PROYECTO FRACASADO – EMPRESA DE PETRÓLEOS DEL LLANO / LLANOPETROL

EICE

1. Antecedentes
En Colombia, por disposición del Código de Petróleos y el Decreto 4299 de 2005, son servicios públicos
las actividades que desarrollan los agentes de la cadena de distribución de derivados líquidos del petróleo,
tales como la refinación, almacenamiento, manejo, transporte y distribución. La regulación, control y
vigilancia de estas actividades corre por cuenta del Ministerio de Minas y Energía.

Desde que fue creada Ecopetrol, el Estado ha mantenido el monopolio natural de la refinación a través
de sus refinerías de Barrancabermeja y Cartagena. No obstante, el gobernador del Meta, Alan Jara,
decidió emprender con recursos públicos un incierto megaproyecto de refinación en su departamento.

A finales de 1999 se informó a la opinión pública que el Ministerio de Minas y Energía había otorgado
un permiso para elaborar los estudios técnicos para la construcción de una planta modular en el Meta,
con capacidad para refinar 10.000 barriles diarios de crudo, y producir gasolinas corriente y extra,
querosene, fuel oil y ACPM. La planta estaría ubicada en el corregimiento de Pompeya, jurisdicción de
Villavicencio, en la misma área donde se encuentran los campos de Apiay que son operados directamente
por Ecopetrol, empresa que suministraría el crudo para la refinación. Se dijo que el proyecto crearía unos
2.000 empleos directos e indirectos.

El 11 de mayo de 2012 fue radicado por el Gerente de Llanopetrol ante el Banco de Programas y
Proyectos de Inversión Departamental – BPPID de la gobernación del Meta, el proyecto denominado:
“Elaboración de Estudios y diseños a nivel pre factibilidad para la Refinería del departamento del Meta”,
dicho proyecto no siguió los procedimientos del Ciclo de proyectos ni completo las fases y etapas previas
como sugiere una correcta identificación, preparación y evaluación de proyectos; pues no se presentaron
estudios importantes como Estudios de mercados; Estudio legal; estudio tecnico, estudio ambiental,
estudio de riesgos y estudio financiero.

2. Alcance
El objeto social de la empresa Llanopetrol en un principio sería la de gestar todas las actividades
relacionadas con la construcción y puesta en marcha de la refinería de petróleos del Meta. Dado que el
proyecto fue concebido como uno de impacto regional y desarrollo territorial, el presidente de la
República declaró la refinería como un proyecto de interés nacional en 2013. El 26 de junio de 2012
fue suscrito el convenio interadministrativo No. 001 entre la Gobernación y Llanopetrol con el objeto de
que el departamento brindara el apoyo necesario para el buen funcionamiento de la nueva empresa, y
mediante los Decretos 221 de 2012 y 0357 de 2013 fue ampliado su objeto social con actividades más
ambiciosas, como:

 Comercializar los crudos pesados que se produzcan en el departamento del Meta, con el país y el
exterior
 Montar y explotar plantas de abastos de hidrocarburos.
 Montar y explotar comercialmente estaciones de gasolina, ACPM, querosene, gas, nafta y otros
derivados.
 Transformar y refinar hidrocarburos y fabricar y comercializar los productos químicos derivados.
 Desarrollar todas las actividades relacionadas con servicios petroleros y demás complementarios.
 Transportar y envasar hidrocarburos y demás productos químicos derivados de la industria.
 Participar en la creación y construcción del parque tecnológico-industrial para la capital Villavicencio,
así como en la realización de las obras complementarias requeridas.
 Transportar y almacenar hidrocarburos y sus derivados a través de sistemas de transporte o
almacenamiento propios o de terceros.
 Realizar la investigación, desarrollo y comercialización de fuentes convencionales de energía.
 Realizar la producción, mezcla, almacenamiento, transporte y comercialización de componentes
oxigenantes y biocombustibles.
 Desarrollar programas y proyectos que promuevan la investigación, ciencia, tecnología e innovación
en temas afines al sector.
 Celebrar todo tipo de convenios y contratos, participar o conformar sociedades civiles o comerciales,
formar consorcios o uniones temporales con personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, que
sean necesarias para el cumplimiento de su objeto social.

3. Valor presupuestado y Valor ejecutado

Inicialmente el proyecto de la Refinería del Meta fue presentado el 11 de mayo de 2012, por 5.257
millones de pesos. El 14 de junio de 2013, ese valor se incrementó a 40.832 millones, el 28 de junio de
ese mismo año se hizo un segundo ajuste por 18.757 millones y el 28 de julio de 2014 se estableció la
cifra de 72.596 millones, que corresponde a 13,8 veces el presupuesto inicial.

El gobernador Jara explicó en su momento que el proyecto exigiría una inversión de entre 23 y 24
millones de dólares (unos 47.000 millones de pesos), para lo cual se haría una convocatoria pública
internacional.

La empresa durante los años 2012 a 2015 genero los siguientes gastos:
4. Sistema de apropiación presupuestal
Los recursos se pretendían obtener a través de una convocatoria pública internacional. En el período
2012-2015 Llanopetrol recibió 29.420.796.000 pesos para funcionamiento e inversión, principalmente
de recursos provenientes de la Gobernación del Meta (16.105.392.000 de pesos) a través de
transferencias; seguidos por convenios interadministrativos, servidumbres y un crédito con el Banco de
Bogotá (por 10.500.570.000 de pesos).

En diciembre de 2015 Alan Jara anunció que estaba listo el cierre financiero del proyecto con la empresa
rusa Rosneftegazstroy RNGS como socio financiero de la iniciativa. Para ello se suscribió un memorando
de entendimiento con Llanopetrol donde se acordó recibir de la empresa rusa 19 millones de dólares en
los primeros meses del año 2016 por los derechos de participación en el proyecto, cuya construcción
tardaría dos años y medio y se necesitaría una inversión de 2.100 millones de dólares. La participación
del departamento en la producción sería del 20 por ciento y de la empresa privada RNGS del 80 por
ciento.

5. Tiempo del proyecto programado y tiempo de ejecución

Dado que la idea se planteó a finales de 1999, el propósito inicial era entregar la refinería a finales del
2000 en plena producción. Sin embargo, dado que el gobernador del Meta Alan Jara sufrió la tragedia
del secuestro entre el 15 de julio de 2001 y el 3 de febrero de 2009. Fue en el periodo 2012 – 2015 cuando
asumió nuevamente como gobernador del Meta que el proyecto de Llanopetrol empezó en marcha; sin
embargo, a la fecha no se ha ejecutado el megaproyecto y la fiscalía investiga al político Alan Jara dado
que este proyecto causo un detrimento de más de 22.000 millones de pesos al departamento del Meta con
los pocos avances que tuvo este proceso.

6. Estrategia de planeación y ejecución

Tal como lo describe el alcance del proyecto y el objeto social de la empresa Llanopetrol, su misión era
el desarrollo de la Refinería de Petróleos del Meta, dado que la refinería es un conjunto de unidades de
procesos fisicoquímicos del petróleo las operaciones se dividen en 5 áreas básicas:

 Fraccionamiento
 Conversión
 Tratamiento
 Formulación y mezclado
 Otros procesos complementarios

Dado que la finalidad del proyecto es satisfacer la demanda de combustibles en el departamento del Meta
para estimular el crecimiento económico, la empresa en su planeación estimaba 6 unidades de negocio
las cuales están directamente ligadas a la refinería de petróleo.

 Centro de acopio: Área destinada para el almacenamiento y comercialización de los productos

blancos obtenidos en el proceso de refinación y además garantizar a la empresa participación económica
en dicho negocio, así como asegurar utilidades para el Departamento del Meta.
 Planta de fertilizantes: Ideal para la optimización de los productos que genera la refinería y la
adecuada utilización de otros productos adicionales para satisfacer las necesidades del Departamento.
Como beneficio de la planta se estima la producción de 1000 ton/día de Urea que cubre la demanda del
producto, incluyendo el sector ganadero en el Departamento de Meta y Orinoquia.
 Planta de bases lubricantes: Esta planta permitirá que Llanopetrol participe en toda la cadena de
producción de la mayoría de productos generados en el proceso de refinación, garantizando rentabilidad,
optimización de la producción e inversión en el parque tecnológico industrial.
 Planta de asfalto: Dentro de los subproductos de la Refinería del Meta se encuentra el residuo
asfaltico, dicha terminal se utilizaría para el almacenamiento, producción y el despacho de productos
asfalticos.
 Energías alternativas (paneles solares): Con la finalidad de incrementar el desarrollo en la
generación de energía mediante el aprovechamiento de fuentes renovables y colocar a la vanguardia al
Departamento.
 Ferrocarril de los llanos: Se vio la necesidad de construir y operar una vía férrea que conecte desde
Villavicencio hasta los campos de explotación petrolera en Rubiales, con una distancia aproximada de
90km.
Con los recursos obtenidos por la empresa la ejecución de esas 6 fases del proyecto se ejecutó de la
siguiente forma:
 Refinería del Meta: Al año 2015 se pagaron $19.836.352.644 de los cuales $6.300.144.382
corresponden a regalías, siendo el 37.61%
 Paneles solares: Se han invertido $2.750.753.953 de los cuales $678.047.000 corresponden a regalías
siendo el 26.45%.
 Centro de acopio: Se ha invertido la suma de $2.195.326.771 de los cuales $793.666.600
corresponden a regalías corresponde al 36.15%.
 Fertilizantes (producción de urea): Se ha invertido la suma de $409.800.000 financiados totalmente
con recursos públicos.
 Ferrocarril: Se ha invertido la suma de $1.233.762.700 de los cuales con regalías se financiaron
$399.301.000 lo que corresponde al 32.36%.
 Lubricantes: Se han invertido $359.860.000 totalmente con recursos públicos.
 Asfaltos: Se han invertido $279.278.068 totalmente con recursos públicos.

7. Métodos de control
En la ejecución del proyecto no se tuvo métodos de control que evitaran el desfalco presupuestal al
patrimonio del Departamento del Meta y el no éxito del proyecto planteado.

8. Personas en el proyecto
 Alan Jara Urzola, Gobernador del Departamento del Meta e integrante de la Junta Directiva de
Llanopetrol.
 Luz Casasfranco Vanegas, Director del Departamento Administrativo de Planeación del Meta e
integrante de la Junta Directiva de Llanopetrol.
 Jairo Frias Carreño, Secretario de Hacienda del Departamento del Meta, Secretario Departamento
Administrativo de Planeación del Meta e integrante de la Junta Directiva de Llanopetrol.
 Ricardo Rodríguez Henao, Gerente General de Llanopetrol.

9. Principales desviaciones
 El proyecto desde sus inicios no cumplió con todos los procedimientos del Ciclo de proyectos ni
completo las fases y etapas previas como sugiere una correcta identificación, preparación y evaluación
de proyectos; pues no se presentaron estudios importantes como Estudios de mercados; Estudio legal;
estudio tecnico, estudio ambiental, estudio de riesgos y estudio financiero.
 A la fecha de radicación del mencionado proyecto, la Empresa de Petróleos del Llano – Llanopetrol,
no estaba legalmente constituida, toda vez que no existía acto administrativo que estipulara su creación
y, consecuentemente, la existencia de un gerente. Este hecho se confirma con la expedición del decreto
de creación 00185, cuya fecha de promulgación fue el 31 de mayo de 2012, es decir 20 días después de
la radicación del proyecto, por lo que el mismo carecía de toda validez jurídica.
 A pesar de lo anterior, la Gobernación expidió un concepto favorable de viabilidad técnica, económica
y financiera, sin pronunciarse de manera alguna sobre las inconsistencias evidenciadas en el proyecto, y
le giró a Llanopetrol recursos por más de $18 mil millones, de los cuales $9 mil 220 millones eran
provenientes del Sistema de Regalías y nunca se materializaron en beneficios para la población del
departamento.
 Las obras no fueron terminadas en un 100% según lo previsto en los contratos, pero sí se pagó la
totalidad del precio acordado.
 La obra, en su momento, no contaba con el permiso del plan de saneamiento y manejo de vertimientos,
así como tampoco con la planta de tratamiento de aguas residuales.
 En la ejecución de recursos de Llanopetrol para la Refinería, se han contratado actividades que no se
relacionan con este proyecto, como apoyo a la gerencia, arrendamientos, alquiler de vehículos y
adquisición de muebles, entre otros.
 Cambio en el objeto social de la empresa Llanopetrol desconociendo la normatividad vigente.

10. ¿Por qué es fracasado?

El proyecto de la refinería muestra fallas que lo hacían inviable desde el momento mismo de su
concepción. Verdad que Meta es uno de los mayores productores de crudo del país, pero no se puede
desconocer el monopolio que mantiene Ecopetrol con una infraestructura ya construida. Competir con
esta empresa no es para nada fácil.

Además, en un primer momento el proyecto planteaba la construcción de una refinería con capacidad
para refinar 10.000 barriles, pero con las modificaciones normativas que se hicieron se pasó a un
megaproyecto que muy poco tenía que ver con la industria petrolera.

Por disposición legal (Decreto 4299 de 2005) la actividad de refinación no es compatible con la de
distribución minorista y las modificaciones a la norma de creación de Llanopetrol no tuvieron en cuenta
la incompatibilidad.

Por último, el socio internacional necesario para darle los recursos y la experiencia necesarios al proyecto
no se ha concretado, lo que pone en alto riesgo los recursos invertidos hasta el momento.

11. Ajustes realizados

No se evidencian ajustes en el proyecto.

12. Conclusiones
 El desarrollo de la Refinería del Meta, no ha sido consecuente con las buenas prácticas de desarrollo
de proyectos y ha sido deficiente a nivel de pre-inversión, lo que conlleva a que no se haya reducido la
incertidumbre y el riesgo que plantean la construcción de una refinería y, por lo tanto, existe alto riesgo
de pérdida de los recursos utilizados en la elaboración de estudios avanzados que pueden estar basados
en premisas incompletas o equivocadas de la fase de Pre-inversión.
 Se suscribieron contratos sobre el supuesto de que la refinería sería rentable, algo hipotético que no
fue estudiado o demostrado y, en consecuencia, el riesgo de perder los recursos invertidos en estos
contratos y en los demás que se realicen es alto.
 Se elaboró el proyecto de manera incompleta y deficiente, con absoluta falta de planeación y
conocimiento del sector petrolero y en contravención del marco normativo que regula estos procesos.
 La no ejecución de fases sucesivas de un proyecto de manera ordenada de acuerdo a las habilitaciones
y compatibilidades técnicas, jurídicas y económicas, incluyendo el inicio del proyecto sin tener asegurada
su financiación, que a su vez derivan de una gestión fiscal ineficiente por parte de los órganos de
dirección y altos directivos administrativos.

13. Recomendaciones, cambios y mejoras

Tener claros los objetivos del proyecto: muchos proyectos fracasan porque los objetivos no están claros.
En consecuencia, es importante antes que nada establecer con claridad los objetivos.

Gestionar el proyecto: puede parecer algo muy obvio, pero hay expertos como Humberto Ramos que
señala que "en realidad, lo que ocasiona que los proyectos fracasen, es que no se gestionan...y punto". Es
importante considerar hacer una lista de las prácticas a desarrollar para administrar, supervisar, controlar
el proyecto. Y que se hagan en forma completa y metódica, recomienda el especialista.
Darle autonomía al proyecto: es importante separar el proyecto de la operación de la empresa. Se debe
asignar recursos al proyecto, de tal manera que este los maneje en forma autónoma. Lamentablemente se
suele emplear los mismos recursos de la organización, tanto los humanos como los materiales, en un
pretendido intento de optimización de recursos que finalmente va en detrimento del proyecto pues se
suele priorizar a la organización.

Identificar a los interesados y su grado de compromiso: es importante tomar acciones para comprometer
a los stakeholders que se muestren indiferentes y comprometer más a los que presentan signos de poco
grado de compromiso.

Tener una buena planificación: comenzar con establecer la misión del proyecto, es decir, por qué existe;
además de tener objetivos y metas claramente definidos. El Project Management Body of Knowledge
(PMBOK) del Project Management Institute (PMI) subraya la importancia de la planificación,
dedicándole nueve capítulos y a la gestión de proyectos.

Desarrollar un fuerte control: para saber el estado de avance del proyecto, es importante aplicar las
técnicas y herramientas adecuadas para su control. Estas existen hace más de 20 años, pero muchos
olvidan aplicarlas.

Motivar al equipo de trabajo: es importante que el jefe del proyecto asuma el liderazgo y motive a los
integrantes del equipo. Si las ideas y los objetivos están claros esto es viable.

Administrar adecuadamente los riesgos: todo proyecto tiene sus riesgos. Lo importante está en
identificarlos y gestionarlos para su mitigación.
Tener un procedimiento claro y robusto para la gestión de cambios: en el camino, el proyecto puede ser
objeto de la ejecución de cambios, los mismos que deben ser realizados en forma metódica con
procedimientos previamente establecidos en los que se analice el impacto del cambio para el proyecto.
Esto evitará que en cualquier momento el proyecto esté fuera de control.

Establecer buenos mecanismos de comunicación: es clave contar con un adecuado plan de

comunicaciones. Este debe destacar el medio a utilizar, la frecuencia de la comunicación, los
destinatarios y el procedimiento de retroalimentación (feedback).

Fuentes
 http://www.anticorrupcion.gov.co/Paginas/duros-senalamientos-la-contraloria-general-llanopetrol-
la-refineria-del-meta.aspx
 https://razonpublica.com/index.php/economia-y-sociedad/10040-llanopetrol-el-fallido-proyecto-de-
una-refiner%C3%ADa-en-los-llanos.html
 https://www.contraloria.gov.co/documents/20181/965273/AUTO+N%C2%B0++51+PRF+N%C2%
B0+2018+-+00201.pdf/38554e7b-1c51-47fa-ab8d-3b6990d5b047
 https://www.contraloria.gov.co/control-fiscal/responsabilidad-fiscal/control-fiscal/responsabilidad-
fiscal/certificado-de-antecedentes-fiscales/persona-
natural?p_p_id=101&p_p_lifecycle=0&p_p_state=maximized&p_p_mode=view&_101_struts_action=
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tle=contraloria-adelanta-2-procesos-de-responsabilidad-fiscal-por-mas-de-21-mil-millones-contra-el-
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 https://www.portafolio.co/economia/departamento-del-meta-a-punto-de-perder-29-420-millones-
por-proyecto-de-refineria-506198