mario herrera

El federalismo
fiscal mexicano

Logo
ILCSA
mario herrera. Es profesor e investigador de tiempo completo en la Facultad de Derecho-
Tijuana, de la Universidad Autónoma de Baja California. Realizó estudios de posgrado en
derecho constitucional en la Universidad Nacional Autónoma de México y es licenciado
en derecho, maestro en derecho en derecho constitucional y maestro en economía
internacional por la UABC. Actualmente estudia en el programa de doctorado en derecho
constitucional de la Universidad de Castilla-La Mancha de España. Obtuvo el Premio
Nacional a la Investigación Jurídica 2008, de la Asociación Nacional de Facultades,
Escuelas de Derecho, Departamento de Derecho e Institutos de Investigación Jurídica
(ANFADE) y, con aprobación de las principales instituciones académicas y organismos
culturales y de historia de la entidad, recibió el reconocimiento como Forjador de Baja
California 2008 por parte de la Fundación Acevedo. Es coordinador de los Cuadernos de
Derecho, editados por la Facultad de Derecho-Tijuana, UABC, ha publicado más de 25
artículos especializados y colaboró en las siguientes publicaciones: Las elecciones estatales de
1995 en Baja California: ¿continuidad en el cambio?, publicado en El Cotidiano, revista de la
Universidad Autónoma Metropolitana (1995); Salud y municipio editado por el Instituto
Nacional de Administración Pública (1988); Salud y municipio (1987) y El ombudsman visita
los municipios (1988), publicados en la revista del Centro Nacional de Estudios Municipales
de la Secretaría de Gobernación; El proceso de sectorización en el campo de la salud (1986),
Descentralización de los servicios de salud: balance y perspectivas (1987) y Modelo de
descentralización municipal (1988), editados por la Secretaría de Salud. Es autor de la
primera Edición comentada de la Constitución Política de Baja California que se publica en la
historia del estado (2005) y es coautor de las siguientes publicaciones: Constitución de
México para niñas y niños (2006) y La experiencia del PAN. Diez años de gobierno en Baja
California, editado por El Colegio de la Frontera Norte y por Plaza y Valdés ediciones
(2001). Ha publicado los siguientes libros: Ensayos constitucionales (noviembre de 2008);
Elecciones en Baja California. La rebelión de los chapulines ((diciembre de 2007); Comentarios a
la Constitución Política del Estado de Baja California (marzo de 2007); Lecciones de Derecho
(septiembre de 2006); Baja California. Medio siglo de constitución (agosto de 2006); México:
una constitución para todos (febrero de 2006); Baja California: una constitución para todos
(enero de 2006); La reforma constitucional en Baja California 1953-2005 (noviembre de 2005);
Constitución Política del Estado de Baja California comentada (septiembre de 2005).

2
El federalismo
fiscal mexicano

3
© Derechos reservados
Mario Herrera Zárate

Coordinación general:
Raúl Pérez Rojas y Claudia Pérez Jiménez

Dirección y diseño editorial:

Betsy P. Martínez

Universidad Autónoma de Baja California (UABC)

ILCSA Ediciones
Primera edición: marzo de 2009, Tijuana. B. C.

Reservados todos los derechos de esta edición. Esta publicación no puede ser reproducida,
total o parcialmente, ni registrada en o transmitida por un sistema de recuperación, en
ninguna forma y por ningún medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético,
fotocopiado o por cualquier otro, sin permiso previo y por escrito de la editorial.

Impreso en México / Printed in Mexico

4
 mario herrera
Profesor e investigador de la
Facultad de Derecho-Tijuana, UABC

El federalismo
fiscal mexicano

Universidad Autónoma de Baja California

ILCSA Ediciones

5
 A don Óscar Genel González

6
Como siempre, este libro está dedicado a mi esposa Rosana y a mis
hijos Liam, Beria y Daniel. Lo dedico también a mis padres José y
Guadalupe, asícomo a mis hermanos Juan José, Ana María, Alberto,
José Luis, Rosa María y Guadalupe. De igual forma, a Giovanna
Córdova y a Carlos Cota.

7
Las leyes tributarias se han multiplicado en vano; inútilmente se han
ensayado nuevos sistemas de hacer efectivo el cobro; la expectación
pública ha sido unánimemente defraudada, mientras los erarios de
los Estados han seguido vacíos: Alexander Hamilton, El Federalista.

8
Si en Estados Unidos la prudencia legislativa… podía servir para no
extenuar las fuentes gravadas por ambas jurisdicciones, en México la
codicia de la Federación y la pobreza de los estados iban a competir
en la exacción de impuestos dobles. Felipe Tena Ramírez.

9
 Contenido

Prólogo
Dr. Felipe Cuamea Velázquez,
Secretario General de la Universidad Autónoma de Baja California

Presentación
Dr. Salvador Meza Lora,
Profesor de la Facultad de Economía y Relaciones Internacionales, UABC

1. Planteamiento del problema……………………………………….

2. Introducción. El Estado federal……………………………………

3. Concepto de federalismo fiscal……………………………………

4. Distribución de competencias y facultades tributarias………...

5. Evolución de la hacienda mexicana…………………………..……

6. Antecedentes de la coordinación fiscal.……………………..……

7. El sistema nacional de coordinación fiscal…………………..…..

8. El Antiguo Régimen……………………………………………..….

9. Primer capítulo de la reforma hacendaria………………………..

10. La reforma hacendaria para los que menos tienen……………..

11. El futuro inmediato…………………………………………………

12. Comparación internacional…………………………………….….

13. Conclusiones……………………………………………………..….

14. Bibliografía…………………………………………………….……

Anexos

10
Prólogo

11
 PRÓLOGO
Dr. Felipe Cuamea Velázquez
Secretario General de la UABC

12
Presentación

13
 PRESENTACIÓN
Dr. Salvador Meza Lora
Profesor de la Facultad de Economía y Relaciones Internacionales
de la Universidad Autónoma de Baja California

14
Palabras preliminares

15
 PALABRAS PRELIMINARES

La semilla de este libro fue un pequeño ensayo elaborado durante un curso de

doctorado en la Universidad de Castilla-La Mancha. Más tarde, ese breve material
sirvió de base como tesis de grado para acreditar una maestría en la Facultad de
Economía y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Baja
California, bajo la dirección del Dr. Salvador Meza Lora.

Salvo correcciones de texto, actualización de información y adición de estadísticas,

el texto no sufrió cambios sustanciales. En la medida de lo posible, desde los
primeros borradores se evitó el uso de cierto lenguaje solemne, estirado y aburrido
que caracteriza a la mayoría de los trabajos académicos. Ni la petulancia
conceptual ni la fealdad literaria son por símismas pruebas de rigor científico.

El presente ensayo inicia con las características fundamentales del estado federal:
definición del federalismo; principio de descentralización; elementos del estado
federal; autonomía de las entidades federativas; distribución de competencias entre
órdenes de gobierno; sistema de control constitucional, entre otras categorías
constitutivas del sistema federal.

En el marco del concepto de estado federal, se define el federalismo fiscal y se

examinan las características del sistema de distribución de competencias y de
responsabilidades hacendarias entre la federación, las entidades federativas y los
municipios: fuentes de tributación, facultades de administración tributaria,
mecanismos de coordinación fiscal, distribución de gastos públicos y esquemas de
colaboración administrativa.

A continuación, se pasa revista a la evolución histórica que ha cursado el

federalismo fiscal en México, desde 1824 hasta 1980, cuando se implantó de
manera formal el actual modelo de coordinación fiscal. En el capítulo
correspondiente, se definen las características, los elementos, los cambios y los
resultados del sistema nacional de coordinación fiscal.

Por razones metodológicas, se analizan por separado los periodos que

corresponden a los gobiernos federales durante los años de 1982 hasta 2000. En
particular, se hace una valoración de los compromisos y resultados del primer
presidente emanado de la oposición. En forma específica, se elabora un balance
crítico de la primera convención nacional hacendaria de 2004.

16
En los siguientes capítulos, se analizan los tres primeros años del actual gobierno
federal. En la última parte de este trabajo, se realiza una comparación con otros
sistemas fiscales de algunos países representativos, particularmente los que
pertenecen a la OCDE y de América Latina. Finalmente, se formulan algunas
conclusiones sobre el federalismo fiscal mexicano.

Expreso mi gratitud al doctor David Ledesma y a la doctora Patricia Moctezuma,

respectivamente Director y Coordinadora de Posgrado e Investigación de la
Facultad de Economía y Relaciones Internacionales, UABC, por las amplias
facilidades que me brindaron para obtener el grado académico en economía
internacional.

Agradezco infinitamente al doctor Salvador Meza Lora su generosa ayuda e

incansable aliento durante la elaboración de este ensayo. En especial, por la
presentación que escribió para este libro. De igual manera, estoy en deuda con el
doctor Felipe Cuamea, Secretario General de la UABC por haber prologado la
presente publicación. A todos ellos les aprecio una amistad que en algunos casos
ha durado más de dos décadas.

mario herrera
Tijuana, B. C., marzo de 2009

17
Planteamiento
del problema

18
 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

El Estado federal es una unión de estados. En consecuencia, el federalismo es una

organización estatal que se caracteriza por la división de potestades políticas, la
distribución de competencias gubernamentales y el reparto de recursos públicos. 1
Una de las características distintivas de un sistema federal es, precisamente, la
distribución de competencias y responsabilidades entre los órdenes de gobierno.2

Esta distribución de competencias y responsabilidades va aparejada a un reparto

de recursos públicos, que son captados a través del sistema fiscal y son
distribuidos por medio de políticas y presupuestos en cada uno de los niveles
gubernativos. 3 Por esa razón, se denomina federalismo fiscal a la distribución
territorial del gasto público entre las diferentes esferas de gobierno de un sistema
federal. 4

Es lógico que un Estado como el federal, organizado a partir del principio de la

descentralización, suponga una distribución de competencias y recursos mucho
más descentralizada que un Estado unitario, que está organizado por el principio
de la centralización. 5 En otras palabras, debe suponerse que habrá una mayor
distribución territorial de poderes políticos y de recursos financieros en un Estado
federal que en uno unitario.6 La realidad es diferente.7

En nómina, México es un Estado federal que se ha caracterizado en los hechos por

ser un Estado muy centralizado.8 Ese centralismo tiene viejas raíces históricas y

1 Miguel Carbonell. «La forma federal del Estado mexicano», Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos. Porrúa-UNAM-CNDH. México, 2007, pp. 332-336.
2 Horacio Sobrazo. «Federalismo fiscal en México», Revista Economí a, sociedad y territorio. Dossier
especial. El Colegio Mexiquense, pp. 103-121. El documento está disponible en:
www.redalyc.uaemex.mx/redalyc/src/Art.PdfRed.jsp?iCve=11109905.12.federalismofiscal.Sobarz
3 Marcela Astudillo Moya. La distribución de los impuestos entre la federación, estados y municipios en el

siglo XX. UNAM-Miguel Ángel Porrúa. México, 2001.

4 Instituto de Investigaciones Legislativas. El federalismo fiscal en Mé xico. Senado de la República.
México, agosto de 2001. El documento se puede consultar en la siguiente página electrónica:
www.senado.gob.mx./iilsen/content/lineas/docs/varios/Federalismo-fiscal.pdf.
5 Maurice Carréde Malberg. Doctrina general del Estado. FCE. México, 2000.
6 José Marí a Serna de la Garza. «Elementos conceptuales para el análisis del estado federal
mexicano» en El Estado constitucional contemporáneo. Cultura y sistemas jurídicos contemporáneos.
UNAM. Tomo I. México, 2006.
7 Puede consultarse el capítulo sobre el comparativo internacional del federalismo fiscal.
8 JoséGamas Torruco. El federalismo mexicano. SEP Setentas. México, 1976.

19
muchas expresiones estructurales, entre ellas, una aguda concentración de las
principales fuentes fiscales y un mayor volumen de recursos presupuestales en la
federación. 9 «Precisamente, una de las causas del desarrollo inadecuado,
propiciado por el propio federalismo mexicano, ha consistido en que las
principales competencias tributarias de origen están otorgadas al Poder Federal.»10

A pesar de las evidencias del centralismo hacendario, el gobierno informa año con
año que los recursos «transferidos»o «participados»a las entidades federativas y a
los municipios han crecido en magnitudes sin precedentes. La visión oficial
siempre es optimista y a veces, llegar a pecar de ingenua. Por ejemplo, entre los
éxitos de la reforma hacendaria para los que menos tienen impulsada por el gobierno
del presidente Felipe Calderón destaca «el incremento real de las participaciones a
las entidades federativas de 19.2 por ciento y de 10.5 por ciento en (el conjunto del)
gasto programable (…) En este sentido, las modificaciones resultan altamente
favorables para las entidades federativas, al recibir un ingreso equiparable al de la
Federación.»11

Esta versión de las cosas puede ser engañosa. La afirmación del presidente Felipe
Calderón, de que el ingreso de las entidades federativas es «equiparable» al
ingreso de la federación, es cuestionable. Para probarlo, basta hacer uso de las
propias cifras oficiales: en 2008 se calcularon 2.5 billones de pesos de ingresos del
sector público presupuestario y se aprobó un «gasto primario del sector público
federal»del orden de 2.3 billones de pesos.

El 82.44 por ciento del gasto primario de la federación se clasificó como gasto
programable (1 billón 899 mil 925 millones de pesos) y el 17.56 por ciento como
gasto no programable (404 mil 985 millones de pesos). En comparación, los
recursos que serán canalizados a los estados y municipios durante el presente año
sumarán alrededor de 889 mil 245.2 millones de pesos.

Esto quiere decir que los recursos de los estados solamente representan el 38.58 por
ciento del gasto primario del sector público. Lo anterior significa que la federación
dispone del 61.42 por ciento del gasto primario. Hay que considerar, además, que
el 53.6 por ciento de los recursos federalizados corresponden a las aportaciones
federales y que solamente el 46.4 por ciento son participaciones a estados y
municipios.12

9 Cfr. Roberto Ortega Lomelín. El nuevo federalismo. La descentralización. Porrúa. México, 1988.
10 Instituto de Estudios Legislativos del Senado de la República. El federalismo fiscal en México.
Mimeo, agosto de 2001, p. 18. cfr. www.senado.gob.mx
11 Felipe Calderón. Segundo Informe de Gobierno. «Logros de la Administración Pública Federal».

Presidencia de la República. México, 2009, p. 6, cfr. www.presidencia.gob.mx

12 Como se verá más adelante, existe una diferencia crucial entre participaciones y aportaciones: las

participaciones son recursos que se transfieren a los estados como recursos locales; en cambio, las
aportaciones son recursos que se transfieren a los estados como recursos federales; a su vez, las

20
En el siguiente esquema se podrán observar con mayor claridad las abismales
diferencias que existen entre los ingresos y gastos federales y estatales:

Ingresos públicos 2008

2.5 billones de pesos

Gasto primario federal

2.3 billones de pesos

Gasto programable Gasto no programable

19.9 billones de pesos 404.9 mil millones

Recursos federalizados
899 mil millones

Aportaciones Participaciones
53.6 por ciento 46.4 por ciento

En realidad, las deficiencias históricas y los defectos estructurales del federalismo

hacendario están vigentes: centralización de las principales fuentes fiscales;
desproporción entre gasto federal y local; dependencia financiera local de las
transferencias federales; desequilibrio de recursos entre estados o municipios con
mayor o menor desarrollo; excesivo gasto corriente a costa del gasto de inversión.13

La prueba más evidente de las distorsiones del federalismo financiero es el balance

final de la distribución de recursos entre la federación, las entidades federativas y
los municipios: la federación recibe el 81 por ciento, los estados el 16 por ciento y
los municipios el 3 por ciento de los ingresos públicos. Esto quiere decir que por
cada peso que de ingreso o gasto público, la federación recibe y gasta ochenta

participaciones son presupuestadas de manera autónoma por los gobiernos locales; las aportaciones
deben ser aplicadas por los estados en obras y servicios señalados por la federación.
13 . Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Diagnóstico integral de la situación de las haciendas
públicas estatales y municipales. Unidad de Coordinación con Entidades Federativas. México, 2003.

21
centavos, mientras que las entidades y municipios, en conjunto, reciben y gastan
veinte centavos.14

La rígida centralización del poder político y la excesiva concentración de ingresos

y gastos públicos en los niveles superiores de gobierno han creado numerosas
dificultades a los estados y municipios para cumplir de manera eficaz sus
funciones públicas, por lo que se han agudizado las profundas disparidades entre
los sectores sociales y se han agravado los enormes desequilibrios de carácter
regional:15

El federalismo fiscal de México se encuentra entre los más centralizados del mundo.
En promedio, los ingresos de los gobiernos subnacionales representan 30% del
ingreso total del gobierno en los sistemas federales del mundo. 16 Si bien en algunos
países unitarios hay una importante descentralización fiscal, la descentralización de
ingresos públicos representa para esos sistemas, en promedio, 13%. En México, en
cambio, el gobierno federal recauda directamente el 95% de todos los ingresos.
Incluso cuando las participaciones de ingresos federales se contabilizan como
ingresos locales propios, la descentralización fiscal en México es apenas de alrededor
de 20%.17 Por el lado del gasto, en contraste, México ha presenciado un acelerado
proceso de descentralización durante los últimos años. Para 2004, más de la mitad del
gasto público federal es ejercido por los gobiernos subnacionales. La
descentralización del gasto es realmente mayor que el promedio de los sistemas
federales en el mundo (que es de 37%). El proceso de descentralización del gasto en
México no ha ido acompañado, sin embargo, de una mayor devolución de facultades
de recaudación para los estados o municipios.

Existe, además, otro ángulo del problema: el desequilibrio regional. Todos los días,
los gobiernos regionales y locales tienen más dificultades para atender los
problemas de orden económico, social o político de sus respectivas comunidades. 18
Además, se ha extendido la brecha que separa a los estados y municipios que
tienen más recursos para desarrollarse, en comparación con aquellas regiones
empobrecidas y localidades marginadas.19

Es evidente que el crecimiento de las actividades económicas se ha realizado bajo

esquemas centralizados, concentrándose en las regiones urbanas, en las zonas
metropolitanas y en las ciudades que cuentan con mejor infraestructura, disponen

14 Jaime Sampere. «Las finanzas públicas en México», Contribuciones. CIEDLA-Fundación Honrad

Adenauer. México, 1995, núm. 2, p. 95.
15 Alberto Dí az Cayeros. «Dependencia fiscal y estrategias de coalición en el federalismo mexicano»,
Revista Política y Gobierno. CIDE. Vol. XI, Núm. 2, Segundo semestre de 2004, p. 239.
16 Cálculos propios, con base en datos de las Estadí sticas Financieras Gubernamentales del FMI en
1999.
17 De los sistemas formalmente federales, sólo Venezuela y Malasia tienen repartos tan bajos. Todos

los demás regímenes federales están por arriba de 20 por ciento.

18 Alfonso Pérez Becerril. Reflexiones en torno al sistema fiscal mexicano. Porrúa. México, 2004.
19 Armando Labra Manjarrez. Reflexiones sobre la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

Porrúa. México, 2005.

22
de mano de obra barata, reciben mayores volúmenes de financiamiento y cuentan
con más recursos naturales o sociales para el instalación de nuevas industrias, la
consolidación de las actividades comerciales y el desarrollo de servicios
modernos.20

Al lado de las regiones, estados o municipios con mayores niveles de desarrollo, se

han producido extensas praderas de abandono, empobrecimiento y marginación.
Al haberse agravado los desequilibrios regionales y las desigualdades sociales, los
estados y municipios con mayor desarrollo se han visto beneficiadas con la mayor
parte de las inversiones productivas, urbanas y sociales. Además, han concentrado
la mayor parte de los recursos públicos.21

La centralización de recursos en la federación, la localización de inversiones

públicas y privadas en las regiones con mayor desarrollo, la concentración de
transferencias a los estados más desarrollados, las políticas públicas a favor de las
ciudades más grandes de los estados y de las cabeceras municipales integran, en
conjunto, un sistema ajeno o contrario al verdadero federalismo.22

La distribución espacial de los recursos federalizados no ha contribuido, hasta

ahora, a corregir los desequilibrios del desarrollo regional, lo cual --indica un
estudio patrocinado por el Banco Interamericano de Desarrollo--, se puede
corroborar cuando «se mide la diferencia entre los recursos extraídos a los estados
vía impuestos federales con el gasto erogado por el gobierno federal en los
estados».23

Se trata, como quedó explicado, de una comparación entre aportaciones tributarias

de un estado a la federación y transferencias presupuestales a un estado: «Con
dichas cifras –agrega el citado estudio--, se puede evaluar si el sistema tiende a
canalizar recursos a los estados más ricos del país a los más pobres, lo que se
denominaría sistema compensatorio, o si por el contrario, el sistema conduce a que
los fondos queden en los estados de acuerdo a su nivel económico, en cuyo caso se
denominaría resarcitorio.»24

En cambio, cuando sólo se examina las cifras de recursos federales canalizados a

las entidades federativas, se observa mayor paridad: «las transferencias federales a
los estados son muy similares en términos per cápita (…) tal distribución es

20 Benjamín Retchkiman. El federalismo y la coordinación fiscal. UNAM: México, 1981, pp. 26 y ss.
21 Charles E. McLure. Participación impositiva: ¿una alternativa para un federalismo fiscal racional?.
Hblume ediciones. España, 1979.
22 Mirelli Rocatti. La definición del gasto público en el derecho mexicano. Tesis de doctorado. UNAM.

México.
23 Rafael Gamboa y Miguel Messmacher. Desigualdad regional y gasto público en Mé xico. BID. Buenos
Aires, 2003, p. 15.
24 Ibidem.

23
evidencia de que existe un cierto pacto fiscal que garantiza un mínimo de servicios
en todo el país.»25

La incapacidad institucional de los gobiernos locales para dar respuestas eficaces a

los problemas en sus respectivos estados y municipios, está relacionada con
factores estructurales como el poder feudal que ejercen los gobernadores, las
políticas cerriles promovidas por los presidentes municipales, el envejecimiento de
las administraciones públicas, la falta de legitimidad social de las instituciones
públicas y la dependencia financiera de los gobiernos estatales y municipales.26

Existe evidencia de que, ante el dinámico crecimiento de la población y el

acelerado incremento de las necesidades sociales, el estancamiento de las
principales fuentes de ingreso de los estados y municipios (las participaciones
federales) provoca el desequilibrio financiero de los gobiernos locales y el rezago
económico de las regiones y ciudades. A ello se agregan factores como el impacto
de la crisis en la disminución de la recaudación y la incapacidad o indolencia de la
administración tributaria.27

De lo que no hay duda es que existe una desigual distribución de recursos y, por
tanto, de gastos públicos entre la federación, los estados y municipios. Por un lado,
los gobiernos locales dependen casi de manera absoluta de las transferencias
federales. Por otro lado, las autoridades locales hacen pocos esfuerzos para elevar
sus ingresos propios:28

«Los ingresos procedentes de estos impuestos se van directamente a la Federación, y

los Estados participan de ellos en la proporción que la ley secundaria federal
determina (…) Los efectos del proceso centralizador se manifiestan también en la
forma como han sido captados los ingresos por los diferentes niveles de gobierno, en
lo que va del siglo. Podemos decir que la concentración de los ingresos existe en dos
sentidos: por un lado, la Federación y los Estados han acaparado la mayor parte de
ellos; por el otro, la parte correspondiente a los gobiernos municipales se ha
distribuido de manera desigual entre los municipios pobres y ricos.»

Las pruebas numéricas del centralismo fiscal son irrefutables: entre 1929 y 1982, la
federación concentró en promedio el 80.91 por ciento de los ingresos públicos; las
entidades federativas sólo recibieron el 16.90 por ciento y los municipios, el 2.19

25 Thomas Courchene y Alberto Díaz Cayeros. «Transfer and the Nature of Mexican Federation»,
Achievements and Challenges of Fiscal Descentralization. The World Bank. Washington, 2000.
26 Secretarí
a de Hacienda y Crédito Público. Equilibrio y responsabilidad en las finanzas públicas. FCE:
México, 2005.
27 Jorge Alberto Mora Beltrán. Op. cit., p. 183.
28 Raúl Olmedo y otros. El desafío municipal. Centro Nacional de Estudios Municipales. México, 1982,
pp. 110, 196

24
por ciento.29 Los siguientes tres lustros, los términos en la distribución de ingresos
no se modificaron de manera sustancial: 79.9 por ciento a la federación, 15.5 por
ciento a los estados y 4.6 por ciento a los municipios. 30

En el siguiente cuadro se observa la distribución de los ingresos públicos entre

niveles de gobierno a lo largo del siglo pasado:31

Distribución de Ingresos Públicos

(1919-1982)
Año Federación Estados Municipios
1929-1982 80.91 16.90 2.19
1983-1995 79.9 15.5 4.6

A pesar de que el sistema de coordinación fiscal pretendió terminar con la

anarquía tributaria y fortalecer a las haciendas locales, lo cierto es que «el resultado
de este esquema ha sido la concentración de recursos fiscales en manos del
gobierno federal, que para mediados de los noventa centralizaba alrededor del
81% de los ingresos fiscales, dejando a los estados 16% y para los municipios 3%».32

La severa centralización que caracterizó al federalismo mexicano durante el siglo

XX, se empezó a atenuar después de la transición política que desembocó en la
alternancia en el poder, ocurrida en el año 2000. Como resultado del nuevo
equilibrio político, los poderes de los estados se incrementaron en la proporción en
que la federación perdió poder político y económico. El diseño centralizado del
federalismo fiscal se ha descentralizado relativamente. Entre los resultados de
estos arreglos fiscales destacan los siguientes:

La característica más sobresaliente de la evolución de las participaciones fiscales entre

1980 y 2002, es su fuerte crecimiento (tasa anual promedio de 4% en términos reales)…
Otro rasgo sobresaliente que se muestra en el mismo periodo, consiste en la
convergencia alcanzada en la distribución de las participaciones entre las entidades
federativas.33

29 Raúl Olmedo Carranza. El desafío municipal. Centro Nacional de Estudios Municipales. México,
1985, p. 196.
30 Horacio Sobrazo Fimbres. «Federalismo fiscal en México». El documento se puede consultar en:

www.cmq.edu.mx/documentos/Revista/dosier/estdossier_4.pdf, p. 108.
31 Fuente: Raúl Olmedo Carranza. El desafí o municipal. Centro Nacional de Estudios Municipales.
México, 1985, p. 196; Horacio Sobrazo Fimbres. «Federalismo fiscal en México», cfr.
www.cmq.edu.mx/documentos/Revista/dosier/estdossier_4.pdf, p. 108.
32 José Marí a Serna de la Garza. «Los aspectos constitucionales de una posible reforma del
federalismo fiscal mexicano» en Gabriela Ríos Granados (coord.). Conceptos de reforma fiscal. UNAM.
México, 2002, p. 104.
33 Rafael Gamboa y Miguel Messmacher. Desigualdad regional y gasto público en Mé xico. BID-INTAL.
Buenos Aires, 2003, p. 17.

25
Bajo el pretexto de evitar la múltiple tributación y garantizar una distribución
equitativa de gastos, una parte de los ingresos que concentra la federación regresan
a los estados y municipios en forma de participaciones y aportaciones federales.
Este esquema provoca una situación de real dependencia financiera que a la postre
se traduce en virtual dependencia política.34

Es de todos sabido que la dependencia política de un nivel de gobierno respecto a

otro representa la negación del federalismo, ya que éste es un sistema de gobierno
basado en el principio de la autonomía política. Esta fue una de las preocupaciones
fundamentales el Congreso Constituyente de 1917. Al referirse al problema
tributario, el diputado Heriberto Jara pronunció una frase que, al correr del tiempo,
se convertiría en proclama del federalismo fiscal:35

No se concibe la libertad política, cuando la libertad económica no está asegurada

tanto individual como colectivamente.

34José Ibarra Salazar. «México: ingresos estatales y dependencia de las participaciones federales».
Revista de Comercio Exterior, Vol. 49, Núm. 5. Bancomext, mayo de 1995, pp. 438-444.
35 Heriberto Jara. Diario de los Debates del Congreso Constituyente de 1916-1917. Ediciones de la

Comisión Nacional para la Celebración del Sesquicentenario de la Proclamación de la

Independencia Nacional y del Cincuentenario de la Revolución Mexicana. Tomo II. México, 1960, p.
878.

26
Introducción

27
 INTRODUCCIÓN. EL ESTADO FEDERAL

En México existe un sistema federal. 36 Desde el punto de vista conceptual, el

federalismo es una forma de estado compuesto, en el cual las comunidades
regionales autónomas (estados miembros o entidades federativas), delegan ciertas
atribuciones de importancia general en un poder central (federación),
reservándose aquéllas que no fueron cedidas y que revisten interés local.37

El federalismo, decía Althusius, es una comunidad superior que está formada por
la unión de varias inferiores, que no obstante ello, no pierden su individualidad y
autonomía. 38 Montesquieu se refirió al sistema federal como una república
federativa. 39 En EEUU se diseñó el federalismo a partir de la experiencia de
construir un nuevo tipo de estado. 40 Alexis de Tocqueville comparó al sistema
federal con una compleja maquinaria de relojería. 41

En suma: el concepto federal se refiere a un estado nacional integrado por una

entidad central y por varias entidades descentralizadas de tipo local.42

Desde el punto de vista político, la esencia de un sistema federal es la división de

competencias entre un gobierno general que abarca a toda la nación y los gobiernos
locales que lo integran; presupone la existencia de dos o más ámbitos de gobierno en un
mismo país, entre los cuales existe coordinación en lugar de subordinación.43

En otras palabras, el régimen federal es una forma de estado que se caracteriza por
la unión de varias colectividades que poseen autonomía al interior de su territorio

36 La palabra federación proviene del latín foederatio, que significa «acción de federar». El vocablo
foederationis, quiere decir «estado federal». a) Foedus, «federal»: pacto o alianza; b) Foedere, «federar»:
acción de federar; c) Foederatus, «federativo»: unir a varios por alianza, pacto o liga. Suprema Corte
de Justicia. El federalismo. Serie Grandes temas del constitucionalismo mexicano. Vol. 3. SCJ. México,
2006, p. 25. Desde el punto de vista gramatical, la federación es un sistema de varios estados que,
rigiéndose cada uno por sus propias normas, están sujetos en ciertos casos y circunstancias a un
gobierno central. Cfr. Miguel de la Madrid. Elementos de derecho constitucional. ICAP. México, 1982,
pp. 341 y ss.
37 Cfr. Jacinto Faya Viesca. El federalismo mexicano. INAP. México, 1988.
38 Cfr. George H. Sabine. Historia de la teorí a política. FCE. México, 1982.
39 Montesquieu. El espí ritu de las leyes. Oxford University Press. México, 1999, p. 89.
40 Cfr. Hamilton, Madison y Jay. El federalista. FCE. México, 1982.
41 Alexis de Tocqueville. La democracia en Amé rica. FCE. México, 1978, pp. 118 y ss.
42 Hans Kelsen. Teorí a general del estado. Editora nacional. México, 1979, pp. 414 y ss.
43 Kenneth Wheare. «Federal Government». Citado por Wallace Oates. Federalismo fiscal. Colección

Nuevo urbanismo. No. 25, Instituto de Estudios de Administración. Madrid, 1977, p. 34.

28
y que, por medio de la descentralización, establecen un reparto de competencias
entre el gobierno nacional y los gobiernos locales.44

Características fundamentales del Estado federal

En todo régimen o sistema federal es posible identificar dos principios esenciales:

la descentralización política y la autonomía jurídica.45 La descentralización política
se refiere a un régimen especial de distribución de competencias entre el poder
central y los poderes locales.46 Por su parte, la autonomía jurídica es la capacidad
de los gobiernos locales para expedir su propia constitución particular, bajo los
principios del pacto federal.47

En ese sentido, un estado federal cuenta con tres órdenes normativos y tres niveles
políticos de gobierno --todos ellos subordinados a la constitución:48 a) desde el
punto de vista jurídico, el régimen federal tiene tres órdenes normativos:
constitucional, federal y local; b) desde el punto de vista político, el sistema federal
se divide en tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal.49

De acuerdo con JoséGamas Torruco, en el federalismo se distinguen los siguientes

elementos o características fundamentales: 1) existe un orden jurídico supremo
depositado en la constitución, que crea dos órdenes derivados; 2) ambos órdenes
jurídicos derivados de la constitución son coextensos; es decir, están subordinados,
tiene su propio ámbito y poseen la misma jerarquía 3) por mandamiento
constitucional, la federación y los estados tienen la misma forma de gobierno y
comparten las decisiones fundamentales establecidas por la norma fundamental; 4)

44 M. Mouskheli. Teoría jurídica del estado federal. Editora Nacional. México, 1981, pp. 149 y ss.
45 El régimen federal se refiere a las características formales previstas por el orden jurídico (derecho).
El sistema federal, en cambio, tiene que ver con el funcionamiento real del federalismo (política).
Cfr. Jaime F. Cárdenas Gracia. Una constitución para la democracia. Propuestas para un nuevo orden
constitucional. UNAM. México, 2000, pp. 9-14; Máximo N. Carvajal Gámiz. Derecho constitucional y
administrativo de las entidades federativas. UNAM. México, 2000, pp. 29 y ss.
46 Cfr. Edgard L. Gibson (comp.) Federalism and Democracy in Latin America. John Hopkins University

Press. Baltimore, 2004.

47 Los principios del federalismo mexicano son los siguientes: a) el estado federal se integra por la

federación y los estados; b) la federación y los estados coinciden en las decisiones básicas; c) la
constitución establece un sistema de división de competencias; d) las entidades federativas gozan
de autonomía constitucional. Jorge Carpizo. «Sistema federal mexicano» en Los sistemas federales del
continente americano. UNAM-FCE. México, 1972, pp. 474 y ss.
48 Hans Kelsen. Teorí a general del derecho y del estado. Colección Textos Universitarios. UNAM México,
1979, pp. 376 y ss.
49 Los órdenes normativos del estado federal, creados por la constitución, tienen las siguientes

características: a) derivados: son creados y están subordinados a la constitución; b) coextensos: poseen

la misma jerarquía dentro de su ámbito de competencia; c) solidarios: deben coordinarse para
cumplir los fines de la constitución. Roberto Ortega Lomelín. El nuevo federalismo. La
descentralización. Porrúa. México, 1988, pp. 53-54.

29
el orden jurídico de la federación tiene validez en la totalidad del territorio
nacional, en tanto que los órdenes de los estados sólo son válidos dentro de sus
respectivos territorios particulares; 5) la federación y los estados están impedidos
de invadir su ámbito de competencia, ya que implicaría una violación
constitucional; 6) el estado federal cuenta con diversos mecanismos para preservar
la integridad del orden constitucional en materia de competencias; 7) la federación
está obligada a proteger a los estados miembros contra cualquier amenaza externa
o interna.50

Rasgos esenciales del federalismo

En mayor o menor grado, todo sistema federal presenta dos características

esenciales: la autonomía constitucional y la participación local en la voluntad
federal.51 Estos dos rasgos son esenciales en un Estado federal; sin embargo, se
considera que la cooperación de los estados miembros en la formación de la
voluntad federal es el elemento fundamental o determinante en este tipo de
organización estatal.52

La participación de los estados en la voluntad federal es, pues, un rasgo

característico del estado federal: a través de este principio, las entidades locales
participan en las decisiones fundamentales del estado federal. Esta participación
local en la voluntad federal se realiza, principalmente, a través de dos vías: a)
indirecta: los representantes de las entidades federativas pertenecen a una cámara
federal denominada senado; b) directa: las legislaturas de los estados aprueban o
rechazan las reformas a la constitución general.53

En lo que hace a la autonomía constitucional, se trata de un derecho que posee una

comunidad jurídica para expedir y modificar libremente su propia constitución,
bajo los términos de la constitución federal.54 Esta autonomía constitucional que
poseen las entidades federativas puede ser perfecta o imperfecta: a) la
descentralización perfecta existe cuando la constitución general no determina el
contenido ni modificar o abrogar las constituciones locales; b) en cambio, la

50 Las bases constitucionales del sistema federal se encuentran, principalmente, en los artículos 40,
41, 115, 116, 117, 118, 119, 124 y 133 de la constitución de la república. José Gamas Torruco. El
federalismo mexicano. SEP-Setentas. México, 1975, pp. 99 y ss.
51 La nota característica del sistema federal establecida por el artículo 41 de la constitución mexicana
es la descentralización. Cfr. Jorge Carpizo y Jorge Madrazo. «El sistema constitucional mexicano»
en Los sistemas federales iberoamericanos. Dikinson. Madrid. 1992, p. 571.
52 M. Mouskelli. Op. cit., pp. 310-311.
53 Enrique Sánchez Bringas. Derecho constitucional. Porrúa. México, 1995, pp. 515 y ss.
54 En realidad, los estados miembros no son soberanos; tienen una caracterí stica constitucional
denominada autonomía. Cfr. José Francisco Ruiz Massieu. Estudios de derecho político de estados y
municipios. Porrúa. México, 1986, pp. 75-88.

30
descentralización imperfecta es aquella en la que la constitución general define el
contenido de las constituciones locales:

Hablamos de descentralización perfecta cuando la creación de normas locales es definitiva

e independiente. Se dice que es definitiva cuando no hay la posibilidad de que la norma
local pueda ser derogada y sustituida por una norma central. La división del poder
legislativo, en el Estado federal, ofrece un ejemplo de descentralización no definitiva.
Ciertas materias se encuentran aquíreservadas a la legislación local, esto es, a la de los
Estados miembros; pero en ciertos casos una ley central (federal) opuesta a la primera, de
acuerdo con el principio de que la federal prevalece sobre la de un Estado miembro. La
creación de normas locales es independiente cuando el contenido de éstas no se encuentra
determinado en ninguna forma por las normas centrales. En consecuencia, la
descentralización es imperfecta cuando una norma central contiene los principios a que la
legislación local ha de dar una aplicación más detallada .55

Como se puede observar, la libertad que disfrutan los estados-miembros para

darse una constitución no es ilimitada: la constitución federal les impone
determinadas restricciones y principios de organización institucional a los
estados.56 En efecto, es posible identificar varios tipos o grados de limitación a la
autonomía constitucional de los estados federativos en cuanto a los valores
constitucionales, a los derechos fundamentales, a la forma de gobierno y a las
bases del sistema federal:57

 La constitución general impone a las entidades federativas el tipo de

organización política (identidad de la forma de gobierno).

 La parte dogmática contenida en la constitución general es obligatoria para

las entidades federativas (primacía de los derechos fundamentales).

 La constitución define las bases para la organización institucional de los

estados (bases para el diseño orgánico).

 Existen en la constitución general diversas disposiciones taxativas para los

estados (mandatos, prohibiciones e inhibiciones locales).

 Los estados pueden sustituir o modificar sus constituciones particulares,

respetando los principios y normas de la constitución general.

55 Hans Kelsen. Teoría general del derecho y del estado. UNAM. México, 1979, p. 372.
56 Cfr. Rafael Leyva Mendívil. «La forma de gobierno de los estados miembros de la federación
mexicana», cfr. www.realidadjuridica.uabc.mx
57 Elisur Arteaga. Derecho constitucional. Oxford University Press-Harla. México. México, 1998, pp.

514 y ss.

31
William Ricker consideraba que un sistema federal tiene tres características
esenciales: a) una jerarquía de gobiernos: existen dos niveles de gobierno
ejerciendo el poder sobre la misma población dentro del mismo territorio; b) una
división de autoridad: cada nivel de gobierno es autónomo y tiene su propia esfera
de competencia; c) garantía económica: ambas esferas de gobierno tienen su propia
fuente de recursos financieros.58

Distribución de competencias

Todo estado federal está organizado a partir del principio de distribución de

competencias: «La estructura del Estado federal radica en la adecuada
composición y distribución de órganos que lo integran (…) Es indispensable
establecer formalmente la distribución de competencias del poder central y de los
Estados-miembros (…) para que queden especificados los planos jurídicos en que
operará, pues el poder central y los Estados-miembros poseen su propia
legislación. No establecer este reparto haría imposible el funcionamiento eficaz del
Estado federal».59

La clave de un sistema federal es lograr la conciliación del principio de unidad

nacional con el principio de diversidad local. Al efecto, el gobierno central asume
las responsabilidades de las tareas comunes, tales como seguridad nacional,
relaciones exteriores o política monetaria, en tanto que los gobiernos locales se
encargan de las tareas de interés local, vecinal y cotidiano.60

En México, el principio de distribución de competencias estáprevisto en el artículo

124 constitucional: «Las facultades que no están expresamente concedidas por esta
Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.»61
A partir de este principio general, las fórmulas para distribuir las competencias
gubernamentales se clasifican en los siguientes tipos de facultades: a) atribuidas a
la federación; b) atribuidas a los estados; c) prohibidas a la federación; d)

58 William Riker. The theory of political coalitions, 1962.

59 Alejandro Armenta López. La forma federal de Estado. UNAM. México, 1996, p. 41.
60 Manuel González Oropeza. «La necesidad de un nuevo diseño constitucional de competencias

gubernamentales» en El estado constitucional contemporáneo. Cultura y sistemas jurídicos

contemporáneos. Tomo I. UNAM. México, 2004.
61 Felipe Tena Ramí rez considera que «el sistema que instituye la constitución en punto a
distribución de facultades entre los ordenes central y regional, engendra la consecuencia de que
ambos ordenes son coextensos, de idéntica jerarquía, por lo que uno no puede prevalecer por si
mismo sobre el otro. Sobre los dos está la Constitución y en caso de conflicto entre uno u otro
subsistirá como válido el que esté de acuerdo con ella.» Felipe Tena Ramírez. Derecho constitucional
mexicano. Porrúa. México, 1984, p. 124.

32
prohibidas a los estados; e) coincidentes; f) coexistentes; g) auxilio; y h) derivadas
de la jurisprudencia:62

a) Facultades atribuidas a la federación: son las facultades que puede realizar la

federación: 1) facultades expresas: están consignadas en forma textual:
artículo 73 constitucional; 2) facultades implícitas: están prohibidas a los
estados y, por lo tanto, corresponden a la federación: artículos 117 y 118
constitucionales.

b) Facultades atribuidas a los estados: son las facultades que corresponden a los
estados: 1) competencias residuales: son asuntos que no corresponden a la
federación: artículo 124 constitucional; 2) competencias expresas: se trata de
mandatos específicos a las entidades federativas: articulo 5 párrafo segundo
y artículo 27 fracción XVII inciso g; 3) competencias implícitas: no se conceden
en forma expresa, pero se presupone que corresponden a los estados:
expedición de su constitución: articulo 41.

c) Facultades prohibidas a la federación: son las facultades que la constitución

prohíbe de manera expresa a la federación: articulo 130 párrafo segundo.

d) Facultades prohibidas a los estados: son las facultades que la constitución

prohíbe a las entidades federativas: 1) absolutas: son actos que de ninguna
manera pueden realizar los estados: artículo 118 constitucional; 2) relativas:
son actos prohibidos que los estados pueden realizar con autorización del
congreso: artículo 117 constitucional.

e) Facultades coincidentes: son aquellas facultades que pueden realizar la

federación y los estados: 1) amplia: cuando no se establece ningún criterio y,
por lo tanto, su ejercicio es facultativo: articulo 18 penúltimo párrafo; 2)
restringida: se concede a la federación y a los estados, pero se autoriza a una
de ellas a establecer bases o criterios: artículo 3 fracción I.

f) Facultades coexistentes: son facultades concedidas en parte a la federación y

en parte a los estados: salubridad general federal y salubridad local estatal:
artículos 4 y 73 fracción XVI.

g) Facultades de auxilio: son aquellas por medio de las cuales una disposición
constitucional obliga a una autoridad de un determinado orden de gobierno
a colaborar con otros órdenes gubernativos: artículo 130 constitucional.

62 Jorge Carpizo y Miguel Carbonell. Derecho constitucional. Porrúa-UNAM. México, 2005, pp. 43-44.

33
 h) Facultades jurisprudenciales: son interpretaciones de jurisprudencia que
pueden modificar el sentido de una disposición constitucional.63

Cuando existe una aparente contradicción entre una norma federal y otra local, se
atiende al principio establecido en el artículo 124 constitucional, el cual establece
que las competencias que no están concedidas a la federación, corresponden a los
estados.64 En caso de que un nivel de gobierno invada la competencia del otro, se
produce una violación a la distribución de competencias establecida por la
constitución, por lo cual procede un juicio de control constitucional.65

Los juicios de control constitucional, llamado en paquete justicia constitucional,

constituyen un conjunto de instrumentos procesales establecidos por la norma
fundamental, que tienen por objeto restablecer el orden constitucional, cuando ha
sido transgredido por una autoridad.66 Héctor Fix Zamudio hace mención de las
siguientes garantías constitucionales: juicio político (110); controversia
constitucional (105-I); acción abstracta de inconstitucionalidad (105-II);
procedimiento de investigación de la suprema corte de justicia (97); juicio de
amparo (103, 107); juicio para la protección de los derechos político-electorales (99);
juicio de revisión constitucional electoral (99); organismos protectores de derechos
humanos (102-B).67

63 Mario de la Cueva y Jorge Carpizo. «Sistema federal mexicano» en Gaceta Mexicana de

Administración Pública Estatal y Municipal. No. 3. INAP. México, julio-septiembre de 1981, p. 91.
64 Jorge Carpizo. «El sistema federal mexicano»en Estudios constitucionales en Op. cit., p. 117 y ss.
65
El control constitucional es un sistema de garantías que la doctrina denomina justicia
constitucional. Cfr. Héctor Fix Zamudio y Salvador Valencia Carmona. Derecho constitucional
mexicano y comparado. Porrúa. México, 2001, pp. 171-233.
66 «En México, el intérprete último de la Constitución, como regla general, es la SCJ y a través de sus

ejecutorias y jurisprudencias establece el significado de los preceptos constitucionales.» Jorge

Carpizo. «Interpretación constitucional» en Diccionario de derecho constitucional. Porrúa-UNAM.
México, 2005, p. 320.
67 Cfr. Héctor Fix Zamudio. «Las garantí as constitucionales en el derecho mexicano« en Anuario
Jurídico 3-4. UNAM. México 1976-1977.

34
 Concepto de
federalismo fiscal

35
 CONCEPTO DE FEDERALISMO FISCAL

Las finanzas públicas son el conjunto de recursos con los cuales el gobierno cumple
con sus responsabilidades oficiales. «El principal objetivo de la política tributaria es
el de proporcionar al Estado recursos suficientes para fortalecer su capacidad de
financiamiento, haciendo óptima la relación recaudación-producto nacional a fin
de influir sobre la estructura y el crecimiento de la economía.»68

Las finanzas públicas comprenden dos grandes rubros:69 «Existen dos capítulos de
fundamental importancia que son el de los ingresos y el del gasto. En el primero se
revisan las principales fuentes de financiamiento estatal. En el segundo, los
principios y características del gasto público.»70

De acuerdo con la estructura legal, los ingresos presupuestales se clasifican en

tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios son aquellos que provienen de
los impuestos directos e indirectos: impuesto al consumo, impuesto sobre la renta,
aranceles al comercio exterior y otros impuestos especiales. 71 Por su parte, los
ingresos no tributarios son aquellos que se derivan de los derechos, productos y
aprovechamientos. Desde el punto de vista de su naturaleza, los ingresos públicos
se clasifican en petroleros y no petroleros. Los ingresos no petroleros, a su vez, se
dividen en dos: tributarios y no tributarios.72

Por su parte, el gasto público –llamado gasto neto total del sector público
presupuestario--, se divide en gasto primario y costo financiero del sector público.
El gasto primario, a su vez, se clasifica en programable y no programable. El gasto
programable comprende los recursos asignados a los poderes, dependencias y
programas públicos. Por su parte, el gasto no programable comprende las

68 Diego G. López Rosado. Problemas económicos de México. UNAM. México, 1984, p. 235.
69 En el caso mexicano, los ingresos públicos están previstos en la ley de ingresos y el gasto público
en el presupuesto de egresos. Cfr. Sergio Francisco de la Garza. Derecho financiero mexicano. Porrúa.
México, 1986.
70 Francisco Javier Osornio Corres. Aspectos jurí
dicos de la administración financiera en México. UNAM.
México, 1992.
71 Los tributos se clasifican en impuestos, derechos, productos y aprovechamientos. Cfr. Emilio

Margáin Manatou. Introducción al estudio del derecho tributario mexicano. Universidad de San Luis
Potosí. México, 1983, p. 76.
72 En México, las principales fuentes fiscales de gobierno son tres: a) recaudación impositiva; b)

fuentes no tributarias, y c) recaudación del sector paraestatal Cfr. Dolores Beatriz Chapoy Bonifaz.
Imposición de la riqueza en México. UNAM. México, 2003.

36
participaciones a los estados y municipios, los adeudos de ejercicios fiscales
anteriores y otros conceptos. 73

En otras palabras, la distribución del gasto público puede hacerse desde dos
puntos de vista: sectorial: educación, salud, vivienda, etc.), o territorial (federal,
estatal o municipal). La distribución territorial del gasto obedece a diferentes
escalas de descentralización, las que dependen, a su vez, del tipo de estado (federal
o unitario) y del tipo de gobierno o régimen político (centralizado o
descentralizado).74

Una de las expresiones más importantes de un sistema federal es la distribución de

competencias y responsabilidades entre la federación y los gobiernos federados.
Este reparto de responsabilidades va aparejado con la correspondiente distribución
de recursos públicos entre los diferentes órdenes de gobierno. A la distribución
territorial de ingresos y gastos públicos centrales y locales se le denomina
federalismo fiscal. 75

Esta distribución de competencias y responsabilidades entre los órdenes de

gobierno es, precisamente, una de las manifestaciones que caracterizan a un
sistema federal. En efecto: entre mayor sea el grado de descentralización del
ingreso y del gasto público, mayor será el grado de autenticidad del sistema
federal.76

La distribución de competencias y responsabilidades entre los diferentes ámbitos

de gobierno va aparejada con un reparto de recursos públicos, captados a través
del sistema fiscal y (que son) distribuidos por medio de políticas y presupuestos
para cada uno de los niveles gubernativos. Por tal razón, se denomina federalismo
fiscal a la distribución territorial del gasto público entre las diferentes esferas de
gobierno de un sistema federal.77

73 Juan Pablo Arroyo Ortiz y otros. «Federalismo fiscal desde los estados y municipios», El
Economista mexicano, Núm. 2, Colegio Nacional de Economistas. México, 1999.
74 Sobre la distribución sectorial: cfr. Francisco Javier Osornio Corres. Op. cit. UNAM. México, 1992,

pp. 88 y ss. Acerca de la distribución territorial: cfr. Marcela Astudillo Moya. La distribución de los
impuestos entre la federación, estados y municipios en el siglo XX. UNAM-Miguel Ángel Porrúa. México,
2001.
75 Dolores Beatriz chapoy Bonifaz. Finanzas nacionales y finanzas locales. Mecanismos de conciliación.

UNAM. México, 1992, p. 28.

76 Raúl Martí nez Almazán. Las finanzas del sistema federal mexicano. INAP. México, 1996.
77 Marcela Astudillo Moya. Op. cit.

37
Algunos han denominado federalismo fiscal «al funcionamiento de un sistema en
el cual participan diversos sectores de la administración.»78 En términos más
específicos, el federalismo hacendario se refiere a: a) la asignación apropiada de
funciones y al uso eficiente de instrumentos fiscales en cada uno de los niveles de
gobierno, como el tipo de relaciones fiscales que se da entre ellos, particularmente
en lo que se refiere a la efectividad de los mecanismos de transferencias
intergubernamentales.»79

La importancia del federalismo fiscal radica, precisamente, en ser la esencia del

sistema federal: «Desde una perspectiva apremiante, podría afirmarse que el
verdadero núcleo del federalismo –o de cualquier tipo de relaciones entre distintos
niveles de gobierno—está sin duda en la distribución del dinero… Todos los
demás puntos descansan en el dato crucial acerca del dominio efectivo de los
dineros.»80

Este grado de importancia pone de manifiesto el nexo que existe entre el sistema
político y el sistema económico. En el fondo, el federalismo es un sistema político
que busca la descentralización económica. Por tanto, está orientado al y es
orientado por el mercado. En este contexto, los sistemas de asignación de recursos
se convirtieron en un elemento clave para el federalismo político.81

De manera más concreta, el federalismo fiscal es un sistema tributario que se basa

en la distribución de fuentes impositivas, en la solución eficiente de los problemas
de la concurrencia fiscal y en el diseño de transferencias presupuestales entre los
diferentes niveles de gobierno: federación, entidades federativas y municipios.82

Todo modelo de distribución de competencias en materia de ingresos y gastos

públicos no constituye una finalidad en símisma. Se trata de una herramienta
organizativa que debe cumplir al menos tres funciones básicas: la estabilización de
la economía, la redistribución del ingreso y la asignación de recursos para la
provisión de bienes sociales. 83

78 Esta es una definición confusa. En realidad, el federalismo es una unión de estados organizada a
partir de la distribución de competencias, entre ellas, las potestades tributarias. La distribución
territorial de tipo administrativo se refiere más bien a la descentralización fiscal.
79 Gabriel Aghor y Carlos Casas. «Análisis comparativo de los procesos de descentralización fiscal

en América Latina», Revista Federalismo Fiscal. Comisión Económica para América Latina. Chile,
1996, p. 48.
80 Mauricio Merino. «El federalismo y los dineros»en Nexos. México, junio de 1995.
81 Berry Weingast. El papel económico de las instituciones polí
ticas. Universidad de Stanford. Inglaterra,
1994, p. 12.
82 Cfr. Rogelio Arellano Cadena (editor). Federalismo fiscal. Retos y propósitos. Fundación Mexicana

Cambio XXI «Luis Donaldo Colosio». México, 1994.

83 Cfr. Richard A. Musgrave. The theory of public finance. MacGraw-Hill. New York, 1959.

38
En la medida en que se trata de una técnica para realizar la asignación de recursos,
en esa misma proporción el quid de la cuestión se sintetiza en lo siguiente: el
centralismo fiscal tiende hacia la concentración de recursos en la federación, en
tanto que el federalismo fiscal debe tender hacia la descentralización de recursos a
los gobiernos locales.84

Sin embargo, la forma o el mecanismo para repartir los recursos presupuestales no

es un problema exclusivo de los sistemas federales. La descentralización
hacendaria –fiscal y presupuestal--, no es privativa del federalismo: «Durante las
últimas décadas, un número importante de países federales, unitarios e
intermedios, ha hecho un considerable esfuerzo hacia la descentralización; es decir,
de transferir la responsabilidad en la prestación de servicios a los niveles
inferiores.».85

Ahora bien, no hay que confundir federalismo con descentralización. La

descentralización significa un reparto administrativo de recursos centrales hacia
las esferas inferiores o periféricas. El federalismo, en cambio, quiere decir una
estructura de estados basada en la distribución de competencias, el reparto de
fuentes de financiamiento, la autonomía en el gasto y la coordinación entre
instituciones.86

Al partir del supuesto de que el federalismo se organiza encima y alrededor de una

categoría llamada autonomía política, se debe entender que el federalismo fiscal es
la facultad tributaria de los estados; es decir, la capacidad autónoma de los
gobiernos locales para recaudar y decidir la aplicación de los recursos públicos. 87

Entonces, un concepto de federalismo fiscal, entendido como un sistema tributario

en el que participan varios órdenes políticos, niveles de gobierno o agencias
administrativas, se vuelve más complicado cuando se toma en cuenta el contexto
de un estado unitario o federal. Es por ello que se han elaborado diversas teorías
para explicar la naturaleza y el alcance del federalismo tributario.88

84 Centro de Estudios de las Finanzas Públicas. Federalismo fiscal mexicano. Cámara de Diputados.
www.cefp.gob.mx/boletin2003/ieov1a1n47.pdf.
85 Instituto de Estudios Legislativos. El federalismo fiscal en México. Senado de la República. Agosto
de 2001. cfr. www.senado.gob.mx.
86Cfr. Jacinto Faya Viesca. El federalismo mexicano. Ré gimen constitucional del sistema federal. Porrúa.
México, 2004.
87 Cfr. Geoffrey Sawer. Modern federalism. C. A. Watts Co. Ltd. London, 1969, pp. 64 y ss.
88 La diferencia entre descentralización polí tica y descentralización administrativa fue establecida
por Alexis de Tcoqueville en su obra La democracia en América. Cfr. Mario Herrera. «Soberanía y
autonomía en el Estado federal» en Ensayos constitucionales. UABC-UCLM-ANFADE-AFEIDAL.
México, 2008.

39
Una primera visión concibe al federalismo fiscal como un cuadro de relaciones
acerca de las fuentes tributarias y las funciones de gasto. La descentralización fiscal
sería entonces el resultado de la división de jurisdicciones tributarias entre los
niveles gubernativos. El grado de autonomía y el nivel de eficacia serían el efecto o
resultado de la responsabilidad fiscal del nivel de captación de los gobiernos
locales.89

Otro enfoque distingue entre facultad tributaria descentralizada y gestión fiscal. La

primera se refiere a una competencia jurídica; la segunda, a una función
administrativa. El sistema de fuentes propias de tributación es una facultad
jurídica. En cambio, el sistema de coordinación y de transferencias fiscales es un
ejemplo de gestión administrativa.90

Al ser diferente la naturaleza del federalismo y la descentralización, son diferentes

también las estrategias federalistas y descentralizadoras. El federalismo es una
descentralización política que plantea un proceso de devolución de facultades
tributarias y presupuestales. Por el contrario, la descentralización fiscal concentra
fuentes de recaudación y distribuye parte del gasto público. 91 En términos
económicos, la descentralización política (federalismo fiscal) está vinculado al
modelo de economía de mercado, en tanto que la descentralización administrativa
(centralismo fiscal atenuado) se sustenta en el modelo de estado interventor.92

A efecto de lo anterior, resulta de mucha utilidad la propuesta por Geoffrey Sawer

sobre la distinción de los modelos funcionales de federalismo: el federalismo
coordinado, donde hay un equilibrio de competencias, las funciones están bien
definidas y no se producen interferencias entre los órdenes; el federalismo
orgánico, donde predomina el gobierno nacional fuerte y los estados tienen una
débil autonomía manifestada en competencias restringidas; y el federalismo
cooperativo, que está basado en reglas que procuran un equilibrio razonable
mediante el acuerdo entre órdenes de gobierno, para el logro de los propósitos
comunes convenidos.93

En esta perspectiva, la nueva idea de federalismo pone por delante la colaboración

entre federación y estados para la realización de fines comunes, de acuerdo con
principios de equidad en la asignación de recursos, de eficiencia en la

89 Laura Sour. «El sistema de transferencias federales. ¿Premio o castigo al esfuerzo fiscal de los
gobiernos locales urbanos?. Gestión y política, Vol. XII, Núm. 3, II Semestre de 2004, pp. 733-751.
90 Jacqueline Martí nez Uriarte y Alberto Díaz-Cayeros. De la descentralización al federalismo: estudios
comparados sobre el gobierno local en México. CIDAC-M. A. Porrúa. México, 2003.
91 Robert P. Inmman.and Daniel L. Rubinfedel. «Rethinking federalism», The Journal of Economic

Perspectives, 1977, pp. 43 y ss.

92 Jorge Witker. Introducción al derecho económico. Mc Graw-Hill. México, 2008.
93 José Gamas Torruco. «Federalismo fiscal» en El estado constitucional contemporáneo. Cultura y

sistemas políticos contemporáneos. Tomo II. UNAM. México, 2004.

40
administración de los gastos y de efectividad en los resultados de beneficio general.
A esta visión gerencial del federalismo se le ha denominado relaciones
intergubernamentales . 94

94Antonio La Pérgola: Los nuevos senderos del federalismo. CEC. Madrid, 1994; Michael D. Reagan y
John G. Sazone. The New Federalism. Oxford University Press, 1981; Deil S. Wright. Para entender las
relaciones intergubernamentales. FCE. México, 1997.

41
Distribución de competencias
tributarias

42
 DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS TRIBUTARIAS

En todo estado federal existen dos órdenes, ámbitos, esferas o niveles de gobierno.
En tal virtud, es necesario empatar la distribución de competencias institucionales
con el reparto de recursos económicos: a mayor responsabilidad, se requiere mayor
capacidad de respuesta institucional. La existencia de poderes políticos (central y
locales) implica la coexistencia de poderes tributarios, lo cual significa una
distribución de competencias en materia de ingresos y un reparto de facultades en
materia de gastos públicos.95

Es importante señalar que, dentro de un Estado federal, tanto el poder tributario

de la federación y como el poder tributario de los estados, son poderes propios y
autónomos, ya que se derivan de la distribución general de competencias previstas
por la constitución. Al estar distribuidas las competencias gubernamentales, es
indispensable que exista también una distribución de recursos financieros, de
manera que cada orden de gobierno pueda cumplir con las responsabilidades que
le han sido otorgadas por la constitución.96

La soberanía económica es el poder o facultad del estado de imponer tributos a las

personas que se encuentran dentro de la jurisdicción de una soberanía política. Al
resultado de esta potestad se le denomina hacienda pública. En otras palabras: la
soberanía política es la base de la competencia hacendaria que distribuye
facultades de materia de ingreso y gasto público.97

De esta suerte, al momento en que se definen las fuentes de ingresos, se formulan

los esquemas de responsabilidad en materia de gasto, de tal manera que exista un
equilibrio entre responsabilidades, ingresos y presupuestos en cada orden de
gobierno: «Si el gobierno establecido ha de ser real y eficaz, el poder de establecer
impuestos debe ser proporcionado a sus obligaciones y necesidades.»98

95 «Benjamín Retchkiman. Teoría de las finanzas públicas. Tomo II: UNAM. México, 1987.
96 Félix de Luis Díaz Monasterio-Gurén. La distribución de fuentes impositivas en una hacienda pública.
IEF. Madrid, 1978.
97 Jacinto Faya Viesca. Finanzas públicas. Porrúa. México, 1981, p. 9.
98 Joseph Story. Comentario abreviado de la Constitución de los Estados Unidos de Amé rica. Grandes
clásicos del derecho. Vol. 6. Oxford University Press. México, 1999, p. 100.

43
En otras palabras, a la distribución de competencias, debe corresponder el reparto
de recursos.99 El reparto de recursos financieros es la consecuencia natural de la
distribución de competencias públicas:

La forma federal de gobierno presupone que varios niveles gubernamentales en un

mismo país poseen poderes independientes para gastar e imponer, determinando con
ello la existencia de problemas de los llamados de relaciones fiscales; en otras palabras, y
examinando los aspectos políticos y económicos del federalismo, puede afirmarse que
éste tiene como metas esenciales la distribución de la autoridad gubernamental entre el
centro y los estados, la reconciliación de la soberanía nacional con la local y las
concesiones e intereses minoritarios.100

Modelos de la potestad tributaria

En términos generales, cuando se realiza la distribución de competencias

tributarias entre los diferentes órdenes de gobierno, se tienen dos opciones: 1) se
definen con precisión los tributos de la federación y los que corresponden a las
entidades federativas; 2) no se establece una delimitación de potestades tributarias
entre la federación y los estados, con lo cual, ambos niveles de gobierno pueden
imponer las contribuciones que consideren necesarias para financiar sus
respectivos gastos públicos.101

Sobre esas premisas, se puede decir que en un Estado federal existen tres posibles
modelos para realizar la distribución de competencias tributarias entre los
diferentes órdenes de gobierno:

 Los impuestos son recaudados por los estados-miembros y se hacen

entregas fijas a la federación.

 Los impuestos son recaudados por la federación y se entregan sumas fijas a

los estados.

99 La distribución de competencias tributarias en México estáregulada por los artículos 25, 26, 27, 28,
29, 31 fracción IV, 73 fracciones VIII, XXIX-D, XXIX-E y XXIX-F, 74 fracción IV, 83, 115 fracciones II,
III, IV y V, 117, 118, 124, 131 párrafo segundo y 134 de la constitución general de la república.
100 Una forma pura e hipotética de las relaciones financieras dentro del federalismo estarí a regida
por tres principios: «independencia, responsabilidad y autonomía. La primera eliminaría todo
intercambio de ingreso entre la federación y los estados, significando que cada quien se rascaría con
sus propias uñas, lo que desemboca en el segundo aspecto que se refiere a las erogaciones que
serían financiadas con las entradas cobradas por cada uno de los niveles, significando la autonomía
que ninguna entidad trataría de obligar a la otra u otras a alterar sus gastos o ingresos.» Benjamín
Retchkiman. Aspectos estructurales de la economía pública. UNAM. México, 1975, p. 79.
101 Kenneth Wheare. Op. cit., p. 34.

44
  Los impuestos son recaudados de manera simultánea por la federación y los
estados-miembros.102

Adoptar esta decisión fue, por cierto, una de las cuestiones centrales del
federalismo estadounidense. 103 Respecto a ese particular, Alexander Hamilton
advertía que la pretensión de establecer «cualquier división de las fuentes de
ingreso habría significado sacrificar los intereses de la Unión al poder de los
estados. La Convención pensó que la jurisdicción concurrente era de preferirse a
esa subordinación y es evidente que esta solución tiene cuando menos el mérito de
hacer conciliable un poder constitucional ilimitado por parte del gobierno federal,
con la facultad apropiada e independiente de los estados (…) Si la jurisdicción del
gobierno nacional en lo tocante a ingresos se restringiera a ciertos aspectos, esto
tendría, naturalmente, como consecuencia, que una proporción excesiva de las
cargas públicas pesaría sobre estos objetos.»104

La eventualidad de establecer un sistema tributario que definiera con toda

precisión los impuestos que corresponden a cada nivel de gobierno significaría, de
hecho, una limitación a las facultades federales o locales para allegarse ingresos
fiscales. La opción de delimitar de manera clara y precisa las competencias
tributarias entre niveles de gobierno, en realidad, acarrea un mayor número de
dificultades: «Suponed que como se ha afirmado, el poder tributario federal se
limitara (…) es evidente que el gobierno, por carecer de facultades para buscarse
otros recursos, caería a menudo en la tentación de subir sus impuestos hasta un
exceso perjudicial.»105

Por esa razón, en lugar de un rígido esquema de delimitación y distribución de

competencias, se planteó un principio alternativo flexible: «Un gobierno debe
contener en sítodos los poderes necesarios para la plena realización de los fines
que se sometan a su cuidado y para desempeñar cumplidamente los encargos de
que es responsable, con libertad de cualquier restricción que no sea el acatamiento
del bien público y de los deseos del pueblo.»106

102 Los dos primeros sistemas están basados en el esquema de las participaciones fiscales; el tercero,
en el principio de la concurrencia tributaria. Cfr. Jacinto Faya Viesca. El federalismo mexicano.
Régimen constitucional del sistema federal. INAP. México, 1988, p. 40.
103 La Sección 8 del artí
culo 1º. de la Constitución de los Estados Unidos de América establece: «El
Congreso estará facultado para imponer y percibir contribuciones, derechos, impuestos y sisas con
el fin de pagar las deudas y proveer a la defensa común y el bienestar general de los Estados
Unidos.» The Constitution of the United States and The Declaration of Independence. U. S. Government
Printing Office. Washington, 2003, p. 6.
104 Hamilton, Madison y Jay. El federalista. FCE. México, 1982, pp. 125-126.
105 Hamilton, Madison y Jay. Op. cit., p. 100.
106Ibidem.

45
Una de las cuestiones centrales en la distribución de fuentes tributarias dentro de
un sistema federal es la capacidad de cada orden de gobierno para imponer y
recaudar sus propios impuestos. El principal riesgo de esta concurrencia tributaria
es que el gobierno central y el gobierno local pueden gravar con el mismo tributo a
la misma persona o actividad, lo cual produce efectos negativos en la vida social y
económica.

El principal peligro de la concurrencia fiscal es sin duda la posibilidad de la doble

o múltiple tributación, dado que se podrían establecer dos o más tributos para
gravar la misma persona, riqueza o actividad. En efecto: la doble o múltiple
tributación afecta la actividad económica, deteriora el bienestar social y, a la postre,
dificulta a la propia recaudación fiscal.107

La unión de estados que caracteriza al sistema federal, provoca de manera

inevitable este tipo de tensiones de orden político, jurídico o financiero. En México,
no se ha soslayado este problema: «La coexistencia de tres niveles distintos de
imposición que lleva ineludiblemente a la múltiple imposición y a la generación de
conflictos fiscales entre las distintas entidades que integran la Federación y ésta, se
han reunido en nuestro país tres convenciones fiscales para considerar los
problemas impositivos del país y planear su adecuada solución.»108

Desde el punto de vista político, la concurrencia podría afectar la legitimidad de

los gobiernos; desde el punto de vista productivo, podría frenar el desarrollo
económico; en términos administrativos, podría abrir las puertas a la anarquía
fiscal. Por tal razón, desde un principio, la política fiscal en EEUU adoptó el
siguiente principio: «El importe de la contribución y la conveniencia de aumentarla
por el Estado o por la Unión, serían mutuamente cuestiones de prudencia: pero
nada de esto importaría una contradicción directa en la facultad de crear
contribuciones.»109

Todos los modelos federales han tratado de evitar los conflictos derivados de la
concurrencia tributaria, mediante la coordinación intergubernamental. Este tipo de
arreglo institucional toma como punto de partida la separación de fuentes
impositivas entre diferentes niveles de gobierno. Sin embargo, concede mayor
importancia a la colaboración de funciones gubernamentales. Por tanto, las

107 George F. Break. «La asignación de fuentes de ingresos y la coordinación fiscal», El trimestre fiscal.
INDETEC. Guadalajara, enero-marzo de 1996.
108 Dolores Beatriz Chapoy Bonifaz. Problemas derivados de la múltiple imposición interestatal e

internacional. UNAM. México, 1972, p. 115.

109 Hamilton, Madison y Jay. Op. cit., p. 129.

46
responsabilidades fiscales son atribuidas al nivel de gobierno que garantice mayor
eficacia en la recaudación.110

Esquema constitucional de las competencias fiscales

En México se adoptó el modelo de concurrencia impositiva: «A diferencia del

régimen general de distribución de competencias del sistema federal mexicano,
cuya base constitucional se encuentra en el artículo 124 de la norma fundamental,
en materia tributaria, la Constitución General de la República no establece una
delimitación clara y precisa sobre los poderes tributarios de la Federación y las
entidades federativas (sino) la “concurrencia” entre los poderes tributarios de
ambos niveles de gobierno».111

A excepción de los impuestos exclusivos de la federación y de los tributos

prohibidos a los estados, no se estableció una frontera precisa que dividiera los
poderes tributarios de los niveles de gobierno: «en los Estados Unidos Mexicanos
se presenta la doble imposición porque concurren, gravando la misma fuente, tres
entidades que tienen capacidad para cobrar impuestos, es decir, tres sujetos activos
que son: la Federación, los Estados y los Municipios.»112

En efecto, los constituyentes mexicanos consideraron más adecuado adoptar un

sistema federal basado en el modelo de concurrencia tributaria, el cual, salvo
limitaciones expresas, permitiría al poder federal o a los poderes locales la
posibilidad de obtener los ingresos necesarios para sufragar sus gastos públicos.
«La facultad del Congreso Federal y de las legislaturas de los Estados en materia
de impuestos son concurrentes y no exclusivas; es decir, aquél puede decretar una
contribución que recaiga sobre el mismo ramo de la riqueza pública ya gravada
por el Estado.»113

110 John Kincaid. From constitutional coercive federalism in intergovernmental relations. Mimeo. Oaxaca,
1996.
111 José María de la Serna. Las convenciones nacionales fiscales y el federalismo fiscal en México. IIJ-
UNAM. México, 2003, pp. 11 y ss.
112 El problema de la múltiple imposición «no se hubiera presentado, si en las Constituciones de la

República se hubiera determinado el campo impositivo de cada una de esas Entidades (...) pero las
Constituciones de 1857 y 1917 deliberadamente no hicieron esta delimitación de los campos
impositivos, siguiendo el ejemplo de la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica que
tampoco hace esta delimitación, precisamente para dejar en la posibilidad, tanto a la Unión como a
los Estados para establecer los impuestos necesarios para cubrir sus necesidades, con la única
excepción de los impuestos sobre exportación e importación que son exclusivos de la Unión y que
los Estados sólo pueden establecer con el consentimiento de aquélla.» Ernesto Flores Zavala.
Elementos de finanzas públicas mexicana. Porrúa. México, 1984, p. 365.
113 Tena Ramí rez, Felipe. Op. cit., p 315.

47
En consecuencia, el federalismo fiscal está asentado sobre dos principios: 1) la
concurrencia impositiva de la federación, los estados y los municipios, y 2) la
exclusividad de la federación para gravar determinadas materias. 114 La propia
Suprema Corte de Justicia ha señalado que la doble o múltiple imposición, en sí
misma, no es contraria a la constitución cuando no existe un precepto que el
prohíba; sólo sería inconstitucional en el caso de constituir una contribución
desproporcionada: es decir, cuando existan varias contribuciones sobre un mismo
objeto que destruyan la fuente impositiva.115

Como se puede observar, el reparto del poder fiscal entre niveles de gobierno es,
en términos generales, diferente al sistema general de distribución de competencias,
previsto en el artículo 124 constitucional, el cual concede facultades expresas y
limitadas a la federación y facultades amplias y residuales a los estados-
miembros. 116 A diferencia de ese patrón de competencias, el federalismo fiscal
mexicano estásustentado en tres grandes principios: la concurrencia impositiva de
la federación y los estados; las restricciones expresas a la capacidad tributaria de
los estados; y la reserva expresa de ciertas materias al gobierno federal.117

El federalismo hacendario constituye un complejo sistema de reglas y

procedimientos basado en los siguientes principios: a) la concurrencia tributaria de
la federación y los estados en la mayoría de las fuentes de ingresos (artículos 73 y
124); b) la limitación a la facultad impositiva de los estados mediante reserva de
determinadas materias a la federación (artículo 73 fracción XXIX); y c) las
restricciones expresas a la potestad tributaria de los estados (artículos 117
fracciones III, IV, V, VI y VII y 118 fracción I). Esta interpretación ha sido avalada
por la suprema corte de justicia–en su carácter de máximo tribunal de
interpretación constitucional—en los siguientes términos:118

La Constitución General no opta por una delimitación de la competencia federal y la

estatal para establecer impuestos, sino que sigue un sistema complejo, cuyas premisas
fundamentales son las siguientes: a) concurrencia contributiva de la Federación y de los
Estados en la mayoría de las fuentes de tributación (artículo 73, fracción VII, y 124); b)
limitaciones a la facultad impositiva de los Estados, mediante reserva expresa y concreta
de determinadas materias a la Federación (artículo 73, fracciones X y XXIX), y c)

114 Ernesto Flores Zavala. Elementos de finanzas públicas. Porrúa. México, 1967, pp. 335-336.
115 Suprema Corte de Justicia. Jurisprudencia No. 7 y 8. Informe 1988, Primera parte, Pleno, Octava
época, pp. 802, 807.
116 Daniel Moreno. Derecho constitucional mexicano. Editorial Pax. México, 1978, pp. 368 y ss.
117 Enrique Valls Hernández. «Aspectos jurí dicos del federalismo fiscal» en El economista mexicano.
No. 2. Colegio Nacional de Economistas. México, 1999, p.19.
118 En México no existe, formalmente, un tribunal constitucional diferenciado del poder judicial de

la federación. Por lo tanto, las funciones de control e interpretación constitucionales son

desempeñadas por la suprema corte de justicia. Cfr. Suprema Corte de Justicia. La defensa de la
constitución. Serie Grandes temas del constitucionalismo mexicano. No 5. México, 2005.

48
 restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (artículos 117, fracciones IV,
V, VI y VII y 118).119

En forma esquemática, la distribución del poder tributario previsto en el sistema

federal mexicano presenta las siguientes características:120

 Una facultad ilimitada, conferida a la Federación (artículo 73, fracción VII) y

una facultad coincidente ilimitada para las entidades federativas (artículo
40), para la imposición de todas las contribuciones que se consideren
necesarias para cubrir el presupuesto.

 Facultades expresas para la Federación en las materias taxativamente

dispuestas, en cuya recaudación deben participar las entidades federativas
(artículo 73, fracción XXIX).

 Prohibiciones y limitaciones para las entidades federativas (artículo 117 y

118).

 Prohibiciones para la federación y las entidades federativas, relacionadas

con las haciendas municipales y del Distrito Federal (artículos 115 y 122).121

El régimen de competencias tributarias está basado en la concurrencia fiscal entre

la federación y los estados, salvo en el caso de las materias reservadas a la
federación y de los renglones prohibidos a los estados.122 En forma más detallada,
la potestad tributaria de cada orden de gobierno sería la siguiente:

1. Federación:

 Facultades ilimitadas y concurrentes con estados y municipios (artículos 31

fracción IV y 73 fracciones VII y XXIX).

 Facultades exclusivas (artículo 73 fracción XXIX incisos 1, 2, 3 y 4, artículo

118 fracción I y artículo 131).

 Facultades exclusivas con la obligación de participar a los gobiernos locales

(artículos 73 fracción XXIX, inciso 5, subincisos a, b, c, d, e, f y g).

119 Suprema Corte de Justicia. «Amparo en revisión 1568/65». Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta. Quinta Época. Tomo CXXI, Segunda parte, p. 1948.
120 Cuauhtémoc Reséndiz Núñez. «Aspectos jurí dicos del federalismo fiscal» en Federalismo fiscal
desde estados y municipios. Op. cit., pp. 9-10.
121 Cfr. Gerardo Gil Valdivia. El estado federal y la distribución de competencias fiscales en Mé xico.
UNAM. México, 1973.
122 Cfr. Sergio F. de la Garza. Derecho financiero mexicano. Porrúa. México, 1979, pp. 208 y ss.

49
  Facultades exclusivas derivadas de la prohibición a los estados (artículo 117,
fracciones III, IV, V, VI y VII y 118 fracción I).

2. Estados:

 Facultades ilimitadas y concurrentes con estados y municipios (artículo 31

fracción IV y 73 fracciones VII y XXIX).

 Facultades de participación en impuestos federales (artículo 73 fracción

XXIX, inciso 5, subincisos a, b, c, d, e, f y g).

 Facultades expresamente autorizadas por la constitución (artículo 117,

fracción IX).

 Facultades delegadas por las leyes federales.

 Facultades prohibidas de manera expresa por la constitución (artículo 117,

fracciones III, IV, V, VI y VII y artículo 118 fracción I).

 Facultades prohibidas por las leyes federales.

3. Municipios:

 Facultades concurrentes con la federación y los estados (artículo 31 fracción

IV y artículo 115 fracción II).

 Facultad de participación en impuestos federales (artículo 73 fracción XXIX

inciso 5 subinciso a).

 Facultades delegadas por leyes federales o estatales.

 Facultades prohibidas por la constitución (artículo 115 fracción II y artículo

117 fracción III).123

Cfr. José Trinidad Lanz Cárdenas. El federalismo mexicano y su realidad fiscal. Universidad
123

Autónoma del Sureste. México, 1982, pp. 33-34.

50
 F ig u ra N °4 *

D IS T R IB U C IO N C O N S T IT U C IO N A L D E L A P O T E S T A D
T R IB U T A R IA
A rt. 40
A rt. 3 1 , fra cc . IV C o n cu rre n cia
A rt. 7 3 , fra cc . V II T rib u ta ria
A rt. 124.

F u e n te s
A rt. 7 3 , fra cc . X y X X IX
E xclu siva s d e la
A rt. 1 3 1
F e d e ra ción
C o n s titu c ión P o lític a
D e lo s E s ta d o s
U n id o s M e x ic a n o s A rt. 1 1 7 , fra cc . IV a V II y IX
L im ita cio n e s
A rt. 118
E xp re sa s lo s
A rt. 1 1 5 fra cc . IV , in ciso s A y C
E sta d o s
A rt. 118

C o n trib u cio n e s
A rt. 1 1 5 , fra cc . IV , in ciso s A y C
E xp re sa s a M p io s .

* E laborada por el Instituto para el D esarrollo T écnico de las H aciendas P úblicas (IN D E T E C ).

De acuerdo con lo anterior, el esquema de distribución de competencias

impositivas previstas por la constitución mexicana, implica que –además de las
materias compartidas por la federación y los estados- existen otras áreas
reservadas a la federación o prohibidas a los estados:124 1) comercio exterior; 2)
aprovechamiento o explotación de minerales, piedras preciosas, salinas,
combustibles, minerales y petróleo; 3) comercio y explotación de mares y aguas
interiores; 4) instituciones de créditos y seguros; 5) energía eléctrica; 6) producción
y consumo de cerveza; 7) gasolina y derivados del petróleo; 8) cerillos y fósforos; 9)
aguamiel y productos fermentados; 10) producción y consumo de cerveza, y 11)
explotación forestal. En algunos de estos renglones, los estados participan en el
rendimiento de las contribuciones especiales.125

Este modelo de concurrencia tributaria trataba de evitar los inevitables desajustes

propios de un sistema federal. «Esta tercera regulación parece ser la que mejor
garantiza la independencia de la Federación y de cada Estado y fue elegida por la
mayoría de los Estados federados, ya que la capacidad funcional del federalismo
presupone al menos para los Estados-miembros fuentes financieras

124 Isaac M. Katz. La constitución y el desarrollo económico de México. Cal y Arena. México, 1999, pp.
439-470.
125 Dolores Beatriz Chapoy Bonifaz. Op. cit., pp. 114-115.

51
independientes. 126 Sin haber logrado del todo resolver la problemática de la
concurrencia tributaria, la concurrencia tributaria produjo graves distorsiones
políticas y financieras, particularmente el centralismo hacendaria y la dependencia
política de los estados y municipios.

126Margarita Palomino Guerrero. Federalismo fiscal: de la coordinación fiscal a la coordinación hacendaria.

Tesis para obtener el grado de doctora en derecho. División de Estudios de Posgrado de la Facultad
de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México. Mimeo. México, 2007, p. 127.

52
 Evolución de la
hacienda mexicana

53
 EVOLUCIÓN DE LA HACIENDA MEXICANA

Los desperfectos estructurales de la hacienda mexicana prácticamente surgieron

desde el nacimiento mismo de la nación.127 El sistema impositivo mexicano es un
descendiente de los sistemas tributarios de los aztecas y los españoles. Los tributos
prehispánicos fueron incorporados desde el principio a la hacienda colonial. «De
los españoles (se) tomaron diversos elementos, incluyendo impuestos como las
alcabalas, el papel sellado, la avería y el almojarizfago, asícomo una serie de
impuestos que pertenecían a la iglesia, como los diezmos y las medias anatas. A su
vez, de la Nueva España se incorporaron nuevos gravámenes, como los impuestos
sobre la minería de plata y oro, incluyendo el famoso quinto real.»128

Durante la época colonial se cobró un tributo a los jefes de familias indias, además
de los impuestos mineros, alcabalas y pulques. Durante el periodo que va de 1779
a 1830, se realizaron las llamadas reformas borbónicas que trataron de modernizar
la estructura administrativa, militar y fiscal.129 En 1767, se estableció el monopolio
del tabaco, el cual constituyó la principal fuente de ingresos de la hacienda colonial,
al aportar alrededor del 30 por ciento de los ingresos brutos. La prolongada guerra
de independencia, culminada en 1821, dejó destruido el sistema fiscal virreinal.130

En el papel, México adoptó un sistema federal que estaba inspirado en los

principios del modelo estadounidense, pero, sin embargo, respondía a las
realidades políticas y sociales de nuestro país.131 En realidad, lo que se hizo fue
superponer un modelo descentralizado encima del sistema heredado de la colonia,
el cual se caracterizaba por su extrema complejidad, su espíritu expoliador y su
rígida centralización.

127 En dos siglos, las cosas no han cambiado mucho: «El objetivo de crear un sistema fiscal más justo
y eficiente (ha fracasado). Ante la resistencia de la clase política, el gobierno del presidente Felipe
Calderón prefirió hacer una reforma inequitativa (porque recauda sólo de quienes ya están
pagando), ineficiente (porque su recaudación dista mucho de ser la que necesita el país) y miope
(porque no promueve las inversiones que harían más próspero a México a los mexicanos.». Sergio
Sarmiento. «Si funciona», periódico Reforma del 10 de julio de 2008.
128 Instituto de Estudios Legislativos del Senado. Op. cit., pp. 16-17.
129 La llegada de los borbones a la casa real española puede ser rastreada en: Voltaire. El siglo de Luis

XIV. FCE. México, 20--, pp. --. Sobre los efectos de las reformas borbónicas en Nueva España: cfr. ---
--------------
130 Herbert Bettinger. El sistema fiscal mexicano. CIDAC, México, 1991. El documento se puede

consultar en: www.cudac.org/libros/cidac/mexico-cambio/cap.8.pdf.

131 Jorge Carpizo. «El sistema federal mexicano» en Los sistemas federales del continente americano.

UNAM-FCE. México, 1972, p. 467.

54
Al haberse adoptado en frío la letra de la constitución norteamericana, sin haberla
acompañado del espíritu del pueblo estadounidense, el sistema fiscal mexicano
resultó contraproducente: los contribuyentes se vieron obligados a pagar
múltiples impuestos, de acuerdo con diversidad de reglas, por medio de diferentes
procedimientos establecidos por diferentes autoridades. «Si en Estados Unidos la
prudencia legislativa, dirigida por los electores en los comicios, podía servir para
no extenuar las fuentes gravadas por ambas jurisdicciones, en México la codicia de
la Federación y la pobreza de los estados iban a competir en la exacción de
impuestos dobles.»132

Este sistema fiscal complicado, oneroso e ineficiente, tarde o temprano tenía que
desembocar en la anarquía.133 La razón de fondo era que el problema estructura
del sistema fiscal tiene profundas raíces históricas: «La cuestión vital de México ha
sido desde el establecimiento de su independencia, la hacendaria. Ante ella han
fracasado las inteligencias más privilegiadas, los gobiernos más bien sistemados,
las teorías más filosóficas y halagüeñas, las esperanzas más fundadas y los
esfuerzos más decididos. Ella constituye un mal crónico que a muchos ha parecido
incurable, y que se ha visto como la gangrena que deberá acabar por carcomer y
destruir la nacionalidad mexicana.»134

En medio de la profunda crisis económica, política y social que sufría el novel país
independiente, se diseñó un modelo tributario que subordinó las finanzas de la
federación a la buena voluntad de los estados. 135 El modelo adoptado por la
constitución de 1824 estableció la obligación de los tres niveles de gobierno de
contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, sin diferenciar ni delimitar las
diferentes fuentes impositivas, salvo algunas restricciones expresas impuestas a los
estados.136

En un principio, la constitución de 1824 no concedió amplios poderes fiscales a la

federación. Sin embargo, en agosto de ese año, se expidió la Ley de Clasificación de
Rentas Generales y Particulares, mediante la cual se reservaron a los estados las
fuentes no atribuidas a la federación, estableciendo la obligación de las entidades
federativas de cubrir una cantidad para el sostenimiento del gobierno federal.137

132 Felipe Tena Ramírez. Op. cit., pp. 364-365.

133 Cfr. Benjamín Retchkiman. Política fiscal mexicana (reflexiones). UNAM. México, 1983.
134 Matí as Romero. Memoria de Hacienda de 1870. Citado por Francisco Suárez Dávila. «Política
hacendaria y economía política en el México posrevolucionario» en México: 75 años de revolución.
Desarrollo Económico. Tomo I. FCE. México, 1988, p. 341.
135 Cfr. JoséBarragán Barrragán. Principios sobre el federalismo mexicano: 1824. DDF. México, 1984.
136 Urbano Farí as Hernández. «Aspectos financieros del estado mexicano» en El federalismo en sus
aspectos educativos y financieros. UNAM. México, 1976. Pp. 62-63.
137 Antonio Martí nez Báez. «La división de competencias tributarias en el constituyente de 1824» en
Revista del Tribunal Fiscal de la Federación. Núm. Extraordinario. México, 1965, p. 5.

55
Al efecto, se adoptó un régimen tributario basado en los impuestos indirectos: el
gobierno federal dependía de las aduanas (impuestos a las importaciones), en tanto
que los estados dependían de las alcabalas y los peajes. La referida ley estableció
como tributos exclusivos de la federación, entre otros, los derechos de importación
y exportación en puertos y fronteras; los derechos exclusivos de internación del 15
por ciento en aduanas interiores; asícomo los derechos de los estancos del tabaco y
las rentas de correos, lotería y salinas.

Además se aprobó un monto denominado «constituyente», que se debía distribuir

proporcionalmente entre los estados y un fondo «contingente» que ayudaría a
sufragar los gastos generales de la federación. Asimismo, fueron creadas oficinas
federales en las entidades federativas, con facultades de intervenir las haciendas
locales de aquellos estados que no pagaran el contingente al gobierno federal.

El sistema fiscal del país estaba desorganizado y existía un cúmulo de gravámenes

federales y locales. La estructura política, jefaturada por caciques políticos y
militares de las provincias, habían subordinado la administración tributaria a los
intereses locales. La recaudación se basada en el cobro de derechos de tránsito de
productos comerciales e industriales entre los estados. La anarquía fiscal fue
agudizada por el cobro indiscriminado de impuestos y la infinidad de criterios
tributarios. El derrumbe era cuestión de tiempo.138

La destrucción de la base productiva del país, la debilidad del gobierno y la

ausencia de una estructura tributaria, agudizaron la situación general de penuria
económica. El gobierno se vio obligado a recurrir al endeudamiento para solventar
las necesidades más ingentes. Los estados financiaron sus gastos mediante
préstamos y gravámenes alcabalatorios al comercio interior. La economía estaba
paralizada y se desarrollaron sucesivas crisis políticas.139

En 1835 se suprimió el régimen federal y se estableció el centralismo. Como

consecuencia natural, fue centralizado el sistema tributario. No obstante que los
departamentos sustituyeron a los estados, las juntas departamentales continuaron
recaudando y administrando sus propias contribuciones, aunque debían participar
una parte de dichos fondos a la federación.140

138 Herbert Bettinger. El sistema fiscal mexicano. CIDAC, México, 1991. El documento se puede
consultar en: www.cidac.org/libros/cidac/mexico-cambio/cap.8.pdf.
139 Diego López Rosado. Historia del pensamiento económico de México. Tomo V. Finanzas públicas.
UNAM. México, pp. 5 y ss.
140 Benjamí n Retchkiman y Gerardo Gil Valdivia. El federalismo y la coordinación fiscal. UNAM.
México, 1981, pp. 62-53.

56
En 1841 se ratificó el régimen centralista. Empero, cinco años más tarde, fue
reimplantado el sistema federal. En materia fiscal, se atribuyeron facultades
exclusivas a la federación y competencias residuales a los estados. 141 Los tributos a
la renta se dividieron en dos categorías: rentas generales y rentas departamentales.
Las rentas departamentales correspondieron a los impuestos directos.142

Al ser restablecido el régimen federal, se reimplantó también el federalismo

tributario: se reservaron ciertos impuestos a la federación, se dejaron en forma
residual los demás tributos a los estados y se estableció la obligación de entregar
un «contingente»a la federación. En 1846, se estableció la obligación de participar a
los departamentos regionales una parte de las rentas nacionales. Ese mismo año, la
ley determinó que corresponderían a los estados «todas las rentas, impuestos y
contribuciones» que no hubieran sido reservadas al gobierno federal, «estando las
entidades federativas obligadas a participar de un contingente a los gastos de la
Federación»143

Al expedirse la Constitución de 1857, la fracción VII del artículo 72 dispuso la

facultad del congreso federal para aprobar el presupuesto de gastos e «imponer las
contribuciones necesarias para cubrirlo.» El congreso federal recibió facultades
adicionales para expedir aranceles sobre el comercio exterior y para prohibir
restricciones locales al comercio interestatal. Se prohibió a los estados, además,
gravar el comercio exterior y establecer derechos de tonelaje. 144 La constitución
liberal de 1857 tampoco delimitó las competencias tributarias de la federación y los
estados, por lo que mantuvo en vigencia el régimen de concurrencia tributaria. Sin
embargo, facultó al congreso de la unión a imponer las contribuciones necesarias
para financiar los gastos públicos de la federación y declaró abolidas las alcabalas y
aduanas interiores.145

La distribución de fuentes tributarias se encomendó a una ley secundaria. Al efecto,

en septiembre de ese año, se expidió la Ley de Clasificación de Rentas, mediante la
cual la federación adquirió competencia tributaria ilimitada, en tanto que los
estados tenían como límites las competencias federales y las prohibiciones locales
establecidas por la propia constitución. Se estableció un contingente del 20 por
ciento para completar el gasto público de los estados. A finales de mismo año, una

141 Entre otros rubros, se reservaron a la federación los ingresos del comercio exterior, el impuesto
del 4 por ciento sobre moneda, el producto de las rentas del tabaco, correos, lotería nacional, papel
sellado y los ingresos recaudados en el distrito y territorios federales. Cfr. Sergio Francisco de la
Garza. Op. cit., pp. 248 y ss.
142 Urbano Farí as Hernández. Op. cit., pp. 86 y ss.
143 Ibí
dem.
144 Felipe Tena Ramí rez. Leyes fundamentales de México (1808-1998). Porrúa. México, 1998, p. 618.
145 Roberto Ortega Lomelí n. Op. cit., p. 318.

57
resolución de la Suprema Corte de Justicia, validó el sistema de coincidencia
fiscal.146

En 1859, mediante circular oficial, se determinó que los impuestos directos a las
personas, propiedades, establecimientos de giro e industrias se destinarían a los
estados, en tanto que los tributos indirectos quedaron reservados a la federación.147
En 1861 se implantó una contribución federal del 25 por ciento adicional sobre
cualquier «entero»o pago a las oficinas hacendarias. En 1868 se elevó el porcentaje
del «entero»y se generalizó la abolición de alcabalas y aduanas interiores.148

Durante el porfiriato se impuso con mano de hierro la llamada paz porfiriana.149 A

partir de 1876, se produjo un acelerado proceso centralizador del sistema fiscal que,
a la postre, lograría ordenar el caos hacendario y lograron un superávit
presupuestal. Las reformas fiscales promovidas por los Ministros de Hacienda,
Matías Romero (1867) y JoséIves Limantour (1893), redujeron determinadas tarifas
hacendarias, abolieron las alcabalas, incrementaron el impuesto al timbre y
elevaron las contribuciones sobre cerveza, tabaco y otros bienes. En esa época, el 60
por ciento de los ingresos federales dependía de las aduanas y el timbre.150

Hacia 1879, fue aprobada una tesis del presidente del máximo tribunal, de acuerdo
con la cual, tanto la federación como los gobiernos locales tenían plena
competencia constitucional para imponer cuantos tributos consideraran
«convenientes sobre todos los valores que existan dentro de su territorio y que
constituyan su riqueza». De esta manera, se consolidó el régimen de concurrencia
impositiva y fue legitimado el centralismo del poder tributario de la federación.151

Al cierre del siglo XIX, fue reformado el artículo 120 de la constitución, con objeto
de prohibir a los estados gravar el tránsito de personas y cosas por el territorio, así
como la entrada o salida de mercancías extranjeras. Asimismo, fue prohibido todo
tipo proteccionismo fiscal y se adoptaron disposiciones fiscales para evitar
diversidad de tratamientos o procedimientos fiscales.152

Durante la revolución mexicana, la situación económica del país y la hacienda

pública llegaron al punto de inanición. Al principio, el movimiento revolucionario

146 Roberto Ortega Lomelín. Ibídem.

147 Daniel Cosío Villegas. «La república restaurada. La vida económica» en Historia moderna de
México. Hermes. México, 1965, p. 228.
148 Roberto Ortega Lomelí n. Ibídem.
149 Andrés Molina Enrí quez. Los grandes problemas nacionales. Era. México, 1981, p. 135.
150 Instituto de Estudios Legislativos del Senado. Op. cit., p. 21.
151 Ignacio Luis Vallarta. Cuestiones constitucionales (Votos). Tomo II. Porrúa, México, 1972, pp. 32.

Puede consultarse la obra Manuel González Oropeza (comp.) Ignacio Luis Vallarta. Archivo Inédito.
Suprema Corte de Justicia. México, 1993.
152 Roberto Ortega Lomelí n. Op. cit., pp. 318-319.

58
no afectó de manera significativa la economía. Sin embargo, conforme se
generalizó el conflicto, se desplomaron los sistemas bancario, bursátil y fiscal. La
situación no llegó a la catástrofe, gracias a las exportaciones petroleras.

En 1914, se estableció un impuesto federal a los predios rústicos y un año después

se prohibieron las exenciones fiscales. En 1916 se prohibió a los estados imponer
otros tributos que no estuvieran expresamente señalados en sus constituciones.153
La constitución de 1917, ratificó el sistema federal y mantuvo el régimen de
concurrencia tributaria.154

Al término de la revolución, el sistema fiscal estaba aniquilado. Empero, las cosas

no llegaron a mayores, gracias a una relativa mejoría del comercio exterior y a los
ingresos petroleros, se obtuvieron recursos que se destinaron a cubrir gastos
administrativos y militares. En 1920, se sustituyeron los impuestos indirectos por
los gravámenes directos. 155 Ese año, dos economistas de la Universidad de
Columbia, presentaron a la Comisión de Reorganización Administrativa y
Financiera del Gobierno Federal Mexicano, un estudio que pretendía evitar la
multiplicidad de los impuestos, establecer la delimitación de las jurisdicciones
tributarias entre la federación y los estados y garantizar el respeto a la capacidad
tributaria del contribuyente:156

Todos los problemas de reforma impositiva deben ser considerados desde tres puntos de
vista: el administrativo, el político y el económico. La clave de la reforma administrativa
debe ser la simplicidad; de la reforma política, la armonía; y de la reforma económica, la
equidad. En cada uno de estos tres aspectos, el sistema mexicano deja mucho que desear
(…) Como está constituido ahora, el sistema hacendario mexicano es uno de los más
complejos e intrincados que puedan encontrarse en cualquier país (…) Casi cada especie
de acto económico, propiedad o derecho que sea posible imaginar, están gravados. La
mayor parte de estos impuestos se recaudan a un costo relativamente alto y producen
pocos ingresos (…) La red económica, la transferencia de la propiedad, las operaciones
comerciales, etc., son estorbadas, sin producir un aumento de consideración en los
ingresos tributarios.

El propio Ministro de Hacienda, Alberto J. Pani, calificaba al sistema fiscal como

complicado, incoherente, anárquico y regresivo. Al esbozar una nueva política
hacendaria, el gobierno federal emprendió una reorganización del sistema fiscal en

153 Hugo B. Margáin. «El sistema tributario en México» en México: 50 años de revolución. La economía.
Tomo I. FCE. México, 1992, p. 539.
154 Patricia Galeana (comp.) Mé xico y sus constituciones. AGN-FCE. México, 1999, pp. 314 y ss.
155 Raúl Martí nez Almazán. Las relaciones fiscales y las relaciones intergubernamentales de México. INAP.
México, 1980, pp. 13 y ss.
156 Henry Alfred Chandly y Bra Seligman. Estudio presentado ante la Comisión de Reorganización

Administrativa y Financiera del Gobierno Federal (1920). Citado por Francisco Suárez Dávila. Op. cit.,
pp. 356, 357-358.

59
1923. 157 Como parte de esa reforma, se promovieron cambios en el sistema de
distribución de competencias fiscales entre la federación y los estados. A partir de
ese momento, se aceleró el modelo centralista el país y se adoptaron los términos y
las vías para centralizar el sistema fiscal mexicano.158

157 Alberto J. Pani. «La política hacendaria del nuevo régimen» en Tres monografías. Atlante. México,
1941, pp. 66 y ss.
158 JoséIturriaga de la Fuente. La revolución hacendaria. SEP. México, 1987, pp. 75 y ss.

60
Antecedentes de la
coordinación fiscal

61
 ANTECEDENTES DE LA COORDINACIÓN FISCAL

A lo largo del siglo XX, hubo una tendencia franca y sostenida hacia la
concentración de recursos de naturaleza fiscal en la federación. Como resultado de
ese proceso, el gobierno federal se adjudicó el cobro de las siguientes
contribuciones: 1) impuestos sobre ventas (Impuesto sobre Ingresos Mercantiles e
Impuesto al Valor Agregado; 2) contribuciones sobre el ingreso de las personas
(Impuesto sobre la Renta); 3) contribuciones especiales (tributos exclusivos de la
federación conforme a la fracción XXIX del artículo 73 constitucional), y 4)
aportaciones de seguridad social.159

En 1924 se creó el Impuesto sobre la Renta y se centralizaron los gravámenes al

comercio exterior, a las operaciones de crédito, a las sociedades de seguros, las
loterías y rifas, la explotación de maderas y bosques y las concesiones públicas. Se
identificaron además los tributos centrales con participación a los estados, tales
como el impuesto sobre la renta, el aprovechamiento de recursos naturales de la
federación y los impuestos especiales. Los estados conservaron los impuestos al
comercio y a la industria.

En agosto de 1925 fue convocada la primera convención nacional fiscal, con el

objetivo de establecer lineamientos para llegar a la unificación de todos los
impuestos territoriales que gravarían la rentabilidad potencial de la tierra, los
impuestos sobre cifras de negocios y las contribuciones sobre herencias y
donaciones. Además, se aprobó un plan nacional de arbitrios para delimitar los
campos de imposición, reservando los impuestos sobre propiedad territorial y
actos no comerciales a las autoridades locales, con una modalidad de
participaciones fiscales:160

 Los impuestos sobre sucesiones fueron atribuidos a los estados, con la

obligación de participar de su rendimiento a la federación.

 Los impuestos sobre comercio exterior e industria ss reservaron a la

federación, con la obligación de participarlos a los gobiernos locales.

Dentro de las recomendaciones de esa reunión destacan las de: dejar a cargo de las
autoridades locales, con facultad privativa, los impuestos a bienes raíces, sobre actos no

159 Marcela Astudillo Moya. El federalismo y la coordinación impositiva en México. IIE-UNAM- Miguel
Ángel Porrúa. México, 1999.
160 Francisco Suárez Dávila. Op. cit., p. 362.

62
 comerciales, sucesiones y donaciones; la Federación tendría a su cargo, también como
facultad privativa, los impuestos generales sobre el comercio –interiores y exterior—e
industria, participando a los estados parte del producto (ese mismo tratamiento se daría
a los impuestos especiales). En el caso de los impuestos sobre el comercio y la industria,
se recomendó la supresión de los impuestos de patente, compraventa y de capitales, y a
cambio el establecimiento de un solo impuesto, cuya base fueron los ingresos en
función de un coeficiente de utilidad previamente determinado. 161

Entre sus conclusiones, dicha convención consideró necesario determinar a futuro

el problema de los impuestos especiales, definiendo los mecanismos más eficaces
para su recaudación y participación.162 Los resultados de esta convención fiscal no
fueron del todo satisfactorios, salvo por el hecho de que se introdujo un principio
que, a la postre, se convertiría en el eje central del sistema tributario mexicano: las
participaciones fiscales. 163 Es decir, la entrega de parte de los impuestos
recaudados por un nivel de gobierno a los otros integrantes del sistema federal.164

La segunda convención nacional fiscal fue convocada en 1933, con el propósito

expreso de delimitar los ingresos tributarios entre la federación y los estados. En la
convocatoria, se planteó revisar las conclusiones de la primera convención; abordar
el problema de las jurisdicciones fiscales entre los órdenes de gobierno; determinar
los principios para la unificación de los sistemas tributarios locales; y establecer las
bases de coordinación fiscal entre la federación y los estados.165

Las propuestas más importantes de la segunda convención fiscal fueron las

siguientes: a) la base de la tributación local sería territorial, por lo que el poder
tributario de los estados y municipios debía ser ejercido sobre toda propiedad
territorial urbana o rural y edificada o baldía; b) debían exceptuarse de imposición
local los inmuebles federales o municipales destinados a un servicio público o a las
vías generales de comunicación; c) sería atribuido a los estados un poder tributario
exclusivo sobre actos no mercantiles, servicios municipales y concesiones públicas
de tipo local.166

161 Roberto Ortega Lomelín. Op. cit., p. 320.

162 Las participaciones son definidas por la ley como las cantidades que los Estados, territorios,
Distrito Federal y municipios tienen derecho a percibir conforme a las leyes fiscales federales y las
cantidades que la Federación tiene derecho a recibir en el rendimiento de impuestos de carácter
local. Secretaría de Gobernación. Diario Oficial de la Federación. México, 30 de diciembre de 1948.
163 Las conclusiones de esta primera convención nacional fiscal fueron la base para una iniciativa de

reformas a los artículos 118 y 131 de la constitución de la república.

164 Cfr. Dolores Beatriz Chapoy Bonifaz. Problemas derivados de la múltiple imposición interestatal e

internacional. Instituto de Investigaciones Jurídicas. Op. cit., pp. 57-58.

165 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Convocatoria a los gobernadores de los estados. Segunda
convención nacional fiscal. SHCP. Mimeo. México, 1932.
166 Manuel Yáñez Ruiz. El problema fiscal en las distintas etapas de nuestra organización polí
tica. SHCP.
México, 1985, pp. 25 y ss.

63
Asimismo, se estableció que la federación debía ejercer de manera exclusiva la
tributación en los ramos de comercio exterior, renta, industria y tributos especiales.
En el mismo sentido, sería de aprovechamiento exclusivo y de competencia
tributaria reservada de la federación todo lo relativo a producción y explotación de
recursos naturales, asícomo el renglón de concesiones federales. Las herencias y
donaciones, debían ser recaudadas por los estados, participando de sus productos
a la federación. El resultado más importante de esta convención fue la definición
de los tributos participables y la incorporación al texto constitucional del
mecanismo de la participación fiscal.167

Entre las conclusiones de esa reunión destacan: evitar la doble tributación,

uniformando la imposición al comercio y a la industria, haciendo de estos impuestos
un solo tributo, en el que se incluyeran los impuestos locales y municipales sobre toda
clase de actividades comerciales e industriales, suprimiendo por tanto los impuestos
especiales; distribuir entre los estados y los municipios el rendimiento de los
impuestos generales al comercio y a la industria, asignando a los últimos el producto
del gravamen sobre los negocios de desarrollo enteramente local; conceder a los estados
y municipios una participación fija en el rendimiento total del impuesto sobre la renta
por vía de ensayo; e iniciar trabajos encaminados a conceder a partir de 1934, a los
estados y municipios, participaciones que aseguren la cooperación de las autoridades
federales y locales en los esfuerzos que por mutua conveniencia se llevaron a cabo para
hacer más productiva esa fuente de imposición.168

En enero de 1943, entró en vigor una reforma constitucional que estableció la

competencia federal exclusiva en hidrocarburos, minería, industria
cinematográfica, comercio, juegos, apuestas y sorteos, instituciones de crédito y
seguros, energía eléctrica, banca central, trabajo, comercio exterior,
aprovechamiento y explotación de recursos naturales de la nación, servicios
públicos federales e impuestos especiales. Los estados y municipios tendrían
derecho a participar de los impuestos especiales sobre energía eléctrica, tabacos
labrados, gasolina, derivados del petróleo, cerillos y fósforos, productos de
fermentación y explotación forestal.169

La tercera convención nacional fiscal, convocada en 1947, se propuso establecer un

verdadero sistema nacional de distribución todos los fondos públicos, a través de
un plan de arbitrios, con base en el costo de los servicios públicos asignados a cada
gobierno y de la capacidad de control sobre los causantes. Las principales
conclusiones fueron las siguientes: a) se acordó que la federación recaudaría los
impuestos sobre remuneraciones de trabajo e inversiones de capital, participando
de sus rendimientos a los estados y municipios; b) se resolvió promover normas
uniformes sobre herencias y legados; c) se definieron los tributos locales: predial,
actividades locales, servicios públicos, diversiones, espectáculos, expendio al

167 JoséMaría Serna de la Garza. Las convenciones nacionales fiscales. UNAM. México, 2004, pp. 63 y ss.
168 Roberto Ortega Lomelín. Op. cit., pp. 320-321.
169 Sergio de la Garza. Op. cit., p 218.

64
menudeo de artículos de primera necesidad, mercados y comercio ambulante.
Asimismo se definieron los derechos municipales.170

En esta convención se aprobó un plan nacional de arbitrios, elaborado de común

acuerdo por la federación y los estados. Como eco de esta propuesta, en 1948 fue
expedida la Ley del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles, mediante la cual se
aprobó la creación de una tasa federal del 1.8 por ciento que se entregaría a los
estados que derogaran o suspendieran sus tributos locales sobre actividades
comerciales o industriales. Dichos estados tendrían derecho a cobrar una tasa no
mayor al 1.2 por ciento. Este mecanismo sería formalizado a través de un convenio
de coordinación, el cual es considerado el origen del actual sistema nacional de
coordinación fiscal.171

A diferencia de las dos reuniones nacionales que le antecedieron, en esta convención

fiscal, celebrada en noviembre de 1947, ya no se discutió el tema de la delimitación de
fuentes o campos de tributación para cada nivel de gobierno, ya que se consideró que la
concurrencia derivaba de la propia Constitución. En contraparte, se propuso el
establecimiento de un sistema basado en la coordinación, lo que propiciaría la
uniformidad y la armonía de los sistemas tributarios federal y locales, principalmente
respecto de las contribuciones sobre la industria y el comercio interior. Se revisaron y
plantearon además las bases para la elaboración de un plan nacional de arbitrios. 172

Los resolutivos de esta convención desencadenaron una serie de políticas e

instrumentos orientada hacia la coordinación fiscal. En 1940, se expidió la Ley
sobre el pago de participaciones en ingresos mercantiles. En 1948, se expidió la Ley
del Impuesto Federal sobre Ingresos Mercantiles y la Ley que regula el pago de
participaciones en ingresos federales a las entidades federativas. En diciembre de
1953, se aprobó la Ley que otorgaba compensaciones adicionales a los estados que
celebraran convenios de coordinación en materia del ISIM.

Ese año fue expedida la Ley de Coordinación Fiscal entre la Federación y los
Estados, con el propósito de armonizar las relaciones fiscales entre ambos niveles
de gobierno. Al año siguiente, se instaló la Comisión Nacional de Arbitrios, con la
finalidad de asesorar a los estados en su legislación fiscal y supervisar el pago de
participaciones federales a los estados y municipios.

A partir de entonces, se inició la celebración de convenios para uniformar y

armonizar las relaciones fiscales entre federación, estados y municipios. Se aprobó
una compensación adicional para los estados equivalente al 10 por ciento de las
participaciones por otros impuestos distintos al tributo de ingresos mercantiles, lo

170 Cfr. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Tercera Convención Nacional Fiscal. Memoria. Tomo
I. SCHP. México, 1947.
171 Ernesto Flores Zavala. Op. cit., pp. 345-354.
172 Roberto Ortega Lomelí n. Op. cit., pp. 324-325.

65
cual consolidaba el mecanismo de abdicar potestades tributarias locales a cambio
de recibir participaciones fiscales federales.

A principios de la década de los 70, solamente quince entidades federativas habían

suscrito los convenios de coordinación fiscal, razón por la cual se planteó convocar
a una cuarta convención nacional fiscal. Sin embargo, tal iniciativa no prosperó. A
través de otros mecanismos de coordinación, se avanzó en la homogenización de
los criterios para aplicar las contribuciones participables, mediante acuerdos
generales cuyo objetivo era no gravar materias que se contrapusieran a las leyes
federales e incorporar a todos los estados en la coordinación del impuesto sobre
ingresos mercantiles. 173

A tal efecto, se realizaron diversas reuniones nacionales de funcionarios de la

SHCP y los tesoreros de los estados; se incorporaron todos los estados al sistema
de coordinación fiscal; y se realizaron diversas reformas fiscales para hacer más
atractivo a los gobiernos estatales el sistema de participaciones federales.

En una primera fase, se estableció el criterio de asignar un porcentaje del monto

total del rendimiento del impuesto federal recaudado en cada entidad federativa.
A la postre, las ventajas iniciales de este sistema, como evitar la doble tributación o
agilizar el flujo de efectivo, fueron menores a las desventajas, como la
concentración de recursos federales y los desequilibrios en el reparto de
participaciones.174

A partir de 1980, se establecieron nuevos mecanismos de coordinación fiscal. En

particular destacan la expedición de una nueva Ley de Coordinación Fiscal y la
creación de los fondos de participaciones federales. La nueva Ley de Coordinación
Fiscal se planteó los siguientes objetivos:

 Fortalecer el federalismo

 Incrementar las participaciones federales a los estados y municipios

 Equilibrar el desarrollo regional

 Sentar las bases de la descentralización fiscal, y

 Facilitar el cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes.

173Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas. El Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal. 23 años de federalismo hacendario. Cfr. www.indetec.gob.mx/
174 Marcela Astudillo Moya. «Las relaciones fiscales intergubernamentales en México», Revista

Problemas del Desarrollo. Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM. México, Núm. 36, enero-
marzo de 2004.

66
En resumen, el régimen constitucional de concurrencia tributaria entre federación y
estados fue sustituido por el sistema legal de coordinación fiscal. En términos
generales, durante el siglo XX se pueden identificar tres etapas de desarrollo de la
hacienda mexicana moderna:175

 1920-1930: se realizó la separación y asignación de competencias tributarias

y fue dispuesta la participación de las entidades federativas en el
rendimiento de los impuestos especiales señalados en el último párrafo de la
fracción XXIX del artículo 73 constitucional.

 1940-1970: se incrementaron los ingresos tributarios exclusivos de la

federación y, mediante algunos esbozos de coordinación fiscal, las
participaciones fiscales de la federación sustituyen al régimen de separación
y asignación de competencias tributarias.

 1980: se estableció el régimen de coordinación fiscal, mediante la expedición

de la Ley de Coordinación Fiscal, la suscripción de acuerdos entre la
federación y los estados y la edificación del llamado Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal.

175 Sergio Valls Hernández. Op. cit., pp. 17-18.

67
Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal

68
 SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL

La constitución mexicana prevéun modelo de concurrencia tributaria, basado en la

exclusividad federal de ciertos tributos y la facultad indistinta de la federación y
los estados sobre el resto de fuentes impositivas. En el siguiente cuadro se
ejemplifica el sistema de distribución y concurrencia fiscal:

División de facultades tributarias

Fed Est Mu
era ado nici
ció s pio
n s

Facultades coincidentes con Facultades coincidentes y Facultades concurrentes con

estados y municipios: art. 31- concurrentes con la la federación y los estados:
IV y art. 73-VII y XX. federación: art. 21-IV, art. 40, art. 31-IV, art. 115-II.
art. 115 y art. 124.
Facultades exclusivas con
obligación de participar
ingresos a estados y
municipios: art. 73-XXIX-5-a,
b, c, d, f y g.
Facultades exclusivas: art. Facultades expresamente Facultades expresamente
73.XXIX-1, 2, 3 y 4; art. 118-I; autorizadas a los estados: art. autorizadas a los municipios:
art. 131 117-IX, art. 124 art. 115-IV
Facultades exclusivas por Facultades prohibidas por la Facultades prohibidas por
prohibiciones a los estados: constitución: art. 117-III, IV, leyes federales y estatales: art.
art. 117-II, IV, V, VI y VII, art. VI, VII, art. 11-I, art. 131 115-II, art. 117-III, IV, V, VI,
118-I VII, art. 118-I, art. 131
Fuente: Instituto de Estudios Legislativos del Senado de la República.

A partir de este modelo de concurrencia tributaria, se desarrolló en México un

esquema paralelo llamado coordinación fiscal. Este sistema de coordinación fiscal
se fue desarrollando desde principios del siglo XX. Sin embargo, sus características
fundamentales se definieron a partir de 1980, cuando se estableció el llamado
sistema nacional de coordinación fiscal:

Las características de nuestro pacto fiscal se han ido desarrollando a lo largo del tiempo,
pero ya se observaban sus rasgos fundamentales desde principios del siglo XX con la
aprobación de nuestra Constitución federal de 1917. Desde ese momento, y a lo largo del
siglo pasado, con las Convenciones Nacionales de 1925, 1933 y 1947, se ha observado una

69
 creciente centralización de la recaudación de la Federación. Este proceso culminó con la
creación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y la introducción del impuesto al
valor agregado en 1980, con lo cual se eliminaron 18 impuestos estatales y alrededor de
458 impuestos locales, lo que simplificó notablemente la carga fiscal para los
contribuyentes, pero concentró la recaudación a nivel federal. 176

El sistema de participaciones de los impuestos consiste en la distribución que

realiza el nivel impositivo superior a los distintos niveles inferiores de un
determinado porcentaje de los ingresos recaudados. La participación requiere un
control centralizado, ya que el nivel superior es el que estructura, recauda y
administra el impuesto, del cual el nivel impositivo inferior recibe una porción de
la cual puede disponer libremente sin haber incurrido en la responsabilidad de
aplicar ni en el costo de obtener un tributo.

El SNCF creó convenios intergubernamentales por medio de los cuales los estados
quedaban obligados a derogar o suspender diversos impuestos o derechos
estatales o municipales, a cambio de recibir una parte de los ingresos federales, a
través de diversos mecanismos denominados fondos de participaciones y
aportaciones federales.

El sistema fiscal fue asentado sobre cinco fuentes impositivas: renta, consumo,
producción y servicios, comercio exterior y derechos sobre explotación de petróleo
y minería, los cuales eran y son definidos, recaudados y participados por la
federación.177

Esta propuesta de descentralización fiscal se planteaba eliminar la doble

tributación, compartir la recaudación de los tributos, simplificar el sistema fiscal,
implantar criterios de solidaridad en la recaudación y transferir por la vía
administrativa facultades federales a estados y municipios.178

La justificación del sistema de participaciones estuvo basada en la idea de que

algunos impuestos pueden ser recaudados y administrados con mayor efectividad
por el nivel impositivo superior. Al entrar en operación los nuevos mecanismos de
coordinación fiscal entre los tres niveles de gobierno, se propuso incrementar las
participaciones federales favor de estados y municipios.179

176 Felipe Calderón. «Iniciativa de decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan
diversas disposiciones fiscales para fortalecer el federalismo fiscal» en Gaceta parlamentaria de la
Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, núm. 2280-II, jueves 21 de junio de 2007. Cfr.
www.gaceta.diputados.gob.mx/Gaceta/60/2007/jun/20070621-II.htlm
177 Cfr. Jorge Carpizo. «El sistema federal mexicano. 6. La facultad tributaria de la federación y las

entidades federativas»en Estudios constitucionales. UNAM México, 1980, pp. 103-113.

178 Cfr: Roberto Ortega Lomelí . Op. cit., pp. 331-332.
179 Cfr. Dolores Beatriz Chapoy Bonifaz. Problemas derivados de la múltiple imposición interestatal e

internacional. Instituto de Investigaciones Jurídicas. Op. cit., pp. 57-58.

70
Los objetivos de la coordinación fiscal fueron los siguientes: armonización
tributaria; integración de transferencias federales; colaboración administrativa;
creación de órganos intergubernamentales. El SNCF terminó, en efecto, con la
anarquía fiscal, al eliminar la concurrencia impositiva que permitía a dos o más
ámbitos de gobierno gravar la misma fuente de ingresos. Sin embargo, tuvo otros
efectos colaterales.180

En general, las ventajas de la participación son tres: a) brinda mayor eficiencia al

sistema fiscal; b) evita competencias nocivas entre los niveles inferiores; c) reduce
los problemas administrativos. Entre las desventajas sobresalen: a) reduce la
autonomía de los niveles inferiores; b) promueve la falta de responsabilidad en la
recaudación; c) acentúa los desequilibrios regionales; d) disminuye las
posibilidades de adecuación del tributo a las necesidades de la política fiscal.181

En sus diferentes etapas históricas, el «nuevo»modelo de coordinación fiscal es, en

términos generales, un sistema que determina la manera en que se reparte el
producto tributario de la nación entre la federación y los gobiernos locales. En el
papel, este modelo fiscal se leía muy bien. Es cierto que, con este sistema de
coordinación tributaria, virtualmente se logró eliminar el problema de la
concurrencia impositiva que da lugar a la doble o múltiple tributación, dado que
impide la posibilidad de aplicar un impuesto local ya gravado por la federación.182

A pesar de sus buenas intenciones, el sistema de coordinación fiscal fue un

instrumento centralizador: «al analizar la distribución de ingresos entre la
Federación, los estados y los municipios, se aprecia en general una tendencia muy
marcada a la centralización en el gobierno federal, disminuyendo en contraparte la
participación de los estados y particularmente de los municipios.»183

Al plantearse la corrección de este problema, el gobierno federal, el congreso, los

gobernadores y los partidos políticos anunciaron con toda pompa, en la mejor
tradición mexicana, el advenimiento de una nueva era de la «reforma hacendaria».
Para efectos prácticos, el diseño y los resultados de los cambios fiscales resultaron
fueros pirotécnicos. A excepción de algunos ajustes técnicos, de tipo gerencial, las
bases estructurales y los desperfectos genéticos del sistema tributario quedaron
intactos.184

180 José Federico Álvarez Arana. Edición especial conmemorativa de los 30 años de la Comisión
Permanente de Funcionarios Fiscales 1973-2003. Revista INDETEC, Núm. 33, México, abril de 2003.
181 Ibidem.
182 Cfr. Nicholas Kaldor. «Las reformas al sistema fiscal en México» en Leopoldo Solí s. La economía
mexicana: política y desarrollo. FCE. México, 1972.
183 Ibidem.
184 Los principales problemas del sistema tributario mexicano son los siguientes: el viejo y obsoleto

diseño fiscal; la injusta distribución de las cargas tributarias; la excesiva dependencia de las

71
El sistema nacional de coordinación fiscal fue diseñado de acuerdo con el siguiente
procedimiento: la federación suscribía con los estados convenios de coordinación,
por medio de los cuales los estados se comprometían a limitar su facultad
tributaria a favor de la federación, a cambio de obtener una participación en los
impuestos federales.185

A pesar de que no existe una disposición constitucional sobre este formato

convencional, los dos impuestos más importantes fueron establecidos y
recaudados por la federación: los impuestos al consumo y a la renta. La base
jurídica del SNCF es la Ley de Coordinación Fiscal, la cual fue promulgada el 12 de
diciembre de 1978 y entró en vigor a partir de 1980.186

Esta norma legislativa tiene una curiosa naturaleza jurídica dado que la materia
hacendaria es concurrente y, por lo tanto, existe una jurisdicción compartida entre
la federación y los estados. Por lo tanto, se privó a los congresos estatales de una
facultad expresa para legislar en esa materia. En consecuencia, se ha hablado de
una «ley-convenio», cuya aplicación requiere la voluntad de los estados, expresada
a través de convenios administrativos de adhesión, de colaboración y de
fiscalización.187

Sin base constitucional, el SNCF ha funcionado a partir de convenios de adhesión,

mediante los cuales los estados aceptan ceder su potestad tributaria a cambio de
participar de los fondos federales. Este sistema funciona por medio de dos grandes
mecanismos de distribución de recursos fiscales a los gobiernos estatales y
municipales: las participaciones y las aportaciones federales.188

Al principio, la distribución de recursos se realizaba a través de dos mecanismos: el

fondo general de participaciones y el fondo financiero complementario. En 1980, el
FGP recibió el 97.9 por ciento y el FFC el 2.1 por ciento de los recursos participables
a los estados. A finales de 1980, se creó un tercer instrumento: el fondo de fomento

finanzas públicas respecto de los ingresos petroleros; la costosa e ineficiente administración

tributaria; el colosal volumen de evasión fiscal; la consolidación de un esquema de gasto que
privilegia el financiamiento burocrático a costa de la inversión productiva y social; asícomo la
excesiva centralización hacendaria, impropia de un Estado federal.
185 Secretarí
a de Hacienda y Crédito Público. «Reestructuración de las finanzas públicas (ingresos).»
Cuadernos de renovación nacional. FCE. México, 1988, p. 63.
186 Arturo Muñoz Jiménez. «Antecedentes y caracterí sticas del Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal en México» en Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal. INAP. Núm. 4,
octubre-diciembre de 1981, pp. 92 y ss.
187 Juan M. Gutiérrez. Naturaleza jurí dica de la Ley de Coordinación Fiscal. Federalismo y Estado de
derecho. INDETEC. México, s/a, pp. 3 y ss.
188 JoséMarí a Serna de la Garza. Op. cit., p. 63.

72
municipal. En 1981, el FGP concentró el 96.5 por ciento, el FFC el 2.8 por ciento y el
FORTAMUN el 0.7 por ciento de las participaciones federales.189

La otra parte de la recaudación federal participable estaba destinada al gasto

federalizado: aportaciones, gasto descentralizado y gasto reasignado mediante
convenios y subsidios a las entidades federativas.190

Como se puede observar en el siguiente cuadro, en la actualidad las

participaciones federales se transfieren a través de diversos mecanismos, tales
como el fondo general de participaciones, el fondo de fiscalización, el fondo de
fomento municipal, el fondo de compensación y el fondo de extracción de
hidrocarburos:

FONDOS CONCEPTO
General de Participaciones 20% de la recaudación federal participable, basado en la
recaudación tributaria y la actividad económica de los estados y
municipios
Fiscalización 1.25% de la recaudación federal participable, basado en la
recaudación que no reditúa económicamente a los estados
Fomento Municipal 1% de la recaudación federal participable, basado en la eficiencia
de recaudación de tributos de agua y predial.
Compensación 100% de la recaudación total por el aumento del precio de la
gasolina y el diesel que es distribuido a las entidades federativas.
Extracción de Hidrocarburos 0.46% del importe obtenido por el derecho ordinario de extracción
de hidrocarburos.

El Fondo General de Participaciones se integra por el 20 por ciento de la

recaudación federal participable.191 Este fondo se distribuye de la siguiente manera:
a) 45.17 por ciento en proporción al número de habitantes de cada entidad
federativa; b) 45.17 por ciento de un coeficiente de eficiencia recaudatoria de cada
estado; c) 9.66 por ciento distribuida en proporción inversa a las participaciones
por habitante de cada estado.192

189 Cfr: Roberto Ortega Lomelí. Op. cit., pp. 335, 337.
190 Felipe Calderón. Primer Informe de Gobierno. Presidencia de la República. México, 2007. Cfr.
www.informe.gob.mx/2.2_politica_hacendaria_para_la_competitividad...04/01/2008.
191 La recaudación federal participable es la cantidad que obtenga la federación por todos sus

impuestos, asícomo por los derechos sobre la extracción de petróleo y minería.

192 A este fondo se le agrega: a) el uno por ciento de la recaudación federal participable a estados y

municipios coordinados en derechos federales; b) un porcentaje de contribuciones por impuestos

locales derogados o en suspenso; c) 80 por ciento recaudado en 1989 por concepto de bases
especiales de tributación; d) accesorios de la recaudación federal participable; e) 50 por ciento de
productos por venta, arrendamiento o explotación de terrenos o bosques nacionales: f) 100 por
ciento del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos; g) 100 por ciento del impuesto sobre
vehículos nuevos.

73
Por su parte, el Fondo de Fomento Municipal está integrado por el uno por ciento
de la recaudación federal participable, que se distribuye entre los municipios del
país a través de los estados. Los recursos de este fondo se calculan a partir de la
eficiencia de las tesorerías locales para recaudar los derechos de agua y el impuesto
predial. 193

Finalmente, el Fondo de Fiscalización otorga incentivos a la modernización de los

registros de agua y los catastros urbanos, a fin de mejorar la recaudación en agua e
impuesto predial. Este modelo premia las siguientes labores de fiscalización:
reducción de pérdidas fiscales de los contribuyentes; eliminación de deducciones
improcedentes en declaraciones; acciones de autocorrección y liquidación
derivadas de auditorias; reducción de contrabando; asícomo registro y control de
contribuyentes.194

Existe otro tipo de transferencias llamadas aportaciones federales a entidades

federativas y municipios, las cuales están condicionadas a la realización de
objetivos definidos por la federación. 195 La diferencia entre participaciones y
aportaciones, es que las primeras constituyen ingresos locales, en tanto que las
segundas constituyen gastos federales. En el primer caso, el destino de los recursos
es definido por los estados; en el segundo, es definido por la federación.196

Las aportaciones federales se distribuyen a través de los siguientes fondos

federales: Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal, Fondo de
Aportaciones para los Servicios de Salud, Fondo de Aportaciones para la
Infraestructura Social, Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los
Municipios y las Demarcaciones del Distrito Federal, Fondo de Aportaciones
Múltiples, Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, así
como Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito
Federal.197

193 En 2007, el Fondo General de Participaciones y el Fondo de Fomento Municipal representaron el

96.4 por ciento del total de las participaciones federales. Cfr. Secretaría de Hacienda y Crédito
Público. «Participaciones en ingresos federales e incentivos económicos». Primer Informe de
Gobierno. Presidencia de la República. México, 2007. cfr.
www.informe.gob.mx/2.2_politica_hacendaria_para_la_competitividad
194 El Fondo de Fiscalización integra los recursos de la Coordinación de Derechos (1% de la RFP) y

de la Reserva de Contingencia (0.25% de la RFP).

195 Existe gran variedad de tipos de transferencias, según se considere el condicionamiento, el

carácter abierto o cerrado, los efectos de compensación o el financiamiento compartido. Cfr. Gabriel
Aghón y Carlos Casas. Op. cit., p. 73.
196 Cfr. Laura Sour, et. al. Diagnóstico jurídico y presupuestario del Ramo 33: una etapa del federalismo
mexicano. CIDE. México, 2004.
197 Las aportaciones federales son distribuidos a través de varios fondos clasificados en los Ramos

33, 25 y 28 del presupuesto de egresos de la federación.

74
Los criterios de aportación dependen de las características de cada fondo y los
cálculos son realizados por la federación, de acuerdo con los datos suministrados
por las entidades federativas. A diferencia de las participaciones federales, las
aportaciones de la federación están condicionadas por el gobierno central. Los
condicionamientos pueden ser genéricos (área de educación y salud) o específicos
(aportaciones múltiples para desayunos escolares, apoyos alimenticios y asistencia
social a personas en extrema pobreza).198

FONDOS SIGLAS
APORTACIONES FEDERALES PARA ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS RAMO 33
Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal FAEB
Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud FASSA
Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social: FAIS
Fondo para Infraestructura Social Estatal FISE
Fondo Infraestructura Social Municipal FISM
Fondo de Aportaciones Múltiples FAM
Fondo para Asistencia Social (DIF)
Fondo para la Infraestructura Educativa Básica
Fondo para la Infraestructura Educativa Superior
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del DF FORTAMUN-DF
Fondo de Aportaciones para la Seguridad Social de los Estados y del DF FASP
Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos FAETA
Fondo de Aportación para la Educación Tecnológica
Fondo de Aportación para la Educación para Adultos
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas FAFEF
PREVISIONES Y APORTACIONES PARA LOS SISTEMAS DE EDUCACIÓN BÁSICA, RAMO 25
NORMAL, TECNOLÓGICA Y DE ADULTOS
Previsiones Salariales y Económicas
PARTICIPACIONES RAMO 28
Participaciones a entidades federativas y municipios
Programa de Reconstrucción (Ramo 23)
Fideicomiso para la Infraestructura de los Estados FIES

Existen, además, otros recursos transferidos a los estados, derivados de los

convenios de colaboración administrativa, por medio de los cuales los estados se
encargan de la gestión, recaudación y liquidación de determinados impuestos
federales, a cambio de recibir la totalidad o una parte de la recaudación, por
ejemplo, pequeños contribuyentes, automóviles nuevos o uso y tenencia de
vehículos.199

Estos recursos adicionales tienen gran importancia para las finanzas locales. De
acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal, los estados pueden convenir con la

198 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Diagnóstico integral de la situación actual de las haciendas
públicas estatales y municipales. Mimeo. México, agosto de 2007, p. 15.
199 ICMA. Mé xico: evaluación del sistema de federalismo fiscal y escenarios futuros seleccionados. Proyecto
de investigación. Mimeo. México, agosto de 2003.

75
federación la recaudación del cien por ciento de determinados impuestos federales,
como la tenencia y uso de vehículos o sobre automóviles nuevos; de ellos, el 20 por
ciento corresponderá a los municipios. Además, se puede convenir una
participación sobre recaudaciones de producción y servicios: 20 por ciento de
recaudación sobre refrescos, cervezas y bebidas alcohólicas y 8 por ciento sobre
impuestos a tabacos labrados.200

En resumen, las bases y reglas de este modelo tributario están reguladas por la Ley
de Coordinación Fiscal: «Esta ley tiene por objeto coordinar el sistema de fiscal de
la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la
participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales;
distribuir entre ellos dichas participaciones: fijar reglas de colaboración
administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en
materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y
funcionamiento.»201

El sistema nacional de coordinación fiscal ha funcionado a través de los siguientes

órganos: la reunión nacional de funcionarios fiscales, la comisión permanente de
funcionarios fiscales y el instituto para el desarrollo técnico de las haciendas
públicas:

 Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales: es el órgano supremo del sistema

nacional de coordinación fiscal, en cuyo seno los funcionarios fiscales
proponen y discuten las propuestas que son sometidas a la aprobación de
las autoridades competentes. Este órgano se integra por el Secretario de
Hacienda y Crédito Público y por los responsables de las finanzas de los
gobiernos de las entidades federativas.

 Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales: es el órgano integrado por un

representante de la SCHP y por los representantes de los grupos en los que
están distribuidas las treinta y dos entidades federativas.

 Junta de Coordinación Fiscal: es el órgano integrado por representantes de la

SHCP y de los titulares de las haciendas estatales que forman parte de la
Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales y constituye la instancia que
conoce de recursos por violaciones a los principios y normas del sistema
nacional de coordinación fiscal.

 Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas: es el organismo

público descentralizado que realiza los estudios del sistema nacional de

Instituto de Estudios Legislativos del Senado de la República. Op. cit., pp. 40 y ss.
200

Artículo 1º. de la Ley de Coordinación Fiscal. Diario Oficial de la Federación del 27 de diciembre de
201

1978.

76
 coordinación fiscal relacionados con las legislaciones tributarias y la
administración de las haciendas de la federación y de los estados.

El control y supervisión de todos estos fondos es realizada en las cuentas públicas

locales y, en una segunda instancia, por la Auditoría Superior de la Federación de
la Cámara de Diputados. 202 A partir de 2007, se reforzaron los mecanismos de
seguimiento, evaluación y fiscalización de los fondos transferidos por la federación
a los estados.

El SNCF está inspirado en el principio de la solidaridad fiscal, basado en dos

criterios: restitutorio y compensatoria. Por medio del primero, se favorece el
desarrollo económico y la recaudación fiscal de los estados. Por medio del segundo,
se revierten las desigualdades y se atenúan los rezagos regionales. De esta manera,
los fondos federales transferibles o participables, toman en cuenta factores como
tamaño geográfico, esfuerzo fiscal, índice de marginalidad o rezagos sanitarios.203

El objetivo central del sistema nacional de coordinación fiscal había sido resolver
los problemas derivados del modelo de concurrencia impositiva (múltiple
imposición), a través de un sistema de armonización tributaria, basado en el
principio de la existencia de un solo impuesto, que debía ser cobrado por una sola
autoridad fiscal y sería compartido entre todos los niveles de gobierno.

Sin embargo, tampoco este modelo logró resolver el otro defecto de fábrica del
sistema tributario: el centralismo. En efecto: «la creación del Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal (…) simplificó notablemente la carga fiscal para los
contribuyentes, pero concentró la recaudación a nivel federal.»204 A pesar de los
pesares, es indiscutible que el centralismo hacendario ha sido y sigue siendo la
marca registrada del federalismo fiscal mexicano.

202 Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas. Diagnóstico sobre el sistema
hacendario mexicano. Indetec. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Guadalajara, 2003.
203 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Diagnóstico integral de la situación actual de las haciendas
públicas estatales y municipales. México, 2003, p. 15.
204 Cfr. Marcela Astudillo Moya. El federalismo y la coordinación impositiva en Mé xico. UNAM-Miguel
Ángel Porrúa. México, 1999.

77
El Antiguo Régimen

78
 EL ANTIGUO RÉGIMEN

A partir de 1982, el gobierno federal ofreció varios cambios estructurales, entre

ellos, el proyecto de descentralización de la vida nacional.205 Sin embargo, el país
se vio envuelto en una de las crisis económicas más profundas y extensas de las
que se tenga memoria. En este periodo, se adoptaron algunos mecanismos para
fortalecer las finanzas locales y motivar el esfuerzo recaudatorio de los estados.206

El gobierno que le sucedió, también promovió una profunda reforma financiera, el

cual era parte de un proyecto de modernización de la vida económica e implicaba
la apertura hacia el exterior y la privatización de la economía. La reforma fiscal
buscaba corregir problemas de eficiencia y efectividad de las finanzas públicas.207
En materia de federalismo, se transfirieron algunas facultades a los estados y se
consolidaron los fondos federales para el desarrollo social.208

Durante esa administración federal, se modificó el Sistema Nacional de

Coordinación Fiscal, con el objetivo de incrementar los fondos participables y
permitir a los estados imponer y cobrar nuevos impuestos que fortalecieran las
haciendas locales: se incrementó de 18.5 a 20 por ciento el fondo general de
participaciones, se transfirió a los estados el impuesto sobre automóviles nuevos,
se agregaron recursos mediante convenios de colaboración administrativa, se
plantearon estrategias de saneamiento de las deudas locales y se realizaron
importantes procesos de descentralización de programas y oficinas federales.209

Entre 1994 y 1999, las participaciones fiscales tuvieron un incremento del 19.6 por
ciento en términos reales. De acuerdo con los datos oficiales, las participaciones
federales pasaron de 20 mil 326.4 millones de pesos en 1990 a 140 mil 670.9

205 Cfr. Secretaría de Programación y Presupuesto. «Descentralización». Cuadernos de renovación

nacional. FCE. México, 1998.
206 Cfr. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. «Reestructuración de las finanzas públicas. Vol.
Ingresos y Vol. Egresos». Cuadernos de renovación nacional. FCE. México, 1998.
207 Cfr. Carlos Salinas de Gortari. Compromisos. Hacia un programa de gobierno. PRI. México, 1988.
208 Para un balance general de ese periodo: cfr. Mónica Serrano y Ví ctor Bulmer-Thomas. La
reconstrucción del Estado. México después de Salinas. FCE. México, 1988..
209 Pedro Aspe Armella. El camino mexicano de la transformación económica. FCE. México, 1993, pp. 94-

110.

79
millones de pesos en 1999. Además, se establecieron criterios de asignación de
recursos basados en el crecimiento económico, el esfuerzo fiscal y la pobreza.210

Como resultado de ello, entre 1998 y 2000, las aportaciones federales agrupadas en
los fondos del Ramo 33 y los recursos del Ramo 25, experimentaron un
crecimiento de 20.5 por ciento en términos reales. En conjunto representaron el 46.4
por ciento del gasto primario federalizado. Al terminar ese gobierno, por cada peso
que gastaba la administración federal, los gobiernos estatales y municipales
erogaron 1.49 pesos.211

Al cierre del milenio, el relevo de gobierno parecía que iba a ser una continuidad
del anterior estado de cosas. Sin embargo, el país experimentó una sacudida
política: el partido oficial perdió las elecciones presidenciales del 2000 y se
inauguró la alternancia del poder. Estos cambios, por cierto, fueron el resultado de
un largo y complejo proceso de transformaciones económicas, sociales, culturales y
políticas. Muchos factores y circunstancias tuvieron que conjugarse para que
ocurriera el triunfo de la oposición e iniciara el tránsito a la democracia.212

Muchos de esos factores se fermentaron durante décadas. Por ejemplo: la derrota

del PRI requería de un electorado de mayoría urbana. Históricamente el campo
había sido la reserva electoral del PRI, tanto por el número de votos que le
aportaban las organizaciones corporativas, como por las facilidades que ofrecía el
campo para alterar la votación rural. La mayoría urbana que derrotó al sistema
priísta se inició desde 1960 y se consolidó veinte años después.213

El triunfo de la oposición también dependía de una mayoría ciudadana, foránea a

las corporaciones priístas. En la medida en que el movimiento obrero organizado y
las organizaciones populares fueron mayoría, el PRI tuvo asegurado el triunfo
electoral y la continuidad en el poder. Cuando en la década de los 80, los
ciudadanos ajenos al corporativismo y al clientelismo irrumpieron en las urnas, se
empezaron a escribir las derrotas oficiales: «Para empezar, los electores
demostraron ya no tener lealtades partidistas permanentes.»214

210 Sobre los antecedentes de la política fiscal para la inversión: cfr. Ernesto Zedillo. Propuestas y
compromisos. Noriega editores. México, 1994, pp. 68-70.
211 Ernesto Zedillo Ponce de León. Sexto Informe de Gobierno. Presidencia de la República. México,

2000. Los documentos pueden ser consultados en: www.precisa.gob.mx

212 Sobre el ciclo corto y el ciclo largo de la transición: cfr. Roger Bartra. Fango sobre la democracia.

Textos polémicos sobre la transición mexicana. Editorial Planeta. México, 2007.

213 José Antonio Crespo. «Naturaleza y singularidad de la transición mexicano» en Chile y México.

Dos transiciones frente a frente. CIDE-Grijalbo-ProChile. México, 2000, pp. 65-87.

214Luis Rubio. «El sistema polí tico mexicano: ¿cambio o evolución?» en México a la hora del cambio.
Cal y Arena. México, 1995, p. 392.

80
La derrota del partido oficial exigía equidad y transparencia. Mientras el partido
oficial dominó los organismos electorales, no tuvo enemigos al frente. Esto cambió
entre 1977 y 1994, cuando sucesivas reformas desembocaron en un sistema
electoral imparcial y autónomo. No es casual que, en 1997, el PRI perdiera la
cámara de diputados y, tres años después, la presidencia de la república.215

El triunfo opositor también necesitaba de recursos financieros, de apertura

informativa y de elecciones confiables. En los últimos procesos electorales, el
financiamiento público a los partidos fue más o menos fue parejo, los principales
medios de comunicación dieron un trato equitativo a las campañas de la oposición
y las preferencias ciudadanas fueron medidas por las encuestas electorales.216

No está de más mencionar ciertos rasgos de la población que también influyeron

en la intención del voto. La población mexicana, en su mayoría, vive en ciudades,
es joven, tiene escolaridad, ha logrado cierto nivel de vida y tiene opciones de
información.217 Hasta hoy, ha sido muy difícil que este tipo de electorado fuera
atrapado fácilmente por las redes tradicionales de la manipulación priísta.218

De esta suerte, en la elección del 2000, el PRI concentró su votación en las personas
de mayor edad, menor educación y más bajo nivel de vida. En contraste, el PAN
ganó las elecciones porque logró convencer a los segmentos jóvenes, alfabetizados
e informados de las clases medias y populares urbanas. La apuesta fue clara: el PRI
perdió con el voto del pasado y el PAN ganó con el voto del futuro.219

Hay que considerar, además, otros factores como la influencia de la crisis

económica en la motivación del voto, la vigilancia internacional sobre el proceso
electoral, la tendencia histórica a la baja en la votación priísta, las rupturas
intestinas dentro del aparato oficial, la postura neutral del presidente en funciones
y la momificación de la candidatura de izquierda, entre muchos otros.220

Además, el triunfo de Vicente Fox sólo se puede explicar como resultado y

culminación de un complejo cuadro que fue la síntesis de dos ejes: 1) un
prolongado proceso de reformas, algunas iniciadas cuatro décadas atrás, y 2) una

215 Ricardo Becerra y José Woldenberg. «La llave del cambio político mexicano» en Chile y México.
Dos transiciones frente a frente. Op. cit., pp. 89-110..
216 Carlos Elizondo Mayer-Serra. «Retos del nuevo gobierno mexicano»» en Chile y Mé xico. Dos
transiciones frente a frente. Op. cit., pp. 89-110419-446.
217 Federico Reyes Heroles. Entre las bestias y los dioses. Del espí ritu de las leyes y de los valores políticos.
Océano. México, 2004, pp. 143 y ss.
218 Héctor Aguilar Camí n. Subversiones silenciosas. Aguilar. México, 1993.
219 Mauricio Merino. La transición votada. FCE. México, 2003.
220 Para una perspectiva general: Luis Rubio. «El sistema polí tico mexicano: ¿cambio o evolución?»
Op. cit., pp. 385-408.

81
situación propicia por la multiplicación de innumerables factores estructurales y
detonadores coyunturales.221

No hay duda que la derrota del PRI y la alternancia presidencial despertaron

esperanzas y expectativas. Por desgracia, la gestión presidencial arrastró graves
problemas de legitimidad y de eficacia. 222 Las franjas de insatisfacción e
inconformidad crecieron a pasos agigantados. La pérdida de legitimidad del
presidente Fox fue inversa a las expectativas que despertó su triunfo y también fue
proporcional a la falta de resultados esperados por la sociedad o prometidos por el
gobierno 223 En suma: la gente «se hartó de un presidente charlatán que viajaba por
caminos accidentados con las luces apagadas.»224

Un buen ejemplo de las desilusiones provocadas por el llamado «gobierno del

cambio» fue, precisamente, el tema económico. 225 Aunque el nuevo gobierno
afirmaba responder a otro credo ideológico y aseguraba estar comprometido de
lleno con el federalismo, continuaron las mismas políticas del antiguo régimen. En
particular, se ratificó la estrategia orientada al «manejo disciplinado de las políticas
fiscal y monetaria para la estabilidad y el crecimiento».226

En materia de transferencias a gobiernos locales, entre 2000 y 2006, las

participaciones a entidades federativas y municipios pasaron de 178 mil 136.2
millones, a 269 mil 108.6 millones de pesos, lo que representaba una variación
porcentual anualizada de 20.4 por ciento en términos reales. En conjunto, el gasto
programable de estados y municipios se elevó de 225 mil 173.5 millones de pesos
en 2000, a 385 mil 879.8 millones de pesos en 2006, lo cual significó un crecimiento
anual en términos reales del 9.2 por ciento.227

221 Una síntesis panorámica de las causas de la transición: Héctor Aguilar Camín. Después del milagro.
Cal y Arena. México, 1987.
222 Un testimonio directo de ese periodo se puede consultar en Jeffrey Davidow. El oso y el

puercoespín. Testimonio de un embajador de Estados Unidos en México. Grijalbo. México, 2003.

223 «En México resulta completamente lejano considerar a nuestra democracia como exitosa. Al

contrario, tenemos una transición fallida, con una política poblada de desconfianza y dosis enormes
de desencanto.» Alberto Aziz Nassif. «¿El regreso al pasado?», Periódico El Universal del 14 de
octubre de 2008.
224 Roger Bartra. Op. cit., pp. 10-11. Una radiografí
a de las ilusiones y desilusiones provocadas por el
gobierno de Fox se puede consular en: Porfirio Muñoz Ledo. La ruptura que viene. Grijalbo. México,
2008.
225 Los reclamos y propuestas de gobernadores, legisladores y muní cipes a Vicente Fox se pueden
consultar en: Memoria del Foro Nacional Hacia un auténtico federalismo. México, 1995.
226 Es ilustrativo que los titulares de los despachos de hacienda en los gobiernos de los dos

presidentes del Partido Acción Nacional (Vicente Fox y Felipe Calderón) sean miembros del Partido
Revolucionario Institucional (Francisco Gil Díaz y Agustín Cartens).
227 Vicente Fox. Informe de ejecución del Plan Nacional de Desarrollo. México, 2006. El texto puede

consultarse en: www.pnd.fox.presidencia.gob.mx

82
Como efecto de la transición a la democracia, el problema del federalismo fiscal
cobró nuevo auge. En paralelo al desmoronamiento del viejo sistema presidencia y
al debilitamiento del partido oficial, las redes de poder se ampliaron al congreso
federal y a los gobernadores de los estados. En el terreno del federalismo, el factor
desencadenante fue la creación en 1999 de un sindicato de señores feudales
llamado Asociación Nacional de Gobernadores (ANAGO). En 2002, dicho grupo de
presión se transformó en Conferencia Nacional de Gobernadores y se convirtió en
una instancia de diálogo para promover los intereses y procesar acuerdos entre los
estados y la federación.

En su primera reunión, celebrada el 10 de agosto de 2001, la CONAGO adoptó dos

acuerdos: 1) impulsar una reforma constitucional para fortalecer el federalismo,
mediante el otorgamiento de mayores facultades tributarias a las entidades
federativas y a los municipios, y 2) conciliar la importancia de una reforma
hacendaria integral que fortalezca al federalismo con la urgencia de incrementar
los ingresos fiscales de los tres órdenes de gobierno.228

La presión de los gobernadores para realizar esa ambiciosa reforma tributaria

desembocó en un acuerdo para convocar a la primera convención nacional
hacendaria, realizada en 2004. Una de las dieciocho declaraciones de esta
convención planteó como asunto impostergable «la construcción de un sistema
nacional de las haciendas públicas, elemento central del federalismo», para lo cual
se recomendó mejorar la gestión pública, incrementar la recaudación, perfeccionar
los mecanismos de deuda, fortalecer el control de patrimonio público, modernizar
la administración tributaria y avanzar en la rendición de cuentas.229

La mesa estaba servida. Era una oportunidad excepcional para corregir de raíz los
problemas, desviaciones y limitaciones estructurales del modelo hacendario e
instaurar un verdadero federalismo en las finanzas públicas. A pesar de las buenas
intenciones, los resultados de esta convención federalista se apegaron a la tradición
política mexicana: mucho ruido y pocas nueces. En vísperas de concluir su ciclo, el
viejo gobierno dejó el paquete al nuevo gobierno.

228 Dos años antes, en 1999, varios ejecutivos locales promovieron la Asociación Nacional de
Gobernadores. En 2002, se constituyó la Conferencia Nacional de Gobernadores, como una
instancia que reflejara los acuerdos, intereses y consensos en los planteamientos y requerimientos
de los estados con el fin de establecer un mejor diálogo con la Federación. Cfr. Conferencia
Nacional de Gobernadores. Declaratorias 2001-2006. Secretariado Técnico al Servicio de los
Gobiernos Estatales, A. C. México, 2006, p. 15.
229 Cfr. Conferencia Nacional de Gobernadores. Declaratoria a la Nación y Acuerdos de los Trabajos de la

Primera Convención Nacional Hacendaria. Mimeo. México, 17 de agosto de 2004.

83
Primer capítulo de la
reforma hacendaria

84
 PRIMER CAPÍTULO DE LA «REFORMA HACENDARIA»

En el año 2006, el país atestiguó la disputa electoral más cerrada de la historia

política del país. La diferencia de votos entre el candidato triunfador y el perdedor
fue de apenas de apenas 243 mil 934 votos, que representaron alrededor de medio
punto porcentual de toda la votación oficial.230

Elecciones Presidenciales 2006

PAN PRI PRD PANAL CONV NR
15,000,284 9,301,441 14,756,350 401,804 1,1128,850 297,989
35.89% 22.26% 35.31% 0.96% 2.70% 0.71%
Fuente: Instituto Federal Electoral: www.ife.org.mx

«La elección presidencial de 2006 fue un proceso sumamente complejo en donde la

estrechez de los resultados provocó que fenómenos que se habían presentado de
manera recurrente y sin causar conflictos en comicios previos, cobraran una
relevancia inusitada en otros contextos (…) nunca habíamos tenido una elección
tan cerrada como la de 2006 (por no hablar del escenario de gran confrontación y
polarización que privó en las campañas, del carácter predominantemente negativo
de las mismas, de la irresponsable incontinencia del titular del ejecutivo, de la
ilícita intervención de los empresarios en las campañas…»231

El violento conflicto postelectoral se prolongó durante meses: las protestas se

extendieron por todo el país; la oposición ocupó el congreso federal; el presidente
de la república no pudo rendir su último informe de gobierno; la autoridad
electoral sufrió una severa crisis de legitimidad; la decisión del tribunal electoral
fue cuestionada por la tercera parte de la ciudadanía; el nuevo presidente asumió
el cargo en una ceremonia tumultuaria. 232 La legalidad y la legitimidad de esa
elección quedaron en entredicho.233

230 Instituto Federal Electoral. Resultados de las elecciones presidenciales 2006. www.ife.gob.mx
231 Lorenzo Córdova. «La duda sistemática», Revista Nexos, Núm. 369, septiembre de 2008, p. 105.
232«Caótica sesión en San Lázaro. El desaseo legal y polí tico marcó la toma de protesta de Felipe
Calderón Hinojosa como presidente constitucional de la República.» Periódico La jornada, 2 de
diciembre de 2006.
233José Antonio Crespo. 2006: hablan las actas. Las debilidades de la autoridad federal electoral. Debate.

México, 2008.

85
En medio de cuestionamientos, el gobierno llegó urgido de legitimidad, que
pretendió obtener mediante golpes de timón en el rumbo del país: «Así, claramente
mis prioridades serán: seguridad para los mexicanos, superación de la pobreza
extrema y creación de empleos en México.». En esa ocasión, hizo la siguiente
referencia sobre el federalismo: «La corresponsabilidad es el nuevo signo del
gobierno. Los tres poderes y los tres órdenes: el federal, el estatal y el municipal,
somos corresponsables de la autoridad que nos han depositado los ciudadanos, de
su buen funcionamiento y, sobre todo, de otorgar soluciones diarias a los
problemas que enfrentan los mexicanos.»234

«El gobierno federal busca una reforma hacendaria que ofrezca mayor seguridad a
las finanzas públicas a escala federal y estatal. Un análisis interno de las
autoridades hacendarias destaca que estimaciones macroeconómicas indican que
hacia 2012, el cierre de esta administración, México tendrá un déficit presupuestal
hasta de 3 por ciento del PIB, sin considerar posibles caídas en el precio del
petróleo. (…) El objetivo es que permita enfrentar presiones de gasto como los
Pidiregas y las pensiones (…) También es importante alcanzar una estructura
tributaria suficientemente robusta que eventualmente sea capaz de sustituir los
ingresos petroleros, enfrentar los compromisos pasados, en especial los derivados
de la seguridad social, y satisfacer la necesidad de infraestructura social y
económica.»235

En el Paquete Económico 2008 enviado al Congreso, la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público sostuvo que “La Reforma hacendaria por los que menos tienen es un
primer paso para enfrentar los desafíos en materia de finanzas públicas que
enfrentará el país en los próximos 20 años”.»236 Los planteamientos centrales de
dicha estrategia fiscal fueron los siguientes:237

La Secretaría de Hacienda estimó que con el paquete de la reforma hacendaria

aprobada por el Congreso, el gobierno tendrá ingresos adicionales por 120 mil
millones de pesos en 2008. La distribución de tales recursos será de 30 por ciento
para las entidades federativas y 70 para el gobierno federal, sin incorporar los
ingresos por el impuesto a la venta de gasolina. En un análisis de la aprobación del
paquete mencionado, la dependencia precisó que con los ingresos que se obtendrán
se podrán destinar mayores recursos al desarrollo social y la inversión en

234 El texto íntegro del discurso del presidente se puede consultar en: www.jornada.unam.mx
/2006/12/02/index.php?section=politica&article=008n1polFelipe Calderón.
235 Antonio Castellanos. «La estructura tributaria podrí
a sustituir ingresos petroleros. La reforma
hacendaria debe poder enfrentar presiones de gasto: SCHP». Periódico La jornada del 20 de febrero
de 2007.
236 «No hay ningún problema económico importante en el paí s que sea atendido por el paquete
económico para 2008.» Alejandro Nadal. «Reforma fiscal: sello de la mediocridad», 19 de
septiembre de 2007.
237 Antonio Castellanos. «Dará reforma fiscal $120 mil millones más a la Federación. Entidades
dispondrán de 30% y el gobierno federal 70%». Periódico La jornada del 17 de septiembre de 2007.

86
 infraestructura, a la vez que se fortalecerán las haciendas públicas de los tres
órdenes de gobierno y se reducirá la dependencia de los ingresos petroleros. Todo
ello se traducirá en un mayor crecimiento y creación de empleos. Con las
modificaciones legales, la Auditoría Superior de la Federación podrá realizar
revisiones sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos de los
programas federales y se fiscalizará directamente los recursos federales que ejerza
cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada y los transferidos a
fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otro acto jurídico. Las autoridades
hacendarias anticiparon que la reforma hacendaria mejorará las perspectivas de
crecimiento de la economía, principalmente por su efecto positivo en la inversión.
Primero, la mayor infraestructura física derivada del mayor gasto en inversión
pública incrementará la productividad de los factores de producción y reducirá los
costos en la economía. Segundo, el esquema tributario será más favorable para la
inversión, al permitir la deducibilidad inmediata a través del impuesto empresarial
a tasa única (IETU) y tercero, al consolidar la sustentabilidad de las finanzas
públicas en el mediato plazo, se observarán menores niveles de tasas de interés y
riesgo país. Con base en las proyecciones de la Secretaría de Hacienda, el valor real
del producto interno bruto (PIB) podría crecer a un ritmo anual de 3.5 por ciento. Sin
embargo, tal panorama económico previsto para 2008, a pesar de parecer más
favorable que el de 2007, podría enfrentar los riesgos antes mencionados.

En ese contexto, el gobierno de la república se planteó el fortalecimiento del

federalismo fiscal:

El Plan Nacional de Desarrollo 2007-20012 destaca la necesidad de restablecer sobre

cimientos más firmes la relación fiscal entre el Gobierno Federal, las entidades
federativas y los municipios, a efecto de alcanzar una mayor corresponsabilidad entre los
tres órdenes de gobierno que permita sentar las bases de un crecimiento equilibrado para
una mejor calidad de vida de la población y transparencia en el manejo de los recursos
públicos.238

Las políticas oficiales en esta materia son las siguientes: a) redefinir el pacto fiscal
con las entidades federativas y municipios, las instituciones del Sistema Nacional
de Coordinación Fiscal y la sociedad; b) dicho pacto debe ser responsable,
preservar el equilibrio de las finanzas públicas federales y ser redistributivo, para
reducir las desigualdades regionales; c) reformar la distribución de las
participaciones a las entidades federativas para asociarlas al esfuerzo recaudatorio
de las entidades federativas; d) relacionar las aportaciones federales con
indicadores de necesidad de los sectores específicos de cada fondo de aportaciones
y lograr mejores resultados en los sectores apoyados; e) transparentar la ejecución
del gasto y armonizar la contabilidad gubernamental de la hacienda pública; f)
promover un nuevo marco de potestades tributarias que permita a los gobiernos
locales ajustar sus ingresos a sus gastos, de acuerdo con demandas, prioridades y
circunstancias locales.239

238 Felipe Calderón Hinojosa. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. Presidencia de la República.
México, 2007.
239 Felipe Calderón Hinojosa. Primer Informe de Gobierno. Presidencia de la República. Septiembre de

2007.

87
¿Cuáles medidas se adoptaron para instrumentar la reforma hacendaria? En 2007,
se modificaron las fórmulas del Fondo General de Participaciones y del Fondo de
Fomento Municipal y se creó el Fondo de Fiscalización, integrado por el Fondo de
Coordinación de Derechos y de la Reserva de Contingencia, a efecto de premiar el
crecimiento económico y los esfuerzos recaudatorios de los estados y municipios.
En el mismo sentido, se fortaleció el carácter solidario de las aportaciones federales,
con la finalidad de atender a los estados y municipios con mayor rezago
económico o social.240

En este periodo, se ajustaron las fórmulas para distribuir las aportaciones a la

educación básica y normal, a efecto de hacer más transparente la asignación de
recursos y premiar el gasto educativo por habitante. Se crearon dos fondos de
compensación para atender a entidades con mayores rezagos y necesidades: el
Fondo de Extracción de Hidrocarburos, que transfiere el 0.46 por ciento del
derecho ordinario de PEMEX a las entidades donde se extrae petróleo y el Fondo
de Compensación para las diez entidades con menor ingreso per cápita no minero
ni petrolero.241

Se modificó la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, con la

finalidad de establecer un nuevo impuesto federal a la venta final de gasolina. La
totalidad de estas contribuciones debían ser destinadas a los estados (80 por ciento
en función del consumo y 20 por ciento en función del rezago social) y deberán
aplicarse a obras de infraestructura vial, rural, urbana, hidráulica, básica, sanitaria
y ambiental. Se prevé que las entidades federativas puedan establecer de manera
local el impuesto sobre venta final de gasolinas y el impuesto sobre automóviles
nuevos.242

¿Cuáles fueron los resultados específicos de lo que se anunció como «la reforma
del sistema hacendario mexicano, una de las más ambiciosas iniciativas políticas
de la actual administración federal»?243 De acuerdo con los datos oficiales, al cierre
de noviembre de 2007, las características y rendimientos más evidentes del sistema
impositivo mexicano fueron las siguientes:244

 Los ingresos del sector público ascendieron a 2 billones 209 mil 814.5
millones de pesos, de los cuales el 34.09 por ciento (753 mil 153.3 millones)

240 Ibídem
241 Ibídem
242 Agustí n Cartens, Secretario de Hacienda y Crédito Público. Explicación de la reforma fiscal. Cfr.
www.macroeconomia.com.mx/articulos.php?id_art=1707&id__sec=8&num_page=4513
243Roberto González Amador. «No hay fecha para presentar la reforma hacendaria, dice Werner».

La jornada del 14 de junio de 2007

244 Secretaría de Hacienda y Crédito Público: www.pai.hacienda.gob.,x/estadisticas.wb

88
 fueron petroleros y 1 billón 456 mil 661.2 millones (65.91 por ciento), fueron
recursos no petroleros.245

 De la totalidad de los recursos públicos, los ingresos tributarios

representaron el 41.12 por ciento, en tanto que los no tributarios significaron
el 58.87 por ciento.

 Los ingresos no petroleros sumaron 1 billón 456 mil 661.2 millones de pesos,
de los cuales el 74.97 por ciento (1 billón 092 mil 197.9 millones de pesos)
correspondieron al gobierno federal y el 25 por ciento (364 mil 463.3
millones), a organismos y empresas públicas.

 Del total de ingresos tributarios del gobierno federal, el impuesto sobre la

renta significó el 49.99 por ciento y el impuesto al valor agregado, el 39.37
por ciento. Los otros tributos sumaron el 10.64 por ciento.246

 Los ingresos no tributarios representaron el 13.11 por ciento de los ingresos

del gobierno federal: 2.32 por ciento por derechos; 10.21 por ciento de
aprovechamientos; y 0.56 por ciento de otros.

Esta estructura impositiva es importante, ya que muestra las fortalezas y

debilidades de todo el andamiaje de recaudación. En primera instancia, los
recursos públicos de los estados y municipios están constituidos y dependen de las
transferencias realizadas por el gobierno federal: a) las participaciones federales
significan alrededor del 41 por ciento del total de los recursos locales; b) las
aportaciones federales, incluyendo educación y salud, representan cerca del 41 por
ciento; c) los convenios de coordinación, los ingresos excedentes y los programas
de financiamiento equivalen en conjunto al 7.5 por ciento de los ingresos locales; d)
los ingresos propios de los estados y municipios representan alrededor del 10 por
ciento del total.247

245 Este dato muestra un dato histórico la fuerte dependencia de las finanzas públicas respecto de
los ingresos petroleros. Diego G. López Rosado. Problemas económicos de México. UNAM. México,
1974.
246 Los otros tributos son: producción y servicios representaron el 4.10 por ciento; importaciones, el

3.08 por ciento; y otros impuestos (tenencia de vehículos, automóviles nuevos, exportaciones,
accesorios y otros), el 3.43 por ciento.
247 Esta también es una tendencia histórica en el sistema de coordinación fiscal: Cfr. Secretarí a de
Hacienda y Crédito Público. Diagnóstico integral de las haciendas públicas estatales y municipales.
Unidad de Coordinación con Entidades Federativas. México, 2006.

89
 Gasto programable del sector público (2001-2007)
(Miles de millones)
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Total 925.2 1,060.7 1,216.0 1,317.0 1,458.5 1,656.9 1,661.0
Local 256.6 290.6 323.4 368.7 403.6 434.0 435.0
Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Al cierre del primer año de gobierno de Felipe Calderón, el comportamiento del

federalismo fiscal arrojó los siguientes saldos:

 La recaudación federal participable se ubicó en 684 mil 149.1 millones de

pesos, monto inferior en 10.2 por ciento en términos reales a la del año
anterior.

 Durante el primer semestre, la transferencia de recursos federales hacia los

gobiernos de las entidades federativas ascendió a 396 mil 753.3 millones de
pesos, lo que significó el 52.5 por ciento del gasto primario del gobierno
federal.

 De los recursos canalizados a los gobiernos de los estados y municipios, el

monto de las aportaciones fue superior al de las participaciones: el 54.7 por
ciento se ejerció a través del gasto programable federalizado y el restante
45.3 por ciento a través de las participaciones federales.

 Los recursos programables transferidos a los gobiernos de los estados y

municipios sumaron 217 mil 084 millones de pesos, cantidad superior en 1.9
por ciento en términos reales al periodo de 2006.

 En los primeros seis meses de 2007, las participaciones en ingresos federales

pagadas a las entidades federativas ascendieron a 179 mil 666.8 millones de
pesos, cifra inferior en 7.5 por ciento en términos reales a la cubierta en el
mismo periodo de 2006. 248

 En el periodo analizado, a través del ramo 33, que corresponde a las

aportaciones federales, se transfirieron 332 mil 298.1 millones de pesos y por
medio del Ramo 25 Previsiones y Aportaciones a la Educación, fueron
transferidos otros 39 mil 922,6 millones de pesos.

 Para el año 2008, el presupuesto de egresos de la federación se calcularon

alrededor de 400 mil 106.6 millones de pesos para el Ramo 28
(participaciones) y de 369 mil 569.1 millones de pesos para el Ramo 33
(aportaciones).

248 Ibidem.

90
Como se puede constatar, en la medida en que se ha consolidado el sistema
nacional de coordinación fiscal, se observa una creciente transferencia de recursos
federales a los estados. 249 Por ejemplo, entre 1998 y 2006, las transferencias se
incrementaron del 1.5 al 8.3 por ciento del producto interno bruto. Si se considera
el año 2006, todos los fondos del sistema de coordinación fiscal (transferencias y
aportaciones), suman alrededor del 30 por ciento de la recaudación federal
participable. 250 Sin embargo, todavía siguen en pie los problemas históricos y
estructurales del federalismo tributario mexicano.

249 Instituto de Investigaciones Legislativa. El federalismo fiscal en México. Senado de la República.

México, 2006.
250 La evolución de las transferencias a los estados y municipios puede ser consultada en los

diversos volúmenes de la serie Finanzas públicas estatales y municipales de México, editados por INEGI
entre 1975 y 2007.

91
La reforma hacendaria para
los que menos tienen

92
 LA REFORMA HACENDARIA PARA LOS QUE MENOS TIENEN

El plan nacional de desarrollo, expedido por el gobierno del presidente Felipe

Calderón, planteó entre sus estrategias la aplicación de «una política hacendaria
para la competitividad». El objetivo de dicha estrategia es «contar con una
hacienda responsable, eficiente, equitativa y transparente, que promueva el
desarrollo en un entorno de estabilidad económica».251 En ese marco, el régimen
bautizó las estrategias fiscales con el rimbombante nombre de «reforma hacendaria
para los que menos tienen». Las principales medidas adoptadas durante 2008
fueron las siguientes:252

 Se dotó de facultades al congreso federal para expedir leyes de contabilidad

de los estados y municipios, con objeto de homologar la contabilidad
gubernamental entre los tres órdenes de gobierno.253

 Se modificaron las fórmulas de distribución del fondo general de

participaciones y del fondo de fomento municipal, con la finalidad de
premiar el desempeño económico y el esfuerzo recaudatorio.

 Fueron creados otros tres fondos para las entidades federativas, con el
objetivo de hacer frente a los efectos transitorios de las reformas fiscales y de
adecuar las nuevas fórmulas de los otros fondos de participaciones:

a) Fondo de Fiscalización: fue creado para premiar las labores de

recaudación de ingresos y de fiscalización del gasto de los gobiernos
estatales y municipales.

b) Fondo de compensación: fue establecido con la finalidad de otorgar

recursos específicos a los diez estados con menor producto interno bruto
no minero y no petrolero.

251 Felipe Calderón. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. Presidencia de la República. México, 2007.
Cfr. www.presidencia.gob.mx
252 Felipe Calderón. Segundo Informe de Gobierno. Presidencia de la República. México, 2008. Cfr.

www.presidencia.gob.mx
253 A partir de 2008, las entidades federativas tienen la obligación de informar sobre el ejercicio,

destino y resultados obtenidos de los recursos transferidos por la federación a los gobiernos locales.
Periódico El Universal del 26 de febrero de 2008.

93
 c) Fondo de extracción de hidrocarburos: fue creado con el propósito de
destinar a los estados petroleros el 0.46 por ciento de los derechos
ordinarios de hidrocarburos.

 Se adecuaron las reglas de distribución del fondo de aportaciones para el

fortalecimiento de las entidades federativas, a fin de sumar los incrementos
por mayor recaudación participable.

 Se modificaron los criterios de distribución de los recursos del fondo de

aportaciones para la educación básica, de tal manera que reflejaran los
cambios en el número de alumnos y la calidad educativa.

 Se estableció en la ley del impuesto especial sobre producción y servicios,

un gravamen a la venta final de combustibles, el cual deberádestinarse a la
infraestructura vial e hidráulica, a la movilidad urbana y a los programas
ambientales.

 Se acordó que a partir del año 2012, se abrogaría la ley del impuesto sobre
tenencia o uso de vehículos, cuyos rendimientos en la actualidad son
transferidos por el gobierno de la federación a las entidades federativas.

Ingresos del sector público presupuestario 2007-2008

(Millones de pesos)
Concepto Datos anuales Enero-junio 2008
2007 2008 2007 2008
Total 2,485,785.1 2,545,450.2 1,194,117.6 1,363,006.2
Petroleros 880,698.2 856,666.8 396,756.3 471,675.9
No petroleros 1,605,086.9 1,679,783.4 797,361.3 891,390.3
Fuente. Secretaría de Hacienda y Crédito Público

A partir de estas estrategias, los principales resultados del ejercicio presupuestal de

2008 vinculados al federalismo hacendario son los siguientes:254

 La meta establecida en ingresos del sector público presupuestario fue de 2

billones 545 mil 450.2 millones de pesos, cifra superior a los 2 billones 485
mil 785 millones de pesos de 2007.

254Las cifras de gobierno fueron calculadas en los Criterios Generales de Política Económica, en la
Ley de Ingresos de la Federación y en el Presupuesto de Egresos de la Federación, a principios del
ejercicio 2008. Las cifras reales de ingresos y egresos corresponden al periodo enero-junio de 2008 y
se presentan en: Felipe Calderón. Segundo Informe de Gobierno. Presidencia de la República. México,
2008. Cfr. www.presidencia.gob.mx

94
  Los ingresos petroleros ascendieron a 865 mil 666.8 millones de pesos, lo
que representa el 34.0 por ciento del total, lo que revela la persistente y
peligrosa dependencia financiera hacia un recurso no renovable.255

 Los ingresos tributarios pasaron de un billón 711.2 mil millones a un billón

785.7 mil millones de pesos y los ingresos no tributarios se redujeron de
705.3 mil millones a 560 mil millones de pesos.

 El gasto neto total del sector público presupuestario aumentó de 2 billones

482 mil 974.1 millones de pesos a 2 billones 569 mil 450.2 millones de pesos.

 Entre 2007 y 2008, el gasto primario del sector público federal, se elevó de 2
billones 244 mil 019.2 millones de pesos a 2 billones 304 mil 363.6 millones
de pesos.

 El 82.44 por ciento del gasto primario (un billón 899 mil 925 millones de
pesos, correspondió al gasto programable y el 17.56 por ciento (404 mil 438.6
millones de pesos), al gasto no programable.256

 El gasto programable del gobierno federal en 2007 fue de un billón 895 mil
106.2 millones de pesos. En 2008, se presupuestaron un billón 899 mil 985
millones de pesos.

 Los recursos programables canalizados a los gobiernos de las entidades

federativas y a los municipios sumaron 266 mil 275.2 millones de pesos,
cifra que rebasó en 15 por ciento real el monto del periodo anterior.257

255 El propio gobierno reconoce la gravedad del problema: «Los ingresos petroleros aumentaron
13.9% en términos reales, como resultado fundamentalmente del mayor precio del petróleo crudo
de exportación por 73.4%. Ello permitió compensar las disminuciones en las plataformas de
producción y exportación del petróleo de 7.9% y 12.9%, en ese orden; asícomo el crecimiento en el
valor de la importación de combustibles de 54.7% real, y la apreciación observada en el tipo de
cambio por 7.1% en términos reales». Felipe Calderón. Segundo Informe de Gobierno. Presidencia de la
República. México, 2008. Cfr. www.presidencia.gob.mx
256 El gasto programable excluye subsidios y transferencias a las entidades de control

presupuestario directo y a las aportaciones al ISSSTE. Por su parte, el gasto no programable

comprende los siguientes rubros: a) participaciones a estados y municipios; b) Adefas (adeudos de
ejercicios fiscales anteriores) y otros conceptos.
257 En el primer semestre de 2008, la recaudación fiscal participable llegó a 424 mil 554 millones de

pesos. Al mes de marzo, el gasto federalizado sumó 234 mil 249 millones de pesos, 17.5 por ciento
por encima de lo esperado. Las participaciones se incrementaron en 37.4 por ciento, al totalizar 111
mil 149 millones de pesos. Por su parte, las aportaciones federales fueron del orden de 107 mil 889
millones de pesos, nivel superior a lo programado en 0.5 por ciento. Periódico La jornada del 6 de
mayo de 2008.

95
  Según la versión oficial del gobierno, la entrega de recursos a los gobiernos
locales atendió las necesidades en educación, salud, infraestructura social y
seguridad pública.258

 El propio gobierno reconoce que, al mes de junio de 2008, el 84.8 por ciento
del gasto programable «se concentró en erogaciones de naturaleza corriente
y el 15.2% se canalizó a gasto de capital.»259

Gasto programable del sector público presupuestario por clasificación económica 2007-2008
(Millones de pesos)
Concepto Datos anuales Enero-junio
2007 2008 2007 2008
TOTAL 1,895,106.2 1,899,925.0 759,136.3 913,219.9
Total corriente 1,491,414.3 1,508,979.2 653,555.0 774,596.2
Servicios personales 653,974.6 705,643.3 308,805.5 342,852.1
Entidades y municipios 240,437.1 229,763.1 124,897.5 144,139.1
S. T. y Aportaciones* 275,278.0 298,287.9 109,448.3 139,823.1
Entidades y municipios 38,882.2 100,230.3 19,809.8 22,433.5
Total capital 403,691.9 390,945,8 105,581.4 138,623.7
Inversión física 327,345.7 353,774.6 100,246.7 136,354,2
S. T. y Aportaciones* 187,958.6 143,567.5 62,160.6 82,643.1
Entidades y municipios 76,068.0 99,913.4 44,606.1 56,174.4
S. T. y A. T.** 477,718.9 444,006.6 171,745,7 222,493.5
Entidades y municipios 115,950.2 200,143.7 64,415.9 78,608.0
* Subsidios, transferencias y aportaciones ** Subsidios, transferencias y aportaciones totales
Los subsidios, transferencias y aportaciones incluyen los recursos del Ramo 33 Aportaciones
Federales para Entidades Federativas y Municipios y del Ramo 25 Previsiones y Aportaciones para
los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos. Fuente: Secretaría de
Hacienda y Crédito Público.

En cuanto a los recursos transferidos a las entidades federativas y los municipios,

durante «el primer semestre de 2008, el gasto federalizado ascendió a 497 mil 234.3
millones de pesos, lo que significó un crecimiento en términos reales de 18.6% con
relación al monto transferido en el primer semestre de 2007, y representó el 54.7%
del gasto primario del gobierno federal. Del total de recursos canalizados a los

258 Un ejemplo de recursos federales destinados a «la atención de las necesidades de la población»lo
ofrece el siguiente diagnóstico: «Las entidades federativas se comen los recursos públicos en gasto
corriente y tienen poca rendición de cuentas.» Al efecto, el estudio cita el caso de los altos sueldos
de gobernadores y altos funcionarios locales. En tanto que el presidente de la república gana 152
mil 467 pesos al mes, el gobernador de Aguascalientes percibe 237 mil 900 pesos; el gobernador del
Estado de México 203 mil 069 pesos y el gobernador de Jalisco devenga 166 mil 195 pesos. Periódico
El Universal del 7 de mayo de 2008.
259 El gasto corriente ascendió a 777 mil 596.2 millones de pesos, registrando un aumento de 13.5%

real (…) Por su parte, el gasto de capital sumó 138 mil 623.7 millones de pesos, lo que significó un
incremento de 25.8% real respecto al monto registrado al mes de julio de 2007.» Felipe Calderón
Hinojosa. Segundo Informe de Gobierno. Op. cit., pp. 107, 109.

96
gobiernos locales, el 53.6% se ejerció a través de gasto programable federalizado y
el restante 46.4% a través de las participaciones federales.»260

Gasto federal transferido a las entidades federativas por cuenta de origen 2007-2008
(Millones de pesos)
Concepto Datos anuales Enero-junio
2007 2008 2007 2008
TOTAL 817,710.9 889,245.2 401,440.3 497,243.3
Participaciones federales* 325,563.4 400,160.6 179,656.5 230,959
Aportaciones federales** 377,581.0 411,752.5 192,442.3 220,479.0
Educación básica y normal*** 231,587,.8 246,210.4 118,004.8 132,714.6
Servicios de salud 44,231.1 43,995.3 20,247.7 22,963.5
Infraestructura social 31,887.6 38,297.1 19,132.6 22,978.3
FORTAMUN-DF 32,682.2 39,251.5 16,341.1 19,625.7
Seguridad pública 5,000.0 6,000.0 4,801.0 5,718.3
Aportaciones múltiples 10,382.3 12,469.5 4,801.0 5718.3
Educación tecnológica y de adultos 3952.3 4,082.3 1,986.3 2,155.5
Fortalecimiento Entidades Federativas 17,857.0 21,446.4 8,928.5 10,723.2
Provisiones salariales y económicas 50,113.6 17,471.8 5,846.6 13,861.1
Convenios de descentralización 54,320.5 58,700.4 23,280.1 31,008.7
Convenios de reasignación**** 3,123.3 1,160.0 214,8 926.4
* En el Ramo 28 Participaciones a entidades federativas y municipios comprende los siguientes
Fondos: fiscalización; compensación; extracción de hidrocarburos e Incentivos a la venta final de
gasolinas y diesel. ** Incluye aportaciones al ISSSTE. *** Incluye recursos del Ramo 25 Previsiones
y aportaciones para los sistemas de educación básica, normal, tecnológica y de adultos. ****
Recursos transferidos que se destinan a cumplir objetivos de programas federales. Fuente:
Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

La desagregación del gasto federalizado durante el primer semestre del 2008,

muestra el siguiente comportamiento financiero:

 Los recursos erogados a través del fondo de Aportaciones Múltiples (FAM),

sumaron 5 mil 718.3 millones de pesos, lo que representa un incremento de
14.1 por ciento en términos reales respecto del primer semestre de 2007.

 Los recursos canalizados a través del Fondo de Aportaciones para el

Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF), significaron 10 mil
732.2 millones de pesos, monto 15 por ciento superior al año anterior.

 A través de convenios de descentralización, de colaboración y de

reasignación, se canalizaron a los estados 31 mil 953.1 millones de pesos,
superiores en 30.2 por ciento respecto al periodo precedente.

260 Felipe Calderón. Segundo Informe de Gobierno. Op. cit., p. 115.

97
  Por medio de apoyos a los gobiernos locales, se transfirieron 13 mil 861.1
millones de pesos, cantidad superior en 157.1 por ciento en términos reales
respecto al semestre del año anterior.

 A junio de 2008, la deuda pública de las entidades federativas y de los

municipios se ubicó en 185 mil 944.3 millones de pesos, lo que representa
una disminución de 1.6 a 1.5 por ciento del producto interno bruto.

 Del periodo de diciembre de 2007 a junio de 2008, la deuda de los estados y

de los municipios pasó de 56 por ciento a 46.5 por ciento del total de las
participaciones federales.

De acuerdo con el balance oficial, la «reforma hacendaria para los que menos
tienen», tuvo grandes éxitos: «Destaca el incremento real en las participaciones a
las entidades federativas de 19.2 por ciento y de 10.5 por ciento en (el conjunto de)
el gasto programable. Con ello, el gasto programable se ubica en el mayor nivel
desde 1988. En este sentido, las modificaciones resultan altamente favorables para
las entidades federativas, al recibir un ingreso equiparable al de la Federación».261
Sin embargo…

Felipe Calderón. Segundo Informe de Gobierno. «Logros de la Administración Pública Federal».

261

Presidencia de la República. México, 2009, p. 6. Cfr. www.presidencia.gob.mx

98
El futuro inmediato

99
 EL FUTURO INMEDIATO

A pesar de promesas y esfuerzos, la política económica del actual gobierno

mantiene intactas las líneas fundamentales de las políticas económicas del
pasado. 262 En materia de finanzas públicas, el gobierno calculó ingresos
presupuestarios por un monto de «2,820.7 miles de millones de pesos en 2009».263
Esta estimación, por cierto, es diferente a la que se propone en el proyecto de
Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009: «El gasto
neto total previsto en el presente Presupuesto de Egresos importa la cantidad de
$2,846,697,000,000.00». 264 El monto de los ingresos presupuestarios del sector
público asciende a 2.8 billones de pesos y equivale al 22.1 por ciento del producto
interno bruto.265

Ingresos del sector público presupuestario 2008-2009

(Millones de pesos)
Tipo de ingresos 2008 2009
Total 2,809.9 2,820.7
Petroleros 1,066.9 1,019.9
No petroleros 1,743.0 1,800.8
Tributarios 1,224.7 1,279.4
No tributarios 64.4 55.5
Entidades de control directo no petroleras 453.9 465.8
Fuente. Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Tomando como base una estimación de 2.8 billones de pesos, el presupuesto de

2009 respecto al del 2008 es de 152.9 mil millones de pesos adicionales, cifra que
equivale al 0.4 por ciento de incremento.266 Los ingresos petroleros están 12.4 por
ciento arriba de lo previsto el año anterior. «Sin embargo, las proyecciones
muestran una caída de estos ingresos en 4.4 por ciento en términos reales respecto
del cierre estimado en 2008. En lo que hace a los ingresos no petroleros, se prevé

262 Felipe Calderón. Criterios generales de política económica para la iniciativa de Ley de Ingresos y el
Presupuesto de Egresos de la Federación 2009. Presidencia de la República. México, 2009. Cfr.
www.presidencia.gob.mx
263 www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/ppef/2009/temas/expo_motivos/in

gre sos/cgpe_2009/pdf
264 www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/ppef/2009/temas/expo_motivos/

proyecto_decreto.pdf
265 Sergio Sarmiento. «Jaque mate», Periódico Reforma del 10 de septiembre de 2008.
266 Felipe Calderón Hinojosa. Criterios generales de polí
tica económica, 2009. Op. cit., p. 59.

100
un incremento real de 2.3 y 3.3 con respecto a lo estimado en la LIF2008 y al cierre
de 2008, respectivamente.»267

La política de gasto, propuesta para 2009, persigue los siguientes objetivos: «mayor
efectividad y rapidez en el combate a la pobreza y la desigualdad social; abatir el
rezago y mejorar la calidad en la provisión de bienes y servicios públicos; mayor
seguridad pública a la sociedad; corregir la brecha entre el hombre y la naturaleza;
y promover el crecimiento económico y la generación de más y mejores empleos.»
Entre las líneas de acción, se ofrece impulsar «el desarrollo regional con mayores
recursos en acciones de impacto social, productivo y proyectos de inversión en
infraestructura.»268

Gasto programable del sector público presupuestario 2008-2009

(Miles de millones de pesos)
Tipo de gasto 2008 2009
Total 1,991.20 2,117,60
Gasto corriente 1,581.50 1,708.80
Servicios personales 739.6 790.8
Pensiones 237.5 253.9
Subsidios 229 242.8
Gastos de operación 375.5 421.2
Gasto de inversión 409.7 408.8
Fuente. Secretaría de Hacienda y Crédito Público

A pesar de estos nobles propósitos declarativos, la política oficial seguirá

maniatada por un problema estructural que no está planteado en la agenda de
prioridades financieras del gobierno: el desquilibro en la composición y destino del
gasto: «Para el ejercicio fiscal 2009, el gasto corriente representaráel 80.7 por ciento
del gasto programable, mientras que el restante 19.3 por ciento corresponderá a
gasto de capital. Con relación a lo aprobado para 2008, en 2009, el gasto corriente
muestra un aumento de 8.0 por ciento, mientras que el gasto de inversión se
mantiene en el mismo nivel real.»269

En el ámbito del federalismo, las participaciones previstas para 2009 ascenderán a

436.7 mil millones de pesos. En comparación con el año precedente, cuando se
transfirieron 419.4 mil millones de pesos, se observa una diferencia de 17.3
millones, equivalentes al 4.1 por ciento del total. Para tener un parámetro de la

267 Ello se explica por: i) el menor precio del petróleo, que pasa de 96.5 dólares por barril estimados
en 2008 a 80.3 dólares por barril previstos para 2009, de acuerdo con la fórmula establecida en la
LFPRH, y ii) la menor exportación de crudo, que se ubica en 1,336 miles de barriles diarios para
2009, comparado con 1,461 miles de barriles diarios en 2008.»
268 Felipe Calderón Hinojosa. Criterios generales de polí
tica económica, 2009. Op. cit., pp. 61-62.
269 Ibidem, p.62.

101
prioridad financiera del gobierno, mientras que el gasto corriente se eleva un 8 por
ciento, las participaciones federales sólo se incrementaron en 17.3 mil millones de
pesos, lo que equivale a un aumento del 4 por ciento.

De acuerdo con esta perspectiva, el gasto transferido a los estados es el más

elevado en los últimos 30 años, representa el 3.3 por ciento del PIB y es equivalente
al gasto ejercido por la federación. En 2009, el gasto federalizado sumará 884 mil
431 millones de pesos, contra 811 mil 913 millones de pesos en 2008. Esto
significará un incremento de 72 mil millones de pesos adicionales a estados y
municipios.270

En forma más desagregada, el proyecto de presupuesto de egresos 2009 estima un

gasto neto total de 2.8 billones de pesos (2,846,697,000,000), de los cuales, los
estados y municipios recibirán 49 mil 636 millones por previsiones y aportaciones
para los sistemas de educación básica, normal, tecnológica y para adultos (Ramo
25); 398 mil 123 millones por aportaciones federales (Ramo 33) y 436 mil 670
millones de pesos por participaciones federales (Ramo 28).

Transferencias a las entidades federativas 2008-2009

(Miles de millones de pesos)
Concepto 2008 2009 Diferencias
PEF PEF Absolutas Relativas
Total 869.2 901,8 32.5 3.7
Participaciones 419.4 436.7 17.3 4.1
Aportaciones 431.5 447.8 16.2 3.8
Otros 18.3 17.4 -1.0 -5.2
Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Hay que apuntar una de las deficiencias estructurales más injustas del actual
modelo de distribución de recursos federales: la inequidad regional. En efecto, las
entidades federativas con mayores niveles de desarrollo económico y social son las
que concentran la mayor parte de los recursos, en tanto que los estados más
atrasados reciben menores porcentajes de los fondos públicos.271

Como ejemplo de los desequilibrios regionales que produce la distribución del

Ramo 25 que contiene los apoyos federales a los sistemas educativos a cargo de las
entidades federativas, se puede mencionar que los 31 estados recibirán en conjunto
el 36.50 por ciento del Ramo 25 (18 mil 119.9 millones de pesos), mientras que el

270 Periódico El Universal, del 10 de septiembre de 2008.

271 Felipe Calderón Hinojosa. Criterios Generales de Política Económica. Op. cit.

102
63.73 por ciento corresponderá al Distrito Federal (31 mil 516.4 millones de
pesos)272

Este desequilibro también se manifiesta en otras áreas presupuestales: «La

reasignación de recursos presupuestales para el concepto de infraestructura que se
ha calculado para este año, resulta que beneficia –paradójicamente—a los estados
de la República que cuentan con más infraestructura, en detrimento de las
entidades de bajo ingreso. Es así que, por ejemplo, el Distrito Federal verá
incrementados sus ingresos por este concepto en 593%, mientras que Oaxaca sólo
recibirá 50% más de recursos respecto del año pasado, Guerrero 57% y Chiapas
61.4%».273

El próximo año, las cosas no sufrirán cambios significativos: de acuerdo con el

proyecto de Presupuesto de Egresos 2009, presentado por el Ejecutivo Federal, «El
DF, el Estado de México y Veracruz son los gobiernos que más recursos obtendrán
en 2009; tienen contabilizados 94 mil millones de pesos; 91 mil 822 millones de
pesos, y 54 mil millones de pesos, respectivamente.»274

Para 2009, el gobierno ha estimado que «el gasto federalizado se ubicará en 901.8
mil millones de pesos, monto mayor en 3.7 por ciento con respecto a lo aprobado
en 2008. A su interior, las participaciones aumentarán 4.1 por ciento y las
aportaciones 3.8 por ciento. Cabe destacar que el nivel previsto de participaciones a
las entidades federativas como porcentaje del producto (interno bruto) para 2009,
serán del 3.3 por ciento, el nivel más elevado con respecto a los montos aprobados
desde que se constituyó el Sistema de Coordinación Fiscal en 1978.»275

Las aportaciones federales importan la cantidad de 398 mil 123.9 millones de pesos,
equivalentes al 49.37 por ciento del gasto federalizado. Entre 2008 y 2009, las
aportaciones federales registrarán un incremento de mil 386 millones de pesos, a
los cuales se les deberán sumar 102 millones 885 mil 800 pesos para atender
medidas de carácter económico, laboral y contingente, lo cual representa un
incremento global de mil 489 millones de pesos.

Ramo 33 Aportaciones Federales 2009

(Millones de pesos)
Fondo de Aportaciones Monto
Educación Básica 220,332.6
Servicios de Salud 46,617.7
Infraestructura Social 40,520.3

272 Ibidem.
273 «Infraestructura secuestrada». Periódico El Universal del 30 de enero de 2008.
274 Periódico El Universal del 10 de septiembre de 2008.
275 Felipe Calderón. Criterios Generales de Polí tica Económica 2009. Op. cit., p.65; Felipe Calderón
Hinojosa. Segundo Informe de Gobierno. Op. cit., p. 6.

103
 Estatal 4,911.0
Municipal 35,609.2
Fortalecimiento de Municipios y Delegaciones del Distrito Federal 41,530.1
Aportaciones Múltiples 13,193.4
Asistencia social 6,017.5
Infraestructura educativa 7,175.8
Educación tecnológica y de Adultos 4,321.6
Tecnológica 2,557.2
Adultos 1,764.4
Seguridad Pública 6,916.8
Fortalecimiento de las Entidades Federativas 22,691.3
Total 398,123.9
Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público

A pesar de que el gobierno ha subrayado el acento en los cambios, acciones y

resultados de su política hacendaria, es indudable que sus objetivos se han
reducido a medidas que hagan más racional y eficiente el actual modelo
hacendario. En particular, aquellas que se proponen crear o modificar tributos que
produzcan mayores ingresos; embrollar los procedimientos a los causantes
cautivos; y apretar algunas tuercas en el uso de los recursos federales por parte de
los gobiernos estatales y municipales.

La estrategia de financiar gasto burocrático con recursos naturales se reproduce en

el plano estatal y municipal. A nivel de estados y municipios, hay casos notorios de
ineficiencia, corrupción e impunidad en el manejo de los recursos públicos. Por
ejemplo, en 2004, la Auditoría Superior de la Federación emitió mil 203
observaciones sobre gastos incorrectos y dictaminó mil 285 acciones de
resarcimiento y responsabilidad. En 2005, las observaciones de la ASF aumentaron
a 2 mil 328 observaciones y a 2 mil 473 acciones de resarcimiento o de
responsabilidad. Un año después, en 2006, sumaron 5 mil 808 observaciones y 6
mil 405 acciones de responsabilidad.276

Con el propósito de remediar los dudosos manejos locales –algunos de los cuales
se convirtieron en asuntos de escándalo nacional--, se adoptaron diversas medidas
preventivas y correctivas para el empleo de de los recursos transferidos por la
federación. Entre las más importantes destacan las siguientes:277

 Se creó un fondo para premiar las labores de control y fiscalización de

recursos federales a cargo de los gobiernos de los estados y de los
ayuntamientos.

276 Roberto Garduño y Fabiola Martínez. «Caen en hoyo negro $4 mil 525 millones transferidos a
estados y municipios», Periódico La jornada, 14 de abril de 2008.
277 Felipe Calderón Hinojosa. Segundo informe de gobierno. Op. cit., p. 91.

104
  Se establecieron mecanismos institucionales para incrementar la calidad del
gasto público con un enfoque de presupuesto por programas y
administración por resultados.

 Se previó un proceso más riguroso de evaluación del desempeño de todas

las políticas públicas con base en el logro de metas y resultados convenidos
por la federación y los gobiernos locales.

 Se acordó establecer en planes de inversión de corto, mediano y largo plazos,

las necesidades de inversión sujetas a criterios de rentabilidad
socioeconómica, reducción de pobreza extrema y desarrollo regional.

 Se facultó a la Cámara de Diputados para autorizar presupuestos

plurianuales de inversión para proyectos de infraestructura que abarquen
más de un ejercicio fiscal.

 Se adelantaron los plazos para la presentación de la cuenta pública (30 de

abril del año siguiente al ejercicio) y del informe de resultados de la
Auditoría Superior de la Federación (30 de diciembre de ese año.

Como parte de estas medidas sanitarias, fue reformado el artículo 134

constitucional con el objeto de establecer que los recursos públicos se
administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, con
objeto de cumplir los objetivos previstos, lo cual será evaluado por las instancias
técnicas que establezca cada uno de los respectivos órdenes de gobierno.278

De igual manera, se reformó el artículo 73, fracción XXVII, de la constitución

general de la república, a efecto de facultad al Congreso de la Unión para expedir
leyes en materia de contabilidad gubernamental, con la finalidad de que los
diferentes órdenes de gobierno presenten de manera homogénea la información
financiera, de ingresos y egresos, así como patrimonial, de manera que se
garanticen la armonización nacional.279

Esto ya había sido anticipado desde que se dieron a conocer las estrategias de la
«reforma hacendaria para los que menos tienen»: «Se estima que la llamada
reforma integral de la hacienda pública generará ingresos por 120 mil millones de
pesos, monto equivalente a 1.1% del PIB, de los cuales 3 mil millones corresponden
al nuevo gravamen del 2% a los depósitos bancarios superiores a 25 mil pesos, 12
mil millones al incremento gradual del impuesto a la gasolina y 117 mil millones al

278 Diario Oficial de la Federación del 7 de mayo de 2008.

279 Ibídem

105
nuevo impuesto empresarial a tasa única IETU, que puede ser compensado con el
Impuesto sobre la Renta (ISR).»280

Como se ha documentado, en el renglón del federalismo, los grandes planes de la

reforma hacendaria quedaron en pequeñas medidas financieras, que han
incrementado ligeramente los recursos de los gobiernos locales, pero que, en forma
alguna han resuelto los viejos problemas ni los nuevos retos de la hacienda
mexicana. A juzgar por las palabras y los hechos, todavía falta mucho para hacer
realidad un verdadero federalismo hacendario.

280 Ifigenia Martínez. «Insuficiencia fiscal», La jornada, del 20 de septiembre de 2007.

106
Comparación internacional

107
 COMPARACIÓN INTERNACIONAL

Aunque sólo existen 26 Estados federales en el mundo, más de 40 países han

adoptado varios de los principios del sistema federal y cerca del 40 por ciento de la
población mundial vive bajo regímenes federalistas. 281 Hay que recordar que el
federalismo contiene categorías tales como unión de estados, distribución de
competencias, descentralización de responsabilidades, colaboración entre niveles
de gobierno, y autonomía de las entidades locales, entre otras.282

Sin embargo, en todo Estado federal existen dos principios en tensión: una fuerza
centrípeta que tiende hacia el centro y una fuerza centrífuga que tiene hacia la
periferia. El predominio o equilibrio de alguna de estas dos fuerzas es lo que
determina el grado de centralización o descentralización de un Estado federal.283

No es fácil equilibrar las tendencias centralizadoras y descentralizadoras que se

anidan al interior de un Estado federal. 284 A pesar de que en todos los países
federales existe una tendencia al fortalecimiento progresivo de la federación, sus
gobiernos locales aún preservan importantes franjas de poder político y
financiero.285

En mayor o menor medida, las nociones de centralismo y descentralización están

relacionadas con todas las formas y tipos de estados y, por lo tanto, tienen que ver
con los estados unitarios, descentralizados o federales. En efecto: «la discusión
sobre el federalismo ha imbuido a los organismos políticos de occidente y su efecto
se ha dejado sentir en todos los aspectos, tanto administrativos como económicos o
institucionales; también en los problemas fiscales, es decir, de ingresos y gastos,
presupuesto, deuda y administración pública, de tal modo que la permanente
discusión sobre centralización y descentralización tanto económica como política y
administrativa, no nada más es privativa de los estados federales, sino que se ha
ampliado a todas las naciones, cualquiera que sea su estructura.»286

281 En el mundo hay más de 40 países que tienen un régimen federal o que aplican principios
federales. Cfr. Joseph Borrel. Un futuro federal para la Unión Europea. Tercera Conferencia
Internacional sobre Federalismo. Bruselas, 3 de marzo de 2005.
282 Cfr. Leonel Alejandro Armenta López. La forma federal de Estado. UNAM. México, 1996, pp. 31 y

ss.
283 Cfr. Hans Kelsen. Teoría general del derecho y del estado. UNAM. México, 1979, pp. 363-365.
284 Sergio Boisier. «Un difí
cil equilibrio: centralización y descentralización», El Trimestre económico.
FCE. México, 1985, pp. 196 y ss.
285 Maurice Carréde Malberg. Op. cit., pp. 168-171.
286 Benjamí n Retchkiman. Teoría de las finanzas públicas. UNAM. México, 1979, pp. 13-14.

108
En el papel México es un Estado federal, aunque tiene rasgos centralistas mucho
más acusados que la mayoría de los estados unitarios. No deja de ser paradójico
que, por la vía de la descentralización, los estados unitarios hayan fortalecido la
autonomía política y administrativa de sus regiones y localidades.287

La característica más sobresaliente del federalismo mexicano es el centralismo, el

cual ha sobresale, entre otras, por la excesiva concentración de fuentes fiscales y de
recursos presupuestales en la federación. La centralización de la hacienda
mexicana llega a tal grado que, inclusive es más acentuada que muchos países
unitarios o centralistas.288

En el arreglo federal mexicano, los gobiernos estatales y municipales no necesitan

gastar de acuerdo con un equilibrio de ingresos recaudados y de bienes y servicios
provistos, sino más bien depende de dónde pueden obtenerse más fondos de
transferencias federales, ya sea ahora, o en el futuro, bajo la forma de rescate de deuda
(…) Claro que este fenómeno no es exclusivo de México. Todos los sistemas federales
se caracterizan por transferencias regionales que llenan la brecha entre el gasto y la
tributación local. Muy pocas jurisdicciones subnacionales pueden financiar totalmente
sus propias actividades.289

En el siguiente cuadro se puede comparar el nivel de participación en el gasto

público de México con otros países:

Distribución del gasto público

País Central Regional Local
Alemania 61 23 16
Australia 57 37 6
Austria 69 14 17
Canadá 42 42 16
EEUU 56 23 21
Francia 81 0 19
México 81 15 4
Fuente: Elaborado por Enrique Cabrero con base en el Anuario de
Estadística Financiera de los Gobiernos del FMI.

287 Mario Herrera. «Soberanía y autonomía en el Estado federal» en Ensayos constitucionales. UABC-
UCLM-ANFADE-AFEIDAL. México, 2008.
288 Ortega Maldonado, J. M. «El derecho constitucional tributario» en El estado constitucional

contemporáneo. Cultura y sistemas jurídicos contemporáneos. Tomo II. UNAM. México, 2004.
289 Alberto Dí az-Cayeros. «Dependencia fiscal y estrategias de coalición en el federalismo
mexicano», Política y Gobierno, Vil XI, Núm. 2, II Semestre de 2004, p. 232.

109
Al compararlo con otros, México es uno de los países con menor carga fiscal en el
mundo. A pesar de los intentos de implantar conceptos y prácticas internacionales
en el sistema tributario mexicano, el nivel de recaudación con respecto al producto
interno bruto, está muy lejos de los países desarrollados e, inclusive, está por
debajo de países con niveles de desarrollo similar.

Los ingresos tributarios en México representan alrededor del 11 por ciento del
producto interno bruto, lo que resulta desfavorable si se compara con el promedio
de los países de la Organización para el Desarrollo y la Cooperación Económica
(26.3 por ciento) y con los países de América Latina (15.2 por ciento), a pesar de
que las cargas fiscales en ambas regiones son más o menos similares.

Es indudable que en nuestro país existe un problema de baja recaudación, lo cual

se debe a la deforme base gravable de la economía y a la baja eficiencia del sistema
de fiscalización. En tanto que en México, el coeficiente de recaudación oscila entre
el 9 y el 10 por ciento del producto interno bruto, en otras economías mixtas se
capta entre el 30 y el 50 por ciento del PIB.290

De acuerdo con el Informe 2005 de la Organización para la Cooperación y el

Desarrollo Económico, la eficiencia recaudatoria en México, fue del 20 por ciento
como porcentaje del PIB, lo cual significa el último lugar en los treinta países de la
OCDE.291 En el siguiente cuadro se observa la carga tributaria de varios países que
tienen niveles de desarrollo económico similares a México:292

Carga tributaria de países en desarrollo

(Porcentaje del PIB)
País PIB
Uruguay 27.6
Sudáfrica 25.2
Malasia 20.6
Brasil 18.6
Chile 17.8
México 14.2

En un estudio comparativo de la recaudación tributaria a nivel internacional, se

señala que, con respecto a los demás países de la OCDE, la recaudación del

290 Ifigenia Martínez. «Insuficiente y clasista», Periódico La jornada del 20 de septiembre de 2008.
291 Arturo González de Aragón. Auditor Superior de la Federación. Foro sobre la Reforma Energética.
Senado de la República. cfr. www.senado.gob.mx.
292 José Ayala Espino. «La reforma fiscal en Mé xico». Revista de Comercio Exterior, Vo. 50, Ném. 11,
México, noviembre de 2000.

110
impuesto sobre la renta es del 5 por ciento del PIB en México, frente a al 14 por
ciento en promedio de la OCDE. En el caso del impuesto al consumo, la
comparación es del 3.5 por ciento del PIB en México, frente al 6.9 por ciento del PIB
en los países de la OCDE. 293

La estructura de la carga fiscal mostraba que, en el año de 1990, los ingresos de los
países de la OCDE en promedio equivalían al 13.3 por ciento del PIB. En México
apenas representaron el 4.5 por ciento, en tanto que en Suecia equivalían al 22.5
por ciento del producto interno bruto y representaban una carga tres veces
superior a la mexicana.

En ese mismo año, los impuestos al consumo en México significaron el 3.6 por
ciento del producto. En promedio, los países de la OCDE recaudaron el 6.1 por
ciento. Solamente Japón con el 1.3 por ciento, Estados Unidos con el 2.1 por ciento
y Suiza con el 3.1 por ciento del PIB, estaban por debajo de México.

La carga fiscal total respecto al PIB es reveladora. En promedio, los países

desarrollados recaudan el 26.8 por ciento del producto. En México sólo se recauda
el 15.2 por ciento. Únicamente Turquía (16.1 por ciento), Corea (18.1 por ciento) y
Estados Unidos (19.8 por ciento) se aproximan a la carga fiscal mexicana.

El dato más revelador del problema en la estructura fiscal es la evolución de la

recaudación experimentada durante la siguiente década. En 2000, el promedio total
de recaudación se incrementó del 26.8 al 27.9 por ciento. En cambio, en México sólo
se elevó dos décimas de punto, al pasar de 15.2 a 15.4 por ciento.

Los impuestos al ingreso se elevaron de 4.5 a 4.7 por ciento en México, mientras
que en la OCDE se elevaron de 13.3 a 13.6 por ciento. Los impuestos al consumo
disminuyeron en nuestro país de 3.6 a 3.5 por ciento, mientras que los países
desarrollados se elevaron de 6.1 a 6.9 por ciento del PIB.

En términos de gasto, las cosas tampoco son diferentes. En el siguiente cuadro se

muestran los gastos locales de la Unión Europea:

Gasto local de países europeos

como porcentaje al PIB
Dinamarca 33.0
Suecia 28.7
Finlandia 23.0
Países Bajos 19.1
Italia 13.7
España 19.2

Convención Nacional Hacendaria. «Un comparativo internacional de recaudación tributaria».

293

INDETEC. cfr. www.indetec.gob.mx/cnh/Interes/Ingresos/RecTribu.htm

111
 Austria 12.0
Luxemburgo 12.0
Alemania 10.0
Reino Unido 9.2
Francia 9.2
Bélgica 7.4
Irlanda 5.4
Portugal 3.7
Grecia 2.1
Promedio 13.84

Las cosas no son diferentes cuando se comparan con países de similar nivel de
desarrollo al nuestro. En comparación con otros países latinoamericanos, la
comparación de recaudación de ISR es del 5 por ciento en México, frente al 3.9 por
ciento en América Latina. Por su parte, la recaudación de IVA en México es de 3.5
por ciento del PIB, frente al 5.5 por ciento en Latinoamérica.294

«Los ingresos públicos en México, como proporción del PIB, promediaron 18.7%
en el periodo 1991-2000. Esta cifra es de hecho cercana a países con grado de
desarrollo similar, como es Brasil (18.6%) o Chile (18.9%). Sin embargo, a diferencia
de estos países, una característica importante del sistema fiscal mexicano es la
importancia que dentro de estos ingresos tienen los ingresos petroleros. Si se
excluyen éstos últimos, los ingresos tributarios prácticamente han estado anclados
durante más de dos décadas en alrededor del 10% del PIB.»295

Hay que considerar que durante la mayor parte de su historia independiente, los
gobiernos locales de América Latina tuvieron una reducida participación en los
ingresos y gastos públicos. Sin embargo, a finales del siglo XX, los países de la
región experimentaron procesos de democratización política que influyeron en la
liberalización económica y la descentralización administrativa. Los gobiernos
locales recibieron mayores competencias y recursos, aunque todavía existía una
alta concentración tributaria.296

Por ejemplo, en Argentina, la participación del gobierno nacional se incrementó de

54.3 por ciento en 1984 a 59.7 por ciento en 1991. En Brasil, dicha participación
descendió del 55.7 por ciento al 54.7 por ciento en el mismo periodo. En Colombia,
los porcentajes fueron de 65.8 por ciento en 1980 y 67.2 por ciento en 1990. Por su
parte, en Chile la participación fue de 90.7 por ciento en 1980 y 88.3 por ciento en
1991.

294 Ibidem
295 Horacio Sobarzo Fimbres. «Federalismo fiscal en México», Op. cit., p. 104.
296 Gabriel Aghón y Carlos Casa. «Un análisis comparativo de los procesos de descentralización

fiscal en América Latina» en México: hacia un nuevo federalismo fiscal. El trimestre económico. FCE.
México, 1996, pp. 57-58.

112
La participación de los gobiernos regionales registró el siguiente comportamiento:
en Argentina se redujo de 43.0 en 1984 a 40.3 por ciento en 1991. En Brasil
descendió de 32.5 a 29.5 por ciento entre 1980 y 1991. En Colombia también
descendió de 22.7 a 18.3 por ciento y en Chile pasó de 0.8 a 1.0 por ciento en el
mismo periodo.297

En 2008, por ejemplo, los ingresos presupuestarios del sector público mexicano
equivaldrán al 22.1 por ciento del PIB. Si se compara a México con otros países del
mismo nivel de desarrollo, se puede concluir que, por un lado, se pagan pocos
impuestos en proporción al tamaño y al crecimiento de la economía. Pero también
se llega a la conclusión de que el problema de fondo es que pocas personas pagan
muchos impuestos y muchas personas no pagan o pagan pocos impuestos.298

El bajo nivel de recaudación no sólo significa que muchos no pagan, sino que,
tampoco hay una carga equitativa entre los que pagan impuestos. Es por ello que
las estrategias de reforma hacendaria, fiscal y presupuestal de otros países han
optado por una estructura fiscal compuesta por tasas impositivas bajas, aplicadas a
una base de contribuyentes relativamente amplia o general. Es decir, se han
establecidos modelos de equilibrio tributario, recargándose más en los impuestos
indirectos (consumo), más que los directos (riqueza).299

Es innegable que en los últimos veinte años, el gobierno federal mexicano ha

tratado de revertir el agudo centralismo fiscal por medio de una estrategia
descentralización basada en la transferencia de recursos de la federación hacia los
gobiernos locales, en lugar de fortalecer la capacidad tributaria de los estados y
municipios.300

De hecho, la lógica del sistema de coordinación fiscal descansa en la cesión de

facultades tributarias locales a cambio del incremento de participaciones
federales.301 Hay que aclarar, sin embargo, que ésta no es, por cierto, una situación
privativa de México. En el siguiente cuadro se muestra el grado de dependencia de
los gobiernos locales de diversos países:

Dependencia de gobiernos locales

(2000)

297 Ibídem
298 Sergio Sarmiento. «Jaque mate», Periódico Frontera del 10 de septiembre de 2008.
299 Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas. «Un comparativo internacional de

la recaudación». cfr. www.indetec.gob.mx

300 Convención Nacional Hacendaria. Diagnósticos y propuestas. SHCP. México, 2004, p. 33.
301 JoséMarí a Serna de la Garza. Op. cit., p. 17.

113
 País Transferencias
Chile 5.7
Brasil 16.3
Alemania 25.4
Canadá 27.5
EEUU 29.3
OCDE 35.1
América Latina 39.4
Bolivia 44.0
España 61.2
México 91.7
Fuente: SHCP

«Antes de la coordinación fiscal de 1980, del total de ingresos nacionales, la

Federación tenía el 78% y los Estados el 22% restante; en 2003, la Federación
obtuvo el 48% y los Estados el 52% (…) antes de la coordinación fiscal, los ingresos
propios de los estados y municipios representaron el 15% de los ingresos
nacionales, en tanto que en el año 2003 la participación de dichos ingresos fue de
7.7%. Por ende, la conclusión fue que no se tiene un problema de concentración de
recursos fiscales, sino una centralización de facultades de política fiscal.»302

302 Convención Nacional Hacendaria. Op. cit., p. 35.

114
Conclusiones

115
 CONCLUSIONES

Dentro de un Estado federal, las fuentes de tributación y los renglones de gasto

están distribuidos entre la federación, las entidades federativas y los municipios.303
Desde el punto de vista territorial, el gasto programable se clasifica en federal y
federalizado.304 De lo que no hay duda es el peso que juega el factor político en las
formas, magnitudes y escalas que puede asumir la distribución de recursos: «La
estructura política de un país es un factor determinante de los mecanismos de
transferencias.»305

Con base la distribución constitucional de competencias tributarias, la federación y

los estados han pactado un esquema basado en tres grandes principios: los
impuestos exclusivos de la federación; los tributos convenidos dentro del esquema
de coordinación fiscal; y las contribuciones residuales de los estados y
municipios.306

Los gastos públicos de las entidades federativas y de los municipios son

financiados por las participaciones federales, los ingresos propios y por la deuda
pública. A los presupuestos locales hay que sumar, además, los fondos transferidos
como aportaciones federales, que se utilizan para financiar funciones, servicios,
programas y obras que la federación ha descentralizado a los gobiernos estatales y
municipales.307

En términos generales, las finanzas públicas de los estados y municipios están

ligadas –mejor dicho: subordinadas-- a la federación. En promedio histórico,
alrededor del 80 por ciento de los ingresos y gastos de los gobiernos locales
depende de las transferencias federales. En mayor o menor medida, todos los

303 Jacinto Faya Viesca. Finanzas públicas. Porrúa México, 1981.

304 Sobre la distribución sectorial: cfr. Francisco Javier Osornio Corres. Aspectos jurídicos de la
administración financiera en México. UNAM. México, 1992, pp. 88 y ss. Acerca de la distribución
territorial: cfr. Marcela Astudillo Moya. La distribución de los impuestos entre la federación, estados y
municipios en el siglo XX. UNAM-Miguel Ángel Porrúa. México, 2001.
305 Gabriel Aghón y Carlos Casas. «Análisis comparativo de los procesos de descentralización fiscal

en América Latina. Revisión de algunas experiencias» en México: hacia un nuevo federalismo fiscal. El
Trimestre Económico. Lecturas No. 83. FCE. México, 1996, p. 77.
306 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Diagnóstico integral de la situación actual de las haciendas
públicas estatales y municipales. OP. cit., pp. 7-8.
307 Primera Convención Nacional Hacendaria. Diagnóstico general de los temas de la Convención.

Trabajos preparatorios. CNH. México, enero-junio de 2004.

116
estados y municipios dependen de la federación desde el punto de vista financiero.
Esta dependencia financiera restringe de manera significativa la autonomía política
y administrativa de los estados y municipios, dado que «el grueso de la
recaudación corresponde al gobierno federal, y a través del sistema de
participaciones y aportaciones cubre la mayor parte de las necesidades
presupuestales de estados y municipios.»308

No sólo se requiere una reforma hacendaria que distribuya mejor las cargas fiscales;
que recaude con mayor eficiencia los tributos; que destine más recursos al
bienestar social y al crecimiento económico; y que garantice un uso honesto y
transparente de los fondos públicos. Además de todo ello, también es necesaria
una reforma que atenúe el centralismo de la federación, que revierta los
desequilibrios regionales y que fortalezca a los gobiernos de los estados y
municipios, tal como se supone ocurra en un auténtico sistema federal.309

Para lograr, es necesario resolver los problemas estructurales de las finanzas

mexicanas, a la luz de los principios de un Estado democrático, social y de derecho,
organizado como un sistema federal. Entre esos pendientes históricos, se pueden
anotar los siguientes: la inequidad de las cargas tributarias, la complejidad de los
sistemas administrativos, la baja recaudación, la petrolización de las finanzas
públicas, el excesivo gasto corriente y la centralización hacendaria.310

Es indudable que en México existe un problema de baja tributación. En 2008, por

ejemplo, los ingresos presupuestarios del sector público equivalen al 22.1 por
ciento del PIB. 311 Si se compara a México con otros países del mismo nivel de
desarrollo, se puede concluir que, por un lado, se pagan pocos impuestos en
proporción al tamaño y al crecimiento de la economía. Pero también se llega a la
conclusión de que el problema de fondo es que pocas personas pagan muchos
impuestos y muchas personas no pagan o pagan pocos impuestos.

308 Ifigenia Martínez. Periódico La Jornada. Op. cit.

309 Instituto de Investigaciones Legislativas. El federalismo fiscal. Senado de la República. México,
2001. cfr. www.senado.gob.mx
310 «Una de las razones argumentadas para favorecer el control del gasto por parte de la federación

es la incapacidad administrativa de los estados y municipios. Al respecto (…) los porcentajes que
representan los gastos administrativos respecto del egreso efectivo ordinario, tanto a nivel estatal
como municipal. Como se observa, en los estados los gastos administrativos cubre en 42% del EEO,
en tanto que a nivel municipal este porcentaje sumamente alto, 63%. Es decir, de cada peso que se
recibe a nivel estatal, 42 centavos se dirigen a cubrir gastos administrativos y sólo 27 centavos se
destinan a obras públicas y fomento.» Rogelio Arellano Cadena. «Necesidades de cambio en las
relaciones hacendarias intergubernamentales en México» en México: hacia un nuevo federalismo fiscal.
Op. cit., pp. 141-142.
311 Sergio Sarmiento. «Jaque mate», Periódico Frontera del 10 de septiembre de 2008.

117
En relación al bajo coeficiente de tributación (9 a 10 por ciento del PIB), baste
señalar que en otras economías mixtas de los países democráticos, se capta entre el
30 y el 50 por ciento del PIB.312 De acuerdo con el Informe 2005 de la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico, la eficiencia recaudatoria en
México, como porcentaje del PIB fue del 20 por ciento, lo cual significa el último
lugar en los treinta países de la OCDE.313

En el siguiente cuadro se observa la carga tributaria de varios países que tienen

niveles similares a México:314

Carga tributaria de países en desarrollo

(Porcentaje del PIB)
País PIB
Uruguay 27.6
Sudáfrica 25.2
Malasia 20.6
Brasil 18.6
Chile 17.8
México 14.2

«La debilidad fiscal se explica por un conjunto de factores más o menos presentes a
lo largo de los últimos años, entre los cuales destacan los siguientes: exenciones
fiscales amplias, insuficiente calidad y cantidad en la provisión de bienes y
servicios públicos, importancia creciente de la economía informal, excesiva
dependencia de los ingresos petroleros, significativos niveles de evasión y elusión
fiscales, falla administrativas, lagunas legales y, finalmente, factores políticos.»315

Uno de los factores que explican las debilidades recaudatorias tiene que ver con un
sistema asfixiado por amplias exenciones y regímenes especiales. 316 Por ejemplo,
en el caso del Impuesto al Valor Agregado, en México existen varias tasas
generales (0, 10 y 15 por ciento). El resultado es que, por ejemplo, en 1994 la

312 Ifigenia Martínez. «Insuficiente y clasista», Periódico La jornada del 20 de septiembre de 2008.
313 Arturo González de Aragón. Auditor Superior de la Federación. Foro sobre la Reforma Energética.
Senado de la República. Cfr. www.senado.gob.mx.
314 José Ayala Espino. «La reforma fiscal en Mé xico». Revista de Comercio Exterior, Vo. 50, Ném. 11,
México, noviembre de 2000.
315 Ibidem.
316 En México sólo se grava el 55 por ciento del consumo, mientras que en Argentina es del 65 por

ciento, en Chile del 92 por ciento y en Estados Unidos del 100 por ciento.

118
recaudación fue del 2.7 por ciento respecto al PIB, mientras que en América Latina
fue de 5.4 por ciento y en la OCDE del 6.5 por ciento.317

De acuerdo con un estudio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, «el 20%

de la población contribuye con el 90% de todos los impuestos.». En el caso del
impuesto sobre la renta, «el 50 por ciento de la población no paga ¡nada!». Es decir;
la quinta parte de la población sostiene al sistema tributario: «esos 20 millones de
personas, o poco más, tienen un ingreso mensual promedio por hogar de 20 mil
400 pesos aproximadamente, lo que claramente muestra que ese grupo está
formado principalmente por la clase media del País.»318

Existe otro dato ilustrativo sobre la inequidad fiscal: las personas físicas
contribuyen con el 28.4 por ciento del impuesto sobre la renta, en tanto que las
personas morales sólo aportan el 1 por ciento: «Esta baja recaudación fiscal,
particularmente en el caso del Impuesto sobre la Renta (ISR) a las utilidades de las
empresas y a los altos ingresos personales, puede registrarse en el hecho de que
México captó en 2005 por ISR el 29.5% de su recaudación total, siendo el 28.4 por
ciento del ISR a personas físicas y sólo el 1.0% a personas morales (empresas).»319

Además de los defectos de diseño y aplicación, el bajo nivel de recaudación se

explica por el grave problema de evasión y elusión de los contribuyentes.320 Este
problema tiene que ver, es cierto, con una arraigada cultura nacional de
ilegalidades y triquiñuelas. 321 Pero también está relacionada con otro factor: el
privilegio y la injusticia de la política fiscal: «En el año 2005, cincuenta grandes
contribuyentes pagaron de ISR 74 pesos en promedio (…) Se detectaron
contribuyentes con adeudos fiscales que obtuvieron devoluciones fiscales por parte
del SAT.»322

Otro de los problemas estructurales de las finanzas públicas es su excesiva

dependencia respecto a los ingresos petroleros.323 En los últimos años, alrededor
del 40 por ciento del presupuesto es financiado por los ingresos petroleros: «los
derechos e impuestos petroleros alimentan las recaudaciones del erario en 40%,

317 Carlos Elizondo Mayer-Serra. «La fragilidad tributaria del Estado mexicano: una explicación
política», El Mercado de Valores, núm. 7, julio de 1999.
318 Enrique Quintana. «La inequidad fiscal en México», Periódico Frontera del 12 de junio de 2008.
319 Secretaría de Educación de la Ciudad de México. Diagnóstico sobre el financiamiento público y la
educación básica. GDF. México, 2007, p. 3.
320 Héctor Aguilar Camí n. «Diálogo de sordos: la ley y la costumbre», Nexos, Núm. 21, mayo de
1996, p. 22.
321 Cfr. Diego Valadés y otros. Cultura de la Constitución en México. Una encuesta nacional de actitudes,
percepciones y valores. UNAM-TEPJF-CFMR. México, 2004.
322 Arturo González de Aragón. Op. cit.
323 Arnaldo Córdova. «La reforma fiscal ausente y PEMEX», Periódico La jornada del 1 de junio de

2008.

119
haciendo viable una de las cargas impositivas más bajas del mundo (11% del
PIB)».324

En 2008, el gobierno federal estimó en la Ley de Ingresos de la Federación 2

billones 667.8 mil millones de pesos de ingresos presupuestarios. El estimado de la
SHCP fue de 2 billones 809.9 mil millones de pesos, 12.4 por ciento arriba en
términos reales. Los ingresos petroleros fueron calculados en 907.3 mil millones
(LIF) y 1 billón 066.9 mil millones (SHCP), respectivamente.

Esta dependencia va en aumento: en 1997, los ingresos petroleros representaban el

26 por ciento de los ingresos presupuestarios. En 2009, significarán el 36.5 por
ciento del total, aunque otras estimaciones ubican este porcentaje en 63.89 por
ciento. Sin embargo, otros cálculos consideran que el gasto público estáconstruido
sobre arenas movedizas: a) el precio legal del petróleo fue estimado en 80 dólares;
b) la producción de petróleo prevista es de 2,750 millones de barriles diarios; c) la
actividad económica tuvo un crecimiento de 2.4 por ciento, frente al 3.7
estimado.325

«La riqueza petrolera ha sostenido las finanzas públicas. Pero la producción

petrolera está en declive y la complejidad de extraer crudo al alza (…) Hemos
sangrado fiscalmente a PEMEX con el fin de evitar cobrar más impuestos o gastar
menos recursos.»326 A pesar de los pesares, la dependencia financiera respecto del
petróleo sigue vigente: «Según las proyecciones, el máximo nivel de participación
de los ingresos presupuestarios procedentes del sector petrolero alcanzarían en
2012, precisamente al finalizar la presente administración, con el equivalente al 8.5
por ciento del PIB».327

Las cifras oficiales son ilustrativas: la recaudación proveniente de la actividad

petrolera aumentó en términos reales 13.9%, derivado principalmente de los
incrementos a los precios del petróleo crudo en los mercados internacionales; los
ingresos no tributarios no petroleros del gobierno federal mostraron una
disminución de 18.5% real; la recaudación petrolera del gobierno federal se ubicó
en 390 mil 867.9 millones de pesos durante el primer semestre de 2008, cifra que
significó un incremento anual de 56.4% real. 328

324 David Ibarra. «El embrollo petrolero», Periódico El Universal del 23 de agosto de 2008.
325 Francisco Suárez Dávila. «PEF: prendido con alfileres», Periódico El Universal del 25 de
septiembre de 2009.
326 Carlos Elizondo Mayer-Sierra. «Para reformar a Pemex», Revista Letras libres. Año X, Núm. 117,

septiembre de 2008, pp. 16,18..

327 Víctor Cardoso. «El gobierno no prevéabandonar Pemex como su principal fuente de ingresos»,
Periódico La jornada del 11 de septiembre de 2008.
328 Felipe Calderón Hinojosa. Segundo informe de gobierno. Op. cit., p. 99.

120
El propio gobierno admite el grave riesgo de esta dependencia hacia un recurso
natural no renovable, cuyas reservas van a la baja: «Los ingresos petroleros
aumentaron 13.9% en términos reales como resultado, fundamentalmente, del
mayor precio del petróleo crudo de exportación por 73.4%. Ello permitió
compensar las disminuciones en las plataformas de producción y exportación del
petróleo de 7.9% y 12.)%, en ese orden; asícomo el crecimiento en el valor de la
importación de combustibles de 54.7% real, y la apreciación observada del tipo de
cambio por 7.1% en términos reales.»329

En 2009, se mantiene la dependencia presupuestaria hacia el petróleo: de 2 billones

820.7 mil millones de pesos de ingresos públicos, se estimó que los ingresos
petroleros ascenderán a 1 billón 019.9 mil millones de pesos, monto que representa
el 36.5 por ciento del total. En contraste, los ingresos no petroleros que
representaron en 2008 entre el 62 y 65 por ciento, en 2009 dignificarán el 63.84 por
ciento de los ingresos presupuestarios.330

Uno de los problemas más dañinos de las finanzas públicas, a nivel central,
regional o local, es el uso y destino de los recursos. Es una paradoja que se
necesiten más ingresos tributarios, que los ingresos públicos sean insuficientes y
que, encima, los presupuestos sean utilizados con criterios burocráticos,
dispendiosos e, inclusive, deshonestos.

Al respecto es ilustrativo el siguiente dato: en 2006, el Sistema de Administración

Tributaria registró alrededor de 137 mil controversias fiscales, de las cuales
concluyeron el 23 por ciento con pagos o devoluciones del orden de los 21 mil 600
millones de pesos. El 42 por ciento fueron desfavorables al fisco. Entre 2001 y 2005,
las devoluciones de impuestos ascendieron a 680 mil millones de pesos, de las
cuales 150 mil millones fueron devueltos en 2005.331

Además de las legendarias prácticas de corrupción pública, el asunto tiene que ver
con una gigantesca estructura administrativa, un ineficiente funcionamiento
burocrático y una cuestionable estrategia de política financiera: entre 2001 y 2007,
el gobierno federal recibió 722 mil millones de pesos de excedentes petroleros. Esta,
que parece ser una buena noticia, en realidad ha sido causa de jaquecas políticas y
quebrantos financieros.332

No es difícil de entender esta paradoja: «Lo malo es que 73% lo dedicó al gasto
corriente y sólo el 13% a la inversión física… En 2007 los excedentes fueron 126 mil
millones de pesos y en 2008 (sólo por el petróleo) serán casi de 200 mil millones

329 Ibidem.
330 Felipe Calderón. Criterios generales de política económica 2009. Op. cit., p. 59.
331 Arturo González de Aragón. Op. cit.
332 Ibidem.

121
más… El gasto corriente ha aumentado aun a mayor velocidad… En sólo dos años
(2007-2008) saltó casi 40 mil millones de pesos.»333

Uno de los problemas más agudos a nivel estatal y municipal es el manejo

sospechoso de los recursos descentralizados. Los gobiernos regionales y locales
reproducen al máximo un esquema de gasto público impregnado de burocratismo,
dispendio, desorden, ineficiencia e impunidad. Por ejemplo, las observaciones
sobre gastos incorrectos pasaron de mil 203 a 5 mil 808 entre 2004 y 2006. En sólo
dos años, las acciones de resarcimiento y responsabilidad se elevaron de mil 285
acciones a 6 mil 405.334

Los dudosos manejos locales llegaron a tal extremo que, a partir de 2008, la
federación promovió diversas medidas preventivas y correctivas para cuidar el uso
y destino de de los recursos transferidos a los estados y municipios, entre ellos dos
reformas constitucionales, la creación de un fondo de fiscalización y la
modificación del proceso federal de fiscalización del gasto.335

A pesar de los esfuerzos realizados, tampoco ha sido posible corregir las

desigualdades en la distribución de las participaciones y aportaciones federales. 336
Por una parte, las entidades federativas más desarrolladas son las que reciben
mayores recursos federales. Por otro, la mayoría de los recursos transferidos se
concentran en unos cuantos estados.337

En lugar de acelerar el desarrollo de las regiones más atrasadas, sin frenar la

consolidación de las regiones más avanzadas, el actual modelo tributario tiende a
acentuar los desequilibrios y desigualdades. Por desgracia, esto no es privativo de
nuestro país: «El desarrollo económico de países como México o Brasil es producto
de una evolución histórica que fue deformando los patrones de desarrollo regional,
al privilegiar unas regiones o entidades a costa del empobrecimiento de otras.»338

333 Rogelio Ramírez de la O. «Petróleo, oportunidad perdida», Periódico El Universal del 23 de julio
de 2008.
334 Roberto Garduño y Fabiola Martí nez. «Caen en hoyo negro $4 mil 525 millones transferidos a
estados y municipios», Periódico La jornada, 14 de abril de 2008.
335 Felipe Calderón Hinojosa. Segundo informe de gobierno. Op. cit., p. 91.
336 Sobre los problemas estructurales de los mecanismos de distribución de fondos de coordinación

fiscal: Cfr. Felipe Calderón. «Iniciativa de decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y
abrogan diversas disposiciones fiscales para fortalecer el federalismo fiscal». Gaceta parlamentaria de
la Cámara de Diputados del núm. 2280-II, jueves 21 de junio de 2007. Cfr.
www.gaceta.diputados.gob.mx/Gaceta/60/2007/jun/20070621-II.htlm.
337 Cfr. ICMA Proyecto de investigación «Mé xico: evaluación del sistema de federalismo fiscal y escenarios
futuros seleccionados. Borrador final. Mimeo. México, agosto de 2003.
338 Instituto de Estudios Legislativos. El federalismo fiscal en Mé xico. México, agosto de 2003.

122
De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, para
el año 2000, el 33 por ciento del PIB fue aportado por dos estados: DF y México; el
50 por ciento del PIB, por seis estados: DF, México, Nuevo León, Jalisco,
Chihuahua y Veracruz. Las cinco entidades con menor desarrollo sólo aportaron el
3 por ciento del PIB: Baja California Sur, Tlaxcala, Colima, Nayarit y Zacateas. Las
veintiuna entidades restantes, contribuyeron con el 42 por ciento del PIB
nacional.339

El sistema de coordinación fiscal no ha sido capaz de estimular el esfuerzo

recaudatorio de los gobiernos locales, por lo que, en los hechos, ha acentuado la
dependencia financiera y política hacia el gobierno federal.340 La mayor parte de
las entidades federativas recaudan impuestos locales en promedios menores al 10
por ciento de sus ingresos; solamente cuatro estados obtienen entre el 26 y el 51 por
ciento de su esfuerzo recaudatorio.341

Al final, el resultado de este modelo tributario es que la federación define los

principales impuestos (IVA e ISR), recauda alrededor del 80 por ciento de los
fondos públicos, con lo cual los estados y municipios se encuentran en un estado
de dependencia financiera. La cuestión, entonces, no radica en el hecho que las
participaciones federales se eleven en términos nominales o reales. Según la SHCP,
entre 1980 y 1996, las participaciones pagadas a los municipios registraron un
crecimiento cercano al 80 por ciento en términos reales.342

Al examinar el comportamiento de las transferencias federales, se puede concluir

lo siguiente: «La característica más sobresaliente de la evolución participaciones
fiscales entre 1980 y 2002 es su fuerte crecimiento (tasa anual promedio de 4% en
términos reales. Este compromiso se cumplió claramente (…) Otro rasgo
sobresaliente que se muestra en el mismo periodo, consiste en la convergencia de
las participaciones entre las entidades federativas».343

No se puede negar que existen avances en la transferencia de recursos a los

gobiernos locales. La prueba es que, salvo en 2007, en el periodo que comprende
2003 a 2008, la recaudación federal participable observó el siguiente crecimiento en
términos reales: 10.1 por ciento en 2003; 2.7 por ciento en 2004; 7.6 por ciento en

339 Baja California recaudó el 51 por ciento; Distrito Federal el 53 por ciento; Chihuahua el 20 por
ciento y Nuevo León el 26 por ciento. Verónica Hinojosa Cruz. «El nuevo reto del federalismo fiscal
mexicano: la eficiencia administrativa de las entidades federativas» en:
www.diputados.gob.mx/polemex/ineste/pubs/revs/iniciativa18/articulo3.hltm.
340 En promedio, los ingresos propios de los estados se han mantenido constantes en cerca del 0.9

por ciento del producto interno bruto del país.

341 . Alberto Dí az Cayeros. Desarrollo económico e inequidad regional: hacia un nuevo pacto federal en
México. Fundación Friedrich Naumann-CIODAC-Miguel Ángel Porrúa. México, 1995
342 Jorge Armando Mora Beltrán. Op. cit., p. 181.
343 Rafael Gamboa y Miguel Messmacher. Op. cit., p. 17.

123
2005; 21.6 por ciento en 2006; -6.7 por ciento en 2007; y 18.1 por ciento en 2008.344
Por, ello, la versión oficial del gobierno es muy complaciente consigo misma:345

 «(Para el cierre de 2008) las participaciones a las entidades federativas serán

mayores en 19.2 mil millones de pesos y 19.0 por ciento real comparado con
2007, producto de la mayor Recaudación Federal Participable (RFP).

 «Se estima que los ingresos presupuestarios asciendan a 2,820.7 miles de

millones de pesos de 2009 (Mmp2009), cifra superior en 152.9 Mmp09 al
monto previsto en la LIF2008 y en 10.8 Mmp2009 con respecto al cierre
estimado para 2008.

 «Se estima que para 2009, el gasto federalizado se ubicará en 901.8 Mmp09,
monto mayor en 307 por ciento con respecto a lo aprobado en 2008. A su
interior, las participaciones aumentarán 4.1 por ciento y las aportaciones
federales 3.8 por ciento.»

Sin embargo, el problema de fondo del federalismo es otro: la autonomía entre

órdenes de gobierno.346 En un sistema federal, un verdadero nivel de gobierno
requiere autonomía política, jurídica, administrativa y financiera: «Las autonomía
de las entidades públicas locales –señala Gaetano Zingali-- se entiende
políticamente como autogobierno, jurídicamente como expresión y síntesis de una
administración descentralizada y económicamente como autosuficiencia
financiera.»347

El defecto fundamental del federalismo fiscal mexicano es la concentración de

facultades tributarias y de recursos públicos en el gobierno federal. En promedio,
el gobierno federal recauda el 96.6 por ciento de los ingresos, lo cual representa
alrededor del 14.9 por ciento del PIB.348 En promedio, los gobiernos centrales de los
países de la OCDE recaudan el 77.4 por ciento.

El grado del centralismo tributario mexicano se puede ilustrar mejor si se

considera que los gobiernos centrales de los países unitarios de OCDE recaudan el
82.1 por ciento de los ingresos públicos, lo que está 14.5 puntos porcentuales por

344 Secretaría de Hacienda y Crédito Público: «Coordinación con entidades federativas». cfr.
www.shcp.gob.mx
345 Enrique Nuñez Barba. Aspectos relevantes para las entidades federativas contenidos en los Criterios

Generales de Política Económica 2009. cfr. www.indetec.gob.mx

346 JoséGamas Torruco. El federalismo mexicano. SEP-Setentas. México, 1975, p. 197.
347 Citado por Carmen E. Beyer de Roalandini. «La legislación hacendaria municipal y la

coordinación fiscal», Revista Estudios municipales, Núm. 1, Ene-Feb. de 1985, p. 23.

348 Entre 1988 y 1993, las participaciones federales que recibieron los estados y municipios se

mantuvieron en un 3.5 por ciento del PIB. cfr. Jorge Armando Mora Beltrán. «La reforma del
sistema fiscal mexicano», www.bibliojuridica.org.libros/1/95/12_pdf

124
debajo de México, que es un país federal. En promedio, los gobiernos centrales de
los países federales de OCDE recaudan el 64.4 por ciento de ingresos, 32.2 puntos
porcentuales por debajo en comparación con México.

Es más revelador el dato del centralismo mexicano cuando se observa la

recaudación local: los municipios de nuestro país recaudan el 1 por ciento de los
ingresos, mientras que los municipios de los países unitarios recaudan el 17.2 por
ciento y los municipios de los países federales de OCDE recaudan el 10.4 por
ciento.349

La conclusión es elemental: no haber autonomía financiera, tampoco hay

verdadera autonomía política: «El sistema de coordinación fiscal ejemplifica con
gran claridad cómo la utilización de un instrumento financiero genera, por una
parte, limitación presupuestal y administrativa, así como subordinación e
incapacidades políticas y, por otra, una concentración excesiva de poderes en el
Presidente de la República.»350

La dependencia financiera de los estados y la subordinación política de los estados

hacia la federación es todavía más acentuada cuando se examina la situación de los
municipios respecto de los estados: «la penuria municipal ha llevado a la
Federación a ocupar los servicios primarios de las municipalidades, y los
municipios se han convertido políticamente en entidades dependientes del
gobierno estatal y federal, quedando roto en todas partes el modelo clásico de un
gobierno local.»351

El problema de la dependencia financiera existe en dos niveles: los estados

dependen de la federación y los municipios dependen por partida doble de los
estados y de la federación: «Los efectos del proceso centralizador se manifiestan
también en la forma como han sido captados los ingresos por los diferentes niveles
de gobierno, en lo que va del presente siglo. Podemos decir que la concentración
de los ingresos existe en dos sentidos: por un lado, la Federación y los Estados han
acaparado la mayor parte de ellos; por el otro, la parte correspondiente a los
gobiernos municipales se ha distribuido de manera desigual entre los municipios
pobres y ricos.»352

349 La paradoja de que los municipios de países centralizados recaudan más que municipios de
países federales de OCDE se debe a que en los regímenes federales hay que considerar también los
ingresos de los gobiernos estaduales o regionales.
350 Francisco Javier Osornio Corres. Op. cit., p. 277.
351 Pablo González Casanova. La democracia en Mé xico. Ed. Era. México, 1980, pp. 42-43.
352 Raúl Olmedo y otros. El desafí o municipal. Centro Nacional de Estudios Municipales. México,
1985, p. 196.

125
Evitar la dependencia financiera de los gobiernos locales hacia la federación, ha
sido y será una condición indispensable para garantizar la autonomía política de
los estados y municipios. ¿Cómo puede haber autonomía política o financiera, si
las participaciones y aportaciones federales representan el 94 por ciento de los
ingresos de los estados y el 70 por ciento de los ingresos de los municipios?353

No está a discusión la necesidad de incrementar los recursos de los estados y

municipios. Empero, el verdadero federalismo fiscal no es sólo mayor asignación
de recursos, sino mayores facultades en la decisión de los gastos. 354 Es
indispensable realizar una reforma fiscal a fondo.355 Hasta hoy, el debate se ha
centrado en la distribución de recursos. Este punto es crucial. Sin embargo, se
requiere un nuevo pacto fiscal que defina el tipo de federalismo que requiere
México.

353 Jorge Ibarra Salazar. «México: ingresos estatales y dependencia de las participaciones federales»,
Revista de Comercio Exterior, Vol. 49, Núm. 5, Bancomext, pp. 438-44..
354 JoséGamas Torruco. «Federalismo fiscal»en Op. cit., p. 171.
355 José Marí a Serna de la Garza. «Los aspectos constitucionales de una posible reforma del
federalismo fiscal mexicano»en Conceptos sobre federalismo fiscal. Op. cit., pp. 99-113.

126
Bibliografía

127
 BIBLIOGRAFÍA

1. Acosta Romero M. y otros. Ley federal de procedimiento administrativo y ley de

procedimiento administrativo del distrito federal comentada. Porrúa. México, 1996.

2. Acosta Romero, M. Teoría general del derecho administrativo. Porrúa. México,

1986.

3. Aghón, G. Descentralización fiscal en América Latina: balance y principales

desafíos. CEPAL-GTZ, Chile, 1996.

4. Agón, G. y Casas, C. «Análisis comparativo de los procesos de

descentralización fiscal en América Latina», Revista Federalismo fiscal.
Cepal. Chile, 1996.

5. Aguilar Camín, H. Después del milagro. Cal y Arena. México, 1988.

6. Aguilar, A. Graizbord, B. y Sánchez, A. Las ciudades intermedias y el desarrollo

regional en México. UNAM-Colmex-Conaculta. México, 1996.

7. Aguirre Saldívar, E. Los retos del derecho público en materia de federalismo.

UNAM. México, 1997.

8. Amaro Guzmán, R. Introducción a la administración pública. McGraw-Hill.

México, 1985.

9. Alarcón Robledo, S. «Alternativas de financiamiento municipal con recursos

propios»en Estudios municipales Nº9. CNEM. México, mayo-junio de 1986.

10. Andrade Sánchez, E. El desafuero en el sistema constitucional mexicano. UNAM.

México, 2004.

11. Aragón, M. Constitución, democracia y control. UNAM. México, 2002.

12. Aragón Reyes, M. Constitución y control del poder. Introducción a una teoría
constitucional del control. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 1999.

128
13. Armenta López, L. A. La forma federal de estado. UNAM. México, 1996.

14. Aristóteles. La política. Espasa-Calpe Mexicana. México, 1989.

15. Aristóteles. La política. Porrúa. México, 1979.

16. Aristóteles. Política. Espasa Calpe. Madrid, 1989.

17. Aron, R. Ensayo sobre las libertades. CONACULTA-Alianza Editorial. México,

1991.

18. Arteaga, E. Derecho constitucional. Oxford University Press-Harla México.

México, 1998.

19. Arteaga, E. Tratado de derecho constitucional. (4 vols.), Oxford University

Press. México, 1998.

20. Arteaga, E. y otros. Legislación política estatal. Escuela Libre de Derecho-

Conacyt-Imss. México, 1984.

21. Aspe Armella, V. Filosofía política y derechos humanos en el México

contemporáneo. CNDH. México, 2005.

22. Aspe Armella, P. El camino mexicano de la transformación económica. FCE.

México, 1993.

23. Astudillo Moya, M. «La descentralización fiscal: un medio para afrontar la

diversidad en Canadá», Revista de Comercio Exterior, octubre de 2005.

24. Astudillo Moya, M. El federalismo y la coordinación impositiva en México. IIE-

UNAM-Miguel Ángel Porrúa. México, 1999.

25. Astudillo Moya, M La distribución de los impuestos entre la federación, estados y

municipios en el siglo XX. IIE-UNAM-Miguel Angel Porrúa. México, 2003.

26. Astudillo Moya, M. «Las finanzas locales» en Arriaga Conchas, E. Finanzas

públicas de México. IPN-SEP. México, 2002.

27. Astudillo Moya, M. «La descentralización fiscal en Canadá» en Enfoques

teóricos actuales, Revista de Investigación y Ciencia. UAA. Aguascalientes,
2004.

129
28. Astudillo Moya, M. «Las relaciones fiscales intergubernamentales en
México» en Problemas del desarrollo. IIE_UNAM. México, Núm. 36, enero-
marzo de 2004.

29. Astudillo Moya, M. «La teoría del federalismo fiscal: enfoques actuales» en
El Trimestre Fiscal. Indetec. México, Núm. 78, enero-marzo de 2004.

30. Barceló Rojas, D. A. Introducción al derecho constitucional estatal estadounidense.

UNAM. México, 2005.

31. Barragán Barragán, J. «El poder revisor y el sentido originario de la

Constitución» en El significado actual de la Constitución. UNAM. México, 1998.

32. Barragán, J. El federalismo: visión histórico-constitucional. UNAM. México, 2007.

33. Barragán, Barragán. J. «Algunas consideraciones sobre el régimen

constitucional de concurrencia de facultades entre la federación y los
estados (el caso mexicano)» en El estado constitucional contemporáneo. Cultura
y sistemas jurídicos contemporáneos. Tomo II. UNAM. México, 2006.

34. Bartra, R. Oficio mexicano. Grijalbo. México, 1993.

35. Barestéin, J. La gestión de empresas públicas en México. CIDE-IPN. México,

1982.

36. Bazdresch Parada, M. «Visión municipal hacia el tercer milenio»en Memoria

del coloquio El municipio mexicano y sus perspectivas de desarrollo.
Ayuntamiento de Guadalajara. Guadalajara, 1999.

37. Becerra, R., Salazar, P. y Woldenberg, J. La mecánica del cambio político en

México. Partidos, elecciones y reformas. Cal y Arena. México, 2000.

38. Berger, Raoul. Impeachment. The constitutional problems. Harvard Press

University. Cambridge, 1974.

39. Berlín Valenzuela, F. Derecho parlamentario. FCE. México, 1993.

40. Bidart Campos, G. J. El derecho de la constitución y su fuerza normativa. UNAM.

México, 2003.

41. Bobbio, N. Las ideologías y el poder en crisis. Ariel. Barcelona, 1988.

42. Bobbio, N. y Matteucci, N. Diccionario de política. Siglo XXI. México, 1988.

130
43. Break, G. F. «La asignación de fuentes tributarias y la coordinación fiscal»en
Trimestre fiscal. Indetec, Guadalajara, enero-marzo de 1996.

44. Bryce, J. Constituciones flexibles y constituciones rígidas. Centro de Estudios

constitucionales. Madrid, 1988.

45. Burdeau, G. La democracia sin el pueblo. Ariel. Barcelona, 1998.

46. Burgoa, I. Derecho constitucional mexicano. Porrúa. México, 1973.

47. Burgoa, I. Garantías individuales. Porrúa. México, 1983.

48. Canchola, J. Tríptico constitucional mexicano. Orlando Cárdenas Editor y

distribuidor. Irapuato, s/f.

49. Cantú Concha, H. A. y Caballero Juárez, J. A. Diagnóstico sobre la

administración de justicia en las entidades federativas. UNAM. México, 2001.

50. Capelleti, M. «El control de la constitucionalidad de las leyes en el derecho

comparado»en Revista de la Facultad de Derecho de México, tomo XV, núm. 60,
1965.

51. Cassese, A. Los derechos humanos en el mundo contemporáneo. Ariel. Barcelona,

1993.

52. Carbonell, M. La constitución en serio. Porrúa-UNAM. México, 2001.

53. Carbonell, M. El principio constitucional de igualdad. CNDH. México, 2003.

54. Carbonell, M. La constitución pendiente. Agenda mínima de reformas

constitucionales. México, UNAM-IIJ. 2004.

55. Carbonell, M. Constitución, reforma constitucional y fuentes de derecho en México.

Porrúa. México, 1999.

56. Carbonell, M. (coord.). Diccionario de derecho constitucional. Porrúa-UNAM.

México, 2005.

57. Carbonell, M. y Pedroza de la Llave, S. T. (coords.). Elementos de técnica

legislativa. Porrúa-UNAM. México, 2006.

131
58. Carbonell. M. Teoría de la constitución. Ensayos escogidos. Porrúa-UNAM.
México, 2000.

59. Carbonell, M. «La normatividad de la constitución mexicana. Tres

propuestas»en El significado actual de la constitución. UNAM. México, 1998.

60. Carbonell, M. Los derechos fundamentales en México. CNDH-UNAM. México,

2004.

61. Carbonell, M. (coord.) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

comentada y concordada. Porrúa-IIJ-UNAM. México, 2004.

62. Carbonell, M., Cruz Barney, O. y Pérez Portilla. K. (comps.). Las

constituciones históricas de México. Porrúa-UNAM. México, 2004.

63. Carbonell, M., Cruz Parcero, J. A. y Vázquez, R. (comps.). Derechos sociales y

derechos de minorías. Porrúa-UNAM. México, 2004.

64. Cárdenas, J. y otros. «Las responsabilidades de los servidores públicos» en

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada y concordada.
Porrúa-IIJ-UNAM. México, 2004.

65. Cárdenas Gracia, J. «Hacia una Constitución normativa» en El significado

actual de la constitución. UNAM. México, 1998.

66. Cárdenas, J. Transición política y reforma electoral. UNAM. México, 1994.

67. Cárdenas, Gracia, J. «El artículo 116» en Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos comentada. Tomo IV. Porrúa-UNAM. México, 2004.

68. Carréde Malberg, R. Teoría general del estado. FCE. México, 2000.

69. Carrillo Castro A. y García Ramírez S. Las empresas públicas en México.

Miguel Ángel Porrúa. México, 1983.

70. Carrillo Castro, A. La reforma administrativa en México. Tres tomos. M. A.

Porrúa. México, 1980.

71. Carrillo Castro, A. «El federalismo y sus dos vertientes: descentralización y

desconcentración» en Descentralización de los servicios de salud: avances y
perspectivas del proceso. SSA-Gobierno de Guerrero-OPS. México, 1988.

72. Carpizo, Jorge. Estudios constitucionales. UNAM. México, 1980.

132
73. Carpizo, J. Nuevos estudios constitucionales. Porrúa-UNAM. México, 2000.

74. Carpizo, J. El presidencialismo en México. Siglo XXI. México, 1978.

75. Carpizo, J. «La presidencia renovada»en Nexos. México, septiembre de 1998.

76. Carpizo, J. «El derecho a la justicia» en Los derechos sociales del pueblo
mexicano. Manuel Porrúa. México, 1979.

77. Carpizo, J. y Carbonell, M. Derecho constitucional. Porrúa-UNAM- México,

2005.

78. Castañeda, J. La casa por la ventana. Cal y arena. México, 1993.

79. Castelazo, J. «Reflexiones en torno a la reglamentación municipal» en

Estudios municipales Nº5. CNEM. México, septiembre-octubre de 1985.

80. Centro de Estudios de Administración Municipal. Elaboración y ejercicio del

presupuesto público municipal. Guía técnica Nº4. INAP. México, 1985.

81. Centro de Estudios de Administración Municipal. La contabilidad y la cuenta

pública municipal. Guía técnica Nº5. INAP. México, 1985.

82. Centro de Estudios de Administración Municipal. La administración de los

mercados y centrales de abasto municipales. Guía técnica Nº17. INAP. México,
1985.

83. Centro de Estudios de Administración Municipal. Administración de los

servicios públicos municipales. Guía técnica Nº9. INAP. México, 1985.

84. Centro de Estudios de Administración Municipal. Administración de los

residuos sólidos en el municipio. Guía técnica Nº18. INAP. México, 1985.

85. Centro de Estudios de Administración Municipal. Administración y

reglamentación del desarrollo urbano municipal. Guía técnica Nº 8. INAP.
México, 1985.

86. Centro de Estudios de Administración Municipal. Registro y manejo de

inventarios municipales. Guía técnica Nº6. INAP. México, 1985.

87. Centro Nacional de Estudios Municipales. Administración pública municipal.

Guía técnica Nº1. INAP. México, 1985.

133
88. Centro Nacional de Estudios Municipales. La reglamentación municipal.
Guía técnica Nº2. INAP. México, 1985.

89. Chapoy, D. B. y Fernández Cuevas, J. L. «Sistema Nacional de Coordinación

Fiscal»en Derecho fiscal. UNAM. México, 1991.

90. Chevalier J. y Loschak D. La ciencia administrativa. INAP-FCE. México, 1983.

91. Cibotti R. y Sierra E. El sector público en la planificación del desarrollo. Siglo XXI.
México, 1981.

92. Cibotti, R. y otros. Ensayos sobre planificación regional del desarrollo. ILPES-
Siglo XXI. México, 1981.

93. Cisneros Farías, G. La interpretación de la ley. Trillas. México, 2000.

94. Colatuono, M. «The Revision of American State Constitutions: Legislative

Power, Popular Sovereignty and Constitutional Change», California Law
Review, vol. 75, 1987.

95. Colmenares Páramo, D. Fortalezas y debilidades del federalismo fiscal mexicano.

Mimeo. México, 1997.

96. Compan, M. y otros. «Derecho fiscal» en Panorama del derecho mexicano.

Tomo II. IIj-UNAM. México, 2001.

97. Concha Cantú, H. y otros. Cultura de la Constitución en México. Una encuesta

nacional de actitudes, percepciones y valores. UNAM-Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación-Comisión Federal de Mejora Regulatoria.
México, 2004.

98. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 150ª. Edición actualizada.
México, junio de 2005.

99. Correa, O. Acerca de los derechos humanos. Apuntes para un ensayo. Ediciones
Coyoacán. México, 2003.

100. Cossío, J. R. y Pérez de Acha, L. M. La defensa de la constitución. Doctrina

jurídica contemporánea. México, 2000.

101. Cosío Villegas, D. El sistema político mexicano. Cuadernos de Joaquín Mortíz.

México, 1981, p. 71.

134
102. Cortina, Alfonso. Curso de política de finanzas públicas en México. Porrúa.
México, 1977.

103. Cortiñas Peláez, L. Poder ejecutivo y función jurisdiccional. UNAM. México,

1982.

104. Cuadra, H. La protección internacional de los derechos humanos. UNAM. México,

1970.

105. Cuen, I. «Las empresas de participación estatal minoritaria» en Estudios de

derecho económico. Vol. IV. UNAM. México, 1983.

106. Cueva, Arturo de la. Justicia, derecho y tributación. Porrúa. México, 1986.

107. De Andrea Sánchez, F. C. «Comentarios al artículo 55» en Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada. UNAM. México, 1985.

108. De la Cueva, M. «La Constitución del 5 de febrero de 1857» en El

constitucionalismo a mediados del siglo XIX. Tomo II. Publicaciones de la
Facultad de Derecho. UNAM. México, 1957.

109. De la Cueva, M. Teoría de la constitución. Porrúa. México, 1982.

110. De la Cueva, Mario. La idea del estado. UNAM. México, 1980.

111. De la Madrid, M. Constitución, estado de derecho y democracia. UNAM. México,

2004.

112. De la Madrid, M. Elementos de derecho constitucional. ICAP. México, 1982.

113. De la Madrid, M. «La división de poderes en las entidades federativas» en

Estudios constitucionales. México, 1977.

114. De la Madrid, C. y otros. «Federalismo hacendario» en Memoria del foro

nacional Hacia un auténtico federalismo. Op. Cit.

115. De la Vega, R. «El régimen de responsabilidades de los servidores públicos»

en Nuevo derecho constitucional mexicano. Op. cit.

116. De Vega, P. La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente.

Madrid, 1991.

135
117. Díaz-Cayeros, A. «Diez mitos sobre el federalismo mexicano» en La ciencia
política en México. CNCA-FCE. México, 1999.

118. Díaz Cayeros, A. Importancia y retos del federalismo fiscal. cfr. www.cidac.org.
mx

119. Díaz Cayeros, A. Descentralización en América Latina desde una perspectiva de

los países pequeños: Bolivia, El Salvador. cfr. /
www.redalyc.uaemex.mx/src/inicio IndArtRev.jsp?i/veNumRev=13048/

120. Díaz Cayeros, A. y Martínez Uriarte, J. De la descentralización al federalismo.

Estudios comparados sobre el gobierno local en México. CIDAC. México.
www.redalyc.uaemex.mx/redalyc/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=13313310

121. Díaz, R. y Ramírez, F. «Seguridad pública municipal»en Estudios municipales.

Nº21. CNEM. México, mayo-junio de 1988.

122. Díaz Flores, M. «Federalismo fiscal y asignación de competencias: una

perspectiva teórica», Economía, sociedad y territorio. Vol. III, Núm. 11, 2002.

123. Duverger, M. Instituciones políticas y derecho constitucional. Ariel. Barcelona,

1982.

124. Duverger, M. Los partidos políticos. FCE. México, 1984.

125. Elías Gutiérrez, S. «Autonomía política municipal y el principio de

representación proporcional»en Estudios municipales. Nº19. CNEM. México,
Enero-febrero de 1988.

126. Elizondo, C. «El constitucionalismo y la reforma del estado en México» en La

reconstrucción del Estado. FCE. México, 1998.

127. Espinoza Valle, V. A. «Alternancia y liberalización política. El PAN en el

gobierno de Baja California» en Frontera norte. Nº16. El COLEF. Tijuana.
Julio-diciembre de 1996.

128. Espinoza Valle, V. A. La transición difícil. Baja California 1995-2001. COLEF-

CEPCOM. Tijuana, 2003.

129. Espinoza Toledo, R. Sistemas parlamentario, presidencial y semipresidencial.

Cuadernos de divulgación de la cultura democrática. No 20. IFE. México,
1999.

136
130. Etienne Llano, A. La protección de la persona humano en el derecho internacional.
La persona humana. Trillas. México, 1987.

131. Faya Viesca, J. Finanzas pública. Porrúa. México, 2000.

132. Faya Viesca J. y Camino Martínez, A. Propuestas federalistas para la

Convención Nacional Hacendaria. Fundap. Querétaro, 2004.

133. Faya Viesca, J. El federalismo mexicano. Porrúa. México, 2006.

134. Fernández Ruiz, J. Poder legislativo. Porrúa-UNAM. México, 2004.

135. Fernández Segado. F. Estudios jurídico-constitucionales. UNAM. México, 2003.

136. Ferreyra R. G. Notas sobre derecho constitucional y garantías. Porrúa. UNAM.

México, 2004.

137. Fix Zamudio, H. «Estado social de derecho y cambio constitucional» en

Memoria del III congreso nacional de derecho constitucional. UNAM. México,
1983.

138. Fix Zamudio, H. y otros. La constitución y su defensa. UNAM. México, 1984.

139. Fix Zamudio, H. «Estado social de derecho y cambio constitucional» en

Memoria del III congreso nacional de derecho constitucional. México, 1983.

140. Fix Zamudio, H. «Reflexiones sobre la interpretación constitucional en el

ordenamiento mexicano» en La interpretación constitucional. UNAM. México,
1976.

141. Fix Zamudio, H. «Valor actual del principio de la división de poderes y su

consagración en las constituciones de 1857 y 1917» en Boletín del Instituto de
Derecho Comparado de México. 58-59. UNAM, México, enero-agosto de 1967.

142. Fix Zamudio, H. «Relaciones entre los tribunales locales y federales» en Las
entidades federativas y el derecho constitucional. UNAM. México, 2003.

143. Fix Zamudio, H. y Cossío Díaz, J. R. El poder judicial en el ordenamiento

mexicano. FCE. México, 1999.

137
144. Fix Zamudio, H. «Introducción a la justicia administrativa en el
ordenamiento mexicano» en Memoria de El Colegio Nacional. Nº3. Tomo IX.
México, 1980.

145. Fix Zamudio, H. «Posibilidades de innovación institucional en las entidades

federativas»en Nuevo derecho constitucional mexicano. Porrúa, México, 1983.

146. Fix Zamudio, H. «La independencia judicial en el derecho mexicano» en Boletín

mexicano de derecho comparado. Nº49. IIJ-UNAM. México, 1984.

147. Fix Zamudio, H. y Valencia Carmona, S. Derecho constitucional mexicano y

comparado. Porrúa. México, 2001

148. Flores Solano, J. «Algunas reflexiones sobre la capacidad tributaria de

estados y municipios» en Federalismo fiscal de los estados y municipios. Colegio
Nacional de Economistas. México, 1998.

149. Flores Zavala, E. Elementos de finanzas públicas mexicana. Porrúa. México,

1984.

150. Flores de la Peña, H. y otros. Bases para la planeación económica y social de

México. Siglo XXI. México, 1983.

151. Gamas Torruco, J. El federalismo mexicano. SEP Setentas. México, 1975.

152. Gamas Torruco, J. Derecho constitucional mexicano. Porrúa. México. 2001.

153. Gamboa, R. y Messmacher, M. Desigualdad regional y gasto público en México.

BID, Buenos Aires, 2003.

154. Gámiz Parral, M. y García Rubí, J. A. (compiladores). Las entidades federativas

en la reforma constitucional. UNAM. México, 2005.

155. Gámiz Parral, M. Derecho constitucional y administrativo de las entidades

federativas. UNAM. México, 2000.

156. Gámiz Parral, M. Constitución de los Estados Unidos Mexicanos comentada.

Limusa. México, 2004, p. 151.

157. Gámiz Parral, M. Resurgimiento del estado federal mexicano. UNAM-UJED.

México, 2000.

158. García Máynez, E. Introducción al estudio del derecho. Porrúa. México, 1974.

138
159. García Petriz, J. «Los ingresos del municipio mexicano» en Estudios
municipales. Nº22. CNEM. México, julio-agosto de 1988.

160. García Ramírez, C. y García Camino, B. Teoría constitucional. Iure editores.

México, 2004.

161. García Sánchez, J. El municipio. Sus relaciones con la federación. Porrúa. México,
1986.

162. Garza, S. F. de la. Derecho financiero mexicano. Porrúa. México, 1994.

163. Granados Chapa, M. A. La reforma política. UAM. México, 1982.

164. Giménez Montero, A. «Realidad fiscal, participaciones y transferencias de

Alemania, Austria, Canadá, Estados Unidos y Suiza». Revista Indetec, Núm.
18, México, abril-junio de 1997.

165. González Compeán M. y Bauer P. Jurisdicción y democracia. Los nuevos

rumbos del poder judicial en México. Cal y Arena. México, 2002.

166. González Oropeza, M. El federalismo. UNAM. México, 2005.

167. González Oropeza, M y Grijalva, A. Digesto constitucional mexicano. La

Constitución Política de Baja California. SEP-UABC-Senado de la República.
México, 1998.

168. González Oropeza, M. «Una nueva Constitución para México» en El

significado actual de la Constitución. UNAM. México, 1998.

169. González Oropeza, M. «La necesidad de un nuevo diseño constitucional de

competencias gubernamentales» en El estado constitucional contemporáneo.
Cultura y sistemas jurídicos contemporáneos. Tomo I. UNAM. México, 2004.

170. González Schmall, R. Programa de derecho constitucional. UIA-Noriega

editores. México, 2004.

171. González Schmall, R. «¿Una reforma a la Constitución puede ser

inconstitucional?» en El significado actual de la Constitución. UNAM. México,
1998.

139
172. Grant, J. «La Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica» en El
constitucionalismo a mediados del siglo XIX. Tomo I. Publicaciones de la
Facultad de Derecho. UNAM. México, 1957.

173. Granados Chapa, M. «Municipios. Rebelión en la aldea» en El desafío

mexicano. Océano-Nexos. México, 1985.

174. Groppalli, A. Doctrina general del estado. Porrúa, México, 1944.

175. Guastini, R. Estudios de teoría constitucional. UNAM-Fontamara. México, 2001.

176. Guastini, R. Estudios sobre la interpretación jurídica. Porrúa-UNAM. México,

2004.

177. Gutiérrez, A. «La Suprema Corte y el presupuesto: Resolución de

coyuntura»en Nexos núm. 331 de julio de 2005.

178. Hamilton, Madison y Jay. El federalista, XLIII. FCE. México, 1982.

179. Haro, R. Constitución, poder y control. UNAM. México, 2002.

180. Haro Bélchez, G. Servicio público de carrera. Tradición y perspectivas. INAP-

Miguel Ángel Porrúa. México, 2000.

181. Hauriou, A. Derecho constitucional e instituciones políticas. Ariel. España, 1980.

182. Herber, B. P. Finanzas públicas modernas. Homewood, Illinois, 1979.

183. Hermes G., Rouque A. y Linz, J. ¿Para quésirven las elecciones? FCE. México,
1982.

184. Hernández León, Manuel. Sociología. Porrúa. México, 1981.

185. Hernández Chávez, Alicia. ¿Hacia un nuevo federalismo? FCE. México, 2000.

186. Hernández Franco, J. G. «El impuesto predial y el sistema catastral en el

municipio mexicano»en Estudios municipales Nº15. Op. cit.

187. Herrera, M. La reforma constitucional en Baja California (1953-2005). ILCSA

Ediciones, Tijuana, 2005.

188. Herrera, M. y otro. Reporte de la Encuesta sobre la Constitución de Baja

California. Tijuana Trabaja, A. C. Mimeo, agosto de 2004.

140
189. Herrera, M. La soberanía del estado. Tesis profesional. UABC. Tijuana, 1982.

190. Herrera, M. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California
comentada, ILCSA Ediciones. Tijuana, 2005.

191. Herrera, M. Lecciones de derecho. ILCSA ediciones. Tijuana, 2006.

192. Herrera, M. México: una constitución para todos. ILCSA ediciones. Tijuana,
2006.

193. Herrera, M. Elecciones en Baja California. La rebelión de los chapulines. Nueva

Imagen del Pacífico, Tijuana, 2008.

194. Herrera, M. Ensayos constitucionales. ILCSA Ediciones, Tijuana, 2008.

195. Herrera, M. y González, R. Constitución para niñas y niños. SEE-ILCSA

ediciones. Tijuana, 2006.

196. Hobbes, T. Leviatán o de la materia, forma y poder de una república eclesiástica y

civil. FCE. México, 1982.

197. Humes, S. «Poder, función y territorio»en Estudios municipales Nº16. CNME.

México, julio-agosto de 1987.

198. Hoyo d´Addona, R. «La hacienda pública municipal»en Estudios municipales

Nº13. CNEM. México, enero-febrero 1985.

199. Hoyo d’Addona, R. La coordinación fiscal en México. Estructura y posibilidades

del sistema tributario estatal. Tomo I. Indetec. México, 1991.

200. Ibarra Salazar, J. «México: ingresos estatales y dependencia de las

participaciones federales» Comercio Exterior, Vol 14., Múm. 5, Bancomext,
mayo de 1999.

201. Ibarra Salazar, J. y Varella Mollick, A. «Dependencia financiera de los

municipios mexicanos: determinantes regionales e institucionales», Revista
Comercio Exterior, agosto de 2004.

202. Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas. Sistema

hacendario. Diagnóstico 2003. cfr. www.indetec.gob.mx

141
203. Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas. Coordinación
fiscal, 23 años. Indetec. cfr. www.indetec.gob.mx

204. Instituto de Estudios Legislativos. El federalismo fiscal en México. Senado de la

República. México, 1001.

205. Instituto Nacional de Georgia, Estadística e Informática. El ingreso y gasto

público en México. INEGI. México, 2000.

206. Jefferson, T. Jefferson. Sus escritos políticos. Recopilación de Edward

Dumbauld. Diana. México, 1955.

207. Jellinek, G. Teoría general del estado. Oxford University Press. México, 1999.

208. Jellinek, G. La declaración de los derechos del hombre y del ciudadano. UNAM.
México, 2000.

209. Junquera, R. La reforma política. UdeV. México, 1979.

210. Katz, I. La constitución y el desarrollo económico. Cal y arena. México, 1999.

211. Kelsen, H. Teoría pura del derecho. UNAM. México, 1983.

212. Kelsen, H. Teoría pura del derecho. Porrúa. México, 2003.

213. Kelsen, H. Problemas capitales de la teoría jurídica del estado. UNAM. México,
1987.

214. Kelsen, H. Teoría General del Estado. Editora Nacional. México, 1959.

215. Kelsen, H. La garantía jurisdiccional de la constitución. UNAM. 1974.

216. Kent. J. Comentarios a la Constitución de los Estados Unidos de América. Oxford

University Press. México, 1999.

217. Khon, H. Historia del nacionalismo. FCE. México, 1984.

218. Lack, U. Impactos de la descentralización del gasto en los municipios mexicanos.

cfr. www.iturbide.gob.mx

219. Lanz Duret, M. Derecho constitucional mexicano. CECSA. México, 1980.

220. Lanz Cárdenas, J. T. El federalismo y su realidad fiscal. UAS. México, 1982.

142
221. Lampreave, J. «La distribución del gasto público en los distintos niveles de
gobierno». Trimestre fiscal. Indetec, Nú. 47, México, 1994.

222. LV Legislatura de la Cámara de Diputados. Derechos sociales del pueblo

mexicano. México a través de sus constituciones. M. A. Porrúa. México, 1978.

223. Le Fur, L., Delos, J. T. y Radbruch, G. Los fines del derecho. Bien común, justicia
y seguridad. UNAM. México, 1975.

224. Loaeza, S. El llamado de las urnas. Cal y arena. México, 1989.

225. Locke, J. Ensayo sobre el gobierno civil. Porrúa. México, 2003.

226. Loewenstein, K. Teoría de la constitución. Ariel. Barcelona, 1982.

227. López Cámara, F. Origen y evolución del liberalismo europeo. UNAM- México,
1971.

228. López Rosado, D. G. Problemas económicos de México. UNAM. México, 1984.

229. Linares Quintana, S. Derecho constitucional e instituciones políticas. Teoría

empírica de las instituciones politicas. (3 vols.) Plus Ultra. Buenos Aires, 1976.

230. Lucas Verdú, P. El sentimiento constitucional. Reus. Madrid, 1985.

231. Lucas Verdú, P. Curso de derecho político. Madrid, 1981.

232. Lucero Espinosa, M. Ley federal de procedimiento administrativo comentada.

Porrúa. México, 1996.

233. Lure, E. Participación impositiva ¿una alternativa para un federalismo fiscal

racional? Hblume ediciones. España, 1979.

234. Mack, Raymond y Pease, John: Sociología y vida social. Uteha. España, 1980.

235. Madrazo, J. Reflexiones constitucionales. Porrúa. México, 1994.

236. Madrazo, J. «Reforma política y legislación electoral en las entidades

federativas» en Las elecciones en México. Evolución y perspectivas. Siglo XXI.
México, 1985.

143
237. Maquiavelo, N. «Discurso sobre la primera década de Tito Livio» en Obras
políticas. Editorial de Ciencias Sociales. La Habana, 1971.

238. Margáin Manatou, E. Introducción al estudio del derecho tributario mexicano.

UASL. México, 1983.

239. Margáin Manatou, H. «El sistema tributario en México» en México. 50 años

de revolución. Tomo I. FCE. México, 1960.

240. Martin, R. Administración pública. Herrero hermanos. México, 1967.

241. Martínez Almazán, R. y otros. Las finanzas del sistema federal mexicano. INAP-
Cámara de Diputados. México, 2000.

242. Martínez de la Serna, J. A. Derecho constitucional mexicano. Porrúa. México,

1983.

243. Martínez Assad, C. «El municipio en el sistema mexicano» en Estudios

municipales Nº4. CNEM. México, julio-agosto de 1985.

244. Martínez Nateras, A. El sistema electoral mexicano. UAS. Culiacán, 1979.

245. Martínez, P. El municipio. Descentralización y democracia. Elementos para la

(re)construcción del federalismo. Gestión y estrategia. UAM., 1998.

246. Martínez Uriarte, J. y Díaz Cayeros, A. De la descentralización al federalismo.

Estudios comparados sobre el gobierno local en México. CIDAC. México, 2005.

247. Mejía Lara, J. «Problemática de las finanzas públicas» en Problemática y

desarrollo municipal. UIA-PV Editores. México, 1994.

248. Mejía Zayas, R. y De la Torre, R. «El municipio, base para la

descentralización de la nueva política de gestión municipal en México» en
Estudios municipales Nº18. CNEM. México, noviembre-diciembre de 1987.

249. Mendieta y Nuñez, L. Teoría de los agrupamientos sociales (La mecanización

social). Porrúa, México, 1974.

250. Mendoza Berrueto, E. (coordinador) Federalismo, ecología y administración

municipal. El Colef. Tijuana, 1996.

251. Merino, M. La transición votada. FCE. México, 2003.

144
252. Merino, M. En busca de la democracia municipal. Colmex. México, 1994.

253. Merquior, J. G. Liberalismo viejo y nuevo. FCE. México, 1993.

254. Molinar Horcasitas, J. «El principio de los votos» en El tiempo de la

legitimidad. Elecciones, autoritarismo y democracia en México. Cal y Arena.
México, 1991.

255. Montañés, C. y otros. «La descentralización y la administración del agua»en

Estudios municipales. Nº22. CNEM. México, julio-agosto de 1988.

256. Montaño, A. Manual de administración municipal. Trillas. México, 1985.

257. Montero Zendejas, A. Derecho político mexicano. Trillas, México, 1991.

258. Montesquieu. El espíritu de las leyes. Oxford University Press. México, 1999.

259. Montemayor, R. y otros. «El sistema nacional de planeación democrática»en

Revista de Administración Pública. Nº55-56. México, 1983.

260. Mora-Donatto, C. El valor de la Constitución normativa. UNAM. México, 2002.

261. Morange, P. Las libertades públicas. FCE. México, 1981.

262. Morales Lechuga, I. «Seguridad pública municipal. Factor básico para el

desarrollo regional» en Estudios municipales. Nº 24. CNEM. México,
noviembre-diciembre de 1988.

263. Moreno Toscano, A. «Convenios intermunicipales» en Estudios municipales

Nº2. CNEM. México, marzo-abril de 1985.

264. Mouskheli, M. Teoría jurídica del estado federal. Editora Nacional. México,
1981.

265. Moya Palencia, M. Temas constitucionales. UNAM. México, 1985.

266. Muñoz Ledo, P. (coordinador) «La responsabilidad de los servidores

públicos» en Comisión de Estudios para la Reforma de Estado. Conclusiones y
propuestas. UNAM. México, 2001.

267. Muñoz Ledo, P. Los compromisos con la nación. Plaza & Janés. México, 1996.

268. Musgrave, R. The theory of public finance. MacGraw Hill. New York, 1959.

145
269. Musgrave, R. A. y Polinsky, M. «La participación de los diversos niveles de
gobierno en los ingresos públicos: un punto de vista práctico». Trimestre
fiscal, Núm. 1, Indetec, 1978.

270. Musgrave, R. y Peggy, B. Hacienda pública teórica y aplicada. MacGraw Hill.

España, 1992.

271. Negrete Mata, J. «Baja California: las nuevas preguntas planteadas» en

Frontera norte. Nº16. El Colef. Tijuana. Julio-diciembre de 1996.

272. Noriega Cantú, A. Las ideas políticas en las declaraciones de derechos de las
constituciones mexicanas (1814-1917). UNAM. México, 1984.

273. Nuñez Barba, Enrique. Aspectos relevantes para las entidades federativas
contenidos en los Criterios Generales de Política Económica 2009. cfr.
www.indetec.gob.mx

274. Oates, W. «La teoría y el uso de las transformaciones intergubernamentales».

Trimestre fiscal. Núm. 52, Indetec. México, 1995.

275. Oates, W. Federalismo fiscal. Colección nuevo urbanismo, Núm. 25, IEA.
Madrid, 1977.

276. Ochoa Campos, M. La reforma municipal. Porrúa, México, 1979.

277. Ochoa Campos, M. El municipio. Su evolución institucional. Instituto de

Asesoría y Capacitación Financiera de Banobras. México, 1981.

278. Ochoa Campos, M. «La estructura del municipio mexicano» en Estudios

municipales Nº10. CNEM. México, julio-agosto de 1986.

279. Ojeda Paullada, P. «Reformas constitucionales urgentes. La distribución de

competencias y el federalismo» en El estado constitucional contemporáneo.
Cultura y sistemas jurídicos contemporáneos. Tomo I. UNAM. México, 2004.

280. Ollero Tassada, A. «Los derechos humanos entre el tópico y la utopía» en

Problemas actuales de los derechos humanos. UNAM, México, 2001.

281. Olmedo, R. «El bienestar social en los municipios de México» en Estudios

municipales. Nº20. CNEM. México, marzo-abril de 1988.

146
282. Olmedo, R. El desafío municipal. Centro Nacional de Estudios Municipales.
México, 1985.

283. Olmedo, R. y otros. El municipio. Centro Nacional de Estudios Municipales.

México, 1986.

284. Olmedo, R. «La política ecológica» en Estudios municipales Nº6. Desarrollo

urbano y ecología. CNEM. Noviembre-diciembre de 1985.

285. Ortega, R. El nuevo federalismo. La descentralización. Porrúa. México, 1988.

286. Ortega, R. Federalismo y municipio. FCE. México, 1994.

287. Ortega Maldonado, J. M. «El derecho constitucional tributario» en El estado

constitucional contemporáneo. Cultura y sistemas jurídicos contemporáneos. Tomo
II. UNAM. México, 2004.

288. Ortiz Villaseñor, E. «Las bases normativas: su evolución e interpretación»en

Estudios municipales. Nº8. CNEM. México, marzo-abril de 198.

289. Palacios Alcocer, Mariano (coord.) Federalismo y relaciones

intergubernamentales. Senado de la República-Miguel Ángel Porrúa. México,
1998.

290. Páramo Díaz, J. J. y otros. «Empresa pública» en Revista de Administración

Pública. Nº59-60. INAP. México, 1984.

291. Patiño Camarena, J. «El federalismo ha sido en la historia constitucional de

México una idea fuerza que en el presente se requiere concretizar» en El
estado constitucional contemporáneo. Cultura y sistemas jurídicos contemporáneos.
Tomo II. UNAM. México, 2004.

292. Patiño Manfer, R. «Comentario al artículo 134» en Constitución política de los

Estados Unidos Mexicanos comentada y concordada. UNAM. Porrúa. México,
2005.

293. Pechman, J. A. «La participación de los diversos niveles de gobierno en los

ingresos públicos». Trimestre fiscal. Núm. 1, Indetec. México, 1978.

294. Peñuelas, L. «Las transferencias financieras intergubernamentales»,

Trimestre fiscal. Núm. 91., Indetec. México, 1999.

295. Pérez Royo, J. La reforma de la constitución. Madrid, 1987.

147
296. Pereyra, C. Sobre la democracia. Cal y Arena. México, 1990.

297. Pérez Fernández del Castillo, G. «La democracia mexicana: sus problemas
actuales»en México a la hora del cambio. Cal y Arena. México, 1995.

298. Piffano, H. «El nuevo sistema tributario provincial en un escenario de

descentralización tributaria» en Federaciones y gobiernos locales. Universidad
Nacional de la Plata. Argentina, 1998.

299. Porto, A. y Sanguinett, P. «La descentralización fiscal, las transferencias

intergubernamentales y la distribución regional y personal ingreso: la
situación en Latinoamérica», Trimestre fiscal, Núm. 61. México, 1998.

300. Prud-homme, J. F. Consulta popular y democracia directa. Instituto Federal

Electoral. Cuadernos de divulgación de la cultura democrática. Nº 15.
México, 1999.

301. Pugliese, M. Instituciones de derecho financiero. Porrúa. México, 1976.

302. Quintana Roldán, C: F. «Regulación territorial del municipio mexicano» en

Estudios municipales. Nº 6. CNEM. México, noviembre-diciembre de 1986.

303. Quintana Roldán. C. F. Derecho municipal. Porrúa. México, 1998.

304. Rabasa E. y Caballero G. Mexicano: ésta es tu constitución. M. A. Porrúa-

Cámara de Diputados. México, 1994.

305. Ramírez Fonseca, F. Manual de derecho constitucional. PAC: México, 1981.

306. Ramírez Gómez, S. «Modelos de administración hacendaria municipal» en

Estudios municipales Nº23. CNEM. México, septiembre-octubre de 1988.

307. Ramos, S. Urbanización y servicios públicos en México. UNAM. México, 1972.

308. Rangel Cuoto, H. «Las finanzas públicas» en El derecho económico. Porrúa.

México, 1986.

309. Rangel Cuoto, H. El derecho económico. Porrúa. México, 1986.

310. Recaséns Fiches, L. Vida humana, sociedad y derecho. FCE. México, 1945.

311. Rendón Huerta, T. Derecho municipal. Porrúa. México, 1995.

148
312. Reséndiz Muñoz, E. Política e impuestos. Visión histórica. Porrúa. México, 1979.

313. Retchkiman, B. Teoría de las finanzas públicas. UNAM. México, 1980.

314. Retchkiman, B. Aspectos estructurales de la economía pública. UNAM. México,

1975.

315. Retchkiman, B. El federalismo y la coordinación fiscal. UNAM. México, 1981.

316. Reyes Heroles, J. y otros. Reforma política. Gaceta informativa de la comisión

federal electoral. Secretaría de Gobernación. Nº2. México, 1977.

317. Rives Sánchez, R. La constitución mexicana hacia el siglo XXI. PyV. México,
2000.

318. Robles Martínez, R. El municipio. Porrúa, México, 1987.

319. Rocha, R. «Federalismo fiscal comparado: Canadá, Estados Unidos, Suiza y

Austria». Revista Indetec, Núm. 64, México, 1999.

320. Rodríguez Araujo, O. La reforma política y los partidos en México. Siglo XXI.
México, 1984.

321. Rodríguez Lozano, A. «Artículos 40 y 41» en Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos comentada. UNAM. México. 1985.

322. Rodríguez, V. La descentralización en México. De la reforma municipal a

solidaridad y el nuevo federalismo. FCE. México, 1999.

323. Rolla, G. Derechos fundamentales, estado democrático y justicia federal. UNAM.

México, 2002.

324. Rojas Gutiérrez, F. Memoria del foro de consulta popular para la planeación de la
empresa pública. INAP. México, 1983.

325. Roqué Fourcade, E. Derecho constitucional y administrativo mexicano. Porrúa,

México, 1996.

326. Ruiz Massieu, J. F. «El marco del nuevo artículo 115. El derecho olvidado: el
derecho político de estados y municipios» en Estudios municipales. Nº3. CNEM.
México, mayo-junio de 1985.

149
327. Ruiz Massieu, J. F. «La coordinación entre la federación y los estados» en
Estudios de derecho político de estados y municipios. Porrúa, México, 1987.

328. Ruiz Massieu, J. F. «Elementos para una teoría constitucional del municipio»
en Estudios de derecho político de estados y municipios. Porrúa, México, 1986.

329. Ruiz Pérez, L. «El sistema nacional de asistencia social» en Revista de

Administración Pública. Administración del sector salud. Nº 69-70. INAP.
México, enero-junio de 1987.

330. Ruiz Massieu, J. F., Valadés Diego y otros. «Los artículos de contenido
económico»en Nuevo derecho constitucional mexicano. Porrúa. México, 1983.

331. Ruiz Massieu, J. F. La empresa pública. Un estudio de derecho sobre México.

INAP. México, 1980.

332. Sabine, Ge. Historia de la teoría política. FCE. México, 1972.

333. Samperes, J. «Las finanzas públicas en México». Contribuciones. Núm. 2

CIEDLA-Fundación Konrad Adenauer. México, 1995.

334. Sánchez Bringas, E. Derecho constitucional. Porrúa. México, 1995.

335. Sánchez Bringas, E. «Los principios políticos del municipio» en La reforma

municipal. Cuadernos del IIJ. Nº2. UNAM. México, mayo-agosto de 1986.

336. Sánchez Susarrey, J. «El futuro del federalismo en México», Vuelta, Núm.
241, México, diciembre de 1996.

337. Sales Gutiérrez, C. «Políticas de financiamiento municipal» en Estudios

municipales Nº15. CNEM. México, mayo-junio de 1987.

338. Salinas de Gortari, C. «Rectoría del estado» en La constitución mexicana:

rectoría del estado y economía mixta. Porrúa. México, 1985.

339. Secretaría de Educación de la Ciudad de México. Diagnóstico sobre el

financiamiento público y la educación básica. cfr. www.educacion.df.gob.mx

340. Secretaría de Finanzas. «Ley Orgánica de la Administración Pública

Municipal» en Legislación fiscal Baja California. Gobierno del Estado. Mexicali,
1999.

150
341. Secretaría de Gobernación. Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. Unidad de Gobierno. México, 2006.

342. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Hacienda local. Diagnóstico integral,

2003. cfr. www.shcp.gob.mx

343. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Equilibrio y responsabilidad de las

finanzas públicas. FCE. México, 2005.

344. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Diagnóstico integral de la situación

actual de las haciendas públicas estatales y municipales. INDETEC. México,
agosto de 2003.

345. Secretaría de Programación y Presupuesto. La Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos al través de los regímenes revolucionarios. SPP. México,
1982.

346. Secretaría de Programación y Presupuesto. Sistema Nacional de Planeación

Democrática. SPP. México, 1983.

347. Serna de la Garza, J. M. «Federalismo y distribución de competencias

legislativas» en Estado de derecho y transición jurídica. IIJ-UNAM. México,
2004.

348. Serna de la Garza, J. M. Las convenciones nacionales fiscales y el federalismo en

México, IIJ-UNAM. México, 2004.

349. Serna de la Garza, J. M. «Elementos conceptuales para el análisis del estado

(el caso mexicano)» en El estado constitucional contemporáneo. Cultura y
sistemas jurídicos contemporáneos. Tomo II. UNAM. México, 2004.

350. Servín, A. Las finanzas públicas locales durante los últimos 50 años. SHCP.
México, 1956.

351. Sierra Bravatta, C y otros. La constitución de 1917. DDF. México, 1984.

352. Stuart Mill, J. Sobre la libertad. Gernika. México. 1999.

353. Serra Rojas, A. Derecho administrativo, (2 tomos). Porrúa. México, 1983.

354. Silva Herzog Márquez, J. El antiguo régimen y la transición en México.

Planeta-Joaquín Motriz. México, 1999.

151
355. Sobarzo Fimbres, H. «Reforma fiscal en México», Estudios Económicos, Vol.
19, núm. 2, julio-diciembre de 2004.

356. Sobarzo Fimbres, H. «Interactions between Trade and Tax Reform in Mexico:
Some General Equilibrium Results», en G. Perry, J. Whalley y G. McMahon
(eds.), Fiscal Reform and Structural Change in Developing Countries, Vol. 1,
Macmillan Press, 2000.

357. Sobarzo Fimbres, H. Capacidad y esfuerzo fiscal. cfr. www.indetec.gob.mx

358. Soberanes, J. L. «Prólogo» en La constitución del pueblo mexicano. M. A.

Porrúa-Cámara de Ramírez Fonseca, F. Manual de derecho constitucional.
PAC. México, 1981.

359. Schmill Ordoñez, U. El sistema de la constitución mexicana. Textos

universitarios. México, 1971.

360. Story, J. Comentario abreviado a la Constitución de los Estados Unidos de América.

Oxford University Press México, 1999.

361. Stuart Mill, J. Del gobierno representativo. Centro de Documentación Política,

A. C. México, 1977.

362. Sumers, H. Finanzas públicas e ingreso federal. FCE. México, 1970.

363. Suprema Corte de Justicia. La interpretación constitucional de la Suprema Corte

de Justicia (1917-1982). Tomo IV. UNAM, México, 1982.

364. Suprema Corte de Justicia. Dirección de Comunicación Social. Letras libres

núm. 79 de julio de 2005.

365. Tena Ramírez, F. Derecho constitucional mexicano. Porrúa. México, 1997.

366. Tena Ramírez, F. Leyes fundamentales de México. Porrúa. México, 1983.

367. Trigueros, L. y Arteaga, E. Derecho constitucional. Diccionario jurídico Harla.

Vol. 2. Harla. México, 1995.

368. Trooper, M. «Ross, Kelsen y la noción de validez» en Ensayos de teoría

constitucional. Doctrina jurídica contemporánea. México, 2004.

369. Torpe y Cercantes, L. Distintos sistemas de distribución del poder tributario en

España. cfr. www.lic.torpeycervantes.gob.es

152
370. Ugarte Cortés, J. La reforma municipal. Porrúa. México, 1985.

371. Unikel, L. y Necoha, A. Desarrollo urbano y regional en América Latina. FCE.

México, 1975.

372. Uvalle Beltrones, R. Descentralización política y federalismo. Consideraciones

sobre el caso de México. cfr. www.iturbide.gob.mx

373. Uckmar, V. Principios comunes del derecho constitucional tributario. Themis.

Colombia, 1992.

374. Valadés, D. Constitución y democracia. UNAM. México, 2000.

375. Valadés, D. «La constitución reformada» en Los derechos del pueblo

mexicano. México a través de sus constituciones. Tomo XII. Manuel Porrúa.
México, 1979.

376. Valadés, D. «Consideraciones preliminares» en Cultura de la Constitución en

México. Una encuesta nacional de actitudes, percepciones y valores. UNAM-
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Comisión Federal de
Mejora Regulatoria. México, 2004.

377. Valadés, D. «Problemas de la reforma constitucional en el sistema

mexicano»en El cambio constitucional. UNAM. México, 1977.

378. Valadés, D. Constitución y política. UNAM. México, 1987.

379. Valadés, D. «Todo cambio es constancia. Apuntes para una reforma

institucional»en El significado actual de la constitución. UNAM. México, 1998.

380. Valadés, D. «La reforma conservadora». Periódico El Universal, www.el

universal.com.mx/editoriales/38117.html

381. Valadés, D. y Gutiérrez Rivas, R. (Coords.). Economía y constitución Memoria

del IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional. Tomo IV. UNAM.
México, 2001.

382. Valadés, D. «El desarrollo municipal como supuesto de la democracia y del

federalismo»en Constitución y política. UNAM, México, 1987.

383. Valencia Carmona, S. Derecho constitucional mexicano a fin de siglo. Porrúa.

México, 1995.

153
384. Valencia Carmona, S. «La nueva estructura constitucional del municipio»en
Nuevo derecho constitucional mexicano. México, Porrúa, 1985.

385. Valencia Carmona, S. El poder legislativo latinoamericano. UNAM. México,

1979.

386. Valenzuela Santana, J. Historia del poder judicial en Baja California. UABC.
Mexicali, 2001.

387. Vallarta Plata, J. «La organización del poder judicial» en Introducción al

estudio del derecho constitucional comparado. Porrúa México, 1998.

388. Varios. Memoria del congreso «Nuestros gobiernos municipales». PAN, México,
1997.

389. Varios. Administración urbana municipal. Ediciones de administración urbana.

México, 1994.

390. Varios. «Elementos básicos para la reglamentación municipal» en Estudios

municipales Nº11. CNEM. México, septiembre-octubre de 1986.

391. Vázquez, Josefina S. El establecimiento del federalismo mexicano (1821-1827).

Colmex. México, 2003.

392. Vázquez, H. El nuevo municipio mexicano. SEP. México, 1986.

393. Vega Ochoa, E. El control del gasto municipal propio y derivado de los fondos
federales. Indetec. México, 2001.

394. Velasco Cruz, J. L. El debate actual del federalismo mexicano. Instituto Mora.
México, 1999.

395. Velásquez Carranza, Y. «La hacienda municipal» en Estudios municipales. Nº

13. Centro Nacional de Estudios Municipales. México, 1988.

396. Vélez Pliego, F. «La problemática del transporte público de personas en el

municipio de Puebla» en Estudios municipales. Nº 18. CNEM. México,
noviembre-diciembre de 1987.

397. Venegas Trejo, F. «La integración política del municipio» en Estudios

municipales. Nº4. CNEM. México, julio-agosto de 1985.

154
398. Vergottini, G. Derecho constitucional comparado. UNAM-SEPS. México, 2004.

399. Villalobos López, J. Finanzas y empresas públicas municipales. CNEM. México,

1986.

400. Vidal Gómez Alcalá, R. La ley como límite de los derechos fundamentales. Porrúa.
México, 1997.

401. Ville, J. «El proceso de enmendar la constitución de los Estados Unidos de

América: análisis de comparación con la experiencia mexicana» en Derecho
constitucional comparado México-Estados Unidos. Tomo I. UNAM. México,
1990.

402. Weber, M. Economía y sociedad. FCE. México, 1983.

403. Winkler, D. «Las transformaciones intergubernamentales en América

Latina», Trimestre fiscal. Núm. 152, México, 1995.

404. Witker, J. Derecho económico. Harla. México, 1985.

405. Woldenberg, J. «Por una reforma mínima» en Estrategias y propuestas de la

reforma del Estado. UNAM. México, 2002.

406. Yañéz Ruiz, M. El problema fiscal en las distintas etapas de nuestra organización
política. V Tomos. SHCP. México, 1985.

407. Zárate Flores, A. «Presidencialismo y reforma de poderes en México» en

Reforma del estado y transición política. Una perspectiva local. Congreso del
Estado. Mexicali, 2002.

408. Zippelius, R. Teoría general del estado. UNAM. México, 1985.

155
Anexos

156
 ANEXOS

Distribución de Ingresos Públicos

(1919-1982)
Años Federación Estados Municipios
Cantidad Porcentaje Cantidad Porcentaje Cantidad Porcentaje
1929 322,335 71.1 95,924 21.2 35,130 7.7
1930 288,863 68.7 96,159 22.9 35,189 8.4
1932 256,088 66.8 95,177 24.8 32,175 8.4
1932 212,347 64.0 89,992 27.1 29,444 8.9
1933 222,900 62.0 106,878 29.7 29,634 8.2
1934 295,277 66.9 112,237 25.4 33,778 7.7
1935 313,074 67.4 116,710 25.1 34,447 7.4
1936 385,174 69.6 133,351 24.1 35,081 6.3
1937 451,110 72.0 138,297 22.0 37,446 6.0
1938 438,328 69.2 155,794 24.6 39,461 6.2
1939 535,812 71.6 171,603 22.9 41,312 5.5
1940 577,004 71.4 188,094 23.3 42,996 5.3
1941 664,919 71.0 224,063 24.0 46,466 5.0
1942 745,596 71.1 250,389 23.9 53,131 5.0
1943 1,091,597 75.6 282,095 19.5 63,363 4.8
1944 1,295,338 76.6 316,054 18.7 79,547 4.7
1945 1,404,025 75.6 352,192 19.0 101,775 5.4
1946 2,011,502 79.6 429,166 17.0 85,490 3.4
1947 2,054,294 78.3 471,010 17.9 98,769 3.8
1948 2,654,642 79.7 565,887 17.0 109,509 3.3
1949 3,891,216 83.0 667,353 14.2 129,053 2.8
1950 3,640,807 78.3 856,372 18.4 151,666 3.3
1951 4,883,666 79.8 1,060,571 17.3 172,276 2.8
1952 6,338,083 81.3 1,251,486 16.0 207,218 2.7
1953 5,023,106 77.8 1,208,512 18.7 227,253 3.5
1954 7,713,833 81.4 1,493,863 15.8 269,307 2.8
1955 9,023,531 80.8 1,812,643 16.2 327,164 2.9
1956 10,193,522 79.7 2,212,540 17.3 383,358 3.0
1957 10,869,859 79.5 2,358,299 17.2 448,564 3.3
1958 13,183,250 81.8 2,418,074 15.0 518,463 3.2
1959 14,163,433 76.7 3,705,277 20.1 591,503 3.2
1960 19,457,602 78.6 4,607,419 18.6 702,627 2.8
1961 19,941,051 77.6 4,981,784 19.4 764,835 3.0
1962 20,397,949 76.2 5,558,278 20.8 794,607 3.0
1963 19,703,908 73.6 6,229,861 23.3 844,925 3.1
1964 28,976,059 77.3 7,842,245 20.0 1,016,331 2.7
1965 64,282,701 88.0 7,657,141 10.5 1,138,348 1.5
1966 66,619,378 87.0 8,668,062 11.3 1,308,975 1.7
1967 79,458,982 87.9 9,494,980 10.5 1,407,892 1.6
1968 85,277,612 86.9 11,262,534 11.5 1,585,758 1.6

157
 1969 97,508,687 86.5 13,482,489 12.0 1,791,690 1.5
1970 109,064,399 86.4 15,207,228 12.0 2,029,204 1.6
1971 120,549,290 85.8 17,563,584 12.5 2,388,430 1.7
1972 148,445,458 84.8 23,754,941 13.6 2,719,413 1.6
1973 205,661,108 84.2 35,135,560 14.4 3,445,488 1.4
1974 281.629,372 85.6 42,706,557 7.3 4,650,570 0.8
1975 403,615,838 90.1 38,327,526 8.6 5,655,664 1.3
1976 528,451,368 90.6 45,540,884 7.8 7,190,823 1.2
1977 734,180,372 91.1 62,519,048 7.7 9,408,683 1.2
1978 950,647,337 90.7 85,451,409 8.1 12,319,454 1.2
1979 1,293,073,169 90.3 122,185,856 8.5 17,438,339 1.2
1980 2,050,979,000 89.4 215,793,130 9.4 26,147,494 1.1
1981 2,831,248,000 88.3 335,731,174 10.5 39,024,444 1.2
1982 5,707,114,000 90.7 521,806,000 8.3 62,411,000 1.0
Fuente: Raúl Olmedo Carranza. El desafío municipal. Op. cit., p. 196

Gasto programable del sector público (2001-2007)

(Miles de millones)
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Total 925.2 1,060.7 1,216.0 1,317.0 1,458.5 1,656.9 1,661.0
Local 256.6 290.6 323.4 368.7 403.6 434.0 435.0
Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Composición de los ingresos del

sector público presupuestario 2007
Estructura Porcentaje
Ingresos tributarios 42
Ingresos no tributarios 6
Ingresos petroleros 36
Organismos y empresas 16
Los ingresos no petroleros representan el 64% del total
Fuente. Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Gasto público y PIB 2005-2007

(Millones de pesos)
2005 2006 2007
Monto % % Monto % % Monto % %
PIB (Base 2003) 9,230,402 100.0 10,341,865 100.0 11,177,530 100.0
GNSPP* 1,956,743 21.2 100.0 2,244,899 21.7 100.0 2,482,309 22.2 100.0

158
Centralizado 1,274,157 13.8 65.1 1,480,568 14.3 66.0 1,662,667 14.9 67.0
Descentralizado 682,586 7.4 34.9 764,331 7.4 7.4 819,662 7.3 33.0
* Gasto Neto Devengado del Sector Público Presupuestario
Fuente: SHCP

PIB y Participaciones 2006

(Millones de pesos)
Estado PIB PIB Estatal Participaciones D/A
(A) (B)
Total 8,191,341 100.0 329,337 100.0
Aguascalientes 103,1.3 3,983 1.2
Baja California 294,838 3.6 9,270 2.8
Baja California Sur 50,786 0.6 2,319 0.7
Campeche 100,146 1.2 3,354 1.0
Coahuila 269,750 3.3 8,111 2.5
Colima 44,144 0.5 2,530 0.8
Chiapas 132,835 1.6 12,941 3.9
Chihuahua 372,354 4.5 9,391 2.9
Distrito Federal 1,762,765 21.5 44,207 13.4
Durango 106,231 1.3 4,366 1.3
Guanajuato 283,217 3.5 12,239 3.7
Guerrero 130,864 1.6 6,631 2.0
Hidalgo 105,604 1.3 6,083 1.8
Jalisco 508,672 6.2 21,022 6.4
México 793,852 9.7 38,539 11.7
Michoacán 174,733 2.1 9,616 2.9
Morelos 109,686 1.3 4,819 1.5
Nayarit 45,874 0.6 3,194 1.0
Nuevo León 615,996 7.5 15,505 4.7
Oaxaca 124,450 1.5 7,887 2.4
Puebla 301,186 3.7 12,898 3.9
Querétaro 149,469 1.8 5,581 1.7
Quintana Roo 129,553 1.6 4,282 1.3
San Luis Potosí 155,443 1.9 5,992 1.8
Sinaloa 155,030 1.9 8,013 2.4
Sonora 233,392 2.8 10,104 3.1
Tabasco 104,073 1.3 14,578 4.4
Tamaulipas 263,963 3.2 10,147 3.1
Tlaxcala 43,258 0.5 3,208 1-0
Veracruz 348,370 4.3 18,347 5.3
Yucatán 115,672 1.4 5,392 1.6
Zacatecas 61,150 0.7 4,358 1.3
No distribuidos - - 432 -

159
 Ingresos del sector público presupuestario 2007-2008
(Millones de pesos)
Concepto Datos anuales Enero-junio 2008
2007 2008 2007 2008
Total 2,485,785.1 2,545,450.2 1,194,117.6 1,363,006.2
Petroleros 880,698.2 856,666.8 396,756.3 471,675.9
No petroleros 1,605,086.9 1,679,783.4 797,361.3 891,390.3
Fuente. Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Gasto federal transferido a las entidades federativas por cuente de origen 2007-2008
(Millones de pesos)
Concepto Datos anuales Enero-junio
2007 2008 2007 2008
TOTAL 817,710.9 889,245.2 401,440.3 497,243.3
Participaciones federales* 325,563.4 400,160.6 179,656.5 230,959
Aportaciones federales** 377,581.0 411,752.5 192,442.3 220,479.0
Educación básica y normal*** 231,587,.8 246,210.4 118,004.8 132,714.6
Servicios de salud 44,231.1 43,995.3 20,247.7 22,963.5
Infraestructura social 31,887.6 38,297.1 19,132.6 22,978.3
FORTAMUN-DF 32,682.2 39,251.5 16,341.1 19,625.7
Seguridad pública 5,000.0 6,000.0 4,801.0 5,718.3
Aportaciones múltiples 10,382.3 12,469.5 4,801.0 5718.3
Educación tecnológica y de adultos 3952.3 4,082.3 1,986.3 2,155.5
Fortalecimiento Entidades Federativas 17,857.0 21,446.4 8,928.5 10,723.2
Provisiones salariales y económicas 50,113.6 17,471.8 5,846.6 13,861.1
Convenios de descentralización 54,320.5 58,700.4 23,280.1 31,008.7
Convenios de reasignación**** 3,123.3 1,160.0 214,8 926.4
* En el Ramo 28 Participaciones a entidades federativas y municipios comprende los siguientes
Fondos: fiscalización; compensación; extracción de hidrocarburos e Incentivos a la venta final de
gasolinas y diesel. ** Incluye aportaciones al ISSSTE. *** Incluye recursos del Ramo 25 Previsiones y
aportaciones para los sistemas de educación básica, normal, tecnológica y de adultos. **** Recursos
transferidos que se destinan a cumplir objetivos de programas federales.
Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Gasto programable del sector público presupuestario por clasificación económica 2007-
2008
(Millones de pesos)
Concepto Datos anuales Enero-junio
2007 2008 2007 2008
TOTAL 1,895,106.2 1,899,925.0 759,136.3 913,219.9
Total corriente 1,491,414.3 1,508,979.2 653,555.0 774,596.2
Servicios personales 653,974.6 705,643.3 308,805.5 342,852.1
Entidades y municipios 240,437.1 229,763.1 124,897.5 144,139.1

160
 S. T. y Aportaciones* 275,278.0 298,287.9 109,448.3 139,823.1
Entidades y municipios 38,882.2 100,230.3 19,809.8 22,433.5
Total capital 403,691.9 390,945,8 105,581.4 138,623.7
Inversión física 327,345.7 353,774.6 100,246.7 136,354,2
S. T. y Aportaciones* 187,958.6 143,567.5 62,160.6 82,643.1
Entidades y municipios 76,068.0 99,913.4 44,606.1 56,174.4
S. T. y A. T.** 477,718.9 444,006.6 171,745,7 222,493.5
Entidades y municipios 115,950.2 200,143.7 64,415.9 78,608.0
* Subsidios, transferencias y aportaciones ** Subsidios, transferencias y aportaciones totales
Los subsidios, transferencias y aportaciones incluyen los recursos del Ramo 33 Aportaciones
Federales para Entidades Federativas y Municipios y del Ramo 25 Previsiones y Aportaciones para
los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos.
Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Ingresos del sector público presupuestario 2008-2009

(Millones de pesos)
2008 2009
Total 2,809.9 2,820.7
Petroleros 1,066.9 1,019.9
No petroleros 1,743.0 1,800.8
Tributarios 1,224.7 1,279.4
No tributarios 64.4 55.5
Entidades de control directo no petroleras 453.9 465.8
Fuente. Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Gasto programable del sector público presupuestario 2008-2009

(Miles de millones de pesos)
2008 2009
Total 1,991.20 2,117,60
Gasto corriente 1,581.50 1,708.80
Servicios personales 739.6 790.8
Pensiones 237.5 253.9
Subsidios 229 242.8
Gastos de operación 375.5 421.2
Gasto de inversión 409.7 408.8
Fuente. Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Transferencias a las entidades federativas 2008-2009

(Miles de millones de pesos)
Concepto 2008 2009 Diferencias
PEF PEF Absolutas Relativas
Total 869.2 901,8 32.5 3.7

161
 Participaciones 419.4 436.7 17.3 4.1
Aportaciones 431.5 447.8 16.2 3.8
Otros 18.3 17.4 -1.0 -5.2
Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Gasto federalizado 2009

(Proyecto de Presupuesto de Egresos)
Ramo Monto %
25. Previsiones y aportaciones para los sistemas de educación 49,636,374,000 5.61
básica, normal, tecnológica y de adultos
33. Aportaciones federales para las entidades federativas y 398,123,987,195 45.01
municipios
28. Participaciones federales a las entidades federativas y 436,670,897,852 49.37
municipios
Total 884,431,214,047 100.00
Fuente. Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Ramo 33 Aportaciones Federales 2009

(Millones de pesos)
Fondo de Aportaciones Monto
Educación Básica 220,332.6
Servicios de Salud 46,617.7
Infraestructura Social 40,520.3
Estatal 4,911.0
Municipal 35,609.2
Fortalecimiento de Municipios y Delegaciones del Distrito Federal 41,530.1
Aportaciones Múltiples 13,193.4
Asistencia social 6,017.5
Infraestructura educativa 7,175.8
Educación tecnológica y de Adultos 4,321.6
Tecnológica 2,557.2
Adultos 1,764.4
Seguridad Pública 6,916.8
Fortalecimiento de las Entidades Federativas 22,691.3
Total 398,123.9
Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público

162
 Carga tributaria de países en desarrollo
(Porcentaje del PIB)
País PIB
Uruguay 27.6
Sudáfrica 25.2
Malasia 20.6
Brasil 18.6
Chile 17.8
México 14.2

Estructura de la carga fiscal OCDE

(Porcentaje del PIB 1990)
País Impuestos Impuestos Impuestos Otros Total
al ingreso al consumo específicos impuestos
Alemania 11.6 5.9 3.3 1.5 22.3
Australia 16.7 2.4 4.5 5.7 29.3
Austria 10.3 8.4 3.6 4.9 27.2
Bélgica 16.3 7.1 3.6 1.8 28.8
Canadá 17.4 5.1 3.7 5.4 31.6
Corea 6.2 3.9 5.1 2.9 18.1
Dinamarca 27.6 8.8 5.3 3.0 45.7
España 10.2 5.3 3.5 2.4 21.4
Estados Unidos 12.1 2.1 1.9 3.7 19.8
Finlandia 19.4 9.2 5.2 1.3 35.1
Francia 7.4 8.1 3.8 4.7 24.0
Grecia 5.8 7.8 4.6 2.3 20.5
Holanda 13.8 7.1 3.2 2.8 26.9
Hungría - - - - -
Irlanda 12.3 6.9 6.7 2.6 28.5
Islandia 9.2 10.1 5.3 5.6 30.2
Italia 14.2 5.7 4.1 2.1 26.1
Japón 14.6 1.3 2.2 3.3 21.4

163
 Luxemburgo 16.0 5.5 4.5 3.8 29.8
México 4.5 3.6 6.6 0.5 15.2
Noruega 14.7 7.8 6.4 1.9 30.8
Nueva Zelanda 21.7 8.4 3.4 4.1 37.6
Polonia - - - - -
Portugal 7.5 5.7 6.8 1.3 21.3
Reino Unido 14.1 6.0 4.6 6.0 30.7
República Checa - - - - -
Rep. Eslovaca - - - - -
Suecia 22.3 8.0 4.9 3.8 39.0
Suiza 12.5 3.1 2.2 2.8 20.6
Turquía 6.7 4.0 1.5 3.9 16.1
Promedio OCDE 13.3 6.1 4.3 3.2 26.8
Fuente: Revenue Statistics 1965-2001, OCDE

Estructura de la carga fiscal OCDE

(Porcentaje del PIB 2000)
País Impuestos Impuestos Impuestos Otros Total
al ingreso al consumo específicos impuestos
Alemania 11.4 7.0 3.3 1.4 23.1
Australia 18.0 3.9 4.4 5.2 31.5
Austria 12.4 8.3 3.4 4.7 28.8
Bélgica 17.9 7.4 3.2 3.0 31.5
Canadá 17.5 5.2 3.0 5.0 30.7
Corea 7.5 4.4 5.1 4.8 21.8
Dinamarca 28.7 9.5 5.5 2.8 46.5
España 9.8 6.2 3.4 3.4 22.8
Estados Unidos 15.1 2.2 1.9 3.5 22.7
Finlandia 20.0 8.5 4.9 1.5 34.9
Francia 11.3 7.7 3.7 6.3 29.0
Grecia 10.5 8.6 4.4 2.9 26.4
Holanda 10.4 7.2 3.7 4.0 25.3
Hungría 9.5 10.2 5.4 2.5 27.6
Irlanda 13.3 6.7 4.4 2.4 26.8
Islandia 14.9 11.0 4.6 3.9 34.4
Italia 13.9 6.6 4.2 5.3 30.0

164
 Japón 9.2 2.4 2.1 3.5 17.2
Luxemburgo 15.0 6.0 5.3 4.7 31.0
México 4.7 3.5 6.3 0.9 15.4
Noruega 16.4 8.0 5.3 1.5 31.2
Nueva Zelanda 20.8 8.7 2.6 3.0 35.1
Polonia 10.2 7.6 4.8 1.4 24.0
Portugal 10.3 8.3 5.2 1.8 25.6
Reino Unido 14.6 6.9 4.6 5.1 31.2
República Checa 8.9 7.4 4.3 1.5 22.1
Rep. Eslovaca 7.6 8.0 4.8 0.6 21.0
Suecia 23.4 7.2 3.6 4.8 39.0
Suiza 13.8 4.1 2.5 3.3 23.7
Turquía 9.5 7.8 5.4 5.0 27.7
Promedio OCDE 13.6 6.9 4.2 3.3 27.9
Fuente: Revenue Statistics 1965-2001, OCDE

Recaudación por nivel de gobierno OCDE

(Estructura porcentual 1990-2000)
País Gobierno central Gobierno estatal Gobierno local
1990 2000 1990 2000 1990 2000
Países federales
Alemania 50.6 50.3 34.4 36.8 13.5 12.2
Australia 79.5 83.0 16.9 13.9 3.6 3.0
Austria 68.4 71.3 15.3 13.6 16.3 14.6
Bélgica 59.2 55.9 32.3 35.0 6.2 7.2
Canadá 47.4 48.8 41.6 41.7 11.0 9.5
Estados Unidos 55.4 60.4 26.7 24.6 17.9 15.0
México 97.0 96.6 1.9 2.4 1.1 1.0
Suiza 44.7 48.8 32.7 30.1 22.6 21.1
Promedio 62.8 64.4 25.2 24.8 11.5 10.4
Países unitarios
Corea 78.9 81.9 21.1 18.1
Dinamarca 67.5 65.2 31.8 34.3
España 79.7 73.4 19.5 25.9
Finlandia 70.8 71.4 29.2 28.3
Francia 82.1 79.1 16.8 18.3

165
 Grecia 97.0 97.9 1.6 1.4
Holanda 93.6 92.6 3.8 5.5
Hungría - 92.3 - 7.7
Irlanda 95.3 97.2 2.9 2.1
Islandia 79.5 75.8 20.5 24.2
Italia 94.9 83.6 4.3 15.9
Japón 65.2 59.7 34.8 40.3
Luxemburgo 88.4 90.4 8.5 7.8
Noruega 72.3 78.9 27.7 21.1
Nueva Zelanda 93.9 94.2 6.1 5.8
Polonia - 77.4 - 22.6
Portugal 91.0 90.1 7.6 9.2
Reino Unido 87.0 93.1 9.2 4.8
República Checa - 77.9 - 22.1
Rep. Eslovaca - 93.1 - 6.9
Suecia 59.8 57.6 40.2 41.0
Turquía 89.1 84.4 10.9 15.6
Promedio 82.6 82.1 16.5 17.2
Promedio OCDE 76.5 77.4 15.0 15.4
Fuente: Revenue Statistics 2002, OCDE

Recaudación por nivel de gobierno OCDE

(Porcentaje del PIB 1990-2000)
País Gobierno central Gobierno estatal Gobierno local
1990 2000 1990 2000 1990 2000
Países federales
Alemania 11.3 11.6 7.7 8.5 3.0 2.8
Australia 23.3 26.1 4.9 4.4 1.1 1.0
Austria 18.6 20.5 4.2 3.9 4.4 4.2
Bélgica 16.8 16.4 9.2 10.3 1.8 2.1
Canadá 15.0 15.0 13.1 12.8 3.5 2.9
Estados Unidos 11.0 13.7 5.3 5.6 3.5 3.4
México 14.7 14.9 0.3 0.4 0.2 0.1
Suiza 9.2 11.6 6.7 7.1 4.7 5.0
Promedio 15.0 16.2 6.4 6.6 2.8 2.7

166
 Países unitarios
Corea 14.4 17.8 3.9 3.9
Dinamarca 30.8 30.3 14.5 16.0
España 17.1 16.8 4.2 5.9
Finlandia 23.6 24.9 9.8 9.9
Francia 19.5 18.8 4.0 4.3
Grecia 19.9 25.9 0.3 0.4
Holanda 25.3 23.4 1.0 1.4
Hungría - 24.2 - 2.0
Irlanda 27.2 26.1 0.8 0.6
Islandia 24.0 26.1 6.2 8.3
Italia 24.8 25.1 1.1 4.8
Japón 13.9 10.3 7.4 6.9
Luxemburgo 26.2 28.0 2.5 2.4
Noruega 22.2 24.6 8.5 6.6
Nueva Zelanda 35.3 33.1 2.3 2.0
Polonia - 19.6 - 5.7
Portugal 19.3 22.8 1.6 2.3
Reino Unido 26.7 29.1 2.8 1.5
República Checa - 17.2 - 4.9
Rep. Eslovaca - 19.6 - 1.4
Suecia 23.3 22.4 15.7 16.0
Turquía 14.3 23.4 1.8 4.3
Promedio 22.7 23.2 4.9 5.1
Promedio OCDE 20.3 21.3 4.3 4.4
Fuente: Revenue Statistics 2002, OCDE

167
 El federalismo fiscal mexicano, se terminó de
imprimir en los talleres gráficos de ILCSA Ediciones en
marzo de 2009. Tijuana, Baja California.

168