El sector minero artesanal colombiano: la formalización es

una carga pesada

RESUMEN

El Ministerio de Minas y Energía (MME) en Colombia tiene el potencial de ser el ministerio

gubernamental más proactivo del mundo para enfrentar el problema de formalización de
aproximadamente 300,000 mineros artesanales colombianos, extrayendo oro, diamantes,
esmeraldas, carbón, minerales de construcción, etc. Sin embargo, actualmente, el MME ha
alcanzado la etapa básica de formalización de solo alrededor del 7% del total de las unidades
mineras registradas en el país. Junto con el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible,
las autoridades locales e incluso el Ejército (para el uso de explosivos), las regulaciones inherentes
requeridas para la formalización son muy difíciles de administrar para los mineros artesanales.
Como resultado, la producción de oro en el país alcanzó 61.8 toneladas en 2016, en la cual el
sector formal solo representó el 13% de este total, mientras que los mineros informales
produjeron el 87% del oro. Además, aparte de que el gobierno colombiano pierde impuestos que
podrían obtenerse del oro producido de manera informal, está claro que hay cantidades
importantes de oro que se están sacando ilegalmente del país de manera ilegal. En 2017, aunque
la producción de oro se redujo en un 35% hasta el total de 40.1 millones de toneladas, las
exportaciones de oro aumentaron en un 17% de 48 toneladas a 2016 a 58 toneladas en 2017, lo
que probablemente se deba a la ilegalización de minas, principalmente de organizaciones
criminales ilícitas que lavan dinero a través de las exportaciones de oro. Para aumentar la
formalización exitosa de los mineros artesanales de oro legítimos, se necesitan urgentemente
reformas importantes de la legislación, incluida la facilitación de los obstáculos necesarios para el
proceso, así como una mayor presencia en el terreno para ofrecer educación, capacitación e
inversión de capital para técnicas de procesado más limpias.

Introducción

La legislación en muchos países en desarrollo relacionados con la minería artesanal está llena de
definiciones confusas. La minería artesanal se refiere a un tipo rudimentario de minería y
procesamiento utilizado por casi 30 millones de personas en todo el mundo para extraer minerales
de minerales secundarios o primarios, mientras que la minería pequeña se refiere solo al tamaño
de la operación (Veiga, 1997). En consecuencia, una mina pequeña o grande puede operar de
manera convencional o artesanal. Una operación minera artesanal puede procesar más de 10,000
toneladas de mineral por día, lo que no debe considerarse pequeño (Veiga et al., 2014b). Por lo
general, un minero artesanal trabaja basándose en el instinto, la necesidad de alimentar a su
familia y pagar las cuentas. No hay una exploración geológica “clásica” anterior, no se han
realizado perforaciones, reservas probadas, establecimiento de tonelaje de mineral o estudios de
ingeniería. El concepto de supervivencia es constantemente la fuerza motriz de estos mineros.
"Minería informal" es otro término confuso que se encuentra en muchas legislaciones. Este es un
término amplio que abarca todas las formas de minería que operan sin protección laboral o social
(Chen, 2007). Este término generalmente se confunde con "minería ilegal", que generalmente se
identifica cuando la actividad se lleva a cabo deliberadamente sin la debida autorización emitida
por las autoridades pertinentes o por criminales que practican la actividad con el propósito de
lavar dinero. La minería informal abarca un conjunto de deficiencias en gestión ambiental,
asistencia técnica y desarrollo, acceso a la información y condiciones de trabajo aceptables
(Hentschel et al., 2002). Pocos países tienen regulaciones o definiciones claras de las actividades
que se clasifican como minería artesanal, pero casi todos relacionan el término solo con el tamaño
de la operación y no con los tipos de técnicas de extracción y procesamiento utilizadas.

Minería artesanal del oro en Colombia.

En Colombia, el 44% de los 1122 municipios del país tienen una tradición en la minería artesanal
(informal) (Serrano et al., 2015) y el 23% de ellos tiene la minería artesanal del oro. Este es el
resultado de la pobreza y la falta de oportunidades de empleo en las zonas rurales. Pantoja y
Pantoja (2016) destacaron que el 74% de la población colombiana vive en la pobreza y no hay
evidencia de que la minería convencional, a través del retorno de regalías a los municipios, esté
reduciendo la pobreza en los municipios rurales. En 2013, el empleo informal en Colombia en
todos los sectores representó el 64% de la fuerza laboral (OIT, 2014), que continúa creciendo
debido a una gran afluencia de inmigrantes informales, principalmente de Venezuela.

Según el Ministerio de Minas y Energía de Colombia (MME, 2014), la producción artesanal de oro
se produce en 261 municipios de 19 departamentos (de un total de 32 departamentos en el país,
que son equivalentes a los estados), la mayoría de ellos mediante procesos rudimentarios para
amalgamar el oro. De las 543 unidades de procesamiento de mineral investigadas por el MME,
aproximadamente el 70% no tenía sus documentos legales en orden. En Colombia, el término
minería artesanal no está contemplado en la legislación. El Código de Minería de 1988
proporcionó una definición del tipo de mina en función del volumen de material que se extrae, la
capacidad instalada para la minería y el procesamiento de minerales, así como otros aspectos
técnicos, sociales y económicos. El Decreto 2636 de 1994 definió otro tipo de minero, "mineros de
hecho", que son mineros informales que trabajan sin títulos minerales y emprenden la minería
como una actividad económica tradicional (MME, 2014). En el Código de Minería de 2001, se
eliminó la definición del tamaño de las minas, pero se amplió la definición del "barequero". En el
artículo 155, el "barequero" 1 fue de fi nido como una actividad relacionada con la minería aluvial
y coluvial no mecanizada de metales preciosos y piedras preciosas. Además, el artículo 156
requiere el registro de un "barequero" (panner) en el ayuntamiento local y la autorización del
propietario del terreno local para este tipo de actividad. El alcalde tiene la autoridad para resolver
cualquier posible conflicto entre las partes. Los informales "barequeros" deben mantener una
distancia de 300 m de los títulos minerales formales propiedad de terceros.

El Decreto 0933 de 2013 definió la minería tradicional como la que se había practicado antes de
que entrara en vigencia la Ley 685 de 2001, que incluía la extracción continua o discontinua de
depósitos minerales propiedad del Estado por parte de ciudadanos colombianos o grupos de
ciudadanos colombianos o asociaciones sin títulos minerales. , pero inscrito en el Registro Nacional
de Minería. Debido a las características socioeconómicas generalmente empobrecidas de este tipo
de minero y la ubicación de los depósitos cerca de los sitios tradicionales de la ciudad, estas
actividades típicamente constituyen la principal fuente de ingresos para las comunidades. Este
tipo de minería informal también está sujeta a los procesos de formalización mencionados en los
artículos 31 y 257 de la Ley 685 de 2001.

La falta de distinción entre la minería convencional a pequeña escala y la minería artesanal suele
ser la fuente de muchos problemas legales en la gran mayoría de los países en desarrollo, donde la
minería artesanal es un tema relevante. El método más pragmático para establecer una legislación
sólida con parámetros claros es basar la distinción y la categorización en el tamaño de la
operación. Esto permitiría al gobierno colombiano establecer sistemas de regalías diferenciadas y
esquemas de impuestos sobre la renta para las operaciones. Cuando las operaciones mineras se
definen solo por el tamaño, las definiciones de la técnica utilizada por los mineros (rudimentarios
o sofisticados) son redundantes e innecesarias. Cuanto más produce una mina, más impuestos y
regalías debe pagar.

Este sistema sugerido tiene el beneficio de eliminar la necesidad de definiciones de minería de

artesanal, tradicional, pequeño, convencional, etc. Por ejemplo, si una operación es rudimentaria,
pero extrae y procesa grandes volúmenes de material por día, el minero o la asociación de
mineros. Podría pagar tanto como una mina grande convencional, bien establecida. Esto
probablemente proporcionaría un incentivo al minero para mejorar su operación. A la inversa, si
un minero realmente utiliza procesos manuales, entonces él / ella extraería pequeñas cantidades
de material por día y, por lo tanto, pagaría poco o ningún impuesto. Esto es importante, ya que
muchos operadores de minería de oro artesanal, al saber que su recuperación de oro es baja (por
ejemplo, por debajo del 30%), simplemente aumentaría el volumen de material que procesan en
lugar de invertir en técnicas más sofisticadas para aumentar la recuperación de oro, que es más
sostenible. Además, esto simplificaría el proceso de formalización. Si un minero artesanal
(rudimentario) desea aumentar los niveles de producción, se le exigirá que realice un proceso
burocrático más elaborado que incluya capacitación en minería y procesamiento, salud y
seguridad, protección ambiental, gestión de agua y relaves, impactos sociales, etc. En
comparación, el escenario actual mantiene a un minero artesanal caracterizado
permanentemente como un "barequero", independientemente del volumen de material que
extraiga y que no ofrece ningún incentivo para cambiar su estado.

La Universidad de Córdoba (2015) propuso una clasificación específica de los tipos de minería con
el fin de realizar un inventario de los impactos ambientales asociados con las plantas de
procesamiento de oro en Colombia. Su clasificación de cuatro rangos se basa en la capacidad de
procesamiento del material extraído por unidad de tiempo y el tipo de mineral de oro (primario y
aluvial):
Para minerales primarios: 1) subsistencia, hasta 1 t / día; 2) Minería en pequeña escala, hasta 150t
/ día; 3) minería de mediana escala, hasta 300t / día y; 4) Minería a gran escala, superior a 300t /
día.

Para minerales aluviales: 1) subsistencia, hasta 550m3 / día; 2) Minería en pequeña escala, hasta
2200m3 / día; 3) Minería de mediana escala, hasta 5500m3 / día y; 4) Minería a gran escala,
superior a 5500m3 / día.

Aunque esta clasificación parece adecuada, podría mejorarse implementando una curva continua
en lugar de categorías fijas. De esta manera, la clasificación de la mina basada en el tonelaje diario
tendría una relación consistente con los impuestos aplicados a las operaciones. Actualmente, el
gobierno colombiano está considerando una revisión del glosario de minería, pero no hay
evidencia de que la definición de minería artesanal se simplifique.

Producción de oro en Colombia.

En 2013, Colombia produjo 55,75 toneladas de oro (América Economía, 2014), de las cuales los
mineros artesanales de oro fueron responsables del 72% de esta producción o aproximadamente
40 toneladas de oro (Guiza, 2013). En 2014, el sector de la minería de oro en Colombia produjo
aproximadamente 57 toneladas, mientras que en 2015 el total llegó a 59,2 millones (Boletín
Estadístico de Minas y Energía, 2012-2016). En 2016, la producción de oro fue de 61.8 millones
(MME, 2017), de los cuales el sector formal solo representó el 13%, mientras que los mineros
informales produjeron el 87% del oro (VerdadeAbierta.com, 2017).

En febrero de 2017, Carlos Cante, el ministro de Minas, declaró que solo el 18% de la producción
de oro en Colombia provenía de compañías legales (HSB Noticias, 2017). En 2017, Colombia
produjo un total de 40.1 toneladas de oro, lo que representa una disminución del 35% respecto al
año anterior (ANM, 2018). Sin embargo, aunque la producción de oro se redujo en más de 20
toneladas, el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas informó que las exportaciones
de oro en 2017 aumentaron en 10 toneladas, de 48 toneladas en 2016 a 58 toneladas en 2017
(DANE, 2018), lo que se tradujo en US $ 245 millones adicionales. Para la Asociación Minera
Colombiana (ACM), esta discrepancia entre la producción de oro y el volumen reportado se debe a
tres posibles factores: un retraso en las exportaciones; un rezago en los inventarios; y producción
ilegal (Portafolio Periódico, 2018). Aunque el ACM explicó que los retrasos en las exportaciones e
inventarios podrían basarse en una serie de razones, entre ellas la incapacidad de despachar el
producto durante el año fiscal de 2016, la retención debido a las variaciones de los precios del
mercado, la necesidad de liquidar las existencias antiguas primero, las cuestiones de
almacenamiento, fechas de venta acordadas con los compradores y acuerdos contractuales, una
discrepancia tan grande parece inverosímil por estas medidas. Por lo tanto, la explicación más
probable se debe a una combinación de la minería artesanal informal y las acciones de las
organizaciones criminales ilícitas que están involucradas en el lavado de dinero a través de las
exportaciones de oro.
Considerando que un porcentaje tan alto de oro en Colombia proviene de fuentes informales, es
importante comprender las principales características de este tipo de producción. Después de
extraer el mineral, la mayoría de los mineros artesanales llevan el material a los centros de
procesamiento, conocidos localmente como "entables", que son plantas independientes
administradas por individuos que cobran a los mineros artesanales una tarifa nominal
(generalmente US $ 5 / tonelada) por la extracción de oro de sus minerales. . El proceso principal
utilizado en los "entables" colombianos es la amalgama de todo el mineral utilizando "cocos", que
son pequeños molinos de bolas. Esta práctica representa la principal causa de pérdidas de
mercurio en el país, ya que todo el trabajo global solo recupera el 50–70% del mercurio original
que ingresa al proceso (Garcia et al., 2015; Cordy et al., 2011). Además, este proceso es
extremadamente ineficiente en términos de recuperación de oro, lo que da como resultado
rendimientos para los mineros artesanales de solo el 20-30% del oro total en los minerales. Los
centros de procesamiento mantienen los relaves contaminados con Hg como "pago" por los
servicios de amalgamación y extraen el oro residual con cianuro. A su vez, esto causa la peligrosa
formación de complejos de cianuro de mercurio en los relaves, que luego se descargan sin
tratamiento en los desagües locales (Veiga et al., 2014a). En un proyecto para el MME, la
Universidad de Córdoba (2016) identificó 1590 plantas de procesamiento de oro básico
"entables") en 261 municipios de 19 departamentos colombianos, de los cuales 243 utilizaban
tanto la amalgama como la cianuración.

En 2015, la Universidad de Córdoba determinó que había 1058 títulos de oro mineral distribuidos
en 21 departamentos, de los cuales Antioquia tenía el mayor número, con un total de 435. En
sucesión, Bolívar tenía 183 títulos, Caldas 142, Tolima 59, Santander 50 , Nariño 41, y Chocó con
40 títulos (Universidad de Córdoba, 2015).

Ha habido una discrepancia entre el número oficial de mineros artesanales de oro en Colombia
establecido por el Censo Minero de 2011 (MME. 2011) de aproximadamente 50,000, la
Universidad de Córdoba (2014) con 68,000 y el número estimado por Cordyetal (2011 ) de
alrededor de 200,000, que se basó en información no oficial de mineros y gobiernos locales. Es
importante señalar que este número más alto también fue estimado por el Secretario de Minas de
Antioquia. O cialmente, en 2014, el Departamento de Antioquia produjo casi la mitad de la región
del país (49.3%) o aproximadamente 28 toneladas (Fig. 1), seguido por Chocó con casi el 20% y
Nariño con alrededor del 9% (ANM, 2015). IntheDepartmentofAntioquia, había 1515 minas
mineras, Títulos minerales legales (12.5%). Además, se estimó que había un total de 15,000 a
30,000 mineros de oro, la mayoría de ellos ubicados en el río Cauca Inferior y en la región noreste
de Antioquia, donde el oro se ha extraído desde tiempos precoloniales (MME, 2011).
En 2014, según la Universidad de Córdoba (2015), la mayoría de la producción de oro en Colombia
provino de ocho municipios antioqueños: Segovia (4.48tonnes), El Bagre (4.44tonnes), Tarazá
(3.80tonnes), Remedios (2.88tonnes) , Caucasia (2.58tonnes), Maceo (2.42tonnes), Cáceres
(2.41tonnes) y Zaragoza (1.53tonnes). En otros departamentos, los municipios de Nóvita
(2.11tonnes) e Istmina (1.85tonnes) en el departamento de Chocó mostraron una alta producción,
mientras que el municipio de Marmato en el departamento de Caldas produjo 1.61tonnes, y Santa
Rosa Del Sur (1.43tonnes) y Simití (1.39 toneladas) fueron destacados para el departamento de
Bolívar (Fig. 1). El resto de los municipios produjeron entre 0.5 y 1 toneladas cada uno.

Proceso de formalización en Colombia.

El enfoque de formalización ha sido intentado por la mayoría de los gobiernos de los países en
desarrollo que enfrentan problemas con la minería artesanal informal. Chen (2007) sugirió que el
empleo informal comprende del 50 al 75% del empleo no agrícola en los países en desarrollo. En
Colombia, la Organización Internacional del Trabajo estimó que el empleo informal ascendió al
68% en 2009 y al 64% en 2013, que disminuyó ligeramente al 62.5% en 2009 y al 59% en 2013
cuando el sector agrícola fue retirado de los cálculos (OIT, 2014).

En las áreas metropolitanas de Colombia, la informalidad también es alta, ya que un informe

reciente del gobierno en septiembre de 2017 mostró que el empleo informal había alcanzado el
48,7% en 23 ciudades (DANE, 2017). En comparación, la Universidad de Rosario estimó que el
empleo informal en Colombia había alcanzado el 65% del empleo total en 2017 (El Colombiano,
2017). La informalidad en Colombia aparentemente está aumentando, debido a los altos niveles
de desempleo en el país (9.5%) y la migración de 25,000 venezolanos por día al país (Semana,
2017). Colombia no está preparada para esta gran migración de personas de la vecina Venezuela,
lo que se suma a un total creciente de más de 1.2 millones de venezolanos ilegales y legales que ya
están en el país (El Empleo, 2017). Además, los autores han observado personalmente a muchos
venezolanos que trabajan en la explotación minera artesanal informal en Colombia.

El aumento de la tasa de desempleo en países en desarrollo y emergentes como Colombia, así

como el fuerte precio del oro que ronda los US $ 40 / g, está impulsando a 16 millones de mineros
artesanales de oro en todo el mundo a trabajar de manera informal y buscar más depósitos de oro
(Seccatore et al., 2014). El creciente número de mineros artesanales informales en los países en
desarrollo es una consecuencia de las políticas de recursos deficientes en las zonas rurales del
mundo. Si bien los gobiernos de los países en desarrollo desean introducir la formalización del
sector minero como una forma de controlar la contaminación y obtener impuestos, esto no
funciona con los mineros artesanales que no entienden los beneficios de un título legal de minería
y las razones para pagar impuestos. Además, muchos mineros formalizados de diferentes países
latinoamericanos entrevistados en el campo creen que si tienen documentos legales, entonces
tienen el derecho de contaminar.

En Colombia, el Ministerio de Minas y Energía (MME) tiene el potencial de ser el ministerio

gubernamental más proactivo del mundo para enfrentar el problema de la formalización de
aproximadamente 300,000 mineros artesanales colombianos, que extraen oro, diamantes,
esmeraldas y carbón. , minerales de construcción, etc. Sin embargo, actualmente, el MME ha
alcanzado la etapa básica de formalización de solo alrededor del 7% del total de unidades mineras
registradas en el país. Además, como en la mayoría de los países, la formalización por parte del
MME no implica que se haya adquirido plena legalidad, ya que también deben obtenerse permisos
de otros ministerios gubernamentales como el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo
Sostenible (MADS). Según Guiza y Aristizabal (2013), el 95% de un total de 4134 Unidades de
Producción de Minería de Oro (UPM) en el país en 2011 no poseía ningún permiso ambiental.

Esta falta de integración entre MME y MADS también ha sido un problema en otros países. Por
ejemplo, en la Reserva Garimpeira do Tapajós (Reserva Minera Artesanal Tapajós) en la región
amazónica de Brasil, todos los mineros artesanales tienen licencias de minería emitidas por el
Ministerio de Minas y Energía de Brasil. Sin embargo, en 2010, como el 99.3% de ellos no tenían
los permisos ambientales adecuados, la gran mayoría simplemente ignoró la Ley 97.507 / 89 que
dice: "ningún sitio de minería artesanal puede usar mercurio (Hg) o cianuro (CN) sin un permiso
previo permitido por la autoridad ambiental. Los delitos ambientales se castigan tanto con las
multa como con las penas de prisión” (Sousa et al., 2011).

Además de la necesidad de permisos ambientales, la formalización también plantea otras

demandas para que los mineros artesanales operen legalmente. En agosto de 2013, el gobierno de
Colombia propuso la implementación de una nueva ley en la que solo los mineros artesanales con
al menos 2 años de experiencia en el sector minero serían elegibles para la legalización (El País,
2013). El Programa de Formalización de la Minería Tradicional en Colombia, que se basó en la Ley
1320 de 2010 y el Decreto 933 de 2013, estableció criterios relacionados con la legalización y la
implementación de mejores prácticas por parte de los mineros. En julio de 2013, 8125 solicitudes
de formalización fueron presentadas por el Ministerio, en el cual el 39% fue rechazado por no
seguir los procedimientos correctos, lo que resultó en la emisión de un solo título (MME, 2014).

Desafortunadamente, la mayoría de los gobiernos no suelen tener la capacidad técnica para hacer
frente a los mineros artesanales no regulados. Si bien el enfoque de formalización tiene un mérito
relativo en el trato con las operaciones mineras artesanales pequeñas, medianas y grandes, no
puede trabajar con micro-mineros ("barequeros"), que son los millones de mineros que navegan
en las orillas del río para producir unos pocos gramos de oro por día. Esta actividad suele ser
impulsada por la pobreza y la subsistencia. Por lo tanto, ¿cuál es el incentivo para que se formalice
el “barequero”? La posibilidad de que a este tipo de minero se le otorgue un título minero es casi
inexistente y existe una gran probabilidad de que la sociedad siempre los vea como ilegales y
como invasores de la tierra. De hecho, la sociedad colombiana solía llamar "ilegales" a los mineros
informales. En una sociedad donde cerca del 70% de la fuerza laboral en todos los sectores se
considera informal, es sorprendente que solo los mineros sean relegados con esta connotación de
ilegalidad.

En teoría, si bien los gobiernos creen que la formalización de los mineros artesanales es un paso
hacia una producción más limpia, la formalización es inherentemente un proceso, que no
garantiza necesariamente que se adoptarán e implementarán más técnicas de procesamiento
ambientalmente responsables. Si bien la formalización puede resultar en la propiedad de títulos
minerales, que luego proporciona capital transferible a los mineros (Siegel y Veiga, 2009), la
realidad es que hay pocas áreas disponibles en Colombia para ser delegadas a los mineros
artesanales. Por lo tanto, el primer paso es la formalización debe incluir la educación, que es
similar a tomar un curso para estudiar para obtener una licencia de conducir. Si bien un curso de
preparación para el conductor con materiales de lectura asociados puede educar y preparar a
alguien para el examen escrito, se requiere práctica práctica de manejo para tener la oportunidad
de pasar la prueba de manejo en presencia de un examinador calificado, lo que no aprobará a los
candidatos por las infracciones más pequeñas. Si la infraestructura y la preparación para la
formalización de los mineros artesanales fueran tan completas como las sucursales de vehículos
motorizados de la mayoría de los países, el Ministerio de Minas y Energía habría obtenido más
éxito a través de este proceso.

Como los títulos de minerales disponibles son escasos, una forma viable de formalizar grupos de
mineros artesanales es a través de la aprobación de subcontratos a asociaciones de mineros a
través de un tipo de coexistencia con los propietarios de títulos de minerales, lo que permite un
mayor potencial para asegurar las inversiones adecuadas para la implementación de técnicas de
procesamiento limpio y recibir los permisos ambientales necesarios para operar. Además, estas
asociaciones de mineros tendrían la capacidad de brindar educación y capacitación a sus
operadores, quienes serían considerados mineros artesanales si trabajaran independientemente.
Aunque actualmente hay 27 subcontratos que se han otorgado a corporaciones mineras para
realizar formalizaciones de mineros artesanales en sus concesiones, esto solo representa una
pequeña fracción de los cientos de miles de mineros artesanales de oro en Colombia (Rochlin y
Fernández de Soto, 2017; Rochlin, 2018). Por lo tanto, los acuerdos de coexistencia entre las
asociaciones / cooperativas mineras y los propietarios de títulos minerales son algo que los
gobiernos deben promover más, ya que proporciona un vehículo para la resolución de conflictos
en las concesiones mineras, permite inversiones en equipos más avanzados de minería y
procesamiento. y paga las pensiones y otros beneficios sociales, además de servir como un
acuerdo de participación en los beneficios entre las partes interesadas. Además, es mucho más
fácil para el gobierno poder monitorear y hacer cumplir las regulaciones con una compañía o
asociación que ya está registrada con las autoridades, en lugar de tratar de controlar a miles de
mineros artesanales no registrados distribuidos en una vasta área.

En Colombia, el "Proyecto Oro Legal", patrocinado por USAID desde 2015, ha investigado
problemas con la formalización de los mineros artesanales y ha detectado algunos cuellos de
botella. A pesar de la buena voluntad y la flexibilidad del MME, MADS ha implementado un
proceso difícil y engorroso. De acuerdo con el representante del Proyecto Legal de Oro, hay 380
pasos que debe seguir un minero informal para que su título legal sea aprobado por el MADS.
Además, no todos los mineros pueden cumplir con los requisitos legales para la formalización, ya
que algunos de ellos están extrayendo y procesando minerales dentro de los límites de los parques
nacionales u otras áreas protegidas.

Una de las principales barreras para la formalización se debe a las disputas entre los propietarios
de títulos minerales (individuos o compañías mineras) y los mineros artesanales. Aunque a
menudo los mineros artesanales son los que descubrieron los depósitos y comenzaron a trabajar
en ellos, se considera que están invadiendo la tierra, ya que no poseen los títulos de los minerales
ni los permisos necesarios para operar. En consecuencia, los títulos minerales generalmente se
asignan a un tercero que tiene la capacidad y los medios para tratar los mecanismos legales y
administrativos necesarios para registrar formalmente una propiedad, de la cual generalmente
carecen los mineros artesanales. Mientras que las compañías mineras a menudo están dispuestas
a establecer un diálogo o incluso a implementar acuerdos de coexistencia con los mineros
artesanales que trabajan en sus concesiones, muchas personas con títulos minerales nunca han
estado en el sitio y solo tienen los títulos para especular con las grandes empresas mineras
convencionales. Como se mencionó anteriormente, una estrategia de coexistencia viable entre las
empresas mineras y los mineros artesanales a través de subcontratos u otro tipo de acuerdo de
beneficio mutuo es algo que el gobierno colombiano necesita para promover y ampliar aún más,
como la falta de áreas para los artesanos. Los mineros para trabajar son uno de los principales
obstáculos para una formalización exitosa.

Otra barrera para el desarrollo de la minería y la implementación de iniciativas de formalización es

el proceso de autorización lento y difícil de manejar que actualmente existe para comprar
explosivos. En el departamento de Antioquia, se ha observado que varias operaciones mineras
formalizadas se detuvieron durante al menos 3 meses mientras esperaban la autorización del
Secretario de Minas local y del Ejército para comprar explosivos. Los mineros deben obtener estas
autorizaciones cada vez que quieran comprar explosivos ANFO (un explosivo industrial a granel
muy utilizado), además de que se les exija asistir a un curso de un día completo cada año dado por
el Ejército.

De 2009 a 2011, el Gobierno de Colombia realizó un Censo Minero a nivel nacional (MME, 2011)
en 23 Departamentos, mediante el cual se concluyó que había 14,357 Unidades de Producción
Minera (UPM), en las cuales el 63% no tenía un título de mineral y 75.7 % no tenía ningún tipo de
permiso ambiental. El tamaño de los UPM se calculó en función del número de empleados, donde
solo el 1% (208) de los UPM se consideró grande, con más de 70 empleados, mientras que
aproximadamente el 26% (3748) se clasificó como de tamaño mediano con 6– 70 empleados y el
72% (10,401) se consideraron pequeños, con hasta 5 empleados. Los pequeños y medianos UPM
contaban con 314,000 trabajadores. Aproximadamente el 47% de los UPM eran minerales de
construcción no metálicos (60% operaciones ilegales / informales), 20% de carbón (40% ilegales /
informales), 2% de esmeraldas (84% ilegales / informales) y 31% eran de oro y plata (85% de UPMs
ilegales / informales). El Censo Minero también identificó que 10 departamentos tenían más del
80% de informalidad (MME, 2011).

El Programa Colombiano de Formalización Minera, que es administrado por la Dirección de

Formalización (DF) del Ministerio de Minas y Energía (MME), tiene como objetivo fundamental la
legalización de pequeños y subsubseministas. Con el fin de lograr este objetivo, el DF trabaja con
los mineros brindan orientación sobre cómo obtener un título minero y permisos ambientales, así
como también aprender cómo trabajar en un entorno de negocios formal. Este programa funciona
dentro de dos líneas de acción. El primero se enfoca en los mineros con Unidades de Producción
Minera legales (UPM), asistiéndolos en cómo implementar prácticas de limpieza de sonido. La
segunda línea de acción se enfoca en apoyar a aquellos mineros que tradicionalmente han estado
trabajando con la minería, pero que son informales.

La actual Dirección de Formalización (DF) brindó acompañamiento y asistencia técnica integral a

1694 Unidades de Producción Minera (UPMs) en2016 y1546 UPMsin2017. En diciembre de 2017,
según el Director del DF, se había alcanzado la etapa básica de formalización para 1012 UPM, que
representa aproximadamente el 7% del total de UPM de todos los tipos de minerales en el país
(14,357 UPMs), que están totalmente2 o en camino formalizado, esto parece ser un éxito notable,
ya que en América Latina probablemente menos del 1% de las operaciones mineras artesanales se
han formalizado (Marshall y Veiga, 2017). Se identificaron y caracterizaron 10,425 UPM
adicionales, de los cuales 2020 se encuentran ahora en proceso de formalización. Todas las
unidades formalizadas reciben apoyo técnico permanente del DF, así como asistencia para obtener
crédito financiero de los bancos.

Para cumplir con la Ley 1658 de 2013, se inició un proyecto en 2016 que se centró en la
"Capacitación teórica y práctica para la reducción o eliminación del mercurio en los procesos de
bene fi ciación de oro en el territorio nacional", donde se capacitaron 14.083 "barequeros" en
Aspectos técnicos, económicos, ambientales, sociales y legales de la minería. Según el DF, este
proyecto ha logrado eliminar 28.4 millones de toneladas de mercurio por año. Las intervenciones
se llevaron a cabo en 51 plantas de bene fi cio legal o “entidades con derecho a propiedad” (con
títulos de minería y permisos ambientales), que beneficiaron a 512 pequeños mineros.

A pesar de todas las restricciones legales, la minería artesanal continúa aumentando en Colombia
y otros países en desarrollo, particularmente en áreas remotas, donde no existe la aplicación de la
ley y la mayoría de los mineros artesanales están ubicados (Hilson, 2002). En 2012, el Gobierno de
Colombia, en virtud del Decreto Nº 2235, aprobó una ley que permitía la destrucción de todo tipo
de equipos pesados, como los excavadores utilizados en operaciones mineras ilegales / informales.
La ausencia de autoridades gubernamentales en áreas mineras artesanales remotas también es
una parte importante del problema (Hilson y Vieira, 2007). Las autoridades no solo deben hacer
cumplir la ley, sino que brindan orientación a los mineros informales sobre la forma de legalizar,
así como a la difusión de información sobre mejores prácticas de extracción y procesamiento. Sin
capacitación, los mineros no saben por qué y cómo obtener títulos legales de minerales
(McDaniels et al., 2010) o cómo mejorar sus métodos de extracción de oro. Buenos ejemplos de
formalización exitosa son raros.

Conclusión y Recomendaciones

Las autoridades del país no han seguido los esfuerzos del Ministerio de Minas y Energía (MME), y
la formalización de los mineros artesanales de oro sigue avanzando lentamente. Aunque el
proceso de formalización no garantiza que los mineros operen de manera más limpia, al menos les
permite registrarse en una base de datos nacional, recibir instrucciones sobre las mejores
prácticas y tener acceso a un título mineral, que son beneficios discernibles.

Sin entrenamiento, capital y aplicación de la ley, los mineros artesanales no cambiarán sus
técnicas de contaminación. Los mineros artesanales se han resistido a cambiar sus prácticas,
basándose en la creencia de que cualquier modificación conducirá a una reducción en su
producción de oro (Hinton et al., 2003). El MME colombiano reconoce que existen deficiencias en
el cumplimiento y control de las operaciones mineras artesanales. En sus planes, han presentado
una proyección optimista de que la industria minera colombiana se formalizará totalmente en
términos de aspectos legales, sociales, económicos, técnicos, ambientales y fiscales para el año
2040 (Gobierno de Colombia, 2014). Sin embargo, esto no se puede lograr sin una fuerte presencia
gubernamental en el campo y programas adecuados de capacitación y educación para los mineros
artesanales. Hasta la fecha, rara vez se ha observado la presencia de representantes
gubernamentales en el campo que discuten problemas legales y técnicos con los mineros
artesanales.

Otro tema importante involucra la naturaleza política de las iniciativas de formalización en el

sector de la Junta General Anual (AGM), donde las agencias nacionales de ejecución responsables
de las mejoras en la industria minera terminan designando personal que tiene experiencia
inadecuada para implementar soluciones técnicas en el campo (Hilson et al., 2018). Uno de los
principales problemas para eliminar el uso de mercurio en Colombia, así como en otros países en
desarrollo con AGM, es que los gobiernos deben darse cuenta de que la formalización no garantiza
que se implementarán necesariamente técnicas de procesamiento más limpias. Una investigación
reciente realizada por los autores de 71 plantas de procesamiento de oro en pequeña escala
formalizadas en Colombia reveló que una gran mayoría aún utilizaba mercurio incluso después de
que la Ley 1658 entrara en vigencia en julio de 2018, que prohíbe el uso de mercurio en el sector
de la Junta General.

Better Gold Initiative, Partnerships for International Research and Education (PIRE), y Alliance for
Responsing Mining (ARM), que han implementado iniciativas de desarrollo de capacidades en las
comunidades de ASGM, promovieron el uso de técnicas de procesamiento sin mercurio y el
cumplimiento de las regulaciones, como así como el ensamblaje de cadenas de suministro de oro
financieras y éticas (Sippl, 2015). Si bien los resultados de algunos proyectos piloto han sido
prometedores, los enfoques regulatorios no estatales basados en el mercado son difíciles de
sostener, ya que a menudo carecen de responsabilidad y no reforman a los peores agentes y
asisten a los más necesitados (julio de 2007; Borck y Cary, 2009). En última instancia, si no está
vinculado con colaboraciones de base amplia acordadas por múltiples partes interesadas, incluidos
gobiernos, empresas, ONG y líderes comunitarios, el mercado es una herramienta ineficaz para
resolver los problemas que ayudó a crear (Lipschutz, 2005).

Sin educación y capacitación, las iniciativas de formalización no son sostenibles y solo perpetúan
métodos ineficientes de extracción y procesamiento que incluyen el uso nocivo del mercurio. La
contaminación y los problemas legales solo comenzarán a resolverse tras la implementación de un
proceso de formalización a medida que incluye la reducción del proceso burocrático, la educación,
la capacitación y la inversión de capital, así como la consulta adecuada de los mineros y sus
comunidades a priori. Para convertir a los mineros artesanales informales en mineros
responsables a pequeña escala, es necesario comprender sus motivaciones y su capacidad para
adoptar mejores prácticas, aplicar procesos alternativos y participar en otras actividades
económicas, ya que la minería claramente no es sostenible.