolación. Hasta los métodos
más avanzados dependen del pasado, porque los modelos y las
teorías han sido verificados para el pasado.
b) La intuición, en la que descansa el método Delfos, también
depende de la experiencia y el conocimiento tácito acumulado en el
pasado.
c) Hasta las escuelas utópicas de los estudios prospectivos,
cuya conformación de conceptos e ideas está limitada por el
dominio de la imaginación, dependen del pasado. Alguna
imaginación creadora puede escapar a estas trabas, aunque dicha
creatividad, así como es importante para las actividades proféticas
o para la expresión artística, por sí misma no puede servir como
base fundamental para los estudios prospectivos.
El supuesto de continuidad en la dimensión tiempo es compartido

por todo el conocimiento científico relacionado con el mundo físico y
crea pocas dificultades a las ciencias físicas, donde la regularidad es
adoptada en una escala cósmica. En las ciencias naturales y en medicina
hay más preocupación sobre los posibles cambios no continuos, en los
objetos de estudio. Cuando entramos al campo social, las
discontinuidades aparecen frecuentemente y se pueden convertir en
dominantes durante la formulación del problema. Paradójicamente, la
tasa acelerada de cambio es la que impulsa el desarrollo de los estudios
prospectivos
incertidumbrescomo medio de
crecientes, ayuda para
mientras contender con las impone
que simultáneamente
límites rígidos en el área de la predictibilidad abierta por los estudios del
futuro.
Una vez más, la redundancia debe evitarse. Cuando estamos
tratando con plazos cortos y conjuntos limitados de fenómenos, existe la
continuidad suficiente para permitir predicciones en forma estocástica
con salida abierta. Además, la explicación sobre los límites de

predictibilidad puede ser útil para encauzar la adopción de modos de

formulación de opciones de decisión bajo condiciones de incertidumbre-
absorbente (distinguiéndola de estados donde hay reducción de
incertidumbre o incertidumbre reglamentada), como es el caso de la
planeación bajo condiciones de incertidumbre,13 y el aprendizaje
14_15_16
institucionalizado.
conocimiento basado en elSin embargo,
pasado y a lalacontinuidad
dependenciaderespecto al
éste, impone
límites a los estudios del futuro sobre fenómenos no estables,
reduciendo de esa manera la utilidad y factibilidad de los estudios
prospectivos como un todo. Otra implicación consiste en que los
estudios del futuro deben estar ligados a la formulación de opciones de
decisión bajo modalidades de incertidumbre absorbente; por
consiguiente, por lo menos algunas partes de los estudios prospectivos
deben estar integradas a las ciencias de los cursos de acción política en
general (véase Y. Dror, Ventures in Policy Sciences, cap. 5).
*
4. Las capacidades especiales que permiten predicciones
independientes del pasado. Una alternativa lógica, pero inaceptable para
el supuesto 3, es la creencia en el preconocimiento. Aun las personas
que aceptan los fenómenos parapsicológicos como verdaderos rechazan
el preconocimiento, porque contradice los supuestos fundamentales de
todas las ciencias y de la mayoría de los sistemas filosóficos respecto al
tiempo, el cosmos y la naturaleza de la vida humana; por consiguiente,
tal supuesto debe ser rechazado. Sin embargo, y a pesar de eso,
algunas personas activas en los estudios prospectivos parecen creer
tácitamente en el preconocimiento, sin reconocer que ésa es la base
para lo que están diciendo.
5. La mente humana es capaz de reconocer directa o

indirectamente la estabilidad o ultraestabilidad y con base en ello
predecir. Dentro del terreno de la validación del supuesto (3), los
estudios prospectivos en principio son posibles, pero esto solamente en
el caso de que el supuesto (5) sea correcto. Así, no es suficiente que
exista alguna continuidad en la dimensión tiempo, sino que debemos ser
capaces de reconocer este supuesto directa o indirectamente (por ej.,
con la ayuda de computadoras para el reconocimiento de patrones) y
utilizarlo en los estudios prospectivos.
13
R. Mack, Planning on Uncertainty, Nueva York, Wiley, 1971.
14
S. Beer, Platform for Change, Chichester, Wiley, 1975.
15
A. D. Schon, Beyond the Stable State, Londres, Temple Smith, 1971.
16
E. S. Dunn Jr., Economic and Social Development: A Process of Social Learning, Baltimore,
Md., y Londres, Johns Hopkins University Press, 1971.
*
Estos son los llamados juicios de expertos.

Este supuesto está relacionado en parte con consideraciones

epistemológicas, en parte con la teoría de la percepción, y en parte con
consideraciones intelectuales concernientes a la disponibilidad de
metodologías científicas y sus limitaciones. Una consideración completa
respecto a estos puntos nos llevará a los aspectos más profundos de la
17 18
filosofía
aunque no de han
la ciencia, donde han
sido aplicados sido
a los ampliamente
problemas considerados,
específicos -
de los estudios
prospectivos. Permítaseme, por lo tanto, limitarme a algunos
comentarios.
a) Los temas compartidos con otras disciplinas por los estudios
prospectivos no presentan problemas para este supuesto.
b) Cuando tratamos con fenómenos complejos, como el
macrocambio social, empezamos a dudar de nuestra habilidad
actual para llegar al entendimiento y percepción válida del
fenómeno. No han sido exitosos algunos intentos menos ambiciosos
en las cienciassocial,
macrocambio sociales paranos
lo que explicar
lleva casos específicos
a dudar de
sobre la capacidad de
los estudios prospectivos para superar esta situación en el futuro
cercano, ya que esto depende de los conocimientos aportados por
distintas y apropiadas disciplinas.
c) Gracias a nuevos algoritmos y metodologías capaces de
manipular fenómenos dinámicos, complejos y no determinísticos,
como son: escenarios, futuros alternativos, carencias inesperadas,
imaginación estructurada y otros, 19 los estudios prospectivos
pueden resultar mejores de lo esperado.
para d) La capacidad
entender humana no
la complejidad y sitiene un límitese
es necesario claro e inmediato
ayuda con
aparatos amplificadores de la inteligencia. Aun si existiera un límite
absoluto, los estudios prospectivos todavía tienen un largo camino
por delante, como ha sido señalado y demostrado en los avances
metodológicos presentados.
e) Aun si se adopta una opinión optimista para desarrollar los
estudios prospectivos, se debe estar consciente de las muchas
dificultades que éstos comparten, ya que como mínimo se requiere
cuidado metodológico y refinación. En estos estudios no se puede
pretender ir muy lejos, con instrumentos simples e imágenes
inocentes.
17
M. Pelanyi, Personal Knowledge, Londres, Routledge and Kegan Paul, 1958.
18
E. Nagel et. al. (comps.) Logic, Methodology and Philosophy of Science, Stanford, Stanford
University Press, 1962.
19
H. Kahn y A. J. Wiener, The Year 2000, Nueva York, Macmillan, 1967. (véase también cita
5 de este apartado).

Sujeto a estas reservas y observaciones, el supuesto (5) en su parte

central, parece ser aceptable. Sin embargo, aún existe una barrera
relevante a los supuestos (5), (3) y (4): los estudios prospectivos se
ocupan en una materia emocional, valorativa y relacionada con intereses
establecidos. De ahí la necesidad del supuesto (6).
6. Cómo rebasar los efectos de la distorsión cognoscitiva Cuando
los estudios prospectivos se ocupan en modelar el futuro afectan de
manera sensitiva emociones, valores e intereses. Todos tenemos
valores, pero la única esperanza de su realización descansa en el futuro;
todos tenemos emociones que modelan nuestra percepción sobre el
futuro, y muchos de nosotros tenemos intereses cuya suerte pronto
puede depender de imágenes aceptadas sobre el futuro. Si los efectos
de las imágenes de autorrealización y autocensura del futuro se suman
a las fuerzas ya mencionadas, entonces quedarán aclarados los efectos
distorsionantes de los estudios prospectivos. Este efecto queda bien
ejemplificado
prospectivos, por la situación
en donde: actual de muchos
las esperanzas de el
tanto para losfuturo
estudios
como para
el presente, las emociones sobre el futuro y el presente, y los esfuerzos
de identificación de los futuros probables y posibles frecuentemente
están mezclados. Esta situación se refleja con amplitud en las memorias
de varias conferencias mundiales e internacionales sobre investigación
del futuro. 20-21
Por consiguiente, la situación actual de muchos de los estudios
prospectivos no aporta mucha evidencia fáctica sobre la validez de este
supuesto, y aunque los factores psicológicos operan en sentido
contrario, este supuesto se sostiene intelectualmente. La metodología
moderna para el análisis valorativo permite alguna distinción entre los
estudios prospectivos, las emociones, los intereses y los valores 22 y
existen métodos explícitos para los estudios prospectivos que ayudan a
realizar esta separación. * Por ejemplo: véanse los artículos
metodológicos en las dos revistas profesionales en inglés sobre estudios
prospectivos, Futures 23 y Technological Forecasting and Social
Change.24
Adecuados arreglos institucionales por medio del pluralismo, la
redundancia positiva y las reservas mutuas, pueden acentuar esta
separación más allá de las barreras psicológicas; por lo tanto, la
20
Y. Dror, ―A Third Look at Futures Study‖, Technological Forecasting and Social Change, 5,
109-112, 1973.
21
Y. Dror, ―Future Studies - Quo Vadis?‖ en Human Futures, pp. 169-176, Guildford, IPC
Press, 1974.
22
Y. Dror, ―Apoyo científico al juicio de valores‖, en este volumen, cap. II.
*
Véase nota 5 de esta sección.
23
Futures: the Journal of Forecasting and Planning, Guildford, Surrey, IPC Science and
Technology Press.
24
Technological Forecasting and Social Change, Nueva York, American Elsevier.

conclusión parece ser que en principio el supuesto (6) puede sostenerse,

a condición de que los estudios prospectivos sean metodológicamente
refinados y su evaluación ocurra dentro de un marco estructural
adecuado.
Del análisis combinado de los supuestos (3), (4), (5) y (6) se
desprende que el segundo fundamento operacional de los estudios
prospectivos, o sea, que ―algo puede saberse respecto al futuro‖, podrá
ser apoyado condicionalmente, siempre y cuando las condiciones
incluyan algunas características de los estudios prospectivos que llevan
directamente al tercer fundamento operacional de éstos, o sea, los
estudios del futuro en tanto que esfuerzo específico son un marco
adecuado para producir conocimiento deseable respecto al futuro.
Este fundamento operacional, a su vez, depende de tres supuestos,
que expongo a continuación.
7. Los estudios del futuro comparten características. El hecho de usar el

término ―estudios del futuro‖ en plural demuestra mi posición respecto a
los rasgos pluralistas de esta actividad, ya que ciertamente, libros,
artículos e ideas presentados bajo la bandera de ―estudios del futuro‖
tienen muchos elementos divergentes, que no alcanzan a formar un
mosaico significativo. Hasta es posible encontrar exhortaciones
revolucionarias, profecías utópicas y antiutópicas y simples
alucinaciones, que van de la mano con estudios cuidadosos sobre
futuros posibles, diseño de futuros deseables y posibles y estimulantes
escenarios contraprobabilísticos. 25
Desde el punto de vista del comportamiento, el séptimo supuesto
no está del todo bien apoyado, y solamente si se excluyen del dominio
legítimo de los estudios prospectivos algunas de las actividades
marginales —además de las ya mencionadas—, las cuasipolíticas
―orientadas por la acción‖, agregadas alrededor del estándar de los
estudios prospectivos, puede uno identificar características significativas
comunes que pueden servir como base para el encuadre de los ―estudios
prospectivos‖.
Sin ser uno de éstos el interés por el futuro, ya que al ser muy
difuso no puede ser por sí mismo una característica significativa, el
atributo comúninterdisciplina,
una disciplina, de estos intereses futuros puede
subdisciplina, constituir elementos
supradisciplina, de
de estudios
prospectivos, etc., y que debe consistir en el hecho de tener una
metodología explícita para contender con el futuro. Este denominador
común de los estudios prospectivos nos refiere en parte al supuesto (5),
25
Véase la popular publicación mensual The Futurist, Washington, D.C., World Future Society.

ya que, como ahí se indica, es posible una metodología para estudios

prospectivos, que de hecho ya existe en parte.
8. Los estudios prospectivos comparten rasgos comunes que son únicos.

Para justificar un marco específico para los estudios prospectivos, es
necesario mostrar que a) hay un común denominador, como ha sido
considerado en este artículo, y b) ese denominador es único, por lo
menos en ciertos aspectos.
Todas las áreas del conocimiento están interesadas en el futuro,
siendo la predicción la prueba fundamental de una teoría o modelo
válidos. La pregunta es si acaso tanto las predicciones, como los
estudios prospectivos y sus metodologías tienen algo especial que
justifique su avance en tanto que un esfuerzo distinto.
Esta pregunta quizá se puede responder positivamente, pero no
existe alguna disciplina que enfoque predicciones y tratamientos del
futuro como tales. Si uno incluye todos los rasgos especiales de las
metodologías para los estudios prospectivos (por ejemplo: utilización de
la intuición, el rol importante de la invención de los futuros con la ayuda
de creatividad e imaginación, relación especial con la planificación y
formulación de políticas y otras), los estudios prospectivos parecen
tener un área única de preocupación, que es específica pero no
exclusiva.
9. Los rasgos comunes de los estudios prospectivos se desarrollan

mejor dentro de un marco distinto. Dados los rasgos de la organización
del conocimiento y la estructura de las universidades y la investigación,
la necesidad de contar con distintos marcos en los que se desarrollen los
estudios prospectivos está basada razonablemente en la experiencia. La
condición análoga de la dependencia de los estudios de cursos de acción
política respecto a las instituciones nuevas donde encajan sus
características especiales es bastante convincente. (Véase la nota 7,
especialmente la cuarta parte.) Las diferencias entre algunos de los
rasgos metodológicos de los estudios prospectivos y aquellos de la
mayoría de los esfuerzos académicos ―normales‖, refuerzan la
conclusión que indica la necesidad de marcos distintos para los estudios
prospectivos, lo los
exclusivos para queestudios
no implica que tales marcos
prospectivos, pero desean únicos
todas y
maneras
algunas partes, por lo menos, de tales estudios tienen mejor
oportunidad de desarrollarse en conjunto con las ciencias o los estudios
de los cursos de acción política como un todo, sin que lo importante sea
el nombre. En conclusión, el requerimiento de un marco distinto para los
estudios prospectivos está bien apoyado para justificar en él, por lo
menos, algunas experimentaciones rigurosas.

En el nivel agregado, los supuestos (7), (8) y (9) parecen apoyar el

tercer fundamento operacional, al menos respecto a algunos tipos de
estudios prospectivos, que a su vez deben ser abiertos e innovadores,
aunque no completamente anárquicos.
Para resumir este examen de los nueve supuestos en los que
descansan los estudios prospectivos, parece ser que para ciertas partes
de los estudios prospectivos, tal y como están constituidos hoy en día,
estos supuestos están suficientemente bien apoyados, al grado de
justificar prima facie los estudios prospectivos en tanto que un esfuerzo
académico-profesional. Pero si los estudios prospectivos han de
satisfacer su ambición y reivindicación, deben transformarse y elevar su
calidad.
Los movimientos actuales en esas direcciones requieren una
institucionalización adecuada para construir los fundamentos de los
estudios del futuro, tal como ya se ha discutido en este capítulo, sin
olvidar que los separado.
de un examen detalles de una institucionalización adecuada requieren

IV. IDEA POLITOLÓGICA DE LOS ESTUDIOS DEL FUTURO,

*
FUTUROS ALTERNATIVOS Y ACCIÓN PRESENTE
Prefacio
ESTE capítulo considera los estudios del futuro 1 desde el punto de vista
de las ciencias de los cursos de acción política. 2 Desde este punto de
vista, se considera el perfeccionamiento de la formulación de los cursos
de acción política como la misión principal de los estudios del futuro. El
enfoque politológico de los estudios del futuro no excluye otros objetivos
para ellos, como la satisfacción de la curiosidad humana, y reconoce sus
funciones sociopsicológicas, como la seguridad y la catarsis. Pero creo
que la principal misión de los estudios del futuro debe ser la de
contribuir a mejorar los cursos de acción política y que su principal
prueba debe ser su efecto sobre ésta.
La consideración de los estudios del futuro como actividad orientada
a los cursos de acción política no significa un concepto mezquino de su
carácter y alcance. Las contribuciones a los cursos de acción política
pueden y deben ser a menudo de largo alcance e indirectas; por
ejemplo: ensanchando las texturas de apreciación de los formuladores
de cursos de acción política 3 y sensibilizándolos a las perspectivas de
largo alcance. No obstante, la consideración de los estudios del futuro
como contribución a los cursos de acción política tiene consecuencias
operativas sobre su contenido y métodos y sobre su organización como
ámbito de estudio y enseñanza y como profesión.
Este capítulo se dedica a examinar algunas consecuencias de la
idea politológica del contenido y métodos de los estudios del futuro.
Indicaremos también, pero no elaboraremos en detalle, las
consecuencias de la idea politológica sobre la organización de los
estudios del futuro como disciplina y como profesión, y sobre los
*
Este capítulo fue el artículo preparado para presentarlo en la Conferencia Internacional de
Investigación del Futuro en Kyoto, del 10 al 16 de abril de 1970. Traducido por E. Fuente y
corregido
1 por Samuel
Prefiero Schmidt.
el término
de ―estudios del futuro‖ a ―futurología‖, ―futurística‖, ―predicción
técnica‖, etc., para evitar connotaciones tanto vulgares como técnicas.
2
Véase Harold Lasswell: ―The Emerging Conceptions of Policy Sciences‖, Policy Sciences, I,
primavera de 1970, pp. 3-14. Yehezkel Dror: ―Prolegomena to Policy Sciences‖, Policy Sciences,
I, primavera de 1970, pp. 135-150; Design for Policy Sciences, Nueva York, American Elsevier,
1971.
3
Está bien expuesto el concepto de ―textura de apreciación‖ y la necesidad y la posibilidad de
mejorar los cursos de acción política educando (en el sentido lato del término) las texturas de
apreciación de los formuladores de cursos de acción política, en Sir Geoffrey Vickers: The Art of
judgment, Nueva York, Basic Books, 1965.

aspectos estructurales del afrontamiento entre los estudios del futuro y

el sistema de la formulación de cursos de acción política.
Las principales conclusiones a que llegamos en este capítulo están
expuestas en forma de instrucciones para los estudios del futuro
orientados a los cursos de acción política, que les son aplicables en la
agresión, pero no necesariamente a todos y cada uno de ellos. Se aspira
a que procuren más bien ayudas heurísticas que reglas detalladas. Pero
es de esperar que sirvan para concretar y hacer operativo el concepto
de ―estudios del futuro orientados a los cursos de acción política‖ y
contribuyan a su progreso.
Temas principales
Un supuesto tácito, compartido en general por los estudiosos del

futuro, parece ser el que los ―buenos‖ estudios del futuro es seguro que
lleguen a los políticos e influyan en la formulación de cursos de acción
política. Este supuesto es la única explicación razonable que podemos
ofrecer del sorprendente olvido, por la mayoría de los estudiosos del
futuro, de los temas del enfrontamiento entre los estudios del futuro y
los cursos de acción política de la vida real. 4 Pero este supuesto tácito
es una falacia por la solidez de diversas barreras que obran contra la
consideración de los estudios del futuro en la formulación de cursos de
4
Esta generalización no se aplica a los análisis de los cursos de acción política que pasan del
interés por los temas políticos al interés por los estudios del futuro. Así, en las obras de Herman
Kahn hay muchos puentes con la formulación de cursos de acción política. Especialmente
importante es la afirmación de Kahn y Wiener sobre los objetivos de la investigación de los
cursos de acción política orientada al futuro:
“1. Estimular y extender la imaginación y mejorar la perspectiva.
2. Aclarar, definir, elegir, exponer y debatir temas importantes.
3. Proyectar y estudiar ―paquetes‖ y contextos alternativos de los cursos de acción
política.
4. Crear exposiciones, métodos, paradigmas y estructuras propedéuticos y heurísticos.
5. Mejorar la comunicación y la cooperación intelectual, particularmente empleando
analogías históricas, guiones, metáforas, modelos analíticos, conceptos precisos y un
lenguaje adecuado.
6. Aumentar la capacidad de identificar modelos y crisis nuevos y comprender su carácter
e importancia.
7. Suministrar saber específico y producir y probar conclusiones, recomendaciones y
sugerencias.
8. Aclarar las presentes opciones realistas de los cursos de acción política subrayando las
que mantengan eficacia y flexibilidad sobre una larga serie de contingencias.
9. Mejorar la capacidad ―administrativa‖ de los que toman decisiones y sus equipos de
reaccionar adecuadamente a lo nuevo y desconocido. Herman Kahn y Anthony J. Wiener, The
Year 2000: A Framework for Speculation on the Next Thirty Three-Years, Nueva York,
Macmillan, 1967, pp. 398-399. Véase una exposición detallada en las pp. 399-409.

acción política. Algunas de ellas se enfrentan a toda consideración de las

dimensiones del futuro, se presenten en forma de estudios del futuro,
de planes de largo alcance o de presiones de los grupos de intereses
orientados al futuro. 5 Algunas barreras son más específicamente
activas, respecto de los estudios del futuro explícitos. Unidas, las
barreras
futuro la de distintas clases
formulación aíslan
de cursos de muy efectivamente
acción de los estudios del
política, asegurando
virtualmente el efecto nulo de aquéllos, a menos que las barreras se
separen o se les abra un camino de rodeo.
En un sentido amplio del término, pueden identificarse cuatro haces
principales de barreras a la consideración de los estudios del futuro en
los cursos de acción política: 1) los estudios del futuro no se proyectan a
los temas de los cursos de acción política; 2) no son creíbles; 3) son
difíciles de utilizar, y 4) son inconvenientes. Expondremos nuestra idea
politológica de los estudios del futuro examinando los temas creados por
esas cuatro barreras y el modo de superarlas, al menos en parte.
Proyección de los estudios del futuro a los temas de los cursos

de acción política
Los requerimientos de la proyección de los estudios del futuro a las

cuestiones de los cursos de acción política comprenden: a) enlace entre
el presente y los futuros alternativos, y b) pertinencia de los estudios
del futuro a los principales asuntos presentes, actuales o potenciales de
los cursos de acción política. Estos requerimientos son cuestión de
grado, porque las perspectivas de largo alcance pueden proyectarse a
los cursos de acción política sensibilizando y educando las texturas de
apreciación de los formuladores de cursos de acción política, función
cuya importancia he mencionado siempre. Pero se requiere algo más
que un insumo, más concreto y específico de los estudios del futuro en
los cursos de acción política. E incluso los amplios estudios del futuro
configuradores de textura de apreciaciones han de tener cierto enlace
con el presente y cierta pertinencia a los asuntos potenciales de los
cursos de acción política.
entreLalasexigencia de presentes
decisiones enlace implica
y los ciertas
futurosrelaciones causales
considerados. Si el explícitas
futuro es
independiente de las decisiones presentes, o si su dependencia es
5
La súbita marea de inquietud por la contaminación ilustra una tendencia relacionada:
cuando las presiones son lo bastante fuertes para atravesar las barreras, puede darse una
corriente positiva que derive en exageraciones unilaterales, en vez de la necesaria consideración
sistemática de diferentes futuros alternativos, en relación con las opciones complejas de los

demasiado vaga y demasiado dudosa para admitir la identificación de

ciertos enlaces con cierto grado de seguridad, el futuro no se proyecta a
los cursos de acción política presentes.
Éste es un requisito especialmente importante a causa de la
tendencia, no desusada, de los estudios del futuro (y de gran parte del
plan de largo alcance) a ―evadirse al futuro‖ perfilando diversas
situaciones que no pueden relacionarse en ninguna manera con sentido.
No quiero decir que las utopías o las antiutopías carezcan de
importancia: pueden cumplir funciones sociales muy importantes,
incluso efectos de largo alcance sobre los cursos de acción política,
mediante cambios de los valores públicos y la opinión de las masas.
Pero tales funciones de los ensueños del futuro han de mantenerse
aparte del papel de los estudios del futuro en los cursos de acción
política. La inversión de nuevos futuros es un elemento esencial de los
estudios del futuro orientados a los cursos de acción política, como lo
son las predicciones
de acción política, esmás ―científicas‖.
esencial Pero, para
que los diversos los fines
futuros de los cursos
normativos, así
como los futuros predichos, puedan relacionarse con las decisiones
presentes: o como objetivos a los que se debe apuntar, o como
situaciones esperadas que hay que tener en cuenta.
Las relaciones entre el presente y los futuros alternativos pueden
exponerse en diversas formas, como curvas temporales, franjas y
curvas envolventes, guiones o descripciones verbales. Habitualmente, la
relación será más bien estocástica que determinista, y más bien
conjeturada que segura. Pero son esenciales algunas series temporales
de situaciones y evoluciones que muestren posibles relaciones de los
futuros alternativos con las acciones presentes, con una excepción que
trataré pronto. Ésta es la justificación de la siguiente primera instrucción
para los estudios del futuro orientados a los cursos de acción política:
Instrucción núm. l. El estudio de los futuros orientado a los

cursos de acción política debe relacionar explícitamente los
futuros alternativos con las decisiones presentes (salvo la
instrucción núm. 4)
Que un
presente futuro alternativo
es esencial tenga cierta
para la proyección dependencia
de los cursos de de la acción
acción política,
pero insuficiente por sí mismo. Si los estudios tratan de fenómenos sin
interés según los valores de los sistemas de formulación de cursos de
acción política contemporáneos o en aparición, o son triviales según
esos valores, tales estudios tienen poca proyección en los cursos de
acción política. Éste es el caso, aun cuando haya claros enlaces entre los
futuros alternativos con las decisiones presentes. Por ello, la proyección

en los cursos de acción política requiere que los estudios del futuro sean
pertinentes a los asuntos actuales o potenciales de los cursos de acción
política. Son ―actuales‖ los asuntos advertidos y reconocidos, tratados
de hecho por los cursos de acción política, sin importar si más o menos
adecuadamente. Son ―potenciales‖ los temas pertinentes a los valores
para los más
hubiese cursos de acción opolítica
información y sería de
si los cursos cuestión
acción de preocupación
política fuesen desi
mejor calidad. En ciertos respectos, una contribución sumamente
importante de los estudios del futuro a la mejora de los cursos de acción
política podría muy bien ser la transformación de asuntos de los cursos
de acción política potenciales en actuales mediante lo que se llama la
función de ―vigilancia‖. 6 Esta función implica la identificación de posibles
evoluciones futuras que requieran acción presente, para evitar los
futuros indeseables y apoyar los deseables. Por tanto:
Instrucción núm. 2. El estudio de los futuros orientado a los

cursos de acción política debe tratar de materias de interés
actual o potencial en los cursos de acción política
Instrucción núm. 3. El estudio de los futuros orientado a los

cursos de acción política debe comprometerse en la “vigilancia”,
esto es, la identificación de temas importantes de los cursos de
acción política no reconocidos como tales por la ignorancia de
posibles evoluciones futuras
Aquí llegamos a una excepción importante a la instrucción núm. 1,

según la cual los estudios del futuro orientados a los cursos de acción
política deben relacionar explícitamente los futuros alternativos a las
decisiones presentes. Cuando queda implicado un asunto muy
importante de los cursos de acción política, también se anula la
hipótesis. Es muy provechoso mostrar que los futuros alternativos de la
materia de interés son bastante independientes de las decisiones
presentes. Lo cual debe llevar a una de tres conclusiones o a una mezcla
de ellas:
a) Comenzar una intensa busca de nuevas ideas y nuevo saber
que puedan proporcionar enlaces entre las decisiones presentes y
los futuros alternativos y permitan así esfuerzos por influir en estos
últimos; lo que puede implicar nuevos futuros alternativos, nuevos
6
Véase Robert Jungk: ―Outline for a European Look Out Institution‖, proposición preparada
para el Consejo de Europa, junio, 1967.

enlaces entre las decisiones presentes y los futuros alternativos

dados o una combinación de ambos.
b) Ampliar el concepto de ―decisiones presentes‖,
transformando factores considerados, por razones ideológicas,
políticas o técnicas, fuera de su reforma, 7 en medios políticos
objeto de ―decisiones presentes‖.
c) Reformular nuestros asuntos de los cursos de acción política
de modo de cesar de momento los esfuerzos por influir las
evoluciones futuras implicadas y, en su lugar, adaptarse a las
evoluciones libres.
Éstas son conclusiones extremadamente importantes, con muchos
efectos sobre la acción, diferentes a la resignación. Aun la cesión de
esfuerzos por influir sobre ciertas evoluciones futuras, porque no vemos
la manera de que las acciones presentes puedan influirlas, debiera
acompañarse al menos de una comprobación cuidadosa de las
evoluciones actuales, a fin de aumentar la probabilidad de buena
adaptación a lo inevitable y estar dispuestos para la interferencia si se
descubren o inventan algunos medios para influir sobre el futuro.
Cuanto más indeseable parezca el futuro ―inevitable‖, y más difícil
se espera que sea la adaptación a él, tanto más debe apremiarse la
busca de posibles enlaces entre la acción presente y ese futuro. En
efecto, cuando el futuro ―inevitable‖ parezca muy malo, quizá estemos
dispuestos a reconsiderar las instituciones sociales básicas, que
habitualmente están fuera del campo del cambio buscado. Incluso los
―valores básicos‖ pueden ser considerados de este modo como medios
políticos
peligrosasque han de serfuturas.
evoluciones cambiados
8
Porpara maniobrar en torno a las
tanto:
Instrucción núm. 4. Los estudios del futuro orientados a los

cursos de acción política deben abordar los futuros alternativos
de cuestiones peligrosas, aunque no pueda identificarse ninguna
relación de aquéllos con las decisiones presentes.
Este es el momento conveniente para introducir el problema

relacionado, pero distinto, de los futuros de valor alternativos, como
contenido esencial de los estudios del futuro orientados a los cursos de
7
Hablo de ―formar‖ y ―reformar‖ medios políticos en vez de ―manipular‖, que tiene una
connotación negativa.
8
Véase, por ejemplo, Hasan Ozberkhan, ―Towards a General Theory of Planning‖. Erich
Jantsch (comp.), Perspectives of Planning, París, OCDE, 1969, y Erich Jantsch, ―From Forecasting
and Planning to Policy Sciences‖, Policy Sciences, núm. 1, primavera de 1970, pp. 31-43.

acción política. Los cursos de acción política implican opción, y toda

opción implica juicio de valor. Este juicio de valor es una función de los
cursos de acción política, y de ahí el requisito de probar la sensibilidad
que tengan al valor los estudios del futuro (que trataremos después).
Pero aceptar el derecho de quienquiera, aun si consideramos legítimas
las instituciones
significa que estepolíticas,
juicio deavalor
empeñarse
no debaeny gobernar
no puedaelser
juicio de valor,
mejorado. La no
mejora del juicio de valor es una necesidad urgente, que debe
satisfacerse en parte por los estudios del futuro. El examen explícito de
los futuros alternativos y sus enlaces con el presente es de buena
ayuda, exponiendo las consecuencias futuras de los juicios de valor
presentes. Una contribución adicional, y a menudo más importante de
los estudios del futuro en esta materia, puede ser la exploración de los
futuros alternativos de los valores.
Básicamente, la preferencia por un futuro alternativo sobre otros
debe determinarse
esos futuros por valores
alternativos. pertinentes
Los valores al tiempo
presentes sirvendederealización de
criterio para
configurar el futuro sólo si: a) se espera que los valores del futuro
pertinente sean iguales a los presentes, b) si ello se considera un estado
de las cosas satisfactorio. Ciertamente, la determinación de los valores
deseables para el futuro es materia de juicio allende el campo de los
estudios del futuro. Pero tal juicio a) debe basarse en explicaciones de
las repercusiones de los juicios de valor sobre el futuro alternativo, y b)
debe considerarse dentro del contexto de los valores futuros en su
conjunto. Para ello, es necesario: a) considerar los juicios de valor
presentes como variable conformadora del futuro, y b) explorar los
futuros de valor alternativos. La primera necesidad debe satisfacerse
como parte del examen de la relación entre las decisiones presentes y
los futuros alternativos. La segunda necesidad sólo puede satisfacerse
dirigiendo los estudios del futuro a explorar los futuros de valor
alternativos 9 (que pueden ser influidos por medios políticos que, a su
vez, son influidos por opciones de valor). Por tanto:

cursos de acción política deben empeñarse en la exploración de
los futuros de valor alternativos.
9
Véase sobre esta cuestión: Fred C. Ikle, ―Can Social Predictions be Evaluated?‖, Daedalus,
verano de 1967, pp. 733-758; Kurt Baier y Nicholas Rescher (comps.), Value and the Future,
Nueva York, Free Press, 1969; e Irena Tavirs, ―Futurology and the Problem of Values‖,
International Social Science Journal, XXI, núm. 4, 1969, pp. 574-584.

La exigencia de explorar futuros alternativos comprensivos está

relacionada estrechamente con las instrucciones núms. 2, 3, 4 y 5, pero
va más lejos. Para procurar una amplia perspectiva a los cursos de
acción política y aumentar la probabilidad de que sean satisfechas
efectivamente las instrucciones 2, 3, 4 y 5, es necesario ir allende los
10
futuros alternativos
que se necesita de instituciones
urgentemente socialesde
son estudios específicas. Así, pues, lo
futuros alternativos
comprensivos que traten, al menos en esbozo, de todas las instituciones
sociales, comprendido el futuro de los cursos de acción política y de su
práctica. Dichos estudios, además, son esenciales como estructura para
el análisis de efectos cruzados entre los futuros de diferentes
instituciones sociales, materia a la que volveré después. Por tanto:

cursos de acción política deben intentar y desarrollar la inclusión
de todas las instituciones sociales, al menos en esbozo
Credibilidad de los estudios del futuro
Los estudios del futuro, para servir de insumos útiles a la formulación de

cursos de acción política, deben ser de alta calidad. Ésta es una
exigencia demasiado obvia para merecer más que una observación pro
forma, si no fuese por la exigencia relacionada, pero distinta, de signos
claros que permiten discernir entre estudios del futuro de alta y de baja
calidad.
La rápida proliferación de estudios futuristas y futurológicos, y su
popularidad rayana en la moda, hacen de lo más esencial unas señales
visibles de reconocimiento de calidad. Al ser bombardeado por cientos
de profecías y predicciones, el sistema de formulación de cursos de
acción política no puede tomarlas en consideración seriamente sin cernir
los pocos estudios de alta calidad entre las muchas alucinaciones
desatinadas. Faltando signos visibles de calidad, los cursos de acción
política pueden citar estudios del futuro que se ajustan a las
conclusiones a que ya se había llegado o pueden ser influidos por una
multitud de estudios del futuro que obran como una variable de
presiones, en forma directa o a través de los medios de comunicación de
masas, independientemente de la calidad de esos estudios.
Por la propensión de los medios de difusión a ser influidos por las
modas del momento y a dar resonancia a las predicciones más
10
En este capítulo empleo el término ―instituciones sociales‖ en su sentido más lato,
incluyendo también rasgos de la realidad física socialmente importantes.

extremadas, puede haber incluso una correlación negativa entre la

calidad de los estudios del futuro y su efecto sobre los cursos de acción
política a través de las presiones y de la formación de la opinión. Por
ello, son de lo más esencial los signos visibles de calidad.
A las dificultades de este problema se une la tendencia de
científicos famosos y sumamente capacitados a hacer declaraciones
sobre el futuro, por completo fuera de su competencia. Tales
declaraciones atraen mucha atención, gracias al prestigio de quienes las
hacen, con poca oportunidad para examinar la base de sus predicciones
y estimar cuidadosamente su fidelidad.
A menos que se desarrollen muy pronto unos signos para identificar
los estudios del futuro de alta calidad, puede quedar desacreditada
rápidamente toda la idea de los estudios del futuro y se habrá perdido
por muchos años la probabilidad de utilizarlos para mejorar los cursos
de acción política. Por tanto:

cursos de acción política no sólo han de ser de alta calidad, sino
que ésta debe poder serles reconocida
Es cuestión difícil la de cómo pueda cumplirse esta instrucción, que

nos conduce al tema de la profesionalización e institucionalización de los
estudios del futuro. Toda profesionalización e institucionalización
encerrarían riesgos, como cierto impedimento a las ideas espontáneas y
cierta pérdida de contribuciones por individuos brillantes que no se
ajusten a los patrones institucionales y profesionales. No obstante, para
los fines del empleo de los estudios del futuro, los beneficios de cierta
institucionalización y profesionalización superan los costos. Deben
realizarse esfuerzos para dar campo a las ideas espontáneas y a la
lucidez no convencional, dentro y fuera de las instituciones y profesiones
de los estudios del futuro orientados a los cursos de acción política. Pero
cierta institucionalización y profesionalización parecen esenciales, de
modo que la afiliación institucional y las aptitudes profesionales puedan
servir al menos de cierto indicio de su calidad. Este capítulo, como
hemos dicho, no entra en los detalles de la institucionalización y
profesionalización de los estudios del futuro. Pero son esenciales para
constituir un saber sistemático, metódico y sustancial en los estudios del
futuro y para instruir a universitarios y profesionales de ellos, además
de la necesidad de credibilidad y transformabilidad (que tratamos en el
epígrafe siguiente). Por ello, quisiera hacer cuestión importante el
indicar ciertas direcciones principales para pensar sobre este tema: creo
que, para lograr su potencial, los estudios del futuro necesitan nuevas

ordenaciones y planes institucionales y profesionales, diferentes de la

tradicional estructura universitaria, por una parte, y de la tradicional
estructura gubernamental, por otra. Los progresos paralelos en el
análisis de los cursos de acción política y en las ciencias de los cursos de
acción política en conjunto pueden proporcionar un buen precedente. En
muchos
cursos derespectos, creo que
acción política son los estudios
parte del futuro
integrante de lasorientados
ciencias dea los
los
cursos de acción política y deben desarrollarse dentro de su contexto,
teniendo el debido cuidado de evitar la represión de ciertos elementos
más imaginativos de los estudios del futuro por ciertos elementos más
―racionales‖ de otras partes de las ciencias de los cursos de acción
política (como los enfoques analíticos). Este punto de vista tiene
consecuencias sobre las formas concretas de institucionalización y
profesionalización de los estudios del futuro, pero los detalles caen fuera
del campo de este capítulo. 11
La necesidad
los futuros de institucionalizar
deseables, orientados a losy cursos
profesionalizar
de acciónlos estudios
política de
y sus
características, queda más clara al examinar los problemas de la
transformabilidad de los estudios del futuro en insumos a la formulación
de cursos de acción política.
Transformabilidad de los estudios del futuro en insumos a los

cursos de acción política
Cuando existan estudios del futuro, proyectados a los cursos de

acción política y creíbles, se llegará a la cuestión de la transformabilidad
de estos estudios en insumo a los cursos de acción política, lo cual
implica esbozarlos de modo que se ajusten a las características de los
cursos de acción política como proceso y de las unidades de los cursos
de acción política como estructuras, organizaciones, roles e individuos
humanos. Pero no sólo está implicado el esbozo de los estudios del
futuro. Adoptando un punto de vista realista, la transformación de los
estudios del futuro en insumos para los cursos de acción política exige
también que seareplantee
acción política, el sistemasu
fin de incrementar decapacidad
la formulación de cursos
de recibir de de
insumos
los estudios del futuro y absorberlos en el proceso de los cursos de
acción política.
11
Véase una analogía sugestiva en Yehezkel Dror, ―Teaching of Policy Sciences: Desing for a
Doctorate University Program‖, Social Sciences Information, 9, núm. 2, abril de 1970, pp. 101-
122, noviembre de 1969.

Estructura habitual para considerar la cuestión de la

transformabilidad de los estudios del futuro en insumos a los cursos de
acción política es el modelo compartimental de la teoría de los sistemas
generales. 12 En tal modelo compartimental se consideran los estudios
del futuro y los cursos de acción política como dos sistemas
interactuantes queproblema
planteamiento del son, ambos,
es, sistemas de perfeccionar
pues, cómo la sociedad. El
(no maximizar,
porque demasiada interrelación es indeseable, por ejemplo, porque
socavaría la autonomía de los estudios del futuro, esencial para su alta
calidad) las interacciones entre los estudios del futuro y los cursos de
acción política. Tal perfeccionamiento implica cambios en el sistema de
los estudios del futuro, en el sistema de los cursos de acción política y
en los cauces de transporte directos e indirectos entre estos dos
sistemas.
Disponemos de bastante conocimiento para utilizar semejante
modelo compartimental
otros problemas de la teoría
de los empleos del sistema general,
del conocimiento respecto
para mejorar losde
13
cursos de acción política. Pero creo que la experiencia y el
conocimiento que tenemos sobre los estudios del futuro y su posible
contribución a los cursos de acción política son demasiado pobres para
justificar el análisis según tal modelo. Además, ese modelo
compartimental de los estudios del futuro y de los cursos de acción
política requiere un examen detallado de los sistemas de la formulación
de cursos de acción política, que está muy lejos del razonable interés de
los estudios del futuro por las ciencias de los cursos de acción política en
su conjunto. 14 Por tanto, me abstengo de emplear tales modelos
sistemáticos, prefiriendo proceder de modo más tentativo y limitar mis
observaciones y recomendaciones a algunos rasgos de la
transformabilidad de los estudios del futuro en insumos a los cursos de
acción política. Pero volveré a ciertas consecuencias del modelo
compartimental de la teoría general de sistemas cuando llegue a mi
instrucción final núm. 15, que tratará de la necesidad de un amplio
estudio del confrontamiento entre los estudios del futuro y cursos de
acción política.
12
Sobre la teoría compartimental, véase A. Rescigno, ―Synthesis for Multicompartment
Biological Models‖, Biochem
Drug and TracerKinetics, Biophys.
Waltham, Acta.,
Mass., 37, 1960,
BlaisdeU, pp. 463-468; y A. Rescigno y G. Serge,
1966.
13
Véase Yehezkel Dror: ―A General Systems Approach to Uses of Behavioral Sciences for
Better Policymaking‖. Ernest O. Attinger (comp.), Global Systems Dynamics, Nueva York,
Karger, 1970 (versión anterior: Rand Paper P-4091, mayo de 1969).
14
Un enfoque sistemático alternativo es considerar algunos modelos de cursos de acción
política preferible y examinar, respecto de cada fase, la contribución potencial de los estudios del
futuro y las características necesarias de éstos (métodos, contenido, medios, estructuras,
personal, etc.) para realizar ese potencial. El lector interesado puede ver este enfoque, con mi
―modelo óptimo de cursos de acción política públicos‖, en Yehezkel Dror, Public Policymaking
Reexamined, San Francisco, Chandler, 1968, pp. 163-196.

Habiendo intentado dar algún esbozo, al menos, de una idea

general de la transformabilidad de los estudios del futuro en insumos a
los cursos de acción política, consideraré unos cuantos temas concretos
que corresponden a esta cuestión, a saber: los que tratan de las
características necesarias de los estudios del futuro.
Una exigencia mínima de la transformabilidad de los estudios del
futuro en insumos a los cursos de acción política implica la comunicación
y el acceso:

cursos de acción política han de ser fáciles de comunicar a los
formuladores de cursos de acción política y deben satisfacer las
necesidades del acceso a los cursos de acción política
Las condiciones concretas de comunicación y acceso dependen de las

características de los distintos sistemas de cursos de acción política. Por
ejemplo: en diversos países, los formuladores de cursos de acción
política pueden absorber estudios del futuro de diferente grado de
abstracción y, en diversos países, cauces como la maquinaria de partido
o los medios de difusión pueden cumplir diferentes papeles promoviendo
la comunicación y el acceso de los estudios del futuro a los formuladores
de cursos de acción política. Las exigencias universales comprenden:
reducción y unificación de las jergas técnicas; 15 existencia de cauces
estructurados de comunicación y acceso, junto con la holgura suficiente
para evitar la monopolización y permitir la comunicación y el acceso no
tradicionales; y los formularios de los estudios del futuro han de ser
fáciles de utilizar para los cursos de acción política.
La cuestión de los formularios de los estudios del futuro nos lleva
directamente al tema más difícil y más importante de su
transformabilidad en insumos a los cursos de acción política y, en
efecto, a todo el abanico de temas implicados en la idea politológica de
los estudios del futuro: son las relaciones entre la metodología de los
estudios del futuro y las necesidades de la formulación de cursos de
acción política.
Hasta ahora hemos tratado de las consecuencias de una orientación
política de los estudios del futuro respecto de las materias de estudio, la
calidad, su comunicabilidad y su acceso a los formuladores de cursos de
acción política. Éstas son cuestiones importantes que conciernen al
15
Francois Hetmán, The Language of Forecasting, París, Futuribles, 1969, expone claramente
la necesidad de unificar la terminología de los estudios del futuro. Su libro ilustra también las
posibilidades de explicar los conceptos de los estudios del futuro de modo comunicativo.

carácter externo de los estudios del futuro y a su sentido general. Pero

hasta ahora no hemos considerado las consecuencias de la orientación
de los cursos de acción política sobre los principales temas metódicos de
los estudios del futuro. La cuestión decisiva es: después de haberse
seleccionado una materia conveniente, con buenas disposiciones para la
fe de calidad,
cursos y dada
de acción una ¿cuáles
política, relaciónson
satisfactoria con elque
las exigencias sistema de la
impone los
orientación de los cursos de acción política al método de los estudios del
futuro (además de la necesidad, ya tratada, de buscar enlaces entre el
presente y los futuros alternativos)?
Limitándome a las exigencias más generales y al papel de los
estudios del futuro como actividad profesional (a distinción, por ejemplo,
de los papeles de abogacía de los individuos estudiosos del futuro),
parece esencial la siguiente instrucción:

cursos de acción política deben adaptar sus métodos a las
necesidades de los cursos de acción política. Lo cual comprende,
en particular: a) el enfoqué de “futuros alternativos”; b)
atención a los efectos cruzados e interdependencias entre los
futuros alternativos de diferentes instituciones sociales; c)
hincapié sobre la identificación de variables conformadoras del
futuro; d) examen de las evoluciones futuras influyentes sobre la
identidad de variables que puedan servir de medios políticos
futuros, y e) prueba
estrictade
explicación de alos
sensibilidad lossupuestos
valores y rigurosa
Permítaseme examinar estas recomendaciones una por una:

a) El enfoque de ―futuros alternativos‖. Los cursos de acción
política implican opción entre alternativas. Una importante
contribución potencial de los estudios del futuro a una mejora de
los cursos de acción política es ampliar las perspectivas de opción
mediante la exposición de futuros alternativos (y, según la
instrucción núm. 1, de los enlaces entre esos futuros alternativos y
el presente). La tendencia de los organismos a desconocer la
inseguridad y reprimir la ambigüedad —de lo que trataremos en el
epígrafe siguiente— refuerza la exigencia de que los estudios del
futuro subrayen la multiplicidad de posibilidades del futuro. Por ello,
incluso en el caso desusado de que un futuro tenga una
probabilidad muy elevada, los estudios del futuro orientados a los
cursos de acción política deben exponer siempre futuros
alternativos, incluso algunos de escasa probabilidad y aun

―antipositivos‖. Y ello debe hacerse con explícitas estimaciones de

la probabilidad de diferentes futuros alternativos, incluso la explícita
admisión de ignorancia de las probabilidades, cuando sea indicado.
Debe subrayarse que las estimaciones de probabilidad dependen de
los supuestos y contingencias explicados.
b) Atención a los efectos cruzados y a las interdependencias.
La fragmentada estructura de gran parte de los cursos de acción
política y la factibilidad burocrática y política de coordinación, algo
ayor, respecto de los acontecimientos futuros, antes que de las
actividades presentes, hacen de lo más necesario para los estudios
del futuro subrayar la intensa interdependencia de los futuros
alternativos de las diferentes instituciones sociales. Por ello, deben
recalcarse los efectos cruzados en los estudios del futuro orientados
a los cursos de acción política, lo cual tiene una consecuencia que
cae fuera de su materia: para procurar una estructura amplia de
examen de losde
comprensivos efectos cruzados,
futuros son necesarios
alternativos, estudios en la
como lo indicamos
instrucción núm. 6.
c) Hincapié en la identificación de variables conformadoras del
futuro. Se requiere que el análisis de efectos cruzados señale
posibles consecuencias de primero, segundo y tercer orden. Pero
estos mismos efectos cruzados amplían también el conjunto de
variables conformadoras del futuro, añadiendo variables externas a
las endógenas a una institución social definida. Los cursos de acción
política se ocupan principalmente en intentar aumentar la
probabilidad objetiva de los futuros deseables. Por ello, los cursos
de acción política dependen de la identificación de variables
conformadoras del futuro. Ésta es, creo, la contribución potencial
de mayor importancia de los estudios del futuro a la mejora de los
cursos de acción política: incrementar el conjunto de las variables
identificadas, conformadoras del futuro, incluidas, tanto las
variables endógenas a instituciones sociales específicas y las
variables exógenas a instituciones específicas, pero que las influyen
mediante efectos cruzados. Esta instrucción está unida
estrechamente a la núm. 1, porque buscamos sobre todo variables
conformadoras del futuro que existan en el presente. Pero la
orientación
las variablesdeconformadoras
los cursos de acción política
del futuro que se interesa
existan también
en el futuro por
mismo, lo que nos lleva al punto siguiente de la instrucción núm. 9.
d) El examen de la evolución futura influye sobre las variables
futuras de los cursos de acción política. Estos cursos de acción
política son un continuo intento de conformar el futuro. Además de
decisiones sobre la acción presente, comprende tanto decisiones

presentes sobre la acción en el futuro, especialmente en el modo de

―plan‖ de los cursos de acción política, como decisiones sobre el
programa mismo de los cursos de acción política, es decir, qué
cuestiones diferir para decidirlas en el futuro. Por ello, para lograr
buenos cursos de acción política, es importante identificar los
medios
variablespolíticos situados del
conformadoras en el futuro.
futuro queLos medios
pueden serpolíticos son (por
reformadas
ejemplo: ―Manipuladas‖). Identificar el subconjunto de medios
políticos presentes entre el conjunto de variables conformadoras del
futuro que existan en el presente está fuera del campo de los
estudios del futuro, aunque éstos son pertinentes al continuar la
busca de variables conformadoras del futuro, hasta que puedan
identificarse algunos medios políticos o haya de llegarse a la
conclusión de que no puede encontrarse o inventarse ninguno. Pero
la identificación de los medios políticos futuros depende
principalmente de los estudios del futuro: lo que se necesita,
además de identificar las variables conformadoras del futuro, que
estén situadas ellas mismas en el futuro, son predicciones de los
rasgos que permitirán servir de medio político a una variable
conformadora del futuro. Estos rasgos comprenden la factibilidad y
costos de reforma de las variables.
Deseo subrayar la multidimensionalidad de ―factibilidad y costos‖.
Las más fáciles de tratar (aunque no son fáciles) son la factibilidad y los
costos técnicos y económicos. Son, a menudo, más importantes, y
siempre más difíciles de predecir, la factibilidad y los costos
organizativos y, especialmente, los políticos. Pero aunque sea difícil, hay
que investigar la factibilidad política futura de emplear diversas
variables conformadoras del futuro como medios políticos, a fin de que
los estudios del futuro suministren insumos esenciales de mejora de los
cursos de acción política. Lo considero tan importante y tan olvidado que
justifica darle el hincapié de una instrucción aparte:

cursos de acción política deben tratar explícitamente de futuros
alternativos de factibilidad política
No es éste el lugar para entrar en los problemas conceptuales y

metodológicos del estudio de la factibilidad política de los futuros 16
Permítanseme sólo dos comentarios: 1) el estudio de la factibilidad
16
Véase Yehezkel Dror, ―The Prediction of Political Feasibility‖, Futures, 1 de junio de 1969,
pp. 282-288.

política de los futuros está estrechamente unido al estudio de los futuros

alternativos de los cursos de acción política interiores, y 2) la factibilidad
política de los futuros alternativos, como los futuros alternativos de los
cursos de acción política interiores en su conjunto, constituyen un
ámbito legítimo, y realmente esencial, para el cambio dirigido. Por
tanto,
acción es muy importante,
política, para la mejora
identificar variables a largo
políticas plazo de
para influir las los cursos de
futuras,
cambiando la factibilidad política futura. (Lo mismo puede aplicarse —
como se reconoce más en general— a la factibilidad técnica y económica
futura.)
e) Explicación de los supuestos y prueba de la sensibilidad al
valor. Este requisito está en un plano algo diferente, secante a los
demás. Pero es muy importante para la transformabilidad de los
datos de estudios del futuro en los insumos a los cursos de acción
política. Me inclino a dar un paso más y considerar este requisito
como
en su un imperativo
conjunto; categóricoesamuy
ciertamente, seguir por los
estricta estudios
para del futuro
los estudios del
futuro, como empresa orientada a los cursos de acción política, la
necesidad de explicar los supuestos y los valores.
Las razones de este requisito son tanto morales como funcionales.
Moralmente, los componentes políticos de la sociedad están titulados
para practicar juicios de valor y determinar supuestos extracientíficos.
Así es independientemente del régimen, en tanto consideremos
legítimos a los políticos. Si los consideramos ilegítimos, toda la idea de
contribuir a los cursos de acción política adquiere otro sesgo y puede ser
inadecuada. 17 Pero si estamos trabajando, digamos, por algún grupo en
contra de lo establecido, el derecho a juzgar valores y establecer
supuestos extracientíficos sigue correspondiendo a quienesquiera
consideremos los legítimos tomadores de decisiones, sea un dirigente
individual o la asamblea general de todos los miembros.
Funcionalmente, el no explicar los valores y los supuestos mengua la
utilidad de los estudios del futuro, como ayuda para mejorar los cursos
de acción política, coartando opciones e inhibiendo la consideración
explícita de los valores y supuestos. Además, el juicio de valor
encubierto será advertido a menudo, o al menos sentido, por los
formuladores de cursos de acción política, que se encontrarán menos
17
Tropezamos aquí con la principal cuestión moral que encara todo saber: cómo estimular la
utilización del conocimiento para el bien e impedir su empleo para el mal. Al tratar de la
profesionalización de los estudios del futuro, deben considerarse salvaguardias contra el abuso
del conocimiento. Pero creo que la solución, si es que existe, está solamente en la
responsabilidad moral individual del hombre de saber como hombre consciente. Los estudios del
futuro comparten también este problema con las ciencias de los cursos de acción política en su
conjunto.

dispuestos a utilizar los estudios del futuro..., en mi opinión,

acertadamente.
Si no fuese por la extendida tendencia de muchos llamados
estudios del futuro a aceptar juicios de valor de modo simplista y,
ciegamente, ingenuos supuestos, sería innecesario trabajar lo que es un
tema bastante sencillo. Pero una breve consideración de los estudios del
futuro revela los juicios de valor encubiertos y la selección de supuestos.
Por ejemplo: esta debilidad metodológica básica está profundamente
arraigada en el plan urbano y sus derivados modernos, muchos de los
cuales adoptan la forma de imágenes del ―futuro de la ciudad‖ y ―el
futuro del medio‖.
Las consecuencias metodológicas tratadas en este capítulo de la
idea politológica de los estudios del futuro llevan a una variedad de
métodos, técnicas e instrumentos necesarios para su realización. El
tratar de estos métodos, técnicas e instrumentos cae fuera de los límites
de este capítulo.
formularlos Perodatos
para los deseodeindicar al menos
los estudios la necesidad
del futuro, de para
que sirvan
exponerlos en una forma concisa que se ajuste a las necesidades de los
cursos de acción política. Tales ―formularios para los datos de los
estudios del futuro orientados a los cursos de acción política‖ sirven
también para mejorar la comunicación y el acceso de los estudios del
futuro a los cursos de acción política. Por tanto:

cursos de acción política requieren formularios que admitan la
exposición concisa de los datos para su empleo político Estos
formularios, a su vez, conforman los métodos, las técnicas, los
instrumentos e, incluso, la metodología. 18 Por tanto requieren
cuidadosa atención y revisión constante. 19
18
Es especialmente importante la metodología que integre los estudios del futuro a los cursos
de acción política. La PPBS implica alguna de estas intenciones, pero ha de ser complementada
con elementos más consistentes, orientados al futuro. El ―plan‖ es conceptualmente el proceso
mediante el cual ideas de largo alcance del futuro deben encerrarse en las decisiones presentes.
Pero la teoríamoderno
empresarial contemporánea
dirige a del planmejor
veces público
la está mal preparada
integración para estadel
de los estudios misión.
futuroElaplan
las
decisiones presentes, pero sus problemas son más sencillos que los del plan público. Véase,
sobre el plan empresarial, la obra comprensiva de Goerge A. Steiner, Top Management Planning,
Nueva York, Macmillan, 1969; no hay ningún estudio comparable del plan público.
19
Véase, como ejemplo de los intentos de crear metodologías orientadas a los cursos de
acción política, incluso algunos formularios para exponer los datos de estudios del futuro en
forma adecuada para que sirvan de insumo a la política, Wayne Wilcox, ―Forecasting Asian
Strategic Environments for National Security Decisionmaking: A Report and a Method‖, Rand
Publication RM-6154-PR, junio de 1970; y fig. 5, en Yehezkel Dror, ―Alternative Domestic Politics
Futures (ADPF): Research Needs and Research Design‖, Futures, 2, diciembre de 1970.


Conveniencia de los estudios del futuro para el sistema político
La posible inconveniencia de los estudios del futuro para diversos

componentes del sistema político plantea una serie distinta de
cuestiones. Las razones principales de tal inconveniencia comprenden el
posible desacuerdo entre los componentes del sistema de los cursos de
acción política, con las consecuencias políticas de los estudios del futuro
y la discordancia entre las orientaciones y texturas de apreciación de los
estudios del futuro con las de la habitual conducta organizativa y
política.
Para ser más específico, permítaseme mencionar algunos factores
que obran para hacer inconvenientes los estudios orientados al futuro
para muchos componentes del sistema político:
1. La clara formulación de futuros alternativos y de presentes
variables conformadoras del futuro impone opciones, que pueden
ser, a menudo, no increméntales y que pueden exigir un juicio
explícito entre valores en competencia. Tales opciones pueden
poner en peligro coaliciones esenciales, en cuyo caso puede ser
preferible, efectivamente, desconocer esos estudios del futuro.
Pero, más a menudo, lo que se pone en peligro no son las
necesidades esenciales de la coalición, sino las más tradicionales y
sostenidas por los hábitos. Queda también en peligro la extendida
propensión organizativa y política a ―satisfacer‖ y limitar las
opciones al cambio incremental.
2. La formulación clara de futuros alternativos y presentes, y
de variables conformadoras del futuro, llama la atención a temas y
problemas futuros y requiere un juicio explícito sobre lo preferible
de diferentes situaciones dispersas a lo largo del tiempo. Lo cual
contradice la habitual propensión de los cursos de acción política y
las organizaciones a ocuparse sólo del presente o, en el mejor de
los casos, de futuros a corto plazo, propensión muy reforzada por la
anualidad del presupuesto y la frecuencia de las elecciones. (Estas
instituciones pueden justificarse por otras y más importantes
razones, pero debieran reconocerse explícitamente sus efectos
negativos sobre
proyectarse la consideración
algunas del futuro, de modo que puedan
contramedidas.)
3. La formulación clara de futuros alternativos y presentes, y
de variables conformadoras del futuro, supone reconocer
inseguridad, ambigüedad, relaciones estocásticas e ignorancia. Lo
cual contradice la fuerte tendencia política y organizativa a
desconocer la inseguridad, sofocar la ambigüedad, suponer el
determinismo y hacer creer que se sabe lo que se hace.

4. La formulación clara de futuros alternativos y presentes y de

variables conformadoras del futuro implica —si se la emplea en la
política— la formalización de expectativas. Estas expectativas —aun
si se las formula estocásticamente— pueden servir de patrones
objetivos para evaluar realizaciones, obstaculizando así la tendencia
política
decisión,y exponiendo
organizativacomo
a la reducción de la disonancia,
objetivo cualquier cosa queposterior
suceda dea la
hecho. Al mismo tiempo, los buenos estudios del futuro inhiben
además la selección de objetivos irrealistas, perjudicando así la
fijación arbitraria de objetivos como treta para reclutar apoyos.
Está más justificado el rechazo de los buenos estudios del futuro
porque pueden inhibir las actividades mesiánicas, dirigidas a
objetivos muy improbables, pero que pueden lograrse a veces si se
cree intensamente en ellos y se les acepta con total compromiso.
5. La aceptación de los estudios del futuro como insumo
importante
estructura deenpoder
los cursos de acción
del sistema de política implicade
la formulación cambios
cursosen
dela
acción política, con transferencia de cierto poder a los estudiosos
del futuro. Tales transferencias de poder son rechazadas siempre,
tanto más cuando los recipiendarios son un grupo desconocido y
sospechoso compuesto de intelectuales, nuevos tipos de científicos
y nuevos profesionales.
Para generalizar, los buenos estudios del futuro orientados a los
cursos de acción política constituyen una presión por una política mejor
y, por tanto, son mal recibidos por la mayor parte de la realidad política
contemporánea. La dificultad al respecto es que, cuanto mejores y más
convincentes sean los estudios del futuro, tanto más pondrán en peligro
los patrones políticos establecidos y con tanta mayor frecuencia serán
rechazados.
El corregir este estado de cosas exige el replanteamiento e incluso
el nuevo planteamiento de partes importantes del sistema de los cursos
de acción política. Esta es materia que corresponde a las ciencias de los
cursos de acción política en su conjunto, entre las cuales los estudios del
futuro desempeñan un papel pequeño, aunque importante. Lo que
pueden hacer los estudios del futuro, en unión con las ciencias de los
cursos de acción política, es estudiar las condiciones de conveniencia
política y organizativa de los estudios del futuro para el sistema de los
cursos de acción política, tema que se funde bien con el estudio de los
rasgos políticos necesarios para que los estudios del futuro hallen buena
comunicación y acceso y con el estudio de los rasgos políticos necesarios
para sacar buen provecho de los estudios del futuro en cuanto a la
mejora de los cursos de acción política. Por tanto:


cursos de acción política deben participar, como parte de las
ciencias de los cursos de acción política, en el estudio de las
características necesarias y suficientes del sistema de los cursos
de acción política para hacerlos convenientes y utilizables
Instrucción núm. 13. En particular, los estudios del futuro

orientados a los cursos de acción política deben explorar futuros
alternativos del sistema de los cursos de acción política e
identificar importantes variables conformadoras del futuro
Conclusiones
En este capítulo he indicado ya varias veces que los buenos estudios del
futuro y su utilización por el sistema de los cursos de acción política
pueden no ser siempre una pura bendición. La ruptura de coaliciones
esenciales y el peligro del consenso necesario son un problema, aunque
los estudios del futuro están lejos de ejercer una influencia excesiva. Lo
que me preocupa realmente son las profecías que se cumplen por sí
mismas y el posible desánimo de los esfuerzos humanos por conseguir
lo casi imposible. Por ejemplo: el establecimiento del Estado de Israel es
una demostración dramática de la capacidad del fervor humano de
realizar lo que cualquier buen estudio del futuro orientado a la política
habría considerado imposible hace 60 años y, quizá, incluso 30. Creo
que debemos estar muy conscientes de la significación humana de tales
casos, aunque sean pocos. Por ello, la conciencia de los mismos estudios
del futuro, de sus limitaciones y peligros debe ser parte importante de
los buenos estudios del futuro orientados a los cursos de acción política.

cursos de acción política deben analizar cuidadosamente las
limitaciones y peligros (como los efectos de autorrealización) de
estudios del futuro, incluso excelentes, explicar estas
limitaciones y peligros y buscar medios para reducirlos
En un plano más general, espero al menos que este capítulo sirva para
poner de relieve algunas complejidades de los problemas de las
relaciones entre los estudios del futuro orientados a los cursos de acción
política y la formulación de cursos de acción política. Se concuerde o no
se concuerde con mis datos y recomendaciones, creo una conclusión

ineludible que los estudios del futuro orientados a los cursos de acción
política deben ser muy conscientes y prestar mucha atención a su
afrontamiento con los cursos de acción política. Ello puede hacerse
relacionando estrechamente los estudios del futuro orientados a la
política con las ciencias de los cursos de acción política en su conjunto.
Por tanto:
cursos de acción política deben prestar mucha atención a los
problemas de su afrontamiento con la formulación de cursos de
acción política, incluidos los rasgos importantes del sistema de
los cursos de acción política, de los cauces de comunicación
entre el sistema de los cursos de acción política y los estudios
del futuro, y del contenido, metodología, organización y
estructura de los mismos estudios del futuro. Ello debe hacerse
en estrecha relación con las
política enciencias de los cursos de acción
su conjunto

V. CÓMO SUPERAR LA OBSOLESCENCIA GUBERNAMENTAL:

ALGUNOS COMENTARIOS Y PROPUESTAS SOBRE REFORMAS
*
GUBERNAMENTALES
Introducción
1. ÉSTE es un documento preliminar, para discusión, donde se presentan

algunas ideas tentativas sobre la obsolescencia gubernamental y las vías
para superarla, por medio de reformas gubernamentales.
Aquí se tocan algunos temas básicos en forma concisa y tentativa
que serán lopero
seminario, bastante claros
no para otrospara los expertos participantes en el
propósitos.
2.Metodológicamente, este capítulo está basado por igual en
experiencias y teorías: experiencias con gobiernos; estudio de la
situación en cierto número de países; y en teoría de Ciencia Política,
Administración Pública y Disciplinas de los cursos de acción política. Para
lograr que este bosquejo sirva para los propósitos anotados, no se
incluyen notas a pie de página, referencias, ni se alude a países
concretos.
3. La puntualización de las conclusiones y recomendaciones que
aquí
cada se presentan
país deberán
o conjunto ajustarse
de países a las características
(ordenados específicas de
por nivel de desarrollo,
tamaño, estructura política, etc.). Pero la línea general de pensamiento
pretende ser, en lo fundamental, casi de validez universal.
El problema
4. Casi todos los gobiernos contemporáneos experimentan un

decremento en su capacidad de gobernar. O visto desde otra
perspectiva, las situaciones contemporáneas son cada vez menos
―gobernables‖, ya quedeexiste
niveles satisfactorios una dificultad
respuesta creciente
(resultados para alcanzar
y operaciones), y las
dificultades funcionales se incrementan. Ciertamente, el número
creciente de reformas gubernamentales que se intentan sólo puede ser
explicado como el resultado de un desasosiego creciente acerca del
*
Preparado para el seminario ―La administración del cambio en el gobierno‖, organizado por
el Instituto Nacional de Administración Pública, en la ciudad de México, del 27 de marzo al 4 de
abril, 1978.

desempeño gubernamental. La introducción de cambios, o por lo menos

cuando se escarcea con ellos, ya sean éstos el resultado de presiones
externas o internas, presiona básicamente las estructuras organizativas
conservadoras.
5. La decreciente capacidad gubernamental puede explicarse por
cierto número de variables cambiantes e interrelacionadas y en relación
con ellas, las que se consideran a continuación sin un orden prioritario:
—Demandas públicas crecientes exigiendo un mejor
desempeño gubernamental.
—Expectación pública por más y mejores actividades de
gobierno, sin predisposición a incrementar los recursos
gubernamentales.
—La complejidad creciente de algunas actividades
gubernamentales, que se ocupan en asuntos difusos, como puede
ser ―la calidad de la vida‖, o por lo menos asuntos
fundamentalmente interdepartamentales, como es el caso de la
energía, el ambiente, la ciencia y la tecnología.
—Nuevos desarrollos ideológicos, que imponen a los gobiernos
más restricciones y requerimientos de procedimiento como: el
acceso a la información; la democracia participativa; recursos más
fuertes a la defensa judicial de los derechos individuales; mayor
sujeción a cuestionamiento respecto a las gestiones delegadas;
autonomía subestatal.
—Tendencias hacia la deslegitimación de los gobiernos, como
resultado, por una parte, de la desmitificación de los gobiernos y,
por otra, de los cambios ideológicos en la sociedad.
— Cambios en la naturaleza de los problemas atendidos por los
gobiernos, así como en los entornos en los que éstos operan,
caracterizados por creciente incertidumbre, ultracambio y
complejidad.
6.En suma, los gobiernos contemporáneos experimentan los efectos
de una sobrecarga cuantitativa y cualitativa. A la vez que van rezagados
respecto al conocimiento disponible para enfrentar tal sobrecarga. Por
ejemplo: una gran parte de la práctica planificadora alcanza un alto
grado de predictibilidad y estabilidad de objetivos a largo plazo, en lugar
de atender las turbulencias por medio de la adopción de formas y
métodos de ―planificación bajo incertidumbre‖. Algunos gobiernos son
más rápidos que otros para ajustarse a los nuevos problemas y a las
nuevas vías para su manejo. Sin embargo, en general, puede creerse
que todos los gobiernos contemporáneos sufren en distinto grado de
cierta obsolescencia gubernamental.

7. Propongo que el propósito fundamental de los cambios en los

gobiernos debe tender hacia la superación de esta obsolescencia por
medio de:
a) Actualizar a los gobiernos, con la ayuda de las mejores
ideas, experiencias y propuestas existentes.
b) Estructurar en el seno de los gobiernos, una capacidad de
aprendizaje radicalmente superada, a fin de evitar en el futuro
previsto una nueva obsolescencia.
c) Acelerar la investigación, el desarrollo y la ―ingeniería‖, para
inventar, diseñar y explorar nuevos conocimientos e ideas acerca
de cómo mejorar sobre la marcha los gobiernos, de tal manera que
se dote con el conocimiento necesario e insumo de ideas a aquellos
gobiernos capaces de aprender.
8. Cada una de estas fases comparte problemas y barreras.
Algunas vías para contender con éstos se presentan más adelante en
este capítulo aunque en un orden distinto.
Algunos elementos de la estrategia de reforma
9. Avanzar en las tres fases arriba mencionadas involucra cambios

significativos en ciertas instituciones sociales de la maquinaria
gubernamental, así como en las universidades, en la cultura del servicio
público y en los políticos. El punto básico de la reforma estratégica es,
por consiguiente, cómo debe asumirse la administración del cambio en
tales instituciones, que por sí mismas constituyen sistemas masivos con
mucha inercia, sea ésta dinámica o no. La mayoría de las tentativas de
reforma parecen tener muchos problemas, por lo que la experiencia será
la que indique cuáles son las dificultades al respecto.
10. Mi impresión es que un buen número de reformas se aboca al
logro de lo imposible, planteándose el cambio de sistemas masivos de
un solo golpe. El dilema de la reforma puede plantearse de la siguiente
manera: Si los cambios son solamente increméntales, esto es, son
factibles pero asimilables, por lo que no tendrán efecto significativo; si
los cambios pretendidos son radicales y sistemáticos, no podrán ser
aplicados. Por lo tanto, las reformas increméntales o radicales o ambas
son imposibles o inútiles.
11. Una vía para este callejón sin salida es orientar la reforma hacia
los componentes críticos del gobierno y cambiarlos radicalmente. En
verdad, esto tampoco es fácil, debido a la interacción entre todos los
componentes del gobierno. Pero, como lo ilustra un buen número de
experiencias, esta estrategia de radicalismo selectivo parece ser una
postura mejor que los planes de reformas comprehensivas que intentan

mejoras incrementales e imposibles, ya que sólo provocan cambios

menores en las características básicas del gobierno.
12. Para ser más exacto, en la estrategia de radicalismo selectivo
se plantea el cambio de un número limitado de componentes del
gobierno, que tienen efectos críticos sobre las funciones globales del
mismo. Visto desde una perspectiva de largo plazo, esta estrategia
propone el cambio global en la calidad del gobierno en general, de tal
suerte que en cada etapa se considere un número selecto de
componentes. Estos componentes deben seleccionarse con base en tres
criterios:
a) Su cambio es posible aunque no fácil.
b) Son importantes para la calidad del gobierno (ya sea en el
largo o corto plazo) según una mezcla basada en un juicio de
preferencias temporales.
c) Interactúan, de tal manera que su reforzamiento sea mutuo,
o por lo menos esté asegurada su supervivencia.
13. Los cambios deben ir más allá de la actividad gubernamental,
en el sentido estricto del término, a fin de incluir elementos fuera del
gobierno, que reaccionan críticamente ante los cambios seleccionados
por el propio gobierno. Por ejemplo: las universidades deben preparar
los profesionales necesarios para integrar y protagonizar nuevas
unidades en el gobierno; por consiguiente, lo que se necesita es un plan
de reforma elástico, que identifique cierto número de elementos críticos
dentro y fuera del gobierno, diferenciando entre elementos que deben
ser cambiados concomitantemente con aquellos que deben ser
cambiados en cierto orden, y aquellos que constituyan objetivos
alternativos de cambio dependiendo de la factibilidad de cambio.
14. Las dos formas principales de cambio, dentro del gobierno son:
a) El establecimiento de islas de excelencia en ubicaciones
críticas respecto a la calidad del gobierno.
b) La constitución de factores de cambio que sirvan como
aceleradores para cambiar en el largo plazo la calidad global del
gobierno.
Las formas principales de cambio fuera del gobierno incluyen la
infraestructura, que por sí misma es esencial tanto para los cambios en
el gobierno como para la operación exitosa de las nuevas islas de
excelencia y los factores de cambio, así como cambios en los vectores
que inciden sobre el gobierno, como puede ser la discusión pública de
los aspectos distintivos en las decisiones fundamentales.
15. Estos planteamientos corresponden a ideas semielaboradas,
que requieren revisión, elaboración y ser puestos en operación. Para
aclarar significados y concretar estrategias, a continuación se presenta

una serie de propuestas de reforma, que ilustran la estrategia

propuesta.
Algunas propuestas fundamentales

16. Como fue explicado, esta sección del esquema del documento
presenta en breve cierto número de propuestas de reforma en la línea
de la estrategia de radicalismo selectivo. Cada propuesta se presentará
escuetamente sin incluir elaboración alguna en torno a la
interdependencia de algunas propuestas —lo que será obvio para el
lector experimentado—. Asimismo, en este bosquejo no se intenta
justificar la selección de los ejemplos en términos de un análisis
sistemático de la estructura, funciones o problemas de los gobiernos
(como se hizo inicialmente, por ejemplo, en mi libro Public Policymaking
Reexamined). Por el contrario, se escogió una variedad de ejemplos que
en parte han sido intentados exitosamente en un cierto número de
países.
17. Equipo de análisis de cursos de acción política para un centro de
formulación de cursos de acción política. Sorprende observar lo mal que
operan los centros formuladores de cursos de acción política en los altos
niveles de gobierno: gabinetes, primeros ministros y presidentes que
por igual están cautivos entre accidentalismos, presiones inmediatas,
intuiciones sin fundamentación empírica, prejuicios departamentales y
sobrecarga de trabajo. (Los diarios de Richard Crossman proveen una
referencia documental única sobre estos hechos de sobra conocidos,
pero difíciles de probar; pero constituyen una referencia obligada en la
lista de lecturas para aquellos interesados en el estudio de los gobiernos
y su deterioro.) Una alternativa para intentar y lograr la superación de
los centros rectores de formulación de cursos de acción política es
implantarles equipos de análisis de cursos de acción política. Cada uno
de estos equipos ha de estar compuesto más o menos por 15 personas,
altamente calificadas y con características personales similares. Este
equipo debe:
a) Preparar documentos de ubicación en torno a una
perspectiva
importantes gubernamental
que incidan en elglobal en de
centro todos aquellos asuntos
decisiones.
b) Incluir asuntos críticos en la agenda, con buen material de
referencia.
c) Sistematizar resúmenes de información relativa a sucesos y
tendencias relevantes.

d) Disponer discusiones de fondo (en la forma de retiros de

dos o tres días) sobre programas gubernamentales globales,
prioridades a largo plazo, problemas sociales fundamentales, etc. El
British Central Policy Review Staff ilustra este tipo de experiencias
describiendo sus potencialidades y dificultades.
18. Unidades ministeriales de planeación de cursos de acción política y
evaluación. En el nivel de cada ministerio debe operar una unidad de
planeación de cursos de acción política y evaluación, similar al equipo
motor de análisis de cursos de acción política, pero con hincapié en la
planeación sistemática de los programas a largo plazo del ministerio;
asimismo, deben evaluarse los resultados para poder institucionalizar el
aprendizaje por retroacción.
Esta posibilidad queda ilustrada por las diversas unidades de
planeación y evaluación con que cuenta el gobierno federal de los
Estados Unidos.
19. Tanques pensantes. Considero los tanques pensantes como una de
las invenciones sociales más importantes de este siglo y como un
puente novedoso entre poder y conocimiento, esencial para superar la
obsolescencia de los gobiernos.
Los tanques pensantes sirven también para ilustrar:
a) La posibilidad de introducir afirmaciones críticas en el
gobierno, al margen del orden administrativo regular, para así
adoptar una estrategia indirecta de cambio.
b) La adopción de una idea básica (como puede ser la
concentración de una masa crítica de capacidades
multidimensionales y su aplicación a asuntos fundamentales
relativos a los cursos de acción política públicos), llevada a cabo de
acuerdo con cierta variedad de formas, ajustándose a condiciones
locales.
c) Las dificultades que surgen para introducir innovaciones,
aun aquellas que se han de implantar obligatoriamente, a causa de
las barreras existentes hacia la innovación en las instituciones, así
como debido a la importancia intrínseca de esta idea, y como
ilustración a la estrategia propuesta de ―islas de excelencia‖. *
20. Preparación de los analistas de cursos de acción política. Es
necesario preparar un nuevo tipo de expertos tanto en cuestiones
gubernamentales como en cursos de acción política públicos, a los que
se denomina como analistas de cursos de acción política, para dotar de
formas diversas las nuevas unidades de equipos especializados en
cursos de acción política en el gobierno. Tales profesionales pueden
*
En este volumen se presenta un breve ensayo sobre la esencia del concepto de tanque
pensante y otro sobre algunas de las dificultades significativas para su instauración.

considerarse como ―educadores de quienes imparten los cursos de

acción política‖ (como ha sido propuesta por Vickers y Freeman, por
ejemplo) o como expertos que contribuyen directamente en los procesos
de decisiones concretas o como ambas cosas. El desarrollo de esta
nueva generación de ayudantes profesionales de los ejecutores
principales de gubernamental.
obsolescencia cursos de acciónDicho
política
searesulta esencial para
con franqueza, superar la
se requiere
preparar a una élite de profesionales en cursos de acción política que
ayuden a legitimar juicios voluntarios que maximicen la transparencia
de las metas y valores: Las escuelas de cursos de acción política
públicos en la Universidad de Harvard, la Universidad de California en
Berkeley y en el Instituto de Graduados Rand, sirven para ilustrar este
tipo de programas en los Estados Unidos. Se encuentran en curso
algunos intentos para establecer este tipo de programas en Inglaterra y
en la República Federal de Alemania.
21. Perfeccionando
políticos a los políticos.
puede sonar importante, pero La idea ser
resulta de perfeccionar
inaplazable. aA los
menos
que los políticos sean capaces de entender y manejar asuntos
complejos, perderán influencia o sus decisiones se verán deterioradas.
Por supuesto que la superación de los políticos está completamente
subordinada a los valores que determinan su selección y progreso, tales
como las elecciones democráticas. Pero una vez elegidos, no hay razón
para abstenerse de proveerles oportunidades de aprendizaje adecuadas.
Una propuesta concreta en esta dirección es establecer colegios **
nacionales de cursos de acción política donde los políticos elegidos,
funcionarios de alto nivel y otros miembros de las agrupaciones de
dirección societaria, pasen periodos de cuatro a ochos semanas
estudiando aspectos fundamentales de la sociedad, considerando los
usos de varios instrumentos auxiliares de decisión y desarrollando
nuevas ideas sobre los cursos de acción política. Algunos de los
resultados posibles pero necesarios de este tipo de colegios nacionales
de cursos de acción política, para los que se requiere disponer de
métodos adecuados de enseñanza activa, son: actualizar la intuición con
falso fundamento empírico, superar las soluciones engañosas de
―sentido común‖; mejorar las capacidades para enfrentarse a la
complejidad; permitir la utilización de un conocimiento consciente de
peligros latentes.
Algunas posibilidades que ilustran esta línea de pensamiento son
los colegios donde se forman especialistas en seguridad nacional,
programas de adiestramiento en alta gerencia empresarial, y algunas
escuelas locales para funcionarios gubernamentales (por ejemplo, en
Suecia).
**
College se ha traducido como colegio, aunque el College es un nivel universitario.

22. Cómo asegurar al gobierno una cuota adecuada de recursos

humanos altamente calificados. Los gobiernos no se enmohecerán en el
futuro próximo, lo que llegue a ocurrir será quizá lo contrario, ya que las
funciones y las responsabilidades gubernamentales están aumentando,
mientras que sus capacidades para manejar los problemas decrecen. En
cierto
consistenivel
en de agregación,
reconocer si es uno de los puntos
conveniente críticos
la tasa que sehumanos
de recursos deben tratar
calificados que se desplazan hacia el gobierno. Pudiera resultar que
dicha tasa sea excesiva, cosa que sucede en algunas sociedades donde
la proporción de los más dotados que se van al gobierno es muy alta, en
lugar de irse a la industria, ciencia, etc., sectores sobre los que también
depende el futuro de las sociedades y la humanidad en general. Empero,
existe el peligro de que los gobiernos experimenten cierto desgaste
futuro debido a un insumo inadecuado de personal altamente calificado.
Destaca por tanto la necesidad, a largo plazo, de asegurar un flujo
proporcional de los mejor dotados hacia el gobierno, ya sea por medio
de un reclutamiento adecuado, de una promoción acelerada de los
mejores o de otros medios. En muchas sociedades este problema es aún
más agudo para los políticos que para los servidores públicos; sin
embargo, no tengo sugerencia alguna que hacer sobre cómo alentar a
los mejores cuadros para participar en política.
23. Otras propuestas ilustrativas que pueden agregarse incluyen:
Transformar las agencias centrales de personal y gestión en islas de
excelencia, por lo menos en lo que corresponde a sus componentes no
rutinarios, con objeto de lograr resultados a largo plazo; encomendar la
evaluación sistemática de los resultados de los programas principales a
unidades de investigación externas con el fin de perfeccionar los
procedimientos de aprendizaje; sujetar al control de pequeñas y
compactas unidades de gran calidad aquellas actividades críticas de
desarrollo; mejorar la calidad del debate público sobre asuntos
fundamentales, por ejemplo: por medio del financiamiento de
investigación independiente de cursos de acción política para el público,
con pleno acceso a bastantes datos oficiales y otras más.
Espero que mi estrategia propuesta de radicalismo selectivo,
centrado en el establecimiento de islas de excelencia, así como de
institucionalización de los factores de cambio, quede aclarada por las
ilustraciones anteriores.
oportunidad para producirCon tal enfoque,
efectos reales ysesignificativos
puede fincaren
una
la mejor
calidad de
los gobiernos, en lugar de recurrir a propuestas de reforma global o
intentos incrementalistas.

Conclusión
24. Superar la obsolescencia gubernamental es, quizá, el reto más

urgente e importante a que se enfrentan las sociedades organizadas
contemporáneas. No hacerlo a tiempo incrementará la frecuencia de las
crisis con altos y posiblemente catastróficos resultados. De aquí deriva
la necesidad de buscar una nueva estrategia que sea factible e implique
una expectativa de alto efecto. Si la estrategia propuesta de radicalismo
selectivo es más o menos correcta sobre la base de un estudio intenso
de la indisposición actual de los gobiernos, una conclusión me parece
ineludible: es urgente una nueva estrategia, tanto para reformar
gobiernos, como para administrar cambios gubernamentales.
25. La identificación del requerimiento anterior conduce a una
recomendación adicional: basado en una experiencia depurada y una
teoría científica abstracta, debe surgir un nuevo estudio y ciencia del
gobierno, que opere
que son pesados como
y poco sustituto en
confiables, de los
los que
viejos
se patrones de referencia,
aludía a glosas tales
como ―aprender de la experiencia‖, ―salir del paso‖, ―sabiduría
generacional acumulada‖, etcétera.
Un nuevo estudio/ciencia del gobierno resulta fundamental para
superar la obsolescencia gubernamental y no tiene menos importancia si
lo que se busca es perfeccionar la capacidad de la humanidad
organizada, para enfrentar e influir en el futuro de acuerdo con las
aspiraciones, valores y esperanzas humanos que están en evolución
constante. Integrar tal estudio/ciencia del gobierno requiere de una
estrecha cooperación
gubernamentales, así entre
como políticos activos
nuevos tipos de yexpertos
ejecutivos
en cursos de
acción política y científicos de diversas disciplinas. Para ello, urge
discernir nuevas formas institucionales para el estudio y formación,
diferentes de las estructuras de las universidades tradicionales, así como
las nuevas formas de gobierno deben diferir de sus expresiones
tradicionales.

VI. LOS TANQUES PENSANTES COMO PUENTE ENTRE

CONOCIMIENTO Y PODER
*
Esbozo de tesis fundamentales
1. CUANDO cierto número de condiciones, tanto objetivas como
subjetivas, se combinan entre sí, dan lugar a problemas que hacen del
gobierno moderno algo extremadamente difícil. Entre alguno de los
factores que producen lo que podemos denominar someramente como
la ―complejidad creciente‖ a que se enfrenta la formulación de cursos de
acción política, tenemos: altos niveles de intolerancia en la expectativa
pública respecto a los fracasos en la actividad gubernamental, un
aumento en el ejercicio de poder sobre los recursos disponibles o, por lo
menos, costosas consecuencias cuando se producen errores en los
cursos de acción política; pérdida de consenso social; cambio rápido y
en ocasiones algunos ultracambios (por ejemplo: cambio en las propias
pautas de cambio) del entorno político y de las variables que definen los
problemas, así como interdependencia global creciente entre múltiples y
diversos problemas.
2. Una perspectiva adecuada para considerar los problemas de los
cursos de acción política contemporáneos es verlos como apuestas
difusas de alto riesgo: se utiliza el concepto ―Apuestas‖ debido a la
naturaleza probabilística de los resultados esperados; ―alto riesgo‖:
porque frecuentemente aun para la mejor opción disponible pueden
existir posibilidades desagradables que la obstruyan y ―difusas‖, porque
tanto las reglas de apuesta como la naturaleza de las utilidades
consecuentes cambian y carecen de claridad durante el proceso de
apuesta.
3. Dado que se dispone de algún tipo de cultura cívica que cuenta
con algunos elementos de racionalidad y cierta consideración a la
―ciencia‖, es de esperar que los gobiernos tomen en cuenta y se atengan
a diversos tipos de conocimiento relevante (o considerado relevante),
como un instrumento auxiliar en el manejo de la complejidad creciente y
el perfeccionamiento de las apuestas en los cursos de acción política. La
mayoría de los gobiernos democráticos occidentales muestra
desasosiego respecto a sus capacidades en la formulación de los cursos
de acción política, reforzado a su vez por la presión pública ante los
cambios en los condicionamientos valorativos. Es el caso de mayor
transparencia y participación pública en la formulación de cursos de
acción política. Esto explica por qué, en país tras país, se están haciendo
*
Presentado al simposio Intelectuales en Política, 29 y 30 de junio, 1977.

diversas reformas en la maquinaria de formulación de cursos de acción

política.
4. Si se dejan de lado los problemas fundamentales concernientes a
los límites y potencial tanto del conocimiento científico como del
conocimiento de otro tipo, que sirve de auxilio para la formulación de
cursos de acción política, para los propósitos de esta presentación, se
puede aceptar la tesis que siempre y cuando el conocimiento se use y
desarrolle cuidadosa y adecuadamente, será de utilidad para la
formulación de cursos de acción política (véanse, inter alia, mis libros
Public Policymaking Reexamined y Design for Policy Sciences). Por
consiguiente, la construcción de puentes entre poder y conocimiento
constituye una vía para mejorar la formulación de cursos de acción
política. No hay nada nuevo respecto a esta necesidad fundamental, ya
completamente reconocida por pensadores como Platón y Bacon. La
novedad en este caso la constituyen los múltiples intentos actuales, que
se orientan hacia
conocimiento, quelacaracterizan
construcciónendediferentes
puentes entre poder
grados y número de
a buen
gobiernos modernos.
5. Entre los distintos puentes posibles entre poder y conocimiento,
intentados en cierto grado por los gobiernos modernos, aunque
frecuentemente en forma inadecuada, se pueden mencionar los
siguientes:
—Flujo ―entre los dos‖ bajo la forma de científicos y académicos
que se desplazan hacia el gobierno por cierto número de años.
—Los servidores públicos que al capacitarse más pueden constituir
por sí mismos un puente ligero entre poder y conocimiento.
—La subcontratación hacia instituciones científicas de estudios
completos o parciales sobre problemas de cursos de acción política.
—La investigación relevante sobre cursos de acción política en
instituciones científicas, promovidas por estas mismas o por
fundaciones públicas.
—La reducción de la distancia sociocultural entre los científicos y los
formuladores de cursos de acción política, por ejemplo, en clubes o
grupos de trabajo compartido.
—Los comités ad hoc y comisiones colegiadas, formados en parte
por científicos, encargados de enfrentarse con problemas definidos
sobre cursos de acción política.
— El nombramiento de varios tipos de asesores en el gobierno,
hasta llegar a la institucionalización integral de equipos asesores de
científicos.
—La selección de formuladores de cursos de acción política, que por
su experiencia y veteranía constituyan por sí mismos un puente

entre poder y conocimiento (o, por lo menos, que estén más

dotados para desplazarse sobre este tipo de puente), ya sea en la
forma de políticos bien preparados, ya sea mediante la provisión de
una preparación adecuada en el proceso de adscripción que se
emplea al reclutar expertos para la formulación de cursos de acción
política.
—La formación de nuevos profesionales que se especialicen en la
aplicación de principios científicos o en resolver problemas
complejos de cursos de acción política, tales como los ―analistas de
cursos de acción política‖ en los Estados Unidos. — El
establecimiento de unidades en el gobierno que, integradas por
personal que se especialice en desarrollar contactos con el
conocimiento científico, articulen su acopio y aplicación a problemas
relativos a los cursos de acción política.
6. En este capítulo se exploran algunos de los problemas relativos a
un puente adicional
conocimiento, queseresulte
y al que puedefundamental en la relación entre
denominar ―organizaciones de poder y
investigación sobre cursos de acción política‖, conocidos como tanques
pensantes. Este término cubre toda una serie de organizaciones, tan
diversas como la Institución Brookings y la Corporación Rand en los
Estados Unidos de América, el Scientific Council for Government Policy
en Holanda, el Instituto de Investigación Nomura en Japón, el Center for
Studies in Social Policy en la Gran Bretaña y muchos más
(especialmente en los Estados Unidos), pero también en otros países,
como el International Institute for Applied Systems Analysis (Austria).
No se dispone
descripción de alguna
homogénea especificación
de todos los tanquesque se ajustesin
pensantes; a una
embargo,
en tanto que un estudio detallado está más allá del objetivo de esta
presentación, se puede dar una lista de las características principales,
que bastará para destacar el bouquet especial de este tipo de
organizaciones.
7. Creo que las principales características de los tanques pensantes
tentativamente se pueden resumir de la siguiente manera:
a) Una masa crítica de por lo menos 15 o 20, aunque
preferiblemente 50 profesionales o más.
b) Personal altamente calificado con los más elevados niveles
científicos.
c) Multidisciplinarios, e idealmente con experiencia vivencial
múltiple.
d) Orientados hacia los cursos de acción política en todos los
estudios, subrayando su diferencia respecto a productos de
―conocimiento puro‖.

e) Sustentados por método y orientación científica, a fin de

alcanzar una penetración interdisciplinaria en problemas complejos
f) Acumulación de conocimientos y experiencia logrados a lo
largo de los años.
g) Ligados a la ejecución de cursos de acción política vigentes,
a cargo del acopio de la información necesaria, de la producción de
recursos humanos, conocimiento, análisis directo y relevante para
los cursos de acción política, por un lado, y recomendaciones, por el
otro.
8. En los tanques pensantes activos, todas estas características
varían. Pero como grupo organizado, estos atributos bastan para dar
cuenta de su esencia. En pocas palabras, los tanques pensantes pueden
considerarse como islas de excelencia científica y profesional abocadas a
auxiliar la formulación de cursos de acción política. Por eso constituyen
un puente fundamental entre poder y conocimiento.
Estos equipos son frecuentemente uno de los puentes más
importantes, ya que como tanques pensantes pueden proveer una masa
crítica de esfuerzos interdisciplinarios sin los cuales las políticas de
investigación y desarrollo tendrían pocas oportunidades. Además, su
relación con el gobierno y otras clientelas conformadoras de los cursos
de acción política tiene mejor oportunidad para lograr efectos a largo
plazo que la que tienen los puentes temporales. Aun en el caso de que
los resultados sean decepcionantes, a primera vista parecen ser una
inversión muy atractiva porque sus costos son mínimos comparados con
los de las malas políticas.
9. De lo anterior llego a una reflexión central: los tanques
pensantes son fascinantes y constituyen, en mi opinión, una de las
invenciones sociales más importantes de los últimos 30 años. Sin
embargo, son relativamente escasos, operan con dificultad y con
frecuencia son vistos con mucho escepticismo si no es que con
hostilidad; por ello, y no obstante su valor y atractivo, debe plantearse
la pregunta: ¿por qué los tanques pensantes son todavía de uso y éxito
muy limitado? La respuesta requiere gran reflexión y significancia, pero
puede arrojar luz sobre algunos problemas fundamentales en la relación
entre10.
ciencia y poder.
Con base en el estudio comparativo, enlazado con observación
participante y consulta (esencial para el acceso a información difusa y
sensitiva), conviene presentar algunas causas fundamentales que
afectan a los tanques pensantes y que en algunos países y casos
impiden su establecimiento y en casi todas las instancias reducen sus
contribuciones. Sin ponderar su importancia, se puede distinguir de

modo general entre: las barreras congénitas en el sistema, las del

entorno y aquellas generadas por la prudencia en el uso de los recursos.
11. Las barreras del entorno para el establecimiento de tanques
pensantes y su utilización incluyen, entre otras, las siguientes
características:
a) Cultura no-cívica, con modos de ejecución de cursos de
acción política dominados por dogmas, Führers individuales,
guerras revolucionarias y otros procesos extrarracionales e
irracionales.
b) Pérdida de consenso ideológico intenso que reduce la
legitimación de apoyos científicos objetivos para la ejecución de
cursos de acción política. La imagen radical que se tiene de algunos
tanques pensantes, por ejemplo en Inglaterra, y los ataques a los
tanques pensantes en los Estados Unidos como agentes al servicio
del establishment, ilustran estas dificultades de importancia
creciente en cierto número de países donde se está realizando una
reideologización de la política.
c) Las estructuras académicas conservadoras que deslegitiman
el trabajo orientado a los cursos de acción política, e inhiben los
intentos interdisciplinarios, son hostiles a los tanques pensantes
como competidores, y por lo tanto les niegan el apoyo esencial que
requieren.
d) El intenso pragmatismo en el propio sistema de formulación
12. El constreñimiento en la prudencia con que se dispone de los
recursos para los tanques pensantes incluye:
a) Presupuestos restringidos que inhiben inversiones en este
tipo de ―experiencias‖.
b) Ausencia de recursos públicos independientes, del tipo
proveniente de las fundaciones estadounidenses, que pueden
proveer apoyo para los tanques pensantes y prevenir su
dependencia total de los gobiernos.
c) Escasez de investigadores con habilidades y motivaciones
esenciales para la investigación en opciones de acción política.
13. Más
o defectos interesantes
congénitos; y universales
esto es, barrerasson los que adenomino
inherentes la mismaproblemas
naturaleza y funciones de los tanques pensantes. Éstas incluyen:
a) La contradicción entre el trabajo científico sólido, orientado
a microproblemas de poca significación y el trabajo
metodológicamente difícil y con frecuencia de dudosa solvencia
respecto a problemas de opciones de acción política. Esta
contradicción da lugar a fuertes tensiones entre los investigadores,

quienes a menudo tienden a circunscribirse al sostenimiento de la

responsabilidad de sus disciplinas, lo que reduce la relevancia que
han de tener las opciones de política.
b) Dilemas morales de los investigadores en los tanques
pensantes, que van desde el rechazo a algunas políticas
gubernamentales importantes (por ejemplo: Vietnam) hasta
sentimientos de frustración, si no es que de náusea, derivada de la
observación de las operaciones actuales de la mayoría de las
instituciones formuladoras de cursos de acción política.
c) Y la más importante de todas: la contradicción intensa entre
la dependencia de la mayoría de los tanques pensantes, en
información, pago y acceso provisto por los gobiernos y su
necesidad inherente de libertad de investigación y trazo de
conclusiones, incluido el derecho de presentar los resultados a los
formuladores de cursos de acción política de alto nivel jerárquico.
14. Permítaseme reformular esta última, y quizá la más importante
de las barreras congénitas: si los tanques pensantes no producen cierto
número de ideas nuevas y útiles, se les considera como un desperdicio
de tiempo y dinero. Sin embargo, si producen ideas nuevas e
innovadoras el resultado es peor; dicho sea bien claro, tales
contribuciones hacen peligrar a las instituciones formuladoras de cursos
de acción política, cuando menos por su criticismo implícito y
frecuentemente porque socavan el prestigio de políticas y doctrinas bien
establecidas.
15. Dejando los estudios de caso detallados para otra oportunidad
(por ejemplo:
es que el Instituto
los tanques Randson
pensantes de simultáneamente
Nueva York), mi conclusión
un puente general
preferible
entre poder y conocimiento y otro antinatural para los sistemas de
formulación de cursos de acción política. Por consiguiente, lo que
requiere explicación no es la escasez de tanques pensantes con todas
sus dificultades, sino el hecho de que algunos que ya se han establecido
hayan resultado de alguna manera exitosos.
Entre algunos de los factores por los que en ocasiones resulta
antinatural el establecimiento y éxito de algunos tanques pensantes,
tenemos:
Característicaselespecíficas
estadounidenses; de la política
efecto impresionante quey cultura
implicanpolítica
los nuevos
problemas; las amenazas de catástrofe; las posibilidades para cubrir las
operaciones de los tanques pensantes con un velo de secreto; la
innovación que puedan inducir los individuos poseedores de poder y los
fundadores de instituciones intelectuales, así como las imitaciones de
movimientos contraculturales.

16. Una investigación más detallada sobre este tema podrá,

venturosamente, guiar a la identificación de mayor número de barreras
más extensas que se anteponen a los puentes entre poder y
conocimiento; de ella podrán resultar hallazgos generales sobre la
obsolescencia de los sistemas de formulación de cursos de acción
política
con éxitocontemporáneos
la complejidad yy la
su apariencia
incapacidaddeestructural para
las apuestas manipular
difusas de alto
riesgo. En todos los estudios de este tipo y con base en la prescripción
de resultantes, se requiere mantener un estado de alerta intenso, en el
que destaquen la historia, experiencias y conceptos de las islas de
excelencia del tipo de los tanques pensantes como puente fundamental
entre poder y conocimiento, así como la dimensión crítica para el
perfeccionamiento de la formulación de cursos de acción política.

*
VII. AVANCES REQUERIDOS EN LOS TANQUES PENSANTES
Los tanques pensantes fueron ―inventados‖ hace más de 35 años. Sin

embargo, su rendimiento real ha resultado un tanto decepcionante: la
mayoría de los países no los tienen, y las unidades existentes no
aportan los insumos esenciales para los cursos de acción política
públicos. Una comparación de las necesidades de la política con las
contribuciones reales de los tanques pensantes pone de relieve muchos
déficit, causados por variables exógenas y endógenas. La adversidad a
la que se enfrentan los cursos de acción política públicos hace tanto más
necesaria la contribución de los tanques pensantes, pues no existen
otras instituciones capaces de sustituir así fuera su bajo rendimiento.
Por tanto, se necesitan avances para aumentar las contribuciones de los
tanques pensantes a la formulación de cursos de acción política.
Alcance, método y enfoque
En este capítulo planteamos cierto número de prescripciones para

mejorar los tanques pensantes en el sentido de enclaves de excelencia,
donde grupos de estudiosos y de profesionales de muchas disciplinas
trabajan tiempo completo, dedicados principalmente a los problemas
principales de los cursos de acción política. El análisis de los
predicamentos de los cursos de acción política conduce a una
especificación de las nuevas contribuciones que son esenciales para la
formulación de cursos de acción política; y el examen de los potenciales
de los tanques pensantes los convierte en principales candidatos para
aportar a la formulación de los cursos de acción política algunos de estos
insumos esenciales.
Sin embargo, mi extendido estudio de campo muestra muchas
inadecuaciones en el verdadero desempeño de los tanques pensantes.
Los principales temas que trataremos aquí son un diagnóstico y una
explicación de las verdaderas flaquezas de los tanques pensantes y
prescripciones para mejorar su rendimiento.
A lo largo de este capítulo se emplea el concepto de tanque
pensante para referirse a la investigación de cursos de acción política,
las organizaciones de diseño y análisis, con sus cualidades y
*
―Think Tanks: A New Invention in Government‖, en Making Bureaucracy Work, de Carl H.
Weiss y Allen H. Barton (comps.), Beverly Hills, Cal., Sage Publications, 1980. Fue publicado
como ―Required Breakthroughs in Think Tanks‖, en Policy Sciences, núni. 16, 1984.

diferenciaciones, explicados cuando esto se considere pertinente. En

este sentido, los tanques pensantes son distintos de las unidades de
análisis de cursos de acción política que se dedican a mejorar las
decisiones y la administración dentro de los gobiernos, por una parte, y
de los ―institutos de estudios avanzados‖, dedicados principalmente a la
producción de conocimiento
diferente, véase puro,
Polsby, 1983). por la otra
Además, (para
en este una terminología
capítulo el término
tanque pensante se reserva a la investigación de los cursos de acción
política, y a las organizaciones de diseño y análisis que satisfagan otras
dos condiciones, a saber: a) tener una masa crítica mínima de cerca de
25 profesionales de tiempo completo, y b) no estar afiliada a un partido
político. De este modo, el Center for National Policy queda excluido, ya
que trabaja para el Partido Demócrata de los Estados Unidos; el
Roosevelt Center for American Policy Studies, en Washington, D.C., y el
Institute for East-West Security Studies, de Nueva York, quedan
excluidos por ser demasiado pequeños; y la Outer Circle Policy Unit, de
Londres, queda excluida por ser demasiado pequeña y, a la vez, anexa
al Partido Liberal. Para muchas organizaciones que son tanques
pensantes intermedios, tal como están conceptualizados en este capítulo
y otras formas de unidades de estudio orientadas hacia los cursos de
acción política 1, los descubrimientos y recomendaciones de este
capítulo se les aplican prorrata.
El análisis en general se basa en un estudio del autor, que incluye
estos componentes principales:
* Un trabajo de dos años en un importante tanque pensante, con
visitas posteriores.
* Un estudio intensivo de evaluación, de tres meses, de otro tanque
pensante.
* Una participación de un año en el establecimiento de un tanque
pensante y su desarrollo inicial.
* Visitas, con entrevistas intensivas, a cerca de 50 institutos de
investigación y unidades relacionadas, en Estados Unidos, Europa, Japón
1
Por ejemplo: la Heritage Foundation, en Washington, D. C, está relacionada
intelectualmente con sectores del Partido Republicano; The Woodrow Wilson International Center
for Scholars,
favorecer Washington, pertinente
el conocimiento D. C, es un
de instituto para
los cursos de el estudio
acción avanzado
política; comprometido
el personal con
del National
Security Council, en algunos periodos de su muy activa historia, operó en parte como un tanque
pensante, aunque en principio es una unidad dedicada al análisis de los cursos de acción política
y a la administración de decisiones; el Central Policy Review Staff, en el Reino Unido, aunque a
menudo llamado tanque pensante, fue una unidad de análisis de cursos de acción política.
Muy sui generis es la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
En muchos aspectos, opera como un buen ―tanque pensante‖ al hacer recomendaciones en
cursos de acción política en materia de economía, ciencia, organización gubernamental y otras
cosas. Pero los rasgos intergubernamentales de la OCDE introducen características especiales
que requieren un tratamiento por separado.

y en algunos países del Tercer Mundo. (Véase el Apéndice, para una

lista parcial.)
* Entrevistas efectuadas en 35 oficinas de jefes de gobierno, en la
mayor parte de los países de la OCDE, y en cierto número de países del
Tercer Mundo, concernientes a las contribuciones potenciales y reales de
los tanques pensantes, a la formulación de opciones de decisión
gubernamental de alto nivel.
* Una reunión internacional, cerrada, de los jefes de los principales
tanques pensantes, en que se analizaron extensamente sus problemas y
sus contribuciones a la formulación de cursos de acción política.2
* Una discusión intensiva de las contribuciones reales y potenciales
de los tanques pensantes a la formulación de cursos de acción política
con un gran número de formuladores de cursos de acción política y otras
personas pertinentes, como políticos, servidores civiles de alto nivel,
académicos y varios profesionales de los cursos de acción política: inter
alia, en cerca de 25 talleres intensivos de planeación de cursos de
acción política y análisis de cursos de acción política de una a dos
semanas de duración cada uno, en toda una variedad de países.
Tal observación de actor y estudios de campo, complementados por
investigación de la bibliografía disponible y una muestra de las
publicaciones de los tanques pensantes sirven como base para los
descubrimientos y recomendaciones reunidos en este capítulo.
Combinando la evaluación de la realidad con la planeación de
propuestas de mejoramiento, este capítulo pertenece claramente a las
ciencias de los cursos de acción política. Ocupándose de una
metaformulación de cursos de acción política dentro de un enfoque
basado en estudios empíricos y orientado hacia las prescripciones, este
capítulo forma parte de unos esfuerzos más amplios del autor para
remodelar la gobernabilidad y mejorar la formulación de cursos de
acción política en condiciones de adversidad (Dror, 1983d; Dror,
1984a).
Las contribuciones necesarias del tanque pensante
La evaluación del desempeño de los tanques pensantes y la

identificación de las mejoras necesarias que requieren, dependen de la
evaluación de sus contribuciones reales a la formulación de cursos de
2
Las últimas tres actividades de estudio se hicieron, principalmente, dentro de un proyecto
de la OCDE para ayudar en la formulación de cursos de acción política, bajo los auspicios del
Technical Cooperation Service. En algunos países del Tercer Mundo se llevan a cabo actividades
de estudio dentro de proyecto de las Naciones Unidas.

acción política, en comparación con los insumos deseados para la

formulación de cursos de acción política, que cambian de acuerdo con
los predicamentos de los cursos de acción política. De este modo,
cuando los problemas de los cursos de acción política cambian
lentamente y los resultados de los cursos de acción política existentes
son aceptados
necesita en lo
son unas básico,incrementales
mejoras como satisfactorios,
en talesentonces todo
cursos de lo que se
acción;
pero cuando los predicamentos en los cursos de acción política mutan
radicalmente y cuando los niveles de aspiración en los cursos de acción
política saltan hacia adelante, entonces se vuelve esencial la
reconsideración del paradigma de los cursos de acción política y amplias
innovaciones en los cursos de acción política globales. Las
contribuciones preferibles para los tanques pensantes difieren en
consecuencia.
El procesar un tratamiento extensivo de los predicamentos de los
cursos de acción
ofrece algunas política contemporáneos
especificaciones y predecibles
importantes (Dror, 1984a)
para las contribuciones
necesarias de los tanques pensantes, como se detalla en el cuadro VII.1
Estas especificaciones permiten evaluar el desempeño de los tanques
pensantes en términos de normas explicadas (Dror, 1983 segunda
parte) y ofrecen objetivos para mejorar sus contribuciones a la
formulación de los cursos de acción política.
Evaluación del desempeño del tanque pensante
La evaluación del desempeño del tanque pensante presenta graves

dificultades a causa de: la diversidad existente entre tanques
pensantes; la escasez de estudios detallados de la operación de los
tanques pensantes y de sus productos (que sigue siendo exclusiva de
B.L.R. Smith, 1966); los cambios en sus productos, con el paso del
tiempo; la falta de estudios de autoevaluación por los propios tanques
pensantes; dudas inherentes acerca de ―conjeturar-calcular‖ los efectos
multidimensionales y a largo plazo sobre la formulación de cursos de
acción política, especialmente cuando unos efectos educativos difusos
también
obras deben tomarse
importantes de losen cuenta;pensantes.
tanques y la clasificación de seguridad
Sin embargo, de las
casi todos
comparten algunos rasgos del desempeño de los tanques pensantes,
que son completamente visibles, en comparación con las contribuciones
necesarias, reunidas en el cuadro VII.1.

La escasez relativa de tanques pensantes o sus equivalentes
El descubrimiento más notable de todos es la relativa escasez de

tanques pensantes en escala global. Los Estados Unidos constituyen una
excepción, con toda una proliferación de éstos en formatos diversos. En
un número pequeño de países europeos y muy pocos países del Tercer
Mundo, y tal vez en la Unión Soviética3, hay un solo tanque pensante, o
unos cuantos: por lo general pequeños, que trabajan dentro de un
limitado dominio político y que son sumamente estrechos en la
composición disciplinaria de personal de tiempo completo. Existen unos
cuantos tanques pensantes multidimensionales, como el International
Institute for Applied Systems Analysis (IIASA), el United Nations
Institute for Training and Research (UNITAR), el International Institute
for Strategic Studies, y el recién establecido European Centre for Policy
Studies. Pero la gran mayoría de los países no cuentan con ninguno; la
mayor
Unidos,parte
tienendeuna
los muy
tanques pensantes
limitada gama existentes, aparte
de actividades, de intentos
y los los Estados
por
establecer más tanques pensantes o mejorar la operación de los que ya
existen son habitualmente inexistentes o están declinando, como lo
veremos más adelante.
Para completar este cuadro generalizado, hay que añadir cierto
número de puntos:
* La historia de los tanques pensantes se remonta a unos 30 o 40
años atrás, con la Brookings Institution y la Rand Corporation en los
Estados Unidos abriendo vía a este nuevo invento en la formulación de
cursos
menudodemalacción política. Aunque
comprendida, la ideainadecuadamente analizada
sin embargo ha gozado ya
de amplia
difusión y, en principio, es bien conocida. Por consiguiente, la ignorancia
acerca de los tanques pensantes en general no puede ser considerada
como el factor importante para explicar su escasez en casi lodos los
países.4
3
La bibliografía disponible sobre la Unión Soviética y otros países comunistas no permite
sacar conclusiones confiables sobre el papel de los tanques pensantes o sus equivalentes. Sí
existen tanques pensantes, como lo ilustra el Instituto de los Estados Unidos y Canadá en la
Unión Soviética. Asimismo, muchos de los institutos de investigación probablemente
desempeñen
permiten haceralgunas funciones
conjeturas de tanques
razonables sobre la pensantes. Tales
situación con fragmentos
respecto de información
a los tanques pensantes no
en
general. Para algunos libros pertinentes, que no conducen a conclusiones claras sobre la
situación de los tanques pensantes en la URSS, véase Afanasyev, 1971; Dill y Popov, 1979;
Eran, 1979; Löwenhardt, 1981, y G. B. Smith, 1980.
4
La temprana historia de la Rand Corporation y de la Brookings Institution se analizan,
respectivamente, en B.L.R. Smith (1966) y en Saunders (1966). Otra institución ―pionera‖ fue la
Political and Economic Planning (PEP) en el Reino Unido, que no operó como tanque pensante en
toda forma, pero que comenzó una investigación temprana de los cursos de acción política, el
diseño y el análisis con profesionales y equipos ad hoc (Pinder, 1981). Libros y artículos que
presentan bien la idea de los tanques pensantes incluyen Dickson, 1971; Enke, 1967, y Levien,

* El descubrimiento de la escasez de tanques pensantes excluye los

institutos de investigación política en el dominio de la política
económica, gran número de los cuales existe en muchos países, y
también unos cuantos que tratan del orden económico internacional y de
problemas multinacionales, como cursos de acción política de desarrollo
económico.
* En cierto número de países, unidades especiales de planificación
del cuartel general de la defensa o del ministerio de la defensa, o cerca
de ellos, sirven parcialmente como cuasi-tanques pensantes en los
dominios de los cursos de acción política de seguridad nacional, a veces
en alguna combinación con la investigación y el desarrollo de la defensa.
Una buena ilustración constituye el Instituto Nacional de Investigación
de la Defensa, de Suecia (FOA).
* En un gran número de países del Tercer Mundo y en algunos
países de Europa, como en Francia, unidades especiales de planificación
o ministerios
parte de planificación,
como tanques pensantessecon
lesrespecto
dé este nombre o no,deactúan
a los cursos acciónen
política de desarrollo económico y nacional. De este modo, la Comisión
Francesa de Planificación y el Ministerio Japonés de Comercio e Industria
Internacionales cumplen con algunas funciones de los tanques
pensantes en dominios limitados (Estrin y Holmes, 1983: Johnson,
1982). Pero en general, las unidades de planificación pasan rápidamente
de una consideración de las principales cuestiones de los cursos de
acción política a la preparación de programas o previsiones detallados.
* Unidades de estudios futuros existen en algunos países (por
ejemplo: Suecia y Nueva
tanques pensantes. Zelanda), adesempeñando
Remontándose a veces de
una idea de Bertrand funciones
Jouvenelde
(Jouvenel, 1967), se supone que unos ―foros de presentación‖
desarrollarán otros futuros posibles (―futuribles‖, en la terminología de
Jouvenel) para permitir que la sociedad haga una elección. Algunas
opciones innovadoras han sido desarrolladas por unidades de estudios
del futuro; pero en estructura, método y envergadura, estas unidades
están muy lejos de los tanques pensantes como se analizan en este
capítulo. Algo más importante: tales unidades a menudo son
clausuradas, o se vuelven inútiles tras algunos años de operación,
cuando el ―otro pensamiento‖ o un contenido debatible resultan difíciles
de mantener bajo auspicios gubernamentales. Esto queda ilustrado por
la clausura de la Comisión para el Futuro, de Nueva Zelanda, y la
pérdida de categoría del Secretario de Suecia para estudios del futuro.
1969; una confusión de la idea de los tanques pensantes queda ilustrada por P. J. S. Smith,
1971; un conjunto importante de artículos pertinentes aparece en Baehr y Wittrock, 1981.

CUADRO VII.1. Algunas contribuciones necesarias de los tanques pensantes

a la formulación de cursos de acción política en condiciones de
adversidad
Requisitos para la Contribución necesaria de los

formulación de cursos de
acción política tanques pensantes
Reconsideración de paradigmas Explicación de las suposiciones v
de los cursos de acción creencias subyacentes en los
política, cursos de acción política;
Rechazo de la ortodoxia en evaluación crítica de ellas, con
los cursos de acción política, otras propuestas, pensamiento
Heterodoxia e iconoclasia contraconvencional
Diagnósticos de
problemas fundamentales y Predicción de las principales
sus causas situaciones y saltos en
importantes rasgos de la
realidad; otras taxonomías de
las cuestiones; exploración de
las raíces más profundas de las
situaciones críticas; macro-
diagnósticos del estado de las
sociedades
Fijación de agenda para los
cursos de acción política Identificación temprana de los
problemas, con especial
atención a las elecciones
importantes, las ventanas de
oportunidad y crisis agudas:
formulación alternativa de las
cuestiones, para reducir el
Otras innovaciones efecto de las modas verbales
especialmente en asuntos en
que son débiles todas las Busca de nuevas alternativas,
opciones disponibles más allá del incrementalismo;
exploración de ideas
contraintuitivas; fomento de
las invenciones en los cursos

CUADRO VII. 1. (cont.)
Requisitos para la Contribución necesaria de

formulación de cursos de los tanques pensantes
acción política
Hacer frente a la incertidumbre Corregir los errores humanos
usuales al enfrentarse a la
incertidumbre; trazar las
incertidumbres y la
ignorancia irreductibles;
estrategias para mejorar las
―apuestas difusas‖ y la
apuesta en los cursos de
acción política
Diseños para administración de

Administración de la crisis la crisis; planeación de
contingencia como auxiliar
para enfrentarse a las crisis;
Logro de consenso predicción de crisis
Aportar bases fácticas para la

formulación de cursos de
acción política; ilustrar a los
formuladores de cursos de
acción política y al público
sobre cuestiones de los
cursos de acción política y los
modos de analizar
Aplicación de las mejoras problemas; análisis de
valores
Teoría de la conducta
administrativa como base
para las reformas
administrativas; modos de
aumentar la enseñanza
organizativa; medios para
aplicar el monitoreo;
Rápido aprendizaje de los sistemas de incentivos
cursos de acción política organizacionales; factibilidad
de seguir las huellas


CUADRO VII.1. (cont.)
Requisitos para la Contribución necesaria de los

formulación de cursos de tanques pensantes
acción política
Innovaciones a los cursos de Todas las contribuciones arriba
acción política globales aplicadas al nivel de los cursos
de acción política globales, más
una explicación de los cursos de
acción política globales seguidos
en la actualidad; atención
especial a las dimensiones
olvidadas de los cursos de
acción política globales, como
preferencias
preferencias de
de riesgos,
tiempo, y
estrategias de decisión
Meta-cursos de acción política y
rediseño de la gobernabilidad
Evaluación de la formulación de
cursos de acción política y del
desempeño de la
gobernabilidad, con múltiples
criterios y pruebas de
sensibilidad de valores;
propuestas
formulaciónpara mejorar
de cursos de la
acción
política y rediseñar la
gobernabilidad, para hacer
frente a los valores en proceso y
a las necesidades resultantes

* En buen número de países, las organizaciones de investigación de

partido desempeñan algunas funciones equivalentes a las de los tanques
pensantes (Ramsden, 1980). De especial interés es la Ley de Austria
que asigna fondos públicos a la investigación de partidos e institutos de
preparación, las llamadas ―academias políticas‖. Sin embargo, el nexo
de tales unidades
establece con ideologías
una diferencia deproductos
entre sus partido y yestrategias políticas
los de los tanques
pensantes.
* En cierto número de países se han hecho intentos por lograr que
las universidades desempeñen las funciones de los tanques pensantes, o
hacer que estas unidades se alojen en las universidades. Con ciertas
excepciones, como lo muestran las escuelas de investigación de la
Universidad Nacional Australiana, tales esfuerzos han fracasado. Las
universidades se orientan más a producir conocimiento puro y a
preparar profesionales que al conocimiento aplicado de los cursos de
acción política;por
estructuradas asimismo, las universidades
departamentos de acuerdoestán necesariamente
con las disciplinas
establecidas. Por consiguiente, las universidades no pueden desempeñar
muchas de las funciones de los tanques pensantes, aun cuando hagan
importantes contribuciones a los cursos de acción política, incluyendo los
programas de enseñanza de cursos de acción política públicos
(exclusivos de los Estados Unidos, con muy pocas excepciones en Japón,
las Filipinas y tal vez uno o dos países más). Las antinomias entre las
características principales de las universidades y de los tanques
pensantes impiden la ubicación de éstos en las universidades, aunque
haya excepciones.
* En cierto número de países, una variedad de instituciones están
consideradas como equivalentes funcionales de los tanques pensantes.
De este modo, a menudo se presentan las comisiones públicas de
investigación como si sus contribuciones a la formulación de cursos de
acción política fuesen las de un tanque pensante. Esto ocurre de cuando
en cuando, pero no es el caso general. Aun en Suecia donde las
comisiones mixtas profesional-públicas son participantes integrales
institucionalizadas en la formulación de cursos de acción política, éstas
no acumulan experiencia, carecen de refinamiento metodológico
interdisciplinario, y tienen poca autonomía en la formulación de
problemas.
compensan Por consiguiente,
la ausencia tampoco
de tanques en Suecia
pensantes en las
casicomisiones públicas
todos los dominios
públicos (Comisión del Gobierno sueco sobre planificación de Cursos de
Acción Política Públicos, 1979). Más aún, las investigaciones públicas en
otros países tampoco se aproximan a las contribuciones de los tanques
pensantes (Bulmer, 1983; Chapman, 1973; Lompe et al, 1981).

* Toda una variedad de organizaciones adicionales en diversos

países se dedica a útiles estudios de cursos de acción política, como lo
demuestra el Committee of Economic Development (CED), que opera en
los Estados Unidos y en muchas otras democracias. Aunque a menudo
hagan muy útiles contribuciones a los cursos de acción política pública,
que
talesen parte traslapan
organizaciones con ciertos
carecen insumos de
de la necesaria los tanques
masa crítica depensantes,
tiempo
completo y de los esfuerzos sostenidos e interdisciplinarios que
requieren los cursos de acción política.
Los tanques pensantes existentes se encuentran en crecientes

dificultades
La única excepción parcial a este descubrimiento es Japón, lo que no es

de sorprender. Ahí, una organización especial, el Instituto Nacional para
el Avance de la Investigación (NIRA) fue establecido en 1974, sobre una
base compartida por el gobierno y las empresas privadas para hacer
avanzar las operaciones de los tanques pensantes en asuntos de cursos
de acción política globales y nacionales. En otros países (la variación
depende de su situación legal en particular y su clientela específica), la
mayor parte de los tanques pensantes se encuentran en crecientes
dificultades, como lo ha expresado la crítica pública (por ejemplo:
Guttman y Willner, 1976), trabajan con menos frecuencia en asuntos de
cursos de acción política globales y con recursos reducidos. Las
excepciones
investigaciónaaliados
esta situación son principalmente
a orientaciones políticas en los institutos
ascenso, de
fomentadas
por empresas privadas, especialmente en los Estados Unidos, como lo
muestra la Heritage Foundation y el American Enterprise Institute for
Public Policy Research.
El decreciente apoyo a los tanques pensantes se expresa también
en la gran diferencia entre las intenciones originales y las dimensiones
finales y variedad de actividades de los tanques pensantes más
recientemente establecidos, como lo demuestra, por ejemplo, la brecha
entre la intención original (apoyada, mientras tanto, por la Ford
Foundation)
modelo de Brookings
de The establecerInstitutions,
un tanque pensante europeo,
y la gama que siguiera el
de probabilidades,
prometedora pero mucho más limitada del Center for European Policy
Studies; o la diferencia entre las intenciones originales (Ritchie, 1971) y
la estructura real del Canadian Institute for Research on Public Policy.
Una propuesta de establecer un tanque pensante en Australia (Marsh,
1980) fue inútil. Un recién establecido tanque pensante israelí fue
clausurado al cabo de cinco años; pero, lo que es interesante, en el

Reino Unido la propuesta de establecer un tanque pensante

(Dahrendorf, 1976) produjo una fusión entre la Planificación Política y
Económica y el Centro para Estudios de Cursos de Acción Político-
Sociales, resultando en el Instituto de Estudios de Cursos de Acción
Política que desempeña algunas de las funciones importantes de un
tanque pensante.
En algunos casos intervienen factores exclusivos, que ejercen
presión especial sobre los tanques pensantes. De este modo, la IIASA,
originalmente organizada como un tanque pensante copatrocinado por
los Estados Unidos y la Unión Soviética, ha sufrido por el
empeoramiento de las relaciones entre las superpotencias y una
decisión del gobierno de los Estados Unidos de poner alto a su apoyo
financiero.
Dejando aparte estas situaciones específicas, puede notarse cierto
número de razones compartidas para las dificultades de los tanques
pensantes, incluyendo las siguientes:
* Presiones sobre el gasto público, que en todos los países resultan
en intensos esfuerzos por eliminar los puntos ―no esenciales‖ del
presupuesto, lo que a menudo significa, en la práctica, el corte
presupuestal en cuestiones que no entrañen un costo político. Los
tanques pensantes tienen pocos partidarios. Por tanto, sus presupuestos
se encuentran entre los primeros que suelen reducirse en un periodo de
austeridad en el gasto público. En el mundo real pesa poco el
argumento abstracto: cuanto más difíciles sean los problemas de los
cursos de acción política, más necesaria será una buena e innovadora
investigación en cursos
* Crecientes dudas de acciónsobre
públicas política,
las diseño y análisis.
contribuciones de la ciencia y
de una metodología específica socavan una de las principales
legitimaciones de los tanques pensantes y la confianza en sus
contribuciones potenciales.
* La naturaleza político-ideológica de muchos problemas de los
cursos de acción política reduce más el valor de las contribuciones de los
tanques pensantes, a ojos de los formuladores de cursos de acción
política. Cuando en el debate público predominan más las teologías
políticas que los desacuerdos sobre los hechos, entonces sí
verdaderamente
pensantes son deque las contribuciones
importancia reducida. casi racionalistas de los tanques
* Una imagen de correlación negativa entre el hecho de que los
Estados Unidos, por una parte el país que cuenta con más tanques
pensantes entre todos los países, y por otra parte, el hecho de que no
sea un obvio ejemplo de sabiduría política, ha producido mucho
escepticismo, si no cinismo, con respecto a su utilidad dentro de los
Estados Unidos y, tanto más, en otros países.

* Episodios aislados, tal vez accidentales, han hecho que la idea de

los tanques pensantes caiga en desgracia en cierto número de países. El
hecho de que la Rand Corporation haya dejado que se filtrasen los
papeles del Pentágono es un ejemplo espectacular, citado con frecuencia
en distintos países como argumento contra los tanques pensantes. Tales
incidentes atemorizan
más alto nivel, a los aformuladores
cerrándolos la idea de losdetanques
cursos de acción política de
pensantes.
* Aun cuando estudiemos los productos principales de los tanques
pensantes con actitud favorable, el número de grandes productos y de
experiencias impresionantes es muy limitado. Sí existen muchos
estudios impresionantes, pero los productos de los tanques pensantes
están muy lejos aún de lo que se necesita. Esto se debe en parte a la
naturaleza de los predicamentos de los cursos de acción política,
algunos de los cuales pertenecen más al domino del consenso, de la
voluntad política y de la política simbólica que al mundo de la casi
racionalidad, que es la desempeño
embargo, el auténtico razón de serdedelos
lostanques
tanquespensantes
pensantes. Sin de
dentro
sus dominios de competencia a menudo es muy decepcionante dentro
de la perspectiva de los formuladores de alternativas de decisión de más
alto nivel.
Este último punto conduce a una cuestión de máxima importancia,
a saber: las principales flaquezas de los productos de los tanques
pensantes.
Los productos de los tanques pensantes están lejos de satisfacer

las necesidades de la formulación de cursos de acción política
Dadas las necesidades de la formulación de cursos de acción política,

como ya las hemos considerado en este capítulo, en el cuadro I, los
productos actuales de los tanques pensantes demuestran muchas
insuficiencias graves.
Se habrá notado que las insuficiencias en función de las
contribuciones necesarias de los tanques pensantes a la formulación de
cursos de acción política no son necesariamente inadecuaciones en los
objetivos de tanques pensantes particulares (sobre problemas
relacionados con organizaciones que evalúan, véase Cameron y
Whetten, 1983). De este modo, si un tanque pensante formula su
misión como aportar principalmente datos fácticos sobre los cuales
pueda basarse la formulación de cursos de acción política, entonces la
falta de opciones innovadoras de cursos de acción política no indica
ninguna falla de tal organización en función de sus objetivos. Ahora
bien, si un tanque pensante está limitado, a priori, por causa de sus

miembros, a enfrentarse a cuestiones de los cursos de acción política

que no están en disputa ideológica, y que están constreñidas
principalmente a utilizar metodologías cuantitativas, entonces no deberá
considerarse como una falla del tanque pensante en sus propios
términos, la posibilidad de que deliberadamente pase por alto muchas
de las elecciones
cursos trascendentales
de acción política que pueda
y sólo analice enfrentar
unas facetas la formulación
limitadas de de
aquellas cuestiones a las que sí haga frente.
Concedida la distinción entre la evaluación de los tanques
pensantes en función de sus propias misiones definidas, por una parte, y
comparadas con las contribuciones deseadas a la formulación de cursos
de acción política, por la otra, aun las flaquezas acumulativas de sus
contribuciones a la formulación de cursos de acción política son muy
serias. Algunas de ellas aparecen en el cuadro VII.2.
Los tanques pensantes son un invento muy reciente en la
formulación
función de lade cursos
tasa de acción política
habitualmente lenta de(Dror, 1980;y Levien,
evolución cambio 1969).
en las En
instituciones de gobierno, los 35 años poco más o menos transcurridos
desde que por primera vez se establecieron los tanques pensantes y la
existencia mucho más breve de casi todos los tanques pensantes,
constituyen un periodo demasiado breve para que los principales
procesos gubernamentales y las características centrales de las
maquinarias de gobierno acepten los tanques pensantes y adapten sus
pautas de formulación de opciones de decisión de tal manera que las
aproveche plenamente. En realidad, si se toman en cuenta las
principales antinomias entre los tanques pensantes, y las maquinarias
tradicionales de gobierno, así como la política en general, es natural que
las principales instituciones políticas y gubernamentales rechacen la idea
de los tanques pensantes, se opongan a su operación y obstaculicen sus
contribuciones potenciales a la formulación de cursos de acción política.
Los efectos negativos de la política y la maquinaria de gobierno
tradiconales sobre los tanques pensantes llegan más allá: se ven
obligados a adaptar su actuación, a reducirla en tal forma que también
se reduzca la hostilidad de las instituciones políticas y gubernamentales
tradicionales, de las que a menudo dependen para su supervivencia y
crecimiento.
La intensidad y omnipresencia de las antinomias entre los tanques
pensantes y los procesos gubernamentales y políticos tradicionales
pueden quedar ilustrados en unos cuantos ejemplos:
* Una de las funciones de los tanques pensantes es cuestionar lo
aceptado y desterrar lo habitual, en clara contradicción con el
tradicionalismo y el conservadurismo integrados en gran parte de la
conducta burocrática.

CUADRO VII.2. Algunas
insuficiencias principales de las contribuciones de
los tanques pensantes a la formulación de cursos de acción política
Requisito de formulación de Principales debilidades de las

cursos de acción política aportaciones de los tanques
(Tomado del cuadro I) pensantes
Reconsideración del paradigma de los Sólo dado en dominios limitados

Desplazamiento de la ortodoxia
política
Heterodoxia e iconoclasia
Por lo general, los problemas se definen

Diagnóstico de problemas
pragmáticamente, y las causas no se
fundamentales y sus causas
buscan con gran profundidad
Fijación de la agenda de cursos de Muy poco trabajo sobre estos

acción política lineamientos, las formulaciones de
problemas suelen darse por sentadas, con
cambios marginales
Habitualmente incremental, planteándose

Innovación alternativa
muy pocas opciones nuevas por completo
Perspectivas generales y a largo plazo Interfase entre las principales cuestiones
que apenaslos
excepción son consideradas,
enfoques siendo
generales. Losuna
periodos considerados suelen ser
demasiado breves
Muy ingenuo y limitado a técnicas

Manejo de la incertidumbre
refinadas basadas en probabilidades
subjetivas; casi no se eliminan los errores
humanos; muy poco refinamiento en las
apuestas de cursos de acción política
Administración de crisis Muy poco trabajo sobre este tema
Logro de consenso
Cierta producción de datos objetivos
creíbles, pero muy poco más
Aplicación de las mejoras Pese a mucho hablar, poco trabajo

penetrante

Requisito de formulación de Principales debilidades de las

cursos de acción política aportaciones de los tanques
(Tomado del cuadro I) pensantes
Rápido aprendizaje de cursos de acción Algunos métodos de evaluación e

política interesante experimentación social,
pero en escala muy limitada
Innovación de cursos de acción política Muy poco trabajo sobre los niveles de
macroproblemas y muy poca
innovación de problemas en general
Rediseño de meta-cursos de acción Sólo en elementos aislados de

política y gobernabilidad formulación de cursos de acción
política y administración pública; no
hay trabajo comprensivo, más que en
pocas excepciones, sobre las reformas
constitucionales
Este cuadro es un agregado del material de los tanques pensantes,

coleccionado por el autor. Embona en la gran mayoría de los tanques
pensantes casi todo el tiempo, pero hay algunas excepciones
sorprendentes.

* ―El razonamiento frío‖, que caracteriza los tanques pensantes, es

anatema para el razonamiento ―tibio‖ si no ―caliente‖ de la política.
* Los tanques pensantes se orientan hacia las metas explícitas de
gobiernos y cursos de acción política, pasando por alto la agenda oculta
que domina estos últimos. De esta manera, la agregación y el
mantenimiento del poder son analizados, si acaso, como una limitación
en el trabajo de los tanques pensantes, mientras que en realidad
constituye una importante meta del comportamiento político y
burocrático.
* Los procesos de los tanques pensantes intentan aclarar objetivos,
explicar suposiciones y aumentar la gama de opciones. Todo esto es
costoso para casi toda conducta política y gran parte de la conducta
administrativa, menoscabando el principal objetivo de esta última:
mantener el consenso.
* Los tanques pensantes basan su trabajo en disciplinas científicas
y conocimiento profesional que escasea mucho en casi todas las
burocracias. Por consiguiente, reconocer la importancia de las
contribuciones de los tanques pensantes equivaldría a rebajar la
autoestimación profesional y la base de la legitimación de la burocracia
y a reconocer la caducidad de gran parte de los funcionarios principales.
Tales antinomias son poderosas en las democracias occidentales.
Se multiplican en las sociedades cerradas y en algunos de los países
menos desarrollados (PMD). En las sociedades cerradas, las doctrinas
oficiales restrictivas inhiben las esenciales libertades de estudio, sin las
cuales apenas serían útiles los tanques pensantes. Es posible que
tanques pensantes
protegidos exentos
en la sociedad de dogmas
cerrada, pero operen como es
la evidencia enclaves
escasa y no
concluyente, como quedó demostrado por la ya mencionada falta de
información sobre los tanques pensantes en la URSS. En algunos PMD,
la ausencia de componentes de racionalidad en la cultura política y la
personalización radical del gobierno (por ejemplo: Jackson y Rosberg,
1982)5 contradicen los rasgos esenciales de la dinámica de los tanques
pensantes.6
5
La mayor parte de los países del Tercer Mundo no sufren de circunstancias tan extremas y
en principio son
democracias capaces deLas
occidentales. edifcar tanquesinherentes
dificultades pensantes ay acelerar
beneficiarse de ellos, no menos
la modernización, hacenque las
tanto
más necesarios los tanques pensantes aun cuando conseguir los profesionales necesarios puede
entrañar un mayor costo de oportunidades, como se mencionará después. En realidad, los países
menos desarrollados son similares a la mayoría de las democracias occidentales en que no
tienen tanques pensantes. Pero se está efectuando cierta experimentación con sustitutos, por
ejemplo: el establecimiento de un Instituto de Asuntos Nacionales, en Papua-Nueva Guinea.
6
Las barreras político-culturales a los tanques pensantes quedan ilustradas en forma extrema
por la Alemania nazi. El principio guía de la Alemania nazi, con toda una jerarquía de líderes que
operaban por medio de decisiones arbitrarias justificadas por el mito de la jefatura, no podía
coexistir con los tanques pensantes. Ni siquiera lá investigación de operaciones podía aplicarse a

Las antinomias fundamentales no agotan las causas de resistencia a

los tanques pensantes por las principales instituciones de gobierno. Las
realidades de la política burocrática y la constante competencia por el
poder, agravadas por una intensificada competencia por escasos
presupuestos, añaden dimensiones adicionales a las antinomias entre
las
Peroinstituciones gubernamentales
fundamentalmente tradicionales
es la ausencia y losaceptado
de un nicho tanques para
pensantes.
los
tanques pensantes en los esquemas convencionales del gobierno la que
subyace en muchas de las causas exógenas de sus inadecuaciones. El
hecho de que casi todos los textos de ciencia política y administración
pública no analicen los tanques pensantes mientras tratan de las
principales instituciones de gobernabilidad, demuestra asimismo la
tenacidad de las imágenes tradicionales de los gobiernos en la academia
y los grandes periodos necesarios para que las nuevas invenciones en la
gobernabilidad sean aceptadas y queden así capacitadas para
desarrollar sus potenciales.
Es muy difícil modificar los fenómenos sociales y políticos y
reformar las instituciones gubernamentales de tal manera que apoyen
más las actividades de los tanques pensantes. Por consiguiente, la
principal carga para mejorar sus contribuciones a la formulación de
cursos de acción política recae sobre los propios tanques pensantes.
Para permitir sus esfuerzos de automejora, es necesario identificar
las causas internas de las inadecuaciones, como principales blancos para
mejorar los esfuerzos. De allí la importancia prescriptiva de las
siguientes debilidades endógenas de los tanques pensantes.
Falta de autoevaluación
Hasta los tanques pensantes que efectúan mucho trabajo de evaluación

de cursos de acción política para otros no estudian sistemáticamente la
repercusión de sus actividades, no piden a profesionales externos e
imparciales que hagan estudios de evaluación de la organización y sólo
raras veces efectúan breves retiros anuales para revisar sus propias
actividades en forma comprensiva. En suma, el autoconocimiento de los
tanques
un tanto pensantes
accidental,es limitado,
como sesgado,
en todas segmentado yque
las organizaciones probablemente
no se dedican
periódicamente a la autoevaluación sistemática y estructurada.
En casi todos los tanques pensantes visitados, preguntas
relativamente sencillas que en principio son contestables (como el
análisis de contenido de puntos relacionados con sus actividades en los
los problemas que pudiesen probar que las decisiones de los líderes estaban equivocadas.

medios informativos, como referencia a los documentos de los tanques

pensantes en las deliberaciones legislativas, sobre el número de
miembros del equipo de anteriores tanques pensantes en varias
posiciones que forjan la formulación de cursos de acción política, o
sobrevaluar la repercusión de los principales estudios, etc.) recibieron
respuestas
por sorpresapuramente anecdóticas.
a los principales Las preguntas
funcionarios a menudo
de los tanques tomaron
pensantes y,
obviamente, casi nunca habían sido examinadas en forma sistemática.
Por lo general, fue libremente reconocido que la autoevaluación es
esporádica, y las razones dadas para este estado de cosas fueron
similares a las que ofrecieron otras organizaciones, como una
sobrecarga de los problemas actuales, falta de presupuesto para la
evaluación y la agenda para el año próximo.
Escasez de estrategias de capacidad de desarrollo

Los tanques pensantes suelen tener un programa de trabajo de varios
años sujeto a la reconocida incertidumbre de sus recursos. Pero pocos
tanques pensantes tienen una estrategia multianual para mejorar sus
propias capacidades. Se efectúan muchas actividades discordes para
aumentar tales capacidades, como enviar miembros de su personal a
conferencias profesionales y estudios adicionales, mientras se realiza
cierto trabajo metodológico, y a veces se reclutan profesionales que
aportan nuevos tipos de conocimiento. Los tanques pensantes son muy
buenos para poner
representadas en elalpropio
día sus conocimientos
tanque pensante en disciplinas
e incluidas en ya
su
autoimagen profesional; en cambio, escasean mucho las estrategias
generales para intensificar las propias capacidades.
Entendimiento limitado de las realidades de la formulación de

En un tanque pensante que ha trabajado por muchos años en dominios

circunscritos a cursos de acción política específicos se desarrolla una
buena comprensión pragmática de las realidades relevantes de la
formulación de cursos de acción política, pero no mucho más. La
psicología de la formulación de opciones de decisión, las perspectivas
comparativas y multiculturales generales sobre las realidades de la
formulación de cursos de acción política, las claves históricas y
culturales de la formulación de cursos de acción política y otras bases

para enfrentarse a las realidades de la formulación de cursos de acción

política en un nivel refinado, profesional e intelectual, están más allá de
los horizontes de muchos tanques pensantes. La fuerza misma de
muchos tanques pensantes en la economía hizo notar una incapacidad
incrementada que obstaculiza el entendimiento refinado de las
realidades políticas, en donde los modelos económicos sirven como
verdadero obstáculo.
Esta es una grave falla, que inhibe el mercadeo político de los
tanques pensantes y sus productos, obstaculizándolos en la competencia
político-burocrática y —lo peor de todo— les impide identificar las
necesarias contribuciones que requiere la formulación de cursos de
acción política para la que puede haber una demanda latente. La falta
de entendimiento adecuado y comprensivo de las realidades de la
formulación de cursos de acción política también explica la ausencia de
contribuciones importantes de los tanques pensantes a la mejora de la
meta-formulación
cuadro II.7 Además, desubyace
cursos de
enacción política, conceptualización
la inadecuada como ya se señalóen
enlos
el
tanques pensantes, de sus propios papeles en la formulación de cursos
Insuficiencias en Enfoques y Metodologías
Las principales cartas de triunfo de los tanques pensantes son sus

notables calificaciones profesionales. Pero esta ventaja ha demostrado
ser, a la vez, una grave limitación a las contribuciones de los tanques
pensantes a la formulación de cursos de acción política: a los
profesionales les gusta realizar un trabajo de alta calidad de acuerdo
con las normas y los modos de reflexión en la acción (Schön, 1983)
aceptados por sus profesiones, y dentro del dominio de unas
metodologías reconocidas en sus disciplinas, pero no más allá.
La ideología original (si podemos llamarla así) de los tanques
pensantes intenta superar tales limitaciones por medio de: a) trabajo
interdisciplinario, y b) el desarrollo de muchos enfoques y metodologías,
que permitieran enfrentarse a las cuestiones de los cursos de acción
política
práctica,más
los allá de las
tanques limitaciones
pensantes hande las disciplinas
hecho tradicionales.
grandes cosas En la
por desarrollar
7
Debe añadirse que muchas organizaciones gubernamentales son muy hostiles a las
propuestas de los tanques pensantes en favor de reformas administrativas. Así, las propuestas
del Scientific Council on Government Policy y del Central Policy Review Staff (operando, en este
caso, como tanque pensante) para modificar la administración pública y los servicios exteriores,
fueron recibidas con vehementes ataques a los estudios, también obra de académicos,
especialmente en el Reino Unido (véase Beloff, 1977).

nuevas metodologías que permitan hacer contribuciones nuevas a la

formulación de cursos de acción política. De este modo, el análisis de
sistemas, el análisis de costos y beneficios, algunas partes del análisis
de decisiones, elaboración de escenarios, los modelos de simulación y
complejas técnicas avanzadas de investigación de operaciones ilustran
las
comoinvenciones
base parametodológicas de losde
el análisis moderno tanques
cursospensantes, que sirven
de acción política. Pero
todo gran avance en enfoques y métodos se obstaculiza por
suposiciones inadecuadas de filosofía del conocimiento y paradigmas
estrechos. El positivismo, estrechos teoremas de prueba, la fijación en la
cuantificación, suposiciones simples de causalidad y una busca de
curvas uniformes no son más que algunos de los frenos subyacentes
puestos a los avances de los enfoques y métodos necesarios para que el
análisis de los cursos de acción política se enfrente a los predicamentos
de los cursos de acción política de la vida real y a las necesidades de la
formulación de cursos de acción política.
Un progreso adicional que esté en armonía con los enfoques
aceptados es posible, útil y requerido, aunque los métodos de los
tanques pensantes no permiten hacer las importantes contribuciones
necesarias a la formulación de cursos de acción política. Así, para
mencionar tan sólo dos ilustraciones, el trabajo sobre cursos de acción
política globales y el manejo de la incertidumbre y la ignorancia
extremas requieren enfoques y métodos basados en nuevos
paradigmas, totalmente distintos de los que prevalecen.
Éste no es el lugar para hacer un extenso análisis de las
metodologías del análisis de los cursos de acción política. Sin embargo,
ésta es una falla tan importante de los tanques pensantes y es un
blanco central de tal importancia para los esfuerzos por lograr grandes y
necesarios avances, que al menos algunas ilustraciones de las
insuficiencias más decisivas de los enfoques y las metodologías de los
tanques pensantes deberán mencionarse en el cuadro III (para un
tratamiento más completo, véase Dror, 1971; Dror, 1983b, y
especialmente Dror, 1984b).
La mayor parte de los tanques pensantes predican más que
practican la interdisciplinariedad, logrando en cambio, en el mejor de los
casos, cierto trabajo multidisciplinario, lo que es cuestión por completo
distinta. Sobre todo notable es la tendencia, ya sea a basarse
principalmente en las ciencias sociales (el caso de una minoría) ya sea a
basarse de manera principal en las ciencias económicas y de decisión.
En las unidades basadas en las ciencias sociales se presta muy poca
atención a las metodologías prescriptivas, mientras que en el último
grupo se espera que las ciencias sociales embonen en unos esquemas
dados y, por lo general, se les pasa por alto hasta que lo hacen en algún

espacio de tiempo irreal. Un pequeño número de tanques pensantes

tienen a la vez departamentos de ciencias sociales y departamentos de
ciencias económicas y de decisión, pero éstos rara vez logran fundirse
bien dentro de estudios integradores.
El análisis de la composición profesional de su personal nos revela
unas perspectivas disciplinarias adicionales que faltan en casi todos los
tanques pensantes. Historiadores, psicólogos, filósofos y biólogos
escasean mucho en los tanques pensantes, y cuando tales personas
trabajan en un tanque pensante, su repercusión sobre la cultura
metodológica y los métodos explicados del tanque pensante con raras
excepciones es minúscula.
Para equilibrar el cuadro deberá notarse que muchos miembros del
personal de los tanques pensantes y algunos equipos de los tanques
pensantes logran superar tales limitaciones en su trabajo real,
desarrollando capacidades profesionales que van mucho más allá de los
enfoques
número dey productos
las metodologías explicadas.
de los tanques Por consiguiente,
pensantes un buen
son superiores en
calidad a las metodologías en que supuestamente se basan. Pero éste es
un fenómeno limitado, no acumulativo y tal vez accidental.
Difusión inadecuada de descubrimientos y conocimiento
Es interesante examinar los modos cambiantes en que las

organizaciones dedicadas a la investigación intentan insertar los
resultados de sus estudios en la formulación de cursos de acción
política. Un número considerable de tanques pensantes ha aprendido, a
menudo por amarga experiencia, que sus habilidades de comunicación
pueden ser tan importantes para surtir efecto y asegurar su
supervivencia como la propia calidad inherente de su obra. Por tanto, en
algunos tanques pensantes se presta mucha atención a la formulación
de publicaciones, la preparación de informes breves y fácilmente
legibles, la preparación de informes orales, etc. Asimismo, en muchos
va aumentando la atención a los medios de comunicación de masas. Sin
embargo, algunos de los tanques pensantes prestan poca atención a la
comunicación adecuada
pensantes‖ descuidan de susposibilidades
ciertas estudios, y todos los ―tanques
importantes. De este modo:
* Pocos tanques pensantes han creado una estrategia general para
presentar los estudios a los formuladores de cursos de acción política.
Como resultado de esto, algunos clientes potenciales y muchos modos
posibles de elevar la difusión de sus estudios se han pasado por alto.

* Pasando a un hecho técnico, pero revelador, con la excepción de

cierta labor efectuada sobre la defensa, ningún tanque pensante tiene
una adecuada sala de informes, en donde se empleen técnicas de
presentación de medios múltiples y sistemas interactivos para transmitir
una información compleja y un análisis multidimensional a formuladores
de opciones
Además, sólodetanques
decisiónpensantes
ocupadosaislados
y profesionalmente poco refinados.
están trabajando en técnicas y
metodologías para desarrollar medios de información (sobre las
posibilidades, por ejemplo, véase Waller, 1982).
* Sólo tanques pensantes aislados organizan talleres y seminarios
para presentar sus principales estudios a los públicos interesados,
dedicando tiempo adecuado a profundizar las cuestiones.
* Con la única excepción de la Rand Corporation (y, durante un
breve periodo, en el pasado, la Brookings Institution), ningún tanque
pensante ha desarrollado un programa técnico profesional en gran
escala.
* Sólo en casos aislados, los tanques pensantes organizan
actividades de preparación, breves e intensivas, en metodologías que
comparte una vasta comunidad de profesionales de los cursos de acción
política.
* Pocos tanques pensantes han hecho esfuerzos por difundir a un
público más vasto al menos algo del pensamiento avanzado de los
cursos de acción política, en contraste con estudios sustantivos de los
cursos de acción política sobre cuestiones concretas. Tampoco hay
tanques pensantes trabajando en mejores medios para lograr esto.
Inadecuada concepción de misión
Algunos jefes y miembros importantes de los tanques pensantes tienen

un sentido muy agudo de los predicamentos de los cursos de acción
política, y se distinguen por unas visiones personales avanzadas de las
contribuciones de los tanques pensantes a la formulación de cursos de
acción política. Pero en general los tanques pensantes carecen de
concepciones adecuadas de sus misiones actuales y preferibles para la
Esta debilidad se relaciona con la ya mencionada inadecuación del
entendimiento de los cursos de acción política. También la erosión de las
iniciales esperanzas idealistas, por culpa de las duras realidades que los
tanques pensantes tienen que enfrentar por doquier en sus esfuerzos
por sobrevivir y desarrollarse, ha contribuido a que se contraiga el
concepto de misión. Esta inadecuación del concepto de misión también

está íntimamente relacionada, como causa y como efecto, por la

ausencia de estrategias de desarrollo de las capacidades en los tanques
pensantes. Necesitan un inspirado sentido de misión para intensificar
sus contribuciones a la formulación de cursos de acción política ante
medios escépticos —si no hostiles—, de demanda inadecuada, escasez
de recursos y auténticos problemas metodológicos.
CUADRO VII.3. Algunos ejemplos de importantes insuficiencias de

enfoques y metodologías de los tanques pensantes
Dominio Principal falla
La filosofía del conocimiento Apenas adaptada a las necesidades

subyacente especiales de los estudios de cursos de
acción política, tomadas de la economía, a
veces las ciencias sociales y las ciencias
físicas. De este modo, casi no se ha tomado
en cuenta la racionalidad crítica; el manejo
de los valores desconoce las obras modernas
de filosofía y apenas se explica y se hace
frente a las tendencias profesionales
La busca de la optimización aún
Modelos ideales como guías
prevalece como fundamento teórico en los
tanques pensantes basados en las ciencias
económicas y las de decisiones, con poca
atención a la refutación y desconexión como
distintos enfoques y a los significados más
extensos de ―racionalidad‖. En los tanques
pensantes basados en las ciencias sociales no
se emplean ningunos modelos prescriptivos,
y éstos a menudo son desconocidos
Manejo de los valores Muy pobre, aun las pruebas de
sensibilidad más sencillas a los distintos
sistemas de valores son una excepción. Casi
no hay autoexplicación de las suposiciones de
valores. Por lo general, se desconoce el
análisis de valores avanzado
Interdisciplinariedad Muy escasa, como se explica en el texto
Perspectivas múltiples (Linstone, Casi nunca se les usa sistemáticamente

1983)
Material histórico Subutilizado y con frecuencia desconocido;

casi no hay métodos sistemáticos de ―historia
aplicada‖

Experiencias comparadas Subutilizadas y a menudo desconocidas;

casi no hay metodologías de investigación
comparativa para análisis de cursos de
acción política
En los tanques pensantes basados en las

Métodos cuantitativos contra
métodos cualitativos ciencias sociales
estadísticos para se emplean métodos
procesamiento de datos,
pero los métodos prescriptivos suelen ser
desconocidos, como ya se dijo; en los
―tanques pensantes‖ basados en las
ciencias económicas y de decisión dominan
los métodos cuantitativos moderados por
las aptitudes personales de los analistas.
Se desconocen los métodos heurísticos
prescriptivos; casi nunca se emplean
enfoques históricos; se pasan por alto casi
todos los enfoques psicológicos,
especialmente de psicología profunda; no
se emplean en forma sistemática los
Gedanken-experimentos, etc. Los
programas constituyen una excepción
interesante, y oscilan entre ejercicios puros
de la imaginación y esfuerzos por incluirlos
en esquemas semicuantitativos (Builder,
1983). Hasta los juegos se emplean muy
poco, con excepción de la labor pionera de
la defensa (Davis y Winnefeld, 1983)
Como ya se indicó en el cuadro II, no se

Manejo de la incertidumbre han desarrollado métodos avanzados para
enfrentarse a la incertidumbre
ignorancia cualitativas; aún no yseladispone
de los lenguajes necesarios (Dror, 1983c)

Manejo de la dimensión tiempo Casi siempre se da por descontada, lo que no

conviene casi a ninguno de los problemas de
los cursos de acción política; o es errática
No se dispone de enfoques sistemáticos

Reconsideración de suposiciones
de los cursos de acción
política
No se emplean enfoques sistemáticos. De
Innovación alternativa este modo, la investigación comparativa es
subutilizada para descubrir las experiencias
de otros
Con excepción del manejo de sistemas

Análisis de cursos de acción sociotécnicos, los tanques pensantes basados
política globales en las ciencias económicas y de decisiones
tienden a descomponer las cuestiones de
cursos de acción política globales de modo
que embonen en los métodos disponibles,
básicamente de naturaleza semicuantitativa.
Los pocos tanques pensantes que trabajan en
cuestiones de cursos de acción política
globales dependen generalmente de una
intuición subjetiva, haciendo poco esfuerzo
por obtener métodos heurísticos. A este
respecto, los tanques pensantes basados en
las ciencias sociales suelen ser caóticos
Poca integración de la teoría de

Aplicación organizacional organizaciones en el repertorio metodológico;
casi no hay ningún conocimiento de las
experiencias históricas
Enfoques al rediseño de la Inexistente

gobernabilidad
Este cuadro ha sido compilado del material sobre tanques pensantes recabado por el
autor. Conviene a casi todos los tanques pensantes casi todo el tiempo, con pocas
excepciones. Sí existen estudios notables, pero se basan en un conocimiento tácito,
con poca destilación y avance de los métodos subyacentes.

Prescripciones de mejora
Los grandes déficit en las contribuciones de los tanques pensantes a la

formulación de cursos de acción política se combinan con los altos
costos potenciales de los fracasos políticos resultantes, como para que
su mejor desarrollo sea ya una urgente necesidad. Esto no significa que
los tanques pensantes existentes no están haciendo importantes análisis
para la formulación de cursos de acción política; pero la más difícil
problemática de la formulación de cursos de acción política en
condiciones de adversidad y los crecientes costos de los fracasos en los
cursos de acción política requieren esfuerzos máximos para mejorar la
formulación de cursos de acción política, lo cual a su vez depende, inter
alia, de mejoras considerables en las aportaciones de los tanques
pensantes. Por el peso de estas barreras puestas a la mejora de las
contribuciones de los tanques pensantes a la formulación de cursos de
acción
grandespolítica,
avancescomo
en elsedesempeño
ha analizado
de en
loseste capítulo,
tanques es difícillolograr
pensantes, que es
esencial.
La mejora de los tanques pensantes depende, a la vez, de cambios
en el medio que los rodea y de los propios ―tanques pensantes‖,
dirigidos respectivamente a las causas exógenas y endógenas de sus
propias fallas. Estas dos pistas principales para la mejora están
interrelacionadas, siendo a veces interdependientes y a veces expuestas
a sustituciones. Por ello, sin cambios en la maquinaria de gobierno es
muy difícil mejorar algunas contribuciones muy necesarias de los
tanques pensantes. Tomemos un ejemplo; a falta de unidades de
análisis de cursos de acción política que trabajen para los gobernantes,
es muy difícil para los tanques pensantes trabajar para los formuladores
de opiniones de decisión de mayor nivel. Contra tales
interdependencias, pueden lograrse en los propios tanques pensantes
ciertas mejoras metodológicas, así como en universidades o en
institutos de estudios avanzados o en unas y otros.
Un problema relacionado con el anterior, pero diferente, es la
posible ubicación de las empresas dedicadas a mejorar la situación. Así,
los políticos importantes pueden impulsar a los tanques pensantes para
que se mejoren a sí mismos, y los tanques pensantes pueden intentar
propuestas para mejorar la maquinaria de gobierno, incluyendo su
empleo del análisis. Otras posibles empresas de mejora incluirían, por
ejemplo, comentadores de los medios de comunicación que puedan
utilizar estudios para elevar el nivel del discurso público en cuestiones
de cursos de acción política, políticos de oposición y académicos
universitarios.

Para mejorar los tanques pensantes son de especial importancia

dos tipos de actores, a saber: gobernantes y jefes de los tanques
pensantes; por consiguiente, las prescripciones de mejora dirigidas
nominalmente a los gobernantes y a los jefes de los tanques pensantes
(aunque pertinentes para todo posible empresario dedicado a la mejora,
con algunas
ciertas adaptaciones)deson
recomendaciones una forma
amplia conveniente
aplicabilidad para
(para un reunir
trato
diferente, véase Dror, 1984c).
Son esenciales tres recomendaciones de acción interrelacionadas
por parte de los gobernantes, en especial en la vasta mayoría de los
países que no tienen ningún tanque pensante.
7. Organice un tanque pensante prestando cuidadosa atención a
sus requisitos, como son libertad de investigación junto con buenos
canales para insertar estudios en la formulación de cursos de acción
política. Encontrar un candidato apropiado para organizar un tanque
pensante
modo óptimoy darle continuo apoyo
de proceder. y recursos
Es necesario adecuados
dar una pueden
apropiada ser el
explicación
pública de la decisión de apoyar el establecimiento de un tanque
pensante, en formas adaptadas al contexto político. 8
2. Si el país ya tiene un tanque pensante, o varios de ellos, deles
los recursos adecuados y haga que al menos uno de ellos trabaje para
usted de acuerdo con los principales problemas que le preocupan. Hay
que establecer y mantener apropiados canales de relación. Son útiles
unas reuniones directas ocasionales con el jefe del tanque pensante,
pero es esencial confiar regularmente el personal, por medio del
contacto.
análisis deQuizá,
cursosa de
menos que
acción usted de
política tenga
altaacalidad
su ladoprofesional,
una unidadcasi
de será
imposible utilizar directamente los estudios del tanque pensante para
sus decisiones. Esto conduce a un conjunto más vasto de
recomendaciones sobre cómo edificar un sistema de apoyo (Dror,
1984c).
3. Cierta familiarización con los modos básicos de pensar del
tanque pensante pagará, con creces, todo esfuerzo que se haga en ello.
Consiga cierto personal que supervise la planificación y análisis
modernos de los cursos de acción política; participe en algunos juegos
de cursos de acción política y participe personalmente en algunos
estudios importantes.9
8
En principio, en todos, salvo en los países más pequeños, es deseable un buen número de
tanques pensantes, de tal forma que ofrezcan pluralismo en sus enfoques y una redundancia
positiva al enfrentarse a las cuestiones de mayor importancia. Pero en una realidad donde la
mayoría de los países no tienen ni siquiera un verdadero tanque pensante, carece de
importancia el recomendar el pluralismo de los tanques pensantes.
9
La carencia de libros escritos por los políticos de más alto nivel es asombrosa,
especialmente cuando se le compara con la abundancia de textos escritos para los más


Recomendaciones para la acción de los jefes del tanque
pensante
Hablando en términos prácticos, los jefes del tanque pensante,

incluyendo al director y sus más altos colegas, son aquellos a quienes
deberán dirigirse las sugerencias para toda mejora. Pero los jefes de los
tanques pensantes están lejos de ser omnipotentes. Muchas flaquezas
de los tanques pensantes resultan de unas variables exógenas tenaces.
Asimismo, muchas mejoras muy necesarias consumen mucho tiempo y
pueden ser en esencia muy difíciles. Por ello no es posible simplemente
programar el desarrollo de nuevas metodologías.
Además, aunque los tanques pensantes estén, en principio,
estructurados de manera jerárquica, no son organizaciones sumamente
disciplinadas, imperan unas relaciones de colegio entre profesionales
respetados entre sí, y una cooperación anuente es condición
indispensable para un trabajo eficaz. En muchos aspectos, sus
realidades organizacionales son, un tanto, entre las de una universidad
y las de un laboratorio de investigación y desarrollo de ciencias físicas,
en que las capacidades de guía del jefe de la organización dependen de
su capacidad de obtener un acuerdo general y despertar el entusiasmo
para cualquier nueva dirección propuesta. Esto reduce más su capacidad
de cambiar los rasgos del tanque pensante, que pueden estar
profundamente arraigados en modos de pensar, hábitos de trabajo y
sistemas de creencias del personal profesional. Sin embargo, hasta
donde esde
los jefes posible lograr unasumir
éste deberán cambioladirigido en los Tanques
responsabilidad pensantes,
principal.
De la anterior revisión de las inadecuaciones endógenas de los
tanques pensantes pueden derivarse fácilmente muchas
recomendaciones; pero algunos puntos merecen ser subrayados, y aquí
los formulamos en forma de recomendaciones específicas para que
actúen los jefes de los tanques pensantes:
1. Diversifique la integración disciplinaria del personal; por
ejemplo: si el personal está formado básicamente por científicos
sociales, añada cierto número de economistas, científicos de las
decisiones
inversa. y uno o dos científicos
Probablemente, en ambosdecasos,
las ciencias físicasnoy incluye
el personal a la
ningún historiador, filósofos y sin duda, ningún literato; reclute
algunos de éstos para su personal.
importantes ejecutivos. Los muchos libros para ―formuladores de opciones de decisión

ajetreados‖ son por lo general totalmente improcedentes para las verdaderas preocupaciones de
los principales políticos y los problemas a que se enfrentan.

2. Son esenciales los esfuerzos tenaces y grandes por fomentar

la labor interdisciplinaria con objeto de alcanzar un desempeño de
alta calidad. Para hacerlo, se necesita más que simplemente
establecer equipos de trabajo para proyectos específicos,
compuestos por miembros del personal procedentes de diversas
oficinas;
subdividirlos
susequipos
tareas deben trabajar
de acuerdo concomo grupos integrados
sus disciplinas. y no
Una vasta
concepción de las ciencias de los cursos de acción política puede
servir como marco compartido, de salida cierta, para todo trabajo
de los tanques pensantes, con cierta bibliografía básica bien
conocida por todos los miembros del equipo. 10 Los talleres y
seminarios anuales para los miembros profesionales del personal
son buenos modos de mejorar las capacidades de los tanques
pensantes y fomentar la interdisciplinariedad.11
3. Un modo importante de fomentar las capacidades de los
tanques pensantes,
la dirección especialmente en elesdominio
de la interdisciplinariedad, pedir a metodológico
los miembros ydel
en
equipo que se familiaricen con los modos de pensar y las ideas
centrales de lo que yo llamo una ―contradisciplina‖, es decir, una
disciplina diferente en sus paradigmas básicos y su cosmovisión, de
las suyas propias. De este modo, hay que impulsar a los
economistas a absorber un poco de psicología o historia, y los
10
Un importante descubrimiento del estudio, de este autor, fue que el personal del tanque
pensante en general, con algunas notables excepciones, no está adecuadamente familiarizado
con la vasta bibliografía importante para el análisis avanzado de los cursos de acción política
fuera de sus propias disciplinas. Para sugerir los marcos de pensamiento y los tipos de
conocimiento que deben compartir todos los profesionales serios de un tanque pensante,
permítaseme ofrecer una lista ilustrativa, pero no completa, de libros que muestran lo que debe
ser de conocimiento común: Badie y Birnbaum, 1983; Boudon, 1982; Brewer y De León, 1983);
P. Checkland, 1981; S. Checkland, 1983; Clarkson, 1981; Collingridge, 1982; Darwall, 1983;
Dror, 1984a; Dunn, 1981; Elster, 1979; Goodin, 1982; Hall, 1981; Hofstadter, 1979; House,
1982; Kahneman et al, 1982; París y Reynolds, 1983; Schön, 1983; Schulman, 1980; Scott y
Shore, 1979; Sieber, 1981; Springborg, 1981; Sain, 1981, y Wildavsky, 1979.
Huelga decir, pero vale la pena subrayar, que los requerimientos planteados en este capítulo
con respecto a los profesionales de un tanque pensante se aplican a todos los analistas de los
cursos de acción política, científicos de los cursos de acción política, profesionales e intelectuales
de los cursos de acción política, por doquier y como sea que se involucren en los estudios de
cursos de acción política. De esta manera, los estudiosos de los cursos de acción política
necesitan
escuelas de un cursos
conocimiento adicional,
de acción políticanopúblicos
menos que los profesionales
se encuentran muy del tanque pensante.
desencaminadas Las
en esta
cuestión, y dan a sus estudiantes unas perspectivas y un conocimiento demasiado estrechos
(Dror, 1983b).
11
La experiencia del autor con un trabajo intensivo de una a dos semanas en materia de
planificación de cursos de acción política avanzada y análisis de cursos de acción política como
enfoque superdisciplinario integrado —que desarrolló y dio a profesionales de los cursos de
acción política— le ha convencido de la utilidad de esas experiencias compartidas para el
personal de los tanques pensantes. El autor se alegrará de enviar a los lectores interesados un
esbozo del taller, no como modelo de lo que debe hacerse, sino como ejemplo de un dominio
vasto, abierto a iniciativas múltiples.

historiadores deben aprender los esquemas fundamentales de las

ciencias de la decisión. También hay que alentar a los miembros del
equipo a obtener un entendimiento óptimo de las realidades de la
formulación de cursos de acción política dentro de una macrovisión
de la sociedad en general, y a ensanchar sus cosmovisiones y
perspectivas
trabajando enprofesionales
otro país,12 ydedicando cierto
moviéndose tiempo
entre a los gobiernos,
los estudios más
teóricos y más aplicados.
4. Descubrir y desarrollar individuos supradisciplinarios es una
necesidad fundamental, ya que tales personas servirán como jefes
intelectuales y símbolos profesionales de identificación para los
profesionales más jóvenes.
5. Dedique algunos recursos del tanque pensante a ―proyectos
aventureros‖, a saber, estudios que no tienen un cliente definido y
que hasta podrán disgustar a clientes importantes, pero que
desarrollan nuevas
política general capacidades
y cuestiones de los tanques pensantes.
de metaformulación de cursosLa
de
acción política son buenos candidatos como ―proyectos
aventureros‖. La mayor parte del personal debe participar de
cuando en cuando en algunos de tales proyectos de investigación.
6. Preste atención especial cuando se dirija a gobernantes,
hasta donde sea posible en forma directa y por medio dé sus
asesores importantes; y si esto es imposible, a través de sus
suplentes, como, por ejemplo: los medios de información de masas.
Los gobernantes no sólo son un apoyo esencial para el tanque
pensante,
formulaciónsino
de que también
cursos son de
de acción importancia
política. cardinal en la
Por consiguiente,
contribuir a sus decisiones es un modo importante de convertir los
estudios en formulación de cursos de acción política. Asimismo,
analizar los problemas desde la perspectiva de los gobernantes
añadirá una dimensión importante a toda la labor, a la vez que lo
forzará a usted y su equipo a comprender mejor las realidades de la
7. Un imperativo principal son los esfuerzos por elaborar
metodologías innovadoras y superar la estrechez metodológica,
como quedó ilustrado antes en el cuadro III. De este modo, hay que
12
De hecho, todo miembro del personal de alta calidad de un tanque pensante debe tener
buena capacidad de lectura, al menos en otro lenguaje literario adicional (en contraposición de la
también requerida computadora), como el francés o el alemán. Esto es esencial para apreciar
otras culturas de cursos de acción política y experiencias, que ofrecen perspectivas totalmente
distintas sobre las situaciones de nuestro propio país. Asimismo, el alemán y el francés tienen
una rica bibliografía directamente pertinente al análisis de los cursos de acción política que no se
encuentra en inglés, como lo muestran el alemán Faber y Meier, 1978; Lenk 1977; Lompe,
1971, y Bretzke, 1980.

unir y fundir los métodos de las ciencias sociales con las

metodologías prescriptivas en un enfoque comprensivo que tenga
bases apropiadas de filosofía del conocimiento; la eliminación de
errores de decisión, basada parcialmente en la psicología social,
debe completar los modelos de optimización y preferencia; las
perspectivas históricas
de contexto para y el conocimiento
el estudio compartido
de los problemas debende
de los cursos servir
acción política contemporáneos; y los enfoques heurísticos deben
desplazar gran parte del actual análisis de decisiones al enfrentarse
a la incertidumbre y la ignorancia radicales.
8. Además de los pasos ya mencionados, las actividades que se
recomiendan para favorecer los enfoques y la tecnología pueden
incluir:
—Esfuerzos por explicar las metodologías realmente utilizadas
en los estudios, con el reconocimiento de que los enfoques
―blandos‖
enfoques. yEnheurísticos
particular,constituyen una familia
deberá alentarse de métodos
y animarse a y
miembros sobresalientes del personal para que expliquen hasta
donde sea posible su sabiduría práctica; por ejemplo: hágales
que escriban apéndices metodológicos a los estudios
principales, que enseñen en talleres especiales, que dirijan
seminarios y preparen documentos sobre cuestiones de
metodología blanda.
—Habrá que dedicar recursos a enfocar el trabajo en la
metodología, junto con proyectos sustantivos de cursos de
acción política
actividades, y como proyectos
―aventureras‖ que yaseparados, entre las
mencionamos.
—Puede ser apropiado el nombramiento, como ―Científico en
jefe‖ de un miembro apropiado del equipo que tenga las
cualidades necesarias para hacer avanzar los paradigmas
metodológicos y para motivar a otros a hacerlo.
9. Preste atención especial a la mejor difusión de la labor de la
organización. Puede ser especialmente atractivo el establecimiento
de cursos breves y talleres formuladores de cursos de acción
política así como para profesionales que presenten los principales
descubrimientos
metodologías de los tanques
y enfoques. Si estopensantes
aún no seyha
quehecho,
compartan sus
deberán
introducirse mejores formatos de publicación, con versiones
ejecutivas especiales para formuladores de cursos de acción política
muy atareados. Si un tanque pensante se dedica a mejorar el nivel
del debate público en cuestiones de los cursos de acción política, la
mejor utilización de los medios informativos, como la presentación

de cuestiones complejas en televisión, es el candidato básico para

tales esfuerzos adicionales.
10. Es esencial una evaluación sistemática y completa de las
actividades, realizaciones y problemas de un tanque pensante. Los
retiros de miembros de personal para reevaluar las actividades del
tanque pensante; lograr que uno o dos de los miembros principales
del equipo hagan un estudio de evaluación; favorecer las tesis de
doctorado sobre un tanque pensante, y hacer que evaluaciones de
las actividades confidenciales y en gran escala se hagan
periódicamente por expertos del exterior (en orden ascendente de
dificultad y de utilidad), tales son algunos modos de
autoevaluación. Un mejor archivo y colección de datos que puedan
ser útiles para la evaluación son prácticas que se deben
institucionalizar.
11. La cooperación entre tanques pensantes abre interesantes
posibilidades de mutuo
actuales flaquezas de laaprendizaje y esfuerzos
comunicación entre los conjuntos. Las
tanques pensantes
constituyen una omisión importante. Una reunión preliminar de
algunos jefes de tanques pensantes,13 demostró un poderoso
interés en establecer cooperación y mucho potencial para
actividades compartidas, como:
—Un intercambio sistemático de publicaciones e información
sobre los principales estudios que se estén efectuando.
—Compartir las actividades de desarrollo, que irían desde
mutuas visitas de estudio hasta asignaciones de un año a
talleres comunes, seminarios y actividades de preparación.
—Equipos de trabajo compartidos en temas de interés común,
como avance de la metodología y modos de difusión de
estudio, como ya se han iniciado en los Estados Unidos. En
algunos casos, puede ser atractiva una asociación para trabajar
en proyectos específicos de cursos de acción política.
—El intercambio de experiencia entre los jefes de los tanques
pensantes sobre problemas de administración, desarrollo de
personal, mercadeo, comunicación y otras cosas.
—Publicación compartida, como colecciones de estudios de caso
de los14 cursos de acción política y volúmenes sobre el estado del
arte.
Más allá de tales actividades específicas está la necesidad
general de establecer la autoimagen de los tanques pensantes y
13
Bajo los auspicios de la OCDE en abril de 1981.
14
Como fue comenzado pero luego abandonado por IIASA.

apreciar mejor las misiones características de éstos, por medio del

discurso mutuo y pensamiento compartido.
12. Todas las actividades antes recomendadas deberán
integrarse en una estrategia de desarrollo de capacidad, abierta y
elástica. Elaborar semejante estrategia ofrece una oportunidad de
reconsiderar las principales características de los tanques
pensantes, de desafiar algunas posiciones básicas (Masón y Mitroff,
1981), y de estimular al personal para que tenga un pensamiento
nuevo. Elaborar la estrategia de capacidad y desarrollo es una de
las tareas más importantes de un jefe de tanque pensante. Pero a
menudo es recomendable nombrar un suplente especial para que se
ponga al frente de este desarrollo incorporado. En algunos casos,
este puesto podrá combinarse con la propuesta antes mencionada,
para un ―Científico en jefe‖. Se prefiera cualquier solución —
incluyendo la posibilidad de delegar parte de las actividades que
requieren más tiempo
usted a favorecer y dedicar la de
las capacidades mayor parte de
su tanque los esfuerzos
pensante—, de
alguien
que ocupe un alto puesto en la jerarquía de éste deberá ser
relevado de sus actuales responsabilidades para dedicar la mayoría
de sus habilidades a mejorar las capacidades del tanque pensante,
de acuerdo con una estrategia deliberada y explícitamente de salida
abierta.
Reconsideración de la misión de un tanque pensante
El antepasado intelectual de la idea de los tanques pensantes, así como

de los institutos de investigación y desarrollo en general, es ―Solomon's
House‖, también llamado el ―College of the Six Days Work‖, propuesto
en la Nueva Atlántida, de Francis Bacon (Bacon, 1627, especialmente,
pp. 468-482). Un elemento importante que comparten los tanques
pensantes modernos con ―Solomon's House‖ es el elitismo
meritocrático: los tanques pensantes son unidades selectas de
profesionales de alta calidad, agrupados en enclaves de excelencia para
hacer contribuciones importantes para la formulación de cursos de
accióncontribuciones
hacer política públicos. Ello no aimplica
decisivas que otrosdegrupos
la formulación cursosno
detengan
acción que
política públicos; la combinación apropiada entre, por ejemplo, la
participación ciudadana, las encuestas de la opinión pública, los
políticos, los servidores civiles veteranos y los tanques pensantes es
cuestión de considerarse por separado, con toda una gama de
respuestas prácticas. Pero la principal idea de este capítulo acerca de las
crecientes necesidades de contribuciones de los tanques pensantes a la

formulación de cursos de acción política públicos se encuentra en

oposición con el pensamiento de moda, que se burla de la importancia
de las contribuciones de los expertos a la formulación de cursos de
acción política.
Concedemos que hay puntos importantes y válidos en las críticas a
la contribución de los expertos a la formulación de cursos de acción
política, como la errónea tendencia de algunos tecnócratas de sustituir
el legítimo juicio de los ciudadanos, interesados en valores ocultos bajo
todo un manto de profesionalismo. No obstante, todo lo que se sabe
sobre la gobernabilidad y los potenciales de los diversos materiales que
forman las instituciones humanas refutan las difundidas opiniones de
que deben reducirse las contribuciones profesionales a la formulación de
cursos de acción política. Lo cierto es lo contrario. Existe urgente
necesidad de nuevos tipos de conocimiento que sirvan a la formulación
de cursos de acción política en la debida combinación con la elección de
valores por jueces
pensadores, de valoresdelegítimos,
administración conflictosuna
por visión realistaelección
los políticos, aportaday por
rechazo de políticos por los ciudadanos y otras cosas. Sin reafirmar la
importancia decisiva del conocimiento profesional en los intentos
humanos por influir en el futuro, no hay esperanzas de mejorar la
formulación de cursos de acción política ni hay justificación para elevar
la calidad de la labor de los tanques pensantes.
Dada la necesidad de mejorar la formulación de cursos de acción
política, inter alia, con ayuda de nuevos y adicionales tipos de
conocimiento, puede establecerse un poderoso argumento en el sentido
de que un conocimiento de cursos de acción política mejor y aumentado
pueden aportarlo, en parte, solamente las élites profesionales de alta
calidad trabajando dentro de unos medios conductivos a enfoques
dirigidos a predicamentos de cursos de acción política difíciles. Tal es la
función de los tanques pensantes.15 Pero, para cumplir
satisfactoriamente con su misión y mejorar en forma radical sus
contribuciones a la formulación de cursos de acción política, necesitarán
mejorar sus capacidades. Hay que evitar las esperanzas excesivas. No
hay posibilidades de una súbita metamorfosis en los sistemas de
formulación de cursos de acción política en general, y en el desempeño
de los tanques pensantes en particular. Sus actuales flaquezas están
profundamente arraigadas
en las limitaciones en las características
del conocimiento actual y, porrígidas
tanto, de
sonladifíciles
realidaddey
15
Debe mencionarse otra de las principales ventajas de los mejores tanques pensantes, a su
vez, su insensibilidad a la opinión pública y a la política de masas. Aunque esto pueda ser un
contrapunto con opiniones generalmente sostenidas, la formulación de cursos de acción política
adecuada requiere que las instituciones especiales queden aisladas de las presiones públicas,
como se ha reconocido en algunos escritos (Brecht, 1978; Shönfild, 1982). Ésta es una cuestión
compleja y delicada, que necesita elucidarse más (véase Dror, 1984a, capítulo VII).

superar. Pero el progreso es posible y depende grandemente —aunque

no en exclusiva— de los propios tanques pensantes que, con todas sus
limitaciones, gozan de suficiente espacio para mejorar sus propias
capacidades y crear la demanda de sus servicios. Las realidades
muestran en la actualidad, a la vez, graves flaquezas así como
potenciales para un
grandes avances, progreso
pero considerable.
esforzarse Puedepodrá
por obtenerlos ser difícil lograr
aportar mejoras
importantes, urgentemente necesarias.

Apéndice
Principales tanques pensantes abarcados en el estudio de campo

en que se basa este capítulo
La siguiente lista contiene los principales tanques pensantes incluidos en

el estudio de campo en que se basa el capítulo, pero sólo menciona unas
cuantas ilustraciones de organizaciones relacionadas, asimismo
estudiadas, como centros de investigación en cursos de acción política
en universidades e institutos de investigación afiliados a partidos. En la
lista no se incluyen los ministerios gubernamentales que desempeñan
algunas funciones de tanques pensantes, ministerios de planificación y
de la defensa especial. La mayor parte de las instituciones han sido
visitadas o vueltas a visitar durante el principal periodo de estudio, de
1978 a 1983. Algunos se han clausurado, pero fueron estudiados antes:
American Enterprise Institute for Public Policy Research,
Washington, D. C.
Australian National University, Research Schools; Canberra
Brookings Institution, Washington, D. C.
Centre for Policy Studies, Londres
Centre for Policy Studies, Nomash University, Melbourne
Centre for Studies in Social Policy, Londres (fusionados)
Centre for the Study of Public Policy, Universidad de Strathelyde,
Glasgow
Centre for European Policy Studies, Lovaina, Bélgica (entrevistas,

pero no visitados)
Heritage Foundation, Washington, D.C.
Hudson Institute, Croton-on- Hudson, N. Y.
Institute for Policy Sciencies, Tokio
Institute of Socio-Economic Planning, Universidad de Tsakuba,
Japón
Institute of Research on Public Policy, Ottawa
International Institute for Strategic Studies, Londres
International Institute for Applied Systems Analysis, Laxenburg,
Austria
Mitsubishi Research Institute, Tokio
National Institute for Research Advancement, Tokio
Netherlands Scientific Council for Government Policy, La Haya

New York-Rand Institute.Nueva York (clausurado)

New Zealand Commission for the Future, Wellington (clausurado)
New Zealand Planning Council, Wellington
Nomura Research Institute, Kanagawa, Japón
Outer
Policy Circle
StudiesPolicy Unit, Londres
Institute, Londres (clausurado)
Policy Studics Unit, Royal Institute for International Aflfairs, Londres
Academias Políticas de dos Partidos, Viena Political and Economic
Planning, Londres (fusionado) President's Center for Special Studies,
Manila Presidential Management Staff, Manila Rand Corporation, Santa
Mónica Centro de la Ciencia, Berlín, Berlín Occidental Secretariado Sueco
para Estudios del Futuro, Estocolmo Systems Development Corporation,
Santa Mónica (antes de ser transformado en compañía privada) Tempo,
Santa Bárbara (clausurado) Urban Institute, Washington, D. C.
Woodrow
C. Intitulo Wilson
Mundial, International
Jerusalén Center for Scholars, Washington, D.
(clausurado)

VIII. INTELIGENCIA PARA GOBERNANTES DEL

DESARROLLO1*
Introducción
EN ESTE capítulo empleo el término ―inteligencia‖ aplicado al desarrollo

nacional con el significado que tiene en el ámbito de la defensa, es
decir, relativo al conocimiento y comprensión de la realidad presente y
futura. La inteligencia condiciona todas las opciones, ya sea como telón
de fondo general o con relación específica a decisiones discretas. Por
ello, los errores de inteligencia vician las decisiones.
Se pueden comprender mejor las consecuencias negativas
derivadas de los errores de inteligencia al sustituir este término por el
de ―diagnóstico‖, concepto que expresa más claramente las tareas de la
inteligencia en la percepción de las cuestiones relativas al desarrollo; sin
embargo, en este trabajo sigo empleando el término ―inteligencia‖ en
forma convencional.2
La inteligencia constituye el requisito principal para una buena
formulación de opciones de decisión, o por lo menos para evitar que
sean excesivamente malas. Las distorsiones de inteligencia son
inherentes a los procesos mismos de su producción y consumo, tanto en
la recopilación de datos en bruto y estimaciones, como en los
pronósticos condicionales.
incorporación Además,
de la inteligencia el proceso
implica de la transmisión
otras distorsiones, lo que ehace
que resulte imposible eliminarlas y sea difícil reducirlas. Por ello, se
requiere comprender el origen de los errores de inteligencia, las
posibilidades de reducir algunos de ellos, y las de manejar las
distorsiones irreductibles sin ocasionar formulaciones de opciones de
decisión desastrosas.
1
Esta versión revisada se benefició de numerosos comentarios útiles durante la reunión del
Centro para el Desarrollo de la OCDE, realizada en París del 9 al 12 de junio de 1980, así como de
sugerencias importantes de S. Dedijer y N. Jequier. Agradezco su ayuda. El trabajo final se
preparó
de Berlín,durante la estadíahospitalidad
cuya generosa del autor, como investigador,
y estímulo en reconoce
intelectual el Instituto de Estudios
agradecido. Avanzados
El autor tiene
una especial deuda de gratitud para con los jefes de gobierno, y sus colaboradores, en varios
países en desarrollo, por las oportunidades muy especiales que le brindaron al compartir algunos
de sus problemas y permitirle aprender de sus experiencias. Estos aportes han sido vitales para
la elaboración de este trabajo.
*
La traducción de este capítulo la hizo Mónica Ramler Vaisberg y la revisó Samuel Schmidt.
2
Una perspectiva amplia se puede encontrar en Harold D. Lasswell, ―Research in Policy
Analysis: The Intelligence and Appraisal Functions‖, en F. Greenstein y N. Polsby (comps.):
Handbook of Political Science, Reading, Mass., Addison Wesley, 1975, vol. 6, Policies and
Policymaking, capítulo 1, pp. 1-22.

En el marco de un intento de desarrollo acelerado, el daño que

pueden generar los errores y defectos de inteligencia se multiplica
debido al alcance y complejidad de las ―decisiones de intervención‖, ya
que debido a éstas sus objetivos, incluso el de la reestructuración social,
pueden truncarse.
La situación se agrava porque en gran parte de las actividades del
desarrollo y de la bibliografía sobre el tema se deja de prestar la debida
atención a los problemas de la inteligencia para el desarrollo. En muchos
aspectos, el presente capítulo constituye un intento de aplicación de la
experiencia y conocimientos disponibles en el ámbito de la inteligencia
para la seguridad nacional a los problemas vitales del desarrollo
nacional. Este capítulo aborda un aspecto de la inteligencia estratégica
para el desarrollo como parte de un enfoque más amplio de
mejoramiento de la capacidad nacional y gubernamental para el
desarrollo acelerado y la reestructuración de la sociedad. 3
En la planificación
estrategia y análisis
para el desarrollo de los
y otros cursossimilares,
aspectos de acciónse
política,
pasan deporla
alto en forma casi total los problemas relativos a la evaluación de
situaciones. Esta omisión resulta chocante si se toma en cuenta que la
inteligencia ilustra el caso de un propósito del gobierno dotado de todos
los recursos, pero caracterizado por una constante sucesión de errores
lamentables. Cuando se interpretan en forma errónea las situaciones,
cuando percepciones fundamentalmente equivocadas de la realidad
constituyen la base subyacente en la formulación de opciones de
decisión, cuando marcos de referencia obsoletos determinan,
implícitamente, la formulación de problemas, las decisiones, y, en
especial, las estrategias de desarrollo, éstas no pueden ser otra cosa
más que deplorables. Este problema se acrecienta en situaciones de
desarrollo, debido, entre otras cosas, a las incertidumbres inherentes a
las circunstancias, los intensos intereses emocionales y los entornos
agitados que las acompañan.
Estas consideraciones generales son especialmente válidas en el
caso de aquellas decisiones de los gobernantes en las cuales aumenta la
posibilidad de un diagnóstico de situaciones errado y de evaluación
incorrecta de acontecimientos, debido, entre otros factores, a las
presiones de la situación, las variables psicológicas y a la ambigüedad
de los problemas.
Los gobernantes constituyen otro tema sorprendentemente
descuidado y un grupo poco escuchado en el pensamiento social
3
Véase Yehezkel Dror, ―Governance Redesign for Societal Architecture in High Aspiration
Third World Countries‖, en The Future of Political Institutions as See by Different Cultures,
publicado por el Instituto Gottlieb Duttweiler, Zurich, 1982, y Yehezkel Dror, ―Governance
Redesign for Societal Architecture: A Preliminary Approach‖, en Policy Sciences, 1983.

contemporáneo, en la mayor parte de la bibliografía sobre ciencias

sociales, así como en lo escrito sobre inteligencia y ciencias relativas a
los cursos de acción política. Esto resulta más sorprendente y
lamentable toda vez que el papel de los gobernantes es y será decisivo
en la realidad posible para forjar el destino de las naciones, en la
medida
difieren que ésteopciones,
en sus dependasu
deaculturación,
una opción colectiva. Los de
la necesidad gobernantes
justificar sus
actos, su variabilidad, y en muchos rasgos más. Sin embargo, tanto en
los países democráticos como en los que no lo son los gobernantes son
un componente decisivo de los sistemas de formulación de cursos de
acción política por una serie de razones, entre las cuales figuran la
naturaleza interdepartamental de aspectos importantes de los cursos de
acción política, las características de la política de masas combinadas
con las de los medios de comunicación social, la necesidad funcional de
innovaciones en cuestiones de los cursos de acción política en función de
la concentración de poder y otras.
En los países en desarrollo, el papel de los gobernantes es aún más
decisivo debido a la necesidad inherente de reestructuración
sociopolítica y de conducción del desarrollo social, así como a numerosas
características de los cursos de acción política del desarrollo. Toda
discusión en torno al tema de la ―inteligencia‖ y del ―desarrollo‖ que
pase por alto el papel central de los gobernantes peca de grave omisión.
Lo mismo vale, con algunas variantes, para otras personas en los
altos niveles donde se formulan las opciones de decisión. A pesar de que
no me refiero en este capítulo a la posibilidad de aplicación de los
análisis y recomendaciones en los diversos niveles de las esferas
superiores de formulación de alternativas de decisión en gobiernos
centrales y locales, así como en empresas privadas y otras formas de
organización, el lector enterado podrá adaptar fácilmente este enfoque a
los gobernantes de distintos niveles, correspondientes a diversos
perfiles.
Uno de los requisitos para mejorar la formulación de cursos de
acción política consiste en el mejoramiento de la actuación de los
gobernantes. Esta tarea poco convencional, aunque fundamental, puede
abordarse de diversas maneras, que son interdependientes y
complementarias a la vez, como por ejemplo: cambiar los
procedimientos de selección y de remoción de los gobernantes, así como
los patrones de la carrera para aumentar la posibilidad de que personas
más ―aptas‖ desempeñen cargos de esta naturaleza; cambiar el diseño
de las limitaciones e incentivos constitucionales, políticos y burocráticos
que atañen a los gobernantes con el fin de encaminar su conducta en el
sentido deseado; reestructurar el entorno de trabajo inmediato de los
gobernantes para mejorar la calidad de sus decisiones; realizar

esfuerzos tendientes a una ―educación‖ de los gobernantes para

incrementar sus capacidades y mejorar su actuación.
Para progresar en este sentido, se requiere cumplir con una serie
de condiciones que van desde una mejor comprensión de la interacción
entre el gobernante como individuo y su rol formal en el entorno en que
actúa, hasta la creación y adopción de nuevas instituciones que
permitan mejorar los sistemas electorales y la selección entre
candidatos y cargos de gobierno mediante elecciones democráticas.
Entre el conjunto multidimensional e infinito de ideas, estudios,
conocimientos, resultados de investigaciones, inventos, herramientas,
métodos y demás elementos necesarios para abordar esta tarea
fundamental, difícil por su naturaleza, bastante desapacible en lo
ideológico y casi imposible en lo político, de mejorar la actuación de los
gobernantes,4 centro este trabajo en la formación de los gobernantes,
de los aspirantes a serlo y de los asesores de los gobernantes, por
medio de consejos a gobernantes del desarrollo en materia de
inteligencia.
He optado por este procedimiento no sólo como un método literario
que me permite explorar una serie de temas, sino porque considero que
la actual escasez de bibliografía para políticos de alto nivel es una
omisión grave.5 Este trabajo es la adaptación de un proyecto de
capítulo, tomado de un amplio esfuerzo que realizo, con el fin de
contribuir a corregir esta laguna en la bibliografía profesional, a saber,
un libro en preparación, cuyo título es Thinkbook for Rulers.
El volumen, en su conjunto, trata de la producción y desarrollo del
conocimiento donde elpara
elemento importante tema principal
que del presente
la producción capítulo es un
de conocimientos resulte
útil al desarrollo. Como, en realidad, los gobernantes y las decisiones
que toman son vitales en la mayoría de los países en desarrollo y
revisten gran importancia para todas las naciones contemporáneas, el
mejoramiento en la utilización que hagan de los conocimientos es
fundamental para que incidan en el tratamiento de los principales
problemas que atañen a la sociedad. Esta necesidad abarca numerosos
4
Pasos iniciales importantes, en ese sentido, aparecen en Glenn D. Paige (comp.), Political
Leadership, Nueva York; Free Press, 1972, y Glenn D. Paige, The Scientific Study of Political
Leadership, Nueva York,mFree
Heads of Government the Press, 1977.
Postwar JeanBeverly
Period, Blondel Hills,
da datos
Sageesenciales en World
Publications, 1980,Leaders:
y otras
publicaciones adicionales que serán publicadas en breve, y en Leaders of Revolutions, de
Mostafa Rejai, con Kay Phillips, Beverly Hills, Cal., Sage Publications, 1979. Se requiere,
urgentemente, de un libro que trate de los países en desarrollo, parecido al de Richard Rose y
Ezra N. Suleiman (comps.): Presidents and Prime Ministers, Washington, D. C, The Brookings
Institutions, 1980, que trata sobre los países altamente desarrollados. No se dispone de
bibliografía acerca de la mayoría de los países en desarrollo que sea comparable, por ejemplo,
con The Indian Prime Ministre: Office and Power, de L. N. Sharman, Delhi, Macmillan, 1976.
5
Excepción digna de mención es W. Howard Wriggins, The Ruler's Imperative: Strategies for
Political Survival in Asia and Africa, Nueva York, Columbia University Press, 1969.

aspectos fuera del alcance de este trabajo, tales como la producción de

información válida y pertinente, por una parte, y otros más amplios
relativos a su utilización como recurso para el manejo de los problemas
de la sociedad, por la otra. En el marco del tema de las decisiones de los
gobernantes, la utilización del conocimiento se extiende, también, más
allá de los aportes
de conocimiento ende inteligencia
otras para abarcar
fases importantes del el uso dede
proceso diversas formas
formulación
de alternativas de decisión. Sin embargo, el tema preciso del que trata
este trabajo tiene importancia propia y destaca algunos rasgos más
amplios de la producción de conocimiento así como su aplicación al
desarrollo dentro de una orientación de formulación de cursos de acción
política.6
Consejos a los gobernantes en materia de inteligencia

estratégica para el desarrollo
Recomendación 1: Acepte como tarea importante el mejoramiento de la
inteligencia estratégica para el desarrollo
Se supone que sus decisiones se fundan, por lo menos parcialmente, en

hechos y predicciones de los mismos. Esto es una ilusión, por cierto muy
peligrosa si usted la toma en serio: nadie puede llegar hasta los hechos
mismos. Lo que consideramos como hechos son en realidad apariencias
y, a menudo, reflejan versiones altamente distorsionadas de la realidad.
Es imprescindible comprender las limitaciones de las apariencias de los
hechos, reducir en lo posible sus distorsiones y amoldar los procesos de
formulación de opciones de decisión a las ambigüedades y dudas
irreductibles. Para ello, cuando la situación presenta elementos de
incertidumbre, tema que será considerado en otra oportunidad, puede
ser valiosa una buena inteligencia junto con otras ayudas, tales como
estrategias para mejorar el proceso de formulación de opciones de
decisión.
Su situación es más precaria aún: las decisiones se toman en
función del futuro, y se basan en suposiciones de estados futuros en las
cuales intervienen pronósticos acerca de los efectos de sus propias
decisiones. Parte del proceso de formulación de opciones de decisión
6
Siguiendo el formato literario de la mayor parte del presente capítulo, no se indican
referencias a bibliografía. En la recomendación 13 se mencionan algunos libros importantes y
muy pertinentes. Referencias más detalladas aparecen en obras mías, afines, especialmente en
Policy Analysis for Advising Rulers (incluido en este volumen), Public Policymaking Reexamined:
A Second Look, Brunswick, N. J., Transaction Books, 1983, y Advanced Aids for Top
Decisionmaking, París, OCDE, 1983.

consiste en una comparación entre los resultados previsibles de las

opciones que usted considera y el optar por aquella opción que ofrece
un desarrollo futuro comparativamente mejor. Aquí se cometen más
errores al agregar a la proyección hacia el futuro: la poca confiabilidad
de las apariencias de los hechos presentes, la ambigüedad misma de los
pronósticos y el
caracterizado porque éstos sean
cambios tanque
rápidos poco fidedignos aengenerar
contribuyen un mundo
distorsiones y multiplican las probabilidades de error.
Dejando para otro momento el tratamiento de los temas específicos
de los pronósticos y de la manera de tomar en cuenta el futuro para las
decisiones del presente, diremos que un primer paso esencial lo
constituye una mejor inteligencia sobre las realidades presentes y su
dinámica. El conocimiento y la comprensión del presente es un requisito
previo para hacer frente al futuro en forma adecuada.
Reconocer y comprender las causas y características de las
distorsiones es unadecidiendo
forma exagerada, tarea abrumadora.
confiar enLesuresultará
intuición,fácil reaccionar
apelando en
al alegre
argumento de que, en todo caso, la inteligencia no es digna de
confianza, pero puede usted estar seguro de que su intuición, sin ayuda,
lo es aún menos. Aun cuando sea usted un ser humano excepcional,
sigue siendo también de carne y hueso, y está sujeto a las limitaciones
neuropsicológicas del cerebro humano. Una intuición sobresaliente
puede ser de gran importancia para comprender asuntos complejos y
adivinar nexos que pasarían inadvertidos para otros.
Una intuición sobresaliente, entrenada por años de experiencia, tal
vez le permita
mediocre, perointerpretar
la intuición,lossinhechos con mayor
embargo, acierto
no es arte que unno
de magia, experto
puede
reemplazar una excelente labor de inteligencia.
El mejoramiento de la inteligencia estratégica para el desarrollo
constituye una necesidad básica, en la cual se debe participar
activamente.
En la mayoría de los países, la casi totalidad de los esfuerzos
tendientes a mejorar la inteligencia se dedican a la ―seguridad nacional‖,
y en su mayor parte a la recopilación de datos cuantitativos, económicos
y demográficos. Esto resulta equivocado para el desarrollo. Usted y su
país necesitan
mismo. una
Por ello, la excelente inteligencia
―inteligencia depara
estratégica los principales aspectos
el desarrollo‖ del
debería
ser el foco principal en la formación de su capacidad de información y de
evaluación, al cual deben integrarse, en la medida necesaria, los temas
relativos a la seguridad nacional en su significado más estrecho.
Recuerde que, desde la perspectiva limitada de mantener el ejercicio del
poder y la seguridad física del país, los factores socioeconómicos
integrados al desarrollo revisten mayor importancia que la fuerza de

defensa y la inteligencia limitada a este campo, a pesar de que éstos

igualmente pueden necesitarse.
Tal vez vacile en erigir cerca de usted un sistema de inteligencia
como el propuesto en estas recomendaciones, por temor a las
limitaciones que podría imponer a su libertad de acción y a la
supremacía de su voluntad subjetiva. ¡Recuerde a Ulises y las sirenas!
Un secreto importante del arte de gobernar consiste en instalar
unidades que frenen los errores y estimulen las opciones y acciones bien
fundadas. Los núcleos de inteligencia estratégica para el desarrollo,
estructurados cuidadosamente, actuarán como nexos selectivos,
permitiéndole reducir sus errores y aumentar sus méritos reales. Habrá
momentos en que lamentará el haberse sometido a la disciplina de un
equipo de inteligencia de gran calidad, pero también experimentará una
sensación mucho mayor de logro y satisfacción, debida, en parte, a los
valiosos insumos de inteligencia fomentados por usted.
No permita,
superioridad porylosutanto,
innata que elenexceso
vacilación de confianza
limitarse por ayudaseny su
apoyos
altamente calificados le impidan crear cerca de usted una capacidad de
inteligencia estratégica de gran excelencia para el desarrollo. Las
ventajas superarán con creces los inconvenientes. Pero no lo haga a
medias: es mejor no hacer nada que construir una herramienta de
tercera, destinada al fracaso, con camaradas y aduladores que se
limitarán a decirle con cara de admiración aquello que creen que usted
desea escuchar.
Recomendación 2: Reconozca
características y comprenda
de la distorsión las causas y las
de imágenes
El reconocimiento y la comprensión de las causas y características de la

distorsión de imágenes le permitirá estar en guardia y reducir los
errores de inteligencia cometidos por usted y por otros, a la vez que le
dará una base sobre la cual construir sistemas para reducir el error y le
indicará cuáles son las distorsiones irreductibles que tendrá que aceptar
en su formulación de opciones de decisión.
Existen numerosas fuentes de distorsión de imágenes y de los
consiguientes errores de inteligencia, empezando por la cultura propia
de su país, pasando por la conducta organizativa y de grupo, para
terminar con sus procesos mentales más íntimos.
Bastarán algunas explicaciones e ilustraciones para demostrarle el
vigor y la presencia generalizada de los factores que minan la
inteligencia, incorporados a la esencia misma de las instituciones
sociales, de los gobiernos y del animal humano.

La cultura determina nuestra visión básica del mundo, nuestros

conceptos, mapas cognoscitivos y suposiciones fundamentales. Estos,
inevitablemente, condicionan su opinión de la realidad, en forma aún
más imperceptible por estar usted sometido a las influencias
condicionantes que comparte con su entorno, aun sin percatarse de ello.
Los ritos sociales,
constante en los queculturales
de las influencias participa en
a menudo,
acción. ilustran el refuerzo
Las organizaciones tienen sus propias doctrinas, intereses y
hábitos, conducentes a distorsionar la manera como se percibe la
realidad dentro de ellas y como se le transmite a usted.
Los grupos reemplazan a menudo la busca del mayor acercamiento
posible a la verdad, por el acuerdo y el apoyo mutuos. Las influencias
mutuas tienen gran peso en la formación de criterios de grupo, que
guardan poca relación con los argumentos objetivos.
Los procesos psicológicos individuales tienden a interpretar en
forma exagerada los hechos que se producen para amoldarlos a las
opiniones ya existentes; a percibir situaciones de riesgo y de
incertidumbre en forma equivocada, a regresar a la formulación inicial
de los problemas, a captar erróneamente nuevas situaciones recurriendo
a metáforas históricas; a reducir tensiones internas mediante
interpretaciones erróneas de los hechos y a la negación de los mismos,
y a una serie de probabilidades de error en el procesamiento de la
información.
Esto permite comprender la razón de los frecuentes y lamentables
errores en la inteligencia militar, a pesar de que se les asigna prioridad
en atención
y Yom Kippury como
recursos. Basta con mencionar
demostraciones a PearI
clásicas de Harbor,
las causas Barbarossa
congénitas de
fiascos de inteligencia, a pesar del enorme esfuerzo que hacemos por
evitarlos. No le será difícil enumerar una larga serie de desastres
comparables en el ámbito del desarrollo, debidos en gran parte a
errores de inteligencia, como, por ejemplo, en estrategias de desarrollo
globales, en cursos de acción política económica y monetaria, en
opciones entre industria pesada y agricultura, en consideraciones
relativas al comercio internacional y a los precios de los productos
básicos, en el manejo de la seguridad interna, y muchos más.
Algunos
militar de los
no lo son factores
tanto agravantes
en el ámbito de los
interno. Noerrores eninstituido
está tan la inteligencia
el
engaño deliberado, y el manto de confidencialidad no es tan
impenetrable. A pesar de ello, siguen vigentes las causas fundamentales
de la distorsión de imágenes, reforzadas por otros factores propios del
ámbito interno, tales como compromisos ideológicos y la existencia de
emociones intensas, competencia política y ambigüedad de conceptos.

También contribuyen a una mayor distorsión determinadas

condiciones que deben ser objeto de especial atención. Entre ellas,
observamos:
—La ambigüedad e imprecisión en la definición de los hechos
mismos. Así, los conceptos ―intenciones‖, ―felicidad‖ y ―moral‖ son
vagos e imprecisos, y dan más lugar a distorsión que a hechos
concretos, algunas veces cuantificables.
—La ideología y las emociones, que constituyen viseras dogmáticas
y contribuyen a la distorsión de imágenes, al rechazar aquellos
datos que contrarían las esperanzas y las expectativas.
—El ritmo de cambio acelerado aumenta los efectos distorsionantes
de los rezagos en el tiempo, entre el momento en que ocurre la
transformación de la realidad y el reflejo de la misma en imágenes.
De estos factores distorsionantes algunos se intensifican
especialmente bajo las condiciones de desarrollo acelerado y de
compromiso con misiones nacionales en que usted se encuentra.
Lo que pudo haber tenido éxito en el pasado también resulta
engañoso por la fijación de imágenes que demostraron ya su utilidad. En
condiciones de desarrollo, este efecto puede ser especialmente nocivo,
porque los éxitos alcanzados desde el punto de vista histórico, por
ejemplo: al lograr la independencia, y un periodo inicial de crecimiento
rápido, pueden hacer que la visión del mundo y los patrones de
conducta sean estáticos, aún mucho después de que hayan cambiando
las circunstancias. De ahí la ―Ley de Dror‖ que reza:
Cuanto mayor es el éxito en el pasado, mayor será la seguridad de

fracaso futuro en condiciones de cambio rápido.
Este pronostico resulta especialmente aplicable a la inteligencia,

ámbito en el cual es fácil convertir en vaca sagrada alguna imagen que
resultó cierta en el pasado, con el consiguiente y cada vez mayor
―alejamiento de la realidad‖.
Por favor, recuerde:
a) Lo que fue error en el pasado no asegura el éxito en el
futuro, debido a las propensiones a un aprendizaje equivocado, y
b) Específicamente, las sacudidas ocasionadas por fracasos
violentos y repentinos son el peor de los maestros y crean
desorientación y reacciones de pánico. Esto tiene implicaciones
importantes en la estructuración de su capacidad para el manejo de
crisis, en la cual está comprendida la inteligencia para el manejo y
control de estas situaciones, tema del que no se ocupa el presente
capítulo.

Además de estos y otros factores distorsionadores de imágenes, es

probable que usted agrave el problema, ya que:
—Los gobernantes motivan a quienes los rodean a proveer aquellas
imágenes que serán recibidas favorablemente.
—Los gobernantes reciben una cantidad exagerada de información,
por lo cual les resulta difícil absorber nuevos aportes y beneficiarse
de ellos.
—Las imágenes adoptadas por los gobernantes constituyen un
blanco favorito para la manipulación de terceros.
La situación que se desprende es difícil: usted está condenado a
tomar decisiones a partir de apariencias de los hechos distorsionados.
Teniendo en cuenta los numerosos factores de incertidumbre y de
desconocimiento que le rodean, su formulación de opciones de decisión
puede considerarse, en el mejor de los casos, como una apuesta poco
clara: apuesta usted a posibilidades en gran parte desconocidas, con
reglas del juego inciertas, y a un alto precio.
Esta descripción de una de sus principales funciones no es nada
tranquilizadora, y puede resultarle apabullante. Lo que debo hacer no es
tampoco ayudarle a que se sienta mejor, sino asistirle en el manejo de
la cruda realidad. Si usted comprende que la naturaleza básica de sus
procesos de formulación de opciones de decisión es la de una apuesta
poco clara, habrá realizado un progreso importante hacia la complejidad
en el arte de los juegos de azar, esencial para que sus aspiraciones de
desarrollo tengan una mejor probabilidad de acercamiento a la realidad
futura. Si considera usted la inteligencia estratégica para el desarrollo
como una ayuda valiosa en una apuesta incierta al futuro, teniendo
como precio el futuro del país, posiblemente comprenderá mejor la
necesidad de esforzarse al máximo para mejorar la inteligencia
estratégica para el desarrollo, como un imperativo utilitario y moral.
Debe hacerse un paréntesis para mencionar la excepción acerca de
aquellas situaciones especiales en las que puede resultar útil la adopción
de imágenes erróneas. Esto sucede en aquellos casos en que la
comprensión plena de los hechos puede conducir a la desesperación y a
la parálisis. Los gobernantes empeñados en lograr la misión imposible
tal vez se encuentren en una situación más propicia si no están
recordando
probabilidadconstantemente
de éxito, ya quelos
de hechos realessey darán
lo contrario su poquísima
por vencidos,
anulando toda posibilidad de lograr su cometido. Esto resulta mucho
más aplicable a los capitanes que a sus seguidores. Todos estos efectos
están relacionados con un fenómeno importante: el de la profecía que se
cumple por el hecho mismo de su existencia.
Usted no se encuentra en la situación del ―verdadero creyente‖ a la
cabeza de un ―Estado loco‖ (como lo defino en otro sitio), comprometido

irrevocablemente con objetivos fanáticos; de ser así, no estaría leyendo

este trabajo. Es posible, sin embargo, que se haya propuesto el logro de
objetivos muy difíciles. Para tener la mayor probabilidad de éxito, es
menester que usted conozca bien la situación y la comprenda en su
totalidad; también debe tener cerca núcleos de excelencia que,
igualmente enterados
manejarla. Hasta de la situación,
qué punto le ayudenlas
deben compartirse a analizarla
realidadesy a
descorazonadoras más allá de los colegas y colaboradores principales
depende de los valores morales y de los imperativos nacionales, tema
que será comentado más adelante.
En resumen: vivir y tomar decisiones en un lugar aislado, envuelto
en mitos y verdades a medias, alimentado por su entorno con
información tendiente a conservar las ilusiones y los engaños constituye
un peligro real y serio. Para evitar este tipo de trampa, es necesario
formar y mejorar la inteligencia estratégica para el desarrollo, aunque
también
provechosederequiere unaLas
la misma. conducta personal
siguientes tendiente a sacar
recomendaciones puedenel resultar
mayor
útiles para ese fin.
Recomendación 3: Establezca cerca de usted una pequeña unidad de

inteligencia estratégica para el desarrollo
En su oficina necesita un pequeño grupo de personas encargadas de la

inteligencia estratégica para el desarrollo, dedicado también a las
estimaciones del desarrollo nacional global. Serán suficientes de seis a
10 profesionales altamente calificados, dirigidos por un ―asesor en
inteligencia para el desarrollo‖. (Usted determinará los títulos oficiales
en función de las costumbres y preferencias locales.)
Dicha unidad debe asegurar la producción y utilización de
inteligencia estratégica de la mejor calidad, así como su incorporación a
las decisiones que usted tome. En cumplimiento de sus funciones, esta
unidad no debe reprimir las incertidumbres ni diluir los desacuerdos y
las diferencias de opinión. Tampoco debe aislarle de los principales
entes productores de inteligencia para el desarrollo. Por el contrario: la
unidad debe buscar opiniones adicionales, debe insistir en la
presentación de estimaciones no convencionales y debe fomentar
interpretaciones divergentes.
En forma específica, las funciones de la unidad de inteligencia
estratégica para el desarrollo deben ser, entre otras, las siguientes:
a) Desarrollar inteligencia para decisiones de cursos de acción
política de alto nivel, en las cuales se perfilan las estrategias

globales para la formulación de opciones de decisión y los enfoques

básicos del desarrollo. Por ejemplo: el diagnóstico que evalúa si una
situación se encuentra en fase de deterioro o en movimiento
ascendente es fundamental para adoptar los enfoques globales de
formulación de opciones de decisión. Cuando algunos aspectos
importantes del desarrollo
resulta necesario se encuentran
tomar decisiones en faselade
que rompan deterioro,
continuidad;
asimismo, el incrementalismo resulta apropiado en los sectores que
se encuentran en una tendencia positiva.
b) Supervisar la producción de inteligencia del desarrollo para
asegurar la cobertura de todas sus necesidades en materia de
información, entre otras cosas, dando a conocer a las entidades
apropiadas cuáles son sus intereses y su agenda de problemas.
c) Analizar los efectos cruzados y los nexos para establecer
vínculos entre las estimaciones de inteligencia de los diversos
sectores
desarrollo.para llegarespecialmente
Resulta a la evaluaciónimportante,
integrada yy global
difícil adel
la vez, la
estimación intersectorial y la fusión de la inteligencia interna y
externa.
d) Mejorar la producción de inteligencia para asegurar su
calidad y formato.
e) Coordinar los diversos organismos productores de
inteligencia para asegurar suficiente coincidencia y una competencia
positiva, evitar las lagunas y reducir conflictos demasiado intensos.
f) Procesar y reevaluar todo el material, y prepararlo para su
lectura en forma tal que permita el buen aprovechamiento del
tiempo sin caer en el exceso de simplificación y sin suprimir las
incertidumbres. Esta unidad tiene como una de sus
responsabilidades específicas la de identificar y señalar las
incertidumbres que no se pueden reducir y las estimaciones
dudosas.
g) Desarrollar interfases apropiadas entre la inteligencia y la
formulación de opciones de decisión mediante el aporte de las
estimaciones pertinentes y predicciones condicionales del caso, así
como su incorporación al proceso de formulación de opciones de
decisión
de haberyoptado
asegurar
porque
unoseu evalúe nuevamente
otro curso de acciónlapolítica.
situación después
Aquí se
incluyen los casos especiales de manejo de crisis y aporte de
inteligencia en tiempo real, cuando esto es necesario (por ejemplo:
durante negociaciones importantes en las cuales usted participa
personalmente).
h) Algunas funciones delicadas, y a la vez decisivas de su
unidad de inteligencia estratégica para el desarrollo, y

especialmente de su jefe, son: descubrir su propensión a cometer

errores en la evaluación de las situaciones; introducir un elemento
heterodoxo en su visión del mundo, y actuar como una fuerza
iconoclasta respecto de sus fijaciones mentales, deshaciendo sus
mitos favoritos sobre la realidad. Para ello se requiere una relación
de confianza mutua
dependencias en medio
emocionales dereacciones
o de un contexto clínico, libre de De
desproporcionadas.
usted depende el desarrollar una relación de esta naturaleza con la
unidad, y el fomentar y recompensar que le hablen en forma franca
y que tengan una actitud inquisidora e investigadora, en un
lenguaje respetuoso, pero sin ambages.
La Unidad de Inteligencia Estratégica para el Desarrollo,
además de sus funciones catalizadoras para la creación de la inteligencia
estratégica en su país, constituye en forma primordial, como se
considerará en las recomendaciones siguientes, una parte esencial de su
personal
cercanos directo, ayudándole
a asegurarse de queareciba
usted aportes
y a sus de
colegas y asesores
inteligencia más
apropiados
y de su correcta utilización.
Uno de los integrantes de su grupo asesor más cercano dirigirá la
Unidad. La misma debe estar estrechamente vinculada al personal de
planificación y análisis de cursos de acción política (que constituye una
ayuda aún más esencial, aunque no se considera en este ensayo), mas
no debe formar parte del mismo, con el fin de evitar sesgos que resultan
de la responsabilidad directa en la asesoría en materia de políticas.
Muchas de sus decisiones importantes serán tomadas durante la
fase de ―luna
novedosas de el
y sin miel‖, al iniciar
desgaste que su gobierno
trae la rutinacuando
diaria está lleno de ideasde
y la acumulación
frustraciones. Por esa razón, entre sus primeras medidas debe figurar el
nombramiento de su asesor de inteligencia para el desarrollo, pidiéndole
que establezca el núcleo de su unidad rápidamente, pero sin hacer
concesiones en materia de calidad.
Es la única manera que le permitirá disfrutar las ventajas de una
mejor inteligencia estratégica al adoptar algunas de sus decisiones más
fundamentales, mientras logra cristalizar su apreciación integral de los
retos que le esperan.
Recomendación 4: Fomente la inteligencia por sectores, con asignación

de prioridades

Su gobierno será más racional y efectivo si durante el mismo se logra

una mejor percepción de la realidad. Por ello, promueva una mejor
inteligencia sectorial; además de ser útil para sus decisiones, mejorará
la actuación de su gobierno en general. Se requiere un orden de
prioridades para ahorrar recursos y evitar excesiva información. Es
necesario que losde
estén en función esfuerzos encaminados
las necesidades a mejorar las
que demandan las decisiones
estimaciones
importantes para el desarrollo, y no a la inversa. Por ello, centre sus
esfuerzos en fortalecer la capacidad de inteligencia en las áreas
fundamentales para las principales dificultades y retos del país.
Los problemas y procesos sociales constituyen a menudo un área
importante y a la vez muy relegada, si se la compara con la defensa y la
economía. Una mejor inteligencia en lo social resulta imprescindible para
el desarrollo y es esencial, por sus implicaciones para la economía
política y la seguridad interna, así como para manejar con éxito los
problemas
Todo esto va económicos,
más allá dey los
en ―indicadores
lo tocante al sociales‖,
orden público y a la
que son seguridad.
una
imitación simplista de los económicos. Asegúrese de no dejarse arrastrar
por científicos sociales ingenuos a quienes les gusta recopilar todos los
datos que encuentran. La pertinencia política clara constituye la pauta
por la cual debe guiarse el fortalecimiento de la capacidad de
inteligencia.
Será bastante fácil recopilar y procesar gran cantidad de datos en
forma de comentarios acerca de hechos corrientes (posiblemente de
menor calidad que los artículos que se pueden leer en la buena prensa)
y de proyecciones simples a corto plazo (a saber: ―Si continúan las
actuales tendencias, entonces...‖). Esta inteligencia raras veces resulta
útil. El reconocimiento de patrones, la comprensión de configuraciones
complejas, la identificación de fuerzas que actúan a largo plazo, la
previsión de discontinuidades y saltos históricos, la evaluación
aproximada de los efectos de las principales opciones de cursos de
acción política, son las funciones difíciles y a la vez decisivas de la
inteligencia estratégica para el desarrollo. Para éstas se necesita
intuición profesional y análisis sistemático a la vez. Numerosos expertos
que se mantienen dentro de los límites estrictos de la metodología
cuantitativa y analistas de inteligencia tradicionales retroceden ante esta
labor, reemplazando
cantidades lostáctica.
de datos de imperativos de la de
Su asesor inteligencia estratégica
inteligencia para el por
desarrollo tratará por todos los medios de contrarrestar este mal
natural, pero no tendrá éxito a menos que cuente con todo su apoyo
personal. Solamente su insistencia, junto con la comprensión de las
dificultades y riesgos inherentes, puede estimular la producción
adecuada de la inteligencia estratégica para el desarrollo.

Recomendación 5: Insista en obtener productos de inteligencia de alta

calidad
Usted es el destinatario final de gran parte de la inteligencia estratégica

para el desarrollo. Por ello, nada puede sustituir su insistencia en
obtener productos de la mejor calidad. Con la ayuda de su asesor de
inteligencia para el desarrollo y de su unidad, usted debe insistir en:
a) Uso de un lenguaje claro para indicar la confiabilidad de las
diversas estimaciones y la probabilidad de las predicciones. Deben
definirse expresiones tales como ―muy probable‖, ―probable‖ y
―posible‖ y debe estimularse el uso de puntos de interrogación para
señalar incertidumbres cuantitativas y cualitativas.
b) Exposición
conclusiones detallada
cuidadosas derelativo
en lo diferencias de opinión,
a rangos con
de incertidumbre y
desconocimiento.
c) Formatos estándar de diversos productos de inteligencia,
tales como:
—Estimaciones, a corto y largo plazo.
—Análisis de tendencias, con hincapié en posibles cambios
bruscos e interrupciones en las mismas.
—Estudio de opciones futuras, integradas a partir de
fenómenos pertinentes externos e internos.
—Estudios de ―previsión‖, en los que se anticipe la ocurrencia
de posibles sorpresas, de acontecimientos poco probables pero
de gran repercusión, principales escenarios alternativos y
sucesos críticos.
Estas estimaciones deben tener en cuenta tanto los entornos
globales como los asuntos sectoriales y temas especiales.
d) Estudios especiales que tratan en profundidad aspectos
importantes de los cursos de acción política que debe abordar, entre
los cuales están:
—Estimaciones de cursos de acción política globales.
—Estudios de pertinencia directa para las decisiones que tiene
previsto tomar.
—Ideas generadas por los encargados de la inteligencia acerca
de opciones que podría adoptar (efectivamente, debe fomentar
cuando sea posible, la creatividad en lo tocante a opciones de
cursos de acción política).

—Estimaciones condicionales, en las que se toman en cuenta

las consecuencias posibles de las principales opciones de
decisión.
e) Un flujo representativo de datos de inteligencia no
procesados, para brindarle una idea general de las bases sobre las
cuales se elaboran las estimaciones. Insista en recibir una buena
cantidad de información no procesada que difiera de las
conclusiones estimadas, pero absténgase de reemplazar en forma
apresurada la interpretación de los profesionales adiestrados por la
de usted. En casos de duda, reúnase con los expertos en
inteligencia e invite a asesores independientes para recibir
opiniones adicionales.
f) Insista vehementemente en recibir todas las estimaciones y
otros productos de inteligencia en forma comprensible y oportuna.
De nada sirve una buena inteligencia si llega demasiado tarde. Por
esa razón,
tiempo debe establecer
la información cronogramas
que necesita. estrictos
Recibir para que
una cantidad reciba a
exagerada
de material que no se puede leer es tan poco útil como la referencia
de conclusiones demasiado procesadas, carentes del análisis y
diversidad apropiados. Por ello debe insistir, también, en la
presentación de los aportes de inteligencia en formatos adecuados.
Resulta fundamental tener una rutina sistemática de sesiones de
información y actualización en una habitación cuidadosamente
diseñada para ello (―sala de situación‖), así como tener
concertados, siempre, preparativos para aportes de información
urgente en caso de necesidad. Cerciórese de encontrarse siempre al
alcance de una vía de comunicación segura, sea cual fuere el lugar
donde se encuentre, porque nunca se sabe cuándo puede recibir
una sorpresa apabullante.
Si bien debe evitar la tentación de adquirir demasiados elementos
de equipos de comunicación, la instalación de un sistema limitado de
computación interactiva puede ser de gran ayuda para utilizar mejor la
inteligencia. No vacile en dedicar el tiempo necesario para aprender a
manejarlo sin ayuda. Las ventajas compensarán, en muy corto plazo, el
esfuerzo realizado.
Evite excederse insistiendo en obtener inteligencia de gran calidad,
y que las unidades de inteligencia adopten una actitud de
sobreprotección en la cual se escuden mencionándoles en forma
indiscriminada toda posibilidad de que no se les pueda reprochar
ninguna omisión. Recuerde: los errores de inteligencia son inevitables.
Exija, sin embargo, que se le den explicaciones muy completas de toda
estimación incorrecta, y especialmente de las omisiones importantes.


Recomendación 6: Establezca sistemas de inteligencia para reducir
errores
Para el manejo
igualmente de problemas
complejos. complejos,
Así, debido son indispensables
a la dificultad de reducir ysistemas
absorber la
distorsión de imágenes, es necesario disponer de sistemas bastante
perfeccionados para mejorar la inteligencia. A menos de que usted los
exija y les dé su apoyo, no se establecerán los sistemas necesarios; y si
usted no los supervisa, la complejidad decaerá rápidamente para
convertirse en confusión.
En las áreas más críticas de la inteligencia estratégica para el
desarrollo debe insistir en alguna combinación de las siguientes
posibilidades:
a) Redundancia positiva, en el sentido de que diferentes
unidades estudien los mismos temas de inteligencia. Para evitar la
propensión a sesgos idénticos, deben diferir en lo que respecta a su
ubicación dentro de una organización, en su orientación intelectual,
en sus bases metodológicas y en su cultura interna. En el campo de
las relaciones exteriores, por ejemplo, una de las unidades puede
ser militar, otra adscrita a un ministerio encargado de políticas
sociales y una tercera pertenecer a un tanque pensante desligado
de los procesos de formulación de opciones de decisión y aplicación
de las mismas. Estas unidades deberán ser independientes en la
función de estimación, con pleno acceso compartido a todos los
datos. En una situación ideal, habrá una relación de competencia
amistosa entre ellas, de intercambio intelectual y estímulo mutuo,
pero se deben abstener de comparar previamente las estimaciones
respectivas.
b) Imponga la costumbre de que se actúe como ―abogado del
Diablo‖, encargando a algunas subunidades a adoptar posiciones
contrarias a las sostenidas por las unidades principales del sistema
de inteligencia, con el fin de que el debate sea más incisivo, de que
se tengan en cuenta posibilidades no convencionales y de fomentar
la tolerancia en la indagación por medio de puntos de vista
contradictorios.
c) Atajos para acortar la distancia organizativa que permitan
que le lleguen opiniones no convencionales. Este tema es de
tratamiento delicado, ya que puede fácilmente encontrarse inmerso
en una profusión de pensamientos esotéricos mientras se debilitan
estructuras jerárquicas fundamentales. A pesar de ello, debería
concederse a todos los profesionales de inteligencia el derecho de
entablar contacto directo con su equipo en aquellos casos que

consideren excepcionales, protegiéndoles de sanciones, siempre y

cuando se justifique el haber acudido directamente a sus
superiores.
d) Metodologías mixtas, en las que figuran estimaciones
intuitivas y herramientas estrictas y cuantitativas. El conocimiento
interdisciplinario y una rica experiencia en la vida son
indispensables para la producción de buena inteligencia. Debería
combinarse el conocimiento en áreas importantes con la experiencia
en el uso de métodos de predicción para lograr las estimaciones del
futuro necesarias.
e) Personal de calidad con rotación y acceso horizontal. Parece
sencillo, pero constituye una innovación radical en las unidades de
inteligencia y en numerosas burocracias en las cuales existe la
tradición de la promoción vertical, lo cual favorece las doctrinas
estáticas y las mentes cerradas.
f) Atención a los problemas que surgen, que requieren nuevas
unidades y profesionales. El difícil desarrollo y éxitos importantes de
la inteligencia científica en Gran Bretaña durante la segunda Guerra
Mundial ilustran esta necesidad. Lo mismo puede decirse de las
unidades especiales encargadas del estudio de los temas de la
energía y de los cursos de acción política monetarias globales en el
ámbito del desarrollo.
g) Utilización apropiada de la inteligencia y capacidad de
evaluación externas, en institutos de investigación, universidades,
etc. Esto es muy importante para obtener puntos de vista diferentes
alostemas que se
limitados prestan
recursos a controversia y para utilizar, plenamente,
nacionales.
h) Utilización adecuada de material internacional, teniendo en
su país una gran capacidad para analizar nuevamente el material y
aplicarlo a sus necesidades. Esto constituye un factor importante en
numerosos países en desarrollo, comparable a otros ámbitos de
producción de conocimientos. Duplicar en su país actividades que se
realizan en otros sitios, a menudo mejor de lo que puede hacerlo su
personal, cuando se puede adquirir el producto a bajo costo,
equivale a desperdiciar esfuerzos. Sin embargo, resulta
indispensable
local, de gran disponer
calidad y de una reducida
conocedora capacidad
de los mismos de inteligencia
temas, para
recopilar el material, organizarlo y adaptarlo a sus necesidades.
También resulta necesaria como reserva, en el caso de que las
fuentes internacionales se agoten o se vuelvan menos pertinentes,
dadas sus necesidades cambiantes.
i) Las unidades de inteligencia deben estar lo bastante cerca de
los centros de formulación de opciones de decisión para conocer sus

necesidades y poder aportar datos y estimaciones. A la vez, deben

estar excluidas de la responsabilidad en la formulación de opciones
de decisión y de la posibilidad de estar demasiado involucradas con
las mismas, para reducir sesgos e intereses particulares tendientes
a proteger las decisiones. Para ello se requiere un equilibrio
delicado y una afinación difícil.
j) De todos los rasgos del sistema de inteligencia, el más
fundamental, a saber: un clima de innovación y un ambiente
adecuado, es a la vez el más difícil de lograr. Es mucho lo que usted
como usuario principal de inteligencia puede hacer para fomentar
estas características, que dependerán también de su elección del
asesor en materia de inteligencia estratégica para el desarrollo, y la
influencia que usted ejerza en la designación de los jefes de las
principales unidades de inteligencia.
Una de las principales tareas del asesor de inteligencia
estratégica y denecesarias
características sus colaboradores es la dedeayudar
para el sistema a creary las
inteligencia
supervisar sus operaciones. Aunque no goza de autoridad jerárquica
superior a la de las diferentes unidades, que están subordinadas a
sus respectivos servicios y departamentos, ejerce una autoridad
funcional y opera en representación suya. Esto creará algunas
fricciones, tal vez muchas. Bien utilizada, esta fricción resulta
positiva y redunda en beneficio de la inteligencia estratégica para el
desarrollo.
Recomendación 7: Reconozca el poder que implica el acceso a la

inteligencia
Como político experimentado, este principio le resulta archiconocido. Es

probable que usted mismo se haya valido del monopolio de información
como arma durante su lucha por convertirse en gobernante, al igual que
otros lo han hecho en su contra.
Aunque en su posición actual de gobernante es posible que usted
todavía posea el monopolio de determinada información para aumentar
y conservar su poder, otros lo hacen para protegerse de sus ojos
escudriñadores. Esto es inevitable hasta cierto punto, pero debería
reducirse en la medida de lo posible. Trate de revisar las reglas de la
conducta político-burocrática para reducir el uso de inteligencia
monopolizada como as de ganadores. Insista en que los demás
compartan la información con usted, y dé el ejemplo haciendo lo mismo.

A la vez, evite depender únicamente de la buena voluntad mediante la

creación de un sistema de inteligencia como el descrito anteriormente.
Pasando de las esferas del poder al público en general, los
problemas son diferentes y tienen implicaciones éticas y políticas
importantes. Al compartir información con el público, se satisfacen
valores fundamentales de un gobierno abierto y se mejora la calidad de
la inteligencia al confrontarla con el debate abierto. Pero no debe
olvidarse la otra cara del asunto, aunque sea tabú para algunas
opiniones ingenuas: la difusión de determinados tipos de inteligencia
puede deteriorar la capacidad de gobierno, desmoralizar al público y
limitar en muchos aspectos las posibilidades de éxito del desarrollo. El
secreto es un arma y una herramienta que debe ser utilizado
cuidadosamente, con la consideración debida a los valores y limitaciones
pertinentes.
La mejor solución a este dilema se da en el marco de cada situación
específica.
diferente enElun
equilibrio
país en entre valores
desarrollo quey lucha
necesidades contradictorias
por sobrevivir, es
de lo que
representa para una democracia occidental de larga tradición. Evite las
soluciones dogmáticas en uno u otro sentido, la tendencia generalizada
a no encarar directamente el problema y reemplazar la producción de
inteligencia por el desconocimiento real, con la teoría de que ―lo que yo
mismo ignoro no puede ser utilizado en mi contra por los demás‖. En
casos de duda, debería preferir que el público tenga acceso a toda la
información, en contra de la conveniencia pasajera de un exceso de
confidencialidad. Huelga decir que además de los esfuerzos para limitar
la confidencialidad, deben tomarse medidas para evitar que se filtre
información en forma indebida.
Recomendación 8: Adapte su conducta personal a las necesidades de

una buena inteligencia y de su correcta utilización
Le resultará difícil seguir todas las recomendaciones enumeradas

anteriormente, aunque debería conocerlas y comprenderlas con el fin de
ponerlas en práctica siempre que sea posible. Pero no hay excusa
alguna para justificar una conducta de su parte que impida la
elaboración de una buena inteligencia y que ésta no sea utilizada
apropiadamente.
Esta exigencia resulta difícil de satisfacer porque, con toda
seguridad, usted es un usuario de inteligencia bastante malo. En su
calidad de ser humano y de gobernante, es usted propenso a las
siguientes debilidades, además de las ya mencionadas:

1. Intolerancia a la incertidumbre y la ambigüedad, con

tendencia a reemplazar decisiones de mando por desconocimiento;
a reprimir la incertidumbre objetiva por la certeza subjetiva, y a
preferir opiniones tajantes, induciendo así a sus proveedores de
inteligencia a simplificar e incluso falsificar estimaciones. Así, al
recibir
posibleusted opiniones
que usted diferentes
presione de escojan
para que unidadesunredundantes, es
criterio intermedio
o que tenga una preferencia marcada por las estimaciones de una
de las unidades. De hacerlo así, contraría la razón de ser de la
redundancia.
2. Gran preferencia por las imágenes que probaron su utilidad
en el pasado y una confianza ciega en sus propias estimaciones.
Esta receta conduce al fracaso seguro en situaciones de cambio, e
induce a sus colaboradores a darle siempre la razón.
3. Oposición a las presiones y tensiones, con una tendencia
marcada
efectos dea tensión
distorsionar la información desagradable para reducir los
que implica.
4. Le gusta guardarse las cosas y no comparte sus reflexiones.
Así es difícil, por no decir imposible, que la inteligencia satisfaga sus
necesidades; los aportes de sus colaboradores le parecerán poco
pertinentes y, a la vez, los desanimará y les quitará todo incentivo.
5. Poca paciencia y un exceso de actividades, lo cual atrasa el
aprendizaje a partir de la inteligencia, ya que éste requiere tiempo
y energía, y a menudo afecta el ánimo.
6. Desconocimiento de los métodos de inteligencia y de
formulación de alternativas de decisión, cuando no un desprecio de
los mismos. Esto le hará caer en numerosas trampas, e incitará a
los demás a tratar de manipularlo. Como consecuencia, se tornará
usted cínico y hostil en exceso, reduciendo así los beneficios
potenciales de una inteligencia correctamente utilizada.
Son numerosas las debilidades que deberían añadirse a esta lista,
pero nada se gana con hacerlo ahora. Lo cierto es que usted no se da
cuenta de ellas. Aun cuando pueda admitir la existencia de algunas en el
nivel intelectual, es probable que en su fuero interno se considere un ser
superior, que está por encima de esos errores. La escasez de
confidentes que se
cambie su forma deatrevan a hablarleloscon
actuar refuerza franqueza
efectos y a sugerirle
negativos de estasque
debilidades. Esto es lamentable.
Tampoco tiene sentido declarar como regla que usted debe evitar
esos errores. Simplemente recuerde que una de las principales tareas de
la inteligencia consiste en educarlo y mejorar y actualizar su visión de la
realidad. Si usted no quiere o no puede aprender, no hay forma de
ayudarle. Tal vez su caso no es tan difícil, pero con seguridad conserva

usted muchos puntos ciegos e imágenes estáticas. Su éxito depende de

su capacidad para abrir su mente y superar sus debilidades. Podría ser
buena idea leer algunos libros acerca de errores de inteligencia y de
debilidades inherentes al procesamiento de información por parte de los
gobernantes, como se indica detalladamente en la Recomendación 13.
También puede valer
asesor. Asimismo, la pena
puede probar la
ser valiosa la ayuda de un del
cooperación buen psicólogo
asesor de
inteligencia estratégica para el desarrollo, siempre y cuando posea las
cualidades necesarias y usted quiera, real y sinceramente, mejorar su
actuación como gobernante y como jefe y usuario de la inteligencia.
Recuérdelo cuando lo elija, y en su trato con él.
Recomendación 9: Integre la inteligencia a sus procesos de formulación

de opciones de decisión
La buena inteligencia será positiva para sus decisiones, porque le

permitirá mejorar sus apreciaciones acerca de la realidad. Esta función
educativa general es, a largo plazo, la principal contribución al
mejoramiento de la inteligencia. Con el fin de obtener los mejores
beneficios de la misma en el marco de las opciones que se eligen
constantemente, la inteligencia debe integrarse a la formulación de
opciones de decisión de la siguiente manera:
a) Su unidad de inteligencia debe conocer con suficiente
antelación su programa de decisiones, para que pueda, en
consecuencia, planificar su trabajo (con la posibilidad de que le
propongan modificaciones a ese programa en función de la realidad
cambiante).
b) Debe estimular a su unidad de inteligencia para que
contribuya al proceso de formulación de opciones de decisión no
sólo mediante el aporte de la información y estimaciones
apropiadas, sino también con la presentación de opciones e ideas
novedosas que surgen durante el trabajo de inteligencia. La intensa
compenetración con los problemas y materiales que ocurre durante
la recopilación y procesamiento de la inteligencia estimula el
surgimiento de nuevas ideas, tendencia que debe estimularse y
desde luego no reprimirse.
c) Su unidad de inteligencia debe estar plenamente
representada durante las deliberaciones acerca de decisiones
importantes y tener acceso a los documentos pertinentes para que
pueda aportar su información en todos los aspectos oportunos.

d) Son de especial importancia las predicciones condicionales,

relativas a las consecuencias posibles y probables de diferentes
opciones de decisión. Una de las tareas primordiales de la
inteligencia consiste en preparar estas estimaciones condicionales.
Para ello, el personal de inteligencia debe estar enterado de las
opciones en que
trabajar sobre usted
esa ha pensado y tener la oportunidad de
base.
é) Después de tomada una decisión, la inteligencia debería
considerar nuevamente sus estimaciones y suministrar nuevos
aportes. Esto es importante sobre todo cuando usted decide
adoptar una solución ―intermedia‖, que bien podría ser una
combinación de lo peor de cada una de las opciones. Una solución
intermedia constituye una nueva posibilidad, que debe ser
considerada otra vez por la inteligencia antes de que usted la
adopte irrevocablemente. La interdependencia entre estilos de
formulación
más compleja.de Así,
opciones demayor
cuanto decisión
seay el
resultados de incertidumbres
número de inteligencia es
irreductibles descubiertas por la inteligencia, más marcada debe ser
su adopción de estilos de formulación de opciones de decisión
apropiados a la situación como decisiones diferidas, autoprotección
y muchos más. Debe usted darse cuenta de que la forma misma en
que se toman las decisiones depende parcialmente del grado de
desconocimiento, incertidumbre y cambio observados por el sistema
de inteligencia. Por eso los resultados principales de la inteligencia
deben incidir en la configuración misma del equipo de formulación
de opciones de decisión, tema de gran importancia que se aparta
del propósito de este trabajo.
Recomendación 10: Reevaluación de la base para tomar decisiones

fundadas en inteligencia cuidadosa
Es esencial evaluar cuidadosamente los resultados de las decisiones

adoptadas. Los encargados de la formulación de un curso de acción
política y de su ejecución no pueden prever sus resultados en forma
objetiva
necesariopor estar
para involucrados
darle una buena en todo el proceso
oportunidad (lo cual,exitosa).
de ejecución a su vez,Por
es
esa razón, el sistema de inteligencia debería colaborar en la supervisión
de los resultados de los cursos de acción política.
Numerosos estudios de evaluación pueden ser realizados por
unidades independientes de investigación, por universidades, por
asesores externos y órganos similares de producción de conocimientos
en el ámbito social, que podrían desempeñar importantes funciones de

inteligencia para el desarrollo, sin pertenecer al sistema nacional de

inteligencia.
Su sistema de inteligencia, ampliado con estos diversos organismos
productores de conocimientos desde el punto de vista de la
retroalimentación, con aprendizaje acelerado y la supervisión de los
resultados, añade una dimensión importante. Un tratamiento detallado
de esta función pertenece al tema de la evaluación y el aprendizaje, y se
aparta del tema que nos ocupa.
Recomendación 11: Evalúe su sistema de inteligencia en forma periódica
La inteligencia es un asunto complejo y difícil. Aun en su propia oficina,

hay diversas posibilidades de que su unidad de inteligencia estratégica
para el desarrollo
al análisis se de
de cursos vincule con
acción sus asesores,
política y con lascon el personal
unidades de dedicado
planificación de cursos de acción política. Son mucho más complejos
todavía los aspectos organizativos y metodológicos del sistema de
inteligencia en su conjunto, además de los políticos, tales como la
necesidad de rendir cuentas.
La evaluación y reevaluación periódica de su equipo de inteligencia
personal, y del nacional, resulta indispensable por esa razón, y más aún
debido al subdesarrollo generalizado de la inteligencia estratégica para
el desarrollo y la ausencia de la experiencia apropiada. Esto puede
realizarse con la ayuda de grupos de estudio ad hoc, pero su
participación personal es básica. Cuanto más difíciles sean los retos que
usted debe encarar, mayor será la dependencia de la calidad de sus
respuestas de una inteligencia adecuada, entre otras cosas. Por esa
razón, es prudente invertir parte de su tiempo y energía, aun cuando
sean escasos, en el mejoramiento de la misma y encaminarla para que
responda a las necesidades nacionales.
Recomendación 12: Si parte de cero, empiece con un núcleo de

excelencia a su lado y adelante progresivamente
Es posible que tenga que crear un sistema de inteligencia estratégica
para el desarrollo partiendo en la práctica de cero, utilizando elementos
a medida que los encuentra. Si esto describe su situación, empiece por
rodearse de un pequeño grupo de excelencia que incluya un núcleo de
inteligencia estratégica (para el desarrollo). La mayor parte de dicho
grupo debería constituir una unidad de análisis de cursos de acción

política dentro de la cual se ubica un grupo pequeño, específicamente

dedicado a la inteligencia estratégica mientras llega el momento
oportuno para crear una unidad de inteligencia estratégica para el
desarrollo separada, tal como ya se propuso.
En este caso, se mencionan las funciones principales del grupo
inicial de inteligencia estratégica para incluir en ellas las actividades
correspondientes de construcción institucional, después de haberle
suministrado aportes importantes para las principales decisiones del
desarrollo:
—Establecer un conjunto de prioridades para la creación del sistema
de inteligencia para el desarrollo en función de los principales
problemas nacionales y de la agenda de prioridades de cursos de
acción política.
—Erigir una estructura para la creación gradual de la inteligencia
para el desarrollo, en la cual figure la capacitación adecuada en el
país y en el extranjero y la importación selectiva y adaptada de los
conocimientos y experiencias pertinentes.
—Capacitar a las personas de mayor nivel en los procesos de
formulación de opciones de decisión para utilizar correctamente la
información, haciendo hincapié en el estudio de los efectos de
distorsión, característicos de su país (ideologías intensas, presiones
fuertes, falta de experiencia, etcétera).
Es posible que al partir de cero, usted tenga la posibilidad de omitir
algunas etapas y pasar directamente a un sistema muy avanzado de
inteligencia para el desarrollo. Sin embargo, sea muy cauteloso y evite
dejarse atraer, en el proceso, por la posibilidad de adquirir toda clase de
equipos, como ―informática‖ exagerada, invirtiendo de manera
desproporcionada en equipos de procesamiento de datos en vez de
asignar esa partida a profesionales altamente capacitados.
Recomendación 13: Profundice su conocimiento acerca de la inteligencia
Por sencillas que le parezcan muchas de las sugerencias contenidas en

las práctica,
en 12 recomendaciones anteriores,
aunque garantizan no se engañe:
magníficos sonsidifíciles
resultados de poner
se les sigue en
forma tenaz y efectiva. A pesar de que algunas de ellas están
ampliamente reconocidas en la bibliografía profesional y son objeto de
comentario en numerosas esferas del poder, en la realidad se las
descuida, en el mejor de los casos, y, a menudo, se las pasa
completamente por alto. En la contradicción existente en la dinámica
habitual organizativa y psicológica, estas recomendaciones se

encuentran en el polo opuesto de la práctica corriente, por muy

―evidentes‖ que parezcan en el ejercicio de la lectura. Por ello tendrá
que esforzarse considerablemente por llevar a la práctica aunque sean
algunas. Los resultados recompensan el esfuerzo con creces, debido al
resultado crítico de las imágenes de la realidad en sus decisiones y al
potencial
desarrollo,que tiene
para la inteligencia
reducir y evitar lasestratégica mejorada
distorsiones para el
de las imágenes.
Al estar preparado para crear su sistema de inteligencia,
supervisarlo y asegurarse de que obtenga resultados cada vez mejores,
usted debe aprender más sobre el tema. Recuerde que las
recomendaciones propuestas en el presente capítulo abarcan
únicamente una pequeña porción del conocimiento que resulta
fundamental para una inteligencia estratégica adecuada para el
desarrollo. Así, no se han mencionado problemas como los relativos al
contenido sustancial de dicha inteligencia y métodos para su
recopilación, procesamiento e incorporación a la formulación de
opciones de decisión.
Si tiene la oportunidad de hacerlo, participe en alguno de los pocos
talleres que se organizan esporádicamente para personas que participan
en los niveles superiores de formulación de opciones de decisión, o vea
si es posible tener sesiones de trabajo privadas con personas
experimentadas y conocedoras del tema. También, lea parte de la
bibliografía básica. Para motivarlo y asesorarlo en ello, termino este
trabajo con una lista reducida de publicaciones que incluyen temas cuyo
estudio le recomiendo mucho, con el fin de que se prepare para mejorar
el sistema de inteligencia estratégica para el desarrollo y el uso que
haga del mismo.
Es de lamentar que ninguno de los temas trate directamente sobre
aspectos de la inteligencia para el desarrollo, los cuales brillan por su
ausencia. Sin embargo, en su conjunto, las lecturas recomendadas
pueden darle una sólida base para aceptar el reto de erigir un sistema
de inteligencia estratégica para el desarrollo; es útil para usted en la
realización de sus tareas, y para el país. Por cierto, gran parte de estas
lecturas le mantendrán tan en suspenso como cualquier novela policíaca
o de ciencia ficción, siendo, a la vez, muy pertinentes a numerosos
problemas y necesidades que van más allá del ámbito de la inteligencia.
Siguen llamando poderosamente la atención los errores clásicos de
inteligencia para la defensa, de los cuales es mucho lo que se puede
aprender, también aplicable a la inteligencia estratégica para el
desarrollo.
Una excelente introducción al tema puede encontrarse en Pearl
Harbour: Warning and Decisions, de Roberta Wohlstetter (Stanford:

Stanford University Press, 1962) y Codeword Barbarossa, de Barton

Whaley (Cambridge, Mass.: MIT Press, 1973).
La universalidad de las incapacidades de inteligencia que usted
tiene que manejar queda ampliamente demostrada, en forma
sorprendente, en el diagnóstico médico que ilustra la misma
problemática que usted encuentra cuando tiene que tomar una decisión
sobre la base de información ambigua. Un libro muy ilustrativo sobre el
tema es el de Arthur S. Elstein, Lee S. Shulman, y Sarah A. Sprafka:
Medical Problem Solving: An Analysis of Clinical Reasoning (Cambridge,
Mass.: Harvard University Press, 1978). Puede usted omitir parte del
análisis técnico sin perder el hilo de los argumentos principales.
De la medicina pasamos a un área más cercana a sus
preocupaciones profesionales y estudio, a saber: Perception and
Misperception in International Politics, de Rober Jervis (Princeton
University Press, 1976). Las tres lecturas siguientes serán suficientes
para explorar
seguridad las principales
y asuntos causas
externos, de errores
aplicables de ainteligencia
también en
la inteligencia
estratégica para el desarrollo:
Roberta Wholstetter, ―The Pleas-u-res of Self-Deception‖, The
Washington Quarterly, vol, 2, núm. 4 (otoño, 1979), pp. 54-63; Richard
K. Betts, ―Intelligence for Policymaking‖, The Washington Quarterly, vol.
3, núm. 3 (verano, 1980), pp. 118-129; Thomas L. Hughes, The Fate of
Facts in a World of Men-Foreign Policy and Intelligence Making (Nueva
York: Foreign Policy Association, 1976).
Cabe ahora explorar un poco el origen profundo de la distorsión de
imágenes. Encontrará
colección que presentamuy
graninteresante
parte de loeque
inquietante,
se conoceen realidad,
acerca de launa
adopción de criterios en situaciones de incertidumbre, a saber: Daniel
Kahneman, Paul Slovic y Amos Tversky (comps.), Judgment Under
Uncertainty: Heuristics and Biases (Cambridge: Cambridge University
Press, 1982). Si quiere detenerse un poco más en el tema de la
psicología de las decisiones, le recomiendo Psychological Decision
Theory, de Josef Kozielecki (Dordrecht, Holanda: D. Reidel, 1982).
Pasando ahora a las causas todavía más engañosas de los errores
de inteligencia, en Risk and Culture: An Essay on the Selection of
Technological
Wildavsky and Environmental
(Berkeley: University ofDangers, dePress,
California Mary 1982)
Douglas
seydestacan
Aaron
en forma fascinante los factores culturales en plena acción. Si usted lee
alemán, le interesará el extenso tratamiento del dominio de las
metáforas en el pensamiento político de Alexander Dermandt, en
Metaphern für Geschichte: Sprachbilder und Gleichnisse im Historisch-
Politischen Denken (Munich: C. H. Beck, 1978). Un sustituto es:
“Lessons” of the Past: The Use and Misuse of History in American

Foreign Policy, de Ernest R. May (Nueva York: Oxford University Press,

1973).
En Victims qf Groupthink, de Irving L. Janis (Boston: Houghton
Mifflin, edición revisada, 1983), se presentan algunos procesos de grupo
peligrosos. El procesamiento inadecuado de la información organizativa
es tratado por James G. March y Johan P. Olsen, en Ambiguity and
Choice in Organizations (Bergen: Universitetsforlaget, 1976). Puede
usted omitir algunos de los estudios de casos y considerar que algunas
de las proposiciones son algo exageradas en lo relativo a organizaciones
dedicadas a misiones.
Para pasar de lo triste a lo esperanzador, R. V. Jones, en Most
Secret War: British Scientific Intelligence 1939-1945. (Londres: Hamish
Hamilton, 1978), ilustra el potencial para crear mayor capacidad de
inteligencia. Encontrará varios de los problemas que le saldrán al paso
en el esfuerzo de incorporar la inteligencia estratégica para el desarrollo,
adesarrollo
la formulación de las
en British principalesinopciones
Intelligence de decisión
the Second paraItselInfluence
World War:
on Strategic Operations, de F. H. Hinsley (Londres: HMSO, 1979). La
lectura de algunos capítulos claves será suficiente para informarle lo que
necesita saber.
Un libro que debería leer con atención, y releer si es posible, es el
de Alexander L. George, Presidential Decisionmaking in Foreign Policy:
Information and Advice (Boulder, Colorado: Westview Press, 1980).
Algunos de los análisis y recomendaciones son discutibles y remotos
para gran parte de la realidad del desarrollo; se trata, sin embargo, del
mejor libro individual
información para el análisis
para gobernantes, y granyparte
sugerencias en materia
de lo expresado es de
aplicable
a la inteligencia estratégica para el desarrollo en el sentido que le
interesa a usted.
Cuando termine la lectura de este material, y eventual estudio de
parte del mismo, tal vez desee retomar el enfoque del presente ensayo
en un contexto más amplio. Lo encontrará en mi Think book for Rulers,
ojalá concluido para entonces.

IX. UNA ESTRATEGIA PERFECCIONADA PARA MEJORAR LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL GOBIERNO CENTRAL DE
*
VENEZUELA
Introducción
1. ESTE capítulo está escrito con gran vacilación. Resulta algo

presuntuoso por parte de un extranjero formular consejos no solicitados
acerca de un tema tan complejo como la manera de mejorar la
administración pública de un país. A la vez, mi principal preocupación
profesional se centra en la manera de mejorar el ejercicio de gobierno, y
Venezuela es un país al que profeso gran estima y al que tuve
oportunidad
últimos de estudiar
12 años. durante
He decidido, porunas 15 visitas
lo tanto, realizadas
escribir durante
el presente los
capítulo
motivado por el gran deseo de ser útil. El autor reconoce que la
naturaleza conjetural de las propuestas y el análisis requieren un
intenso trabajo adicional con el fin de que las ideas expresadas se
adapten a la realidad venezolana.
2. El presente capítulo se refiere únicamente a un segmento
limitado de los múltiples problemas importantes relacionados con el
mejoramiento del ejercicio del gobierno en Venezuela, a saber: las
dimensiones administrativas del gobierno central. El trabajo no prevé
mejoras en otros aspectos esenciales del ejercicio del gobierno, tales
como la descentralización y la participación ciudadana. Solamente se
abordan las dimensiones administrativas en su sentido más amplio,
dentro del ámbito del gobierno central, sin retomar aspectos políticos,
por fundamentales que éstos sean para la capacidad de gobierno, tales
como la formación de consenso y de voluntad política. A pesar de ello,
los temas tratados en el presente capítulo resultan muy significativos
para la capacidad de gobierno venezolano.
3. Este documento es un memorándum orientado hacia la acción,
no es un artículo académico o profesional. Por ende, no se explican los
estudios y hallazgos subyacentes, el tratamiento es selectivo y
solamente se sugieren las principales líneas de razonamiento. Se hace
gran hincapié en cambio, en el intento de llegar a una serie de
propuestas concretas que después de elaborarlas con mayor
detenimiento podrían ser aplicables a Venezuela. Si fuese útil y
*
Publicado en la Revista Venezolana de Desarrollo Administrativo, núm. 4 (Caracas,
octubre de 1983). Traducido por Mónica Ramler Vaisberg y corregido por Samuel
Schmidt.

necesario, el análisis subyacente se podría explicar en detalle en otra

fecha (Véase también Yehezkel Dror, Advanced Aids for Top
Decisionmaking: An Action Approach, París: OCDE, 1984, en
elaboración; y Yehezkel Dror, Policymaking Under Adversity, New
Brunswick: Transaction Books, 1986.)
4. El momento en que escribo el presente capítulo requiere
explicación. Una de las principales razones para prepararlo ahora radica
en que Venezuela tendrá que afrontar opciones trascendentales, lo cual
hace urgente y conveniente la necesidad de mejorar las capacidades
gubernamentales. Otra razón de peso es la próxima elección
presidencial. Una clara lección resultante de los estudios comparativos
enseña que los primeros meses después de asumir el cargo de un nuevo
jefe de gobierno, antes de que las presiones diarias absorban toda su
atención, le brindan la mejor, y a veces la única, oportunidad para
introducir cambios significativos a la maquinaria de gobierno y a la
―cultura‖
Pero paragubernamental de formulación
estar en condiciones de cursos
de introducir de apropiados
cambios acción política.
en la
administración pública poco después de iniciar sus funciones, el nuevo
mandatario debe haber elaborado claramente, con anterioridad, sus
principales ideas. Sé que todos los candidatos tienen importantes
propuestas preparadas sobre el tema aquí tratado.
El presente trabajo se brinda como un aporte al pensamiento actual
en Venezuela, y a las ideas generadas en todos los partidos políticos y
en los sectores interesados del público en general, acerca de la manera
de mejorar la administración pública.
EL DESAFÍO: OPCIONES TRASCENDENTALES
5. Un factor clave en la consideración de las necesidades y posibilidades

de mejorar el ejercicio de gobierno en Venezuela es la inminencia de
opciones trascendentales, en el sentido de que serán opciones que
podrán tener un efecto significativo en el futuro del país. Cuando no se
presentan opciones trascendentales, basta el incrementalismo con algo
de innovación, ya que en estas situaciones son limitadas las exigencias
a la capacidad de gobernar.
Los países como Venezuela, que aspiran a una autotransformación
de amplio alcance llegando hasta la reestructuración de la sociedad,
deben buscar las opciones trascendentales, ya que las situaciones en las
que los cambios se suceden con rapidez imponen estas opciones
también a aquellos países que preferirían continuar el curso iniciado si
éste pudiese estar asegurado. Parece que en Venezuela se combina el
deseo de autotransformación con la imposición de opciones

trascendentales. De allí que las mismas se presentan a la vez como un

hecho real y como una oportunidad deseable. Cuando se confrontan las
opciones trascendentales, se debe otorgar la misma prioridad al
mejoramiento de las capacidades gubernamentales para diseñar,
seleccionar y aplicar las opciones trascendentales preferibles.
6. Venezuela no solamente enfrenta opciones trascendentales, sino
que éstas se refuerzan con serias dificultades, como son: incertidumbre
con respecto a factores fundamentales; exceso de carga en numerosos
ámbitos que ejercen presión; interdependencias difíciles de analizar
entre múltiples asuntos de la agenda de decisión; limitaciones políticas
internas; escasez apremiante de recursos económicos y de otra clase.
La ausencia de ideas confiables para servir de brújula que oriente la
opción por opciones trascendentales agrega una grave carga intelectual,
emocional, organizativa y política. Al mismo tiempo, Venezuela está
ricamente dotada de recursos humanos y naturales y tiene el potencial
requerido
que se decidaparaoptar.
realizar progresos
Esta continuos
combinación entreen cualquieragudos
problemas dirección
y lapor la
posibilidad de incurrir en dolorosos fracasos, por una parte, y la de un
enorme potencial de éxitos dramáticos e inspirados, por la otra, coloca a
Venezuela en una situación bastante especial. Resulta tanto más
evidente que deben desplegarse esfuerzos intensos encaminados a
mejorar las capacidades gubernamentales para manejar mejor las
opciones trascendentales, así como para mejorar la capacidad de la
administración pública, con el fin de que la ejecución de las decisiones
políticas sea efectiva y el servicio al público sea eficiente. Todo ello con
el fin de aprovechar plenamente el enorme potencial de Venezuela,
evitando a la vez trastornos y calamidades.
7. El futuro de la industria del petróleo ilustra en grado notable
algunas consideraciones que anteceden. Dentro de una perspectiva
económica, Venezuela debe hacer una apuesta decisiva al optar por
invertir en explotación secundaria o en perforación profunda para
obtener crudos livianos, o en prepararse en gran escala para utilizar la
faja de crudos pesados o por las tres cosas. Pero las opciones críticas en
materia de petróleo van mucho más allá de la perspectiva económica,
involucrando dimensiones fundamentales para el futuro de Venezuela en
el campo social, político, de la seguridad e internacional. Son en realidad
muy pocosde
necesidad losoptar
países
porque, como esfundamentales
soluciones el caso de Venezuela, se ven ante la
tan claramente
definidas y cuyas consecuencias para el futuro del país son a tan largo
plazo como sucede en el campo del petróleo y de la industria petrolera,
abarcando los aspectos sociales, políticos, de seguridad e
internacionales. Para citar un ejemplo, asegurar una estructura
ocupacional apropiada a la población venezolana en el marco de una
economía fundada en gran parte en el petróleo plantea problemas

difíciles, cuyo manejo acertado tal vez requiera soluciones novedosas

que van más allá de los esquemas disponibles y de las experiencias
conocidas en otros países.
8. Metafóricamente, un requisito esencial para el manejo apropiado
de estos desafíos consiste en mejorar ampliamente la actuación del
―cerebro central del gobierno‖, incluyendo su periferia e infraestructura.
Es necesario, en principio, reevaluar y mejorar varias dimensiones
dentro de este cerebro central de gobierno, tales como: formación de
voluntad política, ideologías y opiniones realistas, concentración de
poder democrático, diseño y análisis de aptitudes, y medios de
ejecución.
El presente trabajo está dedicado fundamentalmente al tema del
mejoramiento de los aspectos administrativos de las aptitudes de diseño
y análisis del cerebro central del gobierno, así como otros temas afines.
9. El concentrarse en el mejoramiento de la capacidad del gobierno
central para mejorar el manejo de opciones trascendentales no resta
importancia a otros enfoques para mejorar la administración pública,
que pueden resultar igualmente útiles y necesarios. Sobre todo, lo
relacionado con la descentralización, la participación ciudadana y una
mejor administración de los servicios sociales y de las empresas públicas
bien pueden ser temas de la mayor prioridad. Sin embargo, estos
esfuerzos, para tener éxito, dependen de grandes cualidades del
gobierno central y suponen a menudo opciones trascendentales de
bastante peso. Mejorar las dimensiones administrativas del gobierno
central, especialmente en lo tocante a las opciones trascendentales, es
posiblemente un requisito
generar un acelerador indispensable
potencial paraen
de progreso realizar otrasdirecciones.
múltiples mejoras y
10. Los esfuerzos rutinarios para mejorar la administración pública
continúan siendo eficaces en relación con el costo y pueden ser
esenciales para ahorrar recursos públicos y recibir el apoyo público
general. No deben por ello desplazar los esfuerzos centrados en hacer
frente al desafío principal de mejorar las capacidades para las opciones
trascendentales, como se han considerado en el presente capítulo.
Como ya se ha mencionado, la selección de principios apropiados de
mejoramiento administrativo en relación con las preocupaciones usuales
de reforma, también requiere un análisis bastante profundo dentro del
cerebro central del gobierno. Por ejemplo: el dilema planteado entre el
mantenimiento de un servicio civil de excesiva magnitud como forma
socialmente útil de fuente de empleo, por una parte, y la reducción del
servicio civil para disminuir el gasto público y aumentar la eficiencia en
el suministro del servicio, por la otra, es de difícil solución y no puede
ser resuelto por ―sentido común‖ y lemas de mejoramiento
administrativo. Resulta, por ende, de la mayor importancia, mejorar la

capacidad de diseño y análisis del cerebro central del gobierno, no

solamente en lo relacionado con el tema principal de este trabajo, a
saber: opciones trascendentales, sino en el marco de los esfuerzos de
mejoras administrativas en general, así como para otras funciones
gubernamentales no consideradas aquí.
En resumen, el mejoramiento del cerebro central del gobierno es un
enfoque de amplio espectro, que implica diversos y múltiples beneficios.
El presente trabajo se centra en las contribuciones para mejorar la
capacidad para elegir opciones trascendentales, pero la utilidad de las
propuestas siguientes se extiende a otros aspectos.
Algunos principios de mejoras
11. Para mantenerse en un nivel práctico, se requieren pautas y

principios para el diseño y la selección de propuestas de mejoras. Esto
resulta especialmente importante en aquellas situaciones en que las
necesidades de mejoras pueden exceder las posibilidades de mejora y
en las cuales las propuestas disponibles en ese sentido tal vez no se
ajustan a las condiciones y prioridades nacionales. Específicamente,
resulta apropiado establecer las distinciones entre diferentes tipos de
principios para mejorar el diseño y la selección, que van desde la busca
de nuevos inventos administrativos hasta estrategias de ―mercadeo‖
efectivas. Pero dichas distinciones no resultan fundamentales para los
fines de este trabajo, por lo cual se presentan una serie de principios de
mejoras que pueden ser pertinentes dadas las condiciones y
necesidades de Venezuela, y que cubren diversos aspectos.
Radicalismo selectivo
12. Optar por una transformación radical del sistema administrativo, por
una parte, y mejoras trascendentales, por la otra, plantea un dilema de
difícil solución: es posible que se desee una transformación radical del
sistema administrativo, pero resulta poco probable realizarla dentro de
un lapso razonable. También implica costos de transición considerables.
Simplemente no es posible realizar una transformación radical del
sistema administrativo de un solo trazo, por más que sea muy deseable
en algunos países. En la otra cara del dilema se plantea la mejora
incremental, la que resulta relativamente fácil de realizar, y a menudo
produce resultados eficaces en relación con el costo, pero solamente
responde a las necesidades cuando el sistema administrativo en su

conjunto actúa en forma satisfactoria, y cuando los paradigmas

subyacentes en el ejercicio de gobierno no requieren mejoras. Cuando
se hace necesario mejorar ampliamente la capacidad gubernamental y
los órganos estatales administrativos deben apoyar y ejecutar cursos de
acción política novedosos, las mejoras increméntales resultan poco
útiles.
13. Se propone un enfoque de radicalismo selectivo para superar
este dilema. El radicalismo selectivo implica la selección de factores
claves y su transformación radical. Mediante la adopción de un enfoque
modular, es posible que una serie de esfuerzos de radicalismo selectivo
conduzcan a la transformación del sistema administrativo, aunque el
proceso puede ser bastante lento. El radicalismo selectivo, por no estar
limitado, permite un aprendizaje continuo y el ajuste permanente
respecto a las condiciones cambiantes, reduciendo así las rigideces que
han impedido el éxito de más de un programa de ―reforma global‖. Al
mismo
cambiostiempo,
a fondoelen
radicalismo selectivodel
aspectos selectos está encaminado
ejercicio al logroy de la
de gobierno
administración siguiendo un orden de prioridades conforme a las
necesidades nacionales.
Orientación hacia logros
14. El enfoque del radicalismo selectivo se adapta a la mayoría de los

países. Para Venezuela se propone un principio adicional, a saber:
buscar avances significativos. Dadas las circunstancias actuales, resulta
esencial el aumento rápido de la capacidad gubernamental-
administrativa para el manejo de opciones críticas y la ejecución
decisiva. De allí la necesidad de avances que puedan lograr resultados
significativos en poco tiempo.
15. Una orientación hacia avances no excluye esfuerzos a largo
plazo que produzcan resultados en un futuro más lejano. Sin embargo,
durante las primeras fases debe concederse prioridad a la realización de
esfuerzos masivos para lograr avances, colocando así la base para más
adelante pasar hacia mejoras más fundamentales, que requieren más
tiempo.
Difusión del espíritu empresarial de mejoras

16. Las propuestas contenidas en el presente trabajo incluyen esfuerzos

de mejoras iniciadas y administradas por el gobierno central y dirigidas
principalmente al mismo. Para compensar este enfoque unilateral, por
justificado e inevitable que sea, debe motivarse y apoyarse la difusión
de un espíritu empresarial encaminado a mejoras mediante las
instituciones públicas.
bien este potencial, Las iniciativas
al igual al nivel del
que la posibilidad de gobierno
introducirlocal ilustran
―círculos‖
innovadores en las empresas públicas y en los ministerios. El apoyo a la
difusión del espíritu empresarial encaminado a obtener mejoras es un
principio importante que requiere tratamiento individual y aunque no se
desarrolla en este trabajo, merece mucha atención.
Alguna desmitificación
17. Aunque resulte innecesario, dado el avance de Venezuela en este

campo, quisiera mencionar para no omitirlas, algunas tendencias
difundidas en reformas administrativas que han resultado inoperantes: *
—Un marcado hincapié en estructuras formales, con organigramas
claros y una división lógica del trabajo entre ministerios y órganos,
suele no producir resultados significativos.
—Los cambios introducidos a los instrumentos jurídicos, a las
normas del servicio civil y a las reglamentaciones formales tienen
poco efecto a menos de que estén integrados inter alia a un
enfoque más amplio que tenga en cuenta la rotación de personal y
las ―culturas‖ organizativas.
—Hay pocas posibilidades de que los cursos de acción política
innovadores sean ejecutados si son encargados a los órganos
administrativos existentes. En otras palabras, los nuevos cursos de
acción política deben superar las estructuras administrativas más
notables para tener posibilidad de éxito.
—Si bien resultan esenciales los mayores esfuerzos para obtener el
apoyo y consenso en torno a las mejoras administrativas y de
gobierno, son fundamentales la fuerte concentración de poder y la
participación activa de políticos.
—También en el marco de una orientación hacia avances se
requieren paciencia y tenacidad. Si se cambia con frecuencia la
dirección de las mejoras, sin duda alguna se esfumarán los logros y
no será posible tener éxito.
*
Véase Bernardo Kliksberg, ―La reforma administrativa en América Latina: una revisión del
marco conceptual‖, Revista Venezolana de Desarrollo Administrativo, núm. 3, enero, 1983, pp.
33-57.

18. Las consideraciones anteriores conducen a la recomendación

tentativa de escoger un número limitado de esfuerzos de mejoras
destinados a lograr avances en áreas críticas de la administración
pública venezolana. Deben evitarse los excesos. Por lo tanto, un número
limitado de centros de gravedad principales que se refuercen
mutuamente, encaminados
constituyen todo a un
lo que puede esfuerzo dentro
manejarse concertado de mejoras,
del marco tal vez
del gobierno
central durante un periodo de cuatro años, más o menos, además de los
esfuerzos descentralizados y las mejoras increméntales aceleradas.
19. Un enfoque muy diferente al que se da en este trabajo es el
que se preocupa principalmente de ahorrar dinero. Si bien es cierto que
todas las propuestas de mejoras deben tener en cuenta las limitaciones
de recursos y una buena relación costo-eficiencia, el mayor hincapié en
mejorar el gobierno central radica en el logro de objetivos sociopolíticos
importantes, y no en la reducción del gasto público. Cuando resulte
esencial o deseable
posiblemente, reducir por
tratamiento el gasto público,
separado. Un esta
grupotarea deberáespecial
de trabajo recibir,
para reducir costos de las operaciones gubernamentales puede lograr
ahorros considerables. Estas actividades, sin embargo, no deben ser
confundidas con el mejoramiento de la actuación del gobierno, como se
requiere para tener participación en las opciones trascendentales. Debe
reflexionarse detenidamente acerca de la ubicación organizativa más
deseable para líneas de acción tan diferentes, así como para las
interconexiones que deben existir entre las mismas. El mezclar estas
dos líneas de actividades en forma indiferenciada puede arruinar los
logros de ambas, y probablemente impedirá que se preste la debida
atención a las mejoras en la capacidad de gobierno, como se propone en
el presente trabajo.
Algunas propuestas de mejoras
20. De acuerdo con el enfoque general expuesto hasta aquí se esboza

enseguida el esquema de seis centros de gravedad principales para
mejorar las dimensiones administrativas del gobierno central de
Venezuela, al
propuestas igual que
aparecen enuna séptimasustancial,
su aspecto propuesta sin
complementaria. Las
entrar en detalles,
porque para eso sería necesario tener un conocimiento mucho más
profundo del país. Sin embargo, se realiza bastante esfuerzo para
concretar ideas que permitan evaluar su posibilidad de ajustarse a las
necesidades y prioridades de Venezuela en la actualidad.
21. Estas propuestas no deben monopolizar los esfuerzos de
reforma administrativa y del gobierno en Venezuela. Así, podría ser útil

trabajar en la elaboración de un nuevo estatuto para el servicio civil y

preparar el terreno para un programa de administración pública
moderno de nivel universitario, y tal vez una versión modificada de la
Escuela de Administración de Francia. Como se ha mencionado, los
esfuerzos de descentralización y de apoyo a la iniciativa local están en
un ámbito diferente,
reconocerse, a pesar ydetienen también
ello, la mucha
distancia importancia.
que existe Debelo que se
entre todo
requiere con urgencia y el máximo que puede lograrse con éxito dentro
de una fase de reforma de cuatro años. Dadas las limitaciones de las
posibilidades de reforma, debe concederse prioridad al mejoramiento de
la capacidad del gobierno central para manejar las opciones
trascendentales, evitando que otras exigencias e iniciativas desplacen
las necesidades críticas consideradas en el presente capítulo. Sin
embargo, para conservar algún equilibrio y asegurar la factibilidad
política de las principales propuestas de mejoras, es menester dedicar
por lo menos uno de los esfuerzos más importantes a un aspecto
destacado y visible del gobierno, como parte integral de una estrategia
de reforma administrativa orientada hacia logros y dentro del marco del
radicalismo selectivo. Sugiero como regla general que propuestas como
las siguientes reciban aproximadamente las dos terceras partes de los
recursos destinados a mejoras, con especial hincapié en la atención y
apoyo de formuladores de opciones de decisión en los más altos niveles
y en la asignación de recursos humanos de la mayor calidad. Para
repetir: lo anterior no debe impedir la realización de esfuerzos que
requieren en su mayor parte recursos diferentes, o que tienen también
prioridad, como son la desconcentración y la descentralización.
Mejoramiento de la interacción con el ciudadano: cambio de la

burocracia en el nivel del contacto con el público y reducción de
los trámites burocráticos
22. Por las razones explicadas, la mayoría de las propuestas de

mejoras presentadas en este trabajo están dirigidas al cerebro central
de gobierno. Sin embargo, para hacer contrapeso a esta consideración
unilateral, aumentar las posibilidades de factibilidad política como acaba
de mencionarse y para satisfacer otras necesidades urgentes, empiezo
con el muy importante tema de la interacción con el ciudadano. El
mejoramiento de esta interacción constituye un tema multidimensional,
que abarca un amplio espectro que va desde las diversas formas de
participación ciudadana hasta la comunicación y explicación al público de
los programas gubernamentales. Se puede y se debe realizar
simultáneamente cierto número de esfuerzos para mejorar la relación

con los ciudadanos, que tengan efectos de refuerzo mutuo. Pero el

radicalismo selectivo y la busca de avances efectivos con relación al
costo hacen que los esfuerzos se concentren inicialmente en un frente
limitado. La eliminación de los trámites burocráticos y el cambio en la
burocracia en el nivel de la atención al público son un buen punto de
partida, sobre todo porque
espíritu empresarial conducen
de utilidad social,aademás
actividades económicas y a un
de contribuir
directamente a mejorar la interacción del gobierno y de la
administración con los ciudadanos. También pueden contribuir a la
reducción del gasto público.
23. Para lograr reducir los trámites burocráticos es necesario
examinar nuevamente las principales formas de dependencia que atan a
los ciudadanos y a las empresas al gobierno, buscar la manera de
reducirlas y simplificarlas. La experiencia demuestra que es posible
reducir la burocracia en todos los países de manera considerable, sin
debilitar
gobierno,por ello además
y que la capacidad de deseable
esto es conducción y deelcontrol
desde punto que ejerce el
de vista
político. Las verdaderas barreras a la reducción de la burocracia se
encuentran en la rutina burocrática y en el conservadurismo legalista.
Éstos pueden convertirse en obstáculos de consideración, razón por la
cual es necesario actuar con firmeza y determinación, preferiblemente
por medio de la conjugación de grupos de trabajo provenientes desde
arriba con iniciativas a partir de la base.
24. Para cambiar la burocracia en el nivel de la atención al público,
se requieren esfuerzos concentrados para mejorar los actuales puntos
de contacto entre los ciudadanos y la administración pública, como en
las burocracias de servicio humano. (Véase Michael Lipsky, Street-Level
Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services, Nueva York:
Russell Sage Foundation, 1981.) Venezuela seguramente ampliará estos
puntos de contacto a medida que aumenten los servicios de bienestar
social. Por ello es de la mayor importancia poner estas actividades
desde un comienzo en una base que asegure la interacción efectiva y
positiva con el ciudadano.
25. Pueden y deben realizarse esfuerzos adicionales para mejorar la
interacción con los ciudadanos, tales como la simplificación de todas las
publicaciones gubernamentales dirigidas al uso del público. En el marco
de un enfoque de radicalismo selectivo, la reducción de las formalidades
y trámites burocráticos en general y los cambios en la burocracia en el
nivel del público se prestan como ejemplos en el logro de avances, entre
otras razones porque confieren credibilidad a los esfuerzos
gubernamentales encaminados a ―controlar la burocracia‖, a la vez que
movilizan el apoyo a la reforma del estilo de gobierno en su conjunto.
Este último punto resulta especialmente importante cuando los demás

esfuerzos de mejora son de naturaleza más intragubernamental y su

efecto inicial resulta más difícil de explicar al público.
Por lo tanto, parece justificado incluir en un paquete de esfuerzos
de reforma administrativa selectivo-radical el aspecto del mejoramiento
de la interacción con los ciudadanos.
Mejoramiento de los niveles de apoyo a las decisiones centrales
26. La necesidad de mejorar la capacidad de decisión del ―cerebro

central‖ del gobierno es inherente al concepto de opciones
trascendentales, tal como ha sido presentado en la primera parte del
presente trabajo. Es mucho lo que puede hacerse para mejorar los
apoyos administrativos a las opciones trascendentales, dejando de lado
los aspectos legales, políticos y culturales del asunto, que se encuentran
más allá del ámbito de esta obra. La idea fundamental, que también
podría aplicarse con utilidad en Venezuela, consiste en crear islas de
excelencia profesional cerca de los principales focos de formulación de
opciones de decisión, para brindar análisis globales e innovadores como
ayudas para la formulación de opciones de decisión en el nivel más alto.
27. Los esfuerzos en este sentido pueden ser diversos para
adaptarse a las circunstancias, tales como los tanques pensantes,
organizaciones de investigación partidista, personal profesional de
comités parlamentarios y de otra índole. Puede resultar útil explorar
algunas de estas posibilidades y su infraestructura necesaria, como, por
ejemplo, un programa moderno de cursos de acción política públicos en
el nivel de posgrado universitario. De todas maneras, el sitio de elección
para iniciar el proceso dentro de una estrategia de radicalismo selectivo
y con la idea de encontrar potencial para lograr avances es, sin duda
alguna, el despacho presidencial.
28. La incorporación de una unidad de profesionales al despacho
presidencial para analizar los cursos de acción política constituye la
propuesta individual más importante de las sugeridas en la presente
obra. Al parecer, ya se están realizando varias iniciativas en este
sentido, pero todavía caben esfuerzos adicionales, especialmente los
encaminados a construir un grupo compacto de asesores, integrado por
personas encargadas de realizar análisis holísticos de los principales
aspectos que intervienen en las opciones trascendentales.
29. Entre los principales aspectos que deben tomarse en cuenta
para formar este grupo de asesores figuran los siguientes (para un
análisis más detallado, véase Yehezkel Dror, ―Análisis de cursos de
acción política para gobernantes‖, en este volumen):

—Hincapié en puntos de vista holísticos a partir de una perspectiva

gubernamental, por ejemplo: la integración de los aspectos
económicos, industriales y de política exterior con los cursos de
acción política sociales y de ciencia y tecnología.
—Trabajo profesional de la más alta calidad dentro de los
parámetros fundamentales del gobierno, incluyendo el uso de
enfoques modernos de análisis de cursos de acción política y de
calificaciones interdisciplinarias.
—Innovación y carácter heterodoxo nuevamente dentro de los
valores fundamentales del gobierno. La unidad por iniciativa propia
debe dedicar parte de su capacidad a la exploración de nuevas
opciones e ideas.
—Carácter compacto, por ser poco nutrido el grupo de profesionales
del equipo. Una unidad de análisis integral de cursos de acción
política para el presidente, debería constar de 15 a 20
profesionales.
30. Inducirá a error presentar esta propuesta sin hacer mención de
algunos de los obstáculos que dificultan su puesta en práctica. Entre los
principales escollos y las formas posibles de superarlos se incluyen los
siguientes:
a) Puede ser difícil encontrar las personas idóneas para
conformar una unidad como la descrita. Sin embargo, por ser
reducido su número, la busca intensiva debería permitir encontrar
un número pequeño de personas apropiadas. Mediante actividades
de formación intensiva se podría preparar a más personas, tema
que mencionaremos nuevamente más adelante.
b) Habrá fricciones con ministros y departamentos. Si se toman
algunas precauciones, será posible convertir esta fricción en
―conflicto constructivo‖, y la competencia en los esfuerzos permitirá
mejorar en general la calidad de la formulación de opciones de
decisión. En efecto, una de las consecuencias importantes del
proceso puede ser el deseo, por parte de los ministros, de mejorar
su propio grupo asesor. Esto es algo que debería ser fomentado,
siempre y cuando el grupo se limite a un número pequeño de
profesionales. (La acción en este sentido no se presenta como una
de las principales
preferible recomendaciones
que la iniciativa individuales,
surja de los ministros ypor considerarse
debido a que el
grupo de asesores del presidente debería tener prioridad.)
c) El despacho presidencial podría convertirse en un organismo
complejo y de difícil manejo. Para contrarrestar este peligro,
deberían eliminarse de este despacho todas aquellas actividades
que no resulten fundamentales para sus funciones principales. Debe

fomentarse también una estructura flexible, en la cual exista mucha

cooperación informal entre todos los órganos adscritos al despacho.
d) Podría parecer que el poder del presidente y el número de
personas que trabajan con él aumentan, y al mismo tiempo se
controla y limita en forma estricta el gasto público. Este aspecto
puede llegar a convertirse en verdadero problema, pero la manera
de hacerle frente es por medio de una explicación clara y abierta
acerca de la importancia de mejorar el manejo de las opciones
trascendentales y de la eficacia en relación con el costo que resulta
de la formación de un grupo de asesores idóneo para lograr dicho
mejoramiento. La explicación sin ambages en este sentido
constituye una estrategia para ganar adeptos, superar las
dificultades para lograr la ―comprensión del público‖ y evitar que se
impida la introducción de aquellas mejoras que resulten necesarias.
El apoyo concomitante a un pequeño grupo de investigación para el
líder del principal
estrategia partidoapoyo,
para obtener de oposición
a la vezhaque
demostrado
se justificaser buena
como medio
para mejorar la formulación de opciones de decisión en el nivel
nacional. Soy consciente del hecho de que este tema está
condicionado sobre todo a las características nacionales. Los
comentarios que anteceden no están dirigidos específicamente al
caso de Venezuela, país cuyas condiciones no conozco lo suficiente
en este sentido, sino que indican algunas experiencias y
sugerencias generales relacionadas con el eterno problema de
conquistar la comprensión necesaria para edificar el cerebro central
del gobierno, al mismo tiempo que se recortan numerosas
actividades públicas.
e) En algunos países, la filtración de información altera las
cosas considerablemente, inhibiendo el libre pensamiento, sin el
cual los grupos profesionales propuestos son inútiles. Puede ayudar
en este contexto aclarar al público el papel de estos grupos y la
razón por la cual deben proponer ideas no convencionales, así como
la diferencia existente entre documentos de trabajo preparados con
carácter exploratorio y cursos de acción política gubernamentales.
Deben estudiarse también otros medios para evitar la filtración de
noticias y reducir el daño que ésta pueda causar.
f) El equipo puede estar desvinculado de las decisiones reales.
Para evitar este peligro, se le debe integrar al flujo de decisiones.
Concomitantemente, es necesario ajustar los procesos de
preparación de decisiones con el fin de que puedan beneficiarse de
aportes adicionales, como los provenientes del grupo de asesores
propuestos. En particular, deben reconocerse los asuntos

importantes de decisión y ser preparados de forma diferente de las

decisiones rutinarias.
31. Con todas estas dificultades y vacilaciones, me parece que la
consecución de asesores profesionales para el despacho presidencial es
la tarea fundamental en el marco de los esfuerzos decisivos e
imperiosos para mejorar la capacidad de manejo de opciones
trascendentales en Venezuela, dentro del marco de una estrategia de
mejoramiento radical-selectiva orientada al logro de avances marcados.
Renovación de la planificación nacional
32. CORDIPLAN es una destacada innovación venezolana a partir de la

cual otros países han podido aprender mucho. Es muy posible que haya
llegado el momento de dar un nuevo paso adelante y de ajustar el papel
de CORDIPLAN a las necesidades y condiciones cambiantes.
Específicamente:
a) Resultan esenciales el estudio detallado de las estrategias de
desarrollo fundamentales y el diseño de cursos de acción política
globales innovadores que sirvan de guía y contexto a la selección
entre opciones trascendentales.
b) Podría recibir prioridad la reconsideración de los paradigmas
aceptados de los cursos de acción política con respecto a la
programación detallada dentro de los supuestos y direcciones
prevalecientes.
c) Es necesaria la revisión de los métodos básicos de
planificación para su adaptación a la incertidumbre creciente y al
cambio acelerado.
d) Posiblemente se requiere fortalecer la incorporación de las
actividades de CORDIPLAN, renovadas en el sentido antes
propuesto, a los procesos de formulación de opciones de decisión en
el más alto nivel. Una de las principales maneras de hacerlo es
considerando a CORDIPLAN como un tanque pensante que trabaja
en el ámbito de los cursos de acción política gubernamentales
básicos y de las opciones trascendentales dentro de una perspectiva
de largo plazo, mientras que la unidad propuesta de análisis de
cursos de acción política asesora del presidente necesariamente
está vinculada en forma estrecha a las decisiones tomadas a diario.
En efecto, una nueva unidad de análisis de cursos de acción política
asesora del presidente y un CORDIPLAN renovado, se
complementan como apoyo principal a la formulación de opciones

de decisión corrientes en el nivel de la presidencia y del gabinete de

ministros.
e) Tal vez cabría fortalecer el papel de CORDIPLAN en el
esclarecimiento del debate público acerca de las principales
opciones en materia de cursos de acción política, como por
ejemplo: mediante la publicación de los análisis planteados como
material de estudio y sus opciones, para que éstos puedan servir de
fundamento a los planteamientos públicos y parlamentarios.
33. Las ideas antes mencionadas se presentan con cautela aún
mayor a las otras contenidas en el presente trabajo. Se requiere un
estudio mucho más amplio y detallado para evaluar las posibilidades y
las necesidades de renovación de la planificación nacional y de nueva
definición de las funciones y de la ubicación de CORDIPLAN,
aprovechando la riqueza de experiencias obtenidas hasta el presente y
permitiendo el ajuste de CORDIPLAN a las condiciones cambiantes. En
principio,
funciones sin embargo,
de tanque sería muy
pensante positivo
dentro encargar
del marco a CORDIPLAN
del gobierno, las
lo cual
equivaldría al retorno a algunos de los conceptos subyacentes en su
concepción inicial.
Reestructuración de presupuesto en la asignación pública
34. Ajustar el presupuesto a circunstancias de incertidumbre creciente y

a cambios marcados e imprevistos en la magnitud de los recursos
disponibles, es una tarea de muy difícil realización. La mayoría de los
países que han recibido ingresos provenientes de recursos naturales
cuyo monto crece rápidamente, han experimentado serias dificultades
en la asignación efectiva de recursos públicos de gran magnitud y en el
control de los procesos relacionados, tales como la entrada de
préstamos internacionales. Las ulteriores e inevitables reducciones del
ingreso neto de recursos imponen dificultades adicionales a la
administración del presupuesto público.
35. Entre las principales necesidades de un sistema reestructurado
de administración del presupuesto público figuran:
a) Procesos revisados de fijación de prioridades, con una
integración entre decisiones de cursos de acción política, asignación
de recursos y administración del gasto.
b) Nueva consideración de las diferencias entre los
presupuestos corrientes y de capital, con modos diferentes de
administración de presupuesto, según se trate de actividades
corrientes o de nuevos programas, teniendo especial consideración

de los megaproyectos, también por ejemplo en ámbitos de los

cursos de acción política sociales.
c) Monitoreo del tiempo real de flujos de recursos públicos en
gran escala, con la ayuda de sistemas computarizados y sin
imponer trámites burocráticos a organismos de múltiples
actividades.
36. A partir de las experiencias conocidas, podrían resultar
interesantes los aportes resultantes de alguna forma de combinación
entre los métodos modernos de administración de capital, dentro de los
marcos integrados de cursos de acción política social y de desarrollo y el
Sistema Canadiense de Administración del Gasto y los cursos de acción
política (véase Canadian Privy Council Office, The Policy and Expenditure
Management System, Ottawa: Gobierno del Canadá, 1981), siendo
pertinente para las ideas que se manejan al respecto en Venezuela.
Podría resultar necesario introducir cambios a la estructura organizativa
de la administración
profesionales del presupuesto
de las personas público,en
que participan asíella.
como a los requisitos
Formación de cuadros
37. No es posible realizar mejoras administrativas sin cambiar las

actitudes y orientaciones humanas y sin la introducción de
conocimientos adicionales. Por ello, formar y reformar, en el sentido
más amplio de estas expresiones, constituyen un factor crítico en los
esfuerzos de mejoramiento administrativo realizados en Venezuela. El
problema radica en que lograr cambios de actitudes e incorporar nuevas
perspectivas y conocimientos son procesos lentos y difíciles. La
antinomia marcada por el hecho de que las transformaciones deseadas
en la eficiencia administrativa dependen de un cambio en la conducta
individual de los funcionarios de gobierno y que lograr esos cambios
deseados en la conducta de seres humanos adultos es muy difícil, es
una de las principales razones de los frecuentes fracasos de los intentos
de reforma bien intencionados.
38. Hay dos enfoques que parecen interesantes a primera vista, pero
que no pueden tener éxito a menos de que antes se logren avances en
otra forma: la ―reeducación‖ amplia de los funcionarios públicos, como
la que podría lograrse enviándolos a todos a tomar cursos, es
virtualmente imposible dentro de lapsos realistas; y la reforma del
servicio civil, mediante procesos de formación prolongados e
innovadores de todos los nuevos ingresantes, tomaría demasiado
tiempo. El centrar todas las esperanzas en el ―liderazgo‖ como principal

instrumento de reforma tampoco tiene fundamentos realistas, a menos

de que se acompañe de la formación de cuadros.
39. Por ello, sin menoscabo de otros enfoques más sistemáticos y
de largo plazo, igualmente necesarios, se deben tomar atajos para la
preparación de cuadros adecuados en Venezuela. Para satisfacer esta
necesidad imperiosa, se sugiere la utilización de programas de
formación intensivos, con permanencia en el sitio en que se imparten, y
cuya duración puede oscilar entre cuatro y 16 semanas. Si están bien
preparados y tienen un funcionamiento adecuado, estos programas
pueden tener un verdadero efecto en el rendimiento, con gran eficacia
en relación con el costo, además de lograr efectos masivos críticos
dentro de un periodo relativamente corto.
40. La mejor manera de presentar esta idea es en la siguiente
propuesta semiconcreta:
—Debería establecerse un instituto académico de cursos de acción
política nacionales y administración pública, como entidad pública
independiente, de servicio al gobierno pero sin pertenecer a ningún
departamento específico.
—El instituto debería preparar y realizar cursos con permanencia en
el lugar de quienes los toman, que sean de cuatro tipos principales:
a) Para los encargados de la formulación de cursos de acción
política, tales como políticos, funcionarios y asesores de alto rango,
dirigentes sindicales, oficiales de las fuerzas de defensa, ejecutivos
de empresas de alto nivel, comunicadores sociales, académicos,
etcétera.
b) Para funcionarios públicos de alto nivel.
c) Para funcionarios que ejercen funciones de gobierno de nivel
local, ya sean elegidos o pertenecientes al servicio civil.
d) Para diversos grupos profesionales y de expertos, tales
como profesionales del análisis de cursos de acción política y de la
planificación, directores de instituciones de salud, directores de
departamentos de recursos y desarrollo, etc., en la medida que
resulten necesarios, con cierta prioridad.
—Los cursos deben ser muy intensivos, y quienes los toman
deberán permanecer en el lugar en que se imparten, por un periodo
de cuatro a 16 semanas. Algunos cursos podrían estar organizados
en módulos de dos a cuatro semanas de duración cada uno,
distribuidos en un lapso hasta de dos años, con tutorías y estudio
individual intercalados.
—Se requiere un núcleo de profesores de aproximadamente 12
profesionales, complementado con profesores de dedicación parcial,
asesores, encargados de la preparación del material, etc. Es

indispensable que el núcleo de profesores trabaje durante un año

con dedicación exclusiva para poner en funcionamiento una
institución como ésta. Para empezar, debería tenerse uno o dos
tipos de cursos como máximo, incorporando los demás en forma
gradual.
—En una etapa ulterior, podría resultar deseable dividir el instituto
propuesto en subunidades dedicadas a los diferentes tipos de
cursos. Estas consideraciones, así como la posibilidad de preparar
materiales del tipo de ―universidad abierta‖ para actividades en
mayor escala, deberían aplazarse hasta que el instituto haya
llegado a funcionar plenamente, quizá después de tres a cinco años.
41. Los elementos antes mencionados son parte de un esquema
muy básico de la propuesta, presentada para indicar el potencial de un
instituto como éste. Se requiere mucho trabajo para considerar
prioridades, designar los principales grupos objetivos iniciales, asegurar
la voluntad
escoger de participación,
la combinación preparar
adecuada materiales
de métodos de didácticos
enseñanzaapropiados,
y de
aprendizaje, dar tutorías a personal docente y asesores, etc. La
selección de los integrantes del núcleo inicial de profesores y de
dirección reviste un carácter decisivo para dar forma al instituto y
determinar sus posibilidades de éxito.
Proyecto piloto de mejoramiento
42. Además de las actividades destinadas al mejoramiento de los

componentes críticos del gobierno central en su totalidad, como las
propuestas, podría ser aconsejable mejorar en forma radical un pequeño
número de unidades discretas. Esto podría realizarse en forma de
proyectos piloto y de demostración, que deberían tener efectos de
difusión y permitir el acopio de experiencias de mejoramiento
administrativo así como interés en las mismas, a la vez que se
mejorarían las unidades encargadas de áreas importantes. Es necesario
responder a los criterios en la selección de las unidades para los
proyectos piloto Je mejoramiento, a saber: deben trabajar en áreas de
la mayor
visible prioridad y tener
y significativa, un potencial
de preferencia de mejoramiento
gracias en forma
a la automotivación.
43. Los organismos administrativos relacionados con las opciones
trascendentales se prestan especialmente como unidades en que
deberían realizarse proyectos piloto de mejoramiento. Como ya se ha
señalado, es poca la posibilidad de éxito de los cursos de acción política
innovadores a menos que se renueven también los organismos de
ejecución. En algunos casos resulta mejor crear un nuevo organismo

para la ejecución de un nuevo curso de acción política que encargarla a

una organización apegada a la tradición y que será muy difícil cambiar.
44. Las unidades escogidas pueden ser departamentos dentro de
un ministerio o el ministerio mismo, así como un organismo especial, o
nuevo, como el ya mencionado. Las unidades escogidas previo el
proceso de selección apropiado, deben ser renovadas por completo con
el fin de convertirlas en modelos de eficiencia y plenamente capacitadas
para la ejecución de novedosos cursos de acción política críticos. Entre
las posibles dimensiones del proyecto piloto figuran: transición total o
procesamiento automático de datos, formación intensiva de los
miembros del personal, perfeccionamiento de la interacción con los
ciudadanos, incorporación de grupos de asesores poco numerosos pero
de la mayor calidad a los niveles más altos, participación de todos los
empleados en la conformación del entorno laboral, nuevos patrones de
relaciones industriales, etcétera.
45. Es probable
dos proyectos piloto. que, inicialmente,
Realizar no puedan
uno solo implica manejarse
un riesgo másde
excesivo de
posible fracaso, a la vez que no se presta a una difusión y a efectos
didácticos adecuados. Por esa razón, se recomienda designar dos
unidades para ser reformuladas en forma rápida y profunda,
concentrando recursos intensivos en el logro de avances visibles.
Unidad para la planificación del mejoramiento del ejercicio de

gobierno
46. Es necesario satisfacer una serie de requisitos para abordar en

forma efectiva el proceso de mejoramiento del ejercicio de gobierno y
de reforma administrativa, entre los cuales se destacan especialmente
dos: uno, el apoyo intenso y sostenido de los políticos en el más alto
nivel; y dos, la exigencia de la mayor calidad profesional en el diseño y
conducción de las actividades de mejoramiento en Venezuela. La
satisfacción del primer requisito resultará, sin duda, de los procesos
democráticos en Venezuela. Para la del segundo, se requiere acción
complementaria, como un activador esencial de actividades
encaminadas en el sentido dea las
presentadas anteriormente, seiselpropuestas
saber: fundamentales
establecimiento de una unidad
para planificar el mejoramiento del ejercicio de gobierno.
47. Para expresar la idea en pocas palabras: se necesita un núcleo
de cinco profesionales, más o menos, que dedique todos sus esfuerzos a
planificar el mejoramiento del ejercicio de gobierno y la reforma
administrativa. Este núcleo debe estar plenamente familiarizado con las
experiencias y conocimientos de nivel internacional que sean pertinentes

y debe tener, a la vez, una profunda comprensión de las condiciones y

tradiciones venezolanas. Es cierto que no es imposible lograr mejoras en
el gobierno y en la administración con la ausencia de este núcleo;
también es cierto que la presencia del mismo no es garantía del éxito de
dichas mejoras. Pero la existencia de la unidad propuesta aumenta las
probabilidades
creación de un de logros
grupo significativos.
de asesores para Por esta razón,
el despacho se recomienda
presidencial con la
objeto de planificar el mejoramiento del ejercicio del gobierno, así como
la aplicación de las calificaciones y funciones de dicha unidad.
48. El núcleo de personal propuesto puede y debe manejar los
principios y estrategias de mejoramiento administrativo y preparar las
principales propuestas que serán sometidas a la aprobación del
presidente. Huelga decir que se requieren más recursos para la
programación detallada y la ejecución de la misma. En la medida de lo
posible, debería apelarse a grupos de trabajo especiales para que
elaboraran los detalles
proyectos concretos de específicos
mejoras. y para la puesta en práctica de
Programas catalíticos intensivos de formación
49. Se requieren pocos recursos profesionales para proceder en el

sentido de las principales propuestas contenidas en este trabajo. En
Venezuela existen numerosas personas con las cualidades personales y
los conocimientos profesionales requeridos. Pero puede resultar algo
más difícil encontrar personas disponibles para la realización de las
actividades propuestas que tengan la formación necesaria en las
disciplinas pertinentes y la experiencia local y comparativa apropiada.
No cabe duda de que sean cuales fueren las personas disponibles,
podría resultarles provechoso estar sometidas a estudios avanzados
intensivos en planificación de cursos de acción política y mejoramiento
administrativo.
50. La experiencia en otros países sustenta mi opinión en el sentido
de que un curso de formación intensivo y con diseño para fines
específicos puede aportar los elementos necesarios y mejorar
rápidamente
para integrar las
las calificaciones profesionales
unidades, siempre y cuandodeéstas
las personas
tengan elpropuestas
conocimiento básico y las cualidades personales apropiadas. Teniendo
en cuenta la necesidad de lograr mejoras administrativas a la mayor
brevedad, podría resultar preferible un enfoque modular en que los
estudios están distribuidos de tal manera que los participantes puedan
continuar su trabajo. Doce talleres de trabajo intensivo de dos semanas
de duración inicialmente, y luego de una semana, distribuidos en un

periodo de uno o dos años, complementados por lecturas y otras

actividades realizadas entre uno y otro, tales como aportes en la línea
de expertos, viajes de estudio, etc., pueden servir de programas
catalíticos intensivos en que la formación se combina con el trabajo,
para dos grupos: uno de planificación y análisis de cursos de acción
política y el otroyde
administrativa, mejoramiento
podrían realizarsedel ejerciciomódulos,
mediante de gobierno y reforma
siendo algunos
compartidos y otros separados. Según las posibilidades, se podría
comprimir la formación mediante la combinación de módulos, en
periodos intensivos de estudio de seis a 12 semanas.
51. Programas intensivos de formación como los descritos no
sustituyen las actividades continuas y acumulativas de desarrollo de
cuadros, sugeridas en este trabajo; sin embargo, permiten preparar en
forma rápida los recursos profesionales requeridos para la puesta en
práctica de las propuestas contenidas en el presente trabajo.
Apelando
intensivos a un pococomo
de formación de improvisación,
los descritos es posible
poco iniciar
después de programas
tomar la
decisión en este sentido, y seleccionar a los participantes en un lapso
mínimo de dos o tres meses.
Conclusión
52. El presente capítulo es preliminar y exploratorio en su totalidad.

Otros tendrán que evaluar su pertinencia a las necesidades y
condiciones imperantes actualmente en Venezuela. Se presenta como
un aporte personal para nutrir los procesos de reflexión que se realizan
en este ámbito en Venezuela.

X. VEINTIUNA REGLAS PARA NEGOCIADORES

POLÍTICOS
U NA característica relevante del escenario político mundial es la

importancia de las negociaciones frente a frente entre líderes
gubernamentales. De estos encuentros y gracias al alertamiento y
disposición personal por parte de quienes participan, eventualmente han
derivado avances significativos, en el rompimiento de pautas
establecidas (como ha sido el caso en las negociaciones de Campo David
entre Egipto e Israel). Tales avances son menos factibles en la política
internacional entre países cuyas burocracias están atrapadas por un
conservadurismo agregativo y dinámico. Nuestro conocimiento de la
historia, así como los descubrimientos en psicología, dinámica de
grupos, antropología cultural y teoría de las decisiones, demuestran los
serios peligros de investir a los gobernantes con poderes para efectuar
regateos y negociaciones a su discreción.
Inspirado por las pláticas del Medio Oriente y como parte de un
estudio más amplio, diseñado para auxiliar a los gobernantes en su
quehacer, he formulado 21 reglas para jefes de gobierno comprometidos
a participar en negociaciones internacionales, en un lenguaje adecuado
para esta naciente y singular clientela.
R EGLA NÚM. 1. Precaución con las negociaciones personales

La tentación de comprometerse de manera personal en
negociaciones importantes puede ser abrumadora ya que te sientes
moralmente responsable por el resultado de negociaciones críticas que
pueden cambiar el curso de la historia. Confías en que la fuerza y la
visión que te hicieron gobernante te servirán como negociador. Buscas
los beneficios políticos donde otros han fallado o temen intentarlo; gozas
al conformar la historia con tus propias expresiones y concepciones,
mientras los medios de comunicación observan cada uno de tus
movimientos.
salida. Pero, por
Tu ansiedad ¡cuidado!
el éxitoPuedes
puedeencaminarte hacia
tener un efecto un laberinto
boomerang quesin
obligue a aceptar lo inaceptable. Sin embargo, habitualmente conviene
dejar que los ayudantes de confianza preparen el camino, para que tu
entrada en escena sea después de que se haya asegurado un acuerdo
razonable, aunque en ciertas situaciones ser demasiado cuidadoso
puede resultar la peor de las opciones. Cuando parezca que los
acontecimientos siguen una tendencia irreversible hacia confrontaciones

explosivas, deberás basarte en su historia para romper creativamente

esas tendencias. En algunas circunstancias conviene recurrir a la
negociación personal con otros gobernantes; esto pudiera ser peligroso,
pero el dejar de hacerlo muchas veces puede ser peor. En consecuencia,
para reducir los graves riesgos implícitos en toda negociación entre
gobernantes, son esenciales
más difícil de todos: aprenderlos
y preparativos cuidadosos,
reaprender por incluyendo el
uno mismo.
R EGLA NÚM. 2. No se debe confiar en corazonadas
La mayoría de los gobernantes no son genios y aun los genios están

hechos de carne y hueso. Sin importar qué tan capaz seas, no eres la
excepción a esta regla. Por lo tanto, no se debe confiar demasiado en la
intuición ni en el talento para improvisar. Recuérdese que la intuición es
particularmente falible como instrumento para calcular por anticipado
los movimientos y reconocer las intenciones reales de los adversarios,
así como para contender con la incertidumbre. En particular, se debe
desconfiar de la llamada ―química‖ de lo inesperado. No dejarse influir
en exceso por las primeras impresiones maniqueas y ser suspicaz ante
los efectos asambleístas respecto a las propias decisiones.
R EGLA NÚM. 3. Basar las opciones trágicas sobre consideraciones a

largo plazo
Podrás confrontarte ante alternativas penosas y trágicas que impliquen

el sacrificio de valores, creencias, compromisos, metas y aspiraciones
importantes, a causa de cuestiones aún más importantes y
fundamentales. Basa tus opciones en el largo plazo y considéralas desde
el punto de vista de las necesidades de tu pueblo y no las sustentes en
ideologías o situaciones inmutables. En realidad, los cambios en los
llamados ―hechos‖ deben ser la respuesta principal en las negociaciones
exitosas y un requisito para su vigencia. El pensamiento de estrategia
política a largo plazo es abierto y sensitivo al cambio dinámico, y la
discontinuidad es la única base admisible para optar por alternativas
trágicas en momentos críticos.
R EGLA NÚM. 4. Trabaja muy de cerca con tu equipo

El tiempo disponible para preparar negociaciones frecuentemente es

muy corto. Por lo tanto, asegúrate de que tu equipo y unidades de
inteligencia inicien preparaciones tan pronto como se manifieste sobre el
horizonte la primera posibilidad de negociación. Este trabajo de equipo e
inteligencia debe explorar y analizar los antecedentes generales de las
negociaciones así como
Mantén una relación los asuntos
personal, particulares
que sea estrecha,que van a discutirse.
de cordialidad y
confianza con el equipo y las unidades de inteligencia, sensibilizándolos
respecto a tu forma de pensar y tus intereses. Tomar parte
simultáneamente en el trabajo del equipo te servirá como preparación
ante las negociaciones, mucho más que si sólo leyeras los informes del
equipo, documentos tácticos, o si atendieras a la exposición de sinopsis
formales. Pero sé cuidadoso en no restringir ni cerrar el ámbito de
creatividad del equipo; aún más, insiste en un tipo de pensamiento no
convencional y aun contraconvencional.
R EGLA NÚM. 5. Sé creativo, pero con cierto grado de escepticismo
Creatividad e innovación son características de un selecto grupo de

hombres de Estado, quienes frecuentemente se han frenado por
tendencias conservadoras, inercia y políticas burocráticas. No debes
permitir que barreras de este tipo impidan cumplir con tu papel como
arquitecto de políticas estratégicas a cargo de configurar un nuevo
futuro. Pero toma en cuenta los peligros y defectos propios de las
nuevas propuestas
tendencia e ideas
a ver en tus ideasradicales, incluyendo
expresiones tu complaciente
optimistas, con las que sueles
estar muy comprometido. Por lo tanto, no propongas nuevas ideas de
largo alcance sin someterlas antes a una crítica franca y penetrante a
cargo de un ―grupo de resonancia‖ confidencial de entre tus ayudantes
profesionales, sujetos a un riguroso secreto.
R EGLA NÚM. 6. Perseguir el resultado real y no las formulaciones

legales
La suficiencia global de un acuerdo y su proceso de negociación radica

en su resultado real sobre la cruda realidad y no en su consignación
lateral. Por consiguiente, tanto las posiciones en la negociación como la
formulación de los acuerdos deberán ser evaluados como instrumentos
de intervención en procesos complejos de políticas, sociedad y
economía, así como en los procesos sociales estratégicos. Lo

verdaderamente importante radica en los efectos aceleradores, los

efectos catalizadores y la masa crítica de cambios que se plasman sobre
la realidad que se presenta. Los puntos de vista jurídicos (como la
asesoría legal tiránica) deberán ser restringidos, ya que tienden
seductoramente hacia un mundo artificial que tiene muy poco que ver
con la evolución de los hechos.
R EGLA NÚM. 7. Considérense en forma explícita los costos y

beneficios de la ambigüedad
Pondérense con cuidado los usos y abusos de la ambigüedad en las

formulaciones, como un instrumento para obtener una semblanza del
acuerdo. La ambigüedad puede tener un costo efectivo si existe una alta
probabilidad de que las posiciones fundamentales de los participantes
cambien con el tiempo y de esta manera permitan futuros acuerdos en
cuestiones cuya convergencia está obstaculizada en el presente, salvo
que sea encubierta por la ambigüedad. La ambigüedad puede ser útil
también cuando existe una alta probabilidad de tener con posterioridad
una posición más fuerte, justo cuando deben tomarse resoluciones. Sin
embargo, si ésta da lugar a que se incremente el desacuerdo o se
debiliten posiciones, será mejor atender a la solución de desacuerdos en
el mismo momento y no dejar que como bomba de tiempo estalle justo
cuando sea más inconveniente.
R EGLA NÚM. 8. Considérese el acuerdo solamente como el eslabón

de una cadena
Un acuerdo no es más que un giro en el paso del tiempo. Aun cuando el

acuerdo constituya un parteaguas, sus verdaderas consecuencias y
duración dependen de desarrollos y cursos de acción política posteriores.
Por consiguiente, considera las negociaciones y los acuerdos como
eslabones transitorios de una larga cadena giratoria de cursos de acción
política, cuyos segmentos más largos condicionan las negociaciones.
En consecuencia, un diseño cuidadoso de las opciones de acción
posteriores al acuerdo constituye una parte integral en la preparación de
las negociaciones, simétricamente, cuenta con que los otros partícipes,
harán lo propio al configurar y reconfigurar en su favor el resultado de
los acuerdos mediante las actividades posnegociadoras.

R EGLA NÚM. 9. Estudia con cuidado a los partícipes y actúa en

consecuencia
En una negociación los partícipes pueden ser muy diferentes. Cada uno
tiene distintivamente su propio lenguaje, imagen del mundo,
interpretaciones de la realidad, ideologías, valores, principios, estilos en
la negociación, etc. En particular, si provienen de otras culturas, las
diferencias podrán ser muy acentuadas al grado de frustrar el proceso
de la negociación por muy dispuestos que se encuentren. Conviene, en
consecuencia, estudiar con cuidado a los adversarios y estimular al
propio equipo para que entiendan cabalmente su forma de ser, pero no
se permita que su extranjería induzca mistificaciones o subordinaciones.
Los partícipes no son superhombres por más que lo intenten y
traten de impresionar aun recurriendo al cosmético de los medios de
comunicación masivos y la manipulación de la opinión pública; se trata
también de otros yseres
graves apremios humanos
tensiones. que al igual que
Su pensamiento unoverse
puede estáninfluido
sujetospor
a
el propio, siempre que se disponga de un profundo conocimiento de
ellos y de su situación. En esta competencia, el profundo conocimiento
de la situación, el excelente trabajo en equipo y la perseverancia
identifican al ganador. La catarsis, entendida como la propia proyección
sobre los otros y la avidez por la autogratificación es lo que señala al
perdedor.
R EGLA NÚM. 10. Planear la “espontaneidad”

Cuidadosamente escenificado, el ―comportamiento espontáneo‖ es una
carta de triunfo en la negociación, sobre todo ante la presencia de
medios de comunicación que demandan histrionismo. Hay que estar
alerta en todo momento, ya que aquello que se diga o haga no podrá
invertirse sino al precio de altos costos. En consecuencia, será necesario
estar atentos ante el uso imprudente de la espontaneidad. Uno de los
secretos para lograr negociaciones exitosas es el uso cuidadoso de la
―espontaneidad planeada‖, basada en una preparación concienzuda pero
oculta. Precocinar
posibles‖ proveeráun menú amplio
el platillo y variado
correcto de a―espontaneidades
que se va servir en momentos
fugaces pero propicios, lo que resulta una táctica recomendable con
poco peligro de deterioro.
R EGLA NÚM. 11. Predisposición favorable para intercambiar

símbolos a fin de alcanzar logros concretos
No se debe insistir en ritualismos, honras y satisfacciones simbólicas, a

menos que éstos sean esenciales para la demostración de fortaleza y
determinación. Frecuentemente poco cuesta ceder con gestos emotivos
y satisfacciones simbólicas si a cambio se obtienen ganancias concretas.
Recuerda que tanto la gratificación como el ―sentirse bien‖ a título
personal no constituyen un resultado ventajoso en las negociaciones,
aunque otros traten de engatusarte con este tipo de señuelo barato. No
permitas que sensibilidades superficiales o emociones vulgares influyan
sobre tu ánimo al volver a casa, alterando la trayectoria trazada.
También hay que ser precavido en no ahogar a los partícipes en una
hipérbole emotiva: ellos no son idiotas, si se les engaña demasiado o si
ellos piensan que se les está tratando de engañar, posteriormente
obtendrán doble o triple pago.
R EGLA NÚM. 12. Seleccionar racionalmente las estrategias de

negociación
Para atender mejor las necesidades de negociación, resulta conveniente

disponer de diferentes combinaciones de estrategias de regateo. No
existe esperanza alguna en asumir tácitamente la disposición sorpresiva
de una bolsa de ofertas, de modos de instauración o reacción, de
posturas recalcitrantes o amables, de una imagen de espontaneidad o
circunspección, de posiciones de grupo o exploraciones individuales o de
estrategias aleatorias de negociación. Es necesario entonces hacer un
análisis explícito y disponer de decisiones conscientes al llegar a esta
faceta en el manejo de las negociaciones, evitando adoptar una postura
de percepción rígida ante el repertorio de ofertas de regateo a cambio
de otra que se caracterice por una exploración sistemática preparatoria
y una evaluación y aprendizaje simultáneos en tiempo real.
R EGLA NÚM. 13. Preparar el contexto de la negociación
A veces las negociaciones y sus resultados se manifiestan influidos y

hasta determinados por sucesos externos a la situación de regateo.
Éstos incluyen tanto acontecimientos independientes como aquellos que
pueden ser manipulados por las partes en la negociación. Estos sucesos
tienen influencia en el regateo, porque pueden cambiar las realidades
relevantes o bien porque sirven de señales tácitas o manifiestas. De

aquí la importancia que tiene intentar predecir los desarrollos de las

principales opciones que pueden influir en el proceso de negociación en
los entornos relevantes de política estratégica. Lo menos que podrá
hacerse será mantener tales desarrollos y tener una percepción rápida
de su efecto potencial. Adoptando una postura más activa, se prestará
particular
menos en atención
el ámbitoadel
aquellos
propiosucesos de control
país; para estimarmás relevantes,
el efecto posiblepor
quelo
pueden tener sobre las negociaciones, así como para intentar su
preparación más atingente.
R EGLA NÚM. 14. Reconocer y enfrentar las incertidumbres
El mundo contemporáneo es turbulento y constantemente está

cambiando, aun las pautas de cambio están cambiando. De aquí que la
incertidumbre tenga lugar dentro de la realidad. Cabe suponer entonces
que el análisis, la inteligencia y el pensamiento depurados pueden
implicar y estructurar la incertidumbre, aunque no pueden aún reducirla
en grado significativo. Resulta entonces que todas las decisiones
importantes son, en esencia, apuestas difusas, algo así como una lotería
donde privan las reglas ambiguas y constantemente cambiantes. Tal
situación objetiva obliga a adoptar cuatro efectos desagradables: 1)
reconocer que la incertidumbre es inevitable y, por lo tanto, en las
consecuencias de cada decisión existen riesgos de carácter aleatorio; 2)
se estará lo bastante alerta para atender los descalabros producto del
uso de la intuición
situaciones en que para contendercomo
se manifiesta con lala incertidumbre, sobre todo en
percepción de cierta
certidumbre subjetiva, como una actitud inconsistente ante el riesgo o
ignorar las probabilidades bajas y las posibilidades contraintuitivas, aun
cuando produzcan un efecto crítico, así como recurrir al uso de
decisiones de autoridad como opción a todas luces engañosa para
asegurar el futuro; 3) los juicios de ―lotería‖ inevitables se deben
enfrentar conscientemente y elegirse de entre una variedad de riesgos
diferentes, y 4) reconocer y reconciliarse con lo provisional, ya que aun
el acuerdo más perenne está sujeto a modificaciones; para ello conviene
adoptar una perspectiva de aprendizaje permanente ante una realidad
en constante desenvolvimiento. El buen trabajo en equipo y la
disposición para atender los aspectos de a incertidumbre son auxiliares
para contender con la inevitable y omnipresente aleatoriedad en toda
negociación.

R EGLA NÚM. 15. Estar preparado para fracasar
Por esencial que pueda ser el éxito y por mucho empeño que dediquen
los participantes para lograr convenir en una negociación, ésta puede
fracasar. Por tanto, habrá que planear una línea de retirada para esta
contingencia y preparar a la opinión pública en el propio país (y en otros
observadores interesados). A fin de evitar una encrucijada en la que los
costos de una ruptura en la negociación sean intolerables, es necesario
a lo largo de las negociaciones elaborar opciones para el fracaso, que
resulten relativamente convenientes en el caso propio y de alto costo
para el resto de los participantes.
Tener presente que el fracaso en las negociaciones puede provocar
nuevas oportunidades para todos. Por ello, se debe estar preparado
para hacer propias tales opciones antes que los otros.
En el transcurso de lo cual hay que tener en cuenta los peligros de
adoptar posturas proféticas de predestinación, así como los peligros de
retroceso que puede llevar la negociación a sus orígenes,
degenerándose así los esfuerzos ya invertidos.
R EGLA NÚM. 16. Recuérdese la ingeniería humana
No se subestimen ni desprecien aquellas características menores del

llamado Homo sapiens, las cuales tienen influencia continua en la
conducta negociadora, tales como la fatiga, la presión del tiempo, la
tensión y el stress, los relojes biológicos y los ciclos alimentarios, las
necesidades biofísicas y otros. Recurrir al consejo y el apoyo de
profesionales con objeto de superar dichas desventajas y maximizar el
desempeño propio, en tanto se diagnostica y se reconocen tales
debilidades en las otras partes. Al negociar bajo condiciones hostiles,
conviene protegerse contra el uso inescrupuloso de la ingeniería humana
por parte de los adversarios, entre los que pueden incluirse el uso de
psicofármacos y dispositivos técnicos que permiten doblegar la voluntad
e influir en las decisiones.
R EGLA NÚM. 17. Basar los acuerdos en intereses reales

complementarios
Si bien las estrategias y tácticas en la negociación son importantes, la

única base confiable para un acuerdo viable y relativamente estable es
estar apoyado en los fundamentos sólidos de los intereses reales

compartidos entre las partes, o al menos sobre la creación de una base

para hacer que tales intereses se acrecienten. Aquí descansa la función
principal y el reto de quienes encarnan al arquitecto del nuevo y mejor
futuro político. El tener éxito en esta aventura radica en superar los
conceptos tradicionales, cambiar las posiciones básicas y reexaminar
dogmas hasta
Estado, por ahora
lo que aceptados.
conviene Ésta espara
prevenirse la prueba de todo
un posible hombre
retraso de
en los
convenios y preparar una plataforma de recuperación para las nuevas
negociaciones, aun después de un periodo de conflicto intenso: sembrar
a largo plazo intereses compartidos que sean sustantivos es el mejor
seguro para lograr el acuerdo final y la cooperación. Tener cuidado en
compensar los beneficios económicos con los intereses compartidos.
Además, la ingenuidad de un pensamiento condicionado por el mercado
no está fuera de consideración, puesto que las naciones no se conducen
necesariamente como actores racionales motivados por bienes
materiales, las ideologías, la idiosincrasia, la gloria y la satisfacción en el
cumplimiento de ciertas misiones no son menos importantes, sobre todo
en países no occidentales, recientemente formados. Por lo tanto,
considérese con todo cuidado cuáles son los ―intereses reales‖ bajo la
propia perspectiva de pensamiento de acuerdo con los valores, gustos y
cultura de las partes, para planear en consecuencia el desempeño
futuro.
R EGLA NÚM. 18. Cultivar el apoyo doméstico
Las negociaciones importantes inquietarán por igual a los partidarios

como a los adversarios, y podrán ejercer ciertos efectos respecto al
apoyo político del que se depende. A mayor innovación, sorpresa e
intentos por crear una nueva realidad, mayores serán los ataques y más
se erosionará la base doméstica de apoyo. Téngase esto siempre
presente y dedíquense esfuerzos continuos para mantener y fortalecer la
propia base, aun bajo la carga de negociaciones críticas. Si se puede
alcanzar un acuerdo con los adversarios, se debe ser capaz de ganar
sobre los amigos y seguidores, aunque en ocasiones esto resulta más
difícil. No obstante lo que Bismarck decía, un estadista real no practica
la política como el arte de lo posible, sino como el quehacer de lo
necesario y lo deseable, aun si lo posible es aparentemente imposible,
atendiendo a las necesidades reales del pueblo y los valores humanos
más preciados.

R EGLA NÚM. 19. Invertir en el propio equipo
Cuánto más importantes y difíciles sean las negociaciones, mayor

provecho tendrá invertir en la preparación y guía del propio equipo. Hay
que establecer una ―isla de excelencia‖, habitada por personas con
experiencia, sabiduría y calificaciones profesionales que puedan
integrarse al propio equipo formando un ―grupo de resonancia‖ que
puede auxiliar en los preparativos de las negociaciones y proveer apoyo
en la cumbre de las negociaciones. Se requiere ser estricto acerca de las
calificaciones del personal de la unidad, su composición multidisciplinaria
y su diversidad de experiencias vivenciales y percepciones políticas. Se
debe proteger firmemente al equipo frente a presiones tanto
organizativas como personales, incluyendo la propia. Cuídese de
―aquellos que dicen sí a todo‖ y de aquellos que subvierten sus propias
opiniones a lo que piensan que se desea escuchar. Este equipo estará al
servicio
confianzapropio
mutuay de los principales
y evitando colegas,
todo tipo con completa lealtad,
de fugas.
R EGLA NÚM. 20. No menospreciar las metodologías formales
Así como el ojo requiere del telescopio o del microscopio para mejorar
su visión tanto de lo distante como de lo pequeño, el cerebro humano
requiere de instrumentos y herramientas para disponer de la
complejidad, confrontar la incertidumbre e intervenir en la realidad
cambiante. Tratándose de negociaciones, los auxiliares del pensamiento
incluyen mapas de asuntos e iniciativas, perfiles de personalidad, juegos
y simulaciones, escenarios alternativos, árboles de decisión, modelos de
la teoría de juegos, análisis de puntos de inflexión, pruebas de
sensibilidad y demás. Ninguno de estos instrumentos, o sus
combinaciones, es sustituto del juicio, la intuición y la sabiduría; sin
embargo, es incuestionable su servicio para reforzar los puntos fuertes,
equilibrar los débiles (aun Ulises necesitó de ataduras para escapar a la
tentación de las sirenas) a la vez que proveen de dimensiones
adicionales de discernimiento, creatividad y entendimiento. Presionar y
progresar en el
inadecuadas; uso pleno de
únicamente estosorecursos
el necio no implica
el ignorante situaciones
tiene miedo a los
métodos que no puede entender y los rechaza sin verlos. El uso
complejo de los auxilios y apoyos intelectuales y científicos, puede
constituirse en el instrumento requerido para lograr negociaciones
exitosas. Consecuentemente, conviene estimular al máximo el uso
múltiple de metodologías destinadas a la preparación y manejo de las
negociaciones. En todo caso, conviene que el equipo esté al tanto y

dispuesto a servirse con refinamiento de tales negocios, a la vez que sea

lo bastante sensible como para reconocer sus errores, sin olvidar que
existen ciertos aspectos en el análisis, como son la reflexión
contemplativa y la simulación o lo fortuito, que en ocasiones pudieran
ser más importantes que algunas conclusiones formales.
R EGLA NÚM. 21. Aceptar la responsabilidad histórica
La decisión final es propia y está sujeta al proceso político del país al

que se pertenece. Recuérdese que los seres humanos son sujetos de
debilidades. Por consiguiente, hay que fomentar el autoanálisis y la
autocrítica para enterarse de los puntos débiles propios, revisar y volver
a revisar las posiciones propias para adoptar una actitud clínica de
atención separada de la propia opinión y sujetar el comportamiento en
las negociaciones a una crítica franca y una evaluación llevada a cabo
por los colaboradores profesionales y colegas. Asimismo, hay que estar
consciente que aquellos que presionan con sus opiniones sufren también
de debilidades similares en menor o tal vez mayor medida; que la
opinión pública tiende hacia lo visceral o lo conservador, y que cada
decisión implica riesgos. Sin embargo, la decisión final y la
responsividad* histórica son estrictamente producto de la propia
responsabilidad.
*
Situación en la cual un negociador está sujeto a cuestionamiento respecto a la
gestión encomendada.


XI. ANÁLISIS DE CURSOS DE ACCIÓN POLÍTICA PARA
GOBERNANTES *
LA PROPUESTA básica de este capítulo es que el desarrollo del análisis de

los cursos de acción política para gobernantes debe constituir un
aspecto fundamental en el replanteo del proceso de investigación de
operaciones.1 El papel decisivo que los gobernantes cumplen en las
sociedades contemporáneas, porque enfrentan desafíos cada vez más
difíciles, genera la urgente necesidad de otorgarles ayudas para la
formulación de opciones de decisión, incluyendo el análisis de los cursos
de acción política. Pero para que el análisis de cursos de acción política
constituya una contribución útil en las decisiones de los gobernantes, se
hace un número significativo de cambios propuestos en la teoría y la
práctica del análisis de los cursos de acción política necesario. En este
capítulo se presenta un planteamiento preliminar, como un enfoque
inicial y como un estímulo para la elaboración y el trabajo intensos. El
análisis de los cursos de acción política para gobernantes es un tema
delicado y problemático y también descuidado, que necesita de un
esfuerzo concertado, de grupos mixtos con experiencia variada y de
distintas disciplinas profesionales, como también de cuidadosas pruebas
piloto.2
Después de una discusión introductoria acerca de la importancia de
las decisiones de los gobernantes, exploro nueve cambios radicales que
se requiere hacer en el actual estado del arte del análisis de los cursos
de acción política para hacerlo útil en las decisiones de los gobernantes.
Estas innovaciones tienen que ver con las siguientes facetas del análisis
*
Traducido por Sergio Anacona Paladino y corregido por Samuel Schmidt.
1
Utilizo el término ―investigación de operaciones‖ en su más amplio significado, con
referencia a todos los enfoques sistemáticos para mejorar el proceso de formulación de opciones
de decisión. El concepto de análisis de cursos de acción política es un tanto más estrecho y
cubre la aplicación de pensamiento y métodos semicientíficos para que las decisiones y el
proceso para tomarlas sean más efectivos. En torno al uso general que doy a estos términos —
un tanto diferente— véase Design for Policy Sciences, Nueva York, American Elsevier, 1971. La
expresiónde―análisis
―análisis sistemasde cursos de
aplicados‖, acción
como política‖
se usa en gran de
en el contexto medida
la IIASAse. superpone al concepto
2
Este capítulo sirve a un doble propósito: uno, discutir su tema directo, el análisis de los
cursos de acción política para gobernantes, y dos, intentar una evaluación más amplia del estado
actual en que se encuentran: el análisis de cursos de acción política, el análisis de sistemas, el
análisis de sistemas aplicados, la investigación de operaciones, las ciencias de los cursos de
acción política, etc., usando decisiones de gobernantes como casos para explorar los actuales
límites de estas disciplinas y las profesiones que asisten en la decisión, y para adelantar una
visión de los cambios que se necesitan para aplicarlas a los problemas masivos de la sociedad.
En mi próximo libro, The Complete Grandpolicy Analist, Londres, Macmillan (en prensa), trato en
forma extensiva estos problemas.

de los cursos de acción política: 1) el modelo normativo subyacente, 2)

diagnósticos, 3) arquitectura, 4) metodologías, 5) consideraciones
políticas, 6) ambiente del poder, 7) tipo de personalidad, 8)
características institucionales y 9) funciones sistémicas. Concluyo con
algunas observaciones en torno a la realidad y las perspectivas,
haciendo unaybreve
gobernantes revistalas
discutiendo de barreras
las actuales
que ayudas de elasesoría
dificultan paradel
desarrollo
análisis de cursos de acción política para gobernantes y las maneras de
superarlas. Todo esto hecho como un intento de realizar un tour de
force en una tierra extraña, que por fuerza plantea más preguntas que
as respuestas que provee.
La importancia de las decisiones de los gobernantes
Declarar que las decisiones de los gobernantes son importantes3 no

es caer en un lugar común. Considerar que el futuro de las naciones
está determinado por la ―diosa de la fortuna‖, tanto en el sentido de los
acontecimientos exógenos como en el sentido de infraestructuras y
tendencias internas incontrolables,4 significaría que todas las políticas de
gobierno, incluyendo las decisiones de los gobernantes, son de poca
importancia. Por otra parte, si se considera que las decisiones de
gobierno son un proceso colectivo con poco efecto específico respecto
del individuo, incluyendo a los políticos del más alto nivel, entonces las
decisiones de los gobernantes generan pocas consecuencias. 5 Ambas
3
La expresión ―gobernantes‖ se refiere a los jefes de gobierno al margen de títulos y
posiciones formales. También incluye a los colegas de mayor nivel de los jefes de gobierno, con
las modificaciones adecuadas. La mayor parte de mi análisis también se aplica a un segundo
escalón de gobernantes y, con otras modificaciones, a jefes de grandes corporaciones,
organizaciones internacionales y otras entidades no públicas. En este capítulo, enfoco el análisis
de gobernantes en el sentido primitivo y completo del término, es decir, jefes de gobierno. El
lector no debería tener dificultades en ajustar mis comentarios, hallazgos y recomendaciones a
otros tipos diferentes de gobernantes y subgobernantes.
4
Algunos de los mejores análisis acerca del papel relativo a la disputa entre la historia y la
voluntad humana para modelar el futuro de la sociedad comenzaron en Italia durante el
Renacimiento, especialmente en Florencia. Véase Machiavelli and Guicciardini de Felix Gilbert,
(Princeton, Princeton University Press, 1965, y The Machiavellian Moment, Princeton, Princeton
5
Se trata de un gran prejuicio en gran parte de la teoría de la organización como de
las ciencias de los cursos de acción política, probablemente debido a dos razones: a) la
ideología liberal occidental no gusta de los ―gobernantes‖ y por lo tanto tiende a
subestimar su importancia y a descuidar su estudio realista, y b) Los métodos de
investigación conductual no pueden estudiar las decisiones de los gobernantes, por cuanto son
inaccesibles y estadísticamente únicas. El descuido del estudio de los gobernantes en la
bibliografía sobre cursos de acción política públicos resulta, por decir lo menos, asombrosa.
Véase Understanding Public Policy, de Thomas R. Dye, Englewood Cliffs, Prentice-Hall, 1975, 2a.
edición. Una excepción destacada es President and Prime Ministers, de Richard Rose y Ezra N.
Suleiman, Washington, D. C, American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1980. Sólo

perspectivas son parte de la realidad. Pero tengo la fuerte impresión que

dentro de la estrecha perspectiva de la producción política, diferenciada
del punto de vista bioevolucionista de que el Homo sapiens es una
especie zoológica, el efecto de las decisiones de los gobernantes es real
y significativo. Aún más, a pesar de las muchas opiniones en sentido
contrario,
en aumento la en
importancia de de
varios tipos lassociedades,
decisiones de los gobernantes
incluyendo parece ir
las democracias
occidentales y los países en desarrollo. 6 , 7
Las razones, que dan importancia a las decisiones de los
gobernantes entre otras, son:
Necesidades político-psicológicas. A pesar de que el fenómeno no
está completamente comprendido y que su intensidad varía de país
a país, pareciera existir en la psicología de las masas cierta
necesidad de personalidades políticas visibles y, en especial, de
gobernantes.8
parte de la bibliografía que tiene específicamente que ver con los gobernantes adopta una
actitud diferente, como es el caso de la editada por la presidencia de los Estados Unidos de
América.
6
Por desgracia, no estoy lo bastante familiarizado con las funciones de gobierno en los países
socialistas del Este como para discutirlos en particular. La bibliografía disponible en inglés
sencillamente no entrega suficiente información. Por ejemplo: en The Scientific Management of
Society, Moscú, Progress Publishers, 1971. V. G. Afanasyev no trata el muy importante papel de
los gobernantes. Yo parto del supuesto de que los elementos principales de mis planteamientos
se aplican a todas las sociedades, y que las características básicas de la maquinaria de gobierno
son similares en todos los países industrializados.
7
Empleo la expresión ―países en desarrollo‖ —y pido disculpas— sólo en ausencia de otra
mejor. Es un grave error poner a todos los países no occidentales o no socialistas del Este en un
solo saco,
Esta aun si Japón
clasificación y China
residual están delas
no considera algún modo incluidos
extremas en entre
diferencias las denominaciones anteriores.
países tales como Chad,
Kenia, Corea, India, Perú, Venezuela y Arabia Saudita, sólo para tomar algunos ejemplos
arbitrarios. La expresión ―países menos desarrollados‖ (PMD) es aún peor, agregando un insulto
a la confusión. Tampoco lo es el concepto ―países en modernización‖, identificando
―modernización‖ con ―occidentalización‖. Reconozco este problema, pero no lo puedo tratar de
otra manera en este capítulo, excepto usar un término inapropiado pero muy utilizado y
tácitamente comprendido.
8
No voy a recargar estas notas suministrando referencias en torno a cada punto que toco;
me voy a limitar más bien a la bibliografía seleccionada que recomiendo a los analistas de cursos
de acción política, y profesionales afines, como lectura urgente para quienes desean enfrentar en
serio los problemas de ayuda a los gobernantes. Pero como lo señalo más adelante, el descuido
del fenómeno psicopolítico es una grave debilidad del actual análisis de los cursos de acción
política, descalificándolo no sólo desde el punto de vista de las decisiones de los gobernantes,
sino también
sociedad. De desde
esto seeldesprende
punto de vista
que eldellector
manejo
debedesuplir
la mayoría de losleyendo,
esta laguna problemas críticos
para de la
comenzar,
los siguientes títulos: Populismo, de Margaret Canovan, Nueva York, Harcourt Brace Jovanovich,
1981; Skills, Outlooks and Passions: A Psychoanalytical Contribution to the Study of Politics, de
A. F. Davies, Cambridge, Cambridge University Press, 1980; Crazy States, de Yehezkel Dror,
Millwood, Nueva York, Krans Reprint, 2a. edición, 1980; The Passions and the Interests, de
Albert O. Hirschman, Princeton; Princeton University Press, 1977; y para una perspectiva muy
diferente, que contribuye con toda una dimensión al análisis de los cursos de acción política y,
por ende, a las decisiones de los gobernantes y al análisis de los cursos de acción política,
orientado a los grandes problemas de la sociedad, Fin-de-Sicle Vienna, de Carl E. Schorske,
Nueva York, Vantage Books, 1981.


Los medios de comunicación. El que los medios de
comunicación de masas, en especial la televisión, centren la
atención en los jefes de gobierno, sirve para reforzar su poder, aun
en los casos en que su posición sea la de un primus inter pares.
Transacciones de poder. La creciente oligopolización y
fragmentación del poder crea vacíos que requieren de agentes de
poder que realizan combinaciones significativas mediante la
elaboración y reelaboración de las alianzas. Los gobernantes están
en una situación única para cumplir esta función, lo que a su vez
refuerza considerablemente su poder. Este papel adquiere
diferentes formas según el régimen, pero es fundamental en todos
los países.
El carisma. Los problemas actuales, en numerosos países,
exigen cambios en la política y en la configuración social, que no
pueden manejarse sin concentraciones de poder y captación de
consenso, a menudo más allá de la capacidad de las alianzas entre
intereses partidarios.9 Esta necesidad objetiva de poder carismático
produce una situación favorable para los gobernantes con
potencialidades relevantes.10
Cursos de acción política empresariales. Las innovaciones en
los cursos de acción política son fundamentales en la mayoría de los
países para enfrentar los desafíos cambiantes. La burocracia común,
generalmente, no es capaz de producir innovaciones a contrapelo
de su tradición política. 11 En una gran mayoría de países, las
innovaciones
largo alcance,paradigmáticas en los cursos
y que son necesitadas de acción
con urgencia, 12 política de
dependen de
13
decisiones políticas empresariales del más alto nivel; de ahí la
9
Resulta asombrosa la tendencia de la bibliografía en la ciencia política en los Estados Unidos
a pasar por alto esta necesidad debido a su pensamiento económico de mercado y sus supuestos
positivistas-nacionalistas. Véase un caso típico en The Intelligence of Democracy , de Charles
Lindblom, Nueva York, The Free Press, 1965.
10
Sobre la interacción entre situaciones y gobernantes, véase ―Personality and Political
Leadership‖, de Robert C. Tucker, en Political Science Quarterly, 92, 3, otoño de 1977; pp.383-
393.
11
Mucho se ha escrito acerca del aprendizaje organizacional... Chris Argyris y Donald A.
Schon,
Wesley, Organizational
1978. Pero raraLearning:
vez estasA ideas
Theory for Action
se ponen Perspective,
a prueba; Reading,
la mayoría de losMass., Addison-
organismos de
gobierno, siendo muy conservadores, continúan con sus viejas políticas. Existen organizaciones
innovadoras pero rápidamente caen en el incrementalismo, como lo demuestran los organismos
de bienestar social en los países democráticos occidentales.
12
Uso la expresión ―innovaciones paradigmáticas‖ de acuerdo con Thomas Kuhn en Structure
of Scientific Revolutions, Chicago, University of Chicago Press, 2a. edición, 1970.
13
Existen excepciones. En el Ministerio de Comercio Exterior e Industria del Japón, las
innovaciones de largo alcance han sido producidas por funcionarios de nivel medio. El futuro
demostrará si se trata de un caso transitorio ocasionado por la alta calidad y juventud de estos
funcionarios o si el sistema japonés medio superior de consenso e iniciativas permite

importancia de los gobernantes que puedan satisfacer esta

necesidad.
Interdepartamentalidad. Las necesidades objetivas de carisma
y de cursos de acción política empresariales podrían pasar
inadvertidos y tener poco efecto sobre las funciones de los
gobernantes que no sepan aprovechar semejantes potencialidades.
La situación es diferente en el caso de la ampliamente
reconocida necesidad de una integración interdepartamental que
vaya más allá de la coordinación tradicional. Los costos de la no
integración son evidentes en todos los países, sobre todo en torno a
las problemáticas que interactúan intensamente y que deben ser
tomadas como sistemas, tales como defensa, política exterior,
informaciones, economía, política social, recursos humanos, como
también problemáticas intrínsecamente interdepartamentales como
la ciencia y la tecnología, la energía y el ambiente. La visualización
de
paralosaumentar
requerimientos de unaelperspectiva
fuertemente global de gobierno
papel del gobernante de velar sirven
por un
curso de acción política de integración multi e interdepartamental.
Administración de crisis. Las perturbaciones nacionales e
internacionales causan numerosas crisis. La administración de crisis
está surgiendo como un importante curso de acción política de
gobierno. Durante una crisis, las decisiones de los gobernantes
llenan los papeles centrales, por dos razones; primera, porque la
administración de las crisis está concentrada en sus manos, y
segunda, porque muchas de las supervisiones quedan suspendidas,
en
de parte porincluyendo
la crisis, la presión la
delnaturaleza
tiempo. Por consiguiente,
―crítica‖ la frecuencia
de algunas
circunstancias económicas, contribuye a la importancia de los
gobernantes.
Reuniones cumbre. Las reuniones cumbre están muy de moda,
no sólo para tratar las relaciones exteriores, sino también para
tratar problemas económicos, tecnológicos y de otra índole. Esto
significa una contribución adicional a la importancia de los
gobernantes, quienes no sólo asisten a reuniones cumbre, sino que
se benefician del ritual y de la gloria en los medios de
comunicación, todo lo cual los agiganta en sus países de origen.
Conducción de la sociedad. Más allá de las razones específicas
para la importancia de las decisiones de los gobernantes, una causa
innovaciones en los cursos de acción política organizativos. Véase Modern Japanese Organization
and DecisionMaking, de Ezra F. Vogel, Los Ángeles, University of California Press, 1974, y el un
tanto unilateral pero osado Japan as Number One: Lesson for American, de Ezra F. Vogel, Nueva
York, Harper and Row, 1980. Véase también el Informe núm. 585 del Instituto de Estudios de
Cursos de Acción Política, Japanese Industrial Policy, Londres, Policy Studies Institute, 1980.

fundamental del gran y creciente efecto de las decisiones de los

gobernantes es la expansión de la responsabilidad del gobierno de
dar conducción a la sociedad como una respuesta necesaria a
circunstancias cambiantes. En verdad, como se dijo antes, en un
número creciente de países existe una necesidad cada vez mayor
de una arquitectura
estructurales societaria
significativos con el propósito
en sectores de producir
importantes cambios
de la sociedad.
Esta creciente función de gobierno no puede realizarse sin centros
de poder activos, poderosos y efectivos, cuyo núcleo incluye a los
gobernantes y un modos operandi principal que son las decisiones
de los gobernantes.14 Al respecto, es importante comprender la
naturaleza arquitectónica y de cambio radical que implican los
intentos de reducir el campo de las actividades gubernamentales
que se desarrollan hoy día en algunos países. Para diseñar e
implantar efectivamente ese cambio tendencial se necesita de
excelentes capacidades de dirección, donde gran parte de la carga
de ese cometido recae por fuerza sobre las decisiones de los
gobernantes. Se podría a veces reducir el campo cuantitativo de las
actividades del gobierno central, pero bajo las actuales y previsibles
condiciones, nunca su importancia cualitativa.
En diferentes sociedades varias combinaciones de estos y otros
factores influyen para hacer muy importantes las decisiones de los
gobernantes. Es esta condición crítica de las decisiones de los
gobernantes frente a problemas difíciles, que yacen mucho más allá del
sentido común y de las soluciones intuitivas, la que plantea el desafío
principal para el análisis de los cursos de acción política. En otras
palabras, cómo entregar la ayuda urgentemente requerida para mejorar
las decisiones de los gobernantes.
Cambios que se requieren en el análisis de los cursos de acción

política
La naturaleza radical de los cambios que se necesitan en el análisis de

los cursos de acción política para hacerlos útiles a las decisiones de los
gobernantes queda
cuantitativos mejorque
principales expuesta explorando
se requieren nueve saltos
en el estado del arte.
14

14
Los gobernantes funcionan dentro de varias modalidades, algunas de las cuales, como ya
hemos visto, no se han comprendido del todo, por ejemplo: el carisma. En el estudio moderno
de los gobernantes —tema bastante descuidado— véase The Scientific Study of Leadership, de
Glenn F.) Page, Nueva York, Free Press, 1977, como también la recopilación editada por el
mismo Political Leadership: Readings for an Emerging Field, Nueva York, Free Press, 1972.


Modelos normativos subyacentes
El análisis de los cursos de acción política, al igual que la mayoría de las

investigaciones de operaciones, trata de mejorar las decisiones
desplazándose hacia un tipo de modelo normativo, ya sea un modelo de
―racionalidad‖ para la formulación de opciones de decisión, o uno más
reciente y algo más ambiguo, un modelo de sistemas para la
formulación de opciones de decisión. 15 Estos enfoques son sólo de
utilidad limitada cuando se trata de las decisiones de los gobernantes.
Aun cuando sean suplementados por un reconocimiento justo de la
importancia de los componentes extrarracionales en la política de
formulación de alternativas de decisión por preferencias, 16 estos
modelos descuidan el contexto de las situaciones en el que tienen lugar
las decisiones de los gobernantes. En particular, porque ignoran las
propensiones
gobierno y en enlaslavariedades
decisión incorporadas
individuales en
quelainexorablemente
misma condicióninfluyen
del
en las decisiones de los gobernantes, en general para lo peor.
Incorporar el análisis de cursos de acción política ―normal‖ en el
comportamiento de la formulación de opciones de decisión sería
contraproducente debido a la manera en que tales incorporaciones son
procesadas dentro de los métodos de decisión del gobierno, a menos
que estos últimos sean mejorados. En consecuencia, es prioritario
superar los elementos ―incapacitadores de decisiones‖ integrados en la
gestión del gobierno. Esto requiere de un enfoque ―depurador‖, donde el
análisis de los cursos de acción política mejore la formulación de
opciones de decisión de los gobernantes, contrapesando las trampas y
los prejuicios inherentes al proceso.
Las sobrecargas, las tensiones y presiones, las manipulaciones de la
información, la adulación, los oropeles del poder y las deferencias están
entre las características incorporadas a los gobiernos que arruinan las
decisiones. Ellas producen los principales errores de decisión, tales
como: distorsiones en el levantamiento del conocimiento, movimiento
pendular entre el retardo y la hiperactividad en la toma de decisiones,
círculos viciosos, insensibilidad frente a los resultados verdaderos,
represión a las opciones y a la creatividad y muchas más.17 Si
15
Por ejemplo: véase Creating the Corporate Future, de Russell Ackoff, Nueva York, Wiley,
1981.
16
Véase Public Policymaking Reexamined, de Yehezkel Dror, San Francisco, Chandler, 1968.
Un texto introductorio reciente que se distingue por la inclusión de múltiples perspectivas es el
de Percy H. Hill y otros, Making Decisions: A Multidisciplinary Introduction, Reading, Mass.
Addison-Wesley, 1979.
17
Véase The Presidential Experience: What the Office does to the Man, de Bruce Buchanan,
Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1978; Victims of Group-Think, de Yoing L. Janis, Boston,
Houghton Mifflin, 1972, y “Lessons” of the Past: The Uses and Misuses of Histor y in American

agregamos los elementos incapacitadores de decisión, propios de los

problemas que tienen que tratar los gobernantes, tales como la elección
trágica,18 extrema desconfianza y la alta complejidad, y si además
tomamos en cuenta las dificultades de todo dirigente al enfrentar tales
problemas,19 multiplicados por las características especiales del
gobierno,
decisionesladeconclusión inevitable
los gobernantes es queque
requiere el mejoramiento de cursos
el análisis de los las de
acción política adopte una fuerte actitud depuradora. Esto implica que
deben adoptarse modelos de psicología de las decisiones como una base
fundamental para el análisis de los cursos de acción política.20
Diagnóstico
Resulta asombroso que el problema de la evaluación de situaciones

sea casi completamente pasado por alto en el análisis de los cursos de
acción política y en la bibliografía relacionada con el tema. Esta omisión
resulta espantosa cuando uno tiene en mente que la informaron para la
defensa es un cometido de gobierno, con generosidad provisto de todos
los recursos y que se distingue por la posibilidad abierta de fracasos
desastrosos.21 Cuando una situación es incomprendida, cuando
Foreign Policy, 1972, Nueva York, Oxford University Press, 1972.

18
Tomo prestado este importante concepto de Guido Calabresi y Phillip Bobbitt en Tragic
Chotees, Nueva York, Norton, 1979, transfiriéndolo desde el micronivel en el que es analizado al
macronivel de grandes opciones de los cursos de acción política entre lo inoptable, cuando se
deben establecer tasas de intercambio entre valores absolutos. Ésta es una dimensión
importante en muchas opciones críticas que lamentablemente es poco tratada en la famosa
bibliografía del análisis del valor.
19
Véase Decision Making, de Irving L. Janis y Leon Mann, Nueva York, Free Press, 1977, y
The Cybernetic Theory of Decision, de John D. Steimrumer, Princeton, Princeton University
Press, 1974. Para un tratamiento más específico de particulares propensiones al error, véase
―The Freming of Decisions and the Psychology of Choice‖, de Amost Eversky y Daniel Kahnman
en Science, 211, 30 de enero de 1980, 453-458, trabajo sobre el problema del manejo erróneo
de la duda. Sobre las falsas percepciones en el levantamiento del conocimiento, véase Robert
Axebrod en Structure of Decisión, Princeton, Princeton University Press, 1976, y A. R. Harvies en
Perception and Misperception in International Relation, Princeton, Princeton University Press,
1975. Para tratamientos más amplios sobre el proceso organizativo de la formulación de
opciones de decisión, incluyendo el tratamiento de factores incapacitadores de la decisión que
afectan a los gobernantes, véase Routine Decisión Making: The Future of Bureaucracy, de
Michael Irnber, Beverly Hills, California, Sage, 1979, Organization of Decision-Making, de W. I.
Kickert, Amsterdam, North Holland, 1980.
20
Un libro único que brinda sólidas bases para un enfoque que combina la psicología de la
decisión y la teoría organizativa, y para proveer diseños para mejorar las decisiones de los
gobernantes, aunque no relaciona las estructuras a los métodos de análisis de los cursos de
acción política, es el de Alexander L. George, Presidential Decision Making in Foreign Policy: The
Effective Use of Information and Advise, Boulder, Colorado, Westview Press, 1980.
21
La bibliografía y la formación en análisis de cursos de acción política y temas afines
pasa por alto casi por completo la vasta bibliografía sobre fracasos de la información de
inteligencia, a pesar de las importantísimas lecciones que de ella se pueden extraer para la

percepciones del mundo fundamentalmente erróneas sirven de

supuestos que subyacen en la decisión, cuando marcos de referencia
obsoletos determinan de manera implícita la formulación de los
problemas para el análisis, las decisiones resultan desastrosas, con sus
errores iniciales que se multiplican y más bien se refuerzan antes que
corregirse debidobases
postulado sobre al estrecho
falsas. análisis de cursos de acción política
Estas conclusiones generales se aplican en particular a las
decisiones de los gobernantes cuando las presiones de las situaciones y
la ambigüedad de los problemas refuerzan un diagnóstico errado de la
situación y la siguiente formulación errada del problema. Por lo tanto, el
análisis de los cursos de acción política debe moverse en el campo del
diagnóstico, incluyendo los métodos para evaluar situaciones complejas
y para la formulación multidimensional y dinámica de problemas como
fases críticas en el análisis iterativo de cursos de acción política para
gobernantes.
Así, determinar si las situaciones muestran inclinaciones
ascendentes o decrecientes es esencial para proponer a los gobernantes
marcos globales de decisión orientados a buscar decisiones que rompan
la continuidad, lo cual constituye la misión fundamental cuando
importantes facetas societarias van cuesta abajo, mientras que el
incrementalismo resulta más apropiado para las facetas societarias que
se muestran en ascenso.22
evaluación de situaciones y diagnósticos de problemas en general. Una explicación podría ser el

disgusto que provoca el contexto violento de esta bibliografía. Quizá sea ésta una actitud
honorable, pero difícilmente aceptable desde el punto de vista de la racionalidad y el
mejoramiento de la decisión tal como lo pretende el análisis de los cursos de acción política tal y
como debería ser.
Sólo como una introducción al tema, permítanme mencionar la siguiente bibliografía, que
suministra un conocimiento aplicable al diagnóstico, como una dimensión esencial del análisis de
los cursos de acción política: ―Intelligence Policymaking‖, de Richard K. Betts en el The
Washington Quarterly, 3,3, verano de 1980, 118-119; Fate of Facts in a World of Men: Policy
and Intelligence-Making, de Thomas L. Hughes, Nueva York, Foreign Policy Association,
Headlines Series núm. 233, diciembre de 1976; Codeword-Barbarossa, de Barton Whaley,
Cambridge, Mass., MIT Press, 1973,y ―The Pleasures of Self Deception‖, de Roberta Wohlstetter
en 22
el Para
Washington Quarterly,
una ilustración 2,4, otoñovéase
fascinante, de 1974, 54-63.
a Robert
Young en In Commande of France: French
Foreign Policy and Military Planning, 1933, 40, Cambridge, Mass., Harvard University Press,
1978. Su tesis básica es que la mayor parte de la política exterior francesa y las decisiones en
torno a la defensa, tomadas durante el periodo estudiado, fueron gradualmente correctas. Pero,
como Francia se encontraba en una curva histórica descendente, semejantes y ―costosas‖
decisiones no significaron ninguna ayuda. Optimizar en una curva descendente resulta
totalmente inútil, pero, a falta de diagnósticos de alta política y de metodología descriptiva, esto
era todo lo que podía hacer el análisis de cursos de acción política de la época. También vale la
pena considerar en este contexto The Irony of Vietnam: The System Worked, de Leslie H. Gelb y
Richard K. Betts, Washington, D. C, The Brookings Institution, 1979.

Arquitectura
En un número creciente de países, cuyos rasgos societarios principales

requieren rediseño, los gobernantes, además de las decisiones discretas
y limitadas, se enfrentan a la necesidad de una nueva alta política y
hasta nuevas estructuras societarias. En las sociedades occidentales
industrializadas, los cursos de acción política de bienestar social y las
estructuras industriales ilustran estas necesidades. Los países en
desarrollo claramente continúan enfrentados a la construcción nacional y
la modernización como tareas de arquitectura societaria de largo
alcance. Respecto a estas cuestiones, las intervenciones en el campo
sociocultural deben actuar en conjunto con las estrategias económico-
políticas, contribuyendo al reencauzamiento de las capacidades sociales
definitivamente más allá del campo que cubre en la actualidad el análisis
de los cursos de acción política. 23 No estoy pasando por alto los libros
sobre temas
con pocas globales escritos
excepciones 24 por―orientación
son de investigadores de operaciones,
de izquierda‖ que o
y su buena
mala calidad tiene poco que ver con las metodologías profesionales de
sus autores. De ahí que el análisis de los cursos de acción política deba
ser radicalmente ampliado para que abarque la innovación en los cursos
de acción política, el diseño de alta política, la arquitectura societaria y
23
Como ejercicio, invito al lector a estudiar The Arab Predicament, de Forward Ajani,
Cambridge, Cambridge University Press, 1981, y en seguida preguntarse: ¿qué podría aportar el
análisis de los cursos de acción política a un gobernante que se enfrenta a tales situaciones?
Esta pregunta es más fácil de ponderar cuando se formula como un problema hipotético
relacionado con otros lugares y culturas. Pero las brechas y vacíos de los cursos de acción
política que aparecen en un país y otro, van en aumento, lo cual requiere de calidades de
análisis de cursos de acción política mucho más desarrollados que los permitidos por el estado
actual del arte.
24
Subestimados y aun no tomados en cuenta en la mayor parte de la bibliografía sobre
análisis de cursos de acción política, son los intentos pioneros de Herman Khan al incursionar en
el análisis de alta política con relación a la conducción global de las naciones. Véase The
Japanese Challenge, de Herbert Possin y Herman Kahn, Nueva York, Crowell, 1979, y Will She
Be Rights? The Future of Australia, de Herman Kahn y Thomas Papper, St. Lucia, Queensland,
University of Queensland Press, 1980. No es necesario estar de acuerdo con todos los detalles y
sus conclusiones para reconocer el desafío planteado al análisis de cursos de acción política
como un todo. A menos que, y hasta que el análisis de cursos de acción política sea capaz de
manejar de preferencia los problemas de dirección societaria en general, su utilidad máxima
para la mayoría de las sociedades del presente y del futuro previsible será limitada y tenderá a
disminuir. En mi opinión, es ése el caso, debido a los problemas básicos que afectan a más y
más países y al orden internacional como un todo, y que solamente pueden ser manejados
mediante cambios fundamentales en la alta política y a menudo en la arquitectura societaria.
Una síntesis entre el análisis ―normal‖ de cursos de acción política orientado hacia el
microproblema, con el tipo Khan, con un ―gran análisis‖ excesivamente globalizante
convergiendo con una síntesis entre la simulación y los métodos cuantitativos tipo IIASA,
orientado hacia la heurística y las metodologías que involucren las ciencias sociales, podría ser
una buena aproximación al tipo de análisis de cursos de acción política que se necesita para
asistir en las decisiones de los gobernantes, como también en las críticas opciones sociales
globales, en general.

global que sea pertinente para algunos de los grandes desafíos que
afrontan los gobernantes.25
Metodologías
Hasta ahora queda claro que el análisis de los cursos de acción política
debe ampliar su repertorio metodológico en varios órdenes de magnitud
para ser una ayuda significativa en las decisiones de los gobernantes. La
mayor necesidad es de métodos que puedan manejar los problemas
cuyos parámetros no pueden ser cuantificados con las escalas
actualmente disponibles, parte de los cuales contrarían la
conceptualización. En otras palabras, la ayuda para una inventiva
significativa debe ser suministrada por el análisis de los cursos de acción
política. Existen algunos comienzos,26 pero lamentablemente la verdad
es que la mayor parte de la bibliografía actual 27 no brinda ninguna
25
Interesantes, ya que se mueven en esa dirección, son los volúmenes preparados por
grupos de investigación interdisciplinarios en los Estados Unidos para el gobierno de Reagan. Por
ejemplo: véase Mandate for Leadership, de Charles L. Heatherly, Washington, D. C, The
Heritage Foundation, 1981, y The United States in the 1980s, de Peter Duignon y W. Glenn
Campbell, Stanford, California, The Hoover Institute, 1980.
26
Véase Analysis for Public Decisions, de Edward S. Quade, Nueva York, American
Elsevier, 1975, y Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis, de
Aaron Wildavsky, Boston, Little Brown, 1979. Algunas técnicas relevantes —aunque no
métodos— aparecen
por ejemplo: en la bibliografía
en Techniques sobre
of Structured cursosSolving,
Problem de acción
de política empresariales,
Arthur B. Van Gundy,
Nueva York, Van Nostrand Reinhold, 1981.
27
Se debe hacer una distinción entre el conocimiento tácito y subjetivo, junto con la
competencia clínica de los analistas de cursos de acción política altamente calificados y el estado
del arte reflejado en la bibliografía. Muchos analistas de cursos de acción política lo hacen bien y
algunos en forma excelente en el manejo de problemas muy complejos, mucho mejor de lo que
uno pudiera esperar después de leer sus escritos. Aparentemente, el análisis de los cursos de
acción política comparte las dificultades de muchas profesiones basadas en experiencias clínicas,
al pasar de las habilidades prácticas al conocimiento explicativo.
Mientras me encontraba participando en el establecimiento de algunos programas de cursos
de acción política públicos en programas universitarios, en los Estados Unidos tenía la esperanza
de que los desafíos y las necesidades de la enseñanza resultarían en la cristalización, destilación,
sistematización
resultarían en ely estimulo
explicación
y ladel conocimiento
promoción de la tácito y subjetivo
producción disponible;adicional
del conocimiento y que también
que se
requiere para preparar a los analistas de cursos de acción política en el manejo de considerables
problemas. Pero hasta ahora parece que ocurre lo contrario: metodologías teóricamente fuertes
y técnicas de fácil enseñanza desplazan el conocimiento ―blando‖ bajo presiones académicas y
de la enseñanza. Éste es un proceso similar al que tuvo lugar en el Reino Unido respecto de la
investigación de operaciones cuando se hizo materia universitaria, y gran parte de ésta fue
trocada de enfoques sistemáticos generales en problemas sumamente complejos de
matemáticas aplicadas. Esta tendencia debe ser revertida y volcada para hacer del análisis de
cursos de acción política una herramienta útil para las decisiones de los gobernantes y los
grandes problemas de la sociedad.

ayuda en la mayoría de las grandes decisiones a que se enfrentan los

gobernantes.
No sólo la mayor parte de los métodos actuales de análisis de
cursos de acción política resultan inaplicables a la mayoría de las
decisiones de los gobernantes debido a la dependencia, al menos de la
semicuantifícación, sino que la mayor parte del análisis de los cursos de
acción política contemporáneo presta poca atención a algunas de las
instancias decisivas para los gobernantes: negociaciones (regateos),
administración de crisis, elección trágica, indefinición en el sentido de
decisiones que se hacen en un marco de ignorancia, cuando la confianza
depositada sobre probabilidades subjetivas sólo sirve para desplazar la
duda objetiva bajo una ilusión de certeza subjetiva; establecimiento de
prioridades negativas especialmente importante bajo condiciones de
crecimiento cero; estrategias sorpresivas y cursos de acción política de
efecto para cambiar tendencias, y cuestiones ya mencionadas como la
arquitectura societaria y las dimensiones de los cursos de acción política
que pronto estudiaremos.
Es difícil, en el mejor de los casos, tomar el análisis de los cursos
de acción política actual como algo más que una base de despegue para
métodos y enfoques realmente útiles. Desde las perspectivas de las
decisiones de los gobernantes, al menos es mi opinión que
aproximadamente 90% de los instrumentos de análisis de cursos de
acción política disponibles son un tanto útiles —a lo sumo— para menos
de 10% de las decisiones de los gobernantes.
Consideraciones políticas
Los gobernantes toman decisiones predominantemente políticas. La

política está presente en todo su pensamiento y conducta, y las
consideraciones políticas tienen por fuerza un papel principal en sus
decisiones.28 Por lo tanto, el análisis de los cursos de acción política para
gobernantes debe enfrentar francamente el problema de cómo
considerar la política.
Hay un número de respuestas adecuadas para estas preguntas;
todas difieren de las respuestas comunes del actual análisis de los
cursos de acción política que, o declaran la ―política‖ como un
enemigo,29 o plantean reformar a la política, o hablan un poco acerca de
28
Véase Presidential Power, de Richard E. Neustadt, Nueva York, Wiley, edición revisada,
1980.
29
Véase The Systems Approach and its Enemies, de West C. Churchman, Nueva York, Basic
looks, 1979.

la factibilidad política‖ sin recomendar qué hacer,30 o postulan una clara

y definida separación entre la ―sagacidad y la diplomacia‖ y ―la
política‖,* o sencillamente pasan por alto del todo esta densa cuestión.
Casi todas las respuestas del análisis de los cursos de acción política al
desafío de la política sufren de una falta de comprensión del tema, de
una indiferenciación
evidente entre
desprecio por las distintas
la política dimensiones
y pobreza de la política,
en las sugerencias en torno
a cómo incluir la política en el análisis de los cursos de acción política.
Se debe establecer una diferencia en los siguientes contenidos del
término ―política‖, visto desde la perspectiva de las decisiones de los
gobernantes: a) respuestas que se esperan de los destinatarios de sus
decisiones, tanto en lo interno como en lo externo; b) posibilidades de
ganar apoyo para varias opciones, cada una separadamente, o para
varias de ellas en paquetes; c) repercusión a largo plazo de sus
decisiones en política externa e interna como objetivo fundamental de
las decisiones
propia situacióndepolítica;
los gobernantes; d) el
e) la política efecto
como de sus decisiones
expresión ideológica en suun
y de
cuerpo de creencias que el gobernante puede aceptar como base y
compromiso en sus decisiones.
Como mínimo, el análisis de los cursos de acción política debe
considerar claramente estas y otras dimensiones de la política como
muy importantes en las decisiones de los gobernantes, más un número
alternativo de ajustes al propio análisis de los cursos de acción política.
Los ajustes máximos incluyen: a) un levantamiento integral de los
campos políticos dentro de los cuales tienen lugar las decisiones e
intentos de predecir respuestas, así como apoyos y oposiciones; b)
esfuerzos para generar opciones más favorables en respuestas políticas
con especial atención a paquetes de decisiones como parte del análisis
de alta política; c) algunas consideraciones acerca del efecto en el
propio poder político de los gobernantes, un tanto atenuado y dejado en
las manos de asesores políticos distintos a los de las unidades de
30
Aún es peor la moda actual de introducir mucho de administración en el análisis de los
cursos de acción política bajo el gancho de la ―implementación‖, como también encontramos
algunos intentos de estudiar algo de análisis de los cursos de acción política en escuelas
empresariales bajo la denominación ―administración pública‖ con distorsiones de largo alcance
en la comprensión y manejo de las dimensiones políticas en las decisiones de gobierno. El hecho
de quepolítica
acción los Estados Unidos continúe
y en algunos aspectos adelalacabeza endel
práctica la enseñanza del cursos
análisis de los análisisdedeacción
los cursos de
política,
tiene un efecto distorsionador en el análisis de los cursos de acción política —debido a las
características propias de la política norteamericana— y de las aún más distorsionadas
concepciones de la política en gran parte de las ciencias de los cursos de acción política de los
Estados Unidos.
*
La falta de una diferencia entre ―politics‖ y ―policy‖ en un gran número de idiomas, crea un
gran problema en el desarrollo del análisis de los cursos de acción política en muchos países. Al
mismo tiempo, la falta de esa diferencia señala realidades y percepciones descuidadas en el
análisis de los cursos de acción política provenientes del idioma inglés. (Véase la Introducción en
este volumen respecto a la solución que se dio a este problema). [T.]

análisis de los cursos de acción política, pero que trabajan

interrelacionados, y d) la aceptación básica de la posición ideológica de
los gobernantes como marco de referencia para el análisis de los cursos
de acción política, en lucha constante por distinguir entre los valores
ideológicos y los dogmas arbitrarios, con grandes esfuerzos dedicados a
exponer ante el gobernante
antidogmáticas. Un acuerdo perspectivas alternativas
mínimo del análisis de losycursos
opciones
de acción
política con la política requiere todavía de una comprensión total de las
dimensiones políticas de los gobernantes, pero aceptando una diferente
división del trabajo con los asesores políticos, dejando a ellos la mayoría
de las tareas de desarrollar las dimensiones políticas del análisis. Pero, a
menos que se mantenga una estrecha comunicación entre los analistas
políticos y los consejeros políticos, y a menos que cada uno comprenda
la perspectiva del otro, la política —y no siempre la de mayor
competencia profesional— desplazará al análisis de los cursos de acción
política como la ―ayuda‖ principal para las decisiones de los
gobernantes. Opino que el análisis de los cursos de acción política debe
tratar de aproximarse más al máximo que al mínimo de la situación
anteriormente descrita, pero bajo algunas condiciones esto puede ser
inapropiado o imposible.
A menos que se produzca el mínimo de concordancia con las
consideraciones políticas, el análisis de los cursos de acción política
resulta inservible en las decisiones de los gobernantes, exceptuando
aquellas pocas instancias (políticas) que casi no tienen contenido político
y con la excepción de los efectos educacionales a largo plazo del análisis
de cursos de acción política, sobre algunos de los marcos de
apreciaciones de los gobernantes.31 El hiato entre la necesidad de
acomodar las consideraciones políticas en el análisis de los cursos de
acción política y el estado actual del arte, queda demostrado en el
desastroso tratamiento que con pocas excepciones se da a la política en
los textos de análisis de los cursos de acción política y disciplinas
afines.32
31
Con relación a esto, vale la pena también ver The Art of judgment, de Geoffrey Vickers,
Nueva York, Basic Books, 1965.
32
Resulta típica la siguiente declaración hecha durante un estudio sobre el diseño de futuros
deseables
obstáculo: después de especificar
―Todo otro que la factibilidad
tipo de limitaciones tecnológica
impuestas desde eldebería aceptarse
exterior — como como un
son las
económicas, pocas y legales— deben ser descartadas.‖ Véase The Art of Problem Solving, de
Russell L. Ackoff, Nueva York, Wiley, 1978, p. 27.
Con el debido respeto para el distinguido autor, el suponer a priori que la naturaleza humana
—sobre la cual se basa la política— puede ser cambiada, produce ciencia ficción tal como lo
harían los supuestos tecnológicos irreales. ¿Por qué destacados expertos de sistemas tienden a
confundir sus deseos con la realidad cuando se trata de variables humanas? Ésta es una cuestión
que merece mucha atención.
Cualquiera que sea la respuesta, hay ahí una razón de fondo para la estrecha utilización de la
mayor parte del análisis de los cursos de acción política. El problema de la incomprensión de la

Ambiente del poder
Para que el análisis de los cursos de acción política sea útil en las
decisiones de los gobernantes, requiere de cambios tanto en sus
características intrínsecas como extrínsecas, tales como métodos,
paradigmas y orientaciones. Ahora nos ocuparemos de las
características extrínsecas del análisis de los cursos de acción política
que necesitan reajuste, tales como el emplazamiento institucional,
división funcional del trabajo con otras unidades y las relaciones con el
cliente. El campo para estos reajustes está determinado por el ambiente
del poder, donde necesariamente se mueven los analistas de cursos de
acción política. Una vez que éstos empiezan a operar, se desplazan a
través de los pasillos del poder central y comparten33características de
asesores de los gobernantes y custodios del poder. Algunas de las
características de este medio donde se producen presiones sobre las
actividades del análisis de los cursos de acción política son:
— Problemas agudos que dan la sensación de un efecto real y que
fácilmente desplazan el análisis en profundidad y las
consideraciones de largo alcance.
— Presiones de ciertos intereses, externos y político-burocráticos,
que presionan e intentan influir sobre el análisis, para transformarlo
en apoyo.
— La atención de los medios de comunicación, enfocada sobre la
gloria momentánea y sus posibilidades de influir en las decisiones, a
través de filtraciones cuidadosamente manipuladas e intercambio de
acuerdos con los analistas.
política debió ocupar un lugar de honor en el importante texto de Edward Quade y Giandomenica
Majone, Pitfalls of Systems Analysis, Nueva York, Wiley Interscience, 1980.
La fusión entre enfoques de sistemas y las ciencias sociales podría suministrar una salida a
esta falla fundamental del análisis de los cursos de acción política. Pero no se trata de una
empresa fácil, en parte debido a las estrechas perspectivas de gran parte del actual análisis de
los cursos de acción política y en parte al lamentable estado actual de gran parte de las ciencias
sociales.
33 La imagen de los analistas de cursos de acción política como consejeros de gobernantes,
produce una perspectiva bastante diferente de la imagen normal de analistas de cursos de
acción política como una suerte de equipo profesional organizativo. Véase The Advisor, de
Herbert Goldhamer, Nueva York, Elsevier, 1978. Ésta es sólo una de las expansiones posibles del
concepto del analista de los cursos de acción política como un componente importante de los
gobiernos. Otra perspectiva adicional es la del análisis de los cursos de acción política como
asesor en otros países, participando en transformaciones directas.
Para un enfoque histórico que presenta una perspectiva muy diferente, véase To Change
China: Western Advisors in China, 1920-1960, de Jonathan D. Spence, Nueva York, Penguin,
edición revisada, 1980.

— Las atenciones y adulaciones que resultan en una hipertrofia del

ego y que acarrean consecuencias desastrosas para la calidad del
análisis.
— Las fluctuaciones entre la euforia de influir sobre un gobernante y
la desesperación de no ser tomado en cuenta, estropean el
desprendimiento clínico que debe tener el análisis de cursos de
acción política.
— Las tensiones emocionales extremas y las tendencias a rebasar
con facilidad el desprendimiento clínico y la visión ―fría‖ que debe
caracterizar al análisis de los cursos de acción política para que
constituya una contribución fundamental a las decisiones de los
gobernantes.
No estoy muy seguro de qué recomendaciones derivar de
semejante caracterización del ámbito del análisis de los cursos de acción
política para los gobernantes, excepto plantear el problema y señalar la
necesidad de ajustar los códigos profesionales y los condicionamientos
emocionales de los analistas de los cursos de acción política a estas
condiciones. Ésta es una cuestión descuidada que se debe incluir en la
agenda del replanteo del proceso y la naturaleza del análisis de los
Tipo de personalidad
La característica más importante y única del análisis de cursos de acción

política para gobernantes es su naturaleza de actividad enfocada en la
personalidad. Existe un cliente muy personal, claramente definido y muy
visible: el que ejerce el gobierno con todas las inclinaciones, hábitos,
rasgos y peculiaridades de su personalidad. Esta personalización del
análisis de los cursos de acción política para gobernantes plantea
muchas cuestiones difíciles, como se indica a continuación:
—Relaciones interpersonales: Los analistas de cursos de acción
política podrían ser llevados o dejarse llevar ellos mismos a servir
de apoyo emocional al gobernante, al evitar —al menos—
informaciones que lo perturben durante los días más difíciles (que
son la mayoría). A la inversa, los analistas de los cursos de acción
política podrían llegar a depender emocionalmente del gobernante,
buscando su sonrisa y temiendo su genio fruncido. En un nivel más
positivo, el papel de un equipo de análisis de cursos de acción
política, como equipo consejero de un gobernante, debe ensayar
nuevas ideas y pensar en voz alta, cosa muy importante pero difícil.

Existe el serio peligro de degenerar de equipo consejero a mera

caja de resonancia.
—Funciones educativas: Las funciones del análisis de los cursos de
acción política para gobernantes van mucho más allá de las
informaciones específicas para decisiones discretas. Están incluidas
funciones mucho más amplias, como la de educar al gobernante en
una mejor comprensión de las complejidades, una mejor evaluación
de la realidad y una autoevaluación menos distorsionada. Pero es
necesaria una cuidadosa diferenciación entre servir como una
versión modernizada de las eminencias grises o sumos sacerdotes
—lo cual no es la función más adecuada para el análisis de los
cursos de acción política— y las actividades de tutoría profesional,
que son las esenciales. Una función educativa adicional muy
importante es el estímulo a la innovación y la erradicación de los
dogmas, por ejemplo: como ―abogado del diablo‖ recomendando
opciones y perspectivasElnotiempo
—Las comunicaciones: convencionales.
y las energías son los recursos
más escasos de los gobernantes, de ahí que todos reclamen
informaciones breves, memoranda de una o dos páginas o breves
resúmenes verbales o las dos cosas. Esto plantea un dilema de
fondo al análisis de los cursos de acción política, ya que al haber
poca aplicación del análisis en profundidad, se cae en la
sobresimplificación y, por ende, se adulteran los resultados
mediante la sobreconcisión y de la síntesis excesiva.
La generalmente muy buena recomendación de que los interesados
deben
análisisestar comprometidos
de los de manera
cursos de acción política, directa
del cualen el proceso
pueden mismo
obtener un del
beneficio aún mayor que de los resultados, no es factible bajo las
limitaciones de tiempo propias de gobierno. 34
Existe una manera de aligerar un tanto este problema,
desarrollando sistemas de informes resumidos a través de diferentes
medios, en los cuales gracias al uso de medios dinámicos
multidimensionales las complejidades se canalicen en forma
comprensiva sin caer en la sobresimplificación, con una tendencia a
avanzar hacia sistemas interactivados que el gobernante pueda operar
por sí mismo.35 Si se evita estrictamente el exceso de
34
Las barreras para impedir la participación de los gobernantes en el análisis de los cursos de
acción política son mucho más insidiosas. Tan es así, que los intentos realizados en varios
países, de conseguir que altos dirigentes políticos participaran en simulacros de crisis,
rápidamente fracasaron. Ningún político experimentado se pondrá por su voluntad en una
situación donde él sea evaluado.
35
Resulta asombroso el poco trabajo que se ha hecho para diseñar sistemas de informes-
resúmenes multidimensionales para altos dirigentes. Para dar cuenta, los sistemas militares
suministran buenos ejemplos, pero generalmente son demasiado simples para manejar, por

―instrumentación‖, lo cual no es muy fácil, se trataría entonces de un

potencial descuidado en los insumos del análisis de los cursos de acción
política para las decisiones de los gobernantes.
El ocultar o minimizar estos problemas implica la relación esencial
entre las características personales de gobernantes específicos y las
condiciones mínimas de políticas viables.36 Este dilema crítico nos
conduce hacia las características institucionales del análisis de los cursos
de acción política para gobernantes.
Características institucionales
El problema institucional fundamental del análisis de los cursos de

acción política para gobernantes es si uno puede enfrentar —y cómo—
las preferencias y los prejuicios de una variedad cambiante y diversa de
gobernantes, conservando un mínimo esencial de las características del
análisis de los cursos de acción política. En algunos casos esto resulta
imposible, por ejemplo: cuando la personalidad de algunos gobernantes
y las características de algunas culturas políticas contradicen tan
fuertemente los requisitos mínimos del análisis de los cursos de acción
política que niegan toda posibilidad de hacerlo útil para el gobernante.
Por otra parte, sin llegar a este extremo, pero en casos que no
escasean, se debe hacer un esfuerzo máximo para flexibilizar las
características institucionales del análisis de los cursos de acción política
de manera de permitirle un acomodo a diferentes gobernantes y
ejemplo: la duda. Algunos gobernantes tienen salas de situación, pero, a juzgar por algunas que
he visto, son demasiado estáticas, simples, desaprovechadas y a veces sobrecargadas de
aparatos. Véase Platforms for Change, de Stafford Beer, Nueva York, Wiley-Interscience, 1975,
quien describe un interesante equipo interdisciplinario que él estaba montando en Chile, sobre
un problema relativamente sencillo que podía ser modelado, pero sin tiempo suficiente para
probar el sistema debido al cambio de régimen. McKinsey & Company diseñó una sala de
situación de problemas para el alcalde Lindsay, en Nueva York, cosa que al parecer no resultó
bien. Véase también Not Well Advised, de Peter Szantan, Nueva York, Russell Sage Foundation,
1981, pp. 98 ss. Con todo, ésta es na área descuidada que requiere atención urgente.
Resulta interesante especular sobre la posibilidad de que la siguiente generación de
gobernantes, probablemente acostumbrada desde la infancia a jugar con equipos interactivos,
pueda presentar capacidades mucho mayores para informes resumidos de mucha complejidad.
Esto podría ilustrar la importancia de una formación cultural-tecnológica más amplia para el
análisis de los cursos de acción política.
Pasemos de las esperanzas a futuro a la porfiada realidad. En la actualidad, la mayoría de las
unidades de asesoramiento de gobernantes, incluso algunas que se desplazan hacia el análisis
de los cursos de acción política, desaprovechan en su accionar los equipos disponibles de
procesamiento de datos. Para algunos inicios que apuntan en esta dirección, véase Towards an
Information Efficient Executive Office for the President, de Richard M. Harden, Washington, D. C,
The White House, 15 de febrero, 1980.
36
Véase World Leaders: A Study of Heads of Government in the Postwar Period , de Jean
Blondel, Beverly Hills, California, Sage, 1980.

condiciones. De ahí que cuando se exploren las características

institucionales del análisis de los cursos de acción política para
gobernantes se debe enfocar una amplia gama de posibilidades desde
un mínimo de requisitos, sin los cuales no es posible el análisis útil de
los cursos de acción política para gobernantes (aunque otras formas de
asesorías pueden ser útiles), hasta llegar a estructuras más ambiciosas.
Para ilustrar el tema, permítaseme explorar algunos problemas
estructurales del análisis de los cursos de acción política para
gobernantes, haciendo una diferencia entre requerimientos mínimos y
disposiciones más ambiciosas:37
—Probablemente el personal mínimo para una unidad de análisis de
cursos de acción política para gobernantes estaría entre 10 y 15
personas, siendo preferible entre 25 y 30. Las unidades más
grandes deben ser subdivididas y adquieren un carácter un tanto
diferente. Al sugerir este número me refiero a la función del análisis
de
comocursos de acción política.
la administración Cuando se
de decisiones asumen tareas
contingentes, adicionales,
seguimiento y
monitoreo de la implantación, etc., un mínimo crítico debe ser
conservado para el análisis propiamente tal y debe impedirse la
dilución en otras funciones.
—La composición debe incluir una variedad de profesionales,
principalmente analistas de cursos de acción política y expertos en
varios campos y métodos y con una variedad de experiencias. Me
parece que un buen psicólogo de decisiones debe ser parte
integrante de cualquier unidad de análisis de cursos de acción
política para gobernantes
depuradoras en virtud
ya mencionadas. de lascientífico
Un asesor importantes
bienfunciones
podría ser
integrante de la unidad con una función doble, la de agregar una
perspectiva al análisis de cursos de acción política como un todo y
como consejero del gobernante en cursos de acción política
científica y tecnológica con un acceso directo a éste como último
recurso.38
37
Hay muy poca bibliografía disponible sobre unidades de asesoramiento para gobernantes,
con la sola excepción de la que edita la Presidencia de los Estados Unidos. Cinco publicaciones
discurren bien sobre el tema y son representativas del resto: Memorándum for the President, de
Ben W. Heinemann, Jr. y Curtis A. Hessler, Nueva York, Random House, 1980, IV Parte;
Organizing the President, de Stephen Hess, Washington, D. C, Brookings Institution, 1976;
Politics and the Oval Office, de Arnald J. Meltsner, San Francisco, Institute for Contemporary
Studies, 1981, III Parte; Organizing and Staffing the Presidency, de Bradley D. Nash y otros,
Nueva York, Center for the Study of the Presidency, 1980, y Strangers and Brothers: The
Dilemma of Organizing and Staffing the American Presidency, de Walter Williams, University of
Washington, Seattle, Institute of Governmental Research, Public Policy Paper, abril de 1981.
P. R. Baehr y otros, en Policy Analysis and Policy Innovation, Beverly Hills, Sage, 1981,
incluyen algo sobre unidades de asesoramiento en otros países.
38
La Central Policy Review Staff de Inglaterra, ha integrado al asesor científico en el gobierno

—El equipo de análisis de cursos de acción política debe conservar

cierto grado de autonomía en la contratación y manejo de
oportunidades alternativas de trabajo; de otra manera, el exceso de
contactos sociales que conducen a la adulación es difícil de evitar.
La selección de un jefe para la unidad de análisis de cursos de
acción política su
profesionales, resulta crítica.innovadora,
capacidad Su personalidad, sus cualidades
y por último —pero no lo
menos importante— su posición frente al gobernante determinan el
destino del análisis de cursos de acción política para gobernantes.
—La unidad puede ser subdividida en núcleos por áreas de
problemas específicos, tales como asuntos internos y problemas de
la defensa. Pero es necesario tener una unidad integrada, por lo
menos parcialmente, con movilidad interna y equipos flexibles de
trabajo. Esto es fundamental para alcanzar un cruce fertilizador,
perspectivas globales y atención adecuada a los muy importantes
problemas
—Para evitardeque
fronteras y superposición.
las contribuciones importantes del análisis de
cursos de acción política sean sobrepasadas por las presiones
habituales y las situaciones de crisis, se hace necesaria alguna
rigidez institucional. De este modo, roles y procedimientos
específicos deben ser responsables de la busca de perspectivas a
más largo plazo; busca de opiniones no convencionales, estímulos a
la evaluación, autoevaluación y otras.
—Las relaciones con las distintas dependencias de gobierno,
incluyendo sus componentes políticos y de servicio civil, constituyen
otro
mixtaproblema fundamental. Lo que
de adversión-cooperación. se necesita
Demasiada es una relación
hostilidad redundará
en la retención de la información y en una guerrilla político-
burocrática. Por otra parte, demasiada cooperación podría minar la
autonomía en las actividades del análisis de cursos de acción
política y corromper algunas de sus funciones principales.
—Una infraestructura formada por grupos interdisciplinarios de
investigación, consultores y personas calificadas es fundamental
para el análisis en profundidad y para el manejo de problemas que
requieren estar alejados de las presiones y emociones habituales.
—El análisis
margen devaivenes
de los cursos depolíticos,
acción política debe estar
de los medios por completo al
de comunicación de
masas, de los grupos de presión, etc. En individual, los analistas
deben quedar expuestos a tales actividades para mejorar su sentido
de la realidad, pero sobre una base estrictamente limitada y no en
representación de la unidad de análisis de cursos de acción política.
en forma aparentemente muy exitosa. Sobre este problema en el contexto norteamericano,
véase Science Advice to the President, de William T. Golden, Nueva York, Pergamon, 1980.

—Las relaciones con los consejeros políticos requieren de una

cuidadosa atención; las soluciones preferibles involucran un
estrecho contacto, pero respetando y comprendiendo mutuamente
la diferencia de perspectivas.
—Los contactos con el gobernante en parte deben ser
institucionalizados con reuniones fijas, asegurar las oportunidades
para informar y algún contacto entre todos los analistas y el
gobernante.
—El clima de trabajo de las unidades de análisis de cursos de acción
política para gobernantes requiere de un manejo cuidadoso para
evitar las sobrecargas emocionales y conservar clínicamente el
profesionalismo colegiado.
—El aprendizaje constante debe ser institucionalizado bajo la forma
de un sistema de memorias, ejercicios de autoevaluación explícitos
y revisiones periódicas realizadas por selecto personal externo.
Estas observaciones son propuestas tentativas para su
consideración e investigación y no conclusiones válidas. Tienen por
objeto plantear algunos de los problemas institucionales del análisis de
cursos de acción política para gobernantes. La consideración adecuada
de estos problemas requiere de una perspectiva adicional más amplia,
esto es, la de las funciones sistemáticas promovidas por el análisis de
los cursos de acción política para gobernantes.
Funciones sistémicas
El análisis de cursos de acción política para gobernantes cumple con un

gran número de funciones sistémicas que son más amplias y van más
allá del servicio directo al mejoramiento de las decisiones de los
gobernantes. Para comprender estas funciones, es necesario obtener
una visión realista del análisis de cursos de acción política para
gobernantes y de sus dificultades, como también identificar los ajustes
necesarios de éste, para adecuarlo a la asistencia de los gobernantes en
un ambiente dado, mientras se trata de incrementar los efectos
sistémicos secundarios beneficiosos.
Para explorar este amplio tema, permítaseme brevemente, revisar
cinco funciones sistémicas:
1. El fortalecimiento del equipo gobernante no es anodino
respecto del poder, más bien aumenta el poder del gobernante al
suministrarle los instrumentos para incrementar su influencia
cuantitativa y cualitativa en la formulación de opciones de decisión.
Esto está reconocido ampliamente por sus colegas y competidores,

quienes tratarán de impedir que despegue el análisis de cursos de

acción política para gobernantes. Tratarán de reducir sus efectos o
tratarán de apropiárselos o las dos cosas. Finalmente, tratarán de
anular sus efectos estableciendo unidades adversarias propias para
combatir el análisis de cursos de acción política con análisis de
cursos
calidad de
de acción política (lo
la formulación de cual podríaderedundar
opciones decisión en
en beneficio
general). de la
2. El análisis de cursos de acción política fácilmente puede ser
mal utilizado por los gobernantes, para servir como coartada o
como instrumento de legitimación. Si ésta provee una entrada para
que el análisis de cursos de acción política desempeñe un trabajo
sustancialmente útil, esta utilización secundaria resultaría
aceptable. En sentido contrario, esto podría plantear a los analistas
de cursos de acción política muy graves problemas ético-
profesionales.39
acción3. política
Desde el punto
para de vista sistémico,
gobernantes contribuyeelaanálisis de cursosyde
la competencia a la
redundancia positiva en los procesos de decisión. Las dependencias
pierden su monopolio, las proposiciones son doblemente analizadas
desde una perspectiva diferente y más global, los gobernantes
obtienen una fuente adicional de ideas, se asegura una cuota de
―abogacía del diablo‖, y así por el estilo. Pero esta redundancia
tiene otro aspecto: las unidades de análisis de cursos de acción
política para gobernantes no deben tratar de monopolizar la
información para sus patrones;40 de otra manera, la misma razón
de ser de su existencia resultaría minada.41
4. En un nivel más amplio, el análisis de cursos de acción
política para gobernantes influye en las decisiones públicas en
general al estimular las respuestas de ajuste, como en el caso de
las unidades adversarias mencionadas. Aquí las unidades de análisis
de cursos de acción política de los gobernantes pueden cumplir un
papel sumamente útil de pivote en la evaluación de la calidad y el
desarrollo de los cursos de acción política, mediante la ayuda y el
estímulo al análisis de cursos de acción política a través de todo el
sistema. Desde una perspectiva egocéntrica y cortoplasista, esto
reducirá la influencia de la unidad de análisis de cursos de acción
39
Véase, Exit, Voice and Loyalty, de Albert O. Hirschman, Cambridge, Mass., Harvard
40
Resulta muy interesante la posibilidad de unidades de análisis de cursos de acción política
trabajando para un gobernante desde afuera del gobierno. Por ejemplo: dentro de un equipo
partidario accesorio de investigación. Importante es The Making of Conservative Party Policy:
The Conservative Research Department Since 1929, de John Ramsden, Londres, Longman,
1980.
41
La cuestión de si un gobernante necesita una suerte de ―jefe de estado mayor‖ que canalice
y maneje las actividades, es diferente y yo aquí no la considero.

política de los gobernantes al romper su monopolio. Desde una

perspectiva más amplia, gubernamental y societaria, como también
con una visión de largo alcance de las potencialidades y
oportunidades de la unidad misma, la difusión de un buen análisis
de cursos de acción política entre muchos centros de decisión
política podría
desarrollo constituirse
del análisis en unde
de cursos gran beneficio,
acción políticaproducto del
para gobernantes.
Más allá del efecto en los usos del análisis de cursos de acción
política, se podría apuntar hacia influencias aún más generales en la
cultura de la decisión. Pero semejantes ambiciones más vale que
esperen hasta que este tipo de análisis no aprenda a manejar sus
tareas propias.
5. Una cuestión interesante, importante y poco desarrollada es
el papel del análisis de cursos de acción política de gobernantes en
relación con el presupuesto de gobierno. Esto está conectado a dos
problemas
programaciónbásicos: a) El papely de
presupuestaria b) los
Lasgobernantes
funciones delenanálisis
la de
cursos de acción política en general, en la programación
presupuestaria. Éste es un problema demasiado complejo para
tratarlo como tema secundario. Por lo tanto, permítaseme limitarme
a unos cuantos comentarios preliminares.
—La creciente importancia de la programación presupuestaria bajo
condiciones de cambio gradual, en aumento, se combina con la
creciente importancia de los gobernantes, lo cual conduce a un
mayor involucramiento de los gobernantes en la programación
presupuestaria en muchos países donde esto, en el pasado, no se
acostumbraba.
—En todos los niveles, la programación presupuestaria sirve como
un gran mecanismo de conducción. De lo cual se desprende que la
actual debilidad en conectar el análisis de cursos de acción política y
la programación presupuestaria constituye una grave omisión, que
perjudica la calidad de la programación presupuestaria y la utilidad
del análisis de cursos de acción política.
—Volviendo a mi preocupación más limitada sobre el análisis de
cursos de acción política para gobernantes, es necesario integrar el
establecimiento de prioridades en el análisis de alta política, con
presupuestos plurianuales.42
Cualquiera que sea la opción a que se dirijan las soluciones
escogidas, con el creciente involucramiento de los gobernantes en la
programación presupuestaria, el análisis de cursos de acción política
para gobernantes debe tener un papel apropiado en la programación
42
Un interesante experimento canadiense que se desarrolla en esa dirección se describe en
The Policy and Expenditure Management System, Ottawa, Privy Council Office, marzo de 1981.

presupuestaria. Esto requiere de cambios paradigmáticos adicionales en

el análisis de cursos de acción política.
Realidad y expectativas
La exploración de las necesidades de análisis de cursos de acción política
para gobernantes, como también de las posibilidades de moverse en esa
dirección, conduce directamente a preguntarse: si las necesidades y
posibilidades están tan claras, ¿por qué la realidad es tan desastrosa?
Pregunta irritante pero justificada, que debe ser enfrentada para poder
llegar a una estimación realista de las perspectivas del análisis de cursos
de acción política para gobernantes.
Primero que nada, tomando un inventario de los equipos reales de
análisis de cursos de acción política para gobernantes existentes en
varios países, sobre la base de visitas a las oficinas de gobernantes de
más de 30 países occidentales democráticos y en desarrollo,43
suplementado con la poca bibliografía disponible,44 configuré
tentativamente el siguiente cuadro:45
—Se puede percibir una tendencia general a la formación de
equipos de apoyo para gobernantes, pero existe una gran
disparidad en las dimensiones de tales equipos que van desde cinco
y 10 asistentes hasta primeros ministros y oficinas presidenciales
con varios cientos de profesionales.
—Algunos países tienen arreglos bastante avanzados con centros de
investigación y unidades de planificación especiales para gobernar,
equipos de asesores políticos por separado, unidades integradas de
revisión de política, etc. Pero en la mayoría de los países estas
unidades están naciendo.
—En la mayoría de los países, las unidades de los gobernantes
están formadas por empleados públicos. En unos cuantos, por
43
Estas visitas se realizaron con motivo del desarrollo de algunos proyectos de investigación y
algunas consultarías durante los últimos cinco años. Permítaseme referirme a mi gran deuda de
gratitud para con todos los consejeros y gobernantes que con la mejor disposición me
autorizaron a estudiar sus
algunos mejoramientos. situaciones,
Quiero tambiénydar algunas veces hasta mealpermitieron
mis agradecimientos experimentar
Instituto Samuel Neamancon
de
Altos Estudios de Ciencia y Tecnología, Technion y al Instituto Tecnológico de Israel, por el
apoyo entregado a partes de este estudio, dentro de un proyecto de Mejoramiento del Sistema
de Dirección Política Israelí, que yo dirigí.
44
Tal como lo señalé, carezco de información confiable sobre esas unidades en los países
socialistas de Europa oriental. El único libro que logro identificar es el de Niels Eric Rosenfeldt,
Knowledge and Power: The Role of Stalin's Secret Chancellery in the Soviet System of
Government, Copenhague, University of Copenhague Press, 1979.
45
No describo países debido a que mucha de la información que recolecté es confidencial.
Espero poder publicar más adelante un estudio detallado que incluya casos de países.

personal de afuera, incluyendo profesionales que han sido

contratados.
—Sólo en unos cuantos países las unidades de los gobernantes
tienen —en parte— las características de equipos de análisis de
cursos de acción política que se señalaron anteriormente. En
general, se confía de manera exclusiva en la intuición y en la
experiencia, y en el mejor de los casos hay contribuciones sobre
economía y ciencias sociales tradicionales. El análisis de cursos de
acción política para gobernantes es en la actualidad una anomalía.
Sin embargo, por muy generalizado que sea este cuadro, plantea la
pregunta de por qué el análisis de cursos de acción política para
gobernantes se distingue por su ausencia, a pesar de la intranquilidad
que siente la mayoría de los gobernantes en su busca de asistencia para
confrontar desafíos casi imposibles.
Para estimular la elaboración y el estudio de esta cuestión, lo que
es indispensable para las proposiciones que se hacen en este
documento, permítaseme proponer algunas respuestas parciales, cada
una de las cuales representa uno de entre muchos factores, que en
diferente proporción explica al menos en parte la realidad. Dejando a un
lado factores más amplios que inhiben la cultura política en algunos
países, como es el fanatismo y el rechazo a los enfoques razonables, sin
pensar en algunos países que carecen de personal profesional, quiero
señalar cinco grandes barreras contra el análisis de cursos de acción
política para gobernantes:
1. El costo político de instaurar tales unidades, ya que cuando
se
las forma un equipo
disposiciones de los gobernantes,
constitucionales, por loséste tiene resistencia por
convencionalismos
políticos, las ideologías, las estructuras de las alianzas y otros.
2. Resistencia de la burocracia a la introducción de nuevos
métodos en el gobierno que conducen a la ruptura de monopolios
en los servicios públicos y que niegan su experiencia, conocimiento
y capacidad tradicional.
3. El pragmatismo como ideología plantea grandes dudas
acerca de cualquier aseveración en nombre de enfoques científicos.
Las desilusiones económicas en nuestros días refuerzan
fuertemente
sus consejerosesas
muyreacciones pragmáticas,
escépticos —otras vecessiendo los gobernantes
cínicos— y
acerca de las
contribuciones potenciales del análisis de cursos de acción política o
de cualquier otro enfoque.
4. La incapacidad del análisis de cursos de acción política —
suponiendo que tales unidades para gobernantes se hubiesen
instaurado—, como resultado del poco desarrollo del análisis de
cursos de acción política, como hemos visto en este capítulo, y de la

escasez de analistas altamente calificados, que puedan hacer un

buen trabajo gracias a sus conocimientos subjetivos. La ausencia de
una infraestructura adecuada, como los grupos interdisciplinarios de
investigación y escuelas de cursos de acción política públicos en la
mayoría de los países, agrava aún más esta situación.46
5. Suponiendo que se instalen unidades de análisis de cursos
de acción política para gobernantes, éstas probablemente
fracasarían a menos que los gobernantes mismos sepan algo acerca
de sus características principales y ayuden en la maduración de su
unidad de análisis de cursos de acción política. Pero esto ya es
mucho pedir.
Es fácil concluir que el análisis de cursos de acción política para
gobernantes es un lindo sueño, pero no una esperanza realista. Yo estoy
en desacuerdo con esa impresión, al tiempo que reconozco que tiene
una buena base. En un vistazo más amplio a los problemas de gobierno,
nos encontramos
incorporadas con un congénitas,
y torpezas ejemplo de en
lo que yo llamo
el sentido de incapacidades
que las principales
instituciones de gobierno en la actualidad tienen pocas probabilidades de
responder en forma adecuada a los crecientes desafíos, al tiempo que
son bastante rígidas y difíciles de mejorar. Semejantes incapacidades
incorporadas pueden ser resueltas, pero para esto se necesita de
estrategias rupturistas y de la rápida utilización de las oportunidades
que se presentan. Los gobiernos actuales seguramente sufrirán un alud
de crisis, lo cual creará apertura para nuevas ideas. Pero esas ideas
deben ser bien preparadas y el terreno para su aceptación debe ser
cuidadosamente cultivado.47
Con el propósito de pasar de la esperanza a la práctica,
permítaseme concluir con tres posiciones que nos permiten abordar la
elaboración de cursos de acción política para gobernantes:
Una, el estado actual del análisis de cursos de acción política debe
ser rápidamente mejorado, sobre líneas como las aquí discutidas. Ésta
46
La relación entre el funcionamiento de organizaciones de investigación de cursos de acción
política del tipo ―Grupo Interdisciplinario de Investigación‖ y el desarrollo del análisis de cursos
de acción política es muy compleja. Resultan ilustrativas las dificultades sufridas en algunos
países al establecer grupos interdisciplinarios de investigación, dificultades que son similares a
algunas
gobernantes.de lasLas
barreras surgidas en
experiencias al establecer
el Reino elUnido,
análisisy dedelcursos de acción
propuesto política
Grupo para
Europeo
Interdisciplinario de Investigación, resultan ilustrativas. Para algunos de los problemas
pertinentes, véase ―Think Tanks: A New Invention in Government‖, en el libro de Carol H. Weiss
y Allen H. Barton, Making Bureaucracy Work, Beverly Hills, Sage, 1980.
47
Aquí me refiero a las características compartidas por todos los gobiernos contemporáneos,
características que datan de varios miles de años, como son las burocracias, los gobernantes, los
procesamientos de información, etc. Existen diferencias en cuanto a la efectividad entre
diferentes tipos de gobierno bajo diferentes condiciones y de acuerdo con diversos criterios,
como también en cuanto a su evaluación moral de acuerdo con diferentes sistemas normativos
religiosos. Este documento trata problemas compartidos por todos los gobiernos como tales.

es una tarea sobre todo para la escuela internacional informal de

analistas de cursos de acción política de alta calidad y profesionales
afines.
Dos, debe ser desarrollada la infraestructura para el análisis de
cursos de acción política mejorado. Esto significa, por ejemplo, el
establecimiento de programas de capacitación profesional adecuados,
entre otras cosas, sobre la base de escuelas rediseñadas de cursos de
acción política públicos.
Tres, los gobernantes deben ser sensibilizados, tanto en torno a las
potencialidades como a las limitaciones del análisis de cursos de acción
política como ayuda en sus funciones de dirigir al país. Esto podría
requerir de actividades poco convencionales, tales como talleres, y
tratados especialmente diseñados para gobernantes, candidatos para
gobernantes y los cuadros que generan gobernantes.48
Estas difíciles pero factibles acciones son parte del extremo empeño
en mejorar la capacidad de la humanidad para influir conscientemente
en su futuro mediante la elección y la acción colectivas. Uno, de entre
muchos pasos en esa dirección, es la reconsideración crítica del actual
proceso de análisis de cursos de acción política, tal y como se pretende
en este documento, enfocado de manera particular como análisis de
cursos de acción política para gobernantes.
48
Con el propósito de llevar a la práctica por lo menos parte de lo que predico, estoy
actualmente elaborando un Handbook for Rulers (será publicado por Macmillan, Londres). Este
manual está basado en talleres que he dirigido para altos dirigentes y consejeros políticos en
varios países, con miras al mejoramiento del proceso de formulación de opciones de decisión
desde la perspectiva del gobernante.
Cualquier sugerencia de parte de los lectores en torno a esta poco convencional empresa
mía, será muy bien recibida.

XII. ANÁLISIS DE CURSOS DE ACCIÓN POLÍTICA Y

DECISIONES DE POLÍTICA EXTERIOR
El papel cambiante de las decisiones sobre política exterior
DESDE los comienzos de la historia, las decisiones sobre la política

exterior constituyen una de las principales dimensiones de las
actividades gubernamentales. Su importancia para la sociedad varía
según la aceptación de diferentes compromisos ideológicos en relación
con las metas nacionales externas, con los cambios de la
interdependencia entre naciones y con las transformaciones que
experimente la capacidad para influir sobre la interacción con otros
países mediante actividades nacionalmente controladas y orientadas
hacia un objetivo. Se incluyen entre las variables que son ejemplos de
los factores que influyen en el significado de las decisiones sobre política
exterior y, aún en mayor grado, sobre sus contenidos y su papel, los
cambios en el panorama internacional, de valores aceptados, en la
tecnología y de las estructuras políticas internas.
Al examinar decisiones contemporáneas sobre política exterior, se
tiene la impresión de que, para la mayoría de los países europeos, está
disminuyendo la importancia de dichas decisiones, asignándose
prioridad a la economía, calidad de vida y política interna. Pero esto es
una ilusión, provocada por una concepción demasiado conservadora y
estrecha acerca de las ―decisiones sobre política exterior‖. Es cierto que
en muchos países europeos las tradicionalmente preocupaciones
principales sobre decisiones de política exterior, tales como asuntos
relacionados con la defensa, se consideran como de importancia
decreciente, dentro de un marco determinado, lo que puede ser cierto
en determinada medida. Pero deducir cualquier conclusión general de un
fenómeno tan singular y limitado, en relación con la decreciente
importancia de las decisiones sobre política externa, constituye un serio
error.
El contexto y contenido de las decisiones sobre política exterior está
cambiando, pero su importancia para la mayoría de las naciones está
aumentando y debe esperarse que aumente hasta llegar a tener una
importancia crítica, dentro del futuro previsible.
El nuevo contexto y funciones de las decisiones sobre política
exterior guardan relación con los siguientes rasgos del panorama
nacional e internacional.
Formación de nuevos bloques, con un potencial para conflictos
explosivos, tales como ―ricos‖ contra ―pobres‖, posiblemente con
tonos raciales.

Configuraciones regionales y conglomerados, con cambios del

concepto de soberanía nacional y formación de superentidades
como en el caso de Europa.
Interacción económica intensificada, incluyendo, por una parte, los
comienzos de guerras económicas con grandes posibilidades de
aumento y empeoramiento, y, por la otra, la necesidad de nuevos
acuerdos económicos internacionales para manejar la complejidad,
como en el campo monetario y en el campo del suministro de
alimentos.
Nuevas formas de interacción, originadas, por ejemplo, por
problemas ecológicos.
Nuevas formas criminales, conflicto y violencia, tales como el
terrorismo, basado en tecnologías modernas, que pueden ser
manejados con éxito solamente en el nivel internacional.
Incluso si se acepta una visión optimista de un futuro de
cooperación internacional, las decisiones sobre política internacional se
ven enfrentadas a problemas tan difíciles como la manera de manejar
asuntos muy novedosos. Cuando no se adopta una visión tan optimista,
y no existe una razón imperiosa para hacerlo, entonces las decisiones
sobre política exterior incluyen los problemas, incluso más difíciles, de
a) tener que tratar de aumentar las probabilidades de lograr una
cooperación internacional pacífica, mientras b) se efectúan los
preparativos para futuros internacionales alternativos menos
agradables.
Es necesario agregar a este cuadro elementos de creciente
complejidad de la relación que existe entre las decisiones sobre política
exterior y política interna, porque estas materias siempre se encuentran
relacionadas. Pero la relación entre las políticas exteriores y la política
interna parecería estar convirtiéndose en algo más complejo en varios
países, debido a factores tales como un creciente interés de los
ciudadanos por la política externa, una intensificación de la
ideologización política, dificultades para lograr consenso sobre las
posiciones nacionales básicas, y cambios institucionales en el papel de
las legislaturas y sus relaciones con las agencias ejecutivas y el público
en general.
Como
política resultado
exterior detomar
deben lo anterior, las decisiones
en cuenta, en el campo
frecuentemente, de la
una mayor
gama de problemas y limitaciones que en el pasado. La política interna,
nuevas tecnologías, consideraciones económicas globales, posibles
formas esotéricas de conflictos y violencias, constituyen solamente
algunas de las dimensiones que deben ser manejadas dentro del campo
de las decisiones modernas sobre política exterior. Los cambios
constantes, endémicos a estas dimensiones, añaden turbulencia a todo

el contexto, planteando desafíos bastante nuevos a las decisiones sobre

política externa.
La necesidad dedecisión
innovarsobre
en la política
formulación de alternativas de
exterior
La creciente complejidad de las materias relacionadas con la política

exterior constituye la principal justificación para buscar nuevas ayudas
que puedan contribuir a la formulación de opciones de decisión sobre
política exterior. Si los problemas fuesen estables y los resultados
obtenidos con las actuales formas de tomar decisiones fuesen
satisfactorios, entonces una evolución incremental y lenta de los
esquemas para formulación de opciones de decisión sobre política
exterior podría ser satisfactoria. Pero, a medida que los problemas
enfrentados por la formulación de opciones de decisión sobre política
exterior se vuelven más complejos, se produce una necesidad (aunque
los resultados de las formas convencionales usadas en el pasado sean
considerados satisfactorios) de encontrar nuevas formas de plantear
opciones de decisión.
En la práctica, numerosos ministerios de Relaciones Exteriores han
establecido nuevas unidades y nuevos procedimientos para mejorar la
formulación de opciones de decisión, tales como la Unidad de Análisis y
Revisión del Ministerio de Relaciones Exteriores de Francia, la Unidad de
Planificación de Políticas en el Ministerio de Relaciones Exteriores y
Asuntos de la Comunidad en Gran Bretaña, el Grupo de Planificación de
Cursos de Acción Política en el Departamento de Estado de los Estados
Unidos de América y el Centro de Investigación y Planificación en el
Ministerio de Relaciones Exteriores de Israel. En algunos países se han
hecho esfuerzos, incluso más amplios, para mejorar la coordinación,
incluyendo la integración de las políticas exteriores, militares,
inteligencia y económicas para el exterior —tales como el
establecimiento en los Estados Unidos del Consejo de Seguridad
Nacional y su grupo.
También se están haciendo esfuerzos en varios países para
introducir nuevosexteriores,
sobre relaciones métodos en la formulación
tales como bancosdedecursos
datosde acción política
computerizados, presupuestos para misiones, métodos para pronósticos,
etc. No es fácil evaluar el verdadero efecto y utilidad de dichos
esfuerzos, especialmente debido a que la información sobre dichos
ensayos constituye información reservada. La escasa información
disponible parece indicar que, no obstante algunos comienzos, estos
esfuerzos son ensayos aislados y que hasta el momento se han

introducido pocos cambios en la manera tradicional de formular

opciones de decisión en asuntos de política exterior. Esta situación
parece ser una de las razones (aunque no la única) para explicar el
desplazamiento de poder, que puede observarse en varios países, desde
el Ministerio de Relaciones Exteriores hacia unidades nuevas y mejor
equipadas
ministros yen los ministerios
presidentes. Estade Defensaendémica
debilidad y en las oficinas de primeros
de la formulación de
cursos de acción política exteriores también contribuye a explicar
muchos de los fracasos en el manejo de los nuevos problemas
internacionales que, al parecer, no pueden ser correctamente
comprendidos y manejados mediante el proceso tradicional para tomar
decisiones en asuntos de política externa.
Cualquier generalización que incluya varios países por fuerza tendrá
que ser superficial e inducir al error en detalle; y sin duda lo será
cuando se refiera a un proceso tan multidimensional, culturalmente
condicionado
sobre política yexterior.
oculto, como la formapara
Sin embargo, tradicional de tomar
ser preciso decisiones
acerca de la
necesidad de contar con nuevas ayudas, es posible destacar algunas de
las principales debilidades de la forma tradicional de formular estas
políticas de relaciones exteriores:
1. Incrementalismo conservador: Las políticas cambian
únicamente en forma muy lenta y en porciones pequeñas, con una
fuerte resistencia a la innovación.
2. Visión de túnel: Los asuntos se ven de modo atomista,
elemento por elemento, unos bien aislados de los otros.
3. Inminentismo:
desplazan del centro deLas presiones
atención las yconsideraciones
los asuntos inmediatos
básicas y a
más largo plazo.
4. Represión de la incertidumbre y una inclinación hacia la
improvisación: El futuro es incierto de acuerdo con lo que ha sido
claramente aceptado, e incluso exagerado por los ministerios del
Exterior. Esta percepción tiende a llevar hacia una oscilación entre
dos reacciones, es decir a) represión de la incertidumbre, en el
sentido que las políticas descansan sobre una sola visión, simple,
del futuro, arbitrariamente elegida en algún momento del proceso
de formulación
solamente comodeuna
opciones
maneradeconcreta
decisióndey b) la improvisación,
tomar no
decisiones, sino
también como una ―teoría‖ basada en el argumento que la
planificación es imposible; como consecuencia de ello, la
improvisación es inevitable y por lo tanto es una forma óptima.
5. Separatismo: frecuentemente se considera la política
externa como algo separado de la defensa, economía, tecnología y
otros asuntos burocráticos que abarcan más de un campo.

6. Fijación en instrumentos diplomáticos: En general, se

considera que un conjunto limitado de instrumentos diplomáticos
constituye todo el arsenal de la política externa; los ministros de
Relaciones Exteriores con frecuencia aparentan carecer de
capacidad para tomar en cuenta conjuntos más amplios de posibles
instrumentos parafrecuencia
considerados con política exterior, los cuales, además,
como indeseables e incluso son
prohibidos
por el personal de los ministerios de Relaciones Exteriores.
7. Suposiciones simplificadas en exceso: Existe una tendencia a
considerar la realidad como un reflejo de la imagen, aunque
distorsionada, del propio espectador. Así, de acuerdo con el sentido
occidental del término, la aceptación de las negociaciones como la
principal manera de resolver los problemas supone una actitud
razonable. Ésta es una suposición que debe ser reexaminada ante el
aumento de la importancia del papel desempeñado por los países
no-occidentales en asuntos
8. La intuición internacionales.
como ideología: La intuición de los diplomáticos,
basada en la experiencia, se considera la fuente principal de la
sabiduría y la verdadera base para las decisiones, considerándose
un absurdo cualquier esfuerzo para explicar dicha sabiduría. En
consecuencia, encontrar personal mejor y más experimentado se
considera como el único medio para mejorar la formulación de
opciones de decisión en política externa, así como la forma más
apropiada para hacerlo.
Es preciso reconocer que esta lista adolece del defecto de ser
unilateral. Se están
cambiar estos rasgosrealizando esfuerzos,
de la formulación deen algunosde
opciones países, para
decisión de la
diplomacia tradicional y adoptar las diversas formas de la ―nueva
diplomacia‖. Pero el material de que se dispone parece apoyar la
impresión de que estos rasgos siguen caracterizando la formulación de
opciones de decisión en política externa, de acuerdo con lo que se está
haciendo en los diversos ministerios de asuntos externos.
Es importante reconocer que dichos esquemas no son
intrínsecamente erróneos: las diversas maneras para adoptar decisiones
deben ser evaluadas de acuerdo con su capacidad para resolver
problemas específicos dentro de los contornos estipulados. Los rasgos o
características del ambiente internacional, actual y el que está
surgiendo, y de los problemas de relaciones exteriores están haciendo
inadecuadas las fórmulas tradicionales de adoptar decisiones en el
campo de las relaciones exteriores, ahora y para el futuro,
independientemente de la pregunta académica, si acaso dichos métodos
fueron o no adecuados en un pasado diferente.

Para pasar de la descripción a la prescripción, es posible formular

una lista de rasgos que serían deseables en la formulación de opciones
de decisión en las relaciones exteriores, basada en las características de
los problemas actuales y cómo se espera que sean los futuros
problemas de relaciones exteriores y del ambiente internacional.
Expresados
caracterizar en formapuntos
algunos resumida, los requisitos
principales especificados
que deben sirven
incluirse en para
dicha
lista:
1. Innovación, creatividad y aprendizaje: Nuevos problemas
exigen ideas nuevas, con una orientación experimental hacia el
mundo real que surge y con capacidad para modificar las políticas
rápidamente, de acuerdo con la retroalimentación de los resultados
y la vigilancia sistemática de las circunstancias cambiantes.
2. Visión de sistema: El ambiente internacional, en su
dimensión temporal, debe ser considerado como un sistema
interactuante,
son los asuntosdonde los asuntos
económicos, diplomáticos
culturales tradicionales,
y tecnológicos como
se tocan
entre sí en forma intensa y se traslapan; igualmente sucede con
otras facetas de la realidad, las cuales deben ser comprendidas
como un sistema cuasi-interdependiente y manejadas de acuerdo
con dicho enfoque.
3. Enfoque a más largo plazo: Como se indicó anteriormente,
el ambiente internacional debe ser percibido en sus dimensiones
temporales, orientando las decisiones actuales hacia las imágenes
de posibles futuros, deseados o no deseados.
La dependencia
necesidad de decidir del futuro,
sobre en parte,
acciones sobre elsobre
que influirán presente y la y
el futuro
que modificarán o ajustarán dicho futuro, requiere un enfoque a
más largo plazo en la formulación de opciones de decisión en el
campo de las relaciones exteriores.
4. Capacidad refinada para tratar la incertidumbre: Sin duda
alguna el futuro es incierto, siendo impredecibles muchos de los
sucesos, incluso con la ayuda de las mejores metodologías
aplicables a un pronóstico. Ésta es la causa de la tendencia,
anteriormente mencionada, a oscilar entre la represión de la
incertidumbre
También y la que
es cierto inclinación
en una osituación
tendencia
dehacia la improvisación.
incertidumbre la
oscilación es preferible, hacia las forma de planificación ingenuas y
que suponen una certidumbre. Pero lo que verdaderamente se
requiere son formas refinadas para tratar la incertidumbre, que
combinen —según las ideas modernas acerca de la planificación y
formulación de decisiones en casos de incertidumbre— la
esquematización de la incertidumbre con su absorción.

5. Integrativas: Debido a que las interfases entre países son

muy extensas y tienden a crecer, las relaciones externas, en el
sentido amplio de la expresión, incluyen una variedad de materias,
cuya responsabilidad necesariamente tiene que distribuirse en todos
los países entre los diversos ministerios. Para lograr efectos
sinergéticos, en el tratamiento
una política exterior de podría
general (que las diversas
incluirmaterias y llegar a
inconsistencias
aparentes, como parte de una ―estrategia mixta‖) se requiere una
visión integradora para la formulación de la política externa.
Expresado de otra manera, los ministerios de Relaciones Exteriores
deben proceder de una orientación ―diplomática‖ de los asuntos
externos hacia una visión integradora de los asuntos externos (o,
como alternativa, las funciones del ministerio de Relaciones
Exteriores deben trasladarse a alguna otra unidad gubernamental
que adopte la posición necesaria o actitud integradora).
de la6.necesidad
Amplia gama de instrumentos:
de emplear un enfoqueComo consecuencia
integrador, obligada
las políticas
exteriores deben utilizar una amplia gama de instrumentos, de los
cuales los ―medios diplomáticos‖ constituyen sólo un pequeño
subconjunto.
7. Suposiciones múltiples: Al tener que enfrentar una variedad
de culturas y subculturas (incluyendo una diversidad de tipos de
organizaciones en cualquiera de los países) es esencial contar con
una variedad de percepciones basadas en multiplicidad de
suposiciones, para enfrentar en forma adecuada una realidad
compleja.
8. Basada en conocimientos y metodológicamente intensa: Por
definición, la experiencia se basa en el pasado; por tanto, cuanto
más difieran el presente y el futuro del pasado, menos podrá la
experiencia servir como base apropiada para la formulación de
opciones de decisión. Si también se toman en consideración algunos
de los rasgos más débiles de la intuición basada en la experiencia,
tales como capacidad limitada para considerar variables múltiples,
probabilidades con sesgos subjetivos, ―pensamientos o ideación por
grupos‖, rechazo de proposiciones antiintuitivas, etc., es evidente la
necesidad de contar con una base adicional para la formulación de
opciones de decisión en política exterior, adecuadas a las
condiciones actuales y futuras.
De ello se desprende, como consecuencia, la busca de
conocimientos y metodologías que puedan constituir una ayuda
para la formulación de opciones de decisión en el campo de las
relaciones exteriores, por lo menos como un freno para la intuición,

y frecuentemente, para que sirvan como alternativa o, por lo

menos, como un complemento esencial.
En resumen: la formulación de alternativas de decisión en
política exterior debe trasladarse de la modalidad que denomino
―diplomática‖ hacia una modalidad ―administradora o manejadora
de la complejidad‖ cuyas principales diferencias se resumen en el
cuadro XII. 1.
CUADRO XII.1. Algunas de las principales características de la formulación

de opciones de decisión “diplomáticas” vs. decisiones que “enfrentan la
complejidad” en el campo de las relaciones diplomáticas
Diplomáticas Enfrentan complejidad

1. Incrementalismo conservador Innovadora,
aprendizaje creadora,
2. Visión de túnel Punto de vista de sistema
3. Inminentismo Enfoque a más largo plazo
4. Represión de incertidumbre y Sutilizada ante la incertidumbre

afición a la improvisación
5. Separatismo Integrador
6. Fijación en instrumentos Amplia gama de instrumentos

diplomáticos
7. Suposiciones simplificadas en Suposiciones múltiples

exceso
8. Intuición como ideología Basada en conocimiento y

metodológicamente intensa más
intuición

Mejoramiento de las decisiones sobre política exterior como

sistema
Se pueden utilizar diferentes métodos para mejorar la formulación de

opciones de decisión sobre política exterior tratando (entre otras cosas)
de cambiar o pasar de las características ―diplomáticas‖ a métodos que
―manejan las complejidades‖. Algunos de los posibles métodos están
siendo ensayados en diversos países y muchos otros, en este momento,
se encuentran en la etapa de preparación. Esta sección pretende una
presentación resumida de algunos de dichos enfoques, sobre la
aplicación del análisis a la formulación de opciones de decisión en
políticas exteriores. Pero, para poder ubicar este enfoque dentro de una
perspectiva correcta, es necesario tener una visión más general de los
diversos métodos que se pueden utilizar para mejorar las decisiones en
el campo de las relaciones exteriores.
Estade
después visión
todo,más amplia
estas es tanto
decisiones sonmás necesariade
el resultado debido a que,
una compleja
interacción entre un gran número de diversos tipos de variables.
Diversas categorías de personal, como son: políticos, diplomáticos,
funcionarios de la administración pública local, oficiales de inteligencia y
diferentes tipos de expertos; diversas formas de grupos, que van desde
cuerpos legislativos y sus comités hasta grupos de presión, incluyendo
muchos departamentos gubernamentales y extragubernamentales, tales
como tesorería, defensa, ciencia y tecnología; una multiplicidad de
procesos, que incluyen una gama tan amplia como procesamiento de
datos altamente formalizados, hasta la interacción de grupos muy
difusos y negociaciones interagencias e interpersonal, que constituyen
solamente algunas de las variables, cuya compleja interacción produce
las ―decisiones sobre política exterior‖.
El marco más adecuado para considerar este conjunto de variables,
con objeto de comprenderlo y mejorarlo, consiste en emplear el enfoque
de los ―sistemas‖: empleando una versión muy sencilla de la teoría de
los sistemas, que considera las decisiones sobre política exterior como el
producto de un sistema para la formulación de decisiones, en el sentido
de un conjunto de variables que interactúan de acuerdo con ciertas
normas, una modalidad incluyendo algunos esquemas productos del
azar y muchos otros, sujetos a las normas de probabilidad.
No obstante el hecho de que una versión tan preliminar pudiera
parecer muy sencilla, hace posible formular tres derivaciones de gran
importancia para el mejoramiento del sistema:
1. Debido a la intensa interacción entre los diversos
componentes, no se puede tener la seguridad de que el
mejoramiento de uno solo de ellos acarreará un mejoramiento del

sistema en su conjunto, debido a que el rendimiento de un sistema

no consiste sólo en la suma del funcionamiento de sus
componentes, cada uno considerado individualmente. Por ejemplo,
la contratación de algunas personas más capacitadas por un
ministerio de Relaciones Exteriores a veces produce tanto
resentimiento
conjunto. que se disminuye o empeora el funcionamiento del
2. Debido a que cada sistema es un conjunto complejo de
componentes que se afectan mutuamente, los cambios similares
deseados o deseables en cualquier sistema (o ―estados equifinitos‖
similares), en principio, podrían ser logrados mediante numerosas
opciones de variaciones de los componentes. Esta es una conclusión
muy útil, porque nos permite escoger de un vasto repertorio de
cambios potencialmente efectivos aquellos cambios que sean más
factibles en relación con las condiciones dinámicas, tanto internas
como externas.
para ser Esto también
más exactos, flexible)destaca la naturaleza
de cualquier ensayo ilimitada (o,
o busca de
mejoras, ya que en principio existe un ámbito ilimitado para el
pensamiento y la inventiva audaz. Por lo tanto, cualquier lista de
proposiciones o sugerencias debe ser considerada como una lista de
ejemplos o ilustraciones y no como una enumeración definitiva.
3. Un aspecto menos optimista de nuestro modelo de sistema
consiste en que los cambios deben alcanzar una masa crítica para
poder influir sobre el funcionamiento general del sistema. Aquellos
cambios que no alcancen a traspasar los umbrales de un efecto que
tenga relevancia, en el mejor de los casos, serán neutralizados por
ajustes contrapuestos compensatorios o, en el peor de los casos,
producirán un saldo neto de resultados no deseados.
En atención a estos rasgos, es posible adoptar diversas
combinaciones de medidas destinadas a mejorar la formulación de
opciones de decisión en el campo de los cursos de acción política de
relaciones exteriores, las que tendrán efectividad según las diferentes
condiciones que prevalezcan. Para ejemplificar, a continuación se
indican algunos de los principales tipos de medidas adoptadas con este
propósito en diversos países, además de las ya mencionadas
anteriormente en este artículo.
a) Cambios en la política de administración de personal, con el
reclutamiento de un importante número de funcionarios de alto
rango de fuera del servicio y esfuerzos destinados a ampliar la
perspectiva de los jefes del servicio exterior mediante rotaciones o
comisiones fuera del servicio exterior.
b) (Capacitación y reentrenamiento sistemático de funcionarios
del servicio exterior mediante su envío a academias de defensa

nacional, a universidades para estudios conducentes a títulos

superiores y a cursos especiales, y mediante el establecimiento de
institutos especiales para la capacitación de funcionarios del servicio
exterior.
c) Modificación o cambio de la composición profesional del
personal por medio del reclutamiento para el escalafón, de
diferentes tipos de expertos (tecnología y ciencia, economía,
estudios de estrategia) y cambios en la base educacional preferida
para el reclutamiento del personal para los cargos ordinarios del
escalafón del ministerio de Relaciones Exteriores.
d) Establecimiento de unidades especiales para planificación y
formulación de cursos de acción política, unidades de investigación,
inteligencia y otros tipos diversos, que se espera examinen en
forma profunda y detallada los problemas fundamentales de la
política exterior, libres de la presión de los problemas diarios.
e) Empleo de capacidad de investigación externa y
estimulación de la investigación académica y de asuntos externos,
incluyendo apoyo o contribuciones al establecimiento de institutos
especiales independientes que se especialicen en la investigación de
los cursos de acción política exteriores, y que mantengan contactos
estrechos con el ministerio de Relaciones Exteriores
f) Mejores lazos con otros ministerios en materias relacionadas
con asuntos externos, incluyendo destinaciones, funciones
especiales de enlace, comités conjuntos, etcétera.
g) Cambios radicales en el procesamiento de datos mediante el
establecimiento de bancos de datos sobre asuntos exteriores, a
veces compartidos con otras unidades gubernamentales que tengan
injerencia en asuntos externos.
h) Esfuerzos por emplear métodos modernos, orientados hacia
misiones y resultados específicos para la formulación de
presupuestos, tales como el método empleado en los Estados
Unidos de América —Sistema de Planificación-Presupuesto y
Programación— para relacionar la asignación de los recursos con las
prioridades de la política exterior.
i) Experimentos esporádicos con diversos métodos y técnicas,
tales como la formulación de modelos y juegos, para pronosticar los
ambientes futuros o entornos internacionales.
Para producir o poder lograr una verdadera influencia sobre la
calidad de las decisiones que se toman en el ámbito de las relaciones
externas, es necesario, tal como se ha indicado, introducir una
variedad de reformas o cambios. La combinación aconsejable de estas
mejoras y otros enfoques depende de las circunstancias específicas de

cada ministerio de Relaciones Exteriores, sus necesidades, problemas y

recursos, así como de sus tradiciones y cultura interna.
Uno de los principales métodos para mejorar la formulación de
opciones de decisión en el campo de las relaciones exteriores consiste
en el análisis de los cursos de acción política. Ya sea que éste se adopte
como el método principal o como uno de combinación, el análisis de los
cursos de acción política puede constituir una ayuda importante para el
mejoramiento de dichas decisiones, si se introduce cuidadosamente y se
utiliza en forma responsable.
Las siguientes secciones de este trabajo se refieren a la utilización
del análisis de los cursos de acción política exteriores y la formulación de
decisiones.
Análisis de cursos de acción política, naturaleza, contenido y

aplicaciones
La mejor manera de examinar el análisis de cursos de acción política

consiste en considerarlo como un enfoque, una orientación y un método
para el mejoramiento de decisiones complejas no cuantificables. Debe
ser considerado como una ayuda a la intuición para la formulación de los
juicios y no como su substituto. Desde un punto de vista intelectual, se
puede decir que el análisis está basado sobre conceptos, ideas y
metodologías extraídos de diferentes disciplinas e integrados en una
profesión y disciplina orientada hacia la práctica. Históricamente, este
tipo de análisis ha sido desarrollado durante los últimos 20 años,
primero en Inglaterra dentro del contexto de las Investigaciones de
Operaciones y, posteriormente, en forma principal en los Estados Unidos
y ahora en diversos otros países. Originalmente, fue empleado para los
complejos problemas de defensa y estrategia, ahora se utiliza en un
número creciente de países para una amplia gama de asuntos o
materias sociales y problemas de defensa y política exterior. Debido a
que el análisis está orientado a la realidad, probarlo consiste en medir
su capacidad para mejorar las decisiones tomadas en el terreno de la
realidad, para determinar si el aporte del análisis ha hecho posible el
mejoramiento
comparación con de lo
lasque
decisiones
habrían (o éstas
sido son menos
en otras malas), en
circunstancias. En otras
palabras: la principal prueba del análisis de los cursos de acción política
consiste en su aporte a la calidad de las decisiones y no su validez
abstracta, aun cuando por supuesto existe cierta correlación entre
ambos criterios.
En vez de examinar en detalle las características abstractas del
análisis de los cursos de acción política, se enumerará en forma concreta

su contenido y su posible aporte a las decisiones sobre política exterior,

mediante la presentación en la Tabla II de los principales rasgos del
análisis, así como sugiriendo algunas de sus aplicaciones a la
formulación de alternativas de decisión en el campo de las relaciones
externas.
La información que se presenta en el cuado XII.2 necesariamente
se encuentra esquematizada; por lo tanto, con objeto de dar una
expresión más concreta a este tipo de análisis y su utilidad potencial en
la formulación de decisiones sobre asuntos externos, puede ser útil
indicar algunos ejemplos más detallados.
Algunos ejemplos de análisis como ayuda para la formulación de

decisiones sobre política exterior
El posible aporte que el análisis de cursos de acción política puede hacer

a las decisiones en el campo de las relaciones exteriores puede ser
señalado, en forma concreta, mediante la selección de algunas
aplicaciones y su presentación esquemática. Con este objeto se han
escogido los ejemplos que se indican a continuación:
1. Análisis de suposiciones aplicadas a la ―racionalidad de la
imagen tácita‖.
2. Elementos de racionalidad en la formulación de opciones de
decisión, aplicados como metáforas a las negociaciones.
país 3.
queEnfoque de sistemas
se considera aplicado al manejo integrado de un
como objetivo.
4. Métodos de pronósticos aplicados a la elaboración de
entornos internacionales, como opciones amplias.
5. Métodos para manejar la incertidumbre aplicados al manejo
de las crisis.
Estos son sólo unos cuantos ejemplos, entre muchos, y se
mencionan solamente en forma esquematizada; sin embargo, quizá ésta
sea la mejor manera de transmitir el sentido de la idea del análisis de
cursos de acción política y sus posibilidades para mejorar la formulación
de opciones de decisión en el campo de las relaciones exteriores.
CUADRO XII.2. Análisis de cursos de acción política: contenidos escogidos
y aplicaciones a la formulación de opciones de decisión en relaciones
exteriores
Tema Contenido principal Algunas aplicaciones

Análisis de Explicitación de suposiciones Manejo apropiado de las

Suposiciones subyacentes y teorías tacitas; métodos principales suposiciones y teorías

para estimar la importancia de tácitas sobre las cuales se basan
suposiciones y teorías tácitas; métodos las decisiones de política exterior.
para aumentar la validez de suposiciones Por ejemplo: suposiciones sobre
necesarias, tanto causales como en actitudes razonables, disposición
relación con hechos; métodos para para transar y preferencia por
mejorar decisiones basadas en soluciones pacificas en relación
suposiciones dudosas, como por con países con diferentes
ejemplo, medición de sensibilidad en ideologías y culturas.
relación con suposiciones alternativas
Análisis de a. Comportamiento: Determinación de Aplicación directa a negociaciones

valores y los principales objetivos, actuales y y acuerdos
metas futuros, de los actores más importantes;
derivación de los ámbitos de
aceptabilidad y negociación;
identificación de la forma preferible para
presentación de proposiciones en
términos atractivos de los verdaderos
valores y metas de los actores afectados
b. Prescriptivo: Construcción de Exploración de metas principales,

taxonomías de valores y metas para su incluyendo metas económicas,
uso como criterios para decisiones en la sociales y otras generalmente
formulación de opciones de decisión; consideradas como no incluidas en
busca de valores y metas futuros para la acción diplomática; desarrollo
su consideración en decisiones con de conjuntos de metas a mayor
efectos a largo plazo, incluyendo plazo, como guía de inversiones,
elasticidad y opciones futuras como tales como asignación de recursos
metas; explicitación de las dimensiones según países; identificación de
de opciones ocultas, tales como dimensiones de opciones ocultas;
preferencias
actitudes anteenelcuanto
riesgo;a esquemas
tiempo y para estudio
las metasdeyvalores y elementos
esquemas, para su de
la identificación de los elementos de presentación en relación con
valores y metas pertinentes para la temas de política externa. Por
formulación de opciones de decisión para ejemplo: preferencias ante
ser presentados a los jefes políticos para riesgos, metas extradiplomáticas y
su elección salas dinámicas de interacción de
los formuladores de decisiones
políticas
CUADRO XII.2. (cont.)

Elementos para Identificación de elementos principales Identificación de la necesidad de
formulación para la formulación racional de opciones elementos racionales como
de opciones de decisión: Opciones, metas-valores, complementos de procesos
de decisión pronósticos, integrador. Examen del rol intuitivos; especificación de

racionales de la racionalidad y extrarracionalidad mejoras necesarias en relación con

(por ejemplo: intuición) y sus cada elemento en el contexto de
elementos; aplicación directa de los decisiones sobre política exterior;
modelos racionales para decisiones con uso de modelos de teoría de
fines de cuantificación; aplicación juegos para análisis de situaciones
indirecta como metáfora de negociación/conflicto; uso de
métodos cuantitativos en
problemas de relaciones exteriores
Análisis de los entornos

Enfoque de los Marco universal para estudio de internacionales, de la totalidad de
sistemas problemas, útil para el manejo de relaciones externas y del aparato
complejidades; métodos para para formulación de opciones de
comprender interrelaciones complejas, decisión externas como sistema,
análisis de efectos cruzados e con la consiguiente mejor
identificación de la manera de influencia capacidad para su manejo;
sobre el rendimiento o comportamiento aplicaciones especiales del
del sistema; lista de verificaciones para modelado del sistema de conflictos
precaver el descuido de variables como ayuda para el manejo de
importantes;profesionales
necesarias, especificación de unidades
y capacidades problemas de negociaciones y
problemas de interacción
metodológicas para la utilización del internacional; guía para el
enfoque de la teoría de sistemas mejoramiento del propio sistema
para la formulación de opciones de
decisión sobre relaciones externas
Identificación de las principales falacias Identificación de: expectativas

de las expectativas subjetivas: subjetivas especiales, corrientes
exploración de la dependencia de las en formulación de decisiones sobre
decisiones presentes sobre las imágenes política exterior, tales como el
del futuro; variedad de métodos para ―futuro será similar al presente‖,
mejorar pronósticos; terminología aumento de sensibilidad a
probabilística para
incertidumbre; esquematizar
elaboración de la escenarios
alto de baja
efecto que probabilidad
deben y
considerarse
alternativas futuras generales y básicas en decisiones sobre políticas
como base para la evaluación de exteriores; preparación de
alternativas para los cursos de acción ambientes internacionales
política generales y amplios para servir
como base de decisiones actuales;
grupo de métodos para
pronósticos, especialmente útiles
para la formulación de opciones de
decisión en relaciones exteriores,
tales como diseño de escenarios y
juegos
CUADRO XII.2. (cont.)

Maneras de Sustituir la incertidumbre subjetiva por la Contraposición a la tendencia general
manejar la incertidumbre objetiva —con sus de considerar la improvisación como
incertidumbre necesidades relacionadas y maneras de única respuesta a la incertidumbre;
aumentar la tolerancia a la incertidumbre; planificación para imprevistos, decisión

métodos principales para enfrentar por etapas y estrategia mixta como

incertidumbre; pruebas de sensibilidad, forma de planificación ante
cubrirse, autoseguro, desarrollo o incertidumbre especialmente apta para
fortalecimiento de opciones, formulación de decisiones sobre relaciones exteriores;
opciones de decisión por etapas, enfoques diseño de un sistema para el manejo
paralelos y manejo dé crisis; planificación de crisis y mejoramiento como reserva
ante la incertidumbre como forma principal para la formulación de
dominante o preferente de planificación opciones de decisión en relaciones
exteriores
Esquemas para la evaluación de decisiones Indicadores de información para

Evaluación y relaciones exteriores y diseño de
maneras de sistemas de observación y control;
aprender integración con otras actividades
racionales de inteligencia; doctrina
para evaluación de rutina de sucesos
principales y ajustes correspondientes
en decisiones; diseños de unidades de
evaluación y retroalimentación en
ministerios de Relaciones Exteriores
Identificación de los papeles principales de Aplicación a condiciones o situaciones

la creatividad e innovación; retiro de específicas de formulación de
barreras principales a la creatividad e decisiones en relaciones exteriores, con
innovación y diseño de estructuras y recomendaciones, tales como
procesos para su estimulación necesidad de unidades especiales;
libertad para desarrollar ideas ―medio
cocinadas‖ y canales para llevarlas
directamente a niveles superiores
evitando la dilución burocrática
Diseño de conjuntos amplios de Consideración de instrumentos fuera

Construcción de instrumentos a fin de aumentar el número del campo tradicional de las decisiones
conjuntos de de opciones sobre política exterior
instrumentos
para políticas
Esquemas y técnicas para presentar los Salas de mando y costumbre de
Interfase entre resultados del análisis a formuladores sesiones de información (briefing) para
superiores de opciones de decisión en manejo de problemas de relaciones
analistas y forma: a) comprensible y pertinente a exteriores, por ejemplo: mapeo gráfico
fórmula-dores problemas, según los ven los formuladores de ambiente o entornos internacionales
de opciones de de opciones de decisión, y b) correcta, en el alternativos, escenarios y resultados de
decisión sentido de presentar aspectos principales, conflictos
sin simplificación y sesgo exagerados;
arreglos para sesiones informativas para
estudios específicos, tanto permanentes
como ad hoc
Análisis de suposiciones aplicadas a la “racionalidad” de la

imagen tácita
Existe una poderosa tendencia tácita o implícita a considerar a los otros

actores como un reflejo del propio interesado. El lema que dice que hay
―que pronosticar el comportamiento de otra persona preguntándose uno

mismo qué es lo que uno haría si estuviese en su situación‖ es un caso

extremo de la manera en que opera esta suposición tácita. Ello es
especialmente cierto cuando se enfrenta a un tercero con diferentes
valores y cultura y otra forma de ver las cosas, porque entonces la
suposición basada en la imagen reflejada puede convertirse en algo que
induzca, sin duda alguna, a incurrir en un error.
La formulación de opciones de decisión en el campo de las
relaciones exteriores combina a) tratar con terceros que tienen culturas
diferentes, otra manera de encarar las situaciones, otras imágenes e
ideologías con b) un profundo apego al concepto occidental de la
―racionalidad‖, sobre el cual está basada la diplomacia, en el sentido de
la disposición a transar, inclinación a la negociación y tendencia a
desechar la violencia como instrumento de las políticas. Por tanto —y
tomando en cuenta que el concepto de la racionalidad se encuentra
profundamente arraigado en la cultura occidental—, la formulación de
opciones
tendenciade decisiónen
a incurrir engraves
las relaciones exteriores
errores como exhibe una
consecuencia demarcada
una
aceptación no-crítica, espontánea, intuitiva y como si fuese ―natural‖ de
la suposición de una racionalidad del tipo occidental. El manejo de
terroristas, algunos aspectos del conflicto en Vietnam e, incluso, la
segunda crisis con Cuba, así como muchos fracasos de inteligencia, del
tipo de Pearl Harbor, sirven como ilustraciones de la forma en que opera
esta suposición errónea.
Aquí el análisis de los cursos de acción política puede ser una ayuda
significativa al explicitar las alternativas del contenido de ―racionalidad‖
dentro de los diferentes contextos culturales, incluyendo, por ejemplo,
la aceptación de la violencia como una forma de actuar legítima, incluso
preferida; desprecio por la vida humana, etc. Dichas explicaciones se
comparan, a continuación, con las suposiciones occidentales sobre
―racionalidad‖ y se aplican a los diversos actores internacionales. Las
políticas se someten a verificaciones para determinar su dependencia de
una imagen demasiado occidental de la racionalidad y se ajustan para
tomar en cuenta la posibilidad de que otros actores tengan otras ideas
acerca de la ―racionalidad‖.
Elementos de racionalidad en la formulación de opciones de

decisión, aplicados como metáforas en las negociaciones
Generalmente, es imposible lograr una aplicación directa de la

formulación de opciones de decisión racionales, desde un punto de vista
de cálculos cuantitativos, a las decisiones sobre políticas exteriores

debido a las características poco definidas de la mayoría de las

variables.
Existen excepciones, que pueden llegar a ser más importantes,
mediante el desarrollo de nuevos lenguajes matemáticos (es decir,
mediciones no-métricas) y conceptos (por ejemplo: teoría de conjuntos)
dentro del futuro previsible. Una manera más fructífera de utilizar los
modelos de racionalidad como ayudas para la formulación de opciones
de decisión en el campo de las relaciones exteriores consiste en el uso
de los modelos matemáticos como metáforas en algunos de los
problemas de relaciones externas, metáforas que no proporcionan
respuestas claras y definidas pero que dan o indican nuevas formas de
mirar el problema y estimulan la formulación de nuevas ideas acerca de
cómo manejar dichas situaciones. La mejor forma de desarrollar dichas
posibilidades consiste en hacerlo en relación con la Teoría de los Juegos,
que permite utilizar un tratamiento matemático de las situaciones de
conflicto
Éstaynonegociación.
es la oportunidad para entrar en detalles sobre los aspectos
matemáticos de la Teoría de los Juegos, sobre todo debido al hecho que
sus refinamientos no son en verdad pertinentes, al uso burdo de los
modelos de la Teoría de los Juegos como metáforas que, generalmente,
dependen más de la capacidad creativa para inventar situaciones de
juego que guarden relación con problemas de relaciones externas de la
vida real, que de soluciones matemáticas refinadas de juegos puros. En
cambio, trataré de dar ejemplos de esta manera de enfocar estas
situaciones mediante la presentación en forma resumida de tres juegos,
indicando algunas de las formas en que tienen relación con decisiones
sobre relaciones exteriores.
Dilema del prisionero

La forma más sencilla de presentar un juego a una persona que no
esté familiarizada con la Teoría de los Juegos consiste en inventar un
cuento que sea fácilmente comprendido. Un cuento apropiado sería el
siguiente: dos personas cometen un asalto y se roban un auto. Existen
pruebas sobre el robo del auto, pero ninguna prueba sobre el asalto. Si
una persona reconoce haber cometido los delitos será puesta en libertad
como testigo
cargos público, amientras
y sentenciado 20 añosque el otro será
de prisión. condenado
Si ambos por los
confiesan, dos
serán
condenados por los dos cargos y recibirán una sentencia atenuada de 15
años cada uno. Si ambos niegan, solamente podrán ser condenados por
el robo del auto y sentenciados a cinco años cada uno.
Suponiendo que cada prisionero quiere minimizar su estadía en el
presidio, cada preso, individualmente, confesará ambos delitos. Por lo
tanto, o se supone que el otro está confesando también o que el otro no

está confesando. En ambos casos conviene a cada prisionero confesar

los crímenes, con la esperanza de disminuir o rebajar la propia condena.
El resultado final será que ambos prisioneros pasarán 15 años recluidos
en el presidio.
La siguiente matriz presenta el problema en forma resumida:
Prisionero uno
Confiesa No confiesa
uno -15 años uno - 20 años
Confiesa dos -15 años dos – libre
Prisionero dos No confiesa uno - libre uno - cinco años
dos - 20 años dos - cinco años
Dejando de lado las diversas implicaciones técnicas y las numerosas

implicancias filosóficas, políticas y económicas de este juego tan
importante, algunos de sus aspectos metafóricos para algunas
situaciones de formulación de opciones de decisión en relaciones
exteriores pueden resumirse de la siguiente manera:
1. La mayoría de las personas tenderán a pronosticar que,
racionalmente, cada uno de los prisioneros no confesará. Esta
percepción errónea es causada por las tendencias inherentes del
idioma y del pensamiento; para superarlas y enfrentar la
complejidad es necesario
de ellos, la Teoría emplear
de los Juegos esuna
unodiversidad de lenguajes,
de los mejores y,
para analizar
situaciones de conflicto y negociaciones, así como para analizar el
resultado probable, producto de diferentes esquemas de
interacción.
2. El juego ilustra o sirve de ejemplo y contribuye a identificar
situaciones en las cuales cada lado, al comportarse en forma
racional desde el punto de vista de su propia causa, se provoca un
daño o perjuicio; en esta situación ambos estarían en mejor
situación si una tercera persona les impusiese una decisión.
3. Suponiendo
sin embargo que ambos en
—comportándose prisioneros acordaran
forma racional— no confesar,
ambos violarán
el acuerdo y confesarán. Esto sirve para ilustrar situaciones en las
cuales los acuerdos son inestables debido a un incentivo inherente o
intrínseco para que se viole el acuerdo.
Juego de las campanas


Dos personas se encuentran sentadas en piezas separadas, con una
campana en cada pieza. Si uno de los jugadores toca la campana
primero recibe 500 unidades en pago y el otro jugador paga 50
unidades. Si ambos jugadores tocan simultáneamente, se termina el
juego y ninguno da o recibe pago alguno. Si ambos jugadores esperan
10 minutos, cada uno recibe 100 unidades.
Suponiendo que ambos jugadores tienen tiempo, tienen dinero y
quieren obtener más dinero, el juego plantea problemas muy complejos.
Si supongo que el otro jugador es nervioso e impulsivo, es evidente que
tengo que tocar la campana inmediatamente. Para que ambos jugadores
esperen 10 minutos y reciban 100 unidades no basta que piense que el
otro jugador es tranquilo y razonable; también tengo que suponer que
el otro jugador piensa que yo soy tranquilo y razonable y que él sepa
que yo pienso que él es tranquilo y razonable, y viceversa.
Utilizado en forma metafórica, el juego adquiere mucha relevancia
en relación con algunos de los problemas del equilibrio del terror, tales
como:
—Necesidad de tranquilizar o asegurar a los demás acerca de la
propia racionalidad y de que se está consciente de la racionalidad
ajena.
—La incertidumbre de las diferentes formas racionales del equilibrio
del terror, cuando no se puede probar que las partes son
razonables.
Este juego también sirve como ejemplo de un acuerdo estable,
debido a un incentivo intrínseco para respetar un acuerdo o pacto de no
tocar la campana —como lo podrá verificar el lector al comparar la
siguiente matriz con la primera.
Jugador uno
Toca Espera
Uno + 0 Uno menos 50
Toca Dos + 0 Dos + 50
Jugador dos Espera Uno + 0 Uno+100
Dos-50 Dos + 100
Batalla de los sexos
Éste es un juego de negociación dinámica, que demuestra que en

algunas situaciones el jugador que da la impresión de ser más testarudo

será el ganador. En otras palabras, ser y parecer ser razonable y estar

dispuesto a transar no siempre es lo preferible.
El juego es sencillo: se supone que la pareja tiene una sola tarde
libre; él prefiere el cine, ella prefiere el teatro, y ambos prefieren estar
juntos antes que estar separados. Los beneficios se presentan en la
siguiente matriz:
Jugador uno
Cine Teatro
Él muy satisfecho Ambos
Ella bastante Descontentos
Cine satisfecha
Jugador dos Teatro Ambos Ella muy satisfecha
descontentos
Él bastante
satisfecho
Evidentemente, si ella puede convencerlo de que no obstante lo que

él haga ella va al teatro (por ejemplo: mostrándole que ya ha comprado
las entradas), a él no le queda otra elección racional que ir al teatro, y
viceversa.
Estos tres juegos son indicaciones de posibles situaciones, tomadas
de la teoría de los juegos, para mejorar la formulación de opciones de
decisión en política exterior, al proporcionar un idioma o lenguaje
diferente para llevar a cabo el análisis de las situaciones, al agregar una
dimensión a la intuición y al enriquecer la percepción que se tiene de las
situaciones complejas.
Enfoque de los sistemas, aplicado al manejo integrado de un país

que se considera como meta u objetivo
Aquícon
relación se trata
el cualderealizamos
mirar a unciertos
país como una meta
esfuerzos (es decir,
de política en y en
exterior
relación con el cual nos hemos fijado ciertos objetivos de cursos de
acción política de relaciones exteriores), como un conjunto para
considerar nuestras diversas actividades, reales y potenciales, en
relación con dicho país en general y escoger una combinación preferible
de actividades, de modo que actúen en forma sinergética sobre dicho
país, en la dirección que lleva a lograr nuestros objetivos.

Pretender una visión amplia de los cursos de acción política, en

relación con un país determinado, no constituye una idea nueva para los
formuladores de decisiones sobre política exterior. Lo que quizá pueda
contribuirse o aportarse, al considerar estos problemas de acuerdo con
el enfoque de los sistemas, consiste en:
—Un marco que aumente las probabilidades de considerar factores
principales y destacados como conjunto, en vez del tratamiento
aislado, de uno por uno.
—Consideración explícita de las interacciones, que en caso
contrario, frecuentemente se presuponen.
—Como ayuda para la identificación de áreas de ignorancia y de
campos en los cuales se carece de instrumentos, como aporte o
ayuda para la recolección de información, busca de instrumentos
adicionales y experimentación con ideas innovadoras.
—Herramientas para un mejor manejo de las complejidades y, por
tanto, aumento de probabilidades de lograr efectos deseados: es
decir, aplicación sistemática de modelos relevantes, tales como
Métodos de pronósticos amplios y alternativos para entornos

internacionales
La formulación de opciones de decisión a corto plazo sobre política

exterior es, en parte, necesaria, pero inadecuada y, en parte, es
necesario
indefinida.formularlas
Cuando es a largo plazo, de unalomanera
o por muyefectos
menos con difusa ea largo
plazo (en el sentido que sus efectos se sentirán a largo plazo, incluso
cuando estos efectos no constituyan un objetivo) se tiene la tendencia a
considerar el futuro como una extrapolación lineal del presente o como
si estuviese de acuerdo con alguna creencia, esperanza, temor o
inclinación.
Para sobreponerse a dichas falacias acerca de la imagen del futuro
y hacer posible una formulación de políticas externas que consideren el
futuro, es necesario desarrollar visiones más sistemáticas del futuro. Por
ejemplo: escogiendo una ilustración sencilla, al decidir acerca del
tamaño de las misiones y las cantidades de otras inversiones en política
externa en otros países, se requerirán ciertos pronósticos acerca de la
importancia futura de dichos países, según diferentes criterios (políticos,
económicos, científicos, tecnológicos, ideológicos, etc.), lo cual
constituye la base de la preparación moderna de los presupuestos por
países y asignación de prioridades.

Debido a la interacción entre los muchos actores y factores del

escenario internacional, nunca debería procederse a formular un
pronóstico acerca de la situación de ciertos países o materias sin haber
desarrollado primero un amplio esquema general del futuro del sistema
internacional, en la forma de entornos internacionales amplios. La
preparación
amplia y unade éstos puede
diversidad basarse ahora
de modelos, en unaelaboración,
tales como: bibliografía bastante
redacción
de escenarios, Delfos, diversas formas de modelado, extrapolación,
análisis cruzado de efecto y otros, utilizando, como punto de partida
conveniente, la bibliografía disponible sobre los futuros del sistema
internacional y, posteriormente, desarrollando pronósticos según las
perspectivas e intereses especiales del propio país.
En efecto, tomando en cuenta tanto la importancia de estos (y
otros) pronósticos para la formulación de políticas exteriores y la
disponibilidad de conocimientos significativos en el campo de los
pronósticos,
su personal atodo ministerio que
profesionales de Relaciones Exteriores
se especialicen debería incluir
en predicciones y en
pronósticos, ubicados en una unidad apropiada dentro de la
organización.
Enfrentando la incertidumbre mediante el manejo de las crisis
Las crisis —refiriéndonos a desarrollos importantes e inesperados (y,

frecuentemente, inesperables) que requieren una acción y reacción
dentro de plazos brevísimos— son un rasgo característico o inherente de
la formulación de opciones de decisión en el campo de las relaciones
exteriores modernas. Pero es posible mejorar la capacidad o habilidad
para improvisar y reaccionar rápidamente mediante la preparación y
práctica en el manejo de las crisis.
La mejora de la capacidad para enfrentar las crisis —aplicando en
cierto modo los sistemas de control y mando de alto nivel del tipo
militar— implica, entre otras cosas, los siguientes pasos o medidas:
—Diseñar diversas situaciones hipotéticas de crisis para ser
utilizadas y probadas en la práctica, así como ensayo del manejo de
una crisis (no para la preparación de planes para enfrentar
situaciones imprevistas o inesperadas, que pueden constituir un
subproducto, pero que deben ser empleados con cuidado para
evitar una fijación sobre respuestas rígidas ante las circunstancias
imprevisibles).
—Establecer una función para el manejo de crisis, incluyendo los
funcionarios designados e instalaciones de equipo (salas,

telecomunicaciones, datos, etc.,) sobre la base de suposiciones

realistas;
—Ejercitar estas funciones, verificándolas ante situaciones
especificadas, para eliminar sus fallas y mejorar sus capacidades.
Este proceso es repetitivo, debe ser practicado en diversas
situaciones realistas y con los funcionarios designados o sus
reemplazantes.
La cantidad de recursos que debe invertirse, en el reiterado
mejoramiento de la capacidad de respuesta u organización para manejar
las crisis mediante estos sistemas, depende de las posibilidades reales
en que se presenten dichas circunstancias. Pero cuando las crisis
constituyen una posibilidad, estos preparativos pueden representar un
gran aporte a la calidad de las decisiones sobre políticas exteriores
durante periodos críticos y de gran tensión.
Implicaciones principales
Suponiendo que se ha logrado presentar un esbozo preliminar de la idea

que el análisis de cursos de acción política podría constituir una cierta
ayuda para la formulación de decisiones sobre políticas exteriores, de
ello se desprendería como conclusión principal que los ministerios de
Relaciones Exteriores que aún no emplean esos métodos deberían llevar
a cabo por lo menos algunos experimentos en este sentido (no
atribuyéndole importancia alguna al nombre que se use para denominar
al método).
El problema consiste en que para efectuar dichos experimentos
deben cumplirse o satisfacerse ciertas condiciones, que incluyen, en
forma especial, las siguientes:
1. Paciencia y buena voluntad; La cultura de muchos
ministerios de Relaciones Exteriores muestra una tolerancia muy
baja a las innovaciones en la manera en que se toman las
decisiones. La aplicación del análisis de cursos de acción política a la
formulación de opciones de decisión en relaciones exteriores
constituye un proceso intelectualmente difícil; si además debe
enfrentar hostilidad, retención de información y mala voluntad, no
existirá esperanza de tener éxito.
2. Masa crítica de profesionales excelentes: No obstante el
hecho de que los conceptos sobre análisis de cursos de acción
política podrían parecer muy sencillos, su aplicación a la vida real, a
materias complejas, constituye una empresa muy difícil, que
requiere mucha experiencia, habilidades y conocimientos. El análisis

de materias complejas y mejorar la forma de enfrentarlas, mediante

la aplicación del análisis de cursos de acción política, generalmente
requiere el aporte o contribución de una variedad de conocimientos
sobre análisis, que son imposibles de encontrar en una sola
persona. Por tanto, se requiere un mínimo de cuatro a cinco
profesionales
política en un capaces para
ministerio de que el análisis
Relaciones de cursos
Exteriores de acción
tenga una
posibilidad de éxito.
3. Unidad separada: Los profesionales mencionados tienen que
encontrarse ubicados en una unidad que se caracterice por: a)
tener buen o fácil acceso a los formuladores de decisiones de nivel
superior; b) buena información básica y diaria; c) libertad de
presiones del trabajo diario y, d) libertad al formular sus aportes e
incluso para seleccionar algunos de los problemas que deberán
estudiar. Las conclusiones deberán ser estudiadas o llegar hasta los
que
asignetoman las decisiones
a la unidad superiores,
o grupo. sinlaimportar
Pero existe el de
necesidad nombre
que seque se
establezca una unidad independiente, que cumpla o satisfaga los
requisitos funcionales anteriormente mencionados.
4. Familiaridad de los que formulan decisiones de nivel superior
con los conceptos básicos del análisis de cursos de acción política,
con objeto de lograr el apoyo necesario se requiere que aquellos
que toman las decisiones superiores se encuentren familiarizados
con las ideas básicas del análisis de campo de las relaciones
exteriores. Suponiendo que los formuladores de decisiones
superiores sean despiertos y estén informados, un curso de dos
semanas de duración podría ser suficiente para cumplir este
propósito; esto a la vez permitirá evitar las expectativas
exageradas, y permitirá el establecimiento de una relación de
trabajo productiva, para poder utilizar los resultados o productos
del análisis.
El costo monetario de la aplicación del análisis de cursos de acción
política a la formulación de opciones de decisión en relaciones exteriores
es muy pequeño en comparación con los presupuestos de los ministerios
exteriores e incluso más pequeño que los posibles beneficios. Por lo
tanto, desde cualquier punto de vista que compare la relación
costo/beneficio, los esfuerzos para tratar de utilizar el análisis de cursos
de acción política en la formulación de opciones de decisión sobre
relaciones exteriores se justifican, cuando menos como un experimento
pero sólo si se pueden satisfacer las cuatro condiciones mencionadas
anteriormente.


XIII. ANÁLISIS DE CURSOS DE ACCIÓN POLÍTICA PARA

ASESORAR GOBERNANTES* 1
Alcance y propósito
EN ESTE capítulo consideramos cuestiones importantes del análisis de
cursos de acción política para asesorar gobernantes como tarea de gran
importancia en sí misma, y como situación de ―tipo puro‖ que sirve para
destacar rasgos generales, problemas y requerimientos del análisis de
los cursos de acción política.
Mis propuestas básicas, empleando la terminología del libro en
general, son: que el avance del análisis de los cursos de acción política
para asesorar gobernantes debe constituir una dimensión principal de la
reflexión
sistemas.del proceso
Y que de investigación
la consideración de lasdenecesidades
operación ydel
análisis de de los
análisis
cursos de acción política avanzado para asesorar gobernantes sirve para
identificar y explorar necesidades más generales de aumentar la utilidad
del análisis de los cursos de acción política para enfrentarse a cuestiones
complejas e intrincadas de los cursos de acción política.
Mi tratamiento se ocupa en el ―análisis de cursos de acción política‖
en el sentido de un arte profesional que se concentra en dar una ayuda
sistemática, racional y basada en la ciencia, a la formulación de
opciones de decisión, incluyendo la identificación de problemas, el
desarrollo de opciones,
conjetura-estimación delaopciones
evaluación de undesarrollo
futuras, efecto comprensivo,
de metas, etc.
(Dror, 1971). El capítulo trata del análisis de cursos de acción política
para asesorar gobernantes, considerando este análisis a la vez como
proceso de derivar consejo para los gobernantes y como estructura en el
sentido de unidades de análisis de cursos de acción política que trabajan
para los gobernantes y cerca de ellos. El término ―gobernante‖ se
emplea en el sentido clínico y técnico de verdaderas cabezas de
gobierno, cualesquiera que sean sus títulos formales. Con ciertas
*
Se reproduce de Rolfe Tomlinson e Istvan Kiss, comps. Rethinking the Process of
Operational Research and Systems Analysis, Oxford: Press, 1984.
1
Este capítulo debe mucho al apoyo de cierto número de instituciones, incluyendo: IIASA;
Samuel Neaman Institute for Advanced Studies in Science and Technology, The Technion Israel
Institute of Technology; Russell Sage Foundation, Nueva York; Woodrow Wilson International
Center for Scholars, Washington, D. C, e Institute for Advanced Study, Berlín.
También estoy agradecido por sus útiles comentarios a mis colegas, especialmente con: Rolfe
Tomlinson, John M. Ashworth, Gene Fisher, Sir Frank Holmes, Shlomit Keren, Robert A. Levine,
J. Du Plessis, William Plowden, Max Singer, H. Verwagen, Warren Walker y Michael Wearne.

adaptaciones, el concepto de ―gobernante‖ también incluye los cuerpos

colegiales y colectivos, como los gabinetes.
Con ciertos cambios, los principales descubrimientos y
recomendaciones de este escrito pueden aplicarse a un conjunto mayor
de cuestiones y de circunstancias. De este modo:
—El término ―gobernante‖ puede extenderse para incluir a otros
formuladores de opciones de decisión al más alto nivel en el
gobierno central y, con adaptaciones adicionales, a tales
formuladores en organizaciones públicas y privadas, como
empresas y gobiernos locales.
—Grandes partes del escrito, especialmente las que tratan de
metodología, se aplican al análisis de cursos de acción política para
asesorar gobernantes, desde cierta distancia, como por tanques
pensantes independientes y por organizaciones de investigación de
partido. En tales casos, surgen problemas especiales de
comunicación entre el gobernante y la unidad de análisis. Por ello
parece que, a falta de un equipo de análisis de cursos de acción
política cerca de los gobernantes que sirva de enlace entre el
gobernante y este tipo de análisis desde cierta distancia, este
equipo tendrá dificultades para ser relevante a las preocupaciones
del gobernante y para comunicarle sus descubrimientos en forma
utilizable. Tales cuestiones especiales no son directamente
enfocadas aquí, pero gran parte del discurso sí se aplica.
—Más difíciles son las adaptaciones y las aplicaciones de mi análisis
a la variedad de los países del Tercer Mundo. En algunos de ellos,
problemas básicosasí
la independencia, de como
construcción de la
rasgos de naciones
cultura ypolítica
mantenimiento
junto con de
la
escasez de la infraestructura profesional, plantean dificultades
especiales al análisis de cursos de acción política para asesorar
gobernantes. Muchos países del Tercer Mundo se enfrentan a una
dolorosa paradoja, porque el análisis de cursos de acción política
junto con una visión realista es esencial para ellos si desean realizar
sus muy elevadas aspiraciones, mientras que, al mismo tiempo,
estos países levantan poderosas barreras a la correcta utilización
del análisis de cursos de acción política como ayuda para la crítica
formulación de opciones de decisión. La exploración de problemas
especiales del análisis de cursos de acción política en países del
Tercer Mundo en general, y para asesorar a sus gobernantes en
particular, quedarán para otra ocasión.
—Partes de la evaluación de las inadecuaciones contemporáneas del
análisis de cursos de acción política y el propuesto progreso a lo que
se llama ―análisis de cursos de acción política avanzado‖ se aplican
a cuestiones más generales de la utilidad de este análisis para

enfrentarse a problemas complejos, en toda una gama de niveles

de decisión. De este modo, para ganar la atención de los
gobernantes, existe un interesante problema en análisis de cursos
de acción política para los ciudadanos en general, para facilitar el
avance en dirección de una opinión pública más ilustrada, tanto
como meta en
formulación de sícursos
mismadecuanto
accióncomo condición
política para buena
en las sociedades
democráticas.
En contradistinción con tan extensas aplicaciones de las ideas
fundamentales de este escrito, se han excluido o minimizado cierto
número de cuestiones aun si en la realidad no se pueden aislar
completamente del análisis de cursos de acción política para asesorar
gobernantes. De este modo, no consideraré varias funciones de soporte
para los gobernantes que puede desempeñar otro tipo de asesores,
como: apoyo emocional, consejo puramente político, ayuda con la
ideología
analizaré yelayuda para
consejo enfrentarse como
especializado, a los medios informativos.
en economía, ciencia Tampoco
y
tecnología, información y reorganización gubernamental, aunque sí
tocaré algunas interfases entre tales funciones asesoras especializadas y
el análisis de cursos de acción política.
Éste es un capítulo técnico, que trata del análisis de cursos de
acción política para ayudar a los gobernantes. Una cuestión previa es:
¿a qué gobernantes hay que ayudar?; un mejor apoyo técnico a un
gobernante demente o criminal sólo aumentará el mal que esté
causando. Es probable que los gobernantes fanáticos, en todo caso, no
puedan tolerar la autonomía racional y profesional del análisis de cursos
de acción política, y en cambio dependan de instrumentos más serviles.
Pero también ésta puede ser una suposición demasiado optimista,
especialmente porque la gama de gobernantes malvados pero racionales
en lo instrumental es una realidad histórica demasiado grande para
pasarla por alto. Por lo tanto, los analistas de cursos de acción política,
como otras personas con conocimiento, tienen una gran responsabilidad
moral al decidir para quién van a trabajar. Tales problemas éticos del
análisis de cursos de acción política exigen un tratamiento separado
(Dror, 1983, introducción).
Este escrito se basa en un minucioso estudio de las realidades del
análisis de cursos de acción política para gobernantes, tanto desde el
interior como desde una perspectiva académica, en la mayor parte de
las democracias occidentales y en cierto número de países del Tercer
Mundo. Pero lamento decir que no estoy familiarizado con los hechos
pertinentes en los países comunistas. Por tanto, la aplicabilidad de mi
estudio a estos países habrá de ser juzgada por profesionales que
conozcan la situación de allí.

El análisis de cursos de acción política para asesorar gobernantes es

un tema delicado y problemático, además de haber sido muy
descuidado. Para hacer avanzar el análisis de los cursos de acción
política para asesorar gobernantes se necesitan esfuerzos concertados
por grupos múltiples con diversas experiencias y distintos antecedentes
disciplinarios
esenciales lasen toda una
pruebas diversidad demás
y experimentos contextos políticos.
minuciosos con También sony
los diseños
métodos nuevos. Esta discusión está orientada a mostrar tal trabajo
compartido, que va creciendo lentamente en el ámbito de los
practicantes y estudiosos del análisis de cursos de acción política
avanzado.
El orden de progresión es el siguiente: primero, para aportar una
parte de los antecedentes contra los cuales deba considerarse el análisis
de los cursos de acción política para asesorar gobernantes, haré breves
comentarios sobre algunas causas de la importancia decisiva de los
gobernantes y sus
industrializadas decisiones en las
contemporáneas, sociedadesalgunas
exponiendo altamente
de sus funciones
esenciales, en expansión, incluyendo aquellas en que el análisis de los
cursos de acción política debe ser de ayuda. Estas señales de los
desafíos del análisis de los cursos de acción política para asesorar
gobernantes conducen a la parte central del capítulo, a saber, una
discusión más extensa de los aspectos principales de este análisis que
necesitan cambios radicales para volverse relevantes a las decisiones de
los gobernantes, incluyendo cierto número de proposiciones indicativas
para hacer avanzar el análisis de los cursos de acción política en las
direcciones identificadas. Concluye con ciertas observaciones sobre la
realidad y las perspectivas, incluyendo una exposición parcial de las
barreras que obstaculizan el avance del análisis de los cursos de acción
política para asesorar gobernantes y los modos de superarlos. Todo
esto, como conciso tour de force a terra incógnita, plantea más
preguntas de las respuestas que ofrece.2
La importancia de los gobernantes y sus decisiones
Afirmar
en que los
los países gobernantes
muy y sus (y
industrializados decisiones
aún másson de gran
en los importancia
menos
2
Espero extender este capítulo para hacer todo un libro, con un tratamiento más adecuado
de los problemas y cuestiones principales. Los lectores quedan invitados a ayudar en esta tarea,
beneficiándome con sus comentarios y observaciones.
La versión aumentada ofrecerá una extensa guía bibliográfica y análisis de la bibliografía
pertinente. En este capítulo me limito a unas cuantas referencias, como ilustraciones y muestras
de una lista bastante larga de publicaciones consultadas, como parte de mi estudio.

desarrollados) no es decir lo obvio. Si se considera que el destino de las

naciones está determinado por la Fortuna, sea en el sentido de
acontecimientos exógenos o en el sentido de tendencias e
infraestructuras internas incontrolables o en unos y otro, entonces todos
los cursos de acción política gubernamentales, incluyendo las decisiones
de los gobernantes,
formulación son de
de opciones de poca monta.
decisión A la inversa,como
gubernamental si consideramos
proceso la
colectivo con escaso efecto específico por cualquier persona, incluyendo
a los políticos de más alto nivel, entonces las decisiones de los
gobernantes son de poca consecuencia. Estas dos perspectivas embonan
en partes de la realidad. Pero yo tengo la clara impresión de que dentro
de la perspectiva de la formulación de cursos de acción política, en
distinción con una opinión bioevolutiva del homo sapines como especie
zoológica, el efecto de las decisiones del gobernante es verdadera y
significativa. Más que ello, y pese a muchas expectativas en sentido
contrario, la importancia de las decisiones de los gobernantes me parece
que va en aumento. Esta corriente está relacionada con los gobernantes
y su efecto como papel y como institución, donde las variaciones
dependen de las personas particulares que desempeñan el papel de
gobernar. La corriente no es resultado de accidentes y particularidades
individuales, sino de vastas variables sociales y políticas objetivas.
Sin pretender estar presentando aquí una gran teoría sobre la
importancia decisiva de los gobernantes en los países muy
industrializados y sus causas, permítaseme mencionar unos cuantos
aspectos que explican e ilustran el fenómeno, como telón de fondo para
la discusión del análisis de los cursos de acción política para ayudar a los
gobernantes a desempeñar sus hoy aumentadas funciones. Existen
considerables diferencias a este respecto entre varios países, así como
en el subconjunto de los países industrializados, como se estudia aquí.
Pero se pueden identificar los principales factores pertinentes que
operan en casi todos estos países durante gran parte de la historia
moderna. Éstos incluyen los siguientes, no en orden estricto sino
pasando de causas más generales y difusas de gran importancia para
los gobernantes a otras más estrechas y específicas:
Las necesidades sociopsicológicas. Aunque esto está lejos de ser
una conceptualización adecuada, y aún más lejos de un cabal
entendimiento, y aunque
difiere entre países la intensidad
y periodos, de las
sí parecen variables
existir pertinentes
poderosas necesidades
individual-psicológicas y de psicología de masas de unas personalidades
políticas muy destacadas, y de ciertos gobernantes en particular. La
necesidad de que los gobernantes ayuden a mantener y reconstruir la
identidad propia y la identidad colectiva en un periodo de turbulencia
cultural y política sirve para ilustrar unas funciones sociopsicológicas un

poco más concretamente necesarias, y hoy aumentadas, de los

gobernantes (Erikson, 1975, p. 22).
Dando direcciones a la sociedad. Una de las causas principales de la
grande y creciente importancia de las decisiones de los gobernantes es
la expansión de las responsabilidades gubernamentales para dar
direcciones a las sociedades, como respuesta necesaria a las
circunstancias cambiantes. En un número creciente de partidos hay una
necesidad también creciente de una arquitectura social en el sentido de
que produzca cambios estructurales importantes en facetas destacadas
de la sociedad. La energía (Häfele, 1981), el bienestar (OCDE, 1981), la
reindustrialización (Consejo Científico Holandés de Política
Gubernamental, 1980), y los mercados laborales (Scharpf, 1981) sirven
para ilustrar ciertos dominios que requieren una arquitectura social, en
las sociedades muy industrializadas de Occidente. Esta función
gubernamental (cada vez más esencial) no podrá satisfacerse sin unos
centros
incluye adelospoder que seanyactivos,
gobernantes un moduspoderosos y eficaces,
operandi básico de cuyo núcleo
cuáles son las
decisiones de los gobernantes. A este respecto es importante
comprender la naturaleza arquitectónica y radicalmente cambiante aun
de los intentos por reducir el número de actividades gubernamentales,
que hoy está efectuándose en cierto número de países. Para diseñar y
aplicar con eficacia tal cambio de tendencias, se necesitan excelentes
capacidades gubernamentales, y gran parte de la carga de tal esfuerzo
caerá necesariamente sobre las decisiones de los gobernantes. A veces
será posible reducir la gama cuantitativa de las actividades de los
gobiernos centrales, pero —en condiciones actuales y previsibles— no su
importancia cualitativa. Cuando aumenta la gama de las actividades
gubernamentales, como ocurre actualmente en cierto número de países,
y puede aumentar más, entonces la carga sobre los gobernantes de dar
direcciones a la sociedad con los instrumentos de que hoy se dispone
puede imponer una misión que es casi imposible.
El carisma. Los problemas actuales en un número considerable de
países requieren cambios en los cursos de acción política y una
arquitectura social que no puede emprenderse sin concentraciones de
poder y formación de consenso, que a menudo están más allá de la
capacidad de las coaliciones entre intereses partidistas. Esta necesidad
objetiva de unque
gobernantes poder carismático
tienen produce
potenciales un medio(Tucker,
considerables favorable para los
1981).
Realización empresarial en los cursos de acción política. Los
cambios en los cursos de acción política son esenciales en casi todos los
países para enfrentarse a desafíos cambiantes. Por lo general, las
burocracias normales son incapaces de producir las opciones que vayan
contra sus propias tradiciones políticas. En una gran mayoría de los

países, se necesitan urgentemente innovaciones de largo alcance en los

paradigmas de los cursos de acción política, que dependan de
aprendizaje de alto nivel en los cursos de acción política y políticas de
realización empresarial, lo que a su vez construirá el poder y la
importancia de los gobernantes capaces de satisfacer estas necesidades.
Corretaje del poder. La creciente oligopolización y molecularización
del poder crea vacíos que requieren verdaderos corredores de poder,
quienes construyen configuraciones aplicables por medio de la
construcción y reconstrucción de coaliciones. Los gobernantes se
encuentran en una posición incomparablemente favorable para
desempeñar esta función, lo que a su vez refuerza en grado
considerable su poder. Este papel adopta diferentes formas según cada
régimen, pero es esencial en todos los países.
Los medios masivos de información. El enfoque de la atención por
los medios masivos de comunicación, especialmente la televisión, sobre
los
aunjefes decasos
en los gobierno, sirve
en que para intensificar
su posición formal essude primus
poder y sus funciones,
inter pares.
Administración de crisis. Las turbulencias internacionales y
doméstica causan muchas crisis, y la administración de crisis surge
como modo importante de gobierno. En las crisis, las decisiones de los
gobernantes desempeñan los papeles centrales, tanto porque la
administración de la crisis suele estar concentrada en sus manos como
porque muchos de los cálculos habituales quedan suspendidos, en parte
por la premura del tiempo. Por consiguiente, la frecuencia de la crisis,
incluyendo la naturaleza ―crítica‖ de cierto número de desigualdades
económicas, viene a aumentar la importancia de los gobernantes (Preisl
y Mohler, 1979).
La interdepartamentalidad. La necesidad objetiva de carisma y
realización empresarial de los cursos de acción política puede
permanecer latente, pasar inadvertida y tener escaso efecto sobre las
funciones reales de los gobernantes, que no saben cómo desarrollar
dichos potenciales. La solución es distinta con respecto a la muy
reconocida necesidad de una integración interdepartamental que vaya
mucho más allá de la coordinación tradicional. Los costos de la no
integración se vuelven muy obvios en todos los países, especialmente
en los grupos de trabajo sobre cuestiones específicas con intensa
interacción que deben ser considerados como sistemas, como la
defensa, la política exterior, la información, la economía, la política
social, los recursos humanos, así como en lo que respecta a las
cuestiones omnipresentes, inherentemente multidepartamentales, como
ciencia y tecnología, energía y ambiente. Estas visibles necesidades de
perspectivas gubernamentales generales sirven para aumentar en gran
medida el desempeño de los gobernantes al buscar una integración

multidepartamental e interdepartamental de los cursos de acción

política.
Reuniones en la cumbre. Las reuniones en la cumbre están muy de
moda no sólo para enfrentarse a problemas de relaciones exteriores,
sino también de economía, tecnológicos y otros. Esto aumenta la
importancia de los gobernantes, quienes no sólo asisten a las reuniones
en la cumbre, sino que se benefician de su ritual y del aura que les dan
los medios informativos, que aumentan su importancia al volver a su
patria.
En diferentes sociedades, varias mezclas de estos actores y de
otros actúan para dar mayor importancia a las decisiones de los
gobernantes. Un examen más minucioso de las variables pertinentes
nos lleva a la conclusión de que, en general, los factores que aumentan
la importancia de los gobernantes como elemento nuclear de la
capacidad de enfrentarse a los problemas sociales continuará creciendo.
Escaseces
propensionesglobales, realidades
culturales, económicas,
corrientes políticas desarrollos
internas, lassociales,
innovaciones
científico-tecnológicas, tendencias demográficas; todo esto viene a
sumarse a los problemas que abruman las actuales capacidades de
gobernar y requieren una innovación de los cursos de acción política
radicalmente mejorada, así como la arquitectura social, guía direccional,
movilización del consenso, clarificación de valores, giros de los cursos de
acción política globales y la voluntad política. Para enfrentarse a estos
requerimientos mayores son esenciales las decisiones de los
gobernantes destacados. Contribuir a esto es el desafío planteado al
análisis de los cursos de acción política avanzado para asesorar
gobernantes.
Antes de abordar mi tema principal, a saber: los cambios
requeridos en el análisis de los cursos de acción política para satisfacer
tales necesidades y requerimientos, son necesarias ciertas advertencias
contra un exceso de expectativas:
a) Pese a la creciente importancia de los gobernantes, éstos
sólo son uno entre cierto número de componentes centrales del
gobierno, ubicados en el meollo de la sociedad; por tanto, una
mejora del desempeño de los gobernantes sólo forma parte del
número de rediseños urgentemente necesarios en la
gobernabilidad. En muchos países, la mejora de las decisiones de
los gobernantes es la más urgente en las capacidades
gubernamentales que se debe buscar; pero probablemente siempre
será complementada por otros cambios, para alcanzar los efectos
agregados necesarios. En algunos países puede ser más urgente
rediseñar otros aspectos de la gobernabilidad, aunque tal vez en las

condiciones actuales mejorar el desempeño de los gobernantes es

una necesidad de gran importancia en todos los países.
b) El análisis de los cursos de acción política para asesorar
gobernantes no es más que un enfoque entre muchos para mejorar
el desempeño de los gobernantes. Los cambios en su situación y
poder constitucional, las variaciones de duración de su cargo, las
innovaciones del reclutamiento y las pautas de la carrera de los
candidatos a gobernantes: todo esto sirve para ilustrar la gama de
posibles enfoques para mejorar el desempeño de los gobernantes.
Las ventajas relativas del análisis de los cursos de acción política
para asesorar gobernantes incluyen su utilidad inherente, su
factibilidad relativamente alta, en comparación con los cambios
políticos en la posición y el reclutamiento de los gobernantes; y la
velocidad con que el primero puede dar frutos positivos. Pero su
utilidad está estrictamente limitada por otros factores, como las
cualidades
político. personales de los gobernantes escogidos por el sistema
Estos temas están fuera de los límites de este capítulo y por tanto
no los volveremos a considerar aquí. Pero hay que tomarlos en cuenta,
de modo tal que el avance del análisis de los cursos de acción política
para asesorar gobernantes sea visto en las proporciones correctas,
como una contribución importante a la capacidad de gobernar, pero no
como un gran avance. Ciertamente no es una panacea para los actuales
problemas del gobierno, aunque sí sea parte de un prometedor grupo de
tratamientos.
LOS CAMBIOS REQUERIDOS EN EL ANÁLISIS DE LOS CURSOS DE

ACCIÓN POLÍTICA
Objetivo
Para examinar plenamente los cambios requeridos en el análisis de los

cursos de acción política de modo que pueda servir como herramienta
principal a las decisiones de los gobernantes, se requiere mayor
elaboración de las funciones de los propios gobernantes y sus
decisiones. Y posteriormente se necesita la exploración sistemática de
las contribuciones potenciales del análisis de los cursos de acción política
a cada una de estas funciones (y a todas ellas) conduciendo a una
identificación de los cambios requeridos en los cursos de acción política
para realizar plenamente este potencial. En este capítulo las limitaciones
de espacio nos obligan a tratar el tema en forma concisa, saltando sobre

algunas fases del examen y enfocando la presentación breve de los

principales ejemplos de los cambios requeridos en el análisis de los
cursos de acción política. Al hacerlo, haré diversas ilustraciones para
mostrar varias dimensiones de los cambios requeridos en el análisis de
los cursos de acción política, así como para destacar la configuración
general de las innovaciones necesarias, al menos en un esbozo general.
La ojeada fundamental del análisis de los cursos de acción política
para asesorar gobernantes puede formularse como islas de excelencia
profesional cerca de los gobernantes y para ellos, que ofrecen una
ayuda esencial e incomparable basada en métodos avanzados del
Me enfrentaré a los cambios requeridos en el análisis de los cursos
de acción política, de acuerdo con cuatro categorías según los elementos
principales de la formulación anterior. Dentro de cada parte, examinaré
unos cuantos puntos, 16 en total, numerados consecutivamente.
La primera categoría se relaciona con las islas de excelencia
profesional. Incluye tres puntos, a saber: 1) el rasgo institucional del
análisis de los cursos de acción política para asesorar gobernantes; 2)
funciones sistémicas del análisis de los cursos de acción política para
asesorar gobernantes, dentro de los medios organizacionales y
sociopolíticos en general, con especial atención a 3) la ecología de poder
del análisis de los cursos de acción política para asesorar gobernantes,
caracterizado así gracias a su ubicación en la antecámara central del
poder.
La ecología del poder nos conduce directamente a la segunda
categoría
examen deprincipal, a saber:
este rasgo cerca de procede
quintaesencial los gobernantes y para
por medio de laellos. El
exploración de 4) el enfoque de una sola persona en el análisis de los
cursos de acción política para asesorar gobernantes, así como 5) quitar
lo presuntuoso, eliminar obstáculos e iconoclasia como los principales
modi operandi, con implicaciones importantes para los modelos
subyacentes de análisis de los cursos de acción política.
La siguiente fase de nuestro procedimiento nos lleva a la tercera de
las categorías en que está dividida esta parte del documento, a saber: la
ayuda esencial e incomparable que el análisis de los cursos de acción
política puedecompletas
perspectivas y debe dary a largo
los gobernantes, ilustradoa por
plazo, con relación 6)
la arquitectura
social y la planificación nacional en sus diferentes formas: 7)
diagnóstico, en el sentido de las estimaciones amplias de las situaciones
y la percepción de problemas, conducente al establecimiento de una
agenda de decisiones apropiada; 8) insumos de decisión innovadores y
no convencionales, incluyendo un ―abogado del diablo‖, opiniones
contraaceptadas y contraintuitivas, opciones nuevas e interfases de

visión de análisis; 9) funciones de aprendizaje de cursos de acción

política. A causa de la interdependencia entre los cursos de acción
política y las instituciones, el análisis de los cursos de acción política
para asesorar gobernantes también debe considerar 10) las instituciones
de aplicación de los cursos de acción política, como esenciales para
mejorar las decisiones
efecto presente sobre laderealidad.
los gobernantes tal y como se
En contradistinción conexpresan en su
tan vastas
contribuciones, el análisis de los cursos de acción política para asesorar
gobernantes también se caracteriza por 11) proveer ayuda a
operaciones especiales de los gobernantes, como la administración de
las crisis, regateo y negociaciones. Para ilustrar la posible ayuda del
análisis de los cursos de acción política, en el enfrentamiento de los
gobernantes, a tareas cambiantes y cada vez más importantes procedo
a analizar 12) el presupuesto. Para equilibrar el tratamiento de ayuda
que el análisis de cursos de acción política avanzado puede dar a los
gobernantes, concluye este subconjunto de temas con un análisis de 13)
peligrosos potenciales disfuncionales del análisis de los cursos de acción
política para la calidad de las decisiones de los gobernantes.
Habiendo revisado toda una variedad de facetas del análisis de los
cursos de acción política para asesorar gobernantes, llegamos a la
cuarta categoría, que en sí nos lleva al meollo del tema, a saber:
métodos avanzados de análisis de los cursos de acción política. Esta
categoría queda cubierta considerando 14) cierto número de requisitos y
posibilidades metodológicas generales, con una variedad ilustrativa de
los avances necesarios en los enfoques del análisis de los cursos de
acción política, con sus métodos, herramientas e instrumentos. Para
complementar esta lista, se analizan dos cuestiones metodológicas
especiales, que subyacen en las particularidades del análisis de los
cursos de acción política avanzado, orientado especialmente para
asesorar gobernantes, a saber: 15) las ciencias sociales y el análisis de
los cursos de acción política y 16) la política en el análisis de los cursos
Estos 16 bloques, divididos en cuatro categorías, no equivalen a
una elaboración completa del análisis de los cursos de acción política
para el asesoramiento de los gobernantes, pero sí nos ofrecen una
estructura que hace resaltar los rasgos principales del repensamiento
requerido del análisis
servirle como de los cursos de acción política y que puede
base parcial.
El presentar una rica gama de requisitos para repensar el análisis
de los cursos de acción política, en realidad equivale a proponer un salto
cuántico hacia el análisis de los cursos de acción política avanzado en
general y el análisis de los cursos de acción política avanzado para
asesorar gobernantes en particular. Se me puede acusar de haber

creado un hombre (o una mujer) de paja para poder derribarlo con

facilidad, pero semejante crítica arguye que el verdadero análisis de los
cursos de acción política es mejor para ayudar a los gobernantes de lo
que yo he supuesto y que el problema principal, hasta donde existe, es
que los gobernantes no desean la ayuda del análisis de los cursos de
acción política.
Sí existe una grave dificultad en la escasa demanda que los
gobernantes hacen del análisis de los cursos de acción política y el
inadecuado apoyo político es una de las causas principales del fracaso
de las unidades asesoras profesionales para gobernantes (Boston,
1980). Pero estoy en total desacuerdo con la afirmación de que el
análisis de los cursos de acción política contemporáneo está bien
calificado para prestar una ayuda considerable a los gobernantes. Visitas
a más de 30 oficinas de gobernantes en países de Occidente y del Tercer
Mundo, talleres celebrados con políticos y con asesores aun de más
países,
toda unaintenso contacto
variedad con analistas
de contextos, de losde
el examen cursos de acción
programas política en
de enseñanza
del análisis de los cursos de acción política y temas relacionados, y la
lectura de la creciente bibliografía en estas áreas, todo ello produce y
apoya los descubrimientos de las inadecuaciones del actual análisis de
los cursos de acción política para ayudar sistemáticamente a las
decisiones de los gobernantes. Mis experiencias personales, tratando de
ayudar a las decisiones de los gobernantes por medio del conocimiento
del arte del análisis de los cursos de acción política, refuerzan más estos
descubrimientos.
No puede compensar las flaquezas de la disciplina, el hecho de que
unos cuantos analistas de cursos de acción política notables se
destaquen al enfrentarse a problemas muy complejos, sin ninguna
proporción con el ―conocimiento público‖ compartido (Ziman, 1968) en
el análisis de los cursos de acción política como profesión-disciplina y en
las formas no explicadas o al menos indicadas en sus propios escritos.
Los requisitos del análisis de los cursos de acción política para asesorar
gobernantes, como mejora de las capacidades para gobernar, no
pueden ser satisfechos mediante el nombramiento accidental a puestos
de influencia de ―estrellas‖ aisladas del análisis de los cursos de acción
política. Tales personas son una verdadera bendición cuando se cuenta
con ellas,
cursos de yacción
un ingrediente esencial
política como arte ypara
comohacer avanzar el análisispero
profesión-disciplina, de los
no
constituyen bases suficientes para satisfacer las necesidades, como
quedó ilustrado por los análisis de los cursos de acción política para
asesorar a los gobernantes.
Volviendo ahora a las 16 facetas ilustrativas del análisis de los
cursos de acción política que requieren cambio y avances para ayudar

adecuadamente a tomar decisiones a los gobernantes, recordamos al

lector que éstos son aspectos traslapantes e interdependientes de un
diseño integral para el análisis de los cursos de acción política avanzado.
Por consiguiente, se recomienda un movimiento hacia atrás y hacia
adelante al considerar el tema.
El análisis de los cursos de acción política para asesorar

gobernantes como islas de excelencia profesional
Una dimensión principal del análisis de los cursos de acción política para
asesorar gobernantes aparece en la formulación de ―constituir una isla
de excelencia profesional‖. Algunas de sus características incluyen:
Características institucionales
El problema institucional básico del análisis de los cursos de acción
política para asesorar gobernantes consiste en cómo hacer frente a las
preferencias y los prejuicios de toda una variedad de gobernantes
diversos y cambiantes, mientras se conserva un mínimo de requisitos
esenciales del análisis de los cursos de acción política avanzado. Los
problemas de institucionalización de este tipo de análisis para asesorar
gobernantes pueden considerarse como un ejemplo particular y muy
importante de lo que yo llamo la ―racionalidad autoimpuesta‖: se pide a
los
quegobernantes queyreconozcan
así lo hagan—, sus institucionalicen
por tanto, que propias limitaciones —y se espera
disposiciones que
ayuden a aumentar sus capacidades y a compensar sus flaquezas. En
este sentido, podríamos hablar de unos gobernantes que se aten a sí
mismos, de acuerdo con la metáfora de Ulises y la sirenas (Elster,
1979). Las condiciones históricas, culturales y políticas influyen
considerablemente sobre las posibilidades de avanzar en semejante
dirección. Tal como está sucediendo en algunos países, puede ser útil la
posición constitucional y jurídica de las unidades de análisis de cursos de
acción política cercanas a los gobernantes; pero, en términos realistas,
en el futuro previsible, la institucionalización de unidades de análisis de
cursos de acción política y sus verdaderos efectos dependerán de
gobernantes discretos de su visión sobre las necesidades de tales
unidades, y de la autodisciplina del gobernante al atenerse a los
acuerdos institucionales que son esenciales para darle una ayuda
necesaria, aunque ésta no siempre sea agradable.
En ocasiones no es posible satisfacer los requisitos de la
institucionalización. La personalidad de algunos gobernantes puede

contradecir las mínimas necesidades del análisis de los cursos de acción

política, tan intensamente que inhiba todo trabajo útil. Sin llegar a tal
extremo, no faltan los casos en que hay que hacer un esfuerzo máximo
para dar cierta elasticidad a los rasgos institucionales del análisis de los
cursos de acción política para asesorar gobernantes, en tal forma que
permita la adaptación
conservando de diversos
características gobernantes
esenciales. y diferentes
Por tanto, al explorarcondiciones,
las
características institucionales del análisis de los cursos de acción política
para asesorar gobernantes, hay que tender al establecimiento de una
vasta gama de disposiciones diversas, con especial atención a requisitos
mínimos sin los cuales esta función no puede operar con utilidad (aun
cuando otras formas de servicios de asesoramiento, menos exigentes,
puedan ser factibles y útiles).
Siguiendo lo anterior, exploraré brevemente algunas cuestiones
institucionales de análisis de los cursos de acción política para asesorar
gobernantes, pasando
disposiciones más de los requerimientos mínimos esenciales a otras
avanzadas.
Un requerimiento mínimo es el establecimiento institucional de una
unidad especial de análisis de cursos de acción política cerca del
gobernante, como una especie de ―isla de excelencia‖ profesional. La
tarea de esta unidad deberá mantenerse diferenciada de las funciones
de otros departamentos de la oficina del gobernante, y los insumos
profesionales de esta unidad al pensamiento y formulación de opciones
de decisión de los gobernantes deberán mantenerse diferenciados de
otras necesidades de los gobernantes, como el ya mencionado apoyo
emocional, el asesoramiento partidario-político y otras cosas más. La
gama de la actividad y la naturaleza profesional específica del análisis de
los cursos de acción política constituyen la novedad de ésta para el
asesoramiento de los gobernantes, en comparación con la multitud de
asesores de los gobernantes, conocidos tanto de la historia como de la
realidad contemporánea (Cohen, 1980; Goldhamer, 1978).
La unidad deberá disfrutar de considerable autonomía en sus
operaciones. Así, la selección de temas que se deben trabajar deberá
depender, hasta cierto punto, de ella misma; deberá resistir la presión
para enfrentarse sólo a las cuestiones actuales, dedicando parte de sus
recursos al examen más general de las opciones fundamentales y los
supuestos básicos de los cursos de acción política. Asimismo, la unidad
necesitará espacio para estudiar temas delicados. Las cuestiones de
potencial político explosivo y los problemas que requieren un estudio
extenso embonan mejor en los tanques pensantes que están más
alejados de los gobernantes. Pero las unidades de análisis de los cursos
de acción política para asesorar gobernantes deben poder tolerar y
hasta soportar y a veces iniciar dichos estudios, como parte de su

autonomía institucionalizada y su responsabilidad profesional. Todo esto,

sujeto a las necesarias habilidades diplomáticas y con el debido cuidado
para considerar las implicaciones posibles.
Relacionada con la anterior está la necesidad de un núcleo
profesional de personas que formen la unidad de análisis de cursos de
acción política. Es difícil la pregunta de si este personal deberá estar
anexo (y hasta qué punto) a un gobernante en particular, saliendo y
entrando con él, o si deberá ser semipermanente, sirviendo a la unidad
durante cierto número de años que traslapen con más de un
gobernante. La experiencia de que disponemos es demasiado limitada
para poder dar una respuesta adecuada a esta importantísima pregunta,
pero sí se pueden indicar algunos elementos de una gama de soluciones
aceptables:
a) La unidad de análisis de cursos de acción política deberá
estar formada por profesionales sumamente calificados. Otras
normas de selección,
el gobernante, podráncomo la aceptabilidad
añadirse, personal
pero no como y política
sustitutos de por
capacidades profesionales rígidas.
b) La vida media del personal deberá ser aproximadamente de
tres a cinco años en la unidad de análisis de cursos de acción
política. Si los gobernantes cambian con mayor frecuencia, será
esencial la continuidad al menos de partes del personal en el cargo,
sobre cierto número de gobernantes.
c) Cuando los gobernantes cambian a intervalos más largos,
serán aceptables los cambios de la mayor parte del personal de
análisis de cursos
es sumamente de acción
deseable política junto
la continuidad de con losdel
parte gobernantes. Pero
personal, para
conservar la memoria institucional y transferir la experiencia de un
conjunto a otro.
Estas opciones ofrecen una elasticidad limitada para acomodar
varias tradiciones administrativas y políticas, mientras que se requiere
hacer ajustes a esta última en cierto número de países, como condición
sine qua non para que el análisis de los cursos de acción política sea útil
para asesorar gobernantes.
—Sujeta a tales requisitos mínimos en el análisis de los cursos de
acción política
elasticidad de principales
en las alta calidadcaracterísticas
para asesorar ygobernantes,
operaciones la
es una
condición para el éxito y la supervivencia. Esto se aplica no sólo a la
prueba suprema de supervivencia como institución cuando cambian
los gobernantes, sino también a las alteraciones en las necesidades,
preferencias, perspectivas y propensiones del mismo gobernante.
De este modo, en las democracias occidentales las preocupaciones
de los gobernantes cambian no sólo con variaciones en la situación

y la dinámica intrapersonalidad, sino también en correlación con el

ciclo electoral como se demuestra en muchos estudios de cursos de
acción política económica y de elecciones inminentes (Tufte, 1978).
A menudo, las consecuencias del cambio, del tiempo y de los ciclos
políticos son mucho más amplias, muchas de las preocupaciones y
los intereses
miel‖ de los gobernantes
de los primeros cambian
meses (Bunce, mucho
1981), hastadesde la ―luna de
la voluntaria, o
más a menudo involuntaria, evacuación de los gobernantes de sus
posiciones de dominio. Esto tiene implicaciones complejas para el
análisis de los cursos de acción política para asesorar gobernantes,
que debe combinar dos necesidades contradictorias: adaptarse a las
perspectivas cambiantes de los gobernantes, e influir sobre las
decisiones de los gobernantes de tal manera que reduzcan las
fluctuaciones que arruinan la congruencia política esencial.
—Es absolutamente necesaria la más estricta confidencialidad con
respecto
miembrosa del
todo trabajo.tiene
personal, Toda grandes
filtraciónposibilidades
o indiscreciones, aun porlaex-
de arruinar
labor, liquidar la utilidad y hasta la existencia misma de la unidad.
Un caso especial incluye los estudios que el gobernante está
interesado en publicar y que la unidad los apoye en público, de tal
forma que movilice apoyo e informe al debate público. Los grados
de participación aceptable de la unidad en tales actividades varían
con las circunstancias, pero siempre deben limitarse de modo que
se evite el transformar las tareas principales, de mejorar las
decisiones a un mercadeo de las decisiones.
—Las dimensiones mínimas de una unidad de análisis de cursos de
acción política útil para asesorar gobernantes probablemente esté
entre 10 y 15 personas, pero de 25 a 35 sería un número preferible.
Las unidades más grandes deben subdividirse adoptando una
naturaleza un tanto distinta. Al presentar este número, me refiero a
las funciones de análisis de los cursos de acción política. Cuando se
emprenden tareas adicionales, como la administración de decisiones
actuales, seguimiento y monitoreo, etc., debe conservarse la
mínima masa crítica para análisis de los cursos de acción política
como tal, protegiéndola de la dilución con otras funciones. La
composición debe incluir una mezcla de varios profesionales,
básicamente
expertos en laanalistas
materia de losmétodos,
y los cursos decon
acción
todapolítica y variosde
una variedad
experiencias. Un buen psicólogo de decisiones debe formar parte
integral de toda unidad de análisis de los cursos de acción política
para asesorar gobernantes, por causa de algunas de las funciones
especiales de la unidad —que pronto analizaremos—, como el
limpiar de error las decisiones de los gobernantes. Un asesor
científico bien puede integrarse a la unidad, con la doble función de

añadir otra perspectiva al análisis de los cursos de acción política en

general, mientras asesora al gobernante en cursos de acción
política científica y tecnológica, con la posibilidad de tener acceso
directo al gobernante. Otras funciones asesoras especiales pueden
fundirse con la unidad de análisis de cursos de acción política o bien
actuar
acuerdoporconseparado, en tanto que
las circunstancias la coordinación
concretas. se deberá
Al hacerlo, logrará tenerse
de
cuidado de evitar un exceso de fuerzas centrífugas y unos grupos
especializados que no deberán perturbar la unidad esencial y
cohesión de la entidad de análisis de cursos de acción política.
—Una infraestructura de tanques pensantes de investigación sobre
cursos de acción política, consultores, personal de confianza y gente
con recursos, grupos de estudio ad hoc, institutos universitarios,
institutos para el estudio avanzado y capacidades similares de
análisis de cursos de acción política y de pensamiento sobre cursos
de acción política
ligeramente dispersos
a la unidad en la sociedad,
de análisis deberán
de cursos ser política.
de acción unidos Esto
es para ayudar a la recolección de datos y al análisis profundo de
los problemas que requieren un trabajo en masa, así como para
tratar problemas que requieren más distancia, de las presiones y
emociones del momento.
— El equipo de analistas de cursos de acción política debe conservar
cierto grado de autonomía personal para el reclutamiento y tener
oportunidades de conseguir otros empleos, pues de otra manera es
difícil evitar un exceso de socialización en la política de la ―corte‖.
La elección del jefe de la unidad de análisis de los cursos de acción
política es crítica. Su personalidad, sus cualidades profesionales, su
capacidad innovadora y, por último, su actitud ante el gobernante,
determinan el destino del análisis de los cursos de acción política
para asesorar gobernantes.
— La unidad puede subdividirse en núcleos para áreas de
problemas específicos, como asuntos internos y cuestiones de
defensa exterior, pero, como ya se observó, es necesario tener al
menos una unidad parcialmente integrada, con un núcleo central,
movilidad interna y equipos de trabajo elástico. Esto es esencial
para lograr la intrafertilización, unas perspectivas generales y una
atención adecuada a los muy importantes problemas de interfase y
dominios que se traslapan.
—Las relaciones con los asesores políticos requieren cuidadosa
atención, y lo preferible es que las soluciones incluyan relaciones
cercanas, pero una diferencia en la perspectiva mutuamente
respetada y comprendida.

—El análisis de los cursos de acción política debe quedar apartado

del mercadeo político, de los contactos con los medios informativos,
del trato dado a los grupos de presión, etc. Los analistas en lo
individual pueden participar en tales actividades, para mejorar su
sentido de la realidad... pero sobre una base y excepciones
limitadas y no en nombre de la unidad de análisis de cursos de
acción política.
—Para proteger las contribuciones importantes del análisis de los
cursos de acción política, y que no sean sobrepasadas ni
desplazadas por las presiones actuales y condiciones de crisis, son
esenciales ciertas rigideces institucionales internas. De este modo,
deben fijarse procedimientos y roles específicos para
responsabilizarse respecto a las perspectivas exteriores y a largo
plazo, la búsqueda de opiniones anticonvencionales, favorecer la
innovación, la autoevaluación y otras cosas.
—Las relaciones
incluyendo con los departamentos
sus componentes políticos y gubernamentales regulares,
sus servicios civiles,
constituyen otro problema vital.
—Lo que se necesita es una relación mixta, de cooperación y
adversario. Un exceso de hostilidad resultará en bloqueos de
información y guerra burocrático-política; un exceso de cooperación
puede socavar la autonomía de la actividad del análisis de cursos de
acción política y corromper algunas de sus funciones principales. Es
importante edificar una red informal para recabar información y
sondear opiniones, lo que a menudo es esencial para el éxito.
—Los contactos concon
institucionalizados el gobernante deben
reuniones fijas, ser en parte seguras de
oportunidades
información y cierto contacto personal entre todos los analistas y el
gobernante. Partes de la comunicación pueden proceder por medio
de un ayudante de gran importancia o algún tipo de jefe de estado
mayor del gobernante, pero es indispensable un frecuente acceso
directo al gobernante por el jefe de la unidad de análisis de cursos
—El clima de trabajo de las unidades de análisis de cursos de acción
política para asesorar a los gobernantes necesita un manejo
cuidadoso,
cultura para evitar
profesional sobrecargas
colegiada emocionales y mantener una
y clínica.
—El aprendizaje constante debe quedar institucionalizado, con un
sistema de memoria, ejercicios explícitos de autoevaluación y
supervisión periódica por gentes de afuera, bien seleccionadas. Para
aumentar la inventiva y mantener la iniciativa y la energía, el
tiempo medio de trabajo de los miembros del personal debe ser,
como ya se dijo, de tres a cinco años.

Estas observaciones no presentan un manual para establecer

unidades de análisis de cursos de acción política para asesorar
gobernantes: muchos detalles deben elaborarse y adaptarse a
circunstancias particulares. Mas puede esperarse que sí transmitan parte
del sabor de los rasgos institucionales necesarios de un análisis de
cursos de acción política útil para asesorar gobernantes.
Funciones sistémicas
El análisis de los cursos de acción política para asesorar

gobernantes incluye intensas interacciones con sistemas mucho más
vastos, como ya se indicó al mencionar las relaciones con
departamentos y con el análisis de los cursos de acción política y con las
capacidades de pensamiento sobre los cursos de acción política
dispersas por la sociedad. El análisis de los cursos de acción política
para asesorar gobernantes también produce considerables efectos
sistémicos y consecuencias de segundo orden, que van más allá de los
insumos directos a las decisiones de los gobernantes. Es necesario
comprender estas interacciones y efectos para obtener un cuadro
realista del análisis de los cursos de acción política para asesorar
gobernantes y sus dificultades, así como para identificar los ajustes
necesarios del análisis de los cursos de acción política, para ayudar a los
gobernantes dentro de ciertos medios, mientras se trata de aumentar
los efectos laterales benéficos para el sistema.
Para explorar este vasto tema, permítaseme moverme brevemente
a través de siete interacciones sistemáticas:
1. Fortalecer al equipo de gobernantes no es algo neutral al
poder. Establecer el análisis de cursos de acción política para
asesorar gobernantes crea una nueva realidad política, que
habitualmente se decide sin pleno reconocimiento de las
consecuencias semiconstitucionales. En particular, tales unidades
aumentan el poder del gobernante dándole herramientas para
aumentar su influencia cuantitativa y cualitativa por medio de la
formulación de opciones de decisión y en ella. Esta implicación de
poder es fuertemente sentida por sus colegas y competidores, que
al principio tratarán de impedir que comience siquiera el análisis de
los cursos de acción política para asesorar a los gobernantes; luego,
tratarán de reducir sus consecuencias o apoderarse de ellas o de
ambas cosas, y por último, tratarán de compensar sus efectos
estableciendo contraunidades propias, para combatir al análisis de
los cursos de acción política con otro análisis de los cursos de acción

política (lo que a menudo es tanto mejor para la calidad de la

formulación de opciones de decisión en general).
2. El análisis de los cursos de acción política puede ser utilizado
bien o mal por los gobernantes para servir como coartada y como
recurso de legitimación. Si esto introduce el análisis de los cursos
de acción política a la realización de un trabajo sustantivamente
útil, el recurso puede ser aceptable en una escala limitada. De otra
manera, plantearán muy graves problemas ético-profesionales a los
analistas de los cursos de acción política.
3. Desde un punto de vista sistémico, el análisis de los cursos
de acción política para asesorar gobernantes añade competencia,
defensa múltiple y redundancia positiva a los procesos de decisión.
Los departamentos pierden su monopolio; las propuestas son
doblemente analizadas desde perspectivas diferentes y más
comprensivas; los gobernantes tienen una nueva fuente de ideas;
se asegura cierta
redundancia es útillabor de ―abogado
en ambos del las
sentidos: diablo‖, etc. de
unidades Estaanálisis de
cursos de acción política de los gobernantes no deben tratar de
monopolizar los insumos de sus amos, pues de otra manera queda
socavada una razón básica de su existencia misma.
4. En un nivel más general, el análisis de los cursos de acción
política para asesorar gobernantes puede influir en la formulación
de opciones de decisión públicas en general, provocando reacciones
de adaptación, como fomentar la investigación y el análisis de los
cursos de acción política a través de todo el sistema y estimular los
cambios de estilo
controversia y argumentación
política. Por tanto, las de los debates
unidades públicos
de análisis de ycursos
la
de acción política para gobernantes pueden desempeñar útiles
papeles indirectos aumentando la calidad del desarrollo político y las
capacidades de enfrentarse a problemas sociales, en un sentido
más general, a lo largo de todo el sistema. Desde una perspectiva
egocéntrica y efímera, esto puede reducir la influencia de la unidad
de análisis de cursos de acción política de los gobernantes al
quebrantar su monopolio. Desde una opinión gubernamental y
social más amplia, así como desde el punto de vista de largo
alcance de las oportunidades y potenciales de la propia unidad de
análisis de cursos de acción política para gobernantes, la difusión de
un buen análisis de los cursos de acción política a muchos centros
de decisión pública constituye un beneficio importante.
5. Relacionado con lo anterior, además de adicional, los efectos
sistémicos constituyen el papel de las unidades de análisis de los
cursos de acción política para gobernantes al desarrollar
profesionales bien calificados, con un profundo conocimiento del

gobierno en el nivel más alto. De este modo, producen un

ingrediente esencial para hacer avanzar el análisis de los cursos de
acción política como arma social y como disciplina arte-profesión.
6. Interesantes y nuevos son los efectos del desarrollo de una
red informal de analistas de los cursos de acción política. Esto es de
especial importancia porque con la multiplicación de las unidades de
análisis de cursos de acción política, además de contactos
extraoficiales en la maquinaria del gobierno, estas unidades para
asesorar gobernantes pueden establecer relaciones con unidades
similares fuera del gobierno central, como las legislaturas, y
también con unidades que trabajen para los gobernantes en otros
países. Es demasiado pronto para evaluar las repercusiones de tales
redes, que pueden ayudar en la comunicación, la formación de
consenso y el aprendizaje mutuo. Los temores tradicionales de la
―tecnocracia‖ pasan por alto la identificación observada de los
profesionales
organizacionesdel análisis
y los de lospara
intereses cursos de acción
los que política
trabajan, con las
de modo que
las relaciones de tipo escolar significan poco peligro para el
pluralismo entre analistas de cursos de acción política dispersos
entre diferentes organizaciones sociales y gubernamentales.
Fomentar tales relaciones profesionales es una tarea lateral útil de
los analistas de los cursos de acción política que trabajan para los
gobernantes, aunque lo delicado de su posición requiere
moderación al participar en las actividades de tipo escolar.
7. Especiales problemas plantean las relaciones entre el
análisis de los cursos de acción política en el gobierno y,
especialmente, en el nivel del gobernante, y los procesos políticos
interpartidos. Por ello, una pregunta importante es saber si se
deberá fomentar —y cómo— el análisis de los cursos de acción
política para el jefe de la oposición, para aumentar la calidad del
debate político y preparar al siguiente gobernante potencial en el
uso del análisis de los cursos de acción política, cuando llegue, si es
que llega, a ser el siguiente gobernante. Los primeros pasos en tal
dirección quedan ilustrados por disposiciones tomadas en Nueva
Zelanda y en Austria para apoyar a los equipos de investigación con
base en fondos públicos, para los congresos y partidos,
respectivamente, incluyendo a la oposición.
La ecología del poder
Una calidad distintiva del análisis de los cursos de acción política para
asesorar gobernantes es su ubicación en una ecología de alto poder.

Colocado en el centro de la antecámara del poder y sirviendo como una

de las principales puertas hacia el gobernante, el análisis de los cursos
de acción política para gobernantes fácilmente puede ser estropeado por
el exceso de poder. Las principales presiones ejercidas sobre el análisis
de los cursos de acción política por la ecología del poder incluyen:
—Ser abrumado por problemas agudos e inmediatos, que causan
una sensación de verdadero choque y sentir el pulso de la historia y
que, por tanto, fácilmente desplazan las consideraciones a largo
plazo y el análisis en profundidad.
—Presiones de intereses externos así como burocrático-políticos,
que empujan y tratan de adaptar el análisis y transformarlo en su
defensa.
—Los medios informativos glorifican por un tiempo y con
oportunidades de influir sobre decisiones, mediante unas filtraciones
cuidadosamente manipuladas y tácitos acuerdos de intercambio con
el personal de los medios informativos.
—Una excesiva participación en la política de la corte y las luchas
burocráticas, al principio como algo esencial para formar y proteger
la posición de la unidad, pero rápidamente, por causa de la
fascinación causada por los diversos juegos del poder.
—Exceso de atención y de halago, que resulta en una hipertrofia del
ego, con consecuencias desastrosas para la calidad analítica.
—Oscilaciones entre la euforia por influir en el gobernante y
desesperación por ser pasados por alto, lo que arruina el desapego
que el análisis de los cursos de acción política debe aportar.
—Tensiones emocionales concentradas, con un reconocimiento ―al
rojo vivo‖ que fácilmente pasa por alto el desapego clínico y la
mirada ―fría‖ que deben caracterizar al análisis de los cursos de
acción política y que constituye una de sus principales
contribuciones a las decisiones de los gobernantes.
Algunos de los rasgos institucionales presentados sirven para
contener tales presiones. Pero se necesita más. De este modo:
1. Los analistas de los cursos de acción política deben aprender
a moverse entre ―campos minados‖, sin comprometer sus funciones
profesionales.
2. Edificar y conservar el poder de la propia unidad de análisis
de los cursos de acción política es algo de interés, pero no una
preocupación principal. Por ejemplo: si resulta técnicamente
superfluo, gracias a la tecnología de las comunicaciones modernas,
en cambio es muy importante ubicar el análisis de los cursos de
acción política físicamente cerca del gobernante, ínter alia, para
demostrar la proximidad como fuente de influencia.

3. Hay que prestar atención especial al acceso a la información

y la presencia en las reuniones, no sólo porque hay ―necesidad de
saber‖, sino también por las implicaciones de poder que da tal
acceso.
El medio del poder dentro del cual opera el análisis de los cursos de
acción política para asesorar gobernantes es una cuestión negada que
debe ponerse en la agenda para repensar el proceso y la naturaleza del
análisis de los cursos de acción política, aun si no es concebible o
posible ninguna ―solución‖ sencilla (Goldwin, 1980; Meltsner, 1976).
El análisis de los cursos de acción política cerca de los

gobernantes y para ellos
La definición misma del análisis de los cursos de acción política para

asesorar gobernantes, adoptada para el tratamiento de tipo puro de
esta sección, es ―cerca de los gobernantes y para ellos‖. Esto es mucho
más que un postulado definitorio, que constituye la dimensión única y
abrumadora de la que siguen muchos requisitos, incluyendo:
El enfoque de una sola persona
Un rasgo esencial del análisis de los cursos de acción política para

asesorar gobernantes, que moldea todos los rasgos de tal actividad, es
su enfoque de una sola persona. Hay un cliente personal, claramente
definido, muy visible: el que ostenta el poder, con todas sus
preferencias, hábitos, rasgos personales e idiosincrasia. (Esto también
se aplica, con las adaptaciones necesarias, a los grupos gobernantes
colegiados.) El efecto omnipresente de la realidad dominante resulta en
difíciles problemas que requieren una considerable reflexión del análisis
de los cursos de acción política. Las siguientes facetas, aspectos y
cuestiones son representativos:
a) Es deber del análisis de los cursos de acción política para
asesorar gobernantes
pero también adaptarse
es su razón de ser ael su cliente y aservirle
confrontar con lealtad;
su cliente, exigir su
atención a sus descubrimientos y estudios, a menudo no muy
gratos, e insistir en su autonomía profesional. Esto constituye una
gran antinomia interna del análisis de los cursos de acción política
para asesorar gobernantes, con posibles acomodos dinámicos
mutuos, pero sus puntos de apoyo estables. Especialmente
espinosa es la cuestión de dónde debe parar la adaptación a los

deseos del gobernante, con la posibilidad última de renuncia de los

analistas de los cursos de acción política si su misión se vuelve
imposible. Para tratar y manejar tales tensiones, es requisito
principal del buen análisis de los cursos de acción política para un
gobernante estudiar a éste de tal manera que su juicio se tome en
debida cuenta, las
Son peligrosas y haya adaptación
patologías a sus
en dos necesidades
direcciones, y preferencias.
a saber: la
manipulación del gobernante y de sus decisiones, y la excesiva
adaptación, en el sentido de hacer embonar las conclusiones y
recomendaciones a las predilecciones del gobernante.
b) Gracias a la actual escasez de análisis de los cursos de
acción política en los gobiernos y el mundo de la política, pocos
gobernantes tienen alguna familiaridad con ellos. Tampoco las
pautas habituales de la carrera de los gobernantes incluyen un
conocimiento relacionado con el análisis de los cursos de acción
política. Esta
el análisis de situación
los cursospuede y debe
de acción cambiar.
política Pero en laajeno,
es totalmente actualidad,
si no
esotérico, y un tanto atemorizador para la mayoría de los
gobernantes. Los gobernantes están acostumbrados a los políticos,
a los servidores civiles y a expertos monodisciplinarios, pero no a
los analistas de los cursos de acción política. Sus decepciones de los
asesores profesionales, como los economistas, vienen a aumentar
los temores de los gobernantes ante el análisis de los cursos de
acción política. Tales aprensiones se ven reforzadas por la
presunción de que el análisis de los cursos de acción política se
inmiscuye en las funciones más importantes de la formulación de
opciones de decisión del gobernante, con exigencias de cierta
autonomía profesional. Corresponde a los analistas de los cursos de
acción política comprender esta situación y saber ―vender‖ sus
capacidades al gobernante, sin venderse ellos mismos. Ésta es toda
una tarea, para la cual está mal preparado el análisis de los cursos
c) Las interfases entre el análisis de los cursos de acción
política y los gobernantes están condicionadas por sus culturas
contrarias, como queda ilustrado por las siguientes antinomias
integradas en sus respectivas dinámicas:

Análisis de los cursos de política

acción política
1. Clínico y semiindiferente, con Activa, y con profundo

cierto interés compromiso personal
2. Explicación de incertidumbre y Simplificación de situaciones,

complejidad pasando por alto toda
incertidumbre
3. Busca de más opciones Rápida sobrecarga y rechazo de

opciones
4. Plantea necesidad de normas Evita toda elección bien clara, a

de decisión y elección de valores fin de mantener el consenso
esencial
5. Perspectiva a largo plazo Las preocupaciones urgentes ya

Política bastan
6. Subraya las interrelaciones Domina el enfoque fraccionario

entre varios problemas y
decisiones
7. Se consideran Pensamiento esperanzado y

constantemente los frenos y suposiciones optimistas; a veces,
costos visionario
8. Dudoso y orientado hacia la Se reprime la disonancia,

reevaluación tendencia a ver ―triunfos‖ por
doquier y se tiende a intensificar
el compromiso con las decisiones
dudosas

Esta lista parcial ilustra las agudas diferencias inevitables en las

culturas subyacentes, las dinámicas internas y las perspectivas
dominantes entre el análisis de los cursos de acción política y los
gobernantes, con las resultantes tensiones y choques entre ellos. El
análisis de los cursos de acción política avanzado tiende a ayudar al
gobernante a alcanzar
decisión, pero no a quemayor calidad de se
los gobernantes formulación de opciones
sientan mejor. de
En realidad,
el análisis de los cursos de acción política a menudo causará dolor al
gobernante, quien razonablemente dudará antes de tragarse la amarga
píldora acerca de los beneficios finales de algo de lo que no se siente
seguro. En tales tensiones entre culturas contrarias, es posible un
mutuo acomodo, pero sólo sobre una base temporal y precaria. Ésta es
una de las cuestiones más centrales para repensar el proceso del
d) Los analistas de los cursos de acción política que trabajan
cerca de losengobernantes,
fácilmente como
el papel de dar ya se
apoyo ha dicho,alpueden
emocional caer
gobernante,
desviándose así de su función principal. No es fácil trazar una línea
entre tomar en consideración correctamente el humor del
gobernante, por ejemplo: aplazando los insumos que lo perturbarán
hasta que no tenga un día tranquilo (lo que puede significar una
larga espera), y sentir excesivos temores acerca de provocar
reacciones negativas, hasta el grado de reprimir ciertos análisis
importantes pero no bien recibidos. Estos peligros son
especialmente agudos cuanto más íntimas sean las relaciones que
se desarrollen entre los principales analistas de los cursos de acción
política y el gobernante. Es esencial el contacto directo, pero los
analistas de los cursos de acción política fácilmente pueden caer en
una dependencia emocional del gobernante, deseando verlo sonreír,
y temiendo verle fruncir el seño.
e) Los insumos que los analistas de los cursos de acción
política aportan a los gobernantes van mucho más allá de las
contribuciones específicas, hasta llegar a las decisiones discretas.
Incluyen funciones generales, a menudo muy importantes, de
educar al gobernante para que tenga mejor comprensión de la
complejidad, una estimación más correcta de la realidad y una
autoevaluación
cuidadosa entremenos
servir adeformada.
una versiónEsmodernizada
necesaria una
dedelineación
las Eminencias
Grises y Sacerdotes de la corte, para no hablar de los Bufones de la
Corte, que no son funciones apropiadas de los analistas de los
cursos de acción política, y las actividades de educación profesional,
que sí son esenciales. Una función educativa adicional muy
importante consiste en estimular la innovación y fomentar la
desdogmatización, por ejemplo: mediante el papel de ―abogado del

diablo‖, plantear opiniones no convencionales y rechazar algunas

opiniones consentidas de los gobernantes, funciones que después
examinaremos con mayor extensión.
Los problemas de comunicación entre la unidad de analistas de
cursos de acción política y los gobernantes ponen de relieve, en un nivel
menos elevado, algunas de las cuestiones especiales del análisis
avanzado de cursos de acción política.
Un dilema básico lo plantea el hecho de que el análisis útil de los
cursos de acción política para gobernantes depende de una buena
comunicación entre los principales analistas y el gobernante, tanto
oralmente como por escrito, por una parte, y el hecho de que el tiempo
y la energía son los más escasos recursos de todos los gobernantes, por
la otra. El toma y daca entre los analistas y su gobernante-cliente; el
involucramiento del gobernante-cliente en el proceso mismo del análisis
de los cursos de acción política, del que los gobernantes pueden
beneficiarse más política;
cursos de acción que de cualquier
extensasotro productoprivadas,
discusiones del análisis de los
en que los
analistas sirven como grupo de reacción al gobernante que lanza sus
ideas intuitivas; el estudio cuidadoso, por el gobernante de los
documentos del análisis de los cursos de acción política, que no
deformen indebidamente el contenido quedando truncados para caber
en ―no más de dos páginas‖, de acuerdo con una orden. Estos son
requisitos del análisis de los cursos de acción política para que sea
efectivo en el asesoramiento de gobernantes, pero éstos son, asimismo,
cosas imposibles: los gobernantes suelen estar demasiado
sobrecargados de trabajo para dedicar más que una parte ínfima de su
tiempo al análisis de los cursos de acción política y aun así, su paciencia
puede agotarse rápidamente.
Las necesidades de comunicación son en ambos sentidos: además
de la comunicación del análisis de los cursos de acción política al
gobernante, éste debe comunicar sus intereses, valores, perspectivas,
planes y programas a la unidad de análisis de cursos de acción política.
Si no se conoce el pensamiento del gobernante, el análisis de los cursos
de acción política no puede ayudarle con eficacia, ni en el momento de
hacer las cosas, ni en el contenido. Ésta es otra razón importante por la
que la unidad de análisis de cursos de acción política deba encontrarse
presente en casi todas las reuniones de cursos de acción política del
gobernante, así como en una variada muestra de sus otras actividades.
Pero hay que tener cuidado de no formar parte del séquito del
gobernante, ni física ni, menos aún, psicológicamente.
Hay un umbral de comunicación bajo el cual el análisis de los
cursos de acción política para asesorar gobernantes es fútil; sin ningún
contacto directo con el gobernante y parte de su tiempo para informes

orales, para el toma y daca, así como para el estudio de los memoranda
del análisis de los cursos de acción política, es mejor ayudar a
formuladores menores de opciones de decisión o influir sobre las
grandes decisiones desde cierta distancia. Concomitantemente es
posible y necesario cierto número de pasos para ajustar el análisis de
los cursos deAmpliar
gobernante. acción política a lasde
el concepto realidades de los frenos
gobernante-cliente del en él a
e incluir
sus principales asistentes y asesores íntimos puede ayudar, aun cuando
no puede ser sustituto del contacto directo con el gobernante. Más
intrínseco del propio análisis de los cursos de acción política es la
necesidad de desarrollar nuevos modos de comunicación para llegar a
los gobernantes. Así, es necesario crear sistemas de información concisa
de medios múltiples para los gobernantes, en los que la complejidad
pueda transmitirse en forma comprensible sin una sobresimplificación
indebida. Esto se puede lograr con el empleo de medios informativos
dinámicos multidimensionales, para intentar avanzar hacia sistemas
interactivos con los que el gobernante pueda trabajar por sí solo.3
Sujeto a evitar el exceso de instalación de aparatos, éste es un potencial
hasta hoy descuidado para los insumos del análisis de los cursos de
acción política, para las decisiones de los gobernantes.
Tales problemas de los gobernantes como foco principal del análisis
de los cursos de acción política quedan de relieve mayor aún si
3
Es asombroso ver el poco trabajo que se ha hecho para diseñar disposiciones de información
multidimensionales para los formuladores de opciones de decisiones de alto nivel. La información
militar a menudo está muy desarrollada, pero tiende a excesivas simplificaciones graves, como
por ejemplo: el hacer frente a la incertidumbre. Los buenos sistemas de gráficas, como los que
hay en el Departamento de Comercio, de Washington, D. C, y en el Consejo Nacional de Ciencia
y Tecnología en la ciudad de México, ofrecen algunos puntos de partida, así lo hace cierto
trabajo efectuado con apoyo de datos para la formulación de opciones de decisión y cierta
experiencia en el procesamiento de datos para las oficinas de los gobernantes (Fick y Sprague,
Jr., 1981; Grigg, 1980; Harden, 1980).
Algunos gobernantes tienen salas de situación, pero las pocas que he visto son demasiado
estáticas, simplistas, subutilizadas y a veces tienden a contar con exceso de maquinaria. Pocas
tratan de pasar de una sencilla presentación de series de datos a la de análisis de cursos de
acción política y trazamiento de cuestiones. (Algunos intentos se describen en Beer, 1975; Beer,
1981, ―The Course of History‖; y Szanton, 1981, pp. 98 55.) Ésta es un área olvidada, de
urgente necesidad para el trabajo intenso. Creo yo que el planteamiento de problemas bien
diseñados y la presentación de cuadros de medios múltiples para gobernantes son algo factible y
a la vez útil. Tal equipo, si es correctamente usado, podrá ser de verdadera ayuda al hacer que
el análisis avanzado de los cursos de acción política sirva para mejorar las decisiones de los
gobernantes.
Resulta interesante especular acerca del efecto sobre los futuros gobernantes, si se les
acostumbra desde temprana edad a los juegos interactivos y las computadoras caseras. Esto
sirve para ilustrar las implicaciones de más vastos desarrollos cultural-tecnológicos para las
posibilidades del análisis de los cursos de acción política. Acelerar el desarrollo del software para
las computadoras caseras, inculcando un refinamiento en las decisiones, como por ejemplo: al
hacer frente a la incertidumbre, ilustra posibilidades aún más vastas de influir sobre la cultura de
las decisiones en general. La escasez de tales programas, pese a considerables potenciales de
mercado, plantea preguntas interesantes que van más allá de los límites de este capítulo.

consideramos el quitar lo presuntuoso, el eliminar obstáculos y la

iconoclasia como principales modi operandi del análisis de los cursos de
acción política para asesorar gobernantes.
Quitar lo presuntuoso, eliminar obstáculos e iconoclasia
Algunos de los rasgos especiales del análisis de los cursos de acción

política para el asesoramiento de gobernantes y las necesidades
resultantes para lograr cambios importantes en el propio análisis de los
cursos de acción política son marcadamente puestos de relieve por las
funciones de quitar lo presuntuoso, eliminar obstáculos e iconoclasia. En
pocas palabras, estas funciones, complejas y delicadas y su lógica
subyacente, pueden describirse de esta manera: los gobernantes, por su
propio papel y posición, tienden a cometer cierto número de errores de
decisión, con diferencias individuales dentro de corto rango estadístico.
Una manera importante de ayudar a los gobernantes a mejorar sus
decisiones es, por lo tanto, ―quitar lo presuntuoso‖ en el sentido de
eliminar algunas de las propensiones al error y compensarlas. Esto
también implica cierta ―eliminación de obstáculos‖ e ―iconoclasia‖ en el
sentido de exponer al gobernante sus propias propensiones al error, lo
que es una operación muy delicada pero esencial para prestarle
verdadera ayuda. Para desempeñar estas funciones, el análisis de los
cursos de acción política debe a) añadir enfoques de eliminación de lo
presuntuoso a sus modelos de ―optimalidad‖, y b) moverse hacia un
papel
permitadelaayuda al tomar decisiones
ayuda ―clínica‖ vis-a-vis
en el sentido con elremedios
de adoptar gobernante, que
psicológicos
decisionales.
Aunque mencionada en publicaciones aisladas en un contexto de
bajo nivel (Janis y Mann, 1977; Ripley, 1977), la terapéutica de la
decisión es una propuesta de gran alcance, que necesita mayor reflexión
y experimentación antes de estar completamente madura para servir
como recomendación, para mejorar el análisis de los cursos de acción
política para asesorar gobernantes. La función de eliminación de
obstáculos es más operacional y menos radical, pero, potencialmente,
de laElmayor importancia.
análisis de los cursos de acción política, al igual que la mayor
parte de las investigaciones de operaciones, trata, en lo principal, de
mejorar las decisiones, avanzando de manera explícita o implícita hacia
algún tipo de modelo normativo, ya sea éste un modelo de
―racionalidad‖ para la formulación de opciones de decisión, o, más
recientemente, y de manera un tanto más ambigua, algún modelo de
sistemas para la formulación de opciones de decisión (Ackoff, 1981).

Cierto es que los analistas experimentados de los cursos de acción

política son mejores que su conocimiento objetivo, reconociendo los
límites de los modelos de decisión normativa como guías para la acción
y superando a todos aquellos que al depender de habilidades aplicadas,
como frecuentemente se ocultan tras el término ―sentido común‖. Pero
como ya se las
compensar dijo, las visiones
flaquezas prácticas
formales sondisciplina.
de una esporádicas y no pueden los
Explícitamente,
enfoques del análisis de los cursos de acción política condicionados por
la ―optimalidad‖, tal y como hoy se desarrollan, sólo son de una utilidad
limitada al enfrentarse a las decisiones de un gobernante. Aun cuando
sean complementadas por el reconocimiento teórico de la importancia
de los componentes extrarracionales en la formulación de opciones de
decisión preferibles, lo que es más una excepción que la regla (Dror,
1983, Parte IV), los modelos de análisis de cursos de acción política
sufren por descuidar la dinámica situacional dentro de la cual ocurren
las decisiones de los gobernantes. Sobre la base de una amarga
experiencia, los analistas de los cursos de acción política más capaces
aprenden con el tiempo a reconocer este hecho, pero en un nivel
superficialmente pragmático que no está integrado a su conocimiento
profesional.
Una de las omisiones más graves del análisis de los cursos de
acción política contemporáneo es la ignorancia de las propensiones al
error en la decisión incluidas en la situación misma de gobierno y su
interacción con la personalidad de los gobernantes, con inexorables
efectos negativos sobre las decisiones de los gobernantes, dentro de un
rango de varianza individual. La inclusión de análisis de cursos de acción
política ―normales‖ en la conducta de formulación de opciones de
decisión del gobernante, sin tomar en cuenta y contraatacar esa
dinámica negativa, es un error en dos aspectos: a) los insumos del
análisis de los cursos de acción política pueden ser mal procesados,
resultando en decisiones contraproducentes, y b) no se aprovechan las
vastas posibilidades de mejorar el asesoramiento de los gobernantes por
medio de esfuerzos directos encaminados a reducir las propensiones al
error. El análisis de los cursos de acción política avanzado para asesorar
gobernantes debe aceptar como una de sus tareas principales el mejorar
las decisiones de los gobernantes reduciendo los incapacitadores de
decisiones que se
gobernabilidad. encuentran
Esto en enfoque
requiere un la estructura mismalode
de ―quitar la
presuntuoso‖ (y
de ―eliminación de obstáculos‖) en que el análisis de los cursos de
acción política contribuya a la calidad de la formulación de opciones de
decisión de los gobernantes al sopesar las fallas, tendencias,
distorsiones y errores característicamente inherentes a ese proceso.
Las sobrecargas, tensiones, manipulaciones de la información,
política cortesana, atributos del poder, la deferencia: todo esto se

encuentra entre los rasgos que arruinan la decisión y que están incluidos
en el propio gobierno. Producen muchos errores de decisión, tales
como: deformaciones del mapa cognoscitivo; un péndulo entre
aplazamientos y una actividad de hiperdecisión, rizos cerrados de
retroalimentación positiva, insensibilidad de los resultados reales;
represión de 1972;
1978; Janis, opciones y de
May, creatividad,
1972). y muchas
Si añadimos más (Buchanan,
los incapacitadores de
decisión inherentes a los problemas a los que los gobernantes deben
enfrentarse, con tan trágica elección (Calabresi y Bobbitt, 1979), la
incertidumbre radical y la gran complejidad; y si tomamos en cuenta las
dificultades de todos los formuladores de opciones de decisión al
enfrentarse a problemas estresantes, multiplicados por los rasgos
especiales del gobierno, la conclusión inevitable es que la mejoría de las
decisiones de los gobernantes requiere que el análisis de los cursos de
acción política adopte una enérgica posición de quitar lo presuntuoso
(así como un poco de eliminación de obstáculos e iconoclasia). Esto
impone ideales y modelos psicológicos y de decisión (Axelrod, 1976; de
Rivera, 1968; Hoslti y George, 1975), que deberán añadirse a las bases
principales del análisis de cursos de acción política avanzado (George,
1980).
El análisis de los cursos de acción política para gobernantes

ofrece ayuda esencial y única
El propósito
asesorar principal del
gobernantes no análisis de los cursos de
es institucionalizarse, acción política
ni quedar ubicadopara
cerca
de los gobernantes, reclamando trabajar para ellos. La razón principal
de ser del análisis de los cursos de acción política para asesorar
gobernantes, para el cual la institucionalización y la ubicación no son
más que sus herramientas, es aportar una ayuda esencial y única, tal
como:
Perspectivas comprensivas y a largo plazo
Una contribución básica del análisis de los cursos de acción política

avanzado a las decisiones de los gobernantes es aportar perspectivas
comprensivas y a largo plazo, tanto con respecto a las cosmovisiones de
fondo y suposiciones subyacentes de los gobernantes, como con
respecto a cuestiones aisladas de decisión. Esto es sobresaliente para la
tarea de los gobernantes al asegurar una interdepartamentalidad y una
visión gubernamental general; al revisar y aprobar las propuestas que

llegan de los ministerios, y sobre todo para el creciente papel de los

gobernantes al dar direcciones a la sociedad, como ya se indicó.
Operacionalmente, esta función incluye toda una variedad de
actividades, que van desde la preparación de futuros comprensivos
alternativos hasta las acciones de evaluación dentro de un vasto
horizonte,
terminologíatanto
másentécnica:
cuestión de función
esta dominios como ensanchar
incluye de tiempo.laEnperspectiva
una
de los sistemas del gobernante y de sus principales decisiones.
El manejo de perspectivas de más largo plazo y más comprensivas,
necesariamente fusiona algunos aspectos del análisis de los cursos de
acción política para asesorar gobernantes con algunos aspectos de la
planificación nacional. Por lo tanto, el examen, la clarificación y la
mejora de las relaciones entre estos dos enfoques a la mejora de las
decisiones es necesario dentro de la remeditación del análisis de los
cursos de acción política, tanto en el nivel teórico como en el
profesional-aplicado.
En la actualidad, las relaciones entre el análisis de los cursos de
acción política y la planificación nacional son muy confusas, en parte
porque este análisis se ha desarrollado principalmente en los países que
cuentan con poca planificación nacional, de manera especial los Estados
Unidos. Desde el punto de vista de la sociología del conocimiento, podría
ser que la ausencia de planificación nacional hiciese tanto más necesario
el análisis de los cursos de acción política, mientras que en los países
que cuentan con mucha planificación nacional gran parte del contenido
del análisis de los cursos de acción política está ya cubierta por la teoría
de la planificación. No obstante, aun cuando se tome en cuenta la
variedad de significados de ―planificación‖ en distintos discursos (Dill y
Popov, 1979; Lompe, 1971; Steiner, 1979; Wilson, 1980), dos
características distintas parecen claras:
El análisis de los cursos de acción política tiende a concentrarse en
la mejora de decisiones sueltas, descuidando los conjuntos de
decisiones interconectadas que pasan de la actualidad a un futuro a
largo plazo. Asimismo, el análisis de los cursos de acción política
actual se ocupa principalmente en decisiones secundarias,
considerando los cursos de acción política globales y las principales
suposiciones de los cursos de acción política como algo que está
más allá de su dominio, aun cuando existen algunos análisis sobre
los cursos de acción política globales (Kahn y Pepper 1980). Las
condiciones socio-económico-políticas son aceptadas como algo
dado, y no como blancos para la intervención y dirigidas hacia el
cambio por medio de decisiones críticas, innovación de los cursos de
acción política globales, arquitectura social, etcétera.

La planificación tiende en realidad, y pese a mucha teoría, a

concentrarse en la programación detallada, descuidando una vez
más las suposiciones subyacentes, decisiones-guía y opciones
críticas.
Consecuentemente, una omisión compartida requiere atención
urgente, ya sea bajo el título de ―planificación‖ o de ―análisis de los
cursos de acción política‖ o de ambos: éstas son las suposiciones de
planificación, opciones críticas, lineamientos de los cursos de acción
política, principios de arquitectura social y macroopciones subyacentes
similares, hasta el presente descuidadas tanto por los analistas de los
cursos de acción política como por la mayor parte de la planificación. De
ahí la importancia del análisis de los cursos de acción política avanzado,
incluyendo el análisis de los cursos de acción política para asesorar
gobernantes, como una necesidad compartida a la vez por sociedades
más y menos planificadas. Las crecientes necesidades de una dirección
social
más, eninnovadora
los paísesen
deltodos losMundo),
Tercer países sumamente industrializados
que requieren con urgencia (y aún
decisiones de calidad suprema por los gobernantes como una de las
condiciones del triunfo, hacen del análisis avanzado de los cursos de
acción política una necesidad de especial urgencia, sea como base para
la programación y una administración societaria detallada, sea como
base para otras tecnologías de intervención, como los mecanismos
sociales de mercado.4
Diagnóstico
Resulta asombroso que los problemas para estimar situaciones sean
limpiamente pasados por alto en el análisis de los cursos de acción
política. Esta omisión se vuelve estremecedora si tomamos en cuenta
que la inteligencia para la defensa es un esfuerzo gubernamental
sumamente dotado de recursos, y distinguido por una permanencia de
fracasos deplorables (Betts, 1980; Hughes, 1976; Jarvis, 1975). Cuando
la situación se interpreta mal, cuando las percepciones mundiales
erróneas en lo fundamental sirven como suposiciones subyacentes,
cuando marcos
problemas para de referencia
el análisis, obsoletos
entonces lasdeterminan la formulación
decisiones tienen que ser de
deplorables, ya que sus errores iniciales se multiplican y refuerzan en
4
El término ―análisis de los cursos de acción política‖ puede ser demasiado estrecho para
expresar plenamente las necesidades. El símbolo verbal combinado ―planificación de los cursos
de acción política y análisis de los cursos de acción política‖ tal vez sea preferible, sobre todo
para transmitir los contenidos de lo que yo estudio en este capítulo con el término de ―análisis
avanzado de los cursos de acción política‖.

lugar de ser corregidos por un estrecho análisis de los cursos de acción

política postulado sobre fundamentos adecuados.
Estos peligros acechan en particular ciertas decisiones de los
gobernantes. Las presiones situacionales, las ambigüedades inherentes,
la sensibilidad a las presiones ideológicas y políticas y similares rasgos
típicos de las cuestiones que afectan a los gobernantes, más la excesiva
sobresimplificación partidaria de la información, que caracteriza gran
parte de su incomunicación: todo esto agrava enormemente los
diagnósticos erróneos de situaciones y la consiguiente formulación
errónea de los problemas. Para reducir tales fenómenos que arruinan las
decisiones, el análisis de los cursos de acción política debe pasar al
diagnóstico, incluyendo métodos para estimar situaciones complejas y
ultradinámicas y para la formulación multidimensional y autocorrectiva
de los problemas. Ésta es una fase crítica del análisis de los cursos de
acción política avanzado para asesorar gobernantes.
Especialmente
acción política para necesaria es situaciones
diagnosticar la ayuda delgenerales,
análisis deen
loslugar
cursos
de de
las
subcuestiones ya descompuestas. De este modo, diagnosticar áreas de
cuestiones generales, como cuesta arriba o cuesta abajo, es esencial
para considerar la necesidad de los cursos de acción política globales e
innovadores por los gobernantes, con la busca de decisiones que
rompan la continuidad como misión primordial cuando facetas sociales
importantes se encuentran cuesta abajo, y el incrementalismo siendo
apropiado cuando las facetas sociales van cuesta arriba.5
Otra ilustración de los requerimientos del diagnóstico es la
necesidad de superar
1972) e identificar las los ―ciclos de yatención
necesidades a cuestiones‖
problemas básicos in (Downs,
statu
nascendi, mucho antes de lo que ordinariamente llegan a hacerlo los
gobernantes por la vía de los procesos organizativos, canales políticos o
medios masivos de comunicación. Estas funciones diagnósticas de ver
hacia adelante y hacia afuera son necesarias para mejorar la agenda de
decisión de los gobernantes, que es en sí un requerimiento previo para
mejorar las propias decisiones.
Íntimamente relacionado con el diagnóstico, aunque va más allá de
él, se encuentra el ya mencionado requerimiento de que la unidad de
análisis de los cursos de acción política para asesorar gobernantes
5
Una ilustración fascinadora nos la ofrece un análisis histórico de Francia entre la primera y la
segunda Guerras Mundiales (Young, 1978). La tesis básica es que la mayor parte de la política
exterior francesa y las decisiones de la defensa durante el periodo en estudio fueron
incrementalmente correctas. Pero como Francia se encontraba en una pendiente, producida por
la historia, no pudieron ayudar las decisiones inconexas ―eficaces en costos‖. Optimizar en una
curva hacia abajo es peor que inútil; pero esto es todo lo que la mayor parte del análisis de los
cursos de acción política contemporáneo puede hacer, a falta de diagnósticos situacionales y de
metodologías prescriptivas avanzadas. También vale la pena, en este contexto, ver a Gelb y
Betts, 1979.

disfrute de cierta libertad al elegir los temas en los que trabajará.

Muchos temas serán dictados por las circunstancias y por la voluntad y
las necesidades del gobernante, mas para poder desempeñar sus
funciones principales la unidad deberá iniciar el estudio de temas que
diagnostique como importantes, aunque aún no hayan sido reconocidos
como tales
explícita de por
los el gobernante
cursos y no
de acción hayan Hacer
política. sido incluidos en la agenda
que los gobernantes
sean más sensibles a cuestiones olvidadas y estén preparados cuando
los problemas súbitamente se vuelven agudos son contribuciones
importantes del análisis de los cursos de acción política para asesorar
gobernantes.
En total, el diagnóstico puede constituir una de las ofertas más
importantes del análisis de los cursos de acción política avanzado para
asesorar gobernantes, pero esto presupone un gran salto en las actuales
capacidades del análisis de cursos de acción política.
Innovación y anticonvencionalismo
El análisis de los cursos de acción política para asesorar gobernantes es

una actividad y un arte profesional, y como tal, hay límites a sus
contribuciones. De esta manera, tremendas ideas futuristas, opciones
sociales radicales, visiones ideológicas y actividades puramente
simbólicas están más allá de su esfera. Pero mejoras marginales y
aumentos cada vez mayores, aunque estén dentro de la competencia
del actual análisis de los cursos de acción política, tienen poco uso para
los gobernantes en un periodo de inquietud, turbulencia y enormes
cambios. Por consiguiente, la innovación y el anticonvencionalismo son
contribuciones esenciales que deberá aportar este análisis, basado en la
racionalidad y dentro de los límites planteados por la construcción
fundamental de una actividad profesional.
Algunas ilustraciones servirán para identificar algunas de las
posibilidades e imposibilidades del análisis de los cursos de acción
política avanzado, en este respecto:
a) Es una asignación relativamente fácil servir como ―abogado
del diablo‖de
imágenes enlaelrealidad
sentido ydepredicciones
la adopcióncontrarias
ad hoc de asuposiciones,
aquellas en que
suelen basarse las decisiones del gobernante. Si tales
Gedankenexperiments resultan en elaboraciones definitivamente
imposibles, se les descarta. Pero si como a menudo ocurrirá, el
razonamiento del ―abogado del diablo‖ parece absurdo tan sólo para
las mentalidades comprometidas con la actitud opuesta, sin que sea
posible una refutación clara, entonces consecuentemente habrá que

ensanchar las bases de las decisiones, para que abarquen una

gama más diversa de suposiciones, imágenes, predicciones,
etcétera.
b) Es una pregunta difícil saber hasta dónde llegar a explorar
opciones más allá y contrarias de las ideologías y filosofías básicas
del gobernante, así como las de la sociedad en general. Quizá tales
ejercicios sean demasiado especulativos así como amenazadores
para que ocurran en el análisis de los cursos de acción política para
asesorar gobernantes, así que será mejor dejarlos a unidades que
no estén tan cercanamente atadas al gobierno. Pero hay que tener
cuidado de distinguir entre las ideologías y filosofías básicas, que
deben ser aceptadas más o menos como base del análisis de los
cursos de acción política para asesorar gobernantes en situaciones
determinadas, y los dogmas, ideas fijas y varias ―vacas sagradas‖,
cuyo desplazamiento en tanto obstáculos e iconoclasia es un deber
esencial dentro de los muros cerrados del hábitat de trabajo del
gobernante.
c) La psicología y la epistemología confirman los
descubrimientos de la historia de las ideas (Geertz, 1973, pp. 216-
220; Pocock, 1971) en el sentido de que la comprensión de los
hechos está definida por los modelos, conceptos y
Weltanschauungen existentes. Éste es un freno que limita hasta al
más destacado analista de los cursos de acción política y al
formulador de cursos de acción política (Dickson, 1978). Por otra
parte, muchos de los problemas más ominosos a los que se
enfrentan las sociedades y sus gobernantes no tienen solución
dentro de los paradigmas de los cursos de acción política de que se
dispone en la actualidad, pues las opciones conocidas son casi
equifinales en lo insatisfactorio de sus resultados. Por consiguiente,
el análisis de los cursos de acción política para el asesoramiento de
los gobernantes debe tratar de avanzar al menos un poco más allá
de los límites históricos, si no por sí mismo al menos atrayendo
destacados pensadores sobre una base ad hoc, de modo que el
análisis quede expuesto a un estímulo que puede enriquecer la
percepción y las opciones.
d) Es más fácil la tarea de desarrollar el pensamiento
contraintuitivo, mediante un análisis consistente de símbolos
neutrales. Confrontar el ―sentido común‖ con un sentido superior de
descubrimientos extraconvencionales y contraconvencionales es una
de las principales contribuciones del análisis de los cursos de acción
política avanzado que puede ayudar a sacar las decisiones de los
gobernantes de serios cul-de-sacs.

e) La invención de nuevas opciones en los cursos de acción

política es un requerimiento importante para la mejor formulación
de cursos de acción política, pero que no es posible ―programar‖.
Una tarea importante del análisis de los cursos de acción política
para asesorar gobernantes es escudriñar las invenciones en los
cursos
inyectardesus
acción políticaen
resultados donde éstas puedan
el análisis. En esto ocurrir,
como enfomentarlas
otras e
cuestiones antes analizadas acerca del análisis de los cursos de
acción política para asesorar gobernantes, sirve como canal para el
pensamiento anticonvencional, no burocrático ni partidario, para
que sea rastreado, estimulado, destilado e introducido en la labor
analítica y en las decisiones de los gobernantes.
f) Cuando las sociedades entran en crisis, como bien puede ser
el caso al menos de algunos de los países sumamente
industrializados, y tal vez de toda la cultura occidental (en el
sentido general
de decisiones del término),
realistas nuevaspuede haber una
o renovadas. necesidad
Ésta dominante
es una tarea que
está aún más allá de mi visión ampliada del análisis de los cursos
de acción política avanzado para asesorar gobernantes. Pero este
análisis debe considerar y en parte especificar las necesidades de
tales visiones, así como contribuir a sus usos en la arquitectura
social, cuando las semiutopías deben convertirse en decisiones
críticas capaces de forjar la realidad. Esto requiere pasar del análisis
de los cursos de acción política como el arte de alcanzar con eficacia
lo posible, a un análisis como el arte de ayudar a crear lo deseable
y a aproximarse a lo necesariamente posible.
g) Para equilibrar el tono tal vez demasiado optimista de las
tareas del análisis de los cursos de acción política consideradas
antes, permítaseme concluir la enumeración de las contribuciones
de innovación e inconvencionalidad del análisis de los cursos de
acción política para asesorar gobernantes, postulando lo que
probablemente sea la asignación primera y más importante. Antes
de pasar a las esperanzas y visiones aproximadas, hay que evitar
toda catástrofe. Por consiguiente, la tarea de desarrollar escenarios
de desastre y diseñar cursos de acción política que reduzcan su
probabilidad en lo que sea posible, es una obligación, en la que el
pensamiento creativo posibles
inventar las distopías y no convencional debe
y su manera deembonar
evitarlas.para
Ésta es una
labor impopular e ingrata, que repugna a casi todos los
gobernantes. Pero es una contribución importante, innovadora y no
convencional del análisis de los cursos de acción política para
asesorar gobernantes.

Para concluir este tema sobre una nota más práctica, permítaseme
mencionar la preparación de sorpresas para lanzar a la historia como
ilustración concreta de las tareas innovadoras y no convencionales del
análisis de los cursos de acción política para asesorar gobernantes
(Axelrod, 1979; Dror, 1975; Handel, 1981). Cuando el diagnóstico
identifica algunas
considerando que áreas
éstas importantes
están en unade los cursos
curva de acción
declinante política,
o cuando el peso
de la realidad produce unas oportunidades en rápida desaparición o
peligros súbitamente cristalizados, la respuesta preferible puede ser
tratar de transmutar partes de la realidad que surge en tal forma que se
logren algunas esperanzas o prevenir algunos males. Las intervenciones
de shock en la historia son riesgosas, pero en algunas situaciones no
probarlas puede ser mucho más peligroso. La prueba suprema de las
capacidades del análisis de los cursos de acción política avanzado al
cumplir con sus funciones de innovación y no convencionalismo es
diseñar sorpresas apropiadas para lanzar a la historia y desarrollarlas en
opciones concretas para los gobernantes en contingencias apropiadas.
La función de ―innovación y no convencionalismo‖ está íntimamente
relacionada con el requerimiento notado de unidades de análisis de
cursos de acción política para asesorar gobernantes que dediquen parte
de sus recursos a cuestiones generales, en lugar de preocuparse más y
más con cuestiones de decisión actuales. La sensibilidad de las
cuestiones generales consideradas en formas innovadoras y no
convencionales es, tanto más, una razón para incluirlas en el mandato
del análisis de los cursos de acción política para asesorar gobernantes,
con el debido cuidado de proteger tal labor contra toda indiscreción o
filtración dañina. La disponibilidad de tanques pensantes de alta calidad
para dedicarse al estudio en profundidad de tales cuestiones a distancia,
en cooperación cercana con la unidad de análisis de cursos de acción
política pero separados de ella, a menudo puede aportar una solución
preferible.
Aprendizaje de los cursos de acción política
La bibliografía
parte reciente
de su práctica, del análisis
presta de atención
creciente los cursosa de acción políticapero
la ―evaluación‖, y
descuida el ―aprendizaje de los cursos de acción política‖. Ésta es una
confusión bastante típica de la necesidad de repensar algunos puntos
básicos del análisis de los cursos de acción política: la evaluación,
después de todo, es un enfoque, método y conjunto de técnicas
tendientes a permitir y acelerar el aprendizaje de los cursos de acción

política. Es un tanto dudoso crear técnicas para un proceso que, en sí

mismo, se deja en el aire.
El aprendizaje de los cursos de acción política es una función difícil
del análisis de los cursos de acción política avanzado, y también es
esencial. Es difícil, porque:
Los resultados de los cursos de acción política complejos son
difusos, dispersos, y requieren largo tiempo para hacerse visibles.
—Los costos ocultos, principalmente políticos y psicológicos,
refuerzan las tendencias reductoras de disonancia, en la forma de
considerar todos los fracasos salvo los más flagrantes, y a veces
aun éstos, como éxitos, cuasi-éxitos, las mejores realizaciones
posibles o debidos a causas impredecibles.
Aun si los resultados de los cursos de acción política se
perciben como débiles, ―aprender‖ en el sentido de sacar las
conclusiones correctas, está aún muy lejos. Lecciones incorrectas
típicas de la experiencia son intensificar el compromiso, como si un
curso de acción política que fracasa fuese en esencia correcto, pero
aún no ha sido intentado debidamente. O en el caso de
calamidades, tiende a tomar lugar el aprendizaje del pánico con
terribles resultados.
El aprendizaje de los cursos de acción política válido es más un
proceso antinatural que un proceso autosostenido. Esto puede
decirse en particular de las decisiones de los gobernantes, donde
muchas pantallas contra la presentación de información sobre
fracasos, así como otros procesos deformadores que rodean a los
gobernantes, vienen a acumular el no aprendizaje y el mal
aprender. Cuando las decisiones críticas son, en gran parte,
―apuestas difusas‖, entonces un constante aprender y reaprender se
vuelve un modo principal de contener los costos y mejorar las
decisiones (Holling, 1980). En tales condiciones, las, consecuencias
de un aprendizaje inadecuado de los cursos de acción política, son
realmente nefastas.
De aquí la importancia del aprendizaje de los cursos de acción
política como función del análisis de los cursos de acción política
para asesorar gobernantes. Esto requiere, ínter alia:
—Construir una ―memoria institucional‖ de las decisiones de los
gobernantes y sus consecuencias.
—Ampliar la base para aprender, por medio del estudio comparativo
de los episodios pertinentes en otros países y en otros periodos,
como una dimensión integral del análisis de los cursos de acción
política avanzado.

—Iniciar la evaluación de los resultados de las principales decisiones

de los gobernantes y transformar los descubrimientos en lecciones
explícitas de cursos de acción política, que deberán almacenarse en
la memoria institucional y utilizarse para la revisión de los cursos de
acción política, además de ser presentadas al gobernante para su
aprendizaje personal.
—Aplicar las actividades anteriores en forma intensificada a la
unidad de análisis de cursos de acción política, junto con una
periódica autoevaluación y crítica externa.
Debe notarse que ninguna de las actividades anteriores implica que
el análisis de cursos de acción política para asesorar gobernantes deberá
dedicarse, por sí mismo, al control de la aplicación de las decisiones o a
estudios de evaluación detallados, los cuales diluirían en exceso sus
propias misiones.
Instituciones de aplicación de los cursos de acción política
Reestructurar las instituciones es un componente importante de

toda una vasta gama de cursos de acción política, que van desde
reformas administrativas hasta arquitectura social. En la actualidad,
nuestra preocupación está en un tipo diferente de compromiso del
análisis de los cursos de acción política para asesorar gobernantes con
las instituciones, a saber: en el marco de las consideraciones de
aplicación y factibilidad.
La factibilidad de las opciones de los cursos de acción política es
una preocupación importante del análisis avanzado de los cursos de
acción política. Aquí deberá establecerse una clara distinción (aun
cuando en la realidad sea borrosa) entre factibilidad, mientras las
instituciones de aplicación actuales deberán ser consideradas más o
menos como algo dado, en contraste con la factibilidad lograda por
medio de la modificación y cambios de las instituciones encargadas de
aplicarla. Esto es de importancia especial a causa de la muy clara lección
de los estudios históricos de que las políticas innovadoras tienen pocas
esperanzas de aplicarse sin unas vastas reformas y diseños innovadores
de las instituciones encargadas de su aplicación (Black, 1975; Findley,
1990; Orlovsky, 1981). De aquí, como requisito de factibilidad, la
necesidad de incluir cambios institucionales como parte integral de las
opciones innovadoras de los cursos de acción política.
Esto no implica que el análisis de los cursos de acción política
avanzado para asesorar gobernantes deba enfrentarse a reformas
administrativas, la administración de su aplicación y cuestiones similares

de organización detalladas. Entrar en tales materias tendría que arruinar

lo esencial del análisis de los cursos de acción política, enfocando la
formulación de cursos de acción política. Este análisis debe considerar
las instituciones de aplicación para calibrar la factibilidad de las opciones
y proponer direcciones de rediseño para la institución, cuando éstas
sean
modo,esenciales para
cuando los la implantación.
gobernantes Peroactivamente
participan no más que en
eso.
lasDe este
reformas
administrativas, como a menudo debe hacerlo, se les deberá ayudar por
medio de grupos especiales separados de sus unidades de análisis de
Opciones especiales
Para ayudar con realismo a las decisiones de los gobernantes, el

análisis avanzado de los cursos de acción política deberá formar la
capacidad de contribuir a las operaciones específicas inherentes a las
funciones de los gobernantes, además de hacer las contribuciones
generales hasta aquí analizadas. Dos ilustraciones de tales operaciones
especiales ya mencionadas son la administración de crisis y las
negociaciones en la cumbre. En las crisis, los gobernantes dominan la
escena y pueden ejercer efectos más allá de lo factible en condiciones
normales. Asimismo, en casos de crisis, el costo de los errores de
decisión puede ser muy alto y hasta catastrófico. Por consiguiente,
ayudar a los gobernantes en la administración de las crisis es una de las
tareas principales del análisis avanzado de los cursos de acción política,
que se descuida las más de las veces. De manera similar, las
negociaciones constituyen un importante modus operandi de los
gobernantes, en donde las reuniones en la cumbre ofrecen
oportunidades y peligros únicos. Por consiguiente, ayudar en casos de
negociaciones, tanto mediante una preparación avanzada como con un
apoyo en el momento de los hechos, constituye otro de los principales
desafíos de ―operaciones especiales‖ al análisis de los cursos de acción
política, una vez más, en gran parte descuidado en el actual estado de
cosas.
Estos de
necesidad descuidos
repensarson tanto más sintomáticos
radicalmente deanálisis
el proceso del la urgente
de los cursos
de acción política, cuanto que la administración de crisis y las reuniones
en la cumbre son oportunidades muy importantes de ayudar a los
gobernantes y de levantar una base poderosa para aumentar las
oportunidades del análisis de los cursos de acción política para ayudarlos
aún más. De este modo:

a) La administración de crisis es un modo básico del gobierno,

donde muchas crisis relativamente menores y unas cuantas
mayores consumen gran parte de su energía. Por tanto, ayudar en
la administración de crisis será de importancia visible para el
gobernante, contribuirá a mejorar las decisiones considerables y
dará credibilidad al análisis de los cursos de acción política.
b) Las decisiones tomadas durante las crisis o reuniones en la
cumbre se vuelven partes importantes de la realidad de los cursos
de acción política, y son difíciles de revisar cuando no hay tiempo
para comparar estas decisiones con los planes de contingencia,
documentos políticos, etc. Por lo tanto, influir sobre las decisiones
de crisis, así como sobre las declaraciones en la cumbre, es esencial
para la influencia del análisis de los cursos de acción política sobre
las decisiones importantes.
c) Las crisis constituyen oportunidades únicas, así como
peligrosas, de lograr
realidad. Tales cambios
periodos favorables
pasajeros o desfavorables
de liberación de frenosde la
son
ocasiones importantes para tomar decisiones críticas y para
contribuciones del análisis de los cursos de acción política avanzado
a estas últimas.
Operaciones adicionales especiales son candidatos atractivos para
recibir atención del análisis de los cursos de acción política avanzado
para asesorar gobernantes. De este modo, escribir discursos para los
gobernantes es un modo importante de influir sobre su pensamiento, así
como de lograr que se anuncien decisiones específicas, y luego sean
aprobadas. ¿Hasta dónde
pregunta académica, llegar en mucho
que depende tales actividades? Talespecíficas
de cuestiones es una de
situaciones concretas. El análisis de los cursos de acción política para
asesorar gobernantes no puede pasarlas por alto ni debe agotarse por
ellas.
El presupuesto
El presupuesto plantea un caso interesante. Por lo general, los

gobernantes sirven como mediadores y árbitros entre departamentos en
competencia, dejando la mayor parte de las decisiones a un ministerio
de presupuesto, ministerio de finanzas u oficina especial de presupuesto
que, aun si formalmente es parte de la oficina del gobernante, opera
básicamente por sí sola (Berman, 1979). De este modo, los potenciales
de aprovechar el presupuesto como una oportunidad importante y un
arma para reconsiderar y reasignar prioridades suele emplearse poco,

mientras que algunos cambios habitualmente se limitan al primer

presupuesto preparado bajo un nuevo gobernante (Bunce, 1981). Esto
se vuelve cada vez menos satisfactorio, sobre todo cuando las
dificultades económicas plantean opciones difíciles y la arquitectura
social requiere marcados cambios de prioridades. Por tanto, la
participación
cambiando endecalidad
los gobernantes
y cantidad,en la asignación
y las eleccionesdel
máspresupuesto está
críticas suelen
depender de las decisiones de los gobernantes dentro del proceso
presupuestario. Esto requiere a) nuevos modos de organizar la
formulación de opciones de decisión del presupuesto, en tal forma que
permita una elección significativa en el nivel de los gobernantes (como
queda ilustrado por algunos esfuerzos hechos en Canadá, la Oficina del
Consejo Privado, 1981), y b) avances del análisis de los cursos de
acción política, para permitir ayudar en las decisiones relacionadas con
el presupuesto, más allá de los insumos de los asesores económicos
como la fijación de prioridades.
Potenciales peligrosos de disfunción
Equilibrar el repensamiento del proceso del análisis de los cursos de

acción política requiere tomar en consideración posibles disfunciones
peligrosas, además de determinar las esperanzas que podrían ser
engañosas. Esto ocurre con respecto al análisis de los cursos de acción
política para asesorar gobernantes, donde cierto número de
características, como la proximidad al centro de poder, agrava las
consecuencias potenciales de disfunciones posiblemente introducidas
por el propio análisis avanzado de los cursos de acción política. Por
consiguiente, tales disfunciones potenciales requieren cuidadosa
previsión y prevención. En las condiciones en que las disfunciones
podrían superar los beneficios, debe evitarse establecer el análisis
avanzado de los cursos de acción política para gobernantes, mientras no
cambien las condiciones.
Dejando aparte la corrupción en sus varias formas y suponiendo
una muy alta calidad profesional del análisis de los cursos de acción
política,
insidiosossigue
y enexistiendo un númeroÉstos
conjunto peligrosos. de potenciales
incluyen, disfuncionales
por ejemplo: muy
—El análisis de los cursos de acción política puede ser mal
empleado por los gobernantes para que sirva de chivo expiatorio de
los fracasos, como legitimación de las decisiones tomadas sin el
beneficio del análisis, y como recurso para diferir y rechazar
cuestiones inconvenientes.

—El análisis de los cursos de acción política para asesorar

gobernantes puede expulsar otras fuentes de ideas, opciones y
análisis, monopolizando al gobernante en lugar de servir como un
productor importante de consejos en un medio competitivo. Tal
monopolización menoscabaría la calidad de las decisiones de los
gobernantes y, con el tiempo, la calidad del propio análisis.
—El análisis de los cursos de acción política para asesorar
gobernantes puede tener efectos negativos de profecía que se
cumple por sí sola, especialmente al declarar no factibles ciertas
opciones. Las dificultades para apreciar de manera adecuada la
fuerza —para bien o para mal— de visiones, dogmas, ideologías y
creencias en las acciones humanas, constituye una falacia
introducida en gran parte del análisis de los cursos de acción
política contemporáneo por causa de modelos económicos y de
suposiciones racionalistas (Dror, 1980, capítulo I). Este prejuicio
puede causar grave
debe intentarse, daño en
o cuando situacionesde
aspiraciones enalto
quenivel
lo casi imposible
pueden servir
como fuerza impulsora. Cuando las visiones son decisivas, es
necesario circunscribir los roles apropiados para el análisis de los
cursos de acción política al nivel del gobernante, en tal forma que
beneficie los insumos del análisis de los cursos de acción política al
tomar decisiones que se aproximen a esa visión, pero sin generar
un excesivo desencanto por un análisis en exceso realista‖,
especialmente cuando se basa en métodos estrechos.
—El análisis de los cursos de acción política puede abrumar a los
gobernantes con incertidumbres, complejidades, perspectivas
vastas, descubrimientos contraintuitivos y todos sus demás
productos. Esto puede resultar en una tensión y un estrés, que baje
la calidad de la decisión; en la indecisión, que a veces es un
beneficio pero otras veces es una desgracia que produce
estancamiento y parálisis de los cursos de acción política; en el
aplazamiento de decisiones o en el rechazo de todo análisis de
cursos de acción política, incluyendo muchas de sus contribuciones
positivas.
A tan potencialmente peligrosos efectos disfuncionales hay que
añadir la posibilidad sencilla pero ominosa de un análisis erróneo,
resultante de las muchas flaquezas, falacias, inadecuaciones y trampas
del actual análisis de los cursos de acción política (como ya fue
analizado, en parte, por Majone y Quade, 1980).
Tres conclusiones principales surgen de la consideración de estos
posibles efectos disfuncionales peligrosos del análisis de los cursos de
acción política para gobernantes:

a) Los gobernantes deben estar bien enterados de los posibles

beneficios y peligros del análisis de los cursos de acción política
como ayuda para sus decisiones. Esto puede promoverse mediante
informes apropiados, informales o en pleno trabajo, por la propia
unidad de análisis de los cursos de acción política y, a veces,
ofreciendo oportunidades
los gobernantes de más
o, lo que es aprendizaje hechas
fácil, para a la medidao para
los potenciales
futuros gobernantes.
b) El análisis de los cursos de acción política para gobernantes
debe participar en la autoeliminación de lo presuntuoso,
autoeliminación de obstáculos, parcialmente en conjunción con la ya
mencionada necesidad de autoaprendizaje y autoevaluación; en
parte por medio de acuerdos institucionales, como rotación de
personal, y parcialmente por un estricto control de calidad.
c) La mejora de los métodos de análisis de los cursos de acción
política es una condición sine qua non.
Métodos avanzados del análisis de los cursos de acción política

para el asesoramiento de gobernantes
La diferencia entre los asesores tradicionales de los gobernantes y el

análisis de los cursos de acción política para el asesoramiento de
gobernantes se encuentra en la base metodológica de este último que
hace posibles unas calidades especiales de las contribuciones a los
gobernantes y sus decisiones. Mas para lograr esta capacidad distintiva,
el análisis de los cursos de acción política debe pasar por una profunda
transformación, sobre todo en sus métodos. Expreso esto verbalmente
con el término ―análisis avanzado de los cursos de acción política‖.
Ahora, haré algunas ilustraciones de esto último.
Requisitos y posibilidades metodológicos
Todas las funciones del análisis de los cursos de acción política y las
tareas consideradas hasta ahora convergen en una transformación
necesaria —aumentándola— de las metodologías del análisis de los
cursos de acción política. Para dar una ayuda importante a las
decisiones de los gobernantes, el análisis de los cursos de acción política
debe ampliar su repertorio metodológico y avanzar a niveles totalmente
distintos de comprensión y refinamiento. La necesidad real son unos
métodos integradores, o al menos, combinatorios que puedan

enfrentarse a los problemas cuyos principales parámetros no pueden ser

cuantificados por las escalas hoy disponibles, parte importante de las
cuales desafían toda conceptualización; en otras palabras, hay que
añadir neurismas propositivos y semiestructurados, como contenido
importante del análisis avanzado de los cursos de acción política. Se ha
iniciado algo
análisis de losalcursos
respecto, pero lapolítica
de acción mayor yparte de lapartes
grandes actualde
bibliografía
su prácticadel
son de poca ayuda a la mayor parte de las elecciones importantes a que
se enfrentan los gobernantes.
Una consideración sistemática de estas necesidades requiere un
examen de los métodos existentes y de su suficiencia e insuficiencia
para cumplir con las diversas tareas importantes del análisis de los
cursos de acción política para asesorar gobernantes, incluyendo inter
alia los que ya hemos analizado, la identificación de lagunas y la de las
principales innovaciones metodológicas necesarias para llenar las zonas
en granpresentar
ni para parte vacías. Éste no es de
un compendio el lugar para undel
los métodos tratamiento tan vastode
análisis avanzado
los cursos de acción política. En cambio, para no dejar completamente
vaga la parte central de este capítulo, resumiremos de la manera
siguiente un aspecto parcial de los requisitos y las metodologías
necesarios del análisis avanzado de los cursos de acción política para
asesorar gobernantes:
—Lenguajes adicionales para conceptualizar realidades confusas,
que irían desde escalas de medición no métricas hasta
procesamiento de visiones internas impresionistas.
—Guías para
psicología la evaluar
para utilización de la historia,
situaciones, la antropología
examinar problemas,y obtener
la
perspectivas y analizar cuestiones.
—Enfoques ―policiográficos‖ amplios para recabar, procesar y
aplicar el conocimiento y las experiencias de los cursos de acción
política de una amplia gama de países, periodos y situaciones.
—Enfoques especiales para enfrentarse a lo que se ha llamado
―Formulación de cursos de acción política en grande escala‖
(Schulman, 1980) en que no es posible descomponer las cuestiones
en problemas más sencillos y fáciles de analizar, y en donde las
interrelaciones
decisiones dinámicas
generales entre los componentes
con parámetros requieren
de alto umbral.
—Algo relacionado con la formulación de cursos de acción política
en gran escala, como ya se mencionó, pero no idéntico a ella:
capacidades para comprender y administrar complejidades intensas
(La Porte, 1975; Warfield, 1976).
—Métodos que embonen en condiciones de ignorancia, cuando las
decisiones importantes deben considerarse como ―apuestas difusas‖

y la asignación de probabilidades subjetivas puede estar en el error.

La combinación entre los estudios de juego y las oportunidades de
aprendizaje estructurado indican ciertas formas apropiadas de
proceder.
—El análisis de valores, frente a la inevitabilidad de una ―selección
trágica‖ con herramientas tomadas de la filosofía analítica, el
trazado de valores tomado de la antropología, la clarificación de
valores tomada del psicoanálisis, la clarificación de conceptos
tomada de algunas ramas de la semántica, las escalas de metas
múltiples tomadas de la economía de la beneficencia, y la teoría de
la agregación de valores tomada de la lógica de la elección colectiva
(Klages y Kmicciak, 1979).
—Diseños para manejar lo especulativo, como esquemas para
―experimentos de pensamiento‖.
—Enfoques a la invención alternativa de los cursos de acción
política, con examen de ideas, estímulo a la creatividad y
exploración del ―pensamiento alternativo‖. También debe prestarse
atención especial a fuentes insólitas de opciones, como los ―atajos‖
tecnológicos (Etzioni y Remp, 1973).
—Abreviatura y combinación de algunos de los grupos anteriores y
su aplicación de otra manera, para mejorar las decisiones de los
gobernantes: investigación y experimentación con errores de
decisión, para quitar lo presuntuoso, eliminar los obstáculos, alterar
y equilibrar las propensiones al error.
—Una visión amplia y métodos de predicción, capaces de
enfrentarse a posibilidades futuras, sin cubrir la indeterminación
inherente y la ignorancia irreductible (Choucri y Robinson, 1978;
Whiston, 1979).
—Enfoques al análisis macroorganizacional, probablemente
basados, en parte, en la mezcla de componentes de la teoría de la
organización con componentes de la ciencia política y la sociología
política, junto con el examen de experiencias históricas con ayuda
de herramientas conceptuales modernas.
—Métodos de evaluación, junto con técnicas de experimentación
social, traspuestas al nivel de la formulación de cursos de acción
política y basadas en experiencias y teorías disponibles (Ferber y
Hirsch, 1981).
— Métodos de comprimir el tiempo y de respuesta rápida, basados,
parcialmente, en análisis esquemáticos prefijados, para permitir los
insumos preferibles bajo intensas presiones de tiempo.
Herramientas integradas para la discusión de análisis y las
decisiones de negociación, tomadas de la teoría de juegos, a través

de perfiles psicológicos, pasando por los exámenes y control de

hechos externos.
—Diseños para mejorar el manejo de crisis, yendo desde ejercicios
de crisis hasta armas psicológicas de contención del estrés (Herman
y Hermann, 1975; Smart y Stanbury, 1978).
—Técnicas de exhibición, para ayudar a la comunicación del análisis
complejo a los gobernantes ocupados, sin estropearlas con
simplificaciones excesivas.
—Principios para el razonamiento, juicio y sacar conclusiones, que
también abarcarían ideas apropiadas, tomadas de la estética, la
jurisprudencia, la retórica (en su correcto significado de la discusión
sana), y programas adicionales de la actividad prepositiva.
(Toulmin, Rieke y Janik, 1979).
—Principios de un apuntalamiento filosófico para los métodos
avanzados de análisis de los cursos de acción política, tales como
elementos de filosofía del conocimiento y la ciencia; enfoques
fundamentales para la naturaleza de las ―decisiones‖ y sus efectos
buenos o malos al influir sobre el futuro; teoría general de
sistemas; y tratamiento fundamental de conceptos de ―racionalidad‖
en su mundo de discurso metafísico, positivista, sociológico y
cultural (Michalos, 1978).
El progreso sobre las líneas mencionadas es esencial para aplicar el
análisis de los cursos de acción política a las cuestiones complejas, de
alto nivel e indeterminadas. Y es imperativo para el análisis de los
cursos de acción política para asesorar gobernantes.
Otras visiones internas de las necesidades de avances
metodológicos pueden encontrarse buscando dos requisitos más
distantes de la corriente central del análisis de los cursos de acción
política contemporáneo, y de la investigación operacional en general, a
saber: las ciencias sociales en el análisis de los cursos de acción política
y la política en el análisis de los cursos de acción política.
Las ciencias sociales en el análisis de los cursos de acción política
La necesidad de repensar el análisis de los cursos de acción política y de

innovaciones metodológicas es puesta de relieve por los problemas de
las ciencias sociales en el análisis de los cursos de acción política. En la
actualidad, las ciencias sociales aplicadas son capaces de aportar datos
útiles para cuestiones de los cursos de acción política, como la revisión
de las corrientes (Rich, 1981). Las ciencias sociales aplicadas también
son útiles para un buen número de cuestiones de bajo nivel. Pero, con

excepción de la economía, las ciencias sociales siguen siendo poco útiles

para hacer frente a cuestiones importantes de los cursos de acción
política. Las dificultades de las ciencias sociales aplicadas para
cuestiones de alto nivel de los cursos de acción política quedan bien
ilustradas por la reciente socavación de la confiabilidad del bastión de
las
las contribuciones de alos
ciencias sociales, cursos
saber: la de acción política
economía. poren
Esto deja una
el disciplina
aire el de
gobernantes porque los insumos apropiados del conocimiento de las
ciencias sociales son esenciales para enfrentarse a una gama creciente
de desafíos, especialmente en la arquitectura social y en las decisiones
transincrementales en general. Por consiguiente, es necesario introducir
cambios en las ciencias sociales y en el análisis de los cursos de acción
política, de tal forma que se construya una base para mejorar las
decisiones de los gobernantes.
Satisfacer
poderosas, esta
y que se necesidad
sostenganes algoa que
unas requiere
otras, barreras múltiples
tales como:
—El conocimiento inadecuado por las ciencias sociales aplicadas del
análisis de los cursos de acción política y de los enfoques de
decisión prescriptiva en general, con los resultantes de: a)
procesamiento insuficiente y a menudo también incorrecto del
conocimiento de la ciencia social en recomendaciones de los cursos
de acción política; b) diseño inadecuado de la investigación de la
ciencia social de tal forma que satisfaga el análisis avanzado de los
cursos de acción política. De esta manera, las ciencias sociales
aplicadas contemporáneas evitan los estudios históricos y
comparativos, que son esenciales para muchos propósitos de los
cursos de acción política, y c) poca ayuda al análisis de los cursos
de acción política, para aprender a integrar correctamente el
conocimiento disponible de las ciencias sociales.
—Mala comprensión de las ciencias sociales por el análisis de los
cursos de acción política con un inadecuado entendimiento de los
potenciales y las limitaciones de los paradigmas de las ciencias
sociales contemporáneas. Como resultado: a) se espera que las
ciencias sociales produzcan descubrimientos que embonen en los
esquemas del análisis de los cursos de acción política en un formato
absolutamente estrecho, que pase por alto las características
inherentes al material que tratan las ciencias sociales; b) a menudo,
el análisis de los cursos de acción política es incapaz de utilizar
correctamente el conocimiento de las ciencias sociales de que
dispone, y con frecuencia no llega siquiera a conocer ese material, y
c) el análisis de los cursos de acción política no aporta una guía útil
a las ciencias sociales en aquellas de sus necesidades que podrían

ser satisfechas por las actuales capacidades de las ciencias sociales,

de ser estas correctamente aplicadas.
—Tras esta disparidad puede haber en acción más factores
fundamentales como: a) diferencias de tipo de personalidad y
perfiles de valor entre muchos científicos sociales y muchos
analistas de los cursos de acción política, b) diferencias de actitudes
básicas a trabajar en gobiernos y establecimientos y para ellos.
Éstos, a su vez, pueden relacionarse con diferencias de las
funciones sociales, reales y deseadas, en que los científicos sociales
en algunos países tienden más al papel de críticos sociales, y los
analistas de los cursos de acción política tienden más a los papeles
de mejorar los cursos de acción política desde dentro de los
gobiernos, y c) posibles diferencias y también divergencias entre la
filosofía de las bases de la ciencia y suposiciones de las ciencias
sociales y el análisis de los cursos de acción política.
Node
cursos esacción
fácil lograr unay interfase
política productiva
las ciencias sociales,entre
comoelloanálisis de los
demuestra la
escasez de actividades mixtas fructíferas entre científicos sociales
altamente calificados y analistas de los cursos de acción política
altamente calificados. La ausencia de programas de enseñanza
combinados, de análisis de los cursos de acción política y de ciencias
sociales también es sintomática, pese al éxito de los programas
combinados entre estudios de cursos de acción política, por una parte, y
derecho, salubridad pública y temas adicionales, por la otra.
A esto debe añadirse que pese a mucha y profunda bibliografía
sobre
Weiss,las ciencias
1980), sociales aplicadas
las necesidades (Rein, 1976;
y los problemas de Scott
mayory convergencia
Shore, 1979;
entre las ciencias sociales aplicadas y el análisis de los cursos de acción
política rara vez se toman en cuenta, y aún más, rara vez se perciben
correctamente.
La política en el análisis de los cursos de acción política
Los problemas de las ciencias sociales en el análisis de los cursos de

acción política prefiguran, en parte, algunas de las dificultades de tratar
adecuadamente la política en el análisis de los cursos de acción política
aunque este último sea una necesidad aún más urgente y una tarea aún
más difícil. Después de todo, los gobernantes son predominantemente
los que toman las decisiones políticas; la política imbuye su
pensamiento, su conducta y sus consideraciones políticas, dando por
fuerza un papel fundamental a sus opciones. Por consiguiente, el


gobernantes debe enfrentarse claramente a la cuestión de cómo tomar
en cuenta la política.
Muchas de las respuestas del análisis de los cursos de acción
política contemporáneo a las necesidades de enfrentarse a la política son
inadecuadas para el análisis avanzado de los cursos de acción política y,
en particular, para el análisis de los cursos de acción política para
gobernantes. Puede dudarse de que se deba considerar a la política
como un ―enemigo‖ (Churchman, 1979), o considerarla madura para ser
reformada por el análisis de los cursos de acción política, adaptar
conceptos estrechos de ―pruebas de factibilidad política‖, como el modo
principal de acomodar la política en el análisis de los cursos de acción
política, o considerar las limitaciones políticas como inferiores a las
tecnológicas o las económicas.6
El tratamiento adecuado de la política en el análisis de los cursos de
acción política
distinción entrepara asesorar
los varios gobernantes
contenidos debe comenzar
traslapantes con una
del término ―política‖,
considerado desde el punto de vista de las decisiones de los
gobernantes: a) las respuestas esperadas de los objetivos de sus
decisiones, internas y externas; b) posibilidades de obtener apoyo para
varias opciones, cada una por separado y para cierto número de ellas en
paquete; c) los efectos a largo plazo de sus decisiones en materia de
política interna y externa, como meta principal de las decisiones de los
gobernantes; d) los efectos de sus decisiones sobre su propia estatura
política, y e) la política como manera de expresar ideologías y sistemas
de creencias, que un gobernante puede aceptar como compromiso y
base de sus decisiones.
El análisis de los cursos de acción política debe considerar
claramente estas dimensiones y otras adicionales de la política como
sobresalientes en las decisiones de los gobernantes.
El tratamiento de la política en el análisis de los cursos de acción
política para asesorar gobernantes, puede, ya sea tratar de efectuar la
labor máxima al considerar la política, dentro de los límites de los
métodos actuales y recientes, ya preferir hacer una labor mínima, que
6 La siguiente afirmación, hecha al discutir sobre el diseño de futuros deseables y después de
especificar que la factibilidad tecnológica debe ser aceptada como un freno es típica: ―Todos los
demás tipos de freno externamente impuestos, por ejemplo: económicos, políticos y legales,
deberán ser pasados por alto‖ (Ackoff, 1978, p. 72).
Con el debido respeto a este distinguido autor, suponer a priori que la naturaleza humana
sobre la que se basa la política puede cambiarse, produce ficción, así como lo harían las
suposiciones tecnológicas no realistas. Por qué notables científicos de sistemas tienden al
pensamiento de deseos optimistas cuando se trata de las variables humanas es una pregunta
que merece mucha reflexión. Cualquiera que sea la respuesta, he aquí una de las principales
raíces de la estrecha utilidad de gran parte del análisis de los cursos de acción política.

sin embargo incluirá mucho. La elección entre estos extremos y las

posiciones intermedias depende de la ideología política y la cultura de
diferentes países, así como diferentes estructuras de las unidades de los
gobernantes, que pueden incluir, o no incluir, varios tipos de asesores
políticos, aparte de la isla del análisis de los cursos de acción política.
El manejo máximo de la política en el análisis de los cursos de
acción política para asesorar gobernantes incluye, en lo principal: a)
Mapeo de los campos políticos dentro de los cuales operan las decisiones
y los intentos de predecir las respuestas y los apoyos, así como las
oposiciones, b) esfuerzos por generar opciones más favorables en las
respuestas políticas, incluyendo atención especial al mercadeo de
decisiones como parte del análisis avanzado; c) cierta consideración de
los efectos sobre el poder político de los propios gobernantes, pero en
tono menor y dejado básicamente en manos de los asesores políticos,
en íntima interacción con ellos, y d) aceptación básica de la posición
ideológica de de
de los cursos los acción
gobernantes como
política, peromarco de constante
con una referencia lucha
para el
poranálisis
la
distinción entre valores ideológicos y órdenes dogmáticas y con intensos
esfuerzos por exponer a los gobernantes a otras perspectivas y opciones
contradogmáticas.
El manejo mínimo de la política en el análisis de los cursos de
acción política para el asesoramiento de gobernantes también requiere
un pleno entendimiento de las dimensiones políticas de las decisiones de
los gobernantes, pero acepta una diferente división del trabajo con los
asesores políticos, dejando a estos últimos la mayor parte de las tareas
de elaborar dimensiones políticas. Pero a menos que se mantenga una
íntima comunicación entre los analistas de los cursos de acción política y
los asesores políticos y a menos que cada quien comprenda las
funciones y perspectivas del otro, tanto la calidad de la ayuda del
análisis de los cursos de acción política para el gobernante como la
calidad de la ayuda de los asesores políticos al gobernante sufrirán
consecuencias funestas para la calidad de las decisiones de los
gobernantes.
La inclusión mínima de la política en el análisis de los cursos de
acción política para asesorar gobernantes requiere repensar mucho
sobre el proceso del análisis de los cursos de acción política. Los
movimientos hacia la inclusión máxima de la política en el análisis de los
cursos de acción política, que bien puede ser necesaria en muchas
situaciones, probablemente requiere innovaciones paradigmáticas en el
Conviene concluir nuestra circunnavegación de los rasgos
especiales del análisis de los cursos de acción política para el
asesoramiento de gobernantes, que requiere repensar sobre el proceso

del análisis de los cursos de acción política, con la política en el análisis

de los cursos de acción política. La dualidad especial de los gobernantes
como jefes políticos de sus países y encargados de los cursos de acción
política de sus países, es la que causa y condiciona los rasgos especiales
del análisis de los cursos de acción política para asesorar gobernantes.
Realidad y perspectivas
Dejemos ahora las propuestas específicas del análisis avanzado de los

cursos de acción política para el asesoramiento de gobernantes, para el
equipo de gobernantes actuales con la ayuda del análisis de los cursos
de acción política o por lo menos con su ayuda aproximada. Excluyendo
los países de los que no tengo material disponible y basando las
generalizaciones principalmente en el estudio de campo y en la poca
bibliografía disponible, el cuadro que aparece puede resumirse,
provisionalmente, de esta manera:
Se puede discernir una corriente general para formar apoyos de
equipos de trabajo para los gobernantes. Hay una gran disparidad
en las dimensiones de tales equipos, que van desde cinco hasta 10
ayudantes, hasta las oficinas del primer ministro y el presidente,
con 200 a 300 profesionales, en unos cuantos países.
Algunos países tienen marcos muy avanzados para los
gobernantes, con centros de investigación especiales, unidades de
planificación, equipos para el asesoramiento político y de cursos de
acción política, unidades de revisión integrada de los cursos de
acción política, etc. Pero en la mayoría de los países, tales unidades
están in status nascendi.
En la mayor parte de los países, las unidades de los
gobernantes están integradas por servidores civiles regulares. En
unos cuantos países también se recluta gente de fuera, incluyendo
profesionales. Sólo en unos cuantos países las unidades de los
gobernantes comparten algunas de las características de los
equipos del análisis de los cursos de acción política, como se analiza
en este capítulo. Por lo general, se confía en la intuición y la
experiencia, aumentadas, si acaso, con un poco de economía y de
las ciencias sociales tradicionales. En la actualidad, el análisis
profesional de los cursos de acción política para asesorar a los
gobernantes es una anomalía.
Aunque este cuadro pueda parecer excesivamente generalizado, sí
nos plantea la pregunta de por qué el análisis de los cursos de acción
política para asesorar gobernantes brilla por su ausencia, pese a que la

mayoría de los gobernantes contemporáneos sienten cierta incomodidad

y buscan ayuda para enfrentarse a los desafíos más abrumadores.
Los principales factores que inhiben la demanda del análisis de los
cursos de acción política para asesorar gobernantes pueden ilustrarse de
esta manera:
a) Conflicto entre el gobierno y la dinámica política, por una
parte, y la dinámica del análisis de los cursos de acción política, por
la otra, como ya se analizó. Como resultado de tal conflicto, el
análisis de los cursos de acción política causa obvio dolor a los
gobernantes, en tanto que sus beneficios pueden parecer
totalmente efímeros.
b) Costos políticos por organizar semejantes unidades, dada la
resistencia que presentan las normas constitucionales,
convenciones políticas, ideologías, estructuras de coalición, etc., a
la formación del equipo de los gobernantes.
c) Los riesgos personales para el gobernante al poner su
confianza en una isla profesional de excelencia, que no esté ligada a
él por las cadenas tradicionales de la confianza. Ejemplos de
indiscreción en muchos países fortalecen tales aprehensiones hacia
los profesionales del análisis de los cursos de acción política.
d) La resistencia burocrática a la introducción de nuevos
métodos en el gobierno, que quebrantan los monopolios de servicio
civil, y no toman en cuenta la experiencia, y las capacidades y los
conocimientos tradicionales.
e) El pragmatismo como ideología, con profundas dudas acerca
de lo que se alega en nombre de los enfoques ―científicos‖. El
desencanto de la economía viene a reforzar actualmente tales
reacciones pragmáticas, mientras los gobernantes y sus asesores se
muestran muy escépticos (si no cínicos) hacia las contribuciones
potenciales del análisis de los cursos de acción política y cualesquier
enfoques similares.
f) La incapacidad del análisis de los cursos de acción política
para entregar sus productos, suponiendo que tales unidades para
los gobernantes estén instaladas. Esto es resultado a la vez del
subdesarrollo del análisis de los cursos de acción política, como se
analiza en este capítulo, y de la escasez de analistas altamente
calificados que podrían hacer una buena labor gracias a su
conocimiento subjetivo. La ausencia de las infraestructuras
necesarias, como tanques pensantes y escuelas de cursos de acción
política públicos, en la mayoría de los países vienen a fortalecer
más esta barrera.

g) Suponiendo que se hubiesen organizado unidades de

análisis de cursos de acción política para gobernantes,
probablemente fracasarían a menos que los propios gobernantes
supiesen algo acerca de los rasgos principales del análisis de los
cursos de acción política y ayudaran a acelerar la maduración de su
unidad
mucho.de análisis de cursos de acción política. Pero esto es exigir
Contra estas dudas acerca de las posibilidades del análisis avanzado
de los cursos de acción política para asesorar gobernantes, algunas
señales alentadoras se vuelven cada vez más visibles, como éstas:
—Una tendencia actual, en un número pequeño pero creciente de
países, a formar unidades asesoras integradas profesionales para
gobernantes. Aunque aún no se basan en el análisis de los cursos
de acción política, tales unidades hacen investigaciones para
encontrar un fundamento profesional y sirven como apertura
potencial para el análisis
asesorar gobernantes. Lasdebuenas
los cursos de acción política
contribuciones para de
de algunas
tales unidades a las decisiones de los gobernantes y su
supervivencia a los cambios de gobernantes son antecedentes de
importancia para la institucionalización del análisis avanzado de los
cursos de acción política para el asesoramiento de gobernantes,
sobre los lineamientos analizados en este capítulo.
—Una creciente conciencia, en cada vez más países, incluso entre
los formuladores de opciones de decisión más importantes, de que
los equipos gubernamentales contemporáneos no están a la altura
de
—Unlosreconocimiento
desafíos y se están volviendo obsoletos
de insuficiencia conanálisis
en el propio rapidez.de los
cursos de acción política, en conjunción con disciplinas como la
investigación operacional y las ciencias de los cursos de acción
política, ante problemas sociales y globales, con buena disposición a
repensar, como también se evidencia en esta obra.
Por tanto, sí existen oportunidades para organizar el análisis de los
cursos de acción política para asesorar gobernantes y puede esperarse
que éstas se multipliquen, sea como resultado de esfuerzos sistemáticos
por rediseñar mejor a los gobiernos para hacer frente a los desafíos, sea
graciasque
crisis, a gobernantes innovadores,
abren los sistemas sea como
a la nueva resultado de Buscar
experimentación. enormes tales
oportunidades y estar dispuestos a cumplir las tareas del análisis
avanzado de los cursos de acción política para el asesoramiento de
gobernantes, es una pesada responsabilidad que cae sobre los
profesionales del propio análisis de los cursos de acción política. Los
gobernantes derivan su legitimación de los procesos políticos que los
llevan a sus importantísimas posiciones. La única justificación para que

los analistas de los cursos de acción política entren en las cámaras del
poder es su capacidad profesional de hacer una contribución importante
a las decisiones de alto nivel.
De allí se sigue que el estado del arte del análisis de los cursos de
acción política debe mejorar rápidamente, sobre lineamientos como los
aquí analizados o mejores, que serán identificados después de nuevas
investigaciones. Ésta es una asignación sobre todo para el informal
colegio internacional de analistas de cursos de acción política de alta
calidad y profesionales relacionados. Asociaciones profesionales,
departamentos universitarios y organizaciones de investigación sobre
cursos de acción política, como la IIASA, pueden hacer mucho para
ayudar en tales actividades.
Para tratar de ayudar a avanzar en esta dirección, permítaseme
concluir con tres propuestas operacionales para preparar al análisis de
los cursos de acción política a entrar en el análisis avanzado de los
cursos de acción
como para ayudarpolítica para el asesoramiento
con importantes de gobernantes,
problemas societarios así
y cuestiones
globales en toda una variedad de puntos de decisión.
1. Deberá organizarse una labor específica enfocada al análisis
de los cursos de acción política para asesorar gobernantes, en
conjunción con esfuerzos por hacer avanzar el análisis de los cursos
de acción política en general. De este modo, los talleres con
participación mixta con asesores de los gobernantes y profesionales
del análisis de los cursos de acción política pueden servir para
especificar necesidades y posibilidades del análisis de los cursos de
acción
estudiopolítica para elcon
compartidos asesoramiento
psicólogos dededecisión,
gobernantes. Proyectos
pueden de
enfrentarse
a la operacionalización de las funciones de quitar lo presuntuoso y
eliminación de obstáculos del análisis de los cursos de acción
política para gobernantes. Proyectos mixtos con científicos sociales
ofrecen esperanzas de introducir las ciencias sociales aplicadas en el
análisis avanzado de los cursos de acción política. Y toda una
variedad de actividades con políticos, en activo, corresponsales
políticos y otras personas enteradas de la política, incluyendo
algunos politólogos, son puntos de partida esenciales para mejorar
el manejo de la política en el análisis avanzado de los cursos de
acción política.
2. La infraestructura para mejorar el análisis de los cursos de
acción política debe ser más desarrollada y difundida. De esta
manera, deberán establecerse programas apropiados de
entrenamiento profesional en el análisis avanzado de los cursos de
acción política, en más países, y sobre una base internacional,
fundada en parte sobre las experiencias para bien o para mal de las

escuelas de cursos de acción política públicos de los Estados Unidos.

También deberán reforzarse los medios institucionales para la
investigación de los métodos de análisis de los cursos de acción
política, prestando especial atención a combinar la experiencia
aplicada que se obtenga con la obra teórica.
3. Los gobernantes, así como muchos otros formuladores de
opciones de decisión, deberán cobrar mayor sensibilidad ante los
potenciales así como ante los límites del análisis de los cursos de
acción política como una ayuda para sus papeles de guías de la
sociedad. Esto puede requerir actividades no convencionales, como
talleres y tratados especialmente diseñados para gobernantes,
candidatos a gobernantes y cuadros que producen gobernantes, así
como para otros asesores que puedan influir sobre los
gobernantes.7
Tengamos en mente que el análisis de los cursos de acción política
para
temaasesorar gobernantes,
muy importante por sí como se pero
mismo, le trató en este
también capítulo,
sirve como no es un
herramienta pura para explorar mayores necesidades de repensar los
procesos del análisis de los cursos de acción política. El análisis
avanzado de los cursos de acción política puede llegar a convertirse en
un aumento importante de las abrumadas capacidades humanas para
influir conscientemente sobre los futuros colectivos por medio de la
elección y acción deliberadas. Por consiguiente, el progreso hacia un
análisis avanzado de cursos de acción política, incluso —pero no
exclusivamente— en forma del análisis de los cursos de acción política
para asesorar gobernantes, es una tarea de la mayor urgencia.
7
Cierta experimentación con un Taller de planificación de los cursos de acción política y
análisis de los cursos de acción política, que he dirigido con tales personas en cierto número de
países, me lleva a la impresión tentativa de que la falta de ofertas apropiadas es una de las
causas que contribuyen al subequipamiento de los gobernantes.
Similarmente sintomática es la ausencia de libros escritos para gobernantes, que sean
adaptados a sus necesidades especiales, a pesar de la larga tradición del ―Espejo de Príncipes‖
de otros periodos. Yo trato de enfrentarme a partes de este desafío en un libro de próxima
aparición: think book for Rulers.


XIV. EXPLORACIÓN PRELIMINAR PARA CONSIDERAR
LOS CURSOS DE ACCIÓN POLÍTICA COMO APUESTAS
ESTE capítulo exploratorio propone el concepto ―Juegos sobre cursos de

acción política‖ como un punto de vista conductual y prescriptivo para
enriquecer los estudios de cursos de acción política. Una vez planteada
la imagen intelectual que surge de construir la Formulación de cursos de
acción política como apuestas difusas, aparece la necesidad creciente de
que la ejecución de cursos de acción política tenga características
señaladamente realistas. En consecuencia, la perspectiva de los cursos
de acción política, como apuestas resulta útil para investigar y entender
la realidad, así como para elaborar teorías sobre la ejecución de cursos
de acción política, además de que se ostenta como esencial para los
esfuerzos de perfeccionamiento en la ejecución de los cursos de acción
política.
Si estas conjeturas son correctas, la perspectiva de ver los cursos
de acción política como apuestas debe integrarse a las disciplinas de los
cursos de acción política, dando lugar a cierto número de implicaciones,
como son los contenidos metodológicos de los estudios prescriptivos de
los cursos de acción política, la enseñanza de cursos de acción política,
así como también para acrecentar el conocimiento personal requerido
por los estudios de la teoría avanzada de los cursos de acción política.
Modelos de formulación de cursos de acción política con base en

apuestas difusas*, **
Una imagen de referencia para considerar la formulación de cursos

de acción política como apuestas difusas la da un casino inestable, en
donde no participar es por sí mismo un juego de grandes desventajas
contra el jugador; donde las reglas del juego, sus mezclas de
oportunidad y habilidad, y las recompensas, cambian de manera
impredecible durante el transcurso del juego; donde pueden aparecer
súbitamente ―cartas locas‖ (tales como ataques terroristas o distribución
de diamantes por millonarios pródigos), y donde, en ocasiones sin
*
Elaborado en la Sage Foundation, 1983.
**
Se ha traducido Gambling como apuestas. Véase una definición al respectó en ―Los tanques
pensantes como puente entre conocimiento y poder‖, en este mismo volumen, especialmente el
punto 2.

saberlo, la vida y la salud de sí mismo y sus seres queridos pueden

estar en riesgo.
Trasladar a la terminología de las disciplinas de los cursos de acción
política el tipo puro de ―formulación de cursos de acción política como
apuesta extrema‖ incluye situaciones donde la dinámica conformadora
de resultados decisorios puede ser desconocida y tomar la forma de
indeterminaciones, discontinuidades y saltos.
En tales casos:
a) Los resultados no pueden predecirse en términos de
posibilidades definidas, por no hablar de riesgos (en el sentido de
distribuciones de probabilidad).
b) La distribución de probabilidades subjetivas en un acto de
delusión.
c) La no decisión o las decisiones en cadena como estrategias
para contener la incertidumbre son fútiles, ya que la repetición del
mismo acto puede traer resultados radicalmente cambiantes.
d) En el proceso decisorio se pierde el carácter constante de las
metas y los valores, entre otras cosas por los cambios
impredecibles en las prioridades que determinan a los contextos.
e) El perfeccionar la inteligencia no puede servir más que para
explicar la ignorancia.
f) Existe una alta probabilidad objetiva respecto a los eventos
de baja probabilidad que ocurren frecuentemente. En términos
subjetivos, domina la sorpresa.
Si nos de
intermedio desplazamos
formulacióndesde el extremo
de cursos de un
de acción tipo puro
política comoa un
unamodelo
apuesta difusa, las principales características de la elaboración incluyen:
a) Los resultados pueden predecirse en parte, en términos de
riesgo y posibilidades, y en parte tomarán la forma de
configuraciones impredecibles con discontinuidades y saltos.
b) Las situaciones pueden diagnosticarse en parte, en la
dirección de saltos o en la continuidad uniforme; ya que en parte
domina la ignorancia, sin posibilidad alguna de determinar
previamente situaciones como uniformes o discontinuas.
c) La utilidad de los métodos basados en probabilidades
subjetivas y el análisis de decisiones, la invariancia de metas y
valores, las potencialidades de la inteligencia para contener y
reducir la ignorancia, y otras opciones por el estilo, dependen de las
mezclas situacionales que se tengan de la incertidumbre y la
ignorancia.

d) Los eventos de baja probabilidad ocurren con una frecuencia

variable, por lo que la sorpresa es endémica.
Debe recalcarse el arraigamiento de la ignorancia sobre una
realidad con indeterminación, propensión a saltos, multiplicidad de
eventos de baja probabilidad, etc., ubicados estructuralmente en la
dinámica de los procesos relevantes, que en todo caso serán
inaccesibles a la mente humana según sus capacidades actuales.
Si se dejan de lado los distintos problemas metafísicos planteados
por esta elaboración, se podrá observar que el modelo intermedio se
ubica en el pensamiento contemporáneo sobre la línea de varios
procesos biológicos y evolutivos. La elaboración extrema en relación con
las regularidades estructuradas en el cosmos físico y en los patrones de
creatividad que dan cuenta del modus operandi del cerebro humano es
contrafactual. Sin embargo, la elaboración extrema sirve como base
esencial para clarificar la idea de apuestas sobre cursos de acción
política,
un paqueteya que, entre otras
conceptual cosas, plantea
que trascienda la necesidad
la terminología de contar con
y símbolos
notacionales disponibles.
Para elaborar un paquete conceptual adecuado para manipular las
apuestas sobre cursos de acción política, se requiere, además de la
terminología disponible (certidumbre, riesgo e incertidumbre), de
símbolos notacionales y verbales tales como:
—Una distinción clara entre dos tipos de incertidumbre:
Incertidumbre cuantitativa, cuando las posibilidades son conocidas,
pero sin que entre ellas se establezca alguna distribución
probabilística, e incertidumbre
forma que adoptarán cualitativa,
las posibilidades cuando
futuras. Los se ignora la
términos
incertidumbre cuantitativa e incertidumbre cualitativa pueden servir
para establecer esta distinción.
—El término incertidumbre mezclada denota situaciones donde
algunas de las posibilidades pueden predecirse, pero cuya suma es
menor que 1.0, dejando otras posibilidades cuantitativamente
indeterminadas.
—Se sugiere el término incertidumbre volátil para situaciones donde
las posibilidades pueden tener una expectativa asociada a la forma
de discontinuidades
incertidumbre volátilycualitativa
saltos. Incertidumbre volátil cuantitativa
denotan, respectivamente, e
saltos
potenciales que puedan o no puedan proponerse por adelantado.
—Se sugiere el término ignorancia para situaciones donde la
predictibilidad sea desconocida y no existan bases para definir la
situación como riesgosa, cuantitativa o cualitativamente incierta,
más o menos volátil, y así por el estilo.

Estos y otros términos deberán seguirse desarrollando. Asimismo,

se hacen necesarias notaciones adicionales de matemáticas y lógica
para manejar tales conceptos, sus combinaciones y sus expresiones. Un
cierto número de problemas lógicos debe ser atendido, como, por
ejemplo: la justificación que permita combinar en una distribución
probabilística
han alcanzadoalgunas
el valorposibilidades con probabilidad
1.0, y otras cuya forma adopteespecífica,
una que ya
caracterización cualitativa sin probabilidad, con un dominio de la
incertidumbre cualitativa, así como el desarrollo de un cálculo para
contender con la ignorancia, la incertidumbre y el riesgo, cuyo alcance
esté más allá de la lógica actual de la probabilidad. Todo esto, dentro
del mundo del discurso e investigación de la formulación de opciones de
decisión (a diferencia, por ejemplo, de los usos de la probabilidad
cuando denotan la validez de la inferencia).
El lenguaje matemático actual, tal como es utilizado en las ciencias
sociales, en general,
en particular, y en laspara
es inadecuado disciplinas de los
manipular lascursos de acción
apuestas política,
sobre cursos
de acción política: las curvas uniformes y probabilísticas elementales,
aun las estocásticas, son inadecuadas y parcialmente engañosas. La
teoría de los juegos está cargada de supuestos engañosos, y la teoría de
los conjuntos difusos, así como la topología de catástrofes resultan
difíciles de aplicar, debido a que su aplicación potencial aún es limitada
y básicamente heurística.
Ajuste con la realidad

Aun si los modelos de ejecución de cursos de acción política como
apuestas difusas no fueran más que elaboraciones a priori, su
establecimiento puede aportar lenguajes y predicciones con interés
teórico. Pero se puede alegar con firmeza que en las circunstancias
actuales:
Los elementos que conforman las apuestas sobre cursos de acción
política constituyen una parte importante en la ejecución de los mismos.
Para ilustrar los dominios de la incertidumbre cualitativa y la
ignorancia en la configuración futura de la sociedad, sería suficiente
mencionar los saltos en los precios del petróleo, la frecuencia de eventos
sorpresivos en el Medio Oriente y las implicaciones desconocidas de
desempleos de gran escala persistentes, así como de las nuevas
tecnologías.
Debe evitarse la exageración: muchas de las características básicas
de la realidad se ajustan a curvas suaves con mucha predictibilidad

dentro del ámbito temporal de los cursos de acción política relevantes,

como se ilustra con los datos demográficos y características básicas de
las relaciones Este-Oeste. Aunque las características estructurales de la
realidad pueden presentarse en parte como inestables, dando lugar a
una resultante indeterminada en ciertas fases importantes, que incluye
la predicción de las
Históricamente, estoconsecuencias
no es nuevo. de
Auncursos de situaciones
durante acción política.
relativamente estables como la Edad Media o las sociedades del modo
de producción asiático, las consecuencias de las decisiones, con
frecuencia fueron cualitativamente inciertas debido a la indeterminación
estructural en algunos de los componentes básicos de la dinámica social,
y esto considerado dentro de un minicontexto en el proceso decisorio,
como es el caso de la vida humana y el comportamiento.
Sin embargo, en el presente, la humanidad no está en un periodo
de estabilidad relativa, sino en una época de transformación. Sin entrar
aquí a los rasgos
especulaciones especiales
sobre de las
futuribles transformaciones
(esto en curso
es, opciones futuras, en ylalas
terminología propuesta por Bertrand de Jouvenel), queda establecida la
homología del modelo intermedio para apuestas sobre cursos de acción
política, con algunas partes significativas de la realidad. Por lo tanto, la
construcción de apuestas sobre cursos de acción política debe ayudar a
retratar la realidad, analizar la formulación de cursos de acción política y
servir a la ciencia de los cursos de acción política.
Implicaciones para las disciplinas de los cursos de acción política

En el Renacimiento, los intentos para conceptualizar y ministrar las
transformaciones profundas se sirvieron de un paquete conceptual
innovador que incluyó ―fortuna‖, ―ocasión‖ y ―virtud‖; ello ilustra los
esfuerzos que realizaran pensadores muy inteligentes en el pasado para
enfrentar la turbulencia. Revisando la bibliografía sobre estudios de
cursos de acción política, encontramos que no es fácil discernir aquellas
ideas que sean obviamente superiores, para manipular las situaciones
con apuestas difusas. Aun cuando existen como excepción aquellas
versiones sobrede―análisis
que dependen de decisiones‖
la asignación y métodos
de probabilidad similaresalgunos
subjetiva), (mismos
esfuerzos en la dirección de investigación creativa para futuribles, tales
como la elaboración de escenarios, ciertamente no se dispone de
conceptos, reglas, modelos e ideas para contender con las apuestas
sobre cursos de acción política.
Al mismo tiempo, los métodos existentes caen rápidamente en
desuso, si no es que hasta resulten contraproducentes en el caso de ser

llevados más allá de los dominios de la incertidumbre cuantitativa. El

ajuste de los estudios de cursos de acción política a las condiciones de
incertidumbre cualitativa, incertidumbre volátil e ignorancia, es hoy en
día de la mayor urgencia, toda vez que hay que tomar en cuenta un
número importante de las ideas básicas que tendrán que ser revisadas
para ajustarse
los estudios de aevaluación
tales condiciones. Para tomarsocial
y experimentación solamente un ejemplo:
se convierten en
problemáticos al aprender de experiencias pasadas para atender
situaciones futuras adoptando distintos grados de estabilidad, condición
esta cada vez más ausente en la realidad.
Las situaciones de apuestas difusas en sus implicaciones van más
allá de las disciplinas para los cursos de acción política, llegando hasta
los supuestos fundamentales de la teoría política. Por ello la
―contabilidad‖ se vuelve dudosa cuando las correlaciones entre acciones
y resultados, en el mejor de los casos, resulta estocástica y desconocida
por adelantado, aunque
Por otra parte, en ocasiones
la brecha crecientetambién lo elementos
entre los es a posteriori.
de apuestas
difusas en la acción gubernamental, por un lado, y el rechazo público a
los ―riesgos‖, por el otro, constituye un elemento importante de la
llamada ―ingobernabilidad‖. El considerar amplias partes de la dinámica
societaria como cualitativamente inciertas requiere revisiones en los
paradigmas globales de las ciencias sociales, ínter alia, para llegar a una
teoría del cambio y transformación social que sea provechosa.
Regresando a las más estrechas, pero aún extensas,
preocupaciones de las disciplinas para los cursos de acción política, las
implicaciones
política puedendeser
la perspectiva dealgunos
ilustradas con las apuestas en cursos
ejemplos de acciónpara
seleccionados
indicar las implicaciones de la elaboración de apuestas difusas para
diversos temas y preocupaciones:
a) La evolución de los cursos de acción política actuales, y sus
consecuencias, debe ser considerada dentro de una perspectiva de
apuestas difusas, con una consideración explícita de las
incertidumbres estructuradas en la realidad relevante, así como en
las formas en que tales incertidumbres y efectos fueron
manipulados y en las consecuencias que tuvieron sobre los cursos
de acción política actuales.
Entre otros, se puede mencionar:
—La sinopsis teórica para estudiar la realidad de la ejecución de
cursos de acción política requiere reconsideración, con un enfoque
más realista acerca de las incertidumbres inherentes, así como de la
importancia concedida a los elementos de carácter aleatorio.
—Los estudios de caso relativos a la ejecución de cursos de acción
política deberán dedicar atención a las indeterminaciones

relevantes, elementos aleatorios y comportamientos derivados del

manejo de la incertidumbre.
—Se requieren marcos adicionales para considerar la elaboración de
cursos de acción política, tales como las funciones de aplicación en
el manejo de la incertidumbre y los ajustes de decisiones en la
transición de conjeturas futuras a hechos pasados, inherentes al
paso del tiempo
b) El comportamiento ejecutor de cursos de acción política de
los actores principales debe ser reconsiderado como una ―apuesta‖.
Algún trabajo en comportamiento organizacional y dinámica de
grupos se ha desplazado en esta dirección, aunque muy despacio e
inadecuadamente. Los trabajos recientes y relevantes en la
psicología del proceso decisor no han sido utilizados en las
disciplinas para los cursos de acción política, a pesar de los muchos
hallazgos interesantes sobre el comportamiento bajo incertidumbre.
En particular, al
propensiones seerror
ha logrado
de los un entendimiento
seres humanos al creciente
enfrentarsede alas
la
incertidumbre, lo que puede agregar mucho al entendimiento de las
incapacidades que implica la ejecución de cursos de acción política a
partir de los resultados, puesto que se ha visto que los cursos de
acción política similares bajo condiciones comparables pueden tener
consecuencias bien divergentes.
c) Los modos básicos de decisión, tal como han sido
desarrollados en la bibliografía convencional relativa a los estudios
de cursos de acción política, requieren reconsideración.
El concepto
en situaciones demismo de ―incrementalismo‖
apuestas pierde su
difusas cuando ―haciendo significado
lo mismo‖
puede ser una de las peores opciones de juego. Los llamados
enfoques de ―planeación estratégica‖ resultan bastante obsoletos al
pasar por alto los retos de la incertidumbre y la ignorancia.
d) Moviéndonos hacia las metodologías prescriptivas,
consideremos que todo el arsenal de métodos sobre decisiones
preferenciales bajo incertidumbre necesita, como ya se ha
mencionado, una reevaluación. Los enfoques heurísticos para el
perfeccionamiento de las apuestas en cursos de acción política
requieren
de cierto
decisiones desarrollo,
y bajo a finsobre
el enfoque de tomar posición
valores desdecuyos
esperados el análisis
dominios de aplicabilidad son muy limitados.
e) La depuración surge como un modo principal para mejorar la
formulación de opciones de acción, ya sea reduciendo errores
básicos en el manejo de la incertidumbre, o bien, de forma paralela,
siguiendo estrategias heurísticas para las apuestas en cursos de
acción política.

Como fundamento para progresar en tales direcciones, los

supuestos básicos, sean epistemológicos o bien provenientes de la
filosofía del conocimiento, sobre los que descansan las disciplinas para la
acción política y la formulación de cursos de acción política, necesitan
ser revisados. Por lo tanto, en las disciplinas para los cursos de acción
política, una visiónyde
entre oportunidad la realidaddeberá
necesidad, aun con mucha indeterminación
condicionar puesta
tanto las inferencias
sobre los hechos como la investigación respecto a conjeturas
prescriptivas. Concomitantemente, las expectativas en la formulación de
cursos de acción política y para ella quedan limitadas, toda vez que las
mejores inteligencias resultan incapaces para reducir mucho la
incertidumbre; ello arroja una perspectiva diferente sobre la historia de
los errores de inteligencia y limita las esperanzas para reducirlos en el
futuro, ilustrando así las implicaciones de cierta perspectiva respecto a
las apuestas en los cursos de acción política.
Una perspectiva
formulación de cursosde
deapuestas en los guía
acción política cursos de acción
hacia política para la
tierra incógnita.
Bastante se puede preconizar para propiciar una exploración enérgica y
valiosa sobre este terreno. Pero se requiere una fuerte aplicación de los
modos de pensar de los académicos y profesionales de los cursos de
acción política, así como de su conocimiento disciplinario para llevarnos
hacia adelante en las direcciones propuestas.

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Este libro se terminó de imprimir y encuadernar en el mes de

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A. de C. V., Calz. de San Lorenzo, 202; 09830 México, D. F. Se
tiraron 2 000 ejemplares.
Tipografía y cuidado de la edición a cargo de Ediciones de Buena Tinta,

S A. de C.V.

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SECCIÓN DE OBRAS DE POLÍTICA Y DERECHO

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Prólogo, selección y notas de

FONDO DE CULTURA ECONÓMICA

5/11/2018 DROR YEHEZKEL, ENFRENTANDO EL FUTURO. - slide pdf.c om

Primera edición, 1990

D. R. © 1990, F ONDO DE CULTURA ECONÓMICA, SA. DE C. V.

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Tipo de personalidad .............................................................................................................................. 232

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Persons pretending to forecast the future shall be

Section 899, New York State Code of criminal

1. YEHEZKEL DROR, a lo largo de varias décadas, ha trabajado en el

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técnicas de exterminio masivo de todo tipo, han aumentado, que los

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tradicionales de la ciencia política. De hecho, Dror trabaja con el

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Agréguese además el hecho de que por lo general se cae en la

Decisionmaking: Formulación de opciones de decisión

Policy se traduce en plural, cursos de acción política, porque la

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específico. (Este aspecto lo trata Dror en alguno de los ensayos incluidos

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participación ciudadana; los medios para planear; la responsabilidad de

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que sean accesibles al tipo de conocimiento y enfoques, como los

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Public Policymaking Reexamined (1968, reimpreso en 1983),

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ESTANDO muy interesado en México y habiendo tenido algunas

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sentidos México tiene una maquinaria de gobierno que, creo, satisface

Recomendación 1: elevar la calidad del equipo de asesores del

La oficina presidencial en México constituye el corazón del cerebro

a) Unidad profesional de análisis de cursos de acción política.

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para el presidente; la unidad propuesta también servirá como un

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negociación en la oficina presidencial para trabajar cerca de las

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Recomendación 2: construir un grupo de organizaciones de investigación

La idea de organizaciones de investigación y desarrollo en cursos de

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a) Por lo menos un tanque pensante central relacionado con el

El grupo anterior se ve formidable y en verdad así lo es: un grupo

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Recomendación 3: establecer un Colegio de Cursos de Acción Política

Para todo lo que se diga y haga a fin de mejorar las dimensiones

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Recomendación 4: establecer un programa universitario avanzado y

Para elevar la calidad del equipo presidencial y establecer varias

Permítaseme agregar francamente que las características

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públicos, aun cuando se han elaborado con base en esas experiencias y

Recomendación 5: establecer una élite administrativa altamente

Sobre esta recomendación

1. Habiendo tenido la oportunidad de evaluar cierto número de

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