PENSION DE JUBILACION DE TECNICOS AERONAUTICOS – Régimen

especial. Beneficiarios

El personal de la Aeronáutica Civil que desarrollara funciones con fines

exclusivamente aeronáuticos se pensionaba con el régimen especial previsto por
la Ley 7ª de 1961 y el Decreto 1372 de 1966. En este orden de ideas, el
accionante no es beneficiario del citado régimen especial, pues no se desempeñó
en cargos pertenecientes al sector de los servicios Técnicos Aeronáuticos, sino
como Operador y Auxiliar, sin acreditar que en ellos desempeñara funciones
consideradas como de excepción.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 36 / LEY 7 DE 1961 /

DECRETO 1372 DE 1966 / LEY DE 1961 / LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985

PENSION DE JUBILACION – Factores. Inclusión de todos los factores

devengados en el último año de servicios. Interpretación taxativa vulnera el
principio de progresividad. Principio de igualdad. Principio de primacía de la
realidad sobre las formalidades (Sentencia de unificación)

En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad

sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates
surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a
través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33
de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base
de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no
impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el
último año de prestación de servicios. Esta decisión encuentra consonancia con la
sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta
Corporación, que al analizar la interpretación que debía otorgarse al artículo 45 del
Decreto 1045 de 1978, norma anterior que enuncia los factores salariales que
deben tenerse en cuenta para efectos de liquidar las cesantías y las pensiones, -
de quienes se les aplica la Ley 6 de 1945. De la normatividad anterior a la
expedición de la Ley 33 de 1985, tal como ocurre en el caso del artículo 45 del
Decreto 1045 de 1978, se observa que los factores salariales que debían tenerse
en cuenta para efectos de determinar la cuantía de la pensión de jubilación eran
superiores a los ahora enlistados por la primera de las citadas normas, modificada
por la Ley 62 de 1985; aún así, también de dicho Decreto se ha predicado que no
incluye una lista taxativa sino meramente enunciativa de los factores que
componen la base de liquidación pensional, permitiendo incluir otros que también
fueron devengados por el trabajador. La Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62
del mismo año, en el sentido de considerar que aquélla enlista en forma expresa y
taxativa los factores sobre los cuales se calcula el Ingreso Base de Liquidación de
la pensión de jubilación, trae como consecuencia la regresividad en los Derechos
Sociales de los ciudadanos, pues se observa sin duda alguna que el transcurso
del tiempo ha implicado una manifiesta disminución en los beneficios alcanzados
con anterioridad en el ámbito del reconocimiento y pago de las pensiones.

FUENTE FORMAL: LEY 33 DE 1985- ARTICULO 3 / LEY 62 DE 1985-ARTICULO

1

PENSION DE JUBILACION – Factores. Interpretación taxativa vulnera el

principio de igualdad

El artículo 53 de la Constitución Política, en virtud del cual en caso de duda en la

aplicación o interpretación de una o más normas que regulan en forma diferente
una misma situación de hecho ha de optarse por aquella que sea más benéfica
para el trabajador o sus beneficiarios. Es por ello que la interpretación que debe
darse a la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 de la misma anualidad, es la
que permite efectivizar en mejor medida los derechos y garantías laborales, es
decir aquella según la cual las citadas normas no enlistan en forma taxativa los
factores salariales que componen la base de liquidación pensional, sino que
permiten incluir todos aquellos que fueron devengados por el trabajador, previa
deducción de los descuentos por aportes que dejaron de efectuarse.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 53

PENSION DE JUBILACION – Factores. No taxatividad. Principio de la realidad

sobre las formalidades

En atención al citado precedente, es preciso aclarar que, la Sala no desconoce la

competencia radicada por la Constitución Política en cabeza del legislador y el
ejecutivo respecto de la regulación de las prestaciones sociales de los empleados
públicos; sin embargo, dada la redacción de la disposición analizada, a saber la
Ley 33 de 1985 modificada por la Ley 62 del mismo año, y el principio de primacía
de la realidad sobre las formalidades, no puede concederse un alcance restrictivo
a dicha norma, pues se corre el riesgo de excluir de la base de liquidación
pensional factores salariales devengados por el trabajador y que por su naturaleza
ameritan ser incluidos para tales efectos, los cuales en el transcurso del tiempo
han cambiando su naturaleza, a fin de hacerlos más restrictivos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 150

PENSION DE JUBILACION – Factores. Principio de protección del erario

público

Si el querer del legislador consiste en que las pensiones se liquiden tomando

como base los factores sobre los cuales se han efectuado aportes a la seguridad
social no puede concluirse que, automáticamente, los factores que no han sido
objeto de las deducciones de Ley deban ser excluidos del ingreso base de
liquidación pensional, pues siempre es posible ordenar el descuento que por dicho
concepto haya lugar. En este orden de ideas, la protección al erario público es un
principio que debe armonizarse con los derechos laborales, a los cuales la
Constitución Política les da especial importancia, de esta manera se logra
efectivizar ambos mandatos sin necesidad de restringir excesivamente ninguno de
ellos, toda vez que, como ha quedado expuesto ambos deben coexistir dentro del
Estado Social de Derecho.

PENSION DE JUBILACION – Liquidación con base en todos los factores

salariales / SALARIO – Concepto

Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directrices

jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores
públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es
decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica,
como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la
denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de
representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de
transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios,
incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos
factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya
denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo,
pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio. Se
excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el
trabajador se puede ver enfrentando.

PENSION DE JUBILACION – No es factor la indemnización por vacaciones /

INDEMNIZACION POR VACACIONES – No es factor pensional

No es posible incluir la indemnización de vacaciones toda vez que las vacaciones

no son salario ni prestación, sino que corresponden a un descanso remunerado
para el trabajador, por lo cual, no es posible computarlas para fines pensionales.
En efecto, esta Corporación ha precisado que la compensación monetaria, que se
otorga al trabajador cuando no disfruta de sus vacaciones, no puede servir de base
salarial para liquidar la pensión de jubilación.

BONIFICACION POR RECREACION – Regulación legal / BONIFICACION POR

RECREACION – No es factor pensional / PENSION DE JUBILACION – No es
factor la bonificación por recreación

El ordenamiento jurídico (artículo 15 del Decreto 2710 de 2001) prescribe que la

bonificación por recreación no constituye factor salarial para efectos prestacionales,
por lo cual no puede accederse en este aspecto a la petición del demandante.
Adicionalmente, tampoco puede perderse de vista que el objeto de dicho
reconocimiento no es remunerar directamente la prestación del servicio del
empleado, sino, por el contrario, contribuir en el adecuado desarrollo de uno de los
aspectos de la vida del mismo, como lo es la recreación; razón por la cual, es
válido afirmar que esta es una prestación social y, en consecuencia, no puede ser
incluida como factor para la liquidación de la pensión, máxime si, como se anotó
anteriormente, el legislador así lo estableció expresamente.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2710 DE 2001 / DECRETO 660 DE 2002 / LEY 4

DE 1992

NOTA DE RELATORIA: Este sentencia es proferida por la Sala Plena de la

Sección Segunda y unifica el criterio de la inclusión de todos los factores
devengado en el último año de servicio en la base de liquidación de la pensión de
jubilación

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

Bogotá D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil diez (2010).-

Radicación número: 25000-23-25-000-2006-07509-01(0112-09)

Actor: LUIS MARIO VELANDIA

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL

AUTORIDADES NACIONALES.-

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra

la sentencia de 14 de mayo de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que declaró no probadas las
excepciones propuestas por la entidad demandada y accedió a las súplicas de la
demanda incoada por Luis Mario Velandia contra la Caja Nacional de Previsión
Social, CAJANAL.
 LA DEMANDA

LUIS MARIO VELANDIA, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento

del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicitó al Tribunal
Administrativo de Cundinamarca declarar la nulidad de los siguientes actos:
- Acto ficto negativo, producto de la falta de respuesta a la petición elevada
por el actor a la entidad demandada el 22 de julio de 2005, mediante la cual
solicitó la reliquidación de su pensión con la inclusión de todos los factores
salariales devengados.

- Resolución No. 14421 de 28 de marzo de 2006, proferida por la

Subgerencia de Prestaciones Económicas de CAJANAL, que desató el
recurso de reposición interpuesto contra el anterior acto ficto, declarando su
existencia y confirmando la decisión negativa contenida en el mismo.

Como consecuencia de las anteriores declaraciones, a título de restablecimiento

del derecho, solicitó condenar a la entidad accionada a:

- Reliquidarle su pensión de jubilación en cuantía de $2.114.392.92, a partir del

1 de noviembre de 2002, teniendo en cuenta los siguientes factores
devengados durante el último año de servicios: sueldo, alimentación,
bonificación por servicios, bonificación por recreación, dominicales y festivos,
horas extras, incremento de antigüedad, prima de productividad, prima de
navidad, prima de vacaciones, vacaciones en dinero.

- Ajustar la prestación reconocida con base en el Índice de Precios al

Consumidor, de conformidad con los artículos 11, 21 y 36 de la Ley 100 de
1993 y con el principio de favorabilidad previsto por el artículo 53 de la
Constitución Política.

- Efectuar los reajustes automáticos de Ley a que haya lugar, a partir de la

fecha de adquisición del derecho.

- Ajustar el valor de las condenas con base en el Índice de Precios al

Consumidor, tal como lo establece el artículo 178 del C.C.A.

- Dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 del Código
Contencioso Administrativo.

- Pagar los intereses moratorios previstos por el artículo 177 del C.C.A.
Sustentó sus pretensiones en los siguientes hechos:

CAJANAL, mediante la Resolución No. 24070 de 27 de agosto de 2002, le

reconoció la pensión de jubilación, en cuantía de $803.879.87, a partir del 9 de
abril de 2002. Posteriormente, a través de la Resolución No. 27103 de 31 de
diciembre de 2003 le negó la solicitud de reliquidación.

Sin embargo, la entidad accionada, por medio de la Resolución No. 2160 de 1 de

septiembre de 2004, reliquidó el beneficio pensional en cuantía de $852.991.14, a
partir del 1 de noviembre de 2002.

El 22 de julio de 2005, el demandante solicitó nuevamente la reliquidación de su

prestación, pero la entidad demandada no resolvió oportunamente esta petición,
por lo cual, interpuso recurso de reposición contra el acto ficto negativo producto
de dicha omisión.

CAJANAL, mediante la Resolución No. 14421 de 28 de marzo de 2006, desató el

recurso de reposición confirmando el acto ficto negativo.

LAS NORMAS VIOLADAS Y SU CONCEPTO DE VIOLACIÓN

La Ley 33 de 1985.
De la Ley 100 de 1993, los artículos 21, 36 y 150.
Del Decreto 3135 de 1968, el artículo 27.
Del Decreto 1848 de 1969, el artículo 73.
El Decreto 1042 de 1978.
Del Decreto 1045 de 1978, el artículo 45.
El Decreto 1158 de 1994.

El demandante consideró que los actos acusados estaban viciados de nulidad, por
las siguientes razones:

El actor se encuentra dentro del régimen de transición previsto por el artículo 36

de la Ley 100 de 1993 y, por lo tanto, deben aplicarse las disposiciones vigentes
con anterioridad a la expedición de dicha disposición.

Igualmente, la Ley 100 de 1993 establece que las pensiones de los beneficiarios
del régimen de transición se liquidan con base en todo lo devengado por el
trabajador. Además, el artículo 150 de dicha norma conduce a la misma
conclusión.
Entonces, para efectos de establecer la cuantía de la pensión debe tenerse en
cuenta que las disposiciones en comento no hacen referencia a los factores
salariales sobre los cuales se han efectuado descuentos, sino a todos los salarios
devengados.

Por su parte, el artículo 10 del Decreto 1160 de 1989 prevé que las reliquidaciones
pensionales se realizan con base en todos los factores salariales devengados. En
consecuencia, en este caso no pueden tenerse en cuenta las Leyes 33 y 62 de
1985 porque éstas únicamente se aplican al momento de liquidar las pensiones y
el presente proceso se refiere a una reliquidación pensional que se rige por una
norma especial, es decir, por el referido Decreto 1160 de 1989.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La entidad accionada ejerció su derecho de contradicción frente a la acción

incoada, oponiéndose a las pretensiones de la demanda, en los siguientes
términos (Fls. 128 a 139):

Como excepción se propone la de inexistencia de la obligación o cobro de lo no

debido, pues el demandante se encuentra dentro del régimen de transición
previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo cual su prestación se
reconoce con base en las Leyes 33 y 62 de 1985, pero se liquida de conformidad
con la referida Ley 100. Es decir, que se aplican las normas generales anteriores
en lo que concierne a la edad, semanas cotizadas y monto pensional, pero el
período base de liquidación y los factores salariales que deben tenerse en cuenta
se rigen por la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios.

Siendo ello así, no es posible incluir conceptos laborales distintos a los enlistados
por el Decreto 1158 de 1994, dentro de los cuales no se encuentran los solicitados
por el demandante; teniendo en cuenta, además, que los mismos no fueron objeto
de aportes para la seguridad social.

Una liquidación distinta a la efectuada por CAJANAL vulnera los principios de

legalidad, sostenibilidad presupuestal y solidaridad.

En este caso existe cosa juzgada objetiva, la cual está fijada por la identidad de
objeto y de causa petendi, aspectos que han sido analizados por la jurisprudencia
indicando que es necesario acudir a las normas generales para dirimir las
controversias en torno a los factores que componen el ingreso base de liquidación
de las pensiones.

En caso de que el Tribunal acceda a las súplicas de la demanda debe decretar la

prescripción prevista por el Decreto 1848 de 1969.

LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D,

mediante sentencia de 14 de mayo de 2008, declaró no probadas las excepciones
propuestas por la entidad demandada y accedió a las súplicas de la demanda con
base en los siguientes argumentos (Fls. 156 a 168):

Las excepciones de inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido;

prescripción; y, violación a los principios de legalidad, sostenibilidad presupuestal,
solidaridad y a las nociones de monto y salario, deben analizarse al estudiar el
fondo de la controversia.

En lo que respecta a la excepción de cosa juzgada objetiva, debe precisarse que

las sentencias proferidas en acciones de nulidad y restablecimiento del derecho
tienen efectos interpartes y, por lo tanto, no se hacen extensivos a otros procesos.

Ahora bien, el demandante se encuentra amparado por el régimen de transición

previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo cual, su situación
pensional se rige por la normatividad vigente antes de expedirse dicha norma, que
en este caso corresponde a las Leyes 33 y 62 de 1985.

A su turno, las Leyes 33 y 62 de 1985 establecieron que la pensión de los

empleados oficiales se liquida con base en el 75% del salario promedio que sirvió
de base para los aportes durante el último año de servicio.

Por su parte, el artículo 10 del Decreto 1160 de 1989 regula la reliquidación de las
pensiones de jubilación indicando que “Los empleados oficiales a quienes se les
hubiere reconocido el derecho a la pensión de jubilación y no se hayan retirado
del servicio, una vez producido éste, se les reliquidará dicha prestación, tomado
como base del promedio de los salarios devengados en el último año de
servicios.”.
Entre tanto, de conformidad con la anterior disposición, en concordancia con el
Convenio 95 de la OIT, aprobado por la Ley 54 de 1962, la pensión del actor debe
liquidarse con todos los factores salariales devengados en el último año de
servicio, pues la prevalencia del principio de favorabilidad impide aplicar en inciso
3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en tanto conlleva a la disminución de la
mesada pensional.

En consecuencia, se declara la nulidad del acto ficto negativo, producto de la falta

de respuesta a la petición elevada por el actor el 22 de julio de 2005 y de la
Resolución No. 14421 de 28 de marzo de 2006. A título de restablecimiento del
derecho, se ordena reliquidar la prestación del demandante en cuantía del 75%
del promedio de lo devengado en el último año de servicio, esto es entre el 31 de
octubre de 2001 y el 31 de octubre de 2002, incluyendo los siguientes factores:
asignación básica, prima de alimentación, bonificación por servicios, diferencia de
horario, bonificación semestral, dominicales y festivos, horas extras, incrementos
por antigüedad, prima de productividad, prima de vacaciones, prima de navidad y
bonificación por recreación.

CAJANAL podrá realizar los descuentos por aportes sobre los factores que no
hayan sido objeto de la deducción legal.

No hay lugar a decretar la prescripción de las mesadas en los términos del

Decreto 1848 de 1969.

EL RECURSO DE APELACIÓN

La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la decisión del A quo,

exponiendo los motivos de inconformidad que a continuación se indican (Fls. 170
a 176):

El actor se desempeñó como Auxiliar en la Aeronáutica Civil, por lo cual, no es

beneficiario del Decreto 1835 de 1994 que consagra un régimen especial para el
personal que ejerza funciones de Controladores o Radioperadores. Sin embargo,
si en gracia de discusión se aceptara que es beneficiario de dicha norma sería
necesario acudir a la Ley 100 de 1993 para efectos de determinar los factores
base de liquidación pensional, pues el Decreto 1835 de 1994 no hace referencia a
este aspecto.
De ahí que no sea posible reliquidar la pensión del actor teniendo en cuenta los
factores salariales reclamados, pues no se encuentran enlistados en el Decreto
1158 de 1994 y, además, no fueron objeto de descuentos por aportes para la
seguridad social.

Una liquidación distinta a la efectuada por CAJANAL vulnera los principios de

legalidad y solidaridad; y, se aparta del verdadero alcance de las expresiones
“monto” y salario, llegando a la conclusión que los empleados oficiales ostentan
mejores condiciones laborales frente a los trabajadores privados, pese a que los
primeros se encuentran vinculados a través de una relación legal y reglamentaria
que les impide obtener garantías superiores a las legalmente establecidas.
Además, sobre los conceptos reclamados el accionante no efectuó los aportes de
Ley.

En este caso existe cosa juzgada objetiva, la cual está fijada por la identidad de
objeto y de causa petendi, aspectos que han sido analizados por la jurisprudencia
indicando que es necesario acudir a las normas generales para dirimir las
controversias en torno a los factores que componen el ingreso base de liquidación
de las pensiones.

Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a

decidir previas las siguientes

CONSIDERACIONES

El problema jurídico se contrae a determinar si procede el reajuste de la pensión

de jubilación del actor, teniendo en cuenta todos los factores salariales
devengados durante el último año de servicios.

Con el objeto de resolver el problema expuesto, la Sala encuentra probados los

siguientes hechos:

- De conformidad con el Registro Civil de Nacimiento, el actor nació el 5 de marzo

de 1947 (Fl. 40).

- El 27 de agosto de 2002, mediante Resolución No. 24070, la Subdirección

General de Prestaciones Económicas de CAJANAL le reconoció al actor su
pensión de vejez, en cuantía de $803.879.87, efectiva a partir del 1 de abril de
2002, pero condicionada al retiro definitivo del servicio. El monto de la prestación
se determinó teniendo en cuenta la asignación básica, dominicales y feriados;
horas extras; bonificación por servicios prestados; y, diferencia de horario, factores
que fueron devengados entre el 1 de abril de 1994 y el 30 de marzo de 2002 (Fls.
51 a 55).

- El 1 de septiembre de 2004, por medio de la Resolución No. 7160, el Jefe de la

Oficina Asesora Jurídica de la entidad accionada reliquidó la prestación del
demandante, con base en el certificado de sueldos y factores salariales
correspondientes a nuevos tiempos de servicio, ascendiendo la cuantía de la
prestación a la suma $852.991.14, teniendo como período base de liquidación el
comprendido entre el 1 de abril de 1994 y el 31 de octubre de 2002, con
efectividad a partir del 1 de noviembre de 2002 (Fls. 87 a 90).

- El 22 de julio de 2005 el actor solicitó la reliquidación de su pensión teniendo en

cuenta todos los factores devengados en el último año de servicio (Fls. 7 a 9).

- El 23 de noviembre de 2005 el demandante interpuso recurso de reposición

contra el acto ficto producto de la falta de respuesta a la petición elevada el 22 de
julio de 2005 (Fls. 20 a 21)

- El 28 de marzo de 2006, a través de la Resolución No. 14421, la Subgerencia de

Prestaciones Económicas de CAJANAL declaró la existencia del acto ficto
negativo respecto de la petición elevada el 22 de julio de 2005 y lo confirmó
argumentando que su pensión se reconoció al margen del régimen especial de la
Aeronáutica Civil previsto por el Decreto 1835 de 1994, porque el petente no
ocupaba un cargo de excepción. Entonces, su prestación se rige por la
normatividad general dentro de la cual no encuentran enlistados los factores cuya
inclusión solicita el actor (Fls. 2 a 6).

- De acuerdo con el Certificado de Haberes expedido por la Dirección de Talento

Humano de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, en el último
año de servicios, comprendido entre el 31 de octubre de 2001 y el 31 de octubre
de 2002, el actor devengó los siguientes factores: asignación básica; alimentación;
bonificación por recreación; bonificación semestral; bonificación por servicios;
diferencia de horario; dominicales y festivos; horas extras; inc. (sic) Antigüedad;
prima de productividad; prima de navidad; prima de vacaciones; indemnización de
vacaciones (Fls. 18 a 19).

- El Jefe del Grupo de Situaciones Administrativas de la División de Personal y

Carrera de la Aeronáutica Civil, certificó que el actor laboró en dicha entidad en la
siguiente forma (Fl. 64):
 Cargos Desempeñados Desde Hasta
Operador de Maquinaria Pesada 12-05-71 27-03-78
Operador Clase IV Grado 08 28-03-78 24-08-97
Auxiliar IV Grado 11 25-08-97 31-10-02

De conformidad con el anterior acervo probatorio, procede la Sala a desatar la

controversia teniendo en cuenta i) El régimen de transición previsto por la Ley
100 de 1993; ii) El régimen pensional aplicable al caso concreto; y, iii) La
liquidación de la pensión reconocida por la entidad accionada.

i) Régimen de transición.

La Ley 100 de 1993 creó el sistema de seguridad social integral, con el objetivo de
amparar a la población en las contingencias de vejez, invalidez y muerte, a través
del reconocimiento de pensiones y otras prestaciones, para los afiliados y sus
beneficiarios, encaminadas a proteger sus derechos fundamentales y a crear
mecanismos de carácter económico que contrarrestaran las circunstancias de
desamparo, pérdida de capacidad laboral o vulnerabilidad a las que se veían
sometidos.

No obstante lo anterior, la referida ley en su artículo 36 preceptúa lo siguiente:

“ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a

la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para
las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha
en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57
años para las mujeres y 62 para los hombres.

La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el

número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de
las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan
treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta
(40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o mas años
de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al
cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos
aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se
regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley.
(…).”.

Se observa, entonces, que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que
ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que
cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo
que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto
de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se
encontraban afiliados.

Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1 de

abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra
dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En
consecuencia, es pertinente determinar cuál era la norma anterior que regulaba su
situación pensional para efectos de establecer la cuantía de la prestación
reconocida por la entidad accionada.

ii) Régimen pensional aplicable al caso concreto.

Con anterioridad a la expedición de la Ley 100 de 1993 el régimen general de

pensiones estaba contemplado en la Ley 33 de 1985, la cual en su artículo 1°
dispone:

“ARTICULO 1o. El empleado oficial que sirva o haya servido veinte

(20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y
cinco años (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de
Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación
equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio
que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que

trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción
que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley
disfruten de un régimen especial de pensiones.
(…)
PARÁGRAFO 2o. Para los empleados oficiales que a la fecha de la
presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o
discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones
sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente
ley.

Quienes con veinte (20) años de labor continua o discontinua como

empleados oficiales, actualmente se hallen retirados del servicio,
tendrán derecho cuando cumplan los cincuenta (50) años de edad si
son mujeres o cincuenta y cinco (55) sin son varones, a una pensión
de jubilación que se reconocerá y pagará de acuerdo con las
disposiciones que regían en el momento de su retiro.

PARÁGRAFO 3o. En todo caso los empleados oficiales que a la

fecha de vigencia de esta Ley, hayan cumplido los requisitos para
obtener pensión de jubilación, se continuarán rigiendo por las normas
anteriores a esta Ley.”.

Ahora bien, la Ley 7ª de 1961 establece un régimen especial de pensiones de

jubilación aplicable a los radio operadores, técnicos de radio y electricidad y
oficiales de meteorología de la Empresa Colombiana de Aeródromos. El artículo 2°
de esta norma establece:
 “Para los efectos indicados se aplicará a los mencionados
trabajadores lo dispuesto por el artículo 21 del Decreto 1237 de 1946
y tendrán derecho a la pensión de jubilación al cumplir veinte (20)
años de servicio, cualquiera que fuere su edad.”.

El Decreto 1372 de 1966, reglamentario de la Ley 7ª de 1961 sobre pensiones de

jubilación de radio operadores, técnicos de radio, de electricidad y oficiales de
meteorología, en su artículo 3°, dispone:

“Son técnicos de radio y de electricidad, los funcionarios que desarrollen

las actividades propias de su profesión con fines exclusivamente
aeronáuticos, sea cual fuere la denominación de planta de los cargos o
nomenclatura dentro de la organización del organismo aeronáutico al
cual pertenecen o del Departamento Administrativo del Servicio Civil.”.

En conclusión, el personal de la Aeronáutica Civil que desarrollara funciones con

fines exclusivamente aeronáuticos se pensionaba con el régimen especial previsto
por la Ley 7ª de 1961 y el Decreto 1372 de 1966.

En este orden de ideas, el accionante no es beneficiario del citado régimen

especial, pues no se desempeñó en cargos pertenecientes al sector de los
servicios Técnicos Aeronáuticos, sino como Operador y Auxiliar, sin acreditar que
en ellos desempeñara funciones consideradas como de excepción.

Tampoco es posible acudir a leyes anteriores como la Ley 6ª de 1945, porque al

momento de entrar en vigencia la Ley 33 de 1985 el actor no acreditaba un tiempo
de servicio igual o superior a 15 años en entidades del sector público.

En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar

los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión
de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985, pues, se reitera, aunque el actor es
beneficiario del régimen de transición previsto por la Ley 100 de 1993 no lo es de
las excepciones previstas por la Ley 33 de 1985, las cuales hacen referencia a los
empleados oficiales “que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen
la excepción que la Ley haya determinado expresamente”; a “aquellos que por ley
disfruten de un régimen especial de pensiones”; y, a quienes a la entrada en
vigencia dicha ley hubieren cumplido más de 15 años continuos o discontinuos de
servicio, porque a ellos se les continuarán aplicando las normas especiales, de
excepción o generales anteriores que sean pertinentes en cada caso concreto.

Entre tanto, como en otras oportunidades lo ha expresado esta Corporación,

cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad
correspondiente en su integridad, sin desconocer ninguno de los aspectos
inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho como lo es la cuantía de
la pensión, especialmente cuando ello resulta más favorable para el beneficiario
de la prestación y así lo solicitó en la demanda1.

iii) Liquidación pensional.

Como ha quedado expuesto, la norma jurídica anterior a la Ley 100 de 1993

aplicable en el sub júdice, para establecer el monto del derecho pensional del
actor, es la Ley 33 de 1985.

Esta disposición, en su artículo 3°, modificado por el artículo 1° de la Ley 62 de

1985, estableció la forma como se liquidaría la pensión de jubilación, así:

“ARTÍCULO 1o. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada

a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean
las normas de dicha Caja, ya sea que la remuneración se impute
presupuestalmente como funcionamiento o como inversión.

Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación

para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado
oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate
de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de
representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de
capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por
servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada
nocturna o en día de descanso obligatorio.

En todo caso las pensiones de los empleados oficiales de cualquier

orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan
servido de base para calcular los aportes.”.

Sin embargo, respecto de los factores salariales que deben constituir el ingreso
base de liquidación pensional, esta Corporación, en sus Subsecciones A y B de la
Sección Segunda, ha presentado criterios oscilantes respecto del alcance del
citado artículo 3° de la Ley 33 de 1985, pues mient ras en algunas ocasiones se
consideró que al momento de liquidar la pensión debían incluirse todos los
factores salariales devengados por el trabajador; en otras se expresó que sólo
podrían incluirse aquellos sobre los cuales se hubieren realizado los aportes; y,
finalmente se expuso que únicamente podían tenerse en cuenta los taxativamente
enlistados en la norma.

Así, en la primera hipótesis se previó que la entidad pública que reconociera el

1
Al respecto ver la sentencia de 13 de marzo de 2003, proferida por la Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda de esta Corporación, Consejera ponente: Dra. Ana Margarita
Olaya Forero, Radicación número: 17001-23-31-000-1999-0627-01(4526-01), Actor: Carlos
Enrique Ruiz Restrepo, Demandado: Universidad Nacional de Colombia.
derecho prestacional tendría que efectuar las deducciones de ley a que hubiere
lugar por los conceptos cuya inclusión se ordenaba y que no hubieren sido objeto
de aportes, pese a que no se encontraran dentro del listado previsto por el artículo
3° de la Ley 33 de 1985, pues tal determinación se ajustaba a lo dispuesto por el
inciso tercero de dicha norma, según el cual “En todo caso las pensiones de los
empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos
factores que hayan servido de base para calcular los aportes”. Esta tesis fue
expuesta en la sentencia de 29 de mayo de 20032, concluyendo que “en la
liquidación de la pensión de jubilación deberán incluirse todas aquellas sumas que
habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución de
sus servicios, a menos que se trate de un factor expresamente excluido por la ley.
(…) “en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la Caja
deberá realizar las compensaciones a que haya lugar al momento de pagar las
mesadas correspondientes”.

Bajo la segunda hipótesis se consideró que debían incluirse todos los factores que
hubieren sido objeto de aportes y así se encontrare certificado. Entonces, en la
sentencia de 16 de febrero de 20063, se expresó:

“La ley 33 de 1985 en el artículo 1º dispone que la pensión se liquida con

el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante
el último año de servicio (…).

En consecuencia, la Sala confirmará el fallo de primera instancia, en

cuanto declaró la nulidad del acto acusado, precisando que a título de
restablecimiento del derecho, la entidad demandada, deberá reliquidar la
pensión de jubilación, en el equivalente al setenta y cinco por ciento
(75%) del salario promedio de sirvió de base para los aportes, durante el
último año de servicio, tomando para el efecto, lo certificado, según
documento visible a folios 11 y 12 del cuaderno principal del
expediente.”.

En la tercera hipótesis se indicó que las pensiones únicamente podían liquidarse

teniendo en cuenta los factores salariales enlistados taxativamente por la Ley 33 de
1985 y en caso de haberse realizado deducciones sobre otros conceptos no
comprendidos en ella debían devolverse las sumas a que hubiere lugar. Esta
decisión se encuentra sustentada en la siguiente forma4:

2
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,
Consejero Ponente: Dr. Alberto Arango Mantilla, sentencia de 29 de mayo de 2003, Radicación
No.: 25000-23-25-000-2000-2990-01(4471 - 02), Actor: Jaime Florez Anibal.
3
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
Consejero Ponente: Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado, sentencia de 16 de febrero de 2006,
Radicación No.: 25000-23-25-000-2001-01579-01(1579-04), Actor: Arnulfo Gómez.
4
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
Consejero Ponente: Dr. Gerardo Arenas Monsalve, sentencia de 6 de agosto de 2008, Radicación
No. 25000-23-25-000-2002-12846-01(0640-08), Actor: Emilio Paez Cristancho.
 “En relación con el argumento del actor, según el cual, los factores de
las Leyes 33 y 62 de 1985 no son taxativos y es posible aplicar los
consagrados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, en razón de
que dichas normas contemplaron que “En todo caso las pensiones de
los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán
sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular
los aportes”, la Sala desestima tal proposición, porque cuando las
normas refieren que las pensiones deben liquidarse con base en los
mismos factores sobre los que se aportó, dicha expresión debe leerse
bajo el entendido que es obligación de las Cajas de Previsión hacer
los descuentos por aportes pero sólo sobre los factores taxativamente
señalados para construir la pensión del afiliado, sin que ello implique
abrir un abanico de factores que eventualmente puedan constituirse
como base para liquidar la pensión.
(…)

Admitir que todos los factores salariales pueden constituirse como

base de liquidación pensional, es quitarle el efecto útil del listado que
dedicadamente estableció el Legislador para la liquidación de
pensiones de los empleados oficiales. Va contra el sentido común
pensar que el Congreso de la República enfiló esfuerzos para
seleccionar un listado e incluir ciertos factores de liquidación, para
llegar a la conclusión de que todos pueden incluirse.

Ahora bien, si la entidad de previsión social realizó descuentos sobre

factores que no se encuentran en la lista taxativa de las Leyes 33 y 62
de 1985, como ocurre en el presente asunto con los viáticos (folio 13),
para la Sala es coherente que dichos valores sean reembolsados al
pensionado, pues aceptar lo contrario sería consentir un
enriquecimiento sin justa causa por parte de la Administración;
situación que contraría los principios de justicia y proporcionalidad
que sostienen el Sistema General de Pensiones.”.

De acuerdo con el anterior marco interpretativo y en aras de garantizar los

principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y
favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en
antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente
sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en
forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación
pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la
inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año
de prestación de servicios.

Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009,

proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, que al analizar la
interpretación que debía otorgarse al artículo 45 del Decreto 1045 de 19785,

5
“Artículo 45. “De los factores de salario para la liquidación de cesantía y pensiones. Para
efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren
derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrán en
cuenta los siguientes factores de salario:

a) La asignación básica mensual;

b) Los gastos de representación y la prima técnica;
c) Los dominicales y feriados;
norma anterior que enuncia los factores salariales que deben tenerse en cuenta
para efectos de liquidar las cesantías y las pensiones, - de quienes se les aplica la
Ley 6 de 1945, precisó6:

“Las normas transcritas señalan unos factores que deben ser

entendidos como principio general, pues no pueden tomarse como
una relación taxativa de factores, que de hacerlo así, se correrá el
riesgo de que quedaren por fuera otros que por su naturaleza se
pueden tomar para poder establecer la base de liquidación.7.”.
Así, si bien es cierto que, la norma aplicable al presente caso es la Ley 33
modificada por la Ley 62 de 1985 y no el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978,
también lo es que, ambas disposiciones tienen como finalidad establecer la forma
como debe liquidarse la pensión de jubilación, por lo cual, teniendo en cuenta los
principios, derechos y deberes consagrados por la Constitución Política en materia
laboral, es válido otorgar a ambos preceptos normativos alcances similares en lo
que respecta al ingreso base de liquidación pensional.

d) Las horas extras;

e) Los auxilios de alimentación y transporte;
f) La prima de navidad;
g) La bonificación por servicios prestados;
h) La prima de servicios;
i) Los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan
percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio;
j) Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores
al decreto-ley 710 de 1978;
k) La prima de vacaciones;
l) El valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de
descanso obligatorio;
m) Las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a
la declaratoria de inexequibilidad del art. 38 del decreto 3130 de 1968.”.
6
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejera
Ponente: Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, sentencia de 9 de julio de 2009, Ref: Expediente No.
250002325000200404442 01 (0208-2007), Actor: Jorge Hernández Vásquez.
7
La Sección Segunda del Consejo de Estado, tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre el
particular en sentencia de 21 de mayo de 2009, expediente 0525-2008, M.P. Dra. Bertha Lucía
Ramírez de Páez, en esa oportunidad sobre el particular, concluyó:

“(…) El Decreto Ley 603 de 1977, por medio del cual se establece el régimen de prestaciones
sociales de los funcionarios y empleados de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en su
artículo 17 estableció el régimen especial de pensiones para algunos funcionarios de la
Registraduría Nacional del Estado Civil (…).

Quienes se encuentren dentro de la excepción que contempla la norma, tienen derecho al

reconocimiento pensional con 16 años de servicios y 50 años de edad, ya que el inciso primero del
artículo 1 de la Ley 33 de 1985 expresamente excluyó de su aplicación a quienes gozan de un
régimen especial de pensiones, (…)

Como la demandante laboró para la Registraduría Nacional del Estado Civil del 30 de agosto de
1972 al 31 de diciembre de 2000 desempeñando el cargo de Dactiloscopista 4125-12, tenía
derecho a que la pensión le fuera reconocida y liquidada conforme a lo dispuesto en el Decreto 603
de 1977.

LIQUIDACIÓN PENSIONAL

En lo relativo a la base de liquidación de la pensión de jubilación las dos disposiciones

mencionadas se asientan sobre el promedio de los salarios devengados por el servidor público. Y,
como la norma no distingue, preciso es reconocer que sin discriminación alguna harán parte
integral de la base de liquidación todos los factores salariales devengados en los términos
previstos en el Decreto 603 de 1977. (…)”
Esta decisión encuentra fundamento en las siguientes consideraciones de orden
constitucional y legal:

a) Naturaleza jurídica de la pensión de jubilación

El capital humano en toda sociedad constituye un factor fundamental para su

desarrollo, es por tal razón que los derechos laborales deben gozar de especial
protección en la medida en que las condiciones óptimas para su desempeño y la
adecuada remuneración del mismo son presupuestos fundamentales para
alcanzar la prosperidad general, fin estatal previsto por el artículo 2° de la
Constitución Política.

A su turno, la pensión de jubilación constituye una prestación social que, por regla
general, se otorga al beneficiario como consecuencia lógica de haber
proporcionado en forma personal, subordinada y remunerada un servicio
determinado, producto de una relación laboral. Igualmente, en el transcurso de la
vinculación el empleado efectúa aportes a la seguridad social con el fin de proveer
por su salud, la de su familia y por supuesto precaver la ocurrencia de las
circunstancias de invalidez, vejez o muerte que le permitan a futuro procurar su
subsistencia y la de su núcleo familiar.

Entonces, en lo que atañe a la pensión de jubilación es válido afirmar que la

misma no es una dádiva del Estado sino que constituye un salario diferido, un
ahorro que hace el trabajador durante su vida laboral para que al llegar a su etapa
de vejez pueda ver amparada la disminución que ocasiona esta circunstancia en
su capacidad de trabajo.

En lo concerniente a la esencia de la pensión de jubilación, la Corte Constitucional

ha expresado8:

“Un agravante adicional resulta también de manifiesto si se considera

la naturaleza jurídica de la pensión. En efecto, esta constituye un
salario diferido del trabajador, fruto de su ahorro forzoso durante
toda una vida de trabajo -20 años-.

En otras palabras, el pago de una pensión no es una dádiva

súbita de la Nación, sino el simple reintegro que del ahorro
constante durante largos años, es debido al trabajador.”. (El
resaltado es del texto).

8
Sentencia No. C-546 de 1992, Magistrados Ponentes: Drs. Ciro Angarita Barón y Alejandro
Martínez Caballero.
Por su parte, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su
artículo 9° dispuso:

“Artículo 9 - Derecho a la Seguridad Social

1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja
contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la
imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar
una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las
prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus
dependientes.”.

Entonces, para efectos de determinar la cuantía de la pensión de jubilación

siempre debe partirse de la base que ésta constituye una prestación producto de
los aportes efectuados por el trabajador y, por lo tanto, debe otorgarse en forma
óptima con el fin de no afectar sus condiciones de existencia al momento de
retirarse definitivamente del servicio.

b) Principio de progresividad

El principio de progresividad constituye una directriz en materia de política pública

para los Estados, en el sentido de velar porque los logros alcanzados en materia
de Derechos Sociales, Económicos y Culturales no se disminuyan en el transcurso
del tiempo y, por el contrario, procurar la optimización progresiva de su disfrute. Al
respecto, la Corte Constitucional ha manifestado:

“2.5.8.1. Esta Corporación ha desarrollado una clara línea

jurisprudencial relativa al deber estatal de desarrollo progresivo de los
derechos sociales y a la prohibición prima facie de retrocesos en esta
materia. Esta doctrina fue expuesta con claridad en la Sentencia C-
038 de 20049, en donde, refiriéndose a las garantías mínimas en
materia laboral, la Corte sostuvo que los principios constitucionales
del trabajo y el respeto de los derechos adquiridos no eran los únicos
que limitaban la libertad de configuración del legislador cuando
adelantaba una reforma laboral, pues existía la obligación del Estado
de garantizar no sólo esos mínimos constitucionales, sino también de
desarrollar progresivamente la protección del trabajo, a fin de lograr la
plena realización de ese derecho. Explicó el fallo que en cuanto el
trabajo era no sólo un derecho fundamental, sino también uno de
carácter social, que como tal tenía unos contenidos legales mínimos,
era un derecho de desarrollo progresivo al cual le eran aplicables el
PIDESC y el Protocolo de San Salvador10, que prescribían el deber de
los Estados de adoptar las |medidas apropiadas, hasta el máximo de
los recursos disponibles, para lograr progresivamente su plena
efectividad.
(…)

9
M.P. Eduardo Montealegre Lynnet. Ya anteriormente se había delineado esta doctrina en las
sentencias C-251 de 1997, SU-225 de 1998, C-1489 de 2000 y C-671 de 2002.
10
Este Tratado contiene el Protocolo adicional a la Convención Americana sobre derechos
humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales.
 2.5.8.2. Más adelante, en la Sentencia T-1318 de 2005 11 -antes
citada y referente concretamente al derecho a la vivienda digna-, la
Corte se refirió a las fuentes normativas relativas al principio de
progresividad de los derechos sociales y la garantía de no
regresividad de los mismos, y al respecto señaló que de conformidad
con los mandatos constitucionales y con los compromisos
internacionales del Estado colombiano, éste tenía la obligación
efectiva de adoptar medidas para satisfacer los derechos de esta
naturaleza. Al respecto recordó que de conformidad con la
Observación General No. 3 del Comité del Pacto de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, las obligaciones contraídas por
los Estados partes del PIDESC se dividen en obligaciones de
comportamiento y en obligaciones de resultado, y que dentro de estas
últimas se incluye la obligación de adoptar medidas para la progresiva
satisfacción de los derechos contemplados en el Pacto, es decir, el
mandato de progresividad y la prohibición de medidas regresivas en
la materia. (…).”.

Así las cosas, de la normatividad anterior a la expedición de la Ley 33 de 1985,

tal como ocurre en el caso del artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, se
observa que los factores salariales que debían tenerse en cuenta para efectos
de determinar la cuantía de la pensión de jubilación eran superiores a los ahora
enlistados por la primera de las citadas normas, modificada por la Ley 62 de
1985; aún así, también de dicho Decreto se ha predicado que no incluye una
lista taxativa sino meramente enunciativa de los factores que componen la
base de liquidación pensional, permitiendo incluir otros que también fueron
devengados por el trabajador.

Igualmente, la tesis expuesta en este proveído privilegia el principio de

primacía de la realidad sobre las formalidades, cuya observancia es imperativa
en tratándose de beneficios laborales, pues el catálogo axiológico de la
Constitución Política impide aplicar la normatividad vigente sin tener en cuenta
las condiciones bajo las cuales fue desarrollada la actividad laboral, toda vez
que ello conduciría a desconocer aspectos relevantes que determinan la
manera como deben reconocerse los derechos prestacionales.

De ahí que, interpretar la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo
año, en el sentido de considerar que aquélla enlista en forma expresa y taxativa
los factores sobre los cuales se calcula el Ingreso Base de Liquidación de la
pensión de jubilación, trae como consecuencia la regresividad en los Derechos
Sociales de los ciudadanos, pues se observa sin duda alguna que el transcurso
del tiempo ha implicado una manifiesta disminución en los beneficios
alcanzados con anterioridad en el ámbito del reconocimiento y pago de las
pensiones.

11
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
En consecuencia, el principio de progresividad debe orientar las decisiones que
en materia de prestaciones sociales adopten las autoridades públicas, pues la
protección del conglomerado social presupone la existencia de condiciones que
le permitan ejercer sus derechos en una forma adecuada a sus necesidades
vitales y, especialmente, acorde con la dignidad inherente al ser humano. Por
lo tanto, dicho principio también orienta la actividad de los jueces al momento
de aplicar el ordenamiento jurídico a situaciones concretas.

c) Del principio de favorabilidad en materia laboral

La Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 de 1985, parte del supuesto que las
pensiones de jubilación se liquidan con base en los factores que fueron objeto de
aportes para la seguridad social y, a su turno, enlista los factores susceptibles de
las deducciones legales. Esta premisa normativa puede ser interpretada en el
sentido que sólo los factores mencionados por la norma pueden tenerse en cuenta
para determinar el ingreso base de liquidación, concluyendo que cuando el
trabajador efectúe aportes sobre factores no enlistados en dichas normas debe
ordenarse su devolución. Sin embargo, también podría entenderse válidamente
que pueden incluirse todos los factores salariales devengados por el empleado
deduciendo el pago que por aportes debía haberse efectuado al momento de
reconocer el beneficio pensional.

Para desatar dicha ambigüedad interpretativa es preciso acudir al principio de

favorabilidad, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, en virtud del
cual en caso de duda en la aplicación o interpretación de una o más normas que
regulan en forma diferente una misma situación de hecho ha de optarse por
aquella que sea más benéfica para el trabajador o sus beneficiarios12.

Es por ello que la interpretación que debe darse a la Ley 33 de 1985, modificada
por la Ley 62 de la misma anualidad, es la que permite efectivizar en mejor medida
los derechos y garantías laborales, es decir aquella según la cual las citadas
normas no enlistan en forma taxativa los factores salariales que componen la base
de liquidación pensional, sino que permiten incluir todos aquellos que fueron
devengados por el trabajador, previa deducción de los descuentos por aportes que
dejaron de efectuarse.

Ahora bien, el artículo 150 de la Constitución Política establece:

12
Ver sentencia T-248 de 2008, Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil.
 “Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de
ellas ejerce las siguientes funciones:

19. Dictar las normas generales y señalar los objetivos y criterios a los
cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (...)
e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos,
de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública.”.

En torno al alcance de dicha disposición la Corte Constitucional ha establecido13:

“En este orden de ideas, es el Congreso el llamado a establecer a

través del procedimiento democrático de adopción de las leyes, el
marco general y los objetivos y criterios que orientan al Presidente de
la República para fijar el régimen salarial y prestacional de los
distintos servidores públicos del Estado.

La definición de dicho régimen salarial y prestacional, se desarrolla

conforme al ejercicio de una competencia concurrente que
corresponde, en primer lugar, al Congreso de la República y, en
segundo término, al Presidente dentro del marco trazado por aquél.
Se trata del ejercicio de una tipología legislativa denominada “ley
marco o cuadro”, a través de la cual, el Congreso fija las pautas y
criterios generales que guían la forma en que habrá de regularse una
determinada materia, y el Presidente de la República, se encarga de
desarrollar dichos parámetros a través de sus propios decretos
administrativos o ejecutivos . En la actualidad, el régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional
mínimo de los trabajadores oficiales, se concreta en la Ley 4ª de
1992.”.

En atención al citado precedente, es preciso aclarar que, la Sala no desconoce la

competencia radicada por la Constitución Política en cabeza del legislador y el
ejecutivo respecto de la regulación de las prestaciones sociales de los empleados
públicos; sin embargo, dada la redacción de la disposición analizada, a saber la
Ley 33 de 1985 modificada por la Ley 62 del mismo año, y el principio de primacía
de la realidad sobre las formalidades, no puede concederse un alcance restrictivo
a dicha norma, pues se corre el riesgo de excluir de la base de liquidación
pensional factores salariales devengados por el trabajador y que por su naturaleza
ameritan ser incluidos para tales efectos, los cuales en el transcurso del tiempo
han cambiando su naturaleza, a fin de hacerlos más restrictivos.

d) De las finanzas públicas

En materia de derechos prestacionales, uno de los aspectos que principalmente

se ha observado para efectos de delimitar el reconocimiento y goce de los mismos
es el referente a los recursos que debe proveer el Estado para satisfacerlos, pues
es evidente que demandan un alto nivel de gasto público e inversión social.

13
Sentencia C-432 de 2004, Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil.
Sin embargo, las finanzas públicas no pueden convertirse en el fundamento único
y determinante para limitar el acceso a las prestaciones sociales o disminuir sus
garantías, pues el legislador ha previsto medidas tendientes a procurar la
autosostenibilidad del sistema.

En efecto, en lo que concierne a las pensiones de jubilación y vejez se ha previsto

que el trabajador efectúe aportes durante la relación laboral como requisito
indispensable para acceder a tales beneficios.

Entonces, si el querer del legislador consiste en que las pensiones se liquiden

tomando como base los factores sobre los cuales se han efectuado aportes a la
seguridad social no puede concluirse que, automáticamente, los factores que no
han sido objeto de las deducciones de Ley deban ser excluidos del ingreso base
de liquidación pensional, pues siempre es posible ordenar el descuento que por
dicho concepto haya lugar.

En este orden de ideas, la protección al erario público es un principio que debe

armonizarse con los derechos laborales, a los cuales la Constitución Política les
da especial importancia, de esta manera se logra efectivizar ambos mandatos sin
necesidad de restringir excesivamente ninguno de ellos, toda vez que, como ha
quedado expuesto ambos deben coexistir dentro del Estado Social de Derecho.

e) De los factores de salario para liquidar pensiones.

Sobre el particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en

concepto No. 1393 de 18 de julio de 200214, precisó el sentido y alcance de las
expresiones salario y factor salarial, así:

“(…) El salario (…) aparece (...) como la remuneración social más

inmediata o directa que el trabajador recibe por la transmisión que
hace de su fuerza de trabajo para ponerla a disposición del
empleador (…)". En efecto, según el artículo 127 del Código
Sustantivo de Trabajo subrogado por el artículo 14 de la ley 50 de
1990) “constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o
variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie
como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o
denominación que se adopte, como primas, sobresueldos,
bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las
horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio,
porcentajes sobre ventas y comisiones.” En similar sentido el artículo
42 del decreto 1042 de 1978 establece que “además de la asignación
básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo
suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de
descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que

14
Magistrado Ponente: Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce.
 habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por
sus servicios.”
(…)

Según el artículo 42 ibídem son factores de salario, y por ende deben

entenderse como una retribución o contraprestación directa por los
servicios que presta el trabajador : la asignación básica, el valor del
trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días
de descanso obligatorio, los incrementos por antigüedad, los gastos
de representación, la prima técnica, el auxilio de transporte, el auxilio
de alimentación, la prima de servicio, la bonificación por servicios
prestados y los viáticos percibidos por los funcionarios en
comisión.(…).”.

Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directrices

jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores
públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario,
es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica,
como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la
denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de
representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de
transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios,
incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos
factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya
denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo,
pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio. Se
excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el
trabajador se puede ver enfrentando.

Sobre el particular es pertinente aclarar, que existen algunas prestaciones sociales

- a las cuales el mismo legislador les dio dicha connotación -, esto es, a las primas
de navidad y de vacaciones, que a pesar de tener esa naturaleza, constituyen
factor de salario para efectos de liquidar pensiones y cesantías, como
expresamente quedó establecido en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.

No desconoce la Sala que el mencionado decreto no es aplicable al sub-lite, tal y

como ya se expuso en consideraciones precedentes, por cuanto el presente
asunto se rige por la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año;
empero, constituye un referente normativo que demuestra el interés del legislador
de tener dichas primas como factores de salario que se deben incluir al momento
de efectuar el reconocimiento pensional. 15.

15
Al respecto, ver el concepto No. 1393 de 18 de julio de 2002, emitido por la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado, con ponencia del Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce.
Con base en lo anteriormente expuesto, en el caso concreto el actor tiene derecho
a la reliquidación del beneficio pensional que le fue reconocido incluyendo los
factores salariales devengados durante el último año de servicios y que la entidad
accionada no tuvo en cuenta al liquidar su prestación.

En efecto, durante el último año de servicio, comprendido entre el 31 de octubre

de 2001 y el 31 de octubre de 2002, el actor devengó los siguientes conceptos:
asignación básica; alimentación; bonificación por recreación; bonificación
semestral; bonificación por servicios; diferencia de horario; dominicales y festivos;
horas extras; inc. (sic) Antigüedad; prima de productividad; prima de navidad;
prima de vacaciones; indemnización de vacaciones.

CAJANAL, de acuerdo con lo probado en el proceso, al liquidarle la pensión de

jubilación tuvo en cuenta la asignación básica, dominicales y feriados; horas
extras; bonificación por servicios prestados; y, diferencia de horario, factores que
fueron devengados entre el 1 de abril de 1994 y el 31 de octubre de 2002.

En consecuencia, el actor tiene derecho a que se le reliquide su pensión de

jubilación incluyendo como factores salariales la asignación básica; alimentación;
bonificación semestral; bonificación por servicios; diferencia de horario;
dominicales y festivos; horas extras; inc. (sic) Antigüedad; prima de productividad;
prima de navidad; prima de vacaciones, tal como lo ordenó el A quo.

No es posible incluir la indemnización de vacaciones toda vez que las vacaciones

no son salario ni prestación, sino que corresponden a un descanso remunerado
para el trabajador, por lo cual, no es posible computarlas para fines pensionales.
En efecto, esta Corporación ha precisado que la compensación monetaria, que se
otorga al trabajador cuando no disfruta de sus vacaciones, no puede servir de base
salarial para liquidar la pensión de jubilación. Por estas razones se comparte la
decisión de primera instancia, en la medida que no ordenó la inclusión de este
factor dentro del salario base de liquidación pensional.

Tampoco es posible tener en cuenta la bonificación por recreación por las

siguientes razones:

Los Decretos 2710 de 2001 y 660 de 2002, expedidos en desarrollo de las

normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, en su artículo 1° establecieron
que su ámbito de aplicación se extendía a los siguientes servidores públicos16:

16
El Decreto 451 de 1984 creó la bonificación especial de recreación. Por su parte, el Gobierno
Nacional cada año expide un Decreto con el fin de fijar las escalas salariales de los servidores
públicos y entre su articulado incluye este concepto. En el Sub júdice se tienen en cuenta los
 “CAMPO DE APLICACIÓN. El presente decreto fija las escalas de
remuneración de los empleos, que sean desempeñados por
empleados públicos correspondientes a los Ministerios,
Departamentos Administrativos, Superintendencias, Unidades
Administrativas Especiales, Establecimientos Públicos, Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, Empresas
Sociales del Estado, Empresas Industriales y Comerciales del Estado,
Sociedades de Economía Mixta sometidas al régimen de dichas
empresas, del orden nacional y de las Direcciones Generales de
Bienestar Social y de Sanidad de la Policía Nacional.”.

Por su parte, el artículo 15 del Decreto 2710 de 2001, reguló la bonificación por
recreación en los siguientes términos17:

“BONIFICACIÓN ESPECIAL DE RECREACIÓN. Los empleados

públicos a que se refiere el presente decreto tendrán derecho a una
bonificación especial de recreación, en cuantía equivalente a dos (2)
días de la asignación básica mensual que les corresponda en el
momento de iniciar el disfrute del respectivo período vacacional.
Igualmente, habrá lugar a esta bonificación cuando las vacaciones se
compensen en dinero.

Esta bonificación no constituirá factor de salario para ningún efecto

legal y se pagará por lo menos con cinco (5) días hábiles de
antelación a la fecha de inicio en el evento que se disfrute del
descanso remunerado.”.

Entonces, el ordenamiento jurídico prescribe que la bonificación por recreación no

constituye factor salarial para efectos prestacionales, por lo cual no puede
accederse en este aspecto a la petición del demandante.

Adicionalmente, tampoco puede perderse de vista que el objeto de dicho

reconocimiento no es remunerar directamente la prestación del servicio del
empleado, sino, por el contrario, contribuir en el adecuado desarrollo de uno de los
aspectos de la vida del mismo, como lo es la recreación; razón por la cual, es
válido afirmar que esta es una prestación social y, en consecuencia, no puede ser
incluida como factor para la liquidación de la pensión, máxime si, como se anotó
anteriormente, el legislador así lo estableció expresamente.

En consecuencia, la decisión del A quo será revocada parcialmente por cuanto

ordenó la inclusión del mencionado concepto.

Decretos expedidos para los años 2001 y 2002 puesto que el año anterior al retiro definitivo del
servicio está comprendido entre el 31 de octubre de 2001 y el 31 de octubre de 2002, y es
precisamente este período el pertinente para efectos de determinar los factores salariales
devengados por el demandante y que, a su vez, constituirán la base de liquidación de la pensión
de jubilación previamente reconocida.
17
El artículo 14 del Decreto 660 de 2002, desarrolla la bonificación por recreación en similares
términos.
De otro lado, se comparte la decisión del Tribunal en cuanto ordenó el descuento
de los aportes correspondientes a los factores salariales cuya inclusión se ordena y
sobre los cuales no se haya efectuado la deducción legal. Esta tesis ha sido
sostenida en otras oportunidades por esta Corporación, y se ha reiterado en las
consideraciones de la presente sentencia, en el sentido que la referida omisión por
parte de la administración no impide el reconocimiento de dichos conceptos para
efectos pensionales, toda vez que aquellos pueden ser descontados por la entidad
cuando se haga el reconocimiento prestacional.

Así las cosas, el proveído impugnado, que accedió a las súplicas de la demanda,
será revocado parcialmente en cuanto ordenó la inclusión de la bonificación por
recreación como factor base de liquidación de la pensión que devenga el actor y
será confirmado en lo demás, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva
de esta sentencia.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la Ley,

FALLA

Revócase parcialmente la sentencia de 14 de mayo de 2008, proferida por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que
declaró no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada y
accedió a las súplicas de la demanda incoada por Luis Mario Velandia contra la
Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, en cuanto ordenó la reliquidación
de la pensión del actor con inclusión de la bonificación por recreación.

En su lugar,

Niégase la inclusión del mencionado concepto, de conformidad con lo expuesto

en la parte motiva de esta providencia.

Confírmase en lo demás la decisión de primera instancia.

Cópiese, notifíquese, publíquese en los anales del Consejo de Estado y
devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ GERARDO ARENAS

MONSALVE
Salva voto

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS

RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO VÍCTOR HERNANDO ALVARADO

ARDILA
SALVAMENTO DE VOTO

PENSION DE JUBILACION – Régimen de transición de la Ley 100 de 1993.

Factores. Taxatividad

Si los factores que deben ser considerados para efectos pensionales son los
señalados por la ley, sobre los cuales es imperativo el descuento por aportes,
como quedó establecido, ningún factor diferente puede válidamente incluirse en la
liquidación de la pensión. Lo dispuesto en las Leyes 33 y 62 de 1985 no tiene otro
alcance distinto al de imponer a las entidades la obligación de cancelar los
respectivos aportes sobre los rubros constitutivos de factor pensional y no abrir la
posibilidad de incluir diferentes factores a los que taxativamente dispuso la norma
porque, de lo contrario, sería quitarle el efecto útil al listado que dedicadamente
estableció el legislador para la liquidación de pensiones de los entonces
empleados oficiales.

FUENTE FORMAL: LEY 33 DE 1985 – ARTICULO 3 / LEY 62 DE 1985 –

ARTICULO 1

PENSION DE JUBILACION – Interpretación taxativa. Principio de igualdad.

Principio de la realidad sobre las formalidades. Principio de favorabilidad

No comparto el argumento de la mayoría de la Sala respecto de la no taxatividad

de factores con base en los principios de “igualdad material, primacía de la
realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral” porque de lo
que se trata es de aplicar la norma anterior que corresponda antes de la entrada
en vigencia del Sistema General de Pensiones para efectos de determinar la edad,
el tiempo de servicios o cotizaciones y el monto de la pensión y no la norma que
resulte ser más favorable a quien se va a pensionar. Tampoco comparto la
consideración de criterios de igualdad, porque cada régimen pensional tiene sus
propias reglas sobre los factores de liquidación, de modo que no es posible
unificarlos por razones de igualdad. El principio de favorabilidad tampoco es aquí
aplicable porque éste supone elegir entre dos normas potencialmente aplicables,
mientras que en el régimen de transición la norma aplicable sólo puede ser la
inmediatamente anterior y sólo esa, por cuanto la persona que se va a pensionar y
que cumpla alguna de las condiciones del inciso primero del artículo 36 de la Ley
100 de 1993 no puede escoger entre esta ley y el régimen anterior, pues dicho
artículo es claro al señalar que los presupuestos de edad para acceder a la
pensión, el tiempo de servicios o semanas cotizadas y el monto de la pensión de
vejez “será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados”.
Por ello, sobre la base del artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, no puede
concluirse que los factores enlistados en una norma son meramente enunciativos
ya que aunque éste incluye un mayor número de conceptos salariales a tener en
cuenta para conformar el ingreso base de liquidación, de la redacción del mismo
tampoco se deduce que se deba incluir todo lo devengado por el trabajador. 5.) No
se comparte tampoco la tesis de que la taxatividad trae como consecuencia la
regresividad en los derechos sociales de los ciudadanos, ya que el principio de
progresividad se predica en relación con los cambios legislativos hacia delante y
no para interpretar regímenes de transición, vale decir, aplicación de normas
anteriores.

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Radicación número: 25000-23-25-000-2006-07509-01(0112-09)

Actor: LUIS MARIO VELANDIA

De manera respetuosa presento mi inconformidad con la decisión adoptada por la

mayoría de la Sala de Sección en sentencia de agosto 4 de 2010 dentro del
expediente de la referencia, al concluir que los factores de liquidación de las
pensiones de jubilación relacionados en el artículo 3o de la Ley 33 de 1985,
modificado por el artículo 1o de la Ley 62 del mismo año “sólo se señalaron a título
ilustrativo” y, por tanto, al momento de efectuar el reconocimiento pensional se
deben incluir además aquellos “que se cancelen de manera habitual como
retribución directa del servicio”.

Las razones que me llevan a disentir de la Sala son las siguientes:

1.) Como se expuso en la decisión de la que me aparto, la Sección Segunda, a

través de los años, no ha tenido una posición uniforme en torno a la taxatividad de
los factores incluidos en las Leyes 33 y 62 de 1985. Sin embargo, se encuentra
que en múltiples casos se dispuso la aplicación de dicha taxatividad sin
consideración a los demás conceptos salariales que hubieran sido devengados
por el trabajador en el último año de servicios.
En efecto, en sentencia de 28 de octubre de 199318, la Sección manifestó que la
Ley 33 de 1985 “(…) señaló los factores que debían tenerse en cuenta en la
determinación de la base de liquidación de los aportes (Art. 3o.) prescripción que
luego fue modificada por el artículo 1o de la ley 62 del mismo año, con lo cual
quedó derogado el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978”.

Asimismo aclaró que lo anterior no resulta aplicable a los funcionarios y

empleados de la rama jurisdiccional y del ministerio público que por un lapso de
diez años o más hubieren laborado en dichas entidades, “pues teniendo entonces
éstos un régimen especial, continúan con el derecho de disfrutar de una pensión
igual, al ‘75% de la asignación mensual mas elevada que hubiere devengado en el
último año de servicios’ en las citadas actividades”.

Más adelante, en sentencia del 4 de noviembre de 2004, radicación número: 25000-23-

25-000-1999-5763-01(3204-02). Consejero ponente: Tarsicio Cáceres Toro, se dispuso
expresamente que no pueden incluirse “la prima de vacaciones, la prima de navidad, la
prima de servicios, ni el quinquenio, por cuanto estos últimos no se consideran
factores pensionales a la luz de lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985
(régimen general). Se anota que estos factores han sido computados pero en regímenes
pensionales especiales cuando ellos lo permiten”.

Con ponencia del mismo Consejero19 la Sala de la Sección Segunda unificó

la jurisprudencia exponiendo:

“Para la Sala es claro que si los factores que han de ser considerados para
efectos pensionales son los señalados por la ley, sobre los cuales es imperativo
el descuento por aportes, como quedó establecido NINGUN FACTOR
DIFERENTE PUEDE SER VALIDAMENTE INCLUIDO, aun cuando el mismo
haya sido objeto de idéntica gabela, pues esta circunstancia no es presupuesto
alguno de legalidad.
En este orden de ideas, concluye la Sala que tuvo razón la entidad demandada
al NEGAR LA INCLUSIÓN DE VIATICOS como factor para el cómputo de la
pensión de jubilación” (el resaltado y las mayúsculas son propias del texto).

En sentencia del 20 de septiembre 2007, radicación número: 08001-23-31-

000-2000-01858-01(7873-05) C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, se aclara
que cuando no se tengan quince años de servicio al momento de la entrada

18
Consejo de Estado, Sección Segunda. Rad. No. 5244. C.P.: Dolly Pedraza de Arenas.
19
Sent. del 14 de agosto de 2003. Rad. No.: 1782-00.
 en vigencia de la Ley 33/85, “el régimen aplicable al actor para efectos de la
edad, monto y factores salariales para determinar su pensión de jubilación
es la Ley 33 de 1985. Así pues, en lo que respecta al tema objeto de debate,
es decir, los factores a tener en cuenta para determinar la base de
liquidación de la pensión de jubilación, la Ley 33 de 1985 en su artículo 3
previó como factores la asignación básica, gastos de representación, prima
técnica, dominicales y feriados, horas extras, bonificación por servicios
prestados, y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días
de descanso obligatorio. A su turno, el artículo 1 Ley 62 de 1985 agregó a
dichos factores, las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación. De
la normativa transcrita, la Sala encuentra que las primas de navidad y
exclusividad reclamadas en la demanda, no se encuentran en el listado
taxativo del régimen de la Ley 33 como factores a tener en cuenta para
liquidar la pensión de jubilación. Por consiguiente, dichas primas no
podían ser objeto de la base de liquidación del actor, tal como lo expresaron
los actos acusados” (se destaca).

Por otra parte, también se ha expuesto en esta Sección que es importante

considerar una situación especial sobre los factores que integran la pensión
de jubilación. Se trata de aplicar la regla para liquidar el derecho pensional
de quienes están cobijados por el régimen de transición contenida en el
inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, po r considerarla más
favorable en función de los conceptos que integrarían el cálculo pensional,
con el promedio de lo allí ordenado bajo el término de “lo devengado” que
involucra no sólo los factores salariales definidos por el legislador o el
gobierno sino todas las demás sumas percibidas por el empleado desde la
entrada en vigencia de la Ley 100 hasta la consolidación de su status
pensional, como las primas de navidad, de servicios, de vacaciones y el
auxilio de transporte, entre otros, pero no solamente las del último año de
servicios20.

En providencia dictada el 14 de noviembre de 2002,21 se concluyó que los

factores salariales enlistados en el artículo 1° de l Decreto 1158 de 1994 no
resultaban aplicables a las pensiones cobijadas por el régimen de
transición, salvo que los mismos constituyan una condición más beneficiosa
para el pensionado, en aplicación de lo dispuesto en el inciso 3° del artículo

20
Sentencias del 4 de septiembre de 2003 y 15 y 22 de febrero de 2007 bajo los Radicados Nos. 3636-02,
4193-04 y 3110-05, respectivamente.
21
Consejo de Estado. Rad. No. 3534-00. C.P. Jesús María Lemos Bustamante.
36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto el régimen de transición implica la
observancia del régimen anterior aun para los factores de liquidación
pensional, por ser ésta su naturaleza.

De acuerdo con lo anterior, la hipótesis de la taxatividad de los factores de

liquidación pensional de las Leyes 33 y 62 de 1985 ha sido estudiada y acogida
por la Sección desde tiempo atrás y, se ha llegado a concluir que no es posible
jurídicamente ampliar el listado previsto legalmente con todo lo devengado en el
último año de servicios. Por excepción, cuando por criterios de favorabilidad
resulta aplicable lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
se incluye lo devengado pero durante todo el tiempo que le hiciere falta al afiliado
para adquirir su derecho pensional.

2.) El criterio de la taxatividad de los factores de liquidación de la pensión

dispuesto en las Leyes 33 y 62 de 1985 se ha mantenido en las decisiones de la
Subsección con ponencia del suscrito, desde la sentencia del 6 de agosto de
2008, rad. 0640-08 (citada en la providencia de la cual me aparto), oportunidad en
la cual se expuso que no es posible aplicar otros factores pese a que sobre ellos
se hayan hecho descuentos por aportes, porque si bien no se desconoce que
dichas normas previeron que “En todo caso las pensiones de los empleados
oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que
hayan servido de base para calcular los aportes”, tal expresión debe leerse bajo el
entendido de que es obligación de las Cajas de Previsión hacer los descuentos
por aportes pero sólo sobre los factores taxativamente señalados para
construir la pensión del afiliado, sin que ello implique abrir un abanico de
factores que eventualmente puedan constituirse como base para liquidar la
pensión.

Adicionalmente, si los factores que deben ser considerados para efectos

pensionales son los señalados por la ley, sobre los cuales es imperativo el
descuento por aportes, como quedó establecido, ningún factor diferente puede
válidamente incluirse en la liquidación de la pensión. Lo dispuesto en las Leyes 33
y 62 de 1985 no tiene otro alcance distinto al de imponer a las entidades la
obligación de cancelar los respectivos aportes sobre los rubros constitutivos de
factor pensional y no abrir la posibilidad de incluir diferentes factores a los que
taxativamente dispuso la norma porque, de lo contrario, sería quitarle el efecto útil
al listado que dedicadamente estableció el legislador para la liquidación de
pensiones de los entonces empleados oficiales.
Así las cosas, si la caja de previsión social realizó descuentos sobre factores que
no se encuentran en las precitadas leyes, dichos valores deben ser reembolsados
al pensionado pues, aceptar lo contrario, sería consentir un enriquecimiento sin
justa causa por parte de la Administración, situación que contraría los principios de
equidad y proporcionalidad propios del sistema de seguridad social pensional.

3.) No comparto el argumento de la mayoría de la Sala respecto de la no

taxatividad de factores con base en los principios de “igualdad material, primacía
de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral” porque de
lo que se trata es de aplicar la norma anterior que corresponda antes de la entrada
en vigencia del Sistema General de Pensiones para efectos de determinar la edad,
el tiempo de servicios o cotizaciones y el monto de la pensión y no la norma que
resulte ser más favorable a quien se va a pensionar. Tampoco comparto la
consideración de criterios de igualdad, porque cada régimen pensional tiene sus
propias reglas sobre los factores de liquidación, de modo que no es posible
unificarlos por razones de igualdad.

El principio de favorabilidad tampoco es aquí aplicable porque éste supone elegir

entre dos normas potencialmente aplicables, mientras que en el régimen de
transición la norma aplicable sólo puede ser la inmediatamente anterior y sólo esa,
por cuanto la persona que se va a pensionar y que cumpla alguna de las
condiciones del inciso primero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no puede
escoger entre esta ley y el régimen anterior, pues dicho artículo es claro al señalar
que los presupuestos de edad para acceder a la pensión, el tiempo de servicios o
semanas cotizadas y el monto de la pensión de vejez “será la establecida en el
régimen anterior al cual se encuentren afiliados”.

4.) Se argumenta también en el fallo del cual me aparto la consonancia con la

sentencia de 9 de julio de 2009 respecto a la interpretación del artículo 45 del
Decreto 1045 de 1978. Sobre el particular estimo que en ese evento se trató un
caso distinto como fue la aplicación del régimen de transición que contempla la
Ley 33 de 1985 que, en el sentir de la mayoría de la Sala, remite a la Ley 6 de
1945, norma que sí dispone de manera expresa que la pensión de jubilación se
conformará con “(…) el promedio de sueldos o jornales devengados (…)”.

Se citó también en el mismo sentido la sentencia 0525-2009 que se refiere

igualmente a una situación diferente a la discutida, como fue la de un servidor de
la Registraduría Nacional del Estado Civil que gozaba de un régimen especial en
materia de pensiones (Decreto 603 de 1977) y, que por consiguiente, queda
excluido de la aplicación de la Ley 33 de 1995 por expresa disposición del inciso
2º de su artículo 1º.

Por ello, sobre la base del artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, no puede
concluirse que los factores enlistados en una norma son meramente enunciativos
ya que aunque éste incluye un mayor número de conceptos salariales a tener en
cuenta para conformar el ingreso base de liquidación, de la redacción del mismo
tampoco se deduce que se deba incluir todo lo devengado por el trabajador.

5.) No se comparte tampoco la tesis de que la taxatividad trae como consecuencia

la regresividad en los derechos sociales de los ciudadanos, ya que el principio de
progresividad se predica en relación con los cambios legislativos hacia delante y
no para interpretar regímenes de transición, vale decir, aplicación de normas
anteriores.

Como ya lo he dicho otras veces, en materia pensional, mientras más atrás en el

tiempo se busque la norma aplicable, más favorable resulta a los intereses del
pensionado y por ello, los requisitos para acceder a la prestación económica
derivada de la vejez son cada vez mayores haciendo que su disfrute sea más
difícil sin que ello signifique, prima facie, que se disminuyan los logros alcanzados
en materia de derechos sociales. Precisamente con el fin de garantizar la
progresividad de los derechos sociales en materia de seguridad social, se prevén
los regímenes de transición, que le permiten al legislador salvaguardar incluso las
expectativas legítimas de las personas que están próximas a pensionarse porque
han cumplido determinada edad o tiempo de servicios, lo que corresponde a una
política social que se adecua a los artículos 25 y 48 Superiores.

Éstas son, en síntesis, las razones que me llevan a disentir de la sentencia de la

referencia.

GERARDO ARENAS MONSALVE