1

en foco
educación

La toma de decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP

Gregory Elacqua
Ursula Mosqueira
Humberto Santos

1
Introducción

Existe amplia evidencia de que el nivel socioeconómico de los estudiantes es

uno de los principales determinantes de los resultados educacionales, tanto a nivel
individual como de establecimientos. 1 Visto de otra forma, el costo de alcanzar un
mismo resultado es mayor para un alumno de nivel socioeconómico más bajo. 2 La Ley
de Subvención Preferencial (SEP), que entrega recursos diferenciados según el nivel
socioeconómico del alumno, es una corrección al antiguo esquema parejo de subvención
existente en Chile, el cual creaba implícitamente incentivos a la selección de alumnos de
mayor nivel socioeconómico debido a que cuesta menos educarlos.
Uno de los aspectos claves de esta ley -a diferencia de la mayor parte de los
programas y reformas que se han implementado en el sistema educacional chileno- es la
entrega de recursos adicionales condicionada a una serie de exigencias que implican
costos para los establecimientos. La existencia de dichos costos asociados a la entrega
de recursos, sumada a la voluntariedad de la entrada, genera un proceso en el cual cada
sostenedor evalúa los costos y beneficios asociados a la participación en la SEP y tras
esta evaluación decide si se suma o no al sistema.
El objetivo del presente documento es establecer un esquema de análisis de la
decisión de un sostenedor basado en la estructura de beneficios y costos que impone la
Ley SEP y, posteriormente, contrastar las predicciones de dicho modelo con los
resultados efectivos observados. Este análisis es importante por dos razones
fundamentales. En primer lugar y en la medida que ciertos establecimientos decidan no
entrar, un número de alumnos prioritarios, los cuales la ley ha definido como “alumnos
para quienes la situación socioeconómica de sus hogares dificulte sus posibilidades de
enfrentar el proceso educativo”, pueden quedar fuera de la cobertura de la SEP. Por lo
tanto, entender las razones que podrían aducir dichos establecimientos para no ingresar
es relevante para realizar los ajustes necesarios en la implementación de la ley, de forma
de evitar que los alumnos prioritarios queden sin cobertura. En segundo lugar, el
proceso de decisión de los sostenedores puede revelar información acerca de sus
características, si comparamos colegios participantes y no participantes en la SEP.
Dicha información puede servir como guía para el diseño de futuras políticas
educacionales, entregando señales claras sobre aspectos críticos que dificultan el
proceso educativo al interior de las escuelas.
El documento está organizado como sigue. En la primera sección se describen
las características principales de la Ley SEP y se introduce el esquema de decisión
costo-beneficio enfrentado por el sostenedor. En la segunda, se contrastan las
predicciones de nuestro modelo con las tasas efectivas de participación de
establecimientos en la Ley SEP. Finalmente, en la tercera sección se presentan las
conclusiones de esta investigación.

1
Ver Rothstein (2004) para un resumen de la literatura sobre el efecto del nivel socioeconómico en el
rendimiento escolar en países industrializados. También ver Burtless (1996). Ver Baker et al. (2002) y
Heyneman y Loxley (1983) para un análisis del efecto en países en vías de desarrollo.
2
La socióloga Annette Lareau (2000 y 2003) explora las diferencias entre familias de nivel social bajo y
alto que ayudan a entender la brecha en rendimiento. Ver Brunner y Elacqua (2003) para acceder a un
resumen de la literatura sobre este tema.

2
La Ley SEP

La SEP en el contexto de las políticas educativas chilenas

Luego del retorno de la democracia, en Chile las políticas educativas se han

enfocado en mejorar la calidad y la equidad a través de reformas curriculares y una
mayor inversión en salarios de profesores, textos, infraestructura, jornada escolar
completa y el acceso a tecnología informática en todos los colegios del país (Cox,
2003). Existe un relativo consenso con respecto al éxito de estas reformas en cuanto al
logro de una mayor cobertura en la provisión de educación –especialmente para
alumnos de bajo nivel socioeconómico en educación pre-escolar y media— y en
mejorar la calidad de la infraestructura escolar. Además, tres de cada cuatro colegios
subvencionados han logrado implementar la Jornada Escolar Completa y los salarios
docentes han experimentado un aumento importante. 3 Adicionalmente, las encuestas de
opinión pública han demostrado altos niveles de satisfacción de los apoderados con la
calidad de la educación que ofrecen las escuelas de sus hijos (Fundación Futuro, 2005).
Sin embargo, pese a que el gasto en Educación se multiplicó por 4 desde 1990,
no ha habido mejoras significativas en el aprendizaje de los alumnos. Si bien el
desempeño de los estudiantes en Chile es uno de los mejores en América Latina, todavía
está muy por debajo de los países de la OCDE y de países emergentes de Asia y Europa
del Este. Según la prueba PISA, el 5% de los alumnos de 15 años en Chile obtienen
resultados sobre la mediana de la OCDE en lenguaje y se observan tendencias similares
en matemática, ciencia y educación cívica. Pese a un leve aumento en los puntajes de
lenguaje del 2008, los resultados en la prueba SIMCE siguen estancados desde 1997.
A esto se suman las importantes brechas en los resultados SIMCE por nivel
socioeconómico y dependencia: los menores puntajes se concentran en los niveles
socioeconómicos más bajos y en los establecimientos municipales. A ello se agrega que
las escuelas están cada vez más segregadas por nivel socioeconómico. Los alumnos que
asisten a establecimientos particulares, en promedio, provienen de familias que tienen
mayores ingresos y nivel educacional que los estudiantes matriculados en escuelas
municipales (ver gráfico 1). 4

3
Los salarios reales aumentaron en un 156%, se incrementó el número de postulantes en las facultades de
Educación y los puntajes en la PSU subieron un 16% (Vegas, 2007).
4
Estos factores, entre otros, motivaron “La Revolución de los Pingüinos”, la protesta más importante
desde el retorno de la democracia. Las manifestaciones empezaron en mayo de 2006, tres meses después
de que la Presidenta Bachelet asumiera el mando. Más de 100.000 estudiantes salieron a las calles y se
tomaron cientos de escuelas a lo largo de Chile.

3
 G ráfico 1. S egregación E s colar 2008
Dis tribuc ión de E s tablec imientos s egún G rupo S oc ioec onómic o
100%
90%
80%
P a rticula r P a g a do
70%
60% P a rticula r
50% S ubvenciona do
Municipa l
40%
30%
20%
10%
0%
B ajo Medio Medio Medio A lto
Fuente: Elaborac ión Propia en bas e a datos MINEDUC
B ajo A lto

La Ley Subvención Escolar Preferencial —introducida al Congreso por el

Presidente Lagos y promulgada e implementada por el gobierno de la Presidenta
Bachelet— se inserta dentro de este escenario donde ya se anunciaban algunos
obstáculos que resolver 5: el sistema de subvención pareja no diferenciaba por nivel
socioeconómico de los alumnos (sólo por tipo de estudiante 6, ubicación geográfica 7,
niveles educacionales y educación especial), se entregaban recursos por asistencia y no
por resultados, y se creaban incentivos para que los colegios seleccionaran a alumnos
menos costosos de educar.

Componentes principales de la ley

Respondiendo a este contexto, la Ley SEP introduce varios componentes nuevos

al sistema educacional chileno con el propósito de reducir la brecha de resultados
educacionales y mejorar la integración de los alumnos más vulnerables del país: crea un
sistema de subvención diferenciada orientado a favorecer a los alumnos más vulnerables
—complementando así la subvención pareja— e introduce nuevas exigencias a las
escuelas. Para recibir la subvención adicional los sostenedores se comprometen a
cumplir con exigencias relacionadas con la obtención de mejores resultados, con el uso
de sus recursos y con la no selección de alumnos bajo ningún criterio, sea éste
socioeconómico, académico o de cualquier otro tipo. Además, debe elaborar un Plan de
Mejoramiento Educativo (PME), fijando metas y acciones a implementar durante un
plazo de 4 años con el propósito de fortalecer sus resultados académicos.
El sistema de accountability creado por esta ley establece que el Ministerio de
Educación (Mineduc) provee asistencia y ejerce control sobre las escuelas dependiendo
de las capacidades que éstas demuestren. Para eso el Mineduc establece una
clasificación que asigna a las escuelas una categoría según sus resultados académicos Y
otros indicadores del funcionamiento escolar.

5
Una discusión más detallada de este punto se encuentra en Mizala (2007). “La Subvención
¨Preferencial”; en J.J. Brunner y C. Peña (eds). La Reforma al Sistema Escolar: Aportes al debate.
Universidad Diego Portales y Universidad Adolfo Ibáñez. Santiago, Chile.
6
Nivel educativo, el tipo o modalidad de educación, si es diurna o vespertina y de acuerdo a si el
establecimiento está o no en régimen de jornada completa (Montt et al. 2006)
7
Distancia de la región central y el factor de ruralidad aplicable (Montt et al., 2006)

4
 Asimismo, la ley identifica al grupo de alumnos más vulnerables al que se
orienta la subvención, denominándolos “alumnos prioritarios”. Esta nomenclatura
resulta importante para entender los dos criterios de asignación de la subvención
preferencial, que se calcula según el número de estudiantes prioritarios y su
concentración en un establecimiento.
Si bien la subvención se entrega por cada alumno prioritario, es importante
recalcar que son las escuelas quienes administran estos recursos y se encargan de
implementar reformas orientadas a mejorar los aprendizajes, tanto de los alumnos
prioritarios como de todos los estudiantes matriculados en un establecimiento.

Quiénes son los alumnos prioritarios

Como señalamos anteriormente, la Ley SEP identifica a los alumnos más

vulnerables del país como “alumnos prioritarios”, definiéndolos como aquellos “a
quienes la situación socioeconómica de sus hogares dificulte sus posibilidades de
enfrentar el proceso educativo”. 8 Para el año 2008 esta definición incluyó a alumnos de
primer y segundo Nivel de Transición (Pre-kínder y Kínder) hasta 4° básico. En
consecuencia, el análisis que presentamos considera solamente dichos niveles, debido a
que usamos datos correspondientes a 2008. 9
Un alumno puede ser clasificado como prioritario si: forma parte de una familia
en el sistema Chile Solidario, 10 pertenece al tercio más vulnerable de familias que
cuenten con caracterización socioeconómica de su hogar (familias identificadas como
indigentes por la Ficha de Protección Social) o sus padres o apoderados están en el
tramo A del Fondo Nacional de Salud (FONASA). 11 En caso de no aplicar ninguna de
las anteriores, se consideran los ingresos familiares del hogar, la escolaridad de la madre
(en su defecto, la del padre o apoderado con quien viva el alumno), la condición de
ruralidad del hogar y el grado de pobreza de la comuna donde resida el alumno. 12

Clasificación de escuelas

El Mineduc realiza una clasificación de escuelas con el propósito de establecer

exigencias diferenciadas según el desempeño de éstas. Las tres categorías son:
Establecimientos Autónomos, Establecimientos Emergentes y Establecimientos En
Recuperación. Cabe señalar que al momento de suscribir el Convenio de Igualdad de
Oportunidades y Excelencia Académica, que permite la entrada a la SEP, todos los
establecimientos son clasificados solamente en dos categorías: Autónomo o Emergente.
La categoría En Recuperación entrará en efecto tras la realización de evaluaciones

8
Artículo 2 de la Ley 20.248, que establece la Subvención Escolar Preferencial.
9
La ley contempla la incorporación de un nivel de enseñanza por año hasta cubrir toda la Enseñanza
Básica.
10
Chile Solidario es un sistema de protección social creado en el año 2002 que atiende familias, personas
y territorios en situación de vulnerabilidad. Es parte de la estrategia gubernamental para la superación de
la extrema pobreza implementado por el gobierno de Lagos y continuado por el de Bachelet
(http://www.chilesolidario.gov.cl)
11
FONASA (Fondo Nacional de Salud) es el organismo público que da cobertura de atención en salud
con financiamiento del Estado a personas que no pueden cotizar el 7% de sus ingresos. El Tramo A
comprende a personas carentes de recursos o indigentes, personas que reciben pensiones asistenciales
(PASIS), personas que reciben Subsidio Único Familiar (SUF), mujeres embarazadas hasta el sexto mes,
niños hasta los 6 años de edad y menores internos en establecimientos del Servicio Nacional de Menores
(SENAME). (http://www.fonasa.cl)
12
Artículo 2 de la Ley 20.248, que establece la Subvención Escolar Preferencial.

5
posteriores y se usará para clasificar a los colegios Emergentes que no hayan cumplido
con sus compromisos. 13 A continuación hacemos una breve descripción de cada una de
las categorías 14:

- Escuelas Autónomas: Son aquellas con buenos resultados en la prueba SIMCE en las
tres últimas mediciones dentro de su grupo socioeconómico. Su puntaje promedio en el
SIMCE de 4° básico debe estar por sobre la mediana de su mismo grupo
socioeconómico. Además, se consideran indicadores complementarios como la
retención y aprobación de alumnos, la integración de la comunidad en el proyecto
educativo y procesos de evaluación docente.

- Escuelas Emergentes: Son aquellas que no muestran sistemáticamente buenos

resultados en la prueba SIMCE. Tienen un puntaje SIMCE promedio por debajo de la
mediana de su mismo grupo socioeconómico. No cumplen los requisitos para ser
Autónomas.

- Escuelas En Recuperación: Son aquellas que obtienen resultados reiteradamente

deficientes en la prueba SIMCE en al menos 2 mediciones. Deben tener un puntaje
promedio inferior a 220 puntos y la proporción de alumnos sobre 250 puntos es menor
al 20%.

Esquema de decisión del sostenedor: ¿Entrar a la Subvención Preferencial?

Los supuestos del modelo costo-beneficio

A diferencia de otras reformas educativas que han otorgado beneficios de

manera uniforme a todos los establecimientos que reciben financiamiento del Estado, el
ingreso al sistema de Subvención Escolar Preferencial se ha caracterizado por su
voluntariedad. Éste es un componente novedoso que nos permite analizar el proceso de
decisión por el que atraviesa un sostenedor para evaluar la entrada al sistema SEP.
Para ello, proponemos un esquema de la decisión que enfrenta un sostenedor de
un establecimiento subvencionado, sea éste municipal o particular subvencionado. Se
supone que el sostenedor evalúa los beneficios y los costos cuando determina si entra o
no al sistema de Subvención Escolar Preferencial. Suponemos que enfrentados a esta
decisión y teniendo acceso a la información que les permita conocer los costos y
beneficios de entrar al sistema SEP, los sostenedores que perciban costos mayores a los
beneficios decidirán no entrar en el sistema. Aquellos que perciban mayores costos que
beneficios decidirán lo contrario.
Preliminarmente, podemos corroborar este supuesto con la respuesta efectiva
que han tenido los sostenedores: de los 8.281 establecimientos potenciales a entrar a la
SEP, 1.289 tomaron la decisión de no participar. 15

13
Al momento de clasificar a las escuelas, participen o no en la SEP, se identificará a los colegios con
resultados reiteradamente deficientes como Escuelas con Necesidades de Medidas Especiales. Si luego de
2 años estas escuelas permanecen en la misma categoría perderán toda subvención hasta que decidan
adoptar las medidas de la Ley SEP, pasando automáticamente a la categoría En Recuperación.
14
Según el Artículo 9 y el Artículo Transitorio Primero de la Ley 20.248 que establece la Subvención
Escolar Preferencial.
15
Además, reconocemos que como en toda aproximación teórica a la realidad este marco analítico
destaca ciertos elementos e invisibiliza otros. Por ejemplo, esta perspectiva no incorpora aspectos

6
Beneficios de entrar a la Subvención Escolar Preferencial

Los beneficios de entrar al sistema SEP son de fácil cuantificación, a diferencia

de los costos que presentaremos más adelante. Las ventajas corresponden a la
subvención adicional que se entrega a la escuela según dos criterios: el número de
alumnos prioritarios y la concentración de éstos. Cabe señalar que si bien ambos son los
criterios principales para calcular la subvención preferencial, es la escuela quien recibe
dicha subvención y se encarga de administrarla.
La subvención preferencial por alumno prioritario es de $23.388 16 pesos
mensuales y se entrega por cada alumno prioritario matriculado en el establecimiento.17
Además, se otorga un monto adicional por estudiante según la concentración de
alumnos prioritarios que tenga el colegio, que puede ir desde $1.637 a $4.209 pesos.
Considerando ambas subvenciones, este aumento resulta significativo con respecto a la
subvención base (correspondiente a enseñanza básica con jornada escolar completa),
incrementando la subvención total para un alumno prioritario en al menos un 51%. La
Tabla 1 muestra un desglose de los componentes de estas subvenciones y permite
realizar una comparación entre la subvención recibida por un alumno prioritario
matriculado en una escuela SEP y uno matriculado en una escuela no SEP (equivalente
a un alumno no prioritario matriculado en cualquier escuela).

Tabla 1. Comparación de Subvención SEP con Subvención Base

Subvención Subvención Subvención Porcentaje Total

actual* Escolar por adicional subvención
Preferencial concentración por recibida
por cada de alumnos concepto por
alumno prioritarios de Ley alumno
prioritario SEP

Alumno no
prioritario $ 46.008 $ 46.008
Menos de
15%
alumnos
prioritarios $ 46.008 $ 23.388 $0 50,8% $ 69.397
15% - 30%
Alumno
alumnos
prioritario en
prioritarios $ 46.008 $ 23.388 $ 1.637 54,4% $ 71.034
establecimie
30% - 45%
nto con:
alumnos
prioritarios $ 46.008 $ 23.388 $ 2.807 56,9% $ 72.203
45% - 60%
alumnos
prioritarios $ 46.008 $ 23.388 $ 3.742 59,0% $ 73.139

culturales o matices contextuales, los que sí podría considerar un enfoque complementario para entender
el mismo objeto de estudio.
16
Se calcula el valor de la subvención en base a la Unidad de Subvención Educacional (USE), que desde
diciembre de 2008 equivale a $16.705.
17
Además esta subvención se calcula según la asistencia promedio del establecimiento.

7
 Más de 60%
alumnos
prioritarios $ 46.008 $ 23.388 $ 4.210 60,0% $ 73.607
* Subvención base para alumno en Enseñanza General Básica (1° a 6° básico) con Jornada
Escolar Completa. Se calcula en base a la Unidad de Subvención Escolar (USE), equivalente a
$16.705 desde diciembre de 2008.

Como se observa en la columna de subvención total recibida por estudiante, un alumno

prioritario en una escuela que no es SEP (equivalente a un alumno no prioritario
matriculado en cualquier escuela) recibe una subvención base de $46.008 pesos
mensuales. Si la escuela donde estudia el alumno prioritario entra al sistema SEP, recibe
una subvención de al menos $69.396 pesos.

Según los beneficios señalados, en términos de recursos adicionales por

estudiante prioritario, podemos predecir lo siguiente: los colegios con una mayor
matrícula de alumnos prioritarios entrarán a la SEP, ya que el beneficio total aumenta
linealmente con el número de prioritarios. Aunque el colegio tenga una alta
concentración de alumnos prioritarios, esto no afectará significativamente la cantidad de
recursos que obtendrá el colegio. Por ello, puede que los colegios con una alta
concentración de prioritarios, pero con un bajo número de alumnos decidan no entrar a
la SEP.

Costos de entrar a la Subvención Escolar Preferencial

Acorde al componente de responsabilidad introducido por la Ley SEP en el

sistema educativo chileno, un sostenedor que decida participar de esta subvención
enfrenta algunas exigencias. En el esquema de análisis que proponemos para
comprender la decisión de un sostenedor, hemos identificado estas exigencias como
costos que el sostenedor debe asumir a cambio de obtener ciertos beneficios. Los cinco
costos principales identificados son: 1) costo de clasificación, 2) costo de elaborar un
Plan de Mejoramiento Educativo (PME), 3) costo de la no selección, 4) costo de
eximir a los alumnos prioritarios del cobro de financiamiento compartido, y 5)
costo de rendir cuentas. Como señalamos anteriormente, estos costos no son de fácil
cuantificación, como sí son los beneficios, por lo que adoptamos una aproximación
descriptiva. A menudo, ellos involucran tiempo, esfuerzo y recursos que las escuelas
deben poner al servicio de las exigencias de la ley.

1) Costo de clasificación: Se refiere a los costos asociados a la clasificación que realiza

el Mineduc de las escuelas. Una vez que el establecimiento decide entrar en el sistema
SEP, esta clasificación es conocida por la comunidad y se transforma en una etiqueta
que identifica su estándar de calidad (costo de reputación). Si una escuela decide no
entrar a la SEP podrá conocer su clasificación y mantenerla en reserva, sin embargo, al
momento de firmar el convenio dicha clasificación debe ser informada a la comunidad
escolar 18.
Asociada a la clasificación de la escuela está la autonomía en el uso de recursos.
Los establecimientos Autónomos deben implementar ciertas mejoras educativas
utilizando los recursos SEP, procurando la retención de alumnos prioritarios y el logro

18
También está disponible en el sistema de información del Ministerio de Educación, www.infoescuela.cl

8
académico de todos los alumnos. 19 Si bien estos establecimientos deben utilizar la
subvención adicional para implementar acciones contempladas en esta ley, pueden
hacerlo con mayor flexibilidad y libertad. Sin embargo, los establecimientos
Emergentes tendrán que destinar la mitad de la subvención a la elaboración e
implementación de un Plan de Mejoramiento con exigencias más específicas que las que
deben cumplir los establecimientos Autónomos.
A su vez, la clasificación que se realiza de las escuelas involucra sanciones para
los establecimientos que bajan de categoría. Un establecimiento Autónomo es evaluado,
al menos, cada cuatro años por el Mineduc para ver el cumplimiento de sus metas. Si
esta evaluación demuestra que los establecimientos no han cumplido con las
obligaciones del Convenio y no se han obtenido los logros académicos correspondientes
a esta categoría, el establecimiento baja a la categoría de Emergente. Ello implica un
costo de reputación y de gestión, ya que tendrá menos autonomía en el uso de sus
recursos y se verá obligado a hacer un mayor esfuerzo para elaborar un Plan de
Mejoramiento más exigente.
Si un establecimiento pasa de Emergente a En Recuperación —lo cual puede
suceder tras haber estado como mínimo un año en el sistema si el establecimiento no ha
entregado un PME o no lo aplica— recibe mayor intervención y sufre un costo de
reputación. Toda la subvención debe destinarse a la elaboración e implementación de un
nuevo PME elaborado por un equipo tripartito, 20 que debe contener medidas de
reestructuración. Por otra parte, un establecimiento En Recuperación estará obligado a
lograr los estándares de un colegio Emergente en un plazo máximo de 4 años. 21 Si no lo
logra, el reconocimiento oficial del sostenedor podrá ser revocado y los alumnos serán
reubicados en otros establecimientos.
Según los costos de clasificación que hemos señalado, podemos predecir que
será más costoso ingresar al sistema SEP para aquellos colegios que tengan una buena
reputación en su comunidad, pero que clasifiquen como Emergentes. Estos
establecimientos preferirán no ingresar a la SEP, por lo menos hasta que sus resultados
objetivos le permitan ser Autónomos. Un ejemplo pueden ser los colegios emblemáticos
que ya tienen una tradición y una reputación conocida. Por otro lado, esperamos que
aquellos colegios que puedan caer en la categoría En Recuperación, luego de un corto
tiempo encontrarán costos más altos para entrar y preferirán no hacerlo hasta poder
mejorar sus resultados. Éstos pueden ser colegios con poca capacidad de gestión, muy
pequeños o que no estén en red y que tengan bajos resultados académicos. Es posible
que estos factores los lleven a tener bajas expectativas de poder implementar
exitosamente mejoras educativas dentro de un plazo de 4 años.

2) Costos de elaborar los Planes de Mejoramiento Educativo (PME): El PME es el

principal mecanismo creado por la Ley SEP para transformar la entrega de recursos en
mejoras educativas. Es el vehículo de reforma que interviene en las prácticas de los
colegios según sus capacidades y desempeño académico, lo cual se refleja en su
categoría de clasificación. Esta nomenclatura permite establecer exigencias
diferenciadas para las distintas categorías de colegios, donde los Autónomos enfrentan
menos exigencias que los Emergentes en la elaboración de su plan.
Elaborar un PME implica costos de gestión que el establecimiento debe asumir,
invirtiendo tiempo y esfuerzo de los directivos, de los profesores y miembros de la

19
Artículo 18 de la Ley 20.248, que establece la Subvención Escolar Preferencial.
20
Conformado por un representante del Mineduc, por el sostenedor o por un representante que éste
designe y por una persona o entidad externa con capacidad técnica sobre la materia.
21
Artículo 26 de la Ley 20.248 que establece la Subvención Escolar Preferencial.

9
comunidad escolar. Los colegios Autónomos, si bien están obligados a elaborar un plan,
enfrentan exigencias más flexibles: deben cumplir requisitos mínimos en el formato y
coherencia del plan y si bien el Mineduc lo valida. no lo evalúa según los mismos
criterios que el PME de un colegio Emergente.
Por el contrario, los establecimientos Emergentes deben incluir cuatro
componentes principales en su PME: un diagnóstico, definiciones de metas y acciones a
un año, definiciones de metas y acciones para el plazo de 4 años y un sistema de
monitoreo y evaluación. El Mineduc ha elaborado documentos especiales que explican
en detalle los requisitos y sugerencias para elaborar cada una de estas secciones 22,
información que debe ser incorporada por el colegio en este proceso.
A continuación resumimos en un cuadro los componentes y requisitos que deben
contener todos los PME elaborados por un colegio Emergente 23:

22
Esta información se encuentra en la página web http://www.planesdemejoramiento.cl, creada
especialmente para poner a disposición de los sostenedores información necesaria para la elaboración de
los Planes de Mejoramiento.
23
Mineduc, “Manual para la Elaboración del Plan de Mejoramiento Educativo”. Noviembre 2008. Se
pueden encontrar documentos adicionales sobre los Planes de Mejoramiento en
http://www.planesdemejoramiento.cl

10
Cuadro 1: Requisitos para la elaboración del Plan de Mejoramiento

• Establece una base para la fijación de metas y acciones

o Análisis de resultados SIMCE 2007 y anteriores
o Mediciones de velocidad y comprensión lectora
Diagnóstico o Evaluación aspectos de gestión institucional
o Evaluaciones iniciales en otros subsectores de
aprendizaje que el colegio quiera incorporar
• Determina subsectores de aprendizaje a trabajar en el PME
• Fijación de metas:
o Mejoramiento de las metas de aprendizaje para
distintos subsectores (velocidad y comprensión lectora)
o Otros subsectores de aprendizaje (Lenguaje y
Comunicación, Matemática o Ciencias)
• Determina acciones (orientadas a todos los alumnos,
especialmente a los prioritarios y los que tengan bajo
rendimiento):
o Medir avances de aprendizaje (metas anuales,
instrumentos de evaluación, modalidad de información
de resultados)
o Estrategias pedagógicas para mejorar resultados
Definiciones a un
o Planificación de clases y aprendizaje en subsectores
año
o Gestión docente en el aula
o Reforzamiento pedagógico (a alumnos con bajo
rendimiento, apoyo a alumnos con talentos especiales).
o Acercamiento y compromiso de padres con el
aprendizaje
o Mejoramiento de gestión institucional (gestión
curricular, liderazgo, convivencia escolar, gestión de
recursos)
• Determina responsables, tiempo y recursos para todas las
acciones propuestas (debe señalarse si son recursos propios,
de otros programas, aportes de gobiernos regionales, etc. o
derivados de la Ley SEP)
•Debe incluir aspectos señalados en la programación anual
•Determinar subsectores de aprendizaje que se incorporarán
progresivamente durante los 4 años
• Mineduc recomienda incluir:
o Metas SIMCE (mejorar SIMCE 2007 en los 2
Definiciones a 4 años subsectores más deficitarios en mediciones de 4° y 8°
básico)
o Mejorar en relación al propio desempeño, acercarse al
promedio nacional si está por debajo de él o mostrar
avance sostenido si está por encima de él (ver Tabla de
Puntajes SIMCE sugeridos)
• Debe hacer seguimiento a las metas establecidas en la
Sistema de
programación anual
seguimiento y
• Diseña indicadores de resultado y proceso
monitoreo
• Se transforma en mecanismo de información para la

11
 comunidad escolar y el Mineduc
Fuente: Elaboración propia a partir del documento “Manual para elaborar Planes de
Mejoramiento Educativo” del Mineduc.

Además, los colegios tienen la opción de acceder a asistencia técnica educativa

que obtienen del Mineduc o de agencias externas registradas en el Ministerio. Estas
agencias pueden prestar servicios para la elaboración de los PME, en los diagnósticos y
también en la implementación de los planes, participando del monitoreo y evaluación de
metas.
Un análisis preliminar de la lista de estas agencias técnicas educativas (ATEs),
nos muestra su concentración geográfica en la zona central del país: en la V, VIII y XIII
regiones. Existe una mayor oferta de éstas en las capitales regionales, ya que su
presencia se liga a las principales universidades del país. Esta fuerte centralización será,
probablemente, un problema para los establecimientos en las zonas extremas del país o
que estén alejadas de las capitales regionales. Por ejemplo, si bien un colegio en Calama
o en Punta Arenas puede acceder, en teoría, a la asistencia de una de estas agencias con
sede en Santiago, la lejanía puede transformarse en un impedimento para que se realice
la contratación. Claramente, los costos de traslado o llamados telefónicos dificultarán la
comunicación y trabajo conjunto entre el colegio y la agencia técnica.
Además, dentro de los lineamientos para elaborar los PME se sugieren metas en
los resultados SIMCE y en capacidad lectora. A partir de esto, identificamos un costo en
el logro de tales metas, pues para poder elaborar y cumplir con el PME el colegio debe
fijarse y alcanzar altas metas que pueden significar un desafío muy difícil de abordar.
En la siguiente tabla, mostramos las metas SIMCE que el Mineduc ha sugerido
para la elaboración de los PME según los puntajes iniciales de las escuelas:

Tabla 2: Puntajes SIMCE sugeridos

Puntaje % de Puntaje a Meta

inicial aumento lograr en desafiante o
SIMCE sugerido 4 años mayor
Lenguaje a la sugerida
180 22 220 230
220 14 251 270
240 14 274 290
250 12 280 300
280 7 300 310
290 7 310 320
Fuente:. “Manual para elaborar Planes de Mejoramiento Educativo” del Mineduc.

Como muestra la tabla, estas metas representan un aumento en los puntajes SIMCE
cercanos a una desviación estándar (50 puntos). Sin embargo, el cambio esperado
parece excesivamente alto a la luz de la experiencia internacional en evaluación de
programas educativos. Recogiendo evidencia de distintos países, se señala que un
aumento de apenas 0,1 a 0,2 desviaciones estándar ya puede ser considerado un
resultado muy significativo en la evaluación de un programa educativo (Bloom et al.,
2005). Esto se traduciría, para el caso de la prueba SIMCE, en un aumento de 5 a 10
puntos. Ello nos lleva a concluir que las metas sugeridas por el Mineduc han sido
fijadas según criterios muy ambiciosos y el no poder cumplirlas podría significar un
costo alto para las escuelas.

12
 Según los costos descritos, predecimos que los colegios más alejados de la zona
centro del país y ubicados en zonas rurales encontrarán mayores costos para contratar
ATEs y, con eso, mayores costos para elaborar el PME. También, los colegios con poca
capacidad de gestión que no cuenten con experiencia y con personal especializado en
tareas de este tipo tendrán que pagar un mayor costo al destinar tiempo de profesores o
directivos a ejercer esta labor, dejando de lado el resto de sus funciones educativas (alto
costo de oportunidad). Es posible que los establecimientos que tengan más dificultad
con estas funciones de gestión, sean aquellos que no pertenecen a ninguna organización
o red, o se sitúen en áreas rurales, ya que típicamente son de menor tamaño y se
encuentran alejados de otros colegios.

3) Costo de no selección: La Ley SEP exige a todos los sostenedores eliminar las
prácticas de selección, por criterios socioeconómicos o académicos de cualquier tipo. El
costo mayor que puede enfrentar un sostenedor por no seleccionar provendrá del cambio
demográfico que pueda experimentar su colegio si recibe más alumnos prioritarios. Los
alumnos de nivel socioeconómico bajo tienden a obtener puntajes menores en la prueba
SIMCE. Por tanto, una mayor matrícula prioritaria podría traducirse en una baja del
promedio SIMCE del colegio. A su vez, esto puede desencadenar un proceso con
diversas consecuencias. Si el colegio aceptara más alumnos prioritarios podría ser
estigmatizado socialmente y, así, pasar a ser conocido como un colegio con
concentración de alumnos pobres. Eventualmente, esto podría causar la fuga de padres
de nivel socioeconómico alto, deseando cambiarse de colegio por no querer un “efecto
pares” negativo para sus hijos. 24 O bien, la baja en la demanda – por la fuga de padres
no dispuestos a pagar el mismo precio por el cambio en el alumnado- generaría una
disminución en la mensualidad (financiamiento compartido) cobrada a los alumnos del
establecimiento.
Asimismo, el costo de no seleccionar se manifiesta en que el sostenedor pierde
la capacidad para elegir la composición social, económica, religiosa o académica de su
alumnado. Existen colegios que pertenecen a congregaciones religiosas con un proyecto
educativo marcado por valores confesionales. En este caso, el proyecto educativo puede
ser una forma de alinear los valores y creencias religiosas de los alumnos y padres con
la visión y misión del establecimiento. De manera similar, existen colegios con fuertes
criterios de selección según rendimiento académico, que constituyen una fuente
importante del éxito educativo del establecimiento. De acuerdo a estos costos,
predecimos que los colegios con criterios más rígidos de selección, sean estos valóricos
o académicos, experimentarán una mayor dificultad de dejar de seleccionar y por eso
tendrán menor probabilidad de entrar al sistema SEP.

4) Costos de no cobrar financiamiento compartido a alumnos prioritarios: El costo

principal que involucra el no cobro es dejar de percibir los ingresos provenientes del
pago de mensualidad de los alumnos prioritarios. Según esta tendencia, podemos
predecir que aquellos colegios que cobren una mayor mensualidad, que no sea
compensada por los recursos recibidos como subvención preferencial, decidirán no
entrar. Sin embargo, también podemos adelantar que este costo no debería ser muy alto,
por la existencia actual de becas, que —con anterioridad a la existencia de la
subvención preferencial— ya cubrían la mensualidad de los alumnos prioritarios.

24
Existe evidencia que en Chile el nivel social del alumnado es un factor que incide en la elección de
escuelas (Elacqua et al., 2006).

13
5) Costo de rendición de cuentas: Este costo implica la elaboración de un informe
anual sobre el uso de recursos percibidos como subvención preferencial y de todos los
ingresos y gastos públicos que tenga el establecimiento. 25 Los sostenedores de colegios
autónomos estarán obligados a mantener este estado anual a disposición del Mineduc,
mientras que los establecimientos emergentes o en recuperación estarán obligados a
enviárselo periódicamente.
Frente a esta exigencia podrían experimentar un costo más alto aquellos colegios
que, por la poca experiencia y necesidad de rendir cuentas, ejerzan prácticas irregulares
y no inviertan sus recursos con fines educativos. Además, los colegios con poca
capacidad de gestión, que no estén acostumbrados a mantener procesos de contabilidad
y que no tengan personal especializado para realizar esa función, pueden encontrar
mayor dificultad para transparentar su uso de recursos y, por tanto, predecimos que
tendrán menor probabilidad de participar.

¿Es consistente el modelo con las decisiones observadas?

El objetivo de esta sección es contrastar las predicciones del esquema de costos

y beneficios con los resultados observados de las decisiones de los sostenedores. Para
ello, en primer lugar se analiza la distribución de los estudiantes definidos por la ley
como prioritarios, de acuerdo a varias características asociadas a los establecimientos.
Posteriormente, se analizan los datos de participación, de forma de observar en qué
medida los sostenedores toman su decisión de entrada a la SEP, de acuerdo al esquema
planteado en la sección anterior.

Distribución de Alumnos Prioritarios

El análisis de la distribución de los alumnos prioritarios permitirá determinar en

qué tipos de establecimientos se concentran tales estudiantes y, por ende, aquellos que
más se espera entren en la Ley SEP. Por un lado, se estima que aquellos colegios con
mayor proporción de matrícula prioritaria tengan mayores incentivos a entrar a SEP,
dado el vínculo directo de la subvención con el número de alumnos prioritarios. Sin
embargo, al mismo tiempo, la distribución de estudiantes prioritarios entrega señales
acerca del grado de selección que ejercen los establecimientos. De esta forma, los
colegios con menor proporción de matrícula prioritaria son aquellos que pueden ejercer
mayor grado de selección de sus estudiantes y consistentemente aquellos para los cuales
el costo asociado a la no selección que impone SEP es mayor. Ambos efectos se
mueven en la misma dirección y deben ser considerados en forma conjunta al observar
los datos.
El análisis que sigue está restringido a establecimientos subvencionados con
matrícula entre el Nivel de Transición 1 (Pre kínder) y Cuarto Básico, el cual es el
grupo elegible para el pago de la SEP durante el año 2008. 26 Adicionalmente, se
eliminan a aquellos colegios que tienen sólo matrícula en el nivel prébasico.
Del total de la matrícula nacional en el nivel NT1-4°básico, el 39.8% es
clasificada como prioritaria, lo cual equivale a 459,198 estudiantes. La mayor parte de
ellos se concentra en el sector municipal, donde un 51.8% de la matrícula es prioritaria.
25
Artículo 32 de la Ley 20.248 que establece la Subvención Escolar Preferencial.
26
A partir del año 2009 se incorpora a los alumnos de quinto básico en el grupo elegible para el pago de
la subvención preferencial.

14
A pesar de que sólo un 28.6% de los estudiantes del sector particular subvencionado son
prioritarios, al interior de este sector existen diferencias importantes entre distintos tipos
de establecimientos.
En primer lugar, se desagrega el sector particular subvencionado siguiendo la
clasificación utilizada por Elacqua, Pacheco y Salazar (2006). Bajo dicha clasificación
se separa entre aquellos establecimientos con y sin fines de lucro. Dentro del sector con
fines de lucro se distingue a su vez entre colegios que funcionan de forma independiente
y los que pertenecen a una red. Finalmente, dentro del sector sin fines de lucro se
clasifica según la religión del establecimiento entre católicos, protestantes y laicos.
Como señala la tabla 3, el sector católico aparece como aquel con menor
proporción de alumnos prioritarios (el sector más selectivo), mientras que el sector laico
sin fines de lucro matricula una mayor fracción de alumnos prioritarios que el resto de
los sectores. Por otro lado, y a pesar de operar como empresas, los establecimientos
con fines de lucro, tanto independientes como aquellos que funcionan en red, matriculan
una fracción importante de estudiantes prioritarios.

Tabla 3. Proporción de alumnos prioritarios por tipo de establecimiento

(Todos los establecimientos)
Número de Matrícula Número de Alumnos
Sector NT1-4°básico
escuelas prioritarios (%)
Municipal 5.078 557.275 288.870 51,8%
Particular Subvencionado (total) 3.202 596.050 170.328 28,6%
Fines de lucro independiente 2.048 320.627 95.590 29,8%
Fines de lucro en red 378 79.508 23.614 29,7%
Católico 431 142.469 32.486 22,8%
Protestante 84 17.452 5.792 33,2%
Laico 261 35.994 12.846 35,7%
Total 8.280 1.153.325 459.198 39,8%
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Mineduc

Dentro de los establecimientos particulares subvencionados se distingue también

entre aquellos que realizan cobros a las familias de los estudiantes y aquellos que no.
Como es esperable, los establecimientos que funcionan con financiamiento compartido
presentan una menor proporción de alumnos prioritarios (ver tabla 4).

Tabla 4. Proporción de alumnos prioritarios por financimiento compartido

(Particulares Subvencionados)
Número de Matrícula NT1- Número de Alumnos vulnerables
Categoría 4°básico
escuelas (%)
Con F.C 1.531 391.738 90.133 23,0%
Sin F.C 1.672 204.531 80.195 39,2%
Total 3.203 596.269 170.328 28,6%
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Mineduc

15
 A nivel regional se observa heterogeneidad en cuanto al porcentaje de matrícula
prioritaria atendida. En particular, se puede observar que las regiones II, XII y XIII,
presentan fracciones de matrícula prioritaria significativamente menores al compararlas
con el total de establecimientos a nivel nacional. Por otro lado, las regiones VIII, IX y
XIV aparecen como aquellas con mayor proporción de alumnos prioritarios a nivel
nacional (ver tabla 5).

Tabla 5. Proporción de alumnos prioritarios por región

Número de Número de Alumnos
Región Matrícula
escuelas prioritarios (%)
NT1-4°básico
I 112 20.684 8.285 40,1%
II 120 38.868 11.027 28,4%
III 114 23.508 10.378 44,1%
IV 556 49.557 20.807 42,0%
V 736 114.544 43.370 37,9%
VI 481 64.557 24.694 38,3%
VII 680 71.652 34.248 47,8%
VIII 1.184 148.110 76.057 51,4%
IX 1.124 70.779 41.246 58,3%
X 919 63.322 30.261 47,8%
XI 60 8.398 3.774 44,9%
XII 53 10.928 2.589 23,7%
XIII 1.602 424.794 131.441 30,9%
XIV 457 27.653 14.313 51,8%
XV 83 16.190 6.708 41,4%
Total 8.281 1.153.544 459.198 39,8%
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Mineduc

En cuanto a la zona en la cual está ubicado el establecimiento, se encuentra que

dentro del sector rural existe una alta fracción de matrícula prioritaria. Un 62.3% de
dicha matrícula es clasificada como prioritaria, versus un 36.5% en la zona urbana (ver
tabla 6).

Tabla 6. Proporción de alumnos prioritarios por zona

Matrícula
Número de Número de Alumnos
Zona NT1-
escuelas prioritarios (%)
4°básico
Urbana 4.061 1.005.234 366.789 36,5%
Rural 4.220 148.310 92.409 62,3%
Total 8.281 1.153.544 459.198 39,8%
Fuente: Elaboración propia en base a datos Mineduc

16
Participación en Subvención Escolar Preferencial
Una vez que el establecimiento ha evaluado los costos y beneficios, toma la
decisión acerca de si entra o no a la SEP. En términos simples aquellos establecimientos
para los cuales el beneficio total de participar en la SEP supera al costo total, decidirán
entrar; mientras que ocurre lo contrario con aquellos colegios en los cuales el beneficio
no alcanza a compensar el costo total. En esta sección se analizarán los determinantes
de la entrada a la SEP, lo cual permitirá testear las predicciones que sugiere el análisis
costo-beneficio que enfrenta el sostenedor, dado el diseño de la Ley de Subvención
Preferencial 27.
Un dato relevante antes de iniciar el análisis de los determinantes de la entrada a
la SEP, es dimensionar el porcentaje de la matrícula prioritaria que está cubierta por la
ley. De los 459,198 alumnos clasificados como prioritarios a nivel nacional, el 89.4%
asiste a establecimientos que están actualmente en SEP.28 Por otro lado, el 84.4% de los
establecimientos con matrícula en el nivel relevante para el año 2008 se encuentran
participando. Si bien el porcentaje cubierto de la matrícula prioritaria es alto, aún 48,716
estudiantes prioritarios se encuentran fuera de la cobertura de la ley, dada la decisión de
no participación de sus establecimientos.
Un primer resultado interesante es la diferencia en las tasas de participación
según la dependencia del colegio. Se puede observar que la participación de los
establecimientos municipales es casi totalitaria. Sólo 38 colegios no participan de la
subvención. 29 Este resultado está en línea con las predicciones del modelo costo y
beneficio, considerando que la mayoría de los colegios municipales no pueden
seleccionar alumnos, no cobran financiamiento compartido y pertenecen en general a
una red de establecimientos, lo cual les da mayor capacidad de diseñar y ejecutar los
Planes de Mejoramiento Educativo.
A diferencia de lo anterior, en el caso del sector particular subvencionado existe
un 39% de establecimientos que deciden no entrar en SEP. Esto deja en evidencia que el
proceso de decisión relevante es aquel que enfrentan los establecimientos particulares
subvencionados, los cuales deben aceptar una serie de exigencias asociadas a la
participación en el sistema de subveción preferencial. Esto justifica que el análisis de los
determinantes de la participación sea condicionado a los establecimientos particulares
subvencionados. La pregunta que surge entonces es ¿Qué tipo de establecimientos
particulares subvencionados deciden entrar en SEP? ¿Qué características distinguen a
los participantes de los no participantes?
En primer lugar y asociado a la estructura de los beneficios que introduce la
SEP, es esperable que aquellos establecimientos que tienen un mayor número de
alumnos prioritarios tengan un mayor incentivo a entrar. En forma inversa, es por lo

27
El análisis está restringido al mismo grupo de establecimientos considerados en los datos de la
distribución de alumnos prioritarios.
28
Se clasifican como establecimientos en SEP a aquellos que firmaron el Convenio de Igualdad de
Oportunidades el primer semestre del 2008 y aquellos inscritos en la postulación del segundo semestre de
2008. A pesar de que estos últimos no han entrado formalmente, se espera que un número alto de ellos
haya decidido ingresar con posterioridad a la postulación. La mayor parte de los 397 establecimientos en
esta condición son particulares subvencionados (97.5%).
29
Se elaboró un listado con estos 38 establecimientos y se procederá a tomar contacto con ellos para
chequear la información de la base de datos y consultar las posibles razones de no participación. Un
hecho que llama la atención es que 11 de ellos son dependientes de la Corporación de Desarrollo Social
de Ñuñoa, mientras que otros 4 pertenecen a la Corporación de Desarrollo Social de Providencia. Dichos
establecimientos tienen, en algunos casos, un número importante de alumnos prioritarios y niveles altos
de concentración. En total tienen una matrícula de 1,038 alumnos prioritarios.

17
tanto muy probable que establecimientos con un número muy bajo de alumnos
prioritarios decida no ingresar. La existencia de costos fijos de entrada, 30 o la
percepción de que los beneficios son muy bajos hace que para dichos sostenedores la
decisión óptima sea la no entrada. En el gráfico siguiente (figura 2) se confirma que
entre los establecimientos participantes existe una mayor probabilidad de encontrar
establecimientos con un número alto de alumnos prioritarios. Adicionalmente, las tasas
de participación en SEP son crecientes con el nivel de concentración de matrícula
prioritaria en el establecimiento (tabla 7).

Gráfico 2. Densidad número de alumnos prioritarios

Particulares Subvencionados
.02 .015
Porcentaje (%)
.01 .005
0

0 100 200 300 400 500

Número de alumnos prioritarios

Establecimientos participan en SEP Establecimientos no participan en SEP

30
Por ejemplo, la elaboración e implementación de un Plan de Mejoramiento Educativo puede tener
componentes fijos, no necesariamente asociados al número de alumnos prioritarios que atiende el
establecimiento. (Ej.: Contacto de una ATE, traslados, etc.).

18
 Tabla 7. Participación en SEP por tramo de concentración
(Particulares Subvencionados)
Participación SEP
Tramo de concentración Total
No Si
544 156 700
< 15%
77,7% 22,3% 100%
336 353 689
>=15% y < 30%
48,8% 51,2% 100%
151 352 503
>=30% y < 45%
30,0% 70,0% 100%
53 275 328
>=45% y < 60%
16,2% 83,8% 100%
167 816 983
>= 60%
17,0% 83,0% 100%
1.251 1.952 3203
Total
39,1% 60,9% 100%
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Mineduc

Por otro lado, y consistente con la proporción de matrícula prioritaria, los

establecimientos particulares subvencionados católicos son los que presentan menor
tasa de participación en la SEP (tabla 8). Si consideramos, como se expresó en la
sección anterior, a la proporción de estudiantes prioritarios como un indicador del grado
de selección que ejercen los establecimientos, el resultado anterior indicaría que
efectivamente el costo asociado a la no selección sería mayor para este tipo de
establecimientos, lo cual desincentivaría su entrada en el sistema. Un resultado
interesante es el hecho que, a pesar de que los establecimientos con fines de lucro
independientes y en red tienen una similar proporción de estudiantes prioritarios, los
primeros tienen tasas de participación notablemente menores. Una hipótesis al respecto
puede ser la diferencia en la capacidad de gestión de ambos tipos de colegios. Bajo el
supuesto de que los establecimientos que operan en red tienen mayor personal de
carácter directivo y un mayor grado de especialización en las funciones, la elaboración e
implementación de Planes de Mejoramiento Educativo y la rendición de cuentas
resultarían menos costosos para establecimientos que operan en red (ver tabla 8). 31

31
En forma similar a los establecimientos con fines de lucro en red, los establecimientos sin fines de lucro
pertenecen en la mayoría de los casos a redes u organizaciones de mayor tamaño. (Ej.: corporaciones,
fundaciones y congregaciones religiosas). Ver Elacqua et al. (2008) para un análisis de los resultados de
colegios particulares subvencionados en red versus colegios particulares subvencionados independientes
que no forman parte de una red.

19
 Tabla 8. Participación en SEP por tipo de establecimiento
(Particulares Subvencionados)
Participación en SEP
Sector Total
No Si
1.250 1.952 3.202
Particular Subvencionado (total)
39,0% 61,0% 100,0%
852 1.196 2.048
Fines de lucro independiente
41,6% 58,4% 100,0%
114 264 378
Fines de lucro en red
30,2% 69,8% 100,0%
188 243 431
Católico
43,6% 56,4% 100,0%
24 60 84
Protestante
28,6% 71,4% 100,0%
72 189 261
Laico
27,6% 72,4% 100,0%
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Mineduc

Con respecto al cobro de financiamiento compartido, se encuentra que, en línea

con lo esperado, los establecimientos particulares subvencionados que cobran
financiamiento compartido son menos probables a participar en la SEP (tabla 9).
Mientras que dentro de los establecimientos particulares sin financiamiento compartido
el 76.3% ingresa al sistema, en el caso de los establecimientos con financiamiento
compartido menos de la mitad de ellos decide participar. Si bien es cierto, una parte de
dicho resultado puede estar explicada por la menor proporción de matrícula prioritaria
en el sector con financiamiento compartido, es posible que la restricción de no cobro a
alumnos prioritarios sea un costo relevante sobre todo para aquellos establecimientos
que cobran niveles altos de mensualidad a las familias, para quienes la subvención SEP
no compensa el cobro realizado.

Tabla 9. Participación en SEP por financiamiento compartido

(Particulares Subvencionados)
Participación SEP
Total
No Si
397 1.275 1.672
Sin F.C
23,7% 76,3% 100,0%
854 677 1.531
Con F.C
55,8% 44,2% 100,0%
1.251 1.952 3.203
Total
39,1% 60,9% 100,0%
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Mineduc

A nivel regional se observa una alta heterogeneidad en las tasas de participación

en SEP, la cual es consistente con la heterogeneidad observada en la proporción de
alumnos prioritarios entre las distintas regiones del país (tabla 10). Sin embargo, llama

20
la atención las bajas tasas de participación que se observan en la II y XII región. Como
fue señalado en la sección anterior, dichas regiones se caracterizan por tener una menor
proporción de alumnos prioritarios que el resto del país, sin embargo, es posible que
factores relacionados con la estructura de funcionamiento de la ley de subvención
preferencial afecten en forma especial a dichos territorios. Una hipótesis al respecto
tiene relación con la distribución geográfica de las Agencias Técnicas Externas, las
cuales son clave en la elaboración de los PMEs. Es razonable suponer que regiones más
aisladas geográficamente tienen menor oferta de agencias y enfrentan así costos más
altos de entrada. 32

32
En el sitio http://www.asistenciatecnicaeducativa.cl/index.php se encuentra un registro de las Agencias
Técnicas Externas disponibles para los establecimientos a nivel nacional. Una inspección a dicho registro
permite observar que una fracción importante de dichas agencias se encuentran ubicadas en la zona
central del país. Adicionalmente, una parte importante de las agencias disponibles para las regiones del
norte y sur están ubicadas fuera de la región, lo cual puede elevar significativamente el costo de
contratación.

21
 Tabla 10. Participación en SEP por región
(Particulares Subvencionados)
Participación SEP
Región Total
No Si
25 27 52
I
48,1% 51,9% 100,0%
30 7 37
II
81,1% 18,9% 100,0%
11 11 22
III
50,0% 50,0% 100,0%
60 104 164
IV
36,6% 63,4% 100,0%
161 179 340
V
47,4% 52,7% 100,0%
65 51 116
VI
56,0% 44,0% 100,0%
38 81 119
VII
31,9% 68,1% 100,0%
85 202 287
VIII
29,6% 70,4% 100,0%
157 417 574
IX
27,4% 72,7% 100,0%
46 193 239
X
19,3% 80,8% 100,0%
5 11 16
XI
31,3% 68,8% 100,0%
13 4 17
XII
76,5% 23,5% 100,0%
516 480 996
XIII
51,8% 48,2% 100,0%
32 165 197
XIV
16,2% 83,8% 100,0%
7 20 27
XV
25,9% 74,1% 100,0%
1251 1952 3203
Total
39,1% 60,9% 100,0%
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Mineduc

22
 Un resultado esperable es la mayor tasa de participación de los establecimientos
particulares subvencionados rurales, dada la composición de su matrícula, la cual en su
mayoría es prioritaria (tabla 11). A diferencia del caso urbano, en el cual sólo el 54.4%
participa efectivamente en SEP, en el caso rural el 78.6% de los establecimientos está en
el sistema.

Tabla 11. Participación en SEP por zona

(Particulares Subvencionados)
Participación SEP
Zona Total
No Si
1.065 1.268 2.333
Urbana
45,7% 54,4% 100,0%
186 684 870
Rural
21,4% 78,6% 100,0%
1.251 1.952 3.203
Total
39,1% 60,9% 100,0%
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Mineduc

Análisis estadístico de la probabilidad de participar en la Ley SEP 33

El análisis anterior ha comparado las tasas de participación en SEP según

distintas características asociadas a los establecimientos. Sin embargo, para tener
claridad acerca de los determinantes de la entrada a la SEP, se estima un modelo para
explicar la probabilidad de un establecimiento de ingresar al sistema, considerando los
factores anteriores en forma simultánea.
El conjunto de variables independientes corresponderá a N= número de alumnos
prioritarios en el establecimiento, PP=porcentaje de matrícula prioritaria del
establecimiento, FC=variable que indica si el establecimiento cobró financiamiento
compartido durante el año 2007 (1=con F.C; 0=sin F.C), URBANO=zona donde está
ubicado el establecimiento (1 = urbana; 0 = rural) y un conjunto de variables regionales
y que controlan por el tipo de establecimiento dentro del sector particular
subvencionado. 34
El número de alumnos prioritarios y el porcentaje de éstos dentro de cada
colegio tratan de representar la estructura de beneficios que enfrenta el establecimiento
por entrar a la SEP, la cual está directamente vinculada con dichas variables. Sin
embargo, como ha sido expuesto en la sección anterior, el porcentaje de matrícula
prioritaria mide además el grado de selección del establecimiento, por lo que puede en
forma simultánea reflejar el costo asociado a la no selección impuesta por SEP.
Las variables de tipo de establecimiento, financiamiento compartido, región y
zona, intentan controlar por diferencias en los costos de entrada para distintos tipos de
establecimientos, los cuales son menos cuantificables. La estimación es restringida a la
participación de los establecimientos particulares subvencionados, dado el bajo número
de establecimientos no participantes en el sector municipal. Los resultados se presentan
a continuación en la tabla 12.

33
Se utiliza un modelo Probit, el cual ha sido ampliamente utilizado en la literatura para estimar
decisiones de naturaleza binaria. Ver Wooldridge (2009) página 576.
34
La categoría de referencia son los establecimientos sin fines de lucro laicos.

23
 Tabla 12. Estimación Probit participación en SEP
(Particulares Subvencionados)
Variable df/dx z P>z
Número de Alumnos Prioritarios (N) 0.2** 8,66 0,000
Porcentaje de Matrícula Prioritaria(PP) 0.8** 13,11 0,000
Financiamiento Compartido (FC) -6.7* -2,57 0,010
Establecimiento Urbano (URBANO) 8.1* 2,18 0,030
Región I -10,3 -1,34 0,181
-
Región II 30.6** -2,9 0,004
Región III -0.2 -0,02 0,984
Región IV 7.3 1,67 0,095
Región V 6.8* 2,19 0,029
Región VI 1.8 0,36 0,716

Región VII 14.9** 3,24 0,001

Región VIII -7.0 1,92 0,055
Región IX -9.6* -2,51 0,012

Región X 17.4** 4,42 0,000

Región XI 4.1 0,32 0,751
Región XII -11.0 -0,81 0,421

Región XIV 16.4** 3,58 0,000

Región XV 8.1 0,75 0,455
-
Con Fines de Lucro Independiente 12.0** -3,29 0,001
Con Fines de Lucro en Red -0.1 -0,02 0,982
Católicos -6.1 -1,36 0,174
Protestantes -6.2 0,94 0,348
N = 3.170
Pseudo R2= 0.20
(df/dx) Indica el cambio en la probabilidad de participar en la SEP frente a un cambio en una
unidad en la variable independiente, mientras que en el caso de las variables dummy
representa el cambio en la probabilidad cuando la variable pasa de tomar valor 0 a 1. Está
medido en puntos porcentuales.
Las categorías de referencia son los establecimientos sin fines de lucro laicos y los
establecimientos de la región metropolitana (XIII)
(*)Significativa al 5% (**)Significativa al 1%

Consistente con lo esperado, el número de alumnos prioritarios y la proporción

de matrícula prioritaria al interior del establecimiento aumentan la probabilidad de
participar en la SEP.
Un resultado interesante es que el hecho de tener financiamiento compartido
actúa efectivamente como una restricción para los establecimientos, ya que la variable
de financiamiento compartido tiene un efecto negativo y significativo sobre la
probabilidad de participar en la SEP.

24
 En cuanto a la zona del establecimiento, los resultados son diferentes con
respecto a lo mostrado en la sección descriptiva. Una vez que se considera el número de
alumnos prioritarios dentro del establecimiento y su concentración, los establecimientos
de las zonas urbanas tienen una mayor probabilidad de participar que aquellos de zonas
rurales. Esto constituiría evidencia de que existen costos mayores para los
establecimientos particulares subvencionados en el sector rural, lo cual reduce la
posibilidad de que participen en la SEP. A pesar de que la ley introduce apoyo especial
para los establecimientos rurales y de zonas aisladas, lo anterior prueba que este
esfuerzo no es suficiente para igualar los costos de entrada de ambos tipos de
establecimientos.
Del análisis regional se puede concluir que existen dos regiones para las cuales
la participación es significativamente menor que en el resto del país (II y IX región). El
resultado es aún más claro en el caso de la II región. Por otro lado, existe un conjunto de
regiones las cuales tienen tasas de participación significativamente mayores que el resto
del país, principalmente concentradas en el centro-sur. Dichas diferencias en las tasas de
participación reflejan diferencias de costos entre distintas regiones. Mayor información
no sólo del número, sino de la calidad y el costo de contratación de las ATEs es clave
para testear en qué medida pueden explicar dichos resultados.
Finalmente, se confirma que los establecimientos con fines de lucro
independientes son aquellos con menores tasas de participación dentro del sector
particular subvencionado. Como fue señalado anteriormente, es posible que el
funcionamiento en redes más grandes de establecimientos permita reducir ciertos costos
asociados a la entrada en el sistema de subvención preferencial, sobre todo en lo
referente a la implementación de Planes de Mejoramiento y de rendición de cuentas en
el uso de los recursos. 35 Por otro lado, no se observan diferencias significativas en la
participación de los demás sectores. No obstante lo anterior, los resultados indican que
los colegios católicos son aquellos que enfrentan el mayor costo asociado a la no
selección de estudiantes. 36
De esta forma, los resultados de esta sección permiten establecer que el análisis
costo beneficio es un esquema útil para entender la decisión de un sostenedor de entrar a
la SEP. En el caso de los establecimientos municipales, las altas tasas de participación
estarían explicadas por la existencia de costos bajos de entrada y un mayor beneficio
asociado a la proporción de alumnos prioritarios que atiende dicho sector. En el caso de
los colegios particulares subvencionados, se han identificado las variables que
explicarían su decisión de participación, las cuales están vinculadas a los costos y
beneficios de entrada. Así, establecimientos con un número bajo de alumnos
prioritarios, que ejercen mayor grado de selección de estudiantes, ubicados en zonas
rurales y en ciertas regiones alejadas del centro del país y que no funcionan en red son
aquellos que tienen menor probabilidad de entrar en la SEP, lo cual es consistente con
las predicciones del esquema de costos y beneficios propuesto.

Conclusiones

35
No se puede descartar la existencia de establecimientos con mayor aversión a rendir cuentas, debido a
posibles irregularidades en el uso de los recursos. Se espera que dicha posibilidad es menor cuando los
establecimientos pertenecen a una red, debido al mayor grado de control sobre su funcionamiento.
36
Cuando no se considera en el modelo la variable porcentaje de alumnos prioritarios por
establecimiento, la variable para el sector católico es significativa. Esto indicaría que la variable de
establecimiento católico mediría el costo de selección, cuando no se considera éste explícitamente.

25
 La voluntariedad de la participación en la Subvención Escolar Preferencial y la
estructura de costos y beneficios que ésta impone nos permiten analizar la forma en que
los sostenedores toman sus decisiones. Este documento propone un esquema de costos y
beneficios para analizar este proceso y luego contrasta las predicciones de dicho análisis
con los datos observados de la participación efectiva en SEP.
Los resultados indican que, efectivamente, el análisis costo-beneficio permite en
cierto grado predecir las decisiones de los sostenedores. Por un lado, las altas tasas de
participación del sector municipal estarían explicadas por los bajos costos impuestos por
SEP y la mayor proporción de matrícula clasificada como prioritaria que atiende dicho
sector, lo cual está directamente relacionado con los beneficios. Por otro lado, las
predicciones del modelo con respecto a la menor participación de los establecimientos
—con bajo número de alumnos prioritarios, con menor capacidad de gestión, que no
operan en red, alejados de la zona central, ubicados en zonas rurales, que cobran
financiamiento compartido y que tienen criterios de selección más estrictos— son
consistentes con los resultados observados en la participación de los establecimientos
particulares subvencionados.
Lo anterior no implica, sin embargo, que el esquema costo-beneficio presentado
en este documento se pueda aplicar a todos los sostenedores. Existen probablemente
factores difíciles de cuantificar, los cuales pueden estar presentes dentro del proceso de
decisión del sostenedor y que afectan su decisión final. Por ejemplo, a pesar de no
contar con medidas cuantitativas del costo de reputación, es posible que este sea un
factor relevante para establecimientos que tienen fama de tener buenos resultados
académicos. Sin embargo, nuestros hallazgos indican que este enfoque permite explicar
en cierta medida la forma en que los sostenedores evalúan la participación en políticas
educacionales voluntarias. Este último punto es relevante porque un número alto de
alumnos definidos como prioritarios quedan fuera de la cobertura de la ley, dada la
decisión de no participar de sus sostenedores. Lo anterior puede llevar a cuestionar la
voluntariedad del ingreso a SEP.
Algunos de los resultados encontrados son interesantes como insumo para
mejorar la implementación de SEP, pero también para el diseño de políticas educativas
en el futuro. En primer lugar, la menor participación de establecimientos que no operan
en red y aquellos ubicados en zonas rurales, es una señal de que la capacidad de gestión
es un elemento determinante en la posibilidad de implementar mejoras educativas. Por
otro lado, la centralización en la oferta de agencias de Asistencia Técnica Educativa se
suma a los desafíos que estos establecimientos deben enfrentar, ya que la disponibilidad
de estos servicios es muy distinta según la ubicación geográfica de los establecimientos.
Finalmente, la menor participación de establecimientos sin fines de lucro católicos, lo
cual está vinculado con el mayor grado de selección de dichos establecimientos, indica
que existen colegios para los que el dejar de seleccionar estudiantes resulta un costo
muy alto 37.

37
Algunos de los aspectos señalados anteriormente son abordados por la nueva legislación en Educación.
Por ejemplo, la Ley General de Educación prohibe la selección entre primero y sexto básico para todos
los establecimientos subvencionados. Por otro lado, el proyecto de Ley Sobre Sistema Nacional de
Aseguramiento de Calidad de la Educación Parvularia, Básica y Media considera la clasificación de todos
los establecimientos subvencionados, eliminando la relevancia de los costos de reputación generados por
la Ley SEP. Sin embargo, los problemas de gestión que enfrentan distintos tipos de colegios y la
disponibilidad centralizada de apoyo técnico representan aún un desafío pendiente.

26
Referencias

- Baker, D., Goesling, B. y LeTendre, G. (2002). Socio-economic status, school quality,

and national economic development: A cross-national analysis of the “Heyneman-
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http://www.planesdemejoramientoeducativo.cl, (ví: 5 de mayo de 2009)

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- Wooldridge, J (2009) Introductory Econometrics: A modern approach, 4th Edición.

South-Western. CENGAGE Learning.

28
Autores

Gregory Elacqua
Subdirector del Centro de Políticas Comparadas de Educación de la UDP e Investigador
Asociado del Instituto de Políticas Públicas Expansiva UDP.

Úrsula Mosqueira
Asistente de investigación del Centro de Políticas Comparadas de Educación de la UDP.

Humberto Santos
Investigador del Centro de Políticas Comparadas de Educación de la UDP y académico
de la misma casa de estudios.

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