FINANZAS - PUBLICAS - DE - MEXICO - Conchas, E. A. (1992) - Finanzas Públicas de México. Instituto Politécnico Nacional PDF

FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO
ENRIQUE ARRIAGA CONCHAS
I N S T I T U T O P O L I T É C N I C O N A C I O N A L
— M É X I C O —
PRIMERA EDICIÓN: 1992
PRIMERA REIMPRESIÓN: 1996
SEGUNDA EDICIÓN: 2001
D. R. © 2001. INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Dirección de Publicaciones
Tresguerras 27, 06040, México, D. F.
ISBN:
Impreso en México/Printed in Mexico

A Enrique y Luis Enrique mis hijos,
a Violeta mi esposa y
a Lesvia y Simón (+)
mis padres.
AGRADECIMIENTOS
Expreso mi gratitud y amor al creador por darme la vida y

todas sus experiencias.
Mi profundo agradecimiento al licenciado Ignacio Pichardo
Pagaza, quien me apoyó en la realización de esta obra en su
primera edición y al doctor Damián Rodríguez Vázquez quien
revisó dicho material en esa ocasión.
Mi gratitud a los doctores Alberto Ortiz Gutiérrez, Salvador
Roquet Pérez (+), Jesús Armando Gutiérrez Pérez, José S.
Guajardo Chavarría y Mario Pegueros Morales, así como a los
licenciados Teodoro Sandoval Valdez y Agustín Montes de
Oca Gasca (+) de quienes recibí incontables y valiosos apo-
yos.
Asimismo, agradezco al licenciado Roberto Anguiano Equihua
de quien recibí importantes enseñanzas en materia de finanzas
públicas.
En el desarrollo de esta obra conté con la colaboración de
prestigiados estudiosos en materia fiscal y de distinguidos
servidores públicos. Estas aportaciones se manifestaron en
orientaciones, comentarios, revisión y corrección de borra-
dores, elaboración de algunas partes del texto, entre otras.
A riesgo de omitir involuntariamente algún nombre, doy
mis disculpas anticipadas, mi agradecimiento personal a Laura
9
Cedano Hernández y Thalía Lagunas Aragón por sus valiosas

orientaciones; a Guadalupe Cano García y Rafael Obregón
Castellanos por sus aportes en materia de ingresos; a H.
Wenceslao Macedo Sánchez por su participación en lo corres-
pondiente a los impuestos; y a José Zamudio Vázquez por su
intervención en materia de presupuesto y gasto.
Mi reconocimiento y gratitud a Marcela Astudillo Moya y
a Alicia Girón González, destacadas investigadoras que ela-
boraron cada una de ellas un capítulo del presente texto:
finanzas locales y deuda pública, respectivamente.
Expreso que los errores y deficiencias son de mi exclusi-
va responsabilidad.
El trabajo de captura del texto estuvo a cargo de Gloria
Benítez Pérez, el formato de captura lo realizó Gregorio
Hernández Hernández a ellos mi agradecimiento.
México, D.F., septiembre de 2001
10
PRESENTACIÓN
El presente libro se elaboró con el propósito de que sea texto

básico en la materia de finanzas públicas de la carrera de
licenciatura en economía y obra de consulta para quienes
deseen recurrir a aspectos conceptuales y descriptivos so-
bre la materia.
Su contenido es de recopilación y comprende dos aspec-
tos: el teórico y el práctico, este último se refiere a casos
que observan las finanzas públicas mexicanas.
Para diseñar su estructura se consultaron diversos progra-
mas de la materia de finanzas públicas de distintas escuelas
y facultades de economía del país, así como de otras disci-
plinas contables y administrativas tratándose de cubrir di-
chos programas.
Espero que este trabajo se constituya en un instrumento
útil y cumpla su cometido.
El autor
11 11
CAPÍTULO I
FINANZAS PÚBLICAS
CONCEPTO DE FINANZAS PÚBLICAS
El término finanzas públicas ha tenido diversas connotacio-

nes de acuerdo con las funciones que tiene el Estado. Esto
obedece principalmente a razones históricas, así como al
nivel de desarrollo de cada país y a la forma de gobierno.
Cabe citar que se utilizan como sinónimos: hacienda pública
y política fiscal.
Para Musgrave, hacienda pública trata del conjunto de problemas que

se centran en torno al proceso ingreso-gasto, al respecto, expresa que
son problemas de asignación de recursos, de distribución de renta, de
pleno empleo, de estabilidad del nivel de precios y de desarrollo. Por
lo tanto, debemos considerar nuestra tarea como una investigación de
los principios de la economía pública o, más exactamente, sobre aque-
llos aspectos de la política económica que surgen en las operaciones
del presupuesto público.1
Por su parte, Due establece que los programas de ingresos y gastos

públicos ejercen inevitablemente influencia sobre el nivel del ingreso
nacional y que, el reconocimiento de tales efectos, ha posibilitado la
realización de ajustes deliberados en los ingresos y gastos con el pro-
pósito de lograr una mayor estabilidad económica. Tales ajustes —
expresa— reciben el nombre de política fiscal.2
Hicks señala que pueden considerarse como parte integrante de la

política fiscal, todas aquellas transacciones gubernamentales llevadas a
cabo con el objetivo de apoyar la política económica general. Cita
como transacciones los ingresos y gastos, y considera en los ingresos a
15
los corrientes que comprenden los impuestos, además, hace referencia

al financiamiento proveniente del ahorro interno y del exterior, intere-
ses de créditos, rentas de inmuebles y otros edificios del gobierno,
ingresos por permisos y autorizaciones y los beneficios de las empre-
sas públicas; por el lado del gasto, cita los de carácter social y las
transferencias destinadas a favorecer industrias en concreto o a ciertas
localidades que se desee estimular especialmente.3
Somers afirma que las finanzas públicas pueden considerarse como

un elemento poderoso que repercute con fuerza en la economía, ex-
tendiendo sus efectos a todas las esferas de la producción y el consu-
mo. Considera los efectos de los gastos, impuestos, empréstitos públi-
cos y amortización.4
Eckstein establece que “las finanzas públicas son el estudio de los efectos
de los presupuestos sobre la economía y, en particular, de su influencia en
la consecución del mayor de los objetivos económicos, a saber, el desarro-
llo, la estabilidad, la equidad y la eficiencia de la economía”.5
Al hacer referencia a los presupuestos se incluyen tanto los ingresos

como los gastos, concepción que corresponde desde el punto de vista
teórico. Cabe citar que en México se identifica al presupuesto como lo
relativo a los gastos, porque los ingresos se abordan por separado en la
propia Ley de Ingresos.
Una concepción más actualizada de las finanzas públicas

dentro de las funciones que el Estado tiene actualmente, que
además de llevar a cabo las relativas a la administración de
justicia, relaciones exteriores, seguridad interna y defensa,
tiene bajo su responsabilidad la promoción y rectoría del
desarrollo económico, es la de Urquidi que dice:
“El ámbito de la política fiscal es el conjunto de medidas relativas al régi-

men tributario, al gasto público, al endeudamiento interno y externo del
Estado, y a las operaciones y la situación financiera de las entidades y los
organismos autónomos o paraestatales, por medio de las cuales se determi-
nan el monto y la distribución de la inversión y el consumo público como
16
FINANZAS PÚBLICAS
componentes del gasto nacional y se influye, directamente o indirectamen-

te, en el monto y la composición de la inversión y el consumo privado”.6
Esta concepción se ajusta más a la responsabilidad del Esta-

do en los países en vías de desarrollo. Siguiendo al mismo
autor, se citan los objetivos de la política fiscal.
Al respecto, establece que uno de los propósitos fundamentales es

crear el ahorro público suficiente para hacer frente al volumen de
inversión pública previsto, y allegarse, mediante el endeudamiento in-
terno y externo, los recursos adicionales. Otro objetivo es absorber de
la economía privada, por medios más equitativos y eficaces, los ingre-
sos necesarios para hacer frente a la provisión de los servicios públicos
que la comunidad juzgue indispensables o convenientes. Indica tam-
bién, que deben manipularse los diversos instrumentos tributarios, de
gastos, de precios y tarifas de manera que no desestimulen al sector
privado y social en la generación del ahorro interno, en la inversión y
el consumo. Además, de que puede coadyuvar al mejoramiento de la
distribución de la riqueza. Sobre el último objetivo se opina que, me-
diante el mecanismo ingreso-gasto es posible contribuir al propósito
señalado en el ingreso mediante una estructura impositiva basada, fun-
damentalmente, en los impuestos directos, que al contemplar tasas pro-
gresivas ayude a disminuir la concentración del ingreso, a través del
gasto en política social, así como de infraestructura económica se
coadyuva a la distribución.
Para que lo anterior pueda operar, en forma satisfactoria,

se hace necesario la adopción de medidas de política eco-
nómica en áreas como la monetaria, crediticia, de empleo,
de precios y tarifas, agropecuaria, industrial y salarial, entre
otras, dentro de un marco de planeación del desarrollo.
Las finanzas públicas constituyen una herramienta impor-
tante en la consecución de los objetivos y metas de la polí-
tica económica, pero si no se encuentra debidamente coor-
dinada con los demás instrumentos, no podrá participar en
forma adecuada.
17
Una vez ubicado el concepto de finanzas públicas, se

tratará su campo de acción, que significa describir la dimen-
sión del sector público, que en este caso particular, se hará
referencia a México.
ÁMBITO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS
El artículo 25 constitucional en su tercer párrafo expresa: “Al desarrollo

económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector
público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas
de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la Nación”.
Con ello se precisa que la economía mexicana está inte-

grada por los sectores antes mencionados. La descripción
del sector público se efectuará más adelante. El sector social
está compuesto por los ejidos, organizaciones de trabajado-
res, cooperativas, comunidades, empresas que pertenecen
mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en gene-
ral, a todas las formas de organización social para la produc-
ción, distribución y consumo de bienes y servicios social-
mente necesarios. El sector privado en su expresión, denota
su naturaleza.
Es de interés describir la amplitud del sector público en
México, a efecto de conocer el ámbito de aplicación de las
finanzas públicas. Al respecto, el sector público se conforma
por el sector central o sector gobierno y el paraestatal; el
primero comprende los tres ámbitos de gobierno, a saber:
federal, estatal y municipal, y el segundo se ubica en cada
uno de los niveles citados, su dimensión es de mayor a
menor, partiendo de la esfera federal.
El presente texto tiene como propósito referirse al ámbito
del gobierno federal y a su correspondiente sector paraestatal
debido a que se cuenta con mayor información, y porque
éste será tratado con amplitud en el desarrollo del trabajo.
18
FINANZAS PÚBLICAS
La Constitución Política de la República señala los compo-

nentes del sector gubernamental. Al respecto, el artículo 49
expresa que:
“El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejer-
cicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial”. En cuanto al sector
paraestatal, uno de los sustentos constitucionales es el artí-
culo 28, quinto párrafo, donde se manifiesta que: “El Estado
contará con los organismos y empresas que requiera para el
eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las
actividades de carácter prioritario, donde, de acuerdo con las
leyes, participe por sí o con los sectores social y privado”.7
Dentro del sector gobierno federal, el Poder Legislativo
se deposita en el Congreso de la Unión, el que, a su vez,
está constituido por dos cámaras: la de Diputados, integrada
por los representantes populares, y la de Senadores, confor-
mada por quienes representan a las entidades federativas.
El Poder Judicial radica en una Suprema Corte de Justicia,
un Tribunal Electoral, en tribunales colegiados y unitarios de
Circuito, en juzgados de Distrito y en un Consejo de la Judi-
catura Federal.
El Poder Ejecutivo está depositado en una sola persona
que se denomina presidente de los Estados Unidos Mexica-
nos, quien para el desempeño de sus funciones cuenta con
la administración pública federal. Ésta, de acuerdo a la Carta
Magna, es centralizada, paraestatal y está regulada por la ley
orgánica que expide el Congreso; a efecto de distribuir los
asuntos del orden administrativo de la Federación que esta-
rán a cargo de las secretarías del Estado y departamentos
administrativos, esta ley define las bases generales de crea-
ción de las entidades paraestatales y la intervención del
Ejecutivo federal en su funcionamiento.
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal expresa que la

Presidencia de la República, las secretarías de Estado, y departamentos
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administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo federal integran la

administración pública centralizada.
Para el despacho de los asuntos de orden administrativo el Poder Eje-

cutivo de la Unión contará con las siguientes dependencias:
Secretaría de Gobernación
Secretaría de Relaciones Exteriores
Secretaría de la Defensa Nacional
Secretaría de Marina
Secretaría de Seguridad Pública
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Secretaría de Desarrollo Social
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Secretaría de Energía
Secretaría de Economía
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
Secretaría de Comunicaciones y Transportes
Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo
Secretaría de Educación Pública
Secretaría de Salud
Secretaría de Trabajo y Previsión Social
Secretaría de la Reforma Agraria
Secretaría de Turismo
Consejería Jurídica del Ejecutivo federal
El sector paraestatal se integra por los organismos des-

centralizados, las empresas de participación estatal, las insti-
tuciones nacionales de crédito e instituciones nacionales de
seguros y de fianzas y los fideicomisos.
En este apartado se hará especial énfasis en describir el
sector paraestatal porque a través de éste es como se apre-
cia la presencia del Estado en la economía, mediante la
producción de bienes y servicios.
Son organismos descentralizados: las entidades creadas por
ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del
Ejecutivo federal, con personalidad jurídica y patrimonio pro-
pios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.
20
FINANZAS PÚBLICAS
Su objetivo es la realización de actividades correspondien-

tes a las áreas estratégicas o prioritarias, la prestación de un
servicio público o social y la obtención o aplicación de recur-
sos para fines de asistencia o seguridad social.8
Las empresas de participación estatal mayoritaria se constituyen con fun-

damento en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y son:
I. Las sociedades nacionales de crédito constituidas en los términos de

su legislación específica; II. Las sociedades de cualquier otra naturale-
za, incluyendo las organizaciones auxiliares nacionales de crédito; así
como las instituciones nacionales de seguros y fianzas, en que se satis-
fagan alguno o varios de los siguientes requisitos:
a) Que el Gobierno Federal o una o más entidades paraestatales,

conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios de más del
50% del capital social.
b) Que en la constitución de su capital se hagan figurar títulos repre-
sentativos de capital social de serie especial que sólo puedan ser
suscritas por el Gobierno Federal.
c) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la
mayoría de los miembros del órgano de gobierno o su equivalen-
te, o bien designar al presidente o director general, o cuando tenga
facultades para vetar los acuerdos del propio órgano de gobierno.
Se asimilan a las empresas de participación estatal mayoritaria, las so-

ciedades civiles así como las asociaciones civiles en las que la mayoría
de los asociados sean dependencias o entidades de la Administración
Pública Federal o servidores públicos federales que participen en ra-
zón de sus cargos o alguna o varias de ellas se obligan a realizar o
realicen las aportaciones económicas preponderantes.9
Los fideicomisos públicos son aquellos que el gobierno

federal o alguna de las entidades paraestatales constituyen
con el propósito de auxiliar al Ejecutivo federal en las atri-
buciones del Estado, para impulsar las áreas prioritarias del
desarrollo, que cuenten con una estructura orgánica análoga
a las otras entidades y que tengan comités técnicos.
21
En los fideicomisos constituidos por el gobierno federal,

la Secretaría de Hacienda y Crédito Público fungirá como
fideicomitente único en la administración pública centrali-
zada.10
La operación del sector paraestatal observa mecanismos
de control que se pueden ubicar en tres niveles: global,
sectorial e institucional.
El nivel global se efectúa con fundamento en la Ley Orgánica de la

Administración Pública Federal, en el artículo 50 que establece:
“Las relaciones entre el Ejecutivo federal y las entidades paraestatales,

para fines de congruencia global de la administración pública paraestatal
con el sistema nacional de planeación y con los lineamientos generales en
materia de gasto, financiamiento, control y evaluación, se llevarán a
cabo en la forma y términos que dispongan las leyes, por conducto de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Contraloría y Desarro-
llo Administrativo sin perjuicio de las atribuciones que competen a los
coordinadores de sector”.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público es la entidad normativa de

apoyo global en materia de financiamiento; esto en su concepción
amplia significa dictar las normas de recaudación y control de ingresos
que procedan de los servicios que prestan las diversas dependencias,
así como los precios y tarifas del sector paraestatal, entre otros. Esta
dependencia trata también los aspectos de política monetaria y crediticia.
Asimismo, dicta los lineamientos al sector público federal en materia

de planeación, presupuesto, contabilidad y evaluación, participa en
temas de administración, normas y lineamientos de personal, de infor-
mación estadística y geográfica, adquisiciones, almacenes, inventarios,
entre otros.
La Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo establece las

normas que regulan el funcionamiento de los instrumentos y procedi-
mientos de control de la administración pública federal, fija las bases
para la realización de auditorías; vigila el cumplimiento de las normas
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FINANZAS PÚBLICAS
de control y fiscalización; comprueba el cumplimiento de las obliga-

ciones derivadas de las disposiciones en materia de planeación,
presupuestación, ingresos, financiamiento, inversión, deuda, patrimo-
nio y fondos y valores de la propiedad o al cuidado del gobierno
federal; vigila que se cumpla con las normas y disposiciones en mate-
ria de sistemas de registro y contabilidad; contratación y pago de per-
sonal; servicios; obra pública; adquisiciones y arrendamientos; conser-
vación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de bienes muebles
e inmuebles; almacenes y demás activos y recursos materiales de la
administración pública federal, organiza y coordina el desarrollo admi-
nistrativo integral de las dependencias y entidades de la administración
pública federal, entre otros.
El segundo nivel de control corresponde a los coordinadores sectoria-

les; sobre el particular el artículo 48 de la citada Ley orgánica manifies-
ta de que a fin de que se pueda llevar a efecto la intervención, que,
conforme a las leyes, corresponde al Ejecutivo federal en la operación
en las entidades de la administración pública paraestatal, el presidente
de la República las agrupará por sectores definidos, considerando el
objeto de cada una de dichas entidades en relación con la esfera de
competencia que ésta y otras leyes le atribuyen a las secretarías de
Estado y departamentos administrativos. Dicha intervención se realiza-
rá a través de la dependencia que corresponda según el agrupamiento
que por sectores haya realizado el propio Ejecutivo, la cual fungirá
como coordinadora del sector respectivo (artículos 49).
Las funciones de coordinadores de sector están delimita-

das por la ley antes citada, para coordinar la programación y
presupuestación, conocer la operación, evaluar los resulta-
dos y participar en los órganos de gobierno de las entidades
agrupadas en el sector a su cargo, conforme a lo dispuesto
en las leyes.
Con el propósito de tener un mayor control, sobre las entida-
des que permiten la integración vertical u horizontal al interior
del grupo sectorial, la ley prevé el agrupamiento por subsectores
cuando así convenga, para facilitar su coordinación y dar con-
gruencia al funcionamiento de las citadas entidades. Con rela-
23
ción a lo anterior, se han creado consorcios o grupos conoci-

dos, como holding, que constituyen un nivel intermedio entre
el coordinador sectorial (secretaría de Estado o departamento
administrativo) y la entidad correspondiente.
El tercer nivel de control se ubica en los órganos decisorios o directi-

vos de cada entidad, de acuerdo con su particular forma de creación
legal y ordenamientos que la rijan. A partir de la expedición de la Ley
Federal de las entidades paraestatales, el control correspondiente se
reforzó por medio de los órganos de gobierno ya que se integran con
representantes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y de
otras dependencias y entidades, en la medida en que tengan relación
con el objeto de la entidad paraestatal de que se trate, todas ellas de
conformidad con su esfera de competencia y disposiciones relativas
en la materia.
También es miembro de los órganos de gobierno el comisario público,

quien es designado por la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo
Administrativo. Ésta evalúa el desempeño general y por funciones del
organismo, realiza estudios sobre la eficiencia con la que se ejerzan los
desembolsos en los rubros de gastos corrientes y de inversión, así
como en lo referente a ingresos, entre otros.
El órgano de gobierno comprende las denominaciones de junta direc-

tiva, consejo de administración, etcétera, y le corresponde dictar la
política de la empresa.
La misma ley ha otorgado a las entidades mayor autono-

mía de gestión, ya que se les dota de una organización
jurídica propia, disminuye las diversas disposiciones parti-
culares que pesaban sobre la empresa, establece las formas
de gestión adecuadas para facilitar sus relaciones con el
gobierno federal; regula aspectos corporativos internos y
precisa el régimen financiero y administrativo. En lo gene-
ral, la ley confiere una mayor capacidad de decisión a los
órganos de gobierno de las empresas a fin de fortalecerlos;
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FINANZAS PÚBLICAS
define las responsabilidades a los directivos en forma más

amplia y precisa; y apoya el papel del coordinador sectorial
y la preeminencia de los programas sectoriales.11
Los organismos descentralizados son creados por ley o
decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecuti-
vo federal, tienen personalidad jurídica y patrimonio pro-
pios. Las empresas de participación estatal mayoritaria obe-
decen su creación por disposición del Ejecutivo federal, que
al instrumentarse se constituyen en una sociedad de carácter
mercantil y son regidas por la Ley General de Sociedades
Mercantiles.
En cuanto a la desincorporación de entidades paraestatales,
ésta se realiza mediante venta, liquidación, extinción, fusión
y transferencia; sobre el particular se toman en cuenta as-
pectos de tipo financiero, operativo, comercial, administrati-
vo y legal, así como los lineamientos de política económica
referidos al sector paraestatal. En cada caso se consideran
los dictámenes emitidos por la Comisión Intersecretarial Gasto-
Financiamiento, previa identificación y propuesta de la coor-
dinadora del sector.
En el proceso participa la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,

que es la responsable de llevar a cabo la propuesta al Ejecutivo federal,
de disolución, liquidación, extinción o enajenación de la participación
paraestatal; así como de informar a la Cámara de Diputados de las
razones y criterios concretos que apoyen la desincorporación de enti-
dades paraestatales. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tam-
bién es la encargada de coordinar, supervisar y ejecutar la venta de
entidades paraestatales, previo avalúo que solicita a alguna sociedad
de crédito. A la Secretaría de la Contraloría General y Desarrollo Admi-
nistrativo, le corresponde la función de vigilar y llevar el seguimiento
de los procedimientos que están señalados en la normatividad para
efectuar las diversas etapas de desincorporación de entidades.12
25
IMPORTANCIA DEL SECTOR PARAESTATAL
La empresa pública en México ha desempeñado un papel

relevante en la conducción de la política económica guber-
namental. Por disposición constitucional, el Estado participa
en la totalidad de las ramas de petróleo y demás hidrocarbu-
ros, minerales radioactivos y generación de energía nuclear,
además conjuntamente con los sectores social y privado in-
terviene en otras áreas estratégicas a su cargo y en las acti-
vidades de carácter prioritario; como extensión de las fun-
ciones de gobierno actúa en los campos de la educación,
salud y vivienda, entre otros.
Cabe mencionar que, en el Presupuesto de Egresos de la Federación

para 1999, el monto de recursos asignados a las entidades de control
directo (13) significa el 28.5% del gasto total, esta proporción no inclu-
ye las transferencias que otorgan las dependencias a las entidades de
control indirecto, con lo que resultaría un porcentaje mayor; por su
parte, a los ramos administrativos (secretarías y otras dependencias) se
les asignó el 21.6% del presupuesto total, que comprende también los
subsidios, transferencias y las aportaciones a seguridad social en el
gasto del gobierno federal. El resto corresponde a los poderes Legisla-
tivo y Judicial; al Instituto Federal Electoral; los ramos generales entre
los que destacan las participaciones a entidades federativas y munici-
pios, deuda pública, aportaciones federales para entidades federativas
y municipios y aportaciones a seguridad social.
El sector paraestatal al demandar y ofrecer bienes y servicios desempe-

ña un papel muy importante en la economía, aspecto que se refuerza
por su peso y áreas en que participa. Este sector observó por muchos
años un crecimiento acelerado, que no fue resultado de una política
delineada, sino que, de manera coyuntural, intervino en ramas produc-
tivas que no son estratégicas ni prioritarias; así se tiene que para 1982
existía un universo de mil 155 entidades. A partir del siguiente año se
empezó a llevar a cabo el proceso de desincorporación de entidades,
al respecto se consideró que muchas habían cumplido sus objetivos
que les dieron origen, otras que duplicaban funciones y que se podían
26
FINANZAS PÚBLICAS
complementar y fusionar, y algunas que tenían mejor asignación pa-

sando a las entidades federativas donde realizan sus actividades. Hay
que señalar también como aspecto relevante en el proceso de reestruc-
turación, la difícil situación económica y de las finanzas públicas en lo
particular. Asimismo es de considerase la política económica neoliberal
que se ha instrumentado.
En diciembre de 1982, de las mil 155 entidades, 103 eran organismos
descentralizados, 759 empresas de participación estatal mayoritaria, 75
de participación estatal minoritaria y 223 fideicomisos públicos. El pro-
ceso de desincorporación de entidades o redimensionamiento, bajo
sus diferentes modalidades (venta, extinción, liquidación, transferencia
y fusión) continúa llevándose a cabo, de manera que al primero de
marzo de 1999 la administración pública federal contaba con 218 enti-
dades vigentes (75 organismos descentralizados, 121 empresas de par-
ticipación mayoritaria y 22 fideicomisos públicos) y de ellas 48 en pro-
ceso de desincorporación.13
Para efectos de seguir con el proceso de redimensionamiento del sec-

tor paraestatal, el Ejecutivo federal creó la Comisión Intersecretarial de
Desincorporación, que tiene por objeto la coordinación y supervisión
de las funciones o actividades que las dependencias y entidades de la
administración pública federal ejerzan en los procesos de
desincorporación, de las propias entidades o de enajenación de sus
activos susceptibles de ser utilizados como unidades económicas con
fines productivos.14
Forman parte de esta Comisión: la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público, que la presidirá, los titulares de las secretarías de Comercio y
Fomento Industrial, de Contraloría y Desarrollo Administrativo y del
Trabajo y Previsión Social y, en cada caso, el titular de la dependencia
coordinadora de sector en la cual se encuentre sectorizada la entidad
paraestatal a los activos de que se trate; y el subsecretario de Egresos
de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La Comisión contará
con un secretario técnico que será el titular de la Unidad de Desincor-
poración de Entidades Paraestatales de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público.
27
LA INTERVENCIÓN ESTATAL, FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL
La intervención del Estado en la economía tiene su susten-

to constitucional en los artículos 25, 26, 27 y 28, sin dejar
de reconocer que el artículo 131 y los que señalan las
facultades al Congreso de la Unión en materia económica,
constituyen parte importante en la que se apoya jurídica-
mente la acción estatal.
A continuación se analiza parte del artículo 25, que esta-
blece en su primer párrafo: “Corresponde al Estado la rectoría
del desarrollo nacional...”, al respecto Andrea Sánchez,
desglosa el contenido de los tres conceptos señalados:
Estado, rectoría y desarrollo nacional. Estado, en un sentido amplio se

identifica con país, pero no es la concepción que recoge la constitu-
ción en el artículo de referencia, tampoco debe confundirse con go-
bierno que es la parte dirigente del Estado. El Estado —dice— es la
estructura organizacional, el complejo normativo y operativo que regu-
la las conductas, es, pues, una idea de mayor amplitud que la de
gobierno y en la cual subyace, necesariamente, el mecanismo de
interrelación entre las fuerzas sociales y la configuración jurídica por
lo cual se vertebra el propio Estado. Porque el Estado abarca todos los
mecanismos de regulación jurídicamente establecidos. En cuanto a la
rectoría, implica disponer de una supremacía de decisión en lo que se
refiere al desarrollo nacional y este concepto significa el constante
mejoramiento económico, social y cultural del pueblo.15
Al respecto, el citado artículo constitucional señala que la

rectoría del Estado en el desarrollo nacional es “...para ga-
rantizar que éste sea integral, que fortalezca la soberanía de
la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fo-
mento del crecimiento económico y el empleo y una más jus-
ta distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejer-
cicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y
clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución”.
28
FINANZAS PÚBLICAS
De manera que el “Estado planeará, conducirá, coordina-

rá y orientará la actividad económica nacional, y llevará a
cabo la regulación y fomento de las actividades que demande
el interés general en el marco de libertades que otorga esta
Constitución”.16
En tal sentido, las finanzas públicas en México deben de
coadyuvar al cumplimiento de los objetivos establecidos en
el marco constitucional, actuando a través de los sectores go-
bierno y paraestatal, para incidir en el conjunto de la econo-
mía. En el sector central se manifiesta por medio de la nor-
malidad fiscal, contribuciones y demás ingresos
gubernamentales; así como mediante el gasto en infraestruc-
tura económica (presas, carreteras, etcétera) y social (educa-
ción, salud, vivienda y obras de esparcimiento). En el sector
paraestatal tiene el manejo exclusivo de las áreas estratégi-
cas que señala el artículo 28, párrafo quinto de la constitu-
ción, donde el gobierno federal mantendrá siempre la pro-
piedad y el control de los organismos que al respecto se
establezcan; así, y mediante las empresas de participación
estatal y los fideicomisos, actúa en las áreas prioritarias. Es
por medio de este sector que hace sentir su presencia en el
mercado, para regularlo, inducirlo u orientarlo.
29
NOTAS
1 Musgrave, Richard, Teoría de la hacienda pública, Edito-

rial Aguilar, 1969, p. 13.
2 Due, John Fitzgerald, y Ann F. Friedlaender, Análisis eco-

nómico de los impuestos y del sector público, Buenos Ai-
res, Argentina, Editorial Ateneo, p. 507.
3 Hicks, Úrsula K., La financiación del desarrollo, Barcelo-

na España, Editorial Labor, 1967, pp. 75-79.
4 Somers, Harold M., Finanzas públicas e ingreso nacio-

nal, Fondo de Cultura Económica, 1977, p. 15.
5 Eckstein, Otto, Finanzas públicas, Editorial Unión Tipo-

gráfica Editorial Hispano Americana, 1965, p. 2.
6 Urquidi, Víctor L., La política fiscal en el desarrollo eco-

nómico de la América Latina, Ensayos de Política Fiscal,
Fondo de Cultura Económica, 1973, p. 47.
7 Otros preceptos constitucionales que hacen referencia al

sector paraestatal son: 25, cuarto párrafo; 27, sexto y
séptimo párrafos; 28 cuarto y quinto párrafos; 73, frac-
ciones X, XVII, XXV y XXIX; 90; 93, segundo y tercer párra-
31
fos; y 123, apartado A, fracciones XII y XXIX, apartado B,

fracciones XI, XIII y XIII bis.
8 Secretaría de Gobernación. Ley Orgánica de la Adminis-

tración Pública Federal; Reformas; artículo 45. Diario Ofi-
cial del 29 de diciembre de 1976 y Reformas. Secretaría
de la Contraloría General de la Federación, Ley Federal
de las Entidades Paraestatales. Diario Oficial de la Fede-
ración del 14 de mayo de 1986.
9 Obra citada, artículo 46.
11 Secretaría de la Contraloría General de la Federación, Ley

Federal de las Entidades Paraestatales, Presentación, p. 7.
12 Pichardo Pagaza, Ignacio, El proceso de desincorporación

de entidades paraestatales. El caso de México. Secretaría
de la Contraloría General de la Federación, pp. 16-17.
13 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Unidad de Coor-

dinación Técnica y Vocero de la SHCP, Comunicado de
Prensa, 1 de marzo de 1999.
14 Secretaría de Gobernación, Acuerdo que crea la Comi-

sión Intersecretarial de Desincorporación, Diario Oficial
de la Federación del 7 de abril de 1999.
15 Andrade Sánchez, Francisco José de, La Constitución Po-

lítica de los Estados Unidos Mexicanos, comentada, Edita-
da por la Rectoría y el Instituto de Investigaciones Jurí-
dicas de la UNAM, 1985, p. 61.
16 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

artículo 25, segundo párrafo.
32
CAPÍTULO II
GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO
33
DEFINICIÓN E IMPORTANCIA DEL GASTO PÚBLICO
En el curso de la historia el gasto público ha evolucionado,

con excepción de la Edad Media en la que permaneció
prácticamente estancado. En la época del liberalismo econó-
mico, se canalizó a las funciones tradicionales de gobierno
debido a que la actividad estatal estaba muy limitada. A
partir del siglo XX y fundamentalmente después de la crisis
de 1929, se dio un crecimiento acelerado del gasto, ya que
se orientó también a satisfacer necesidades sociales y crear
infraestructura para el desarrollo. Esta tendencia observó di-
versos matices que obedecieron a la situación prevaleciente
en cada país, entre las cuales se citan el nivel de desarrollo,
los objetivos de política económica —que el Estado estable-
ce y que está estrechamente ligado a la forma de gobier-
no— y las presiones políticas de los grupos que forman
parte de la sociedad. Durante las décadas de los 80 y 90, en
la mayoría de los países, la tendencia del crecimiento del
gasto disminuyó debido a la aplicación de la política econó-
mica neoliberal.
Para tener una concepción clara del gasto público se citan algunos auto-
res como Retchkiman, quien expresa: “se usa para designar los egresos del
35
gobierno, sea municipal, estatal o nacional, se distingue de los gastos de los

individuos en que no necesita ser cubierto por quien lo eroga, ni producir
una utilidad monetaria”.1
Andrea Sánchez da una concepción más amplia del gasto público,

manifestando que “es todo gasto hecho por el Estado, sea o no realizado
mediante un acto de gobierno, para dar satisfacción a las necesidades
comunitarias”.2
Una definición semejante a la anterior es la de Rosas Figueroa y de

Santillán López, quienes coinciden en afirmar que: “en una economía
monetaria, el gasto público es la cantidad de dinero que el Estado utiliza
para el cumplimiento de sus funciones”.3
Por su parte el Glosario de Términos más Usuales en la Administración

Pública Federal define el gasto público como: el conjunto de erogaciones
que realiza el gobierno federal, estatal y municipal incluido los poderes
Legislativo, Judicial y el sector paraestatal en sus respectivos niveles en
el ejercicio de sus funciones.4
Este glosario, refiriéndose únicamente al ámbito del sector público fe-

deral, señala que el gasto público lo constituyen “erogaciones que por
concepto de gasto corriente, inversión física, inversión financiera, así
como pagos de pasivos o deuda pública, realizan el Poder Legislativo; el
Poder Judicial, la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado y
los Departamentos Administrativos; la Procuraduría General de la Repú-
blica; organismos descentralizados, las empresas de control presupuestal
directo e indirecto; los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el
Gobierno Federal; así como la intermediación financiera”.5
La definición anterior es más específica y comprende las

erogaciones del sector gobierno o sector central y del
paraestatal incluidas en el presupuesto, los apoyos financie-
ros que reciben las entidades no comprendidos en el presu-
puesto, así como los gastos de estas últimas efectuadas con
sus recursos propios.
36
Las finalidades del gasto público, de acuerdo con Rosas Figueroa y

Santillán López son: de desarrollo económico; de seguridad y protec-
ción sociales y de elevación del nivel de vida.6
En México, en relación con la finalidad de desarrollo eco-

nómico, el Estado ha canalizado no solamente recursos presu-
puestales, sino también ha establecido una serie de disposi-
ciones jurídicas tendientes a normar la estructura productiva
nacional, al respecto se puede citar la Ley de Planeación y el
Sistema Nacional de Planeación Democrática.
Para el desarrollo agropecuario el Estado ha creado insti-
tuciones como el Banco de Crédito Rural y el Fondo de Garan-
tía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura,
entre otros. En el sector industrial se cuenta con diversas
entidades como: Petróleos Mexicanos y Comisión Federal
de Electricidad.
En el sector de servicios tiene el Instituto Mexicano de la
Radio y el Servicio Postal Mexicano, por nombrar algunos.
En el aspecto de política social, respecto a seguridad y
protección, se pueden citar los institutos dependientes de la
Secretaría de Salud, como son los de Cardiología, Enferme-
dades Respiratorias, Nutrición, Neurología y Neurocirugía;
el del Seguro Social y el de Seguridad y Servicios Sociales
de los Trabajadores del Estado, y la Procuraduría Federal del
Consumidor. Con relación al nivel de vida, existe el sistema
educativo nacional, desde el nivel de preescolar hasta los
institutos de educación superior, los institutos de investiga-
ción, el Sistema de Desarrollo Integral de la Familia, el Na-
cional Monte de Piedad y el Instituto del Fondo Nacional de
la Vivienda para los Trabajadores.
De lo anterior, se puede observar la importancia del gasto
público como Adler lo señala:
37
“Las mejoras en lo relativo a los ingresos (gubernamentales), deben ser

complementadas con cambios en el patrón de los gastos públicos, si el
progreso económico ha de ir de la mano con el mejoramiento en la distri-
bución de los ingresos y con un mayor grado de justicia social. Es una
tarea de importancia primordial y de reconocida dificultad que los go-
biernos deben de enfrentar por motivos políticos, si desean evitar el desper-
dicio y la destrucción inherentes a las violentas revoluciones políticas y,
por razones humanitarias, si desean erradicar, lenta pero seguramente,
la miseria y el sufrimiento que acarrea la pobreza absoluta”.7
Por su parte, Faya Viesca afirma:
“En un sentido económico-financiero, los gastos son instrumentos y herra-

mientas de promoción y de cambio y también elementos de orientación de
la economía para la consecución de ciertas políticas previamente deter-
minadas”.8
PRESUPUESTO
Definición
Según W. F. Willoughby, Rene Stourm define el presupuesto como un

documento oficial que contiene un plan preliminarmente aprobado
por el Ejecutivo, de ingresos y gasto públicos. De esta manera lo señala
como una proyección de percepciones y egresos, dentro de un esque-
ma deliberado de fuentes y destino de recursos financieros, lo que
significa decisiones trascendentes en la acción gubernamental.9
Cabe advertir que dicha concepción comprende únicamente el aspec-

to referente a la formulación, sin considerar lo relativo a la aprobación,
facultad que corresponde al Poder Legislativo; así como también deja
de tomar en cuenta la ejecución y el control, etapas que corresponden
a las unidades administrativas gubernamentales y a la evaluación, as-
pecto que se constituye en la esfera del Poder Ejecutivo y fundamen-
talmente en la del Poder Legislativo.
Para Laufenburger, el presupuesto es un acto de previsión de gastos y

de ingresos de una colectividad para un periodo determinado, sancio-
38
nado por el Poder Legislativo, en estas condiciones se torna en un

documento jurídico que, al utilizarse como un mecanismo de
redistribución de la renta nacional, afecta sensiblemente la estructura
económica y social de un país. También es un acto político, en cuanto
a que se constituye en una emanación de la soberanía popular. En
otros términos el presupuesto es un programa de acción del gobierno
expresado en cifras y sancionado por los representantes del país.10
Gerhard Colm, según lo citan Flores Solano y Sales Gutiérrez, establece

que es “...un instrumento en la determinación, guía y control de las
actividades gubernamentales”.11
Por lo anterior, el presupuesto es un instrumento de política económi-

ca muy importante porque establece la fuente de los recursos
presupuestales y la asignación de los mismos; es decir, a cuáles miem-
bros de la colectividad se le van a sustraer parte de sus recursos mone-
tarios y sobre quiénes van a distribuirse los beneficios, es por eso que,
como lo expresa Roberto Anguiano, citando a Gerhard Colm: “el presu-
puesto constituye el centro nervioso de la economía pública”.12
De acuerdo con el Glosario de Términos más Usuales en la Administra-

ción Pública Federal, presupuesto es la: “Estimación financiera antici-
pada, generalmente anual, de los egresos e ingresos del Sector Público
Federal, necesarios para cumplir con las metas de los programas estable-
cidos. Asimismo, constituye el instrumento operativo básico que expresa
las decisiones en materia de política económica y de planeación”.13
La definición anterior, señala la anualidad del presupuesto

y conviene aclarar que en nuestro país, el término presu-
puesto es común que se identifique con el gasto —los ingre-
sos se tratan por separado en la Ley de Ingresos de la Fede-
ración—, cabe advertir que desde el punto de vista teórico,
el presupuesto comprende tanto el ingreso como el gasto.
En el mencionado glosario se expresa que el presupuesto
de egresos de la federación es el documento jurídico, conta-
ble y de política económica, aprobado por la Cámara de
Diputados del Congreso de la Unión a iniciativa del presi-
39
dente de la República; en el cual se asigna el gasto público,

de acuerdo con su naturaleza y cuantía, que deben realizar
el sector central y el paraestatal de control directo, en el
desempeño de sus funciones en un ejercicio fiscal.14
Principios presupuestarios
Con el propósito de coadyuvar al mejor manejo del proceso

presupuestario, diversos autores han establecido los princi-
pios presupuestarios.
En 1935, Sundelson, refiere Burkhead, después de haber llevado a

cabo una cuidadosa revisión de los escritos británicos contemporá-
neos y continentales sobre sistemas presupuestarios, expuso un bos-
quejo de principios cuyo propósito era el de estimular una mayor aten-
ción a la teoría presupuestaria en Estados Unidos. Estos principios eran
los siguientes:15
1. En relación entre el sistema presupuestario y las actividades fisca-

les de la unidad política:
a) Universalidad.
b) Exclusividad.
2. Tratamiento de los factores incluidos en el sistema por medio del

mecanismo presupuestario:
a) Unidad.
b) Especificación.
c) Anualidad.
d) Exactitud.
3. Formas y técnicas para la presentación del contenido del presu-

puesto:
a) Claridad.
b) Publicidad.
40
A continuación se expresará brevemente su significado.
Universalidad: requiere que el presupuesto abarque todo lo concer-

niente a la actividad financiera de un gobierno y que no haya fondos
o finanzas extra presupuestarias fuera del control presupuestario.
Exclusividad: significa que el presupuesto debe tratar sólo asuntos fi-

nancieros y no la legislación sustantiva.
Unidad: establece que el presupuesto se presente en términos genera-

les, es decir, que se expongan los ingresos y los gastos totales y no los
gastos y los ingresos netos.
Anualidad: señala que los presupuestos se presenten cada año y que

cubran únicamente el año fiscal.
Exactitud: significa que tanto los ingresos como los gastos deben esti-
marse correctamente, aunque en forma conservadora.
Claridad y la publicidad: se explican por sí solas.
Por su parte, la extinta Secretaría de Programación y Pre-

supuesto ha establecido en el Glosario para el Proceso de
Planeación 1988, los siguientes principios presupuestarios,
los cuales define como los conceptos fundamentales de vali-
dez general a los que se circunscriben las acciones del pro-
ceso presupuestario en su conjunto, y que son:
Acuciosidad: actitud a través de la cual se muestra la relación precisa

que debe existir entre la fijación de objetivos y metas y el cálculo de los
recursos necesarios para alcanzarlos.
Claridad: fundamentalmente el presupuesto debe ser claro, preciso y

conciso a fin de facilitar la gestión gubernamental y la comprensión de
la opinión pública.
41
Especificación: se relaciona con el aspecto financiero del presupuesto;

en materia de ingresos deben señalarse con precisión las fuentes que
los originan y, en el caso de los gastos, las características de los bienes
y servicios que deben adquirirse, sin caer en el excesivo detalle.
Exclusividad: el presupuesto debe contener materias programáticas y

abstenerse de incorporar cuestiones legales que dividan fondos en
determinadas actividades, al margen de los programas gubernamenta-
les que no sean inherentes al mismo.
Periodicidad: es la armonización de las características dinámicas de la

acción estatal de acuerdo con la realidad del país y con la naturaleza
misma del presupuesto, a fin de adoptar un periodo presupuestario
que no sea tan amplio que imposibilite la previsión, ni tan breve que
impida la realización de las correspondientes tareas.
Programación: el presupuesto debe considerar todos los elementos

que permitan definir y adoptar los objetivos y metas prioritarias, las
acciones y mecanismos a desarrollar para conseguirlos y los recursos
que demandan esas acciones.
Publicidad: todo presupuesto debe tener la difusión necesaria a efecto

de informar tanto al sector público como al privado de las actividades
que desarrolla el gobierno.
Unidad: el presupuesto de las entidades que conforman el sector pú-

blico debe ser formulado, aprobado, ejecutado, controlado y evalua-
do, con plena sujeción a la política presupuestaria única definida y
adoptada por la autoridad competente, de acuerdo a la ley correspon-
diente, en un solo método y expresándose uniformemente.
Universalidad: el presupuesto debe abarcar toda la actividad financie-

ra del gobierno, pero no de manera rígida que niegue todos los fondos
extra presupuestarios, sino en el sentido sustantivo de incidir sobre
todas las operaciones, de modo tal, que permitan articular los progra-
mas entre sí.
42
CLASIFICACIONES PRESUPUESTARIAS
Las clasificaciones del presupuesto en México han evolucio-

nado en la medida en que se ha incrementado y diversificado
el gasto público; esta situación reclamó un mayor control y
claridad, así como mejores elementos para su seguimiento y
evaluación. A continuación se detalla, con carácter general,
la forma en que ha variado la presentación del presupuesto.
En 1928, año en que se creó la Ley Orgánica del Presu-
puesto de Egresos, y hasta 1953, la estructura del presu-
puesto federal adoptó una clasificación que dividió los gas-
tos en seis grandes capítulos:16
1. Gastos
2. Elaboraciones
3. Construcciones
4. Adquisiciones
5. Inversiones
6. Cancelaciones de pasivo
Los capítulos se dividían en conceptos y éstos en partidas.

Los capítulos de construcciones, inversiones y cancela-
ciones de pasivo denotaban claramente la clase de eroga-
ciones; en cambio, en los restantes se incluían gastos de
diversa naturaleza. En el mismo periodo funcionó una clasi-
ficación administrativa tradicional que fue modificada a partir
de 1954.
Clasificación administrativa
La clasificación administrativa o de orden contable tiene como fin esta-

blecer un sistema de control previo y administrativo de los gastos públi-
cos, así como satisfacer las necesidades de la contabilidad de la hacien-
43
da pública federal. La clasificación por ramos y entidades presupuestales

o administrativas permite por sí sola la estadística presupuestal, base de
los estudios para determinar cuáles son los gastos indispensables para la
reorganización o establecimiento de nuevos servicios o actividades, los
costos comparativos de funciones o servicios análogos, y para lograr el
mejor empleo de los recursos del erario.17
También se puede expresar que la clasificación administrativa es una
forma de presentación del presupuesto que tiene por objeto facilitar su
manejo y control administrativo a través de la presentación de los gastos
conforme a cada una de las dependencias y entidades públicas determi-
nadas.18
Se entiende por ramo presupuestario el elemento que

identifica y clasifica el gasto público federal por entidades
administrativas del Poder Ejecutivo (secretarías, departamentos
de Estado, Presidencia de la República, Procuraduría General
de la República) poderes Legislativo y Judicial, Ramos Ge-
nerales de Gasto y organismos públicos autónomos.19
Para efectos presupuestarios los ramos se dividen en: ra-
mos administrativos que se identifican con una dependen-
cia, y ramos generales que incumben a los ramos cuya asig-
nación de recursos no corresponde al gasto directo de las
dependencias, sino que son erogaciones globales previstas
en el presupuesto, aunque su ejercicio está a cargo de éstas,
como son el pago del servicio de la deuda, participaciones
de ingresos federales, entre otros.
Esta clasificación —que también se le llama institucional—
a partir de 1954 se constituye en la presentación básica del
presupuesto; en esa fecha los gastos federales se distribuye-
ron en 22 ramos.
En 1959, el número de ramos aumentó a 24 y se presen-
taron modificaciones en la denominación de tres de éstos,
derivado de cambios en la estructura orgánica del gobierno
federal; de manera que las variaciones en el organigrama
del sector central inciden en la presentación de los ramos.
44
En 1965 se incluyen las erogaciones de 22 organismos y

empresas propiedad del gobierno federal, constituyéndose
el ramo XXV; en 1973 se someten por primera vez a control
presupuestal, a través del ramo mencionado, otras nueve
entidades. A partir de 1978 a cada entidad paraestatal se le
asigna un ramo por lo que el número de éstas equivale a
igual número de ramos.
Las variaciones que se observan en los ramos de las entidades

paraestatales, se deben básicamente a desincorporaciones que ha efec-
tuado el gobierno federal y a incorporaciones de entidades al control
presupuestal directo. Al respecto, hasta 1988 el decreto del Presupuesto
de Egresos de la Federación contempló en uno de sus artículos la
facultad del Ejecutivo federal para que se incluyan en el presupuesto
otras entidades paraestatales.20
Con posterioridad, los ramos de las entidades paraestatales sujetos a

control presupuestal también se les denomina clave programática, la
cual se conforma por cinco dígitos, los dos primeros corresponden a
la clave del sector administrativo en que se ubican y los tres dígitos
restantes identifican específicamente a la entidad de que se trata, por
ejemplo: 06750 Lotería Nacional para la Asistencia Pública; los dos
primeros dígitos identifican al sector administrativo al que pertenece la
entidad, en este caso 06 Hacienda y Crédito Público, y los tres últimos
a la entidad específica dentro de este sector. Respecto de las entidades
paraestatales no coordinadoras, sectorialmente sujetas o no a control
directo, como su nombre lo indica no se encuentran coordinadas por
una secretaría o departamento, razón por la cual sus dos primeros
dígitos son 00, como la clave 00641 Instituto Mexicano del Seguro
Social y 00770 Universidad Nacional Autónoma de México.
A partir de 1981 —por recomendación de la Cámara de

Diputados— se separa en el Presupuesto de Egresos de la
Federación, el presupuesto correspondiente al gobierno fe-
deral (administración pública centralizada) del que se le asigna
a los organismos descentralizados y empresas de participa-
ción estatal mayoritaria (administración pública paraestatal)
cuyos programas están incluidos en el presupuesto.
45
Se presentan seguidamente los ramos administrativos, ra-

mos generales y clave programática del sector central y
paraestatal de control directo, que constituyen la clasificación
administrativa o institucional.21
.I RAMO 01. PODER LEGISLATIVO
I. RAMO 03. PODER JUDICIAL
III. ENTES PÚBLICOS FEDERALES

Ramos:
22. Instituto Federal Electoral
35. Comisión Nacional de Derechos Humanos
IV. RAMOS ADMINISTRATIVOS

02. Presidencia de la República
04. Gobernación
05. Relaciones Exteriores
06. Hacienda y Crédito Público
07. Defensa Nacional
08. Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación
09. Comunicaciones y Transportes
10. Economía
11. Educación Pública
12. Salud
13. Marina
14. Trabajo y Previsión Social
15. Reforma Agraria
16. Medio Ambiente y Recursos Naturales
17. Procuraduría General de la República
18. Energía
20. Desarrollo Social
21. Turismo
27. Contraloría y Desarrollo Administrativo
31. Tribunales agrarios
46
32. Tribunal Fiscal de la Federación

36. Seguridad pública
V. RAMOS GENERALES
19. Aportaciones a Seguridad Social
23. Provisiones salariales y económicas
24. Deuda Pública
25. Previsiones y aportaciones para los Sistemas de
Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adul-
tos
28. Participaciones a entidades federativas y munici-
pios
29. Erogaciones para las operaciones y Programas de
Saneamiento Financiero
30. Adeudos de ejercicios fiscales anteriores
33. Aportaciones federales para entidades federativas
y municipios
34. Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorrado-
res y Deudores de la Banca
VI. ENTIDADES
00637 Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado
00641 Instituto Mexicano del Seguro Social
06750 Lotería Nacional para la Asistencia Pública
09120 Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Ser-
vicios Conexos
18164 Comisión Federal de Electricidad
18500 Luz y Fuerza del Centro
Petróleos Mexicanos Consolidado

18572 Petróleos Mexicanos
18575 PEMEX Exploración y Producción
18576 PEMEX Refinación
18577 PEMEX Gas y Petroquímica Básica
PEMEX Petroquímica Consolidado
47
18578 Petroquímica Corporativo

18579 Petroquímica Camargo, S.A. de C.V.
18580 Petroquímica Cangrejera, S.A. de C.V
18581 Petroquímica Cosoleacaque, S.A. de C.V.
18582 Petroquímica Escolín, S.A. de C.V.
18584 Petroquímica Tula, S.A. de C.V.
18585 Petroquímica Pajaritos, S.A. de C.V.
CLASIFICACIÓN FUNCIONAL
Esta clasificación agrupa los gastos por función y subfunción

de acuerdo con los propósitos a que están destinados. Su
objetivo es presentar una descripción que permita informar
sobre la naturaleza de los servicios gubernamentales y la
proporción de los gastos públicos que se destinen a cada
tipo de servicio.
La clasificación funcional engloba datos presupuestarios para indicar

la parte de los gastos oficiales dedicados a cada servicio público. La
información presupuestaria resumida en esa forma es más asequible y
útil para el público en general. En los procesos presupuestarios guber-
namentales, resulta de suma utilidad para formular, revisar y ejecutar
los objetivos generales, y es de interés primordial para su revisión por
altos funcionarios de los poderes Legislativo y Ejecutivo.22
Seguidamente se expone la evolución de la clasificación, la

cual se incorporó en el Presupuesto de Egresos de la Federa-
ción en 1954. Desde ese año y hasta 1979 estuvo vigente una
clasificación que se integraba por grupos que a su vez se
subdividía en una serie de subgrupos. En 1976 esta clasifica-
ción dejó de utilizarse en la presentación analítica de claves
de cada ramo y en su respectivo resumen; de 1977 a 1979
sólo se presentó en forma resumida en la Exposición de Moti-
vos del Presupuesto de Egresos de la Federación.
48
A continuación se describen los grupos, vigentes en 1976.23
Fomento económico
10 Comunicaciones y transportes
20 Fomento y conservación de recursos naturales reno-
vables
30 Fomento, promoción y reglamentación industrial y
comercial
Inversión y protección sociales
40 Servicios educativos culturales

50 Salubridad, servicios asistenciales y hospitalarios
60 Bienestar y seguridad social
70 Ejército, armada y servicios militares
80 Administración general
90 Deuda pública
Para mostrar la integración de los grupos, se presenta

como ejemplo el grupo 10, Comunicaciones y transportes:
10 Comunicaciones y transportes
11 Carreteras
12 Ferrocarriles
13 Obras marítimas
14 Aeropuertos y servicios de navegación aérea
15 Correos
16 Teléfonos
17 Telecomunicaciones
18 Servicios generales
La clasificación funcional adoptada a partir de 1980, toma

de base cuatro grandes grupos que corresponden al univer-
49
so de acciones que lleva a cabo el sector público federal:

actividades públicas centrales, de orientación general de la
economía, de orientación sectorial de la economía, y de
servicios sociales y urbanos.
Estos grupos se clasifican en funciones y cada uno se
divide en subfunciones. En México se utiliza la clasificación
funcional en forma combinada con la clasificación de presu-
puesto por programas. De acuerdo con el Catálogo de Acti-
vidades del Sector Público Federal 1988, a continuación se
desglosan los cuatro grupos funcionales:
Grupo I. Actividades públicas centrales
Comprende el conjunto de actividades indispensables para

la existencia del Estado organizado, pues dependen de éstas
el cumplimiento de las garantías individuales; el manejo de
la política interior del país y la salvaguarda de la integridad
nacional. Por su importancia y carácter, la Constitución Polí-
tica de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley Orgánica de
la Administración Pública Federal, atribuyen su ejecución
como competencia exclusiva a los tres poderes de la Unión.
De esta forma se agrupan actividades legislativas, judiciales
y de seguridad pública, de gobernación del país, de repre-
sentación de los intereses nacionales con el exterior y de
defensa de la soberanía y seguridad del territorio nacional.
Grupo II. Orientación general de la economía
Abarca el conjunto de actividades que se efectúan para for-

mular la planeación nacional, económica y social; normar,
coordinar, orientar, vigilar y evaluar, en el marco del plan
nacional, las políticas que inciden en la evolución y ubica-
ción especial de las actividades económicas y sociales del
50
país, obtener y ordenar la información económica, social,

demográfica y de los recursos físicos del país; así como
formular la política tributaria, crediticia y monetaria; progra-
mar, presupuestar y evaluar el empleo de los recursos del
sector público federal.
Grupo III. Orientación sectorial de la economía
Engloba el conjunto de actividades que se realizan para pla-

near, normar, orientar, vigilar, evaluar, formular y poner en
práctica las políticas que inciden directamente en un sector
económico, con excepción de las tributarias, monetarias, de
gasto público y de ordenación territorial. Además, incluye las
actividades que se orienten hacia la prestación de servicios y
a su programación y evaluación, cuando son realizadas por
entidades que consisten en vigilar, conservar y administrar los
bienes de propiedad originaria y los que constituyen recursos
naturales no renovables y para usos agrícolas y forestales.
Grupo IV. Servicios sociales y urbanos
Alcanza el conjunto de actividades que se efectúan para pla-

near la oferta de servicios urbanos, educativos, culturales, de
recreación, apoyo al deporte, de salud y de asistencia y segu-
ridad social; de preservación y protección de la ecología y
del medio ambiente, así como aquellas que tienen como fina-
lidad programar, normar, orientar, vigilar, evaluar y formular
las políticas que inciden directamente en la prestación de
estos servicios, incluye también la prestación de los mismos
por entidades paraestatales. Asimismo agrupa las actividades
que consisten en la administración de la posesión de los mo-
numentos, paseos, parques públicos y los inmuebles propie-
dad federal destinados a los servicios públicos.
51
Respecto a la integración de los grupos, se enuncian las

funciones de cada uno de ellos.
Clasificación funcional.24
.I Actividades públicas centrales

01 Administración general
02 Justicia y seguridad pública
03 Defensa y seguridad nacional
I. Orientación general de la economía

04 Planeación económica y social
05 Política financiera, fiscal y crediticia
III. Orientación sectorial de la economía

06 Fomento y reglamentación agropecuaria, forestal
y agraria
07 Producción agropecuaria y forestal
08 Fomento y reglamentación de la pesca
09 Explotación y reproducción pesquera
10 Planeación y control de la industrial paraestatal
11 Energéticos y explotación de recursos no renova-
bles
12 Producción manufacturera
13 Fomento y reglamentación de las comunicaciones
y transportes
14 Prestación de los servicios de transportes y comu-
nicaciones
15 Fomento y reglamentación de la industria y del
comercio
16 Regulación del mercado
17 Fomento y reglamentación del turismo
18 Operación turística.
52
19 Fomento y regulación de la ciencia y la tecnología

20 Actividades científicas y tecnológicas
21 Servicios financieros, intermediación financiera no
bancaria
22 Promoción del empleo y bienestar del trabajador
23 Otros servicios prestados por entidades paraesta-
tales
IV. Servicios sociales y urbanos

24 Salud
25 Seguridad social
26 Asentamientos humanos
27 Fomento de la educación
28 Difusión cultural, recreación y deporte
Otros.
De la implantación de la clasificación funcional desde 1980

a 1988 no se han registrado cambios significativos en los
grupos funcionales, ni en la conceptualización de las funcio-
nes y subfunciones.
A partir de 1989, se modifica la clasificación funcional porque se ob-

servó que la anterior obedecía a un enfoque jurídico administrativo
que cumplía con la perspectiva de ordenador convencional, sin utili-
dad para la programación sectorial y global ni con la articulación con
la política económica; en consecuencia, se trata de efectuar la progra-
mación-presupuestación del sector público federal vinculada a las orien-
taciones de la política económica y social a las previsiones de la
planeación; así como facilitar la consolidación de los registros de la
contabilidad gubernamental articulada con las cuentas nacionales, como
elementos fundamentales.25
Por lo anterior se tienen cambios en la clasificación fun-

cional y en la apertura programática, tanto en su número
como en la denominación; considerando las experiencias de
53
varios años y a efecto de que no se observen año con año,

variaciones en la clasificación programática.
Derivado del Sistema de Cuentas Nacionales la clasifica-
ción funcional se ordena por tipo de actividad, agrupada en
seis funciones que representan la agregación máxima de las
actividades y recursos de la administración pública federal,
estratificadas de la siguiente manera:26
1. Administración gubernamental
2. Política y planeación económica
3. Fomento y regulación
4. Asistencia social
5. Infraestructura
6. Producción
01. Administración gubernamental comprende las acciones

relacionadas con la administración de los recursos del sector
público federal, administración pública, defensa y poderes.
02. Política y planeación económica y social: incluye accio-
nes de planeación del sector público federal en los niveles
global, sectorial y regional.
03. Fomento y regulación, abarca las acciones relacionadas
con la aplicación los instrumentos de política económica,
administrativa y legal.
04. Asistencia social, se refiere a las acciones relacionadas
con la prestación de servicios sociales.
05. Infraestructura, trata de las acciones relacionadas con el
desarrollo de la infraestructura productiva y social.
06. Producción, son las acciones relacionadas con la produc-
ción de bienes y servicios ofrecidos al mercado interno y
externo.
Las funciones requieren de una adecuada desagregación y

de acuerdo a la técnica de presupuesto por programa, se
54
identificaron áreas de actividad específica para cada uno de

los grupos (funciones) señaladas, dando lugar a 27 subfunciones.
Cabe citar, como ya se mencionó, que la clasificación funcio-
nal se integra a la del presupuesto por programas.
Las funciones se componen de la siguiente manera:
Función/Subfunción:
01. Administración gubernamental

Dirección y apoyo administrativo
02. Política y planeación económica y social
Económico
Social
Ecológica
03. Fomento y regulación

Gobierno, justicia y defensa
Economía
Social
Ecología
04. Asistencia social

Servicios educativos
Servicios médicos
Servicios culturales, recreación y deporte
Asistencia y seguridad social
05. Infraestructura
Construcción hidráulica y de saneamiento
Transporte
Electricidad y comunicaciones
Edificios
55
Petróleos y petroquímica
Otras construcciones
06. Producción
Agropecuaria, silvícola y pesquera
Minería
Manufactura
Servicios de construcción
Electricidad
Comercio, restaurantes y hoteles
Transporte, almacenamiento y comunicaciones
Servicios financieros, seguros y bienes inmuebles
Servicios comunales, sociales y personales
La clasificación funcional, ligada a la del presupuesto por

programas comprendió a partir de 1997, con el inicio de la
reforma al sistema presupuestario, innovaciones que se ob-
servarán en el apartado relativo a la Nueva Estructura
Programática.
Clasificación económica
La clasificación económica se utiliza para conocer el efecto del gasto

público en la actividad económica del país, y está constituida con base
en los capítulos del presupuesto y, según la naturaleza de la erogación,
por gastos corrientes o de capital, sufragados directamente por el go-
bierno federal, y transferencias de ambos a otros sectores públicos y
privados.27
Esta clasificación es un “elemento de programación presu-

puestaria que permite identificar cada renglón de gasto, se-
gún su naturaleza económica, corriente o de capital; los gas-
tos corrientes no aumentan los activos del Estado, mientras
56
que los gastos de capital son aquellos que incrementan la ca-

pacidad de producción, como la inversión física directa y las
inversiones financieras propiamente dichas. Esta distribución
permite medir la influencia que ejerce el gasto público en la
economía”.28
La clasificación se incorporó en 1956 y los capítulos que
indican la naturaleza del gasto en corriente y de capital han
tenido algunas modificaciones, como se observará en la cla-
sificación por objeto del gasto. La presentación de la clasifi-
cación económica se tiene a continuación:29
Gasto corriente
De administración
Servicios personales
Materiales y suministros
Servicios generales
Otras erogaciones
Servicios de la deuda
Interés
Comisiones
Gastos
Costos por coberturas
Gasto de capital
Inversión física
Bienes muebles e inmuebles
Obras públicas
Otras erogaciones
Inversión financiera
57
Ayudas, subsidios y transferencias
Gasto corriente
Cuotas al ISSSTE
Estatutarias
Intereses
Otros gastos corrientes
Apoyo financiero a estados y municipios
Ayuda a los sectores social y privado
Gasto de capital
Estatutarias
Pago de pasivo
Otros gastos de capital
Inversión física
Inversión financiera
Apoyo financiero a estados y municipios
Ayudas a los sectores social y privado
Clasificación por objeto del gasto
La clasificación por objeto del gasto es un listado que ordena e identi-

fica en forma genérica, homogénea y coherente a nivel de grupos
agregados en capítulos, conceptos y partidas, la demanda guberna-
mental de recursos: humanos, materiales, tecnológicos y financieros,
provenientes tanto del país como del exterior; facilita la operación del
presupuesto y precisa la composición de los gastos necesarios para el
cumplimiento de las actividades programadas, previstas en el Presu-
puesto de Egresos de la Federación.30
Es aquella que identifica los diversos bienes y servicios

que las distintas dependencias y entidades públicas necesi-
tan adquirir para funcionar, tales como servicios personales,
arrendamiento de edificios, adquisición de escritorios, tinta,
58
papel y demás materiales necesarios para la operación, ad-

quisición de inmuebles, pago de intereses, etcétera.31
Por lo tanto, debe entenderse que a esta clasificación no
le compete establecer diferencia en cuanto a la naturaleza
corriente o de capital de los objetos de gasto que constitu-
yen la demanda gubernamental. Establecer esta separación,
es función de la clasificación económica.
La clasificación por objeto del gasto, proporciona a la económica el

ordenamiento coherente y homogéneo de los bienes y servicios que
ésta tendrá que definir de acuerdo a la naturaleza económica de los
mismos, en corrientes y de capital. De esta forma, la clasificación por
objeto del gasto le facilita cumplir con su función.
El documento clasificación por objeto del gasto, citado en

el párrafo anterior establece que:
Capítulos. Son conjuntos homogéneos y ordenados de los bienes y

servicios que el gobierno federal adquiere para la consecución de sus
objetivos y metas. Este nivel de agregación es más genérico y sirve para
realizar el análisis de la planificación.
Conceptos. Constituyen subconjuntos homogéneos, ordenados, producto
de la desagregación de los bienes y servicios, contemplados en cada
capítulo; para la identificación de los recursos y su relación con los
objetivos y metas programadas.
Partidas. Son elementos que describen a los bienes o servicios de un
mismo género, requeridos para la consecución de los programas y
metas autorizadas, cuyo nivel de agregación permite su cuantificación
monetaria y contable.32
De los objetivos que se atribuyen a esta clasificación, con-

viene destacar lo siguiente:
Medir los agregados del gasto público, a efecto de facilitar
la planeación e instrumentación de las decisiones de políti-
ca económica y, en particular, de la política presupuestal.
59
Identificar, de manera homogénea, a través de los concep-

tos de gasto, los recursos humanos, materiales, tecnológicos y
financieros necesarios para alcanzar los objetivos y las metas
que se establezcan en la programación del presupuesto.
Facilitar la cuantificación financiera y contable, por parti-
da de gasto, de los bienes y servicios que el gobierno fede-
ral adquiere, para la presupuestación, ejercicio, control y
evaluación del gasto público.
Establecer claridad y homogeneidad al ejercicio del gasto
público; proporcionar agilidad en su aplicación y, dotar de
mayores elementos de información para el análisis presu-
puestario, financiero y económico.33
Para ilustrar los capítulos que integran la clasificación por
objeto del gasto, a continuación se muestra la relación co-
rrespondiente:
1000 Servicios personales

2000 Materiales y suministros
3000 Servicios generales.
4000 Ayudas, subsidios y transferencias
5000 Bienes muebles e inmuebles
6000 Obras públicas
7000 Inversiones financieras y otras erogaciones
8000 Participaciones de ingresos federales
9000 Deuda pública
Los capítulos 1000, 2000 y 3000 —relativos a los servi-

cios personales, materiales y suministros, y servicios gene-
rales, respectivamente— serán de naturaleza corriente cuando
se utilicen para el funcionamiento permanente y regular de
las dependencias y entidades de la administración pública
federal; y se consideran como de capital cuando se incorpo-
ren a obras públicas por administración directa, toda vez
que implica la ampliación de la capacidad instalada de ope-
60
ración o productiva. En este sentido los capítulos menciona-

dos tienen una naturaleza bivalente según el destino de su
aplicación, aunque en la mayoría de los casos resulta dentro
del gasto corriente.
A diferencia de los capítulos ya señalados, pueden distin-
guirse otros, cuya naturaleza es invariablemente de capital,
siendo ellos: bienes muebles e inmuebles (capítulo 5000) y
obras públicas (capítulo 6000).
Ayudas, subsidios y transferencias (capítulo 4000) tiene
tanto gastos corrientes como de capital, así los conceptos
ayudas (4100) subsidios (4200) y transferencias para el pago
de intereses, comisiones y gastos (4400) serán siempre de
naturaleza corriente, excepto la partida subsidios para inver-
sión (4205). En tanto que los conceptos transferencias para
inversión financiera (4500) y transferencias para amortiza-
ción de pasivos (4600) serán de capital. En el caso de los
conceptos transferencias para apoyo de programas (4300) y
apoyo a estados y municipios (4700) la naturaleza económica
se precisa conforme al destino utilizado en el presupuesto.
El capítulo inversión financiera y otras erogaciones, su
ejercicio requiere aprobación de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público para cumplir con los objetivos de fomento y
regulación crediticia y monetaria, así como para atender los
requerimientos por situaciones de emergencia o contingen-
cia del país. La inversión financiera será siempre gasto de
capital.
Participaciones de ingresos federales (capítulo 8000) no
es posible asignarle objeto de gasto y naturaleza económica,
ya que sus características ligadas a los ingresos federales,
como un porcentaje participable que corresponde a los esta-
dos y municipios lo determinan las disposiciones fiscales.
En el capítulo de deuda pública se considera gasto de
capital a la amortización, gasto corriente a los intereses y
61
comisiones y gastos de la deuda. Por su parte los Adeudos

de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS), pueden ser de gas-
to corriente y de gasto de capital, según los bienes y servi-
cios específicos por los cuales se generen dichos adeudos.
A su vez, los capítulos se subdividen en conceptos y
éstos en partidas específicas. A efecto de ilustrar la integra-
ción de los capítulos en conceptos se utiliza, a manera de
ejemplo el capítulo 2000.
2000 Materiales y suministros

2100 Materiales útiles de administración
2200 Alimentos y utensilios
2300 Materias primas y materiales de producción
2400 Materiales y artículos de construcción
2500 Productos químicos, farmacéuticos y de labora-
torio
2600 Combustibles, lubricantes y aditivos
2700 Vestuario, blancos, prendas de protección y ar-
tículos deportivos
2800 Materiales explosivos y de seguridad pública
2900 Mercancías diversas
Esta clasificación se introdujo en 1965, y es la que signifi-

ca la distribución del presupuesto en el analítico de claves.
Clasificación económica en cuenta doble
Es el agrupamiento de ingresos y gastos públicos presenta-

dos en forma comparativa en los rubros más generales con
base en la clasificación económica.34
Separa los gastos corrientes de los gastos de capital, y al
efecto, dentro de los primeros incluye los servicios persona-
62
les, los materiales y suministros, los servicios generales y

otras erogaciones que constituyen el costo directo de admi-
nistración, también se citan los gastos por servicios de la deu-
da que son los intereses y comisiones de la deuda pública,
gastos y costos por cobertura; los apoyos financieros; las ayu-
das, subsidios y transferencias, así como las erogaciones deri-
vadas de ingresos por cuenta de terceros, que corresponden
al sector paraestatal. Todos estos gastos tienen la característi-
ca de que no significan aumentos en los activos del Estado.
En de la cuenta de capital se incluye a la inversión física,
que comprende esencialmente bienes muebles e inmuebles
y obras públicas y la inversión financiera que incluye las
inversiones financieras propiamente dichas al sector paraestatal,
otras inversiones y erogaciones recuperables, para el caso de
las entidades; así como los subsidios y transferencias de capi-
tal. Es decir, que se trata de todos los gastos que se traducen
en aumentos de los activos del Estado o de la Nación.
Se excluyen de los rubros de gasto corriente y de capital
aunque forman parte de la clasificación económica; las parti-
cipaciones a estados y municipios y la amortización de la
deuda. La clasificación en cuenta doble se utiliza en la Expo-
sición de Motivos del Presupuesto como resumen y en la
Cuenta Pública Federal y permite conocer el ahorro en cuenta
corriente y el déficit en cuenta de capital, así como los resulta-
dos presupuestarios.
Clasificación sectorial
Forma de presentación de la estructura del gasto público de acuerdo

con el propósito para el que se realicen las transacciones de los secto-
res económicos. Usualmente se utiliza para medir la asignación de
recursos por parte del gobierno destinada a promover diversas activi-
dades y objetivos en el país, de acuerdo con los sectores productivos
que integran la economía.35
63
Existen dos clasificaciones sectoriales: la administrativa y la económi-

ca; la primera, tiene por objeto medir el impacto económico sectorial
del gasto ejercido por cada entidad de la administración pública; es un
esquema de análisis que entrecruza las clasificaciones sectorial y ad-
ministrativa y muestra la cantidad de recursos que ejercerá cada enti-
dad, así como su impacto sectorial. La segunda, permite conocer el
destino sectorial del gasto corriente y de capital y medir su impacto en
la actividad económica.
La clasificación se incorporó en 1974 y comprendía seis

sectores; de ese año hasta 1997 el número de sectores ha
variado; en este último ejercicio fiscal los sectores que com-
prenden dicha clasificación son nueve, a saber:36
Clasificación sectorial económica del gasto

Total gasto programable
Desarrollo agropecuario y recursos naturales
Medio ambiente
Desarrollo social
Educación
Salud y seguridad social
Laboral
Desarrollo regional y urbano
Abasto social y nutrición
Comunicaciones y transportes
Energético
Gobierno
Seguridad nacional
Procuraduría de justicia
Administración y servicios
PRESUPUESTO POR PROGRAMAS
El presupuesto tradicional se puede caracterizar en un docu-

mento compuesto de claves con su asignación mensual y
64
anual; es una relación detallada de las adquisiciones del

gobierno federal, por su misma naturaleza no hace énfasis
en lo que el gobierno realiza con los fondos disponibles; en
otras palabras, carece de metas, por lo tanto es un instru-
mento que no coadyuva al establecimiento de la planeación
al no permitir la coordinación del presupuesto con el plan y
los programas de largo y mediano plazo.
De esa manera no accede a la evaluación y el estableci-
miento de medidas correctivas, ya que se carece del control
de los resultados; el presupuesto tradicional sólo permite el
control contable jurídico. No favorece la consecución de la
modernización administrativa porque diluye la responsabili-
dad del servidor público, lo que permite duplicidad de fun-
ciones y/o falta de cumplimiento de ellas. En tales circuns-
tancias, el presupuesto resultaba un documento muy amplio
y con escasa información.
Por lo anterior, el Ejecutivo federal tomó la decisión de
implantar a partir de 1976 en el sector público federal, el
presupuesto por programas. En ese año fue denominado
Presupuesto con Orientación Programática, y a partir de 1977
se llama Presupuesto Programático. El presupuesto tradicio-
nal cumplió su función y se enriqueció en la medida en que
se le incorporaron diversas clasificaciones, hasta llegar a la
introducción del presupuesto por programas, lo que en años
anteriores no había sido posible debido a la ausencia de
ciertas condiciones: actitud mental favorable a su implanta-
ción, adecuación en la estructura de los órganos guberna-
mentales, técnica contable asequible, personal básico capa-
citado, etcétera.
El presupuesto por programas es una técnica elaborada y
recomendada por la Comisión Económica para América Lati-
na y el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica
y Social.
65
Esta clasificación agrupa los gastos según los programas a

realizar y las metas concretas que deben cumplirse para
ejecutar los programas. El objetivo de esta clasificación es
vincular los gastos hechos con los resultados que se espe-
ran, expresados en unidades físicas.
La División Fiscal de Naciones Unidas define el presu-
puesto por programas como:
“Un sistema en que presta particular atención a las cosas que un gobierno
realiza, más bien que a las cosas que adquiere. Las cosas que un gobierno
adquiere tales como servicios personales, provisiones, equipos, medios de
transporte, etcétera, no son, naturalmente, sino los medios que emplea
para el cumplimiento de sus funciones que pueden ser carreteras, escuelas,
tierras mejoradas, casos tramitados o aprobados, permisos expedidos, in-
formes preparados, etcétera. Lo que no queda claro, entre las cosas que el
gobierno adquiere y las cosas que realiza”.37
El Manual de Presupuesto por Programas y Actividades,

preparado por la Subdirección Fiscal y Financiera del Depar-
tamento de Asuntos Sociales de Naciones Unidas sostiene,
como complemento del concepto anterior, que el presupues-
to por programas y actividades se desarrolla y se presenta a
base del trabajo que deba ejecutarse atendiendo a objetivos
específicos y de los costos de ejecución de dicho trabajo. Por
otra parte, el trabajo propuesto, su objetivo y costos conexos,
se elaboran en función de metas a largo plazo, como son las
consignadas en los planes de desarrollo económico.38
El presupuesto por programas y actividades también se
puede definir como el elemento de la programación presu-
puestaria que permite agrupar los gastos según los progra-
mas a realizar y las actividades concretas que deben cum-
plirse para ejecutar los programas. Su objetivo es vincular
los gastos con los resultados que se espera lograr, expresa-
do en unidades físicas.39
66
Las categorías programáticas se definen a continuación:40
Función. Es un propósito directo establecido por los órganos políticos

que debe cumplir el gobierno a través de la prestación de servicios
públicos determinados y de la producción de ciertos bienes, destina-
dos a satisfacer las necesidades de la comunidad. Estos propósitos
pueden referirse a la educación, la salud pública, la defensa, el fomen-
to económico, etcétera.
Programas de funcionamiento o de operación. Se estima conveniente

establecer un conjunto de normas tendientes a unificar la elaboración
y la presentación de los programas específicos de funcionamiento u
operación. Para lograr esta uniformidad es indispensable definir con
precisión qué se entiende por programas de funcionamiento y cuáles
son sus elementos.
Programa. Se entiende por programa un instrumento destinado a cum-

plir las funciones del Estado, por el cual establecen objetivos o metas,
cuantificables o no (en términos de un resultado final) que se cumpli-
rán a través de la integración de un conjunto de esfuerzos con recur-
sos humanos, materiales y financieros a él asignado, con un costo
global determinado y cuya ejecución queda en principio a cargo de
una unidad administrativa de alto nivel dentro del gobierno. Por ejem-
plo, la función educación se puede subdividir en programas de educa-
ción primaria, educación superior, etcétera. Según el caso, cada uno de
los programas podría dividirse en distintos subprogramas.
Subprograma. Se denomina subprograma a una división de ciertos

programas complejos, destinada a facilitar la ejecución en un campo
específico, en virtud del cual se fijan metas parciales que se cumplirán
mediante acciones concretas que realizan determinadas unidades de
operación, con los recursos humanos, materiales y financieros asigna-
dos, y con un determinado costo. Por ejemplo, dentro del programa
de educación media se pueden establecer los subprogramas de ense-
ñanza secundaria común, enseñanza vocacional, enseñanza
agropecuaria, etcétera, todos los cuales son ejecutados por unidades
de operación bien definida.
67
Actividad. Si se considera que el cumplimiento de una meta establecida

en función del producto final, dentro de un programa, o en función de
productos finales parciales dentro de un subprograma, se realiza me-
diante ciertas actividades, se entiende por actividad una división más
reducida de cada una de las acciones que se lleven a cabo para cumplir
las metas de un programa u subprograma de operación, que consiste en
la ejecución de ciertos procesos o trabajos (por medio de la utilización
de los recursos humanos, materiales y financieros asignados a la activi-
dad con un costo determinado). Dentro del subprograma de enseñanza
comercial se pueden establecer las actividades de instrucción, de publi-
cación de material didáctico, de investigación, etcétera.
Tareas. La ejecución de una actividad supone a su vez el cumplimien-

to de ciertas etapas dentro de un proceso, que se denominan tareas y
significan una operación específica que forma parte de un proceso
que se destina a producir un determinado resultado. Por ejemplo, den-
tro de la actividad de publicación de material didáctico se pueden
establecer las tareas de redacción de textos, edición, distribución, al-
macenamiento, etcétera.
Programas de inversión. Al igual que en el caso de programas de ope-

ración o funcionamiento, es posible preparar un conjunto de normas
para la presentación de los programas presupuestarios de inversiones.
En el caso de un programa de inversión es necesario definir las distin-
tas partes que lo componen. El programa puede dividirse así en
subprogramas, en proyectos, en obras y en trabajos.
Programa. Se considera programa, el instrumento por el cual se fijan

las metas que se obtendrán mediante la ejecución de un conjunto
integrado de proyectos de inversión.
Subprograma. El subprograma corresponde a una división de progra-

mas complejos que comprende ciertas áreas específicas en las que se
ejecutarán los proyectos de inversión.
Proyecto. Un proyecto es un conjunto de obras a realizar dentro de un

programa o subprograma de inversión, para la formación de bienes de
capital constituidos por la unidad productiva capaz de funcionar en
forma independiente, como una carretera, un hospital, o una central
hidroeléctrica.
68
Obra. Se entiende por obra, una parte o etapa en la construcción de un

bien de capital específico que forma parte de un proyecto completo,
como son un tramo de una carretera, una parte de una central hidro-
eléctrica,etcétera.
Trabajo. Se define el trabajo como un esfuerzo sistemático para ejecu-

tar cada una de las fases del proceso de una obra: el desmonte, la
nivelación, el desbroce y demás operaciones necesarias para la cons-
trucción, por ejemplo, de una carretera.
El presupuesto por programas, al ser un instrumento ope-

rativo de la planificación y de ejecución de los planes del
Estado, tiene objetivos de tipo económico, político, social,
administrativo y financiero; entre los fundamentales se en-
cuentran los siguientes:
Lograr que la elaboración del presupuesto se convierta gradualmente

en un proceso de programación del gasto público que, obedeciendo a
lineamientos provenientes de un plan de desarrollo económico y so-
cial, contemple la problemática nacional en el largo y mediano plazo,
y fije soluciones viables para el cumplimiento gradual de las metas
establecidas. Por lo tanto, los programas a mediano plazo que se esta-
blezcan deben ser reflejo anual de las políticas y objetivos nacionales
y no circunscribirse al cumplimiento de las funciones tradicionales
encomendadas a cada entidad.
Pretende que al formular el presupuesto se dé principalmente impor-

tancia no a las adquisiciones listadas en determinadas partidas, sino a
las realizaciones que habrán de lograrse con ellas, a los costos unita-
rios y totales que representarán y a la designación de los responsables
de ejecutarlas.
Informar, para efectos de aprobación, sobre los objetivos que se pre-

tenden alcanzar, los recursos que se utilizarán, las realizaciones en sí
mismas y los efectos que éstos tendrán en el desarrollo de las activida-
des económicas y sociales de una región o del país en su conjunto.
Pretende por ello, dotar de los elementos de juicio suficientes para
evaluar los beneficios o repercusiones de un gasto público determina-
do y facilitar, por tanto, la toma de una decisión.
69
Convertir el presupuesto en una herramienta eficaz de administración

que contribuya, durante su ejecución, al cumplimiento de los progra-
mas establecidos mediante reportes periódicos de avances, que permi-
ta a los ejecutivos de los distintos niveles, el control y revisión oportuna
de los programas en marcha.
Modificar el sistema tradicional de control presupuestal que dedica

primordialmente atención a la revisión y autorización contable y finan-
ciera de los recursos para transformarlo en un sistema de control inte-
gral que, además de manejar los actuales sistemas, hagan especial én-
fasis en la eficiencia del gasto en cuanto al costo de los programas y a
las realizaciones obtenidas.
Facilitar la implantación de un proceso sistemático de evaluación de

resultados, a través de la utilización de mecanismos e indicadores que
permitan la observación y corrección en su caso, de los avances o
desviaciones de las metas fijadas en cada programa o proyecto.
A continuación se muestran las diferencias entre el presu-

puesto tradicional y el presupuesto por programas:
Elementos de com- Presupuesto Presupuesto por
paración tradicional programa
1) Finalidad. Detalla todas las adqui- Enfatiza lo que se reali-

siciones del gobierno. zará con los recursos
disponibles.
2) Utilidad para la pla- No facilita la planifica- Es parte del proceso de

nificación. ción e impide la coor- planeación transformar
dinación entre las me- los objetivos generales
tas de mediano y largo de los planes y progra-
plazo con las del pre- mas en presupuestos
supuesto. operativos anuales.
3) Determinación de Los objetivos y metas Establece metas de cor-

objetivos y metas. quedan ocultos en el to plazo en concordan-
detalle de las partidas de cia con los objetivos de
gasto. largo y mediano plazos.
70
4) Asignación de recur- Se asignan a unidades Se asignan recursos

sos. administrativas para rea- para el cumplimiento de
lizar gastos según su las metas de los progra-
objetivo. mas y demás categorías
programáticas.
5) Control de ejecución. Pone énfasis en el con- Enfatiza las realizacio-

trol financiero legal. nes de las metas de los
programas y hace posi-
ble el seguimiento físi-
co financiero.
6) Evaluación de grado No permite evaluar ni Pone de manifiesto las

de eficiencia en la pro- medir la eficiencia por ineficiencias de la admi-
ducción de servicios falta de control en las nistración.
públicos. realizaciones y resul-
tados.
7) Determinación de la Diluye la responsabili- Precisa la responsabili-

responsabilidad en la dad por los resultados dad al determinar las
administración del pre- de la gestión administra- metas que deben alcan-
supuesto. tiva y acentúa la respon- zarse.
sabilidad puramente for-
mal.
8) Duplicación de fun- No permite identificar Por la clasificación com-

ciones. las atribuciones duplica- binada funcional, insti-
das. tucional, identifica las
atribuciones duplicadas.
9) Eliminación de obs- No coadyuva a la elimi- Favorece una adminis-

táculos. nación de obstáculos tración ágil y moderna.
administrativos.
10) Por la forma de pre- Inorgánica, anacrónica, Debidamente estructu-

sentación. voluminosa y carente de rada con relación a di-
elementos de informa- versos factores y con
ción. amplia información so-
bre el gasto.
71
11) Por la naturaleza del Proceso empírico o me- Proceso con base técni-
proceso presupuestario. cánico. ca, características bien
definidas.
REFORMA PRESUPUESTARIA
La reforma presupuestaria iniciada a partir de 1997, se basa

principalmente en dos innovaciones. La primera consiste en
un replanteamiento integral de la estructura programática,
que significa una nueva clasificación y desagregación de
programas y actividades del sector público. La segunda in-
corpora nuevos indicadores para evaluar y llevar el segui-
miento de los programas y actividades, con el propósito de
obtener mayores niveles de eficacia, eficiencia y calidad; lo
anterior de acuerdo con el catálogo de Categorías Programá-
ticas de la Administración Pública Federal.41
En tal sentido en 1988 se llevó a cabo el inicio del proce-
so de programación y presupuesto por medio de la Nueva
Estructura Programática (NEP) que se constituye en el instru-
mento a través del cual se desarrollará de forma gradual la
planeación, programación y presupuesto con una orienta-
ción más útil para los ejecutores del gasto, las áreas normati-
vas y los que llevan actividades de coordinación.
Considerando la reforma presupuestaria el gasto público
se puede analizar en tres dimensiones: la administrativa, la
económica y la funcional. La dimensión administrativa sirve
para identificar al ejecutor directo de los recursos que son el
ramo presupuestario, dependencia, entidad paraestatal y
unidad responsable; la dimensión económica facilita cono-
cer de los insumos y los factores de producción que adquie-
re el sector público para la producción de bienes y presta-
ción de servicios, y se integra en nueve capítulos del gasto
que se desagregan en partidas y conceptos; esto es, por
72
objeto del gasto y la dimensión funcional se basa en la NEP

que comprende conocer para qué se gasta y lo que se logra.
Las dos primeras dimensiones ya se examinaron en apar-
tados anteriores y están debidamente consolidadas, la terce-
ra es de uso limitado y sujeta a modificaciones de considera-
ción.
Con el propósito de comprender mejor el quehacer coti-
diano de las unidades ejecutoras y mostrar la relevancia que
deben tener los programas y las actividades que se desarro-
llan en la elaboración del proyecto de presupuesto, una de
las innovaciones más relevantes de la reforma al sistema
presupuestario se ha llevado a cabo en la dimensión funcio-
nal del gasto público, al definirse con mayor precisión los
programas y actividades que realiza el sector público. Asi-
mismo, identifica los resultados o impactos socioeconómicos
que se derivan de la aplicación de las políticas públicas a
través de los distintos bienes y servicios que se ofrecen.
La dimensión funcional se expresa a través de una estruc-
tura programática. El propósito de esta última es ordenar y
clasificar las acciones del sector público, así como delimitar
y relacionar la aplicación del gasto a esas acciones. La Nue-
va Estructura Programática está conformada por un conjunto
de categorías y de elementos programáticos que sirven, por
un lado, para dar orden y dirección al gasto público, y por el
otro, para definir su ámbito de aplicación.
La categoría programática es la clasificación que agrupa de manera

ordenada el universo de la acción gubernamental y tiene como propó-
sito primordial identificar lo que se va a hacer con los recursos públi-
cos. De un mayor a menor nivel de agregación, las categorías
programáticas que conforman la NEP son: función, subfunción, progra-
ma sectorial, programa especial, actividad institucional, proyecto
institucional y proyecto de inversión. A cada uno de estos conceptos
se asocian recursos presupuestarios, ya que todas las categorías
programáticas son cuantificables en términos monetarios.
73
Por su parte, los elementos programáticos establecen las características

y atributos del destino del gasto con lo cual se constituyen herramien-
tas útiles para la planeación, la programación y la integración del pre-
supuesto. Los elementos programáticos que contempla la NEP son: mi-
sión, propósito institucional, objetivo, indicador estratégico y metas. En
otros términos, los elementos programáticos establecen, en primera ins-
tancia, la información cualitativa y/o física de lo que se pretende lograr
con los recursos públicos. En una segunda etapa, la información que
proporcionan dichos elementos programáticos sirve para evaluar los
logros alcanzados con los recursos públicos.
La dimensión administrativa se vincula con la dimensión

funcional a través de delimitar para cada unidad responsable
(UR) las categorías y los elementos programáticos que les
corresponden de acuerdo a las responsabilidades encomen-
dadas. De conformidad con las estructuras orgánicas autori-
zadas, cada dependencia o entidad está integrada por unida-
des responsables, que son las áreas que ejercen directamente
los recursos públicos. Por tanto, las UR son las que transfor-
man los recursos públicos en bienes y servicios para alcan-
zar los objetivos de las políticas públicas propuestas.
Este interfaz de comunicación que crea la NEP, es precisa-
mente la que facilita que los recursos presupuestarios asig-
nados a las unidades responsables, expresados en términos
de categorías y elementos programáticos, puedan también
ubicarse geográficamente. Por ello, ahora podrá desarrollar-
se sobre bases más sólidas la regionalización del gasto. La
regionalización corresponde al ámbito geográfico donde se
presta un servicio público, a donde se lleva un bien cuyo
uso da servicio y/o donde se realiza la construcción de infra-
estructura física. En caso de no poder cumplir con las condi-
ciones anteriores, la regionalización corresponderá al lugar
donde se realiza la erogación pública para el pago de los
factores de producción.
74
La NEP pone también énfasis en la información cualitativa a

través de los elementos programáticos, para lo cual aplica al
proceso integral de planeación, programación y presupues-
to, conceptos de planeación estratégica tales como la misión
institucional de la dependencia y/o de la unidad responsa-
ble, o bien el propósito institucional de los programas, de
las actividades y de los proyectos, así como sus objetivos,
indicadores estratégicos y sus metas respectivas.
La NEP promueve que las autoridades presupuestarias es-
tén más cerca de los ejecutores directos del gasto público y
de los responsables de actividades sustantivas para la ejecu-
ción de las políticas públicas. Asimismo permite la corres-
pondencia que se da entre los distintos componentes que
conforman la Nueva Estructura Programática. Entre las cate-
gorías programáticas existen prelaciones. Las prelaciones
sirven para identificar, por un lado, el nivel de agregación
de las categorías y por el otro, el orden jerárquico del que-
hacer gubernamental. Las relaciones entre las categorías y
los elementos programáticos vinculan los recursos públicos
con la justificación de su asignación en términos de aproxi-
mar un rendimiento medido por indicadores; lo anterior, fa-
cilita simplificar el proceso de concertación, costeo y nego-
ciación del presupuesto y, a la vez, crear un nuevo entorno
para motivar a los ejecutores a concentrarse en la genera-
ción de productos y en la prestación de servicios orientados
a la consecución de los resultados propuestos por las políti-
cas públicas.
Categorías programáticas
La Nueva Estructura Programática comprende las siguientes

categorías programáticas:
75
Función. La función (F) que corresponde a la máxima agregación de la

clasificación del gasto público, representa los campos de acción que el
marco jurídico y la sociedad establecen para el sector público; es decir,
su ámbito de competencia. Además, muestra la dirección estratégica
que se da a los recursos públicos. La NEP contempla 20 funciones, las
cuales se determinaron con base en metodologías internacionales de
clasificación de gasto y de acuerdo con las características del sector
público federal en México.
De las 20 funciones, 17 engloban de manera específica al

gasto programable, una de las características básicas es que
este último puede expresarse en la generación de bienes y
servicios, dichas funciones son: de gestión gubernamental
que se constituyen en: legislación, impartición de justicia,
organización de procesos electorales, procuración de justi-
cia, soberanía del territorio nacional, gobierno y medio am-
biente y recursos naturales; funciones de desarrollo social,
que son: educación, salud, seguridad social, laboral, abasto y
asistencia social y desarrollo regional y urbano y las funcio-
nes productivas que se conforman como sigue: desarrollo
agropecuario, energía, comunicaciones y transportes y otros
servicios y actividades económicas. Por su parte las tres
funciones de gasto no programable son: deuda pública del
gobierno federal; participaciones y aportaciones a entidades
federativas y municipios; y adeudos de ejercicios fiscales
anteriores.
Subfunción. Corresponde a un desglose de la función. A través de esta

categoría, se establecen campos más específicos de acción de la admi-
nistración pública federal. La NEP incorpora 44 subfunciones (SF) para
identificar con mayor detalle las actividades del sector público. De
manera ilustrativa se cita la función educación que se desagrega en las
funciones: de servicios compartidos, educación básica, educación media
superior, educación superior, educación de posgrado, educación para
adultos, ciencia y tecnología y educación física y deporte.
76
Programa sectorial. El artículo 22 de la Ley de Planeación contempla la

elaboración de programas sectoriales (PS) y los define como aquellos
que forman parte y son congruentes con el Plan Nacional de Desarro-
llo (PND). Su vigencia no rebasa el periodo constitucional de la gestión
gubernamental. Por consiguiente, el PND y los programas sectoriales
representan el gran marco de referencia para la planeación, programa-
ción y presupuesto. La misma Ley de Planeación contempla la elabora-
ción de programas más específicos como los programas regionales, los
programas institucionales y programas especiales, los cuales también
deben ser congruentes con los programas sectoriales.
A través de los programas sectoriales se presentan las

políticas públicas que habrán de seguir las dependencias y
entidades para alcanzar los objetivos del PND. Cuando la de-
pendencia o entidad participe o tenga relación con más de
un programa sectorial, las actividades institucionales se aso-
ciarán con el programa sectorial que tenga mayor impacto o
preponderancia. La NEP considera 36 programas sectoriales.
De éstos, 35 corresponden al gasto programable, 32 de los
cuales están enunciados en el Plan Nacional de Desarrollo
1995-2000, y tres programas se han asimilado a programas
sectoriales para aquellos ejecutores que no participan
específicamente en alguno de ellos. El programa sectorial
36 ha sido establecido para identificar al gasto no programable.
Es decir, en este programa sectorial, se clasifican los gastos
del costo financiero de la deuda, los ADEFAS y las participacio-
nes a entidades federativas y municipios. Como muestra de
programas sectoriales del gasto programable se citan el pro-
grama de protección civil, de prevención y readaptación
social, nacional de la mujer, nacional de financiamiento del
desarrollo, de vivienda y para superar la pobreza.
Programa especial. El programa especial (PE) representa el esfuerzo de

concretar los propósitos y lograr los objetivos de los programas secto-
riales. El programa especial se crea para cumplir y lograr los objetivos
77
establecidos en las políticas públicas con un mayor nivel de detalle. El

programa especial cumple con los siguientes requisitos: identificar con
precisión la problemática a resolver, la situación a mejorar y/o el acon-
tecimiento a prever; puntualiza con claridad su propósito institucional;
objetivos; y los indicadores estratégicos que se consideren pertinentes
para su evaluación y seguimiento. A su vez, se establecen metas para
los indicadores seleccionados y se estima el costo que representa al-
canzar tales metas; precisa claramente la población objetivo a atender;
y establece las actividades y proyectos a realizar entre otros.
Son 26 programas especiales; 17 programas que están

directamente relacionados con los ramos administrativos, y 8
programas con los ramos generales. De éstos últimos, 3 co-
rresponden a gasto no programable, y existe un programa
normal de operación que se utiliza cuando las dependen-
cias, entidades o unidades responsables llevan a cabo activi-
dades institucionales que no están asociadas directamente al
cumplimiento de un programa especial. De los 17 progra-
mas a manera de ejemplo se mencionan: alianza para el
campo, empleo temporal, cien ciudades, telefónica rural,
educación, salud y alimentación, apoyo a deudores y desas-
tres naturales.
Actividad institucional. Las actividades institucionales (AI) representan

el conjunto de operaciones o tareas que llevan a cabo las unidades
responsables de los recursos públicos para dar cumplimiento a su mi-
sión. En esta categoría programática se refleja de forma concreta la
producción de un bien o a la prestación de un servicio. Por ello, su
denominación es breve y concreta y sintetiza el quehacer de las unida-
des ejecutoras responsables de los recursos públicos.
Como categoría programática, las actividades institucionales

corresponden al máximo nivel de desagregación en la di-
mensión funcional de la NEP. En la dimensión administrativa,
por su parte, la máxima desagregación es la unidad respon-
sable. Por lo anterior, toda actividad institucional deberá es-
78
tar asociada a una unidad responsable y viceversa. Un pro-

grama sectorial así como el especial, estará conformado por
un conjunto de actividades institucionales. De la misma ma-
nera, los proyectos institucionales y de inversión tendrán
actividades institucionales.
Las actividades institucionales se han conjuntado en nue-
ve grupos que son: poderes, diseño e implantación de polí-
ticas públicas y sus estrategias, fomento y promoción de
políticas públicas sectoriales, supervisión y regulación, pres-
tación de servicios públicos, producción de bienes, control
y supervisión gubernamental, actividades de apoyo y activi-
dades generales. Con el propósito de mostrar la integración
de un grupo, se cita al de control y supervisión guberna-
mental que se conforma de las siguientes actividades institu-
cionales: medir y evaluar la gestión pública, auditar a la
gestión pública, controlar el patrimonio inmobiliario federal,
supervisar la descentralización y desconcentración adminis-
trativa, establecer los procesos de adquisiciones, obra públi-
cas y servicios relacionados.
Proyecto institucional. El proyecto institucional (PI) es una propuesta

específica de trabajo de actividades que presenta una o varias unida-
des responsables de una misma dependencia con el fin de mejorar la
producción de un bien o la prestación de un servicio. También es una
forma de especificar con mayor detalle la estrategia de ejecución de un
programa sectorial y/o programa especial.
Proyecto de inversión. Los proyectos de inversión (PK) corresponden a

todo lo que emprende el sector público con el objeto de incrementar sus
activos fijos, y cuya ejecución aumenta y mejora el flujo de productos y
servicios. Por lo anterior, estos proyectos tienen que ver directamente
con la obra pública y deben ser sometidos a una evaluación de costo-
beneficio.
79
Elementos programáticos
Los elementos programáticos de la NEP son:
Misión. La misión (MS) representa el encargo o la consigna que se le ha

asignado a una dependencia, entidad o unidad responsable; es la ra-
zón que justifica su existencia; le da sentido a la organización y descri-
be su propósito fundamental. La misión se describe mediante un enun-
ciado breve, o una declaración, con las siguientes características: explica
la razón de ser de una dependencia, entidad y/o unidad ejecutora de
recursos públicos; muestra el beneficio que pretende dar a la sociedad
con la prestación de un servicio y/o la producción de un bien; integra
los esfuerzos y compromisos en la organización para lograr un objeti-
vo común; define el campo de especialidad y delimita fronteras de
responsabilidad, entre otros aspectos.
Propósito institucional. El propósito institucional (PIN) es el equivalente

a la misión de las dependencias, entidades y unidades responsables,
ya que se constituye en la justificación conceptual de un programa
especial, de una actividad institucional, de un proyecto institucional, y/o
de un proyecto de inversión, es decir, de una categoría programática.
Muestra el objeto o fin último que estas categorías deben alcanzar.
El propósito institucional se define con el mismo procedi-

miento que el asentado para la misión. Aun cuando misión y
propósito institucional podrían considerarse sinónimos, la NEP
establece una diferencia en su uso. A través de la misión se
distingue la razón de ser de una organización y mediante el
propósito institucional se establece la razón de ser de una
categoría programática.
Objetivo. Este elemento programático (OBJ) identifica la finalidad hacia

la cual deben dirigirse los recursos y esfuerzos para dar cumplimiento
a la misión tratándose de una organización, o a los propósitos institu-
cionales si se trata de las categorías programáticas. Un objetivo se ca-
racteriza por una descripción cualitativa y explícita de lo que la organi-
80
zación o la categoría programática pretende alcanzar, y deberá expre-

sarse de manera concisa y su contenido deberá ser preciso.
Indicadores estratégicos. Una aportación sustantiva de la NEP es la incor-

poración de indicadores estratégicos (IE). A través de éstos se definen
cuáles son los aspectos relevantes de los programas y proyectos que
serán utilizados para tomar decisiones en materia de asignación presu-
puestaria, así como el marco de referencia para evaluar el cumplimien-
to de los objetivos. A estos indicadores, se fijan metas o parámetros
que permiten medir y evaluar el desempeño con mayor objetividad.
Los indicadores estratégicos tienen los siguientes propósi-

tos: proporcionar información objetiva acerca de los resulta-
dos de los programas especiales, actividades institucionales,
proyectos institucionales y de inversión. Por tanto, permiten
evaluar si se están alcanzando los objetivos planteados; me-
dir la eficiencia, la eficacia, la calidad, la cobertura, el resul-
tado, el impacto, y el costo-efectividad de las tareas guber-
namentales con relación a la consecución de los objetivos
propuestos, entre otros.
Algunos ejemplos de indicadores pueden ser: tasa de
mortalidad hospitalaria, tasa de crecimiento demográfico, tasa
de desempleo y costo promedio por alumno graduado de
secundaria.
Meta del indicador. La meta (MI) se refiere al valor numérico de un

indicador, cuya medición se ha establecido con especificaciones preci-
sas. En un futuro, las negociaciones sobre asignación de recursos se
basarán en la rentabilidad y en la determinación de estas metas.
USO DE LAS CLASIFICACIONES PRESUPUESTARIAS
Las clasificaciones presupuestarias antes citadas pueden com-

binarse entre sí y formar verdaderas matrices, lo que permi-
81
te analizar la política presupuestaria y su incidencia en el

ámbito nacional, de manera que favorece la toma de deci-
siones y mejor asignación de recursos. Gonzalo Martner, iden-
tifica las siguientes clasificaciones combinadas:42
1. Económica-funcional
2. Económico-institucional
3. Funcional-institucional
4. Institucional-por objeto
5. Por objeto-por programa
6. Funcional-por programa
7. Institucional-por programa
En México, las clasificaciones combinadas que se utilizan

son: programático-sectorial; programático-institucional;
programático-económico; económico-sectorial; administrativa-
funcional-programática-económica y por objeto del gasto, en
la clave presupuestaria; mismas que se presentan en los to-
mos sectoriales del Presupuesto de Egresos de la Federación
para 1999. Por su parte la Cuenta de la Hacienda Pública
Federal 1997, presenta la clasificación económica-sectorial;
económica-administrativa; económica-funcional; sectorial-
programático y programático-económico.
Por lo anterior se observa que en México ha coexistido la
utilización de las clasificaciones tradicionales del presupues-
to con la del presupuesto por programa y actualmente con
la funcional en la Nueva Estructura Programática; al respecto
se tiene la clave presupuestaria que sistematiza la informa-
ción del presupuesto de egresos de acuerdo con las clasifi-
caciones administrativa-funcional-programática y económica
que al desagregarse deriva en objeto del gasto, como se
observa más adelante; también vincula las asignaciones con
la ejecución del gasto; identifica el ejercicio fiscal, y consti-
82
tuye un instrumento de control para el seguimiento y la

evaluación del gasto público.
La clave presupuestaria se integra de 14 componentes y
31 dígitos. Los componentes y su longitud de registro son:43
Abreviatura: A RA UR UE F SF PS PE AI PY 0G TG GE FF 14 Componentes
Longitud de 1 2 3 2 2 2 2 3 3 4 4 1 1 1 31 Dígitos
Registro
Componente:
A= Año. Identifica el año calendario de vigencia del pre-

supuesto. Se registra el último dígito del ejercicio fis-
cal al que corresponda la asignación presupuestaria.
RA= Ramo. Registra el ramo administrativo o general en

el que se autoriza y/o ejerce el presupuesto (clasifi-
cación administrativa).
UR= Unidad Responsable. Establece la unidad administra-

tiva perteneciente a la estructura orgánica básica de
una dependencia responsable de ejercer la asigna-
ción presupuestaria correspondiente. En el caso de
las asignaciones relacionadas con los subsidios y/o
las transferencias que otorga el gobierno federal a las
entidades del sector paraestatal, este componente
identifica a la entidad beneficiaria de los recursos.
UE= Unidad Ejecutora. Son unidades subordinadas a la

unidad responsable en las que se desconcentra una
parte del ejercicio presupuestario por estar ubicadas
en áreas geográficas distintas a ésta.
F= Función. Identifica el campo de acción del sector

público para el cual se aplica la asignación presu-
puestaria correspondiente (clasificación funcional).
83
SF= Subfunción. Establece un mayor detalle del campo

de acción que se especifica en la función (clasifica-
ción funcional).
PS= Programa Sectorial. Relaciona la asignación presu-

puestaria con los programas sectoriales que estable-
ce el Plan Nacional de Desarrollo (clasificación pre-
supuesto por programas).
PE= Programa Especial. Identifica a un conjunto de activi-

dades institucionales que se orientan de manera inte-
gral a resolver un problema específico, mejorar una
situación y/o prever un acontecimiento, con el pro-
pósito de concretar y alcanzar los objetivos de los
programas sectoriales (clasificación presupuesto por
programas).
AI= Actividad Institucional. Registra las operaciones que

realizan las unidades responsables del ejercicio pre-
supuestario para dar cumplimiento a la misión que
tienen encomendada.
PY= Proyecto. En el caso de proyectos institucionales, per-

mite registrar propuestas concretas para mejorar una
actividad institucional, un producto o la prestación
de un servicio. En el caso de proyectos de inversión
identifica las acciones de las unidades responsables
que para aumentar y/o mejorar el flujo de productos
y/o servicios, incrementan el activo fijo del sector
público (clasificación de presupuesto por programa).
OG= Objeto del Gasto. Identifica en los distintos niveles

de agrupación (capítulo, concepto, partida) los insumos
84
que adquieren las unidades responsables y/o las uni-

dades ejecutoras para cumplir con la misión que tie-
nen encomendada (clasificación económica y por
objeto del gasto).
TG= Tipo de Gasto. Relaciona la adquisición de insumos

con la naturaleza económica de las erogaciones.
GE= Gasto con destino Específico. Permite registrar el desti-

no específico que tienen algunas asignaciones presu-
puestarias, el cual no se puede identificar a través de
ningún otro componente de la clave presupuestaria.
FF= Fuente de Financiamiento. Identifica el origen de los

recursos con que se cubre la asignación presupues-
taria respectiva.
Con el propósito de identificar el detalle de las operacio-

nes presupuestarias de los componentes tipo de gasto, gasto
con destino específico y fuente de financiamiento, así como
la precisión de los proyectos, se aplican las siguientes cla-
ves y lineamientos específicos:
El tipo de gasto (TG) registra la naturaleza económica, como
sigue: 1= gasto corriente; 2= gasto de capital; 3= gasto de obra
pública y 4= participaciones, estímulos fiscales y aportacio-
nes en referencia a los ingresos participables.
El componente de gasto con destino específico (GE) indica
las asignaciones presupuestarias asociadas a propósitos espe-
cíficos, de acuerdo a las siguientes claves: 0= gasto no etique-
tado; 1= aportaciones a seguridad social; 2= compensación
garantizada; 3= cuotas a organismos internacionales; 4= gasto
de comunicación social y uso del tiempo oficial; 5= programa
de desarrollo social y productivo en regiones de pobreza;
6= gasto federalizado y 7= previsiones de servicios personales.
85
El financiamiento (F) identifica el origen de los recursos,

de acuerdo a las siguientes nomenclaturas: 1= recursos fisca-
les; 2= gasto financiado con recursos del Banco Interameri-
cano de Desarrollo y del Banco Internacional de Recons-
trucción y Fomento (BID-BIRF), así como financiamientos
externos y 3= contraparte nacional.
Respecto al componente proyecto (PY) se identificará de
acuerdo a las siguientes claves: 1= proyecto institucional; k=
proyecto de inversión y n= cuando no se identifique el pro-
yecto.
Cabe señalar que todas las clasificaciones presupuestarias
en mayor o menor grado se encuentran en constante ade-
cuación para mayor transparencia, racionalidad, eficacia y efi-
ciencia en la asignación, ejercicio y evaluación del gasto.
LA PLANEACIÓN Y EL PRESUPUESTO POR PROGRAMA
La planeación económica se puede definir como la adapta-

ción de la producción a las necesidades de la sociedad, ya
que la elaboración de un plan no obedece al deseo de orga-
nizar y reglamentar la producción, sino de adaptarla a su fin,
que consiste en la satisfacción de necesidades sociales, ade-
cuadamente jerarquizadas.44
Al traducirse el plan y los programas deberán contener los
objetivos y metas de acuerdo con el fin propuesto.
El proceso de planeación requiere de determinados requisi-
tos como decisión política, personal técnico adecuado, admi-
nistración eficiente, sistema de información estadística confiable
y oportuna, legislación específica y la técnica de presupuesto
que determine el establecimiento de metas, entre otros.
En México, con relación a la técnica presupuestal, al adoptarse
el presupuesto por programas e incorporarse innovaciones
86
se han dado pasos importantes para la planeación, ya que es

el instrumento que viene a posibilitar la realización del plan y
de los programas. El presupuesto desde este punto de vista
es el programa traducido en el ejercicio fiscal.
En relación a lo anterior, la Ley de Planeación en su artí-
culo 27, establece que:45
“Para la ejecución del Plan y los programas sectoriales, institucionales

regionales y especiales, las dependencias y entidades elaboran progra-
mas anuales, (programas operativos anuales), que incluirán los aspectos
administrativos y de política económica y social correspondientes. Estos
programas anuales, que deberán ser congruentes entre sí, regirán, du-
rante el año de que se trate, las actividades de la administración pública
federal en su conjunto y servirán de base para la integración de los
anteproyectos de presupuestos anuales que las propias dependencias y
entidades deberán elaborar conforme a la legislación aplicable”.
Por su parte el artículo 7º señala:
“El Presidente de la República, al enviar a la Cámara de Diputados las

iniciativas de leyes de ingresos y los proyectos de presupuesto de egresos,
informará del contenido general de dichas iniciativas y proyectos y su
relación con los programas anuales que, conforme a lo previsto en el
artículo 27 de esta ley, deberán elaborarse para la ejecución del Plan
Nacional de Desarrollo”.
En forma más específica el artículo 40, cita: “Los proyectos

de Presupuesto de Egresos de la Federación y del Departa-
mento del Distrito Federal; los programas y presupuestos de
las entidades paraestatales no integrados en los proyectos
mencionados; las iniciativas de las leyes de ingresos,... debe-
rán ser congruentes con los objetivos y prioridades del plan y
los programas”.
Esta congruencia es posible porque la técnica programática
contiene en su estructura la meta, elemento de medición
que no forma parte del presupuesto tradicional y que hace
87
posible comparar lo programado con lo realizado, permitiendo

la evaluación que combinada con el costo nos lleva a ponderar
el grado de avance o resultado físico financiero, y conocer las
causas de las variaciones o grado de cumplimiento.
Una vez conocidas las variaciones y sus explicaciones se
podrá retroalimentar el proceso planeación-programación-
presupuesto, dando lugar a que se efectúen las correcciones
necesarias y se tomen las medidas correspondientes; de
manera que coadyuva a no perderse en el horizonte que
cubra el plan y los programas, en cuanto a sus objetivos y
metas respectivos.
El instrumento que nos proporciona la evaluación la con-
forma la Cuenta Pública. La relación de ésta, con el plan y
los programas, lo manifiesta la ley en su artículo 6º., 3er.
párrafo, que expresa:
“El contenido de las cuentas anuales y de la Hacienda Pública Federal y

del Departamento del Distrito Federal deberá relacionarse, en lo condu-
cente, con la información a que aluden los dos párrafos que anteceden,
(Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales), a fin de permi-
tir a la Cámara de Diputados el análisis de las cuentas con relación a los
objetivos y prioridades de la Planeación Nacional ”.
Sin embargo, aún hay mucho que hacer en materia de

presupuesto por programas, ya que para su adecuada elabo-
ración e instrumentación, se requiere en el sector público
federal, de personal más capacitado en esta técnica presu-
puestal, que, además, comprenda la relación que debe guar-
dar el presupuesto con el proceso de planeación. Cabe men-
cionar que con la Nueva Estructura Programática y la
normatividad que a la fecha se ha emitido, el avance regis-
trado sobre la materia es de consideración.
Por su parte, en el ámbito de las entidades federativas y
de los municipios, la aplicación del presupuesto por progra-
88
mas todavía se encuentra en forma limitada, ya que en la

mayoría de los casos se carece de las condiciones necesa-
rias para su implantación.
Cabe advertir, que los planes estatales y municipales de
desarrollo, así como los programas con que cuenta la mayo-
ría de las entidades federativas y los municipios del país; su
utilidad será escasa mientras no se instrumente en forma
total el presupuesto por programas.
Por lo anterior, en el ámbito federal debería de intensifi-
carse la capacitación hacia el personal que se relaciona con
la técnica de presupuesto por programas, para que com-
prenda debidamente el papel que tiene con el plan y los
programas de gobierno.
En cuanto a las entidades federativas y los municipios,
por medio de convenios entre la federación y esos ámbitos
de gobierno, deberían establecerse mecanismos permanen-
tes de asistencia técnica, que den como resultado la instru-
mentación programática, de tal manera que se obtengan
mejores productos de la ejecución de los planes y progra-
mas de gobierno. Al respecto también se ha dado mayor
comunicación con propósitos de apoyo técnico del gobierno
federal hacia los gobiernos locales.
89
NOTAS
1 Retchkiman K., Benjamín, Teoría de las finanzas públi-

cas, tomo I, Editorial UNAM, p. 68.
2 Andrea Sánchez, Francisco José de, Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos, comentada, Editada
por UNAM. Rectoría, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
México, 1985, p. 89.
3 Rosas Figueroa, Aniceto y Santillán López, Roberto, Teo-

ría general de las finanzas públicas y el caso de México,
Editorial UNAM, 1962, p. 45.
4 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Glosario de Tér-

minos más Usuales en la Administración Pública Federal.
Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes so-
bre la Gestión Pública, mayo 1988, p. 187.
5 Obra citada, p. 187.
6 Obra citada, pp. 46-48.
7 Adler, John, El gasto público y el desarrollo económico y

social, Revista Comercio Exterior, volumen 24, 11 de no-
viembre de 1974, p. 1141.
91
8 Faya Viesca, Jacinto, Finanzas públicas, Editorial Porrúa,

1986, p. 62.
9 Retchkiman K., Benjamín, Teoría de las finanzas públi-

cas, tomo I, Editorial UNAM, pp. 291-292.
10 Laufenburger, Henry, Finanzas comparadas, Editorial Fon-

do de Cultura Económica, México, 1951, p. 17.
11 Flores Solano, Jorge René y Sales Gutiérrez, Carlos, Apun-

tes de la teoría general de las finanzas públicas, Editado
por la Escuela Superior de Economía, IPN, 1972, p. 268.
12 Anguiano Equihua, Roberto, Las finanzas del sector pú-

blico en México, Editorial UNAM, 1968, p. 16.
13 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Glosario de

Términos más Usuales en la Administración Pública Fe-
deral. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Infor-
mes sobre la Gestión Pública, mayo 1988, p. 273.
15 Burkhead Jesé, El sistema presupuestario gubernamen-

tal, Editorial Herrero, S.A., 1966, pp. 110 y 111.
16 Anguiano Equihua, Roberto, Las finanzas del sector pú-

blico en México, Editorial UNAM, 1968, pp. 17-18.
17 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Instructivo para

la Formación y Aplicación del Presupuesto de Egresos
de la Federación, 1976.
92
NOTAS

deral. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Infor-
mes sobre la Gestión Pública, mayo 1998, p. 85.
20 En el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federa-

ción para 1988, le correspondió el artículo 10. En el De-
creto relativo de 1989, ya no apareció dicha disposición.
21 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Presupuesto

de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de
2001. Secretaría de Gobernación. Diario Oficial del 31
de diciembre de 2000.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Catálogo de

Ramos, Dependencias y Entidades de la Administración
Pública Federal. Subsecretaría de Egresos. Unidad de
Política y Control Presupuestal, septiembre 1998, p. 13.
22 Naciones Unidas. Manual de Presupuesto por Programa

y por Realizaciones, Nueva York, 1966, p. 6.
23 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Instructivo para

24 Secretaría de Programación y Presupuesto. Catálogo de

Actividades del Sector Público Federal 1988, pp. 23-30.
25 Secretaría de Programación y Presupuesto. Nuevo Enfo-

que en la Programación del Gasto Público Federal, 1989.
Dirección General de Política Presupuestal, pp. 6 y 9.
93
26 Obra citada, pp. 14 y 22.
27 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Instructivo para


Subsecretaría de Egresos. Unidad de Contabilidad Guber-
namental e Informes sobre la Gestión Pública 1988, p. 86.
29 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Cuenta de la

Hacienda Pública Federal 1997. Resultados Generales.
Subsecretaría de Egresos. Unidad de Contabilidad Gu-
bernamental e Informes sobre la Gestión Pública 1988,
pp. 301 y 303.
30 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Clasificación

por Objeto del Gasto. Subsecretario de Egresos, sep-
tiembre de 1996, p. 5.

Subsecretaría de Egresos. Unidad de Contabilidad Guber-
namental e Informes sobre la Gestión Pública 1988, p. 88.
32 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Clasificación

por Objeto del Gasto. Subsecretaría de Egresos, p. 8.
33 Obra citada, pp. 8 y 9.

94
BIBLIOGRAFÍA
deral. Subsecretaría de Egresos. Unidad de Contabilidad

e Informes sobre la Gestión Pública 1988, p. 88.
37 Naciones Unidas, Presupuesto de Programas y de Ejecu-

ción por Actividades. (E/CN. 12/BRW. 1/2) 1959.
38 Naciones Unidas. Manual de Presupuesto por Programas

y Actividades. (E/CN. 12/BRW. 2/L. 4. 12) julio de 1962.

deral, Subsecretaría de Egresos. Unidad de Contabilidad
e Informes sobre la Gestión Pública 1988, p. 88.
40 Naciones Unidas, Informe del Seminario de Clasificación

y Administración Presupuestarias en Centroamérica y Pa-
namá. San José, Costa Rica (E/CN. 12/692) octubre 1963.
41 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Catálogo de

Categorías Programáticas de la Administración Pública
Federal. Subsecretaría de Egresos, septiembre 1988.
42 Martner Gonzalo, Planeación y presupuesto por progra-

ma, 1985, Editorial Siglo XXI, p. 214.
43 Secretaría de Gobernación. Acuerdo por el que se expi-

de el Manual de Normas Presupuestarias para la Admi-
nistración Pública Federal. Diario Oficial de la Federa-
ción del 20 de abril de 1999.
95
44 Tamayo López Portillo, Jorge, y otros, Bases para la

planeación económica y social de México, Editorial Siglo
XXI, 1986, p. 69.
45 Secretaría de Gobernación. Ley de Planeación. Diario

Oficial de la Federación, 5 de enero de 1983.
96
CAPÍTULO III
NORMATIVIDAD
PROCESO PRESUPUESTARIO
Y
PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN
97
NORMATIVIDAD
El Presupuesto de Egresos de la Federación está debidamente

normado en las disposiciones legales; al respecto la Constitu-
ción Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su
artículo 74, fracción IV que:
“Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: ...examinar, dis-

cutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación
discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse
para cubrirlos;...”, esta facultad de la Cámara está vigente desde 1857 y
obedece a la naturaleza popular que se le ha conferido, ya que a la
Cámara de Senadores se le asigna la representación de las entidades de
la Federación.
La fracción antes citada establece la anualidad del presu-

puesto de egresos, así como de la Ley de Ingresos de la Fede-
ración, la cual se aprueba primero para enviarla al senado.1
El decreto de presupuesto se publica en el Diario Oficial
de la Federación, a más tardar el 31 de diciembre de cada
año, para entrar en vigencia a partir del 1º. de enero del año
siguiente.
La misma fracción en su segundo párrafo, indica que el
Ejecutivo federal hará llegar a la cámara la iniciativa de Ley
99
de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la

Federación a más tardar el 15 de noviembre del año anterior
o, en caso de renovación del Ejecutivo, hasta el 15 de di-
ciembre. El séptimo párrafo de la fracción citada, manifiesta
que para efectos de ampliación de plazo de la presentación
de dichos instrumentos, sólo se podrá efectuar cuando me-
die solicitud del Ejecutivo federal suficientemente justifica-
da, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despa-
cho correspondiente a informar de las razones que lo motiven.
En el tercer párrafo de la fracción se expresa que no
podrá haber partidas secretas, en el presupuesto, esta dis-
posición tiene relación con el principio presupuestario de
claridad.
Otra disposición constitucional que trata del presupuesto,
es el artículo 73, fracción VII, que señala como facultad del
Congreso la de imponer las contribuciones necesarias para
cubrir el presupuesto.
Por su parte, el artículo 126 de la constitución establece
que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido
en el presupuesto o determinado por ley posterior; con ello
se trata de evitar la imprevisión en el presupuesto y caracte-
riza la flexibilidad que está comprendida en el principio de
universalidad. Esto se explica porque da margen a que se
efectúen pagos que al no estar incluidos en el presupuesto,
pueden efectuarse si una ley posterior lo determina.2
En lo que respecta a la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal, en su artículo 31 otorga a la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, como atribuciones principales
en materia de presupuesto y gasto público, las siguientes:3
Proyectar y calcular los egresos del gobierno federal y de la administra-

ción pública paraestatal, haciéndolos compatibles con la disponibili-
dad de recursos, y en atención a las necesidades y políticas del desa-
rrollo nacional.
100
NORMATIVIDAD, PROCESO PRESUPUESTARIO Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN
Formular el programa de gasto público federal y el proyecto de Presu-

puesto de Egresos de la Federación y presentarlos, junto con el del
Departamento del Distrito Federal, a la consideración del presidente de
la República.
Evaluar y autorizar los programas de inversión pública de las depen-

dencias y entidades de la administración pública federal.
Vigilar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las disposicio-

nes en materia de planeación nacional, así como de programación,
presupuestación, contabilidad y evaluación.
Llevar a cabo las tramitaciones y registros que requiere la vigilancia y

evaluación del ejercicio del gasto público federal y de los presupuestos
de egresos.
Opinar, previo a su expedición, sobre los proyectos de normas y

lineamientos en materia de adquisiciones, arrendamientos y
desincorporación de activos, servicios y ejecución de obras públicas
de la administración pública federal.
Formular la Cuenta Anual de la Hacienda Pública Federal.
Otro instrumento importante —en materia de presupuesto y gasto pú-

blico— lo constituye la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pú-
blico Federal y su reglamento; publicados por primera vez en el Diario
Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1976 y 18 de noviembre
de 1981, respectivamente, y sus reformas. En esta legislación se estable-
cen de manera específica las atribuciones de la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público sobre la materia, así como las normas que deben
observar las dependencias y entidades de la administración pública
federal.
El marco legal se complementa, para renglones más es-

pecíficos del Presupuesto de Egresos, con diversas disposi-
ciones contenidas en las siguientes leyes y acuerdos: Ley
General de Deuda Pública, Ley de Adquisiciones y Obras
Públicas, Ley Federal de Entidades Paraestatales y su regla-
101
mento, Ley de Planeación, Ley Federal de Responsabilida-

des de los Servidores Públicos y el Decreto Aprobatorio del
Presupuesto de Egresos de la Federación.
PROCESO PROGRAMACIÓN-PRESUPUESTACIÓN
El presupuesto fiscal se elabora, ejecuta y controla a través de

un proceso llamado ciclo presupuestario, que tiene lugar en
un periodo determinado y cubre distintas etapas, a saber:4
1. Formulación
a) Programación
b) Presentación
2. Discusión y aprobación
3. Ejecución
4. Contabilidad y control
5. Evaluación
Por su parte la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

establece que el proceso de programación-presupuestación
se constituye de etapas interrelacionadas que forman parte
del proceso administrativo en los que se definen los objeti-
vos y metas, así como los recursos que se requieren para
alcanzarlos. Constituye la estrategia de acción del corto pla-
zo que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público utiliza
para definir competencias, responsabilidades y actividades a
realizar, tanto por las entidades globalizadoras como por las
coordinadoras de sector y entidades coordinadas sectorial-
mente en la formulación del proyecto de Presupuesto de
Egresos de la Federación.
Esta Secretaría contempla las etapas del proceso presu-
puestario como se observa enseguida:5
102
1. Formulación
2. Ejecución
3. Control
4. Evaluación
Con fines didácticos se desagrega la etapa de formula-

ción, en programación y formulación y se incluye la de
discusión y aprobación, para quedar como sigue:
1. Programación
2. Formulación
3. Discusión y aprobación
4. Ejecución
5. Control
6. Evaluación
Análisis de cada una de las etapas del proceso.
Programación
Al respecto, Martner expresa que en un sistema moderno, la

formulación del presupuesto se inicia con el proceso de
programación presupuestaria. Ésta da contenidos de corto
plazo a las decisiones implícitas en un programa de largo
aliento.
Por lo general, los programas de desarrollo económico,
de educación, salud, etcétera, comprenden varios años de
ejecución. En ellos están determinados los volúmenes de
inversión y su distribución por actividades económicas; los
niveles de consumo y su composición entre bienes y servi-
cios, la construcción de escuelas y hospitales, de puertos,
caminos, etcétera. Sin embargo, los volúmenes de inversión
103
y de bienes y servicios de consumo que deben de ser pro-

ducidos están naturalmente expresados en términos agrega-
dos o genéricos. Para llevarlos a la práctica debe entrarse en
el minucioso detalle que requiere la puesta en marcha; ésta
es la tarea de la programación presupuestaria.
La programación presupuestaria se realiza anualmente,
con el propósito de definir cada uno de los componentes de
la actividad gubernamental con el máximo de concreción.
Dentro de los programas de transporte de largo plazo, es
preciso concertar metas para un año en kilómetros de cami-
nos pavimentados, de kilómetros de vías férreas instaladas,
de nuevos puertos a construir, de nuevas pistas de aterrizaje
y de adquisición de medios de transporte, etcétera. La pro-
gramación presupuestaria traduce, pues, las metas de largo
plazo en metas inmediatas y define sus contenidos a través
de programas de trabajo.6
De acuerdo con el Glosario de Términos de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, la programación es el proceso
a través del cual se definen estructuras programáticas, metas,
tiempos, responsables, instrumentos de acción y recursos ne-
cesarios para el logro de los objetivos de largo y mediano
plazo fijados en el Plan Nacional de Desarrollo y los progra-
mas sectoriales; los cuales se irán concretando mediante la
programación económica y social, considerando las limitacio-
nes y posibilidades reales de la economía nacional.7
El documento resultante de la etapa de la programación
es el Programa Operativo Anual (POA) a nivel macro, secto-
rial y de cada dependencia y entidad. Se le puede definir
como el instrumento que permite traducir los lineamientos
generales de la planeación nacional del desarrollo económi-
co y social del país, en objetivos y metas concretas a desa-
rrollar en el corto plazo (un año) definiendo responsables,
temporalidad y espacialidad de acciones, para lo cual se
asignan recursos en función de las disponibilidades y nece-
104
sidades contenidas en los balances de recursos humanos,

materiales y financieros.8
En este contexto los programas operativos anuales se con-
vierten en la herramienta de los ejecutores del gasto para
establecer prioridades y así asignar recursos. Es recomenda-
ble que las asignaciones presupuestarias con mayor priori-
dad sean aquellas que se orienten a ampliar la cobertura de
los servicios públicos, que mejoren la calidad de estos servi-
cios y/o que contribuyan a elevar la eficiencia de los recur-
sos presupuestarios.
Los instrumentos básicos para el desarrollo de los progra-
mas operativos anuales son las categorías y elementos
programáticos de la Nueva Estructura Programática,
implementada a partir de 1997, así como los indicadores es-
tratégicos y sus metas respectivas del Sistema de Evaluación
del Desempeño.
El Programa Operativo Anual se constituye fundamental-
mente de cuatro partes:
I
. Diagnóstico.
II. Objetivos, metas y líneas de acción: estrategias de cor-
to y mediano plazo.
III. Política de ingreso-gasto.
IV. Ejercicio de programación-presupuestación en el nivel
de la estructura programática.
El diagnóstico se refiere al año en curso y al precedente y comprende

la evaluación de los alcances en los objetivos y metas previstos, así
como la identificación de los principales problemas.
En cuanto a los objetivos, metas y líneas de acción, expresa las que se

van a realizar para el año siguiente, esto es, comprende las estrategias
de corto plazo y señalamientos para el mediano plazo, se trata de
indicar las acciones, así como definir las metas globales en los aspec-
tos centrales de la economía.
105
Por lo que se refiere a la política de ingreso-gasto se especifican las

acciones para aumentar los ingresos, el uso de transferencias y las
previsiones de gasto corriente y de capital.
Respecto al ejercicio de programación-presupuestación se hace un

ensayo con asignación de recursos en la apertura programática según
el nivel que comprende cada programa operativo anual (macro, secto-
rialeinstitucional).
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público es la respon-

sable de normar, coordinar e integrar estos programas consi-
derando la participación que corresponde a las dependen-
cias y entidades del sector público, de acuerdo a la legislación
vigente y a las entidades federativas, según se trate de los
programas operativos regionales.
El sustento jurídico de estas acciones se establece en los
artículos 7, 13 y 17 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y
Gasto Público Federal. La relación que debe guardar el pre-
supuesto con los programas anuales está considerado en el
artículo 7 y 27 de la Ley de Planeación.
La etapa de la programación comprende de marzo a sep-
tiembre de cada año e incluye las siguientes acciones:
a) Concertación de la estructura programática.
Ésta se realiza entre la Subsecretaría de Egresos de la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público y las depen-
dencias y entidades de la administración pública federal,
con el fin de llevar a cabo la revisión, identificación y
sistematización del contenido programático del proyecto
de Presupuesto de Egresos.
b) Envío de lineamientos básicos y metodología.
Al interior de la Subsecretaría de Egresos, se distribuyen

los lineamientos para la concertación de la Nueva Es-
106
tructura Programática, así como la metodología que las

dependencias y entidades deberán observar en la elabo-
ración de sus programas operativos anuales.
Para la concertación, las dependencias y entidades toma-

rán en cuenta lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Admi-
nistración Pública Federal, en el Reglamento Interior así como
lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo y los pro-
gramas sectoriales. Su concreción se deberá expresar por
medio de las categorías programáticas. Dicha concertación
se deberá llevar a cabo al interior de las dependencias con
la participación de todas las unidades responsables ejecutoras
de gasto. Los segundos, incluyen recomendaciones que se
desprenden de las políticas, estrategias y objetivos estable-
cidos en el Plan Nacional de Desarrollo, en los programas
sectoriales y en los programas especiales correspondientes
en vigor; así como las propuestas de gasto que hagan las
dependencias y entidades de la administración pública fede-
ral, las cuales deberán observar estrictamente los lineamientos
de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestaria; y ser
realistas y susceptibles de realizarse en un entorno de dis-
ponibilidades financieras limitadas.
La metodología para la elaboración de los programas, pre-
tende dar coherencia y uniformidad a la calidad y a la pre-
sentación de la información.
c) Integración de grupos de trabajo.
Para llevar a cabo los trabajos detallados de formulación

de programas y presupuestos, se ha creado la práctica
administrativa de efectuar reuniones de trabajo entre el
personal de la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público y de las dependencias y
entidades de la administración pública federal; cuya prin-
107
cipal función es garantizar la concordancia entre los pro-

gramas de cada sector, sus respectivos proyectos de pre-
supuesto y los lineamientos generales de los planes na-
cional y regional.
Han existido Grupos Interinstitucionales de Programación y

Presupuestación Sectorial (GIPPS) que constituyeron las relacio-
nes entre las dependencias de apoyo global, la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, y las entidades que conforman el
sector cuyo programa de presupuesto se consideraba. Por
ejemplo educación pública, salud y otros.
Además, hubo comités que podían formar parte de los an-
teriores o actuar por sí mismos. Una categoría de ellos eran
los llamados Grupos de Acuerdos Programáticos (GAP) que se
integraban por dos o más sectores administrativos, la extinta
Secretaría de Programación y Presupuesto y la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público. La razón de su existencia era que
algunos programas tenían como condición para su ejecución,
que otros programas pertenecientes a un sector diferente se
cumplieran previa o simultáneamente. Estas decisiones
interdependientes, requerían de acuerdos y compromisos
mutuos que se obtenían en el seno de estos grupos.
Actualmente, los Comités Técnicos para la Instrumentación
del Plan —conocidos por sus siglas como COTEIP— constituyen
un mecanismo técnico administrativo de carácter interinstitu-
cional que actúa dentro del proceso de planeación para co-
ordinar de manera congruente las actividades de formula-
ción, ejecución, control y evaluación de los programas de
mediano plazo; programas operativos anuales y el proyecto
de Presupuesto de Egresos de la Federación en el ámbito
del sector público, para asegurar la congruencia entre la
planeación, la programación y la presupuestación. Estos co-
mités iniciaron su funcionamiento en los trabajos del proce-
108
so vigente a partir de la expedición del Plan Nacional de

Desarrollo.
Cada uno de los comités se integra por representantes de
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, adscritos a las
direcciones generales de Programación y Presupuesto Sec-
torial y Regional y de la Unidad de Política y Control Presu-
puestal; Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administra-
tivo, y por representantes de las coordinadoras de sector, de
las dependencias no coordinadoras y de las entidades de
control presupuestario no sectorizado, adscritos a las direc-
ciones generales de Planeación, Programación, Presupuesto
o áreas equivalentes.
Estos comités responden al proceso de modernización que
la administración pública lleva a cabo en materia de planea-
ción-programación-presupuestación, con el objeto de ade-
cuar los ordenamientos jurídico-administrativos con la
operatividad.
Con los comités técnicos para la instrumentación del Plan,
se aprovecha la experiencia de varios años, surgida de los
grupos de trabajo mencionados (grupos de programación y
presupuesto, grupos interinstitucionales de programación y
presupuestación sectorial, grupos de acuerdos programáticos,
etcétera); sus funciones, sin embargo, son amplias debido a
la existencia de una mayor definición de tareas establecidas
por la Ley de Planeación.
La Comisión Intersecretarial de Gasto-Financiamiento, es
uno de los comités más importantes del sector público, su
creación data de los años setenta; y participan en el mismo
las Secretarías de Hacienda y Crédito Público, la de la
Contraloría y Desarrollo Administrativo, Comercio y Fomen-
to Industrial, Trabajo y Previsión Social y el gobernador del
Banco de México. La racionalidad de su funcionamiento ra-
dica en la necesidad de definir el origen de los recursos que
109
requiere cada programa y todos los programas en conjunto.

El planteamiento muy simplificado sería el siguiente: defini-
dos los objetivos y acciones que la administración requiere
alcanzar para el próximo año, ¿cuántos recursos se necesi-
tan? ¿de dónde provienen? ¿qué proporción tendrá su origen
en recursos ordinarios o propios del gobierno? ¿qué propor-
ción de ellos requerirá financiamiento por la vía del endeu-
damiento? ¿cómo distribuir los recursos crediticios disponi-
bles entre las necesidades de financiamiento de todos los
programas del sector público federal.9
Este mecanismo, tiene por objeto asegurar la coordina-
ción, la comunicación y la efectividad de las acciones duran-
te el proceso de planeación, programación, presupuestación,
ejecución, control y evaluación de las asignaciones del gasto
público, se considera una instancia de coordinación y aseso-
ría al Ejecutivo federal para la toma de decisiones en mate-
ria de ingreso y gasto público.
d) Propuestas de programas.
Cuando los grupos de trabajo han quedado integrados,

los coordinadores de cada sector deberán enviar sus pro-
puestas de programas —para el ejercicio siguiente— a
la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público.
Tales propuestas de programas deben ser formuladas de

acuerdo a los lineamientos recibidos y conforme a la metodo-
logía indicada. Como se dijo anteriormente los programas de
cada sector habrán de responder al Plan Nacional de Desarro-
llo y al Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo.
La Subsecretaría de Egresos distribuye esas propuestas a
las otras Subsecretarías de la Secretaría de Hacienda y Cré-
110
dito Público y juntas en grupo de trabajo realizan lo que han

denominado “análisis de congruencia intra e intersectorial”.
Al mismo tiempo otro grupo lleva a cabo “la identificación
de los puntos que requieren acuerdos programáticos”, los
somete a acuerdos superiores y los transforma en compro-
misos definitivos.
Formulación
La etapa de la formulación dentro del proceso de programa-

ción presupuestaria representa la instancia terminal de la
instrumentación del proceso de planeación que consiste en
dar forma a los presupuestos del gobierno para que reflejen
los planes y programas formulados.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público establece
que esta etapa consiste en la interpretación proveniente de
la planeación y la programación plasmada en el programa
operativo anual para traducirse al proyecto de Presupuesto
de Egresos de la Federación, mediante la aplicación de ins-
trumentos, normas y procesos para la programación y pre-
supuesto. Esta misma dependencia expresa que el Presu-
puesto de Egresos de la Federación es el documento jurídico,
contable y de política económica aprobado por la Cámara
de Diputados del Congreso de la Unión, a iniciativa del
presidente de la República; en el cual se consigna el gasto
público, de acuerdo con su naturaleza y cuantía que deben
realizar el sector central y el sector paraestatal de control
directo, en el desempeño de sus funciones en un ejercicio
fiscal.
El sustento jurídico de esta etapa se encuentra en la Ley
de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, en
los artículos 19, 20 y 24.
111
Esta etapa se constituye de cuatro fases:
1) Formulación del presupuesto preliminar

2) Determinación de los rangos de gastos
3) Elaboración del proyecto de presupuesto.
4) Envío del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Fede-
ración a la Cámara de Diputados.
La primera fase de esta acción se denomina presupuesto

preliminar y transcurre al interior de la Subsecretaría de
Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en
la que las Direcciones Generales de Programación y Presu-
puesto Sectorial (DGPyP´s) junto con la Unidad de Servicio
Civil, estiman los requerimientos mínimos de gasto para que
las dependencias y entidades de la administración pública
federal operen el siguiente ejercicio fiscal, a un nivel similar
al del año en curso. Y así, junto con la información que pro-
veen en sus respectivos Programa Operativo Anual, prepa-
rar las alternativas de techos de gastos para elaborar el pro-
yecto de Presupuesto de Egresos de la Federación.
Esta primera aproximación permite obtener una estima-
ción del nivel agregado del gasto requerido.
La segunda fase va en paralelo a la elaboración de los
POA’s y al interior de la Subsecretaría de Egresos (las direc-
ciones generales de Programación y Presupuesto) de la Se-
cretaría de Hacienda y Crédito Público, se realiza una esti-
mación preliminar de los recursos de las dependencias y
entidades para el ejercicio fiscal cuyo cálculo se da en dos
niveles: en el primero, se calcula un nivel mínimo de recur-
sos, de acuerdo a las políticas de racionalidad, austeridad y
en un entorno de disponibilidades financieras limitadas y, en
el segundo, se estiman los recursos que posibilitan la instru-
mentación de las estrategias sectoriales definidas en los POA´s.
112
Una vez que las dependencias y entidades han formulado

sus POA´s, los regresan a la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, que se encarga de analizar y dictaminar su viabili-
dad a la luz del marco macroeconómico y de finanzas públi-
cas elaborado por la Dirección General de Política de Ingre-
sos, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a través
del cual se establece la interrelación entre variables de gas-
to público con las variables económicas.
Con base en este dictamen, la Subsecretaría de Egresos
de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público procede a
asignar los techos financieros sectoriales e institucionales a
los que deben sujetarse las dependencias y entidades que
conforman la administración pública federal para el siguien-
teejerciciofiscal.
Con la determinación de los niveles de gasto y los
lineamientos programáticos presupuestarios, concluye la etapa
preliminar, sentando las bases para preparar con carácter
definitivo el proyecto de Presupuesto de Egresos. Para lo
cual la Secretaría de Hacienda y Crédito Público elabora una
serie de documentos normativos e instrumentales que con-
tienen los lineamientos y características que deben seguir
para la elaboración del mismo.
Finalmente, envío oficial de los lineamientos presupues-
tales programáticos a cada sector administrativo o entidad
incorporada al presupuesto, mediante oficio firmado por el
subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público.
Para el inicio de actividades en la tercera fase, es indis-
pensable que las dependencias y entidades cuenten con los
instrumentos metodológicos y normativos para la elabora-
ción de los proyectos de presupuesto. Esto se refiere a los
siguientes documentos:
Guión metodológico para la formulación de la exposición
de motivos. Sirve de guía para que las dependencias y enti-
113
dades expresen las políticas y estrategias de gasto para el

siguiente ejercicio.
Catálogo de Categorías Programáticas de la Administra-
ción Pública Federal. Funge como el instrumento estratégico
de vinculación entre el Plan Nacional de Desarrollo y el
Presupuesto de Egresos de la Federación porque facilita el
costeo de las políticas públicas, de los programas guberna-
mentales y el de las actividades a cargo de las dependencias
y entidades del sector público.
Manual de Programación y Presupuesto. Considerado como
el elemento básico del proceso, ya que contiene los formatos
e instructivos que sirven de base y guía para la formulación
e integración del Presupuesto de Egresos de la Federación.
Catálogo de ramos, dependencias y entidades de la admi-
nistración pública federal. El cual contiene el universo vi-
gente de ramos, dependencias de la administración pública
centralizada, poderes, órganos autónomos, sectores adminis-
trativos y entidades de la administración pública paraestatal.
Catálogo de unidades responsables; catálogo de estados,
municipios y delegaciones del Distrito Federal, así como la
relación de unidades de medida del sector público.
Clasificador por objeto del gasto. Identifica a través de los
elementos presupuestarios capítulo, concepto, y partida, la
demanda de bienes y servicios de la administración pública
federal.
Conforme a los rangos de gasto, lineamientos, manuales y
catálogos, las coordinadoras de sector, dependencias y en-
tidades formulan e integran sus proyectos de Presupuesto y
elaboran el POA definitivo. Para el apoyo de actividades so-
bre normatividad y metodología son asesoradas por la Se-
cretaría de Hacienda y Crédito Público, en tanto que las
coordinadoras de sector, supervisan la aplicación de la
normatividad, además de corregir y ajustar asignaciones y
datos programáticos.
114
Una vez concluida la formulación del proyecto, la coordi-

nadora de sector es responsable de la integración y valida-
ción sectorial para finalmente enviarlo a la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público que recibe para ajustar, corregir,
validar e integrar el proyecto de Presupuesto de Egresos.
Esta misma Secretaría en un solo documento incorpora a
la presentación que requiere la Cámara de Diputados, los
tomos que contienen el proyecto de Presupuesto, así como
los documentos: “Criterios Generales de Política Económica
y Social”, la “Exposición de Motivos”, el “Apéndice Estadísti-
co” y el “Proyecto de Decreto Aprobatorio”.
El proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación
queda terminado para ser sometido a la aprobación del pre-
sidente de la República. Termina así la tercera fase de la
formulación del presupuesto.
El periodo de negociación cubre agosto, septiembre, oc-
tubre y, a veces, algunos días de noviembre.
En esta cuarta fase, el proyecto de Presupuesto de Egresos
de la Federación, se envía a la Cámara de Diputados, a más
tardar el 15 de noviembre de cada año, de acuerdo al artícu-
lo 74 de la constitución, a excepción de cuando se inicia el
periodo presidencial, en cuyo caso el plazo establecido es
hasta el 15 de diciembre. En la Cámara de Diputados la
documentación correspondiente es recibida en la Oficialía
Mayor, junto con la de Ley de Ingresos. A su vez, la Oficialía
Mayor remite ejemplares suficientes del proyecto de Pre-
supuesto de Egresos a la Comisión de Programación, Presu-
puesto y Cuenta Pública, misma que los da a conocer a los
diputados integrantes de la Comisión; para que ellos tengan
elementos fundados en sus cuestionamientos que planteen
en la comparecencia que hace el secretario de Hacienda y
Crédito Público, al exponer el proyecto del Presupuesto de
Egresos al pleno de la asamblea.
115
La documentación que se somete a la consideración del

Legislativo, se integra por cinco tomos, los cuales son: Ex-
posición de Motivos, Presupuesto de Egresos del Gobierno
Federal, Presupuesto Analítico de Claves, Presupuesto de
Organismos y Empresas de Control Directo y Presupuesto
de Organismos y Empresas de Control Indirecto.
Discusión y aprobación
Una vez que la documentación relativa al Presupuesto de

Egresos es recibida en la Oficialía Mayor de la Cámara de
Diputados, en días inmediatos el secretario de Hacienda y
Crédito Público hace la presentación del proyecto de Presu-
puesto, al pleno de la asamblea de la Cámara de Diputados.
En esa fecha expone su disertación fundamentando su pre-
sencia en la Cámara, y se da lectura a la Exposición de
Motivos del Presupuesto; en fecha subsiguiente se vuelve a
presentar el secretario de Hacienda y Crédito Público para
escuchar y dar respuesta a los diversos cuestionamientos
que hacen los diputados, que proceden de los diferentes
partidos políticos presentados en la Cámara. Cabe mencio-
nar que cuando el secretario de Hacienda hace la presenta-
ción del proyecto de Presupuesto de Egresos, ese mismo
día, expone lo correspondiente a la de la Ley de Ingresos y
a las reformas fiscales, lo que ocurre normalmente días des-
pués de la entrega de la documentación.
Estas sesiones son de trascendencia, ya que el tema fun-
damental es la política económica gubernamental, tomando
como eje central el gasto público, siendo ésta una de las
más interesantes del periodo de sesiones.
Una vez que concluye la comparecencia del secretario de
Hacienda y Crédito Público, el estudio del presupuesto se
continúa en la Comisión de Programación, Presupuesto y
116
Cuenta Pública que está integrada por diputados de los dis-

tintos partidos políticos representados en la Cámara; el re-
sultado del análisis es el proyecto de dictamen, que se so-
mete a consideración del pleno de la asamblea.
La mecánica de la elaboración de este documento obser-
va el siguiente proceso: se efectúan reuniones con grupos
de trabajo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
así como de representantes de dependencias y entidades,
con el propósito de que los diputados miembros de la comi-
sión planteen sus cuestionamientos y éstos sean debidamen-
te aclarados. Asimismo se requiere a la Secretaría de Ha-
cienda y Crédito Público información documental a satisfacción
de los miembros de la comisión sobre los diversos asuntos
relativos al presupuesto. Los integrantes de la comisión rea-
lizan varias reuniones para analizar la información y revisar
los papeles de trabajo que se han elaborado con el propósi-
to de integrar el proyecto de dictamen.
Una vez elaborado el dictamen se pasa a firma de los
miembros de la comisión.
El dictamen de la comisión es sometido al pleno de la
asamblea, por lo general, en los últimos diez días de di-
ciembre en un debate, y constituye una de las sesiones más
relevantes del ejercicio cameral. Una vez aprobado el Pre-
supuesto de Egresos de la Federación, se publica en el Dia-
rio Oficial de la Federación en forma de decreto, a más tar-
dar el día 31 de diciembre, para entrar en vigencia el día 1 de
enero del año siguiente.
Como es de observarse, el plazo, de un mes y medio,
desde la presentación del proyecto de Presupuesto de Egresos
hasta la publicación del decreto en el Diario Oficial, resulta
insuficiente para analizar uno de los instrumentos más impor-
tantes de política económica y de la gestión gubernamental;
porque en forma simultánea hay que analizar, discutir y apro-
bar la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación, así
117
como las diversas disposiciones fiscales que el Ejecutivo en-

vía al Congreso para el trámite correspondiente; adicionalmente
se tienen otras iniciativas de leyes y reformas.
Se considera conveniente que la Cámara de Diputados cuen-
te con el proyecto de Presupuesto de Egresos, con anticipación
a la fecha establecida, a efecto de disponer de más tiempo para
revisar tan importante documento. Asimismo, la Cámara de Di-
putados debe disponer de un cuerpo técnico, amplio y alta-
mente calificado, para analizar y estudiar el proyecto de Presu-
puesto de Egresos; así como las propuestas de modificaciones
que se hagan a dicho instrumento, tomando como base la apli-
cación de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público
Federal, en los artículos 21 y 22, que establecen facultades a
los diputados para modificar el proyecto de Presupuesto de
Egresos. Esta oficina, también se encargaría de observar la via-
bilidad de dichas propuestas, y en su caso, las posibles modifi-
caciones a la iniciativa de Ley de Ingresos. De igual modo,
tendría la responsabilidad de conocer la congruencia del pre-
supuesto con el Plan Nacional de Desarrollo y con los progra-
mas de mediano plazo, según lo establece el artículo 4 de la
ley antes citada y el artículo 7 de la Ley de Planeación.
Ejecución
La ejecución del presupuesto se inicia a partir del 1º. de enero

de cada año, cuando comienza el nuevo ejercicio presupuestal
y con vigencia al último día de diciembre.
Cada entidad es responsable de ejercer su propio presu-
puesto de acuerdo con el calendario de gasto previamente
autorizado y tomando en consideración la normatividad emi-
tida por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Para el ejercicio del presupuesto es de importancia pri-
mordial la corresponsabilidad en el gasto público que, ini-
118
ciado en 1980, se fue depurando y profundizando en los

años subsiguientes, consolidándose esta acción que forma
parte de la reforma presupuestaria.
Los objetivos que inspiraron a la corresponsabilidad en el gasto públi-

co fueron:
Racionalizar el proceso presupuestario, permitiendo que los ejecutores

de gasto pudieran con oportunidad y eficacia realizar las acciones,
ejercer y controlar sus propios presupuestos, garantizando el alcance
de las metas establecidas.
Dar mayor claridad y precisión al manejo del gasto público, para faci-
litar la evaluación de las acciones de gobierno y de los resultados
alcanzados; para retroalimentar el proceso de programación-
presupuestación.
Diversos mecanismos permitieron el logro de tales objeti-

vos: la flexibilidad en el manejo de recursos y la liberación
(agilización) del ejercicio del gasto.
La flexibilidad del gasto consiste en la autonomía de las dependencias

y entidades públicas, para asignar y modificar su gasto en los concep-
tos y partidas específicas que consideren convenientes en el marco
normativo establecido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
La liberación en el ejercicio del gasto público se refiere a la eliminación

total de los trámites administrativos que como una nueva autorización,
requerían las entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
La corresponsabilidad en el ejercicio del gasto hace responsables a
todos los que participan en el proceso presupuestario, desde la
planeación, programación, presupuesto, ejercicio y reporte de la Cuen-
ta Pública en la aplicación del gasto.
Se considera importante para los ejecutores del gasto público que se co-
nozca el entorno legal que nos marca el ámbito de competencia; partien-
do del conocimiento del marco general y de las atribuciones de cada
119
dependencia señalados en la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal, el Manual de Normas y Procedimientos para el Ejercicio del Gas-
to, así como los procedimientos para la aplicación del presupuesto.
A partir de 1988 y hasta 1997, el Manual de Correspon-

sabilidad en el Gasto Público Federal cambió en denomina-
ción y contenido, por los manuales de Normas y de Procedi-
mientos para el Ejercicio del Gasto en la Administración
Pública Centralizada.
Considerando que el ejercicio de los recursos públicos debe
realizarse con eficiencia, eficacia y transparencia —para dar
cumplimiento a las metas, objetivos y disposiciones estable-
cidas en el Presupuesto de Egresos de la Federación— a
partir del ejercicio fiscal de 1998, fue necesario adecuar el
marco normativo presupuestario— conforme al Plan Nacio-
nal de Desarrollo, al Programa Nacional de Financiamiento
del Desarrollo y al Programa de Modernización de la Admi-
nistración Pública Federal— de tal forma, que se hizo perti-
nente integrar en un solo instrumento (Manual de Normas
Presupuestarias para la Administración Pública Federal) que
regula el proceso presupuestario; a efecto de que las de-
pendencias y entidades de la administración pública federal
tengan una mayor claridad sobre las reglas a que habrán de
sujetarse y así facilitar la ejecución de sus presupuestos bajo
los siguientes criterios:
Implantar un sistema de planeación, programación y presu-
puesto desde una perspectiva estratégica e integral; la Nueva
Estructura Programática; la introducción de indicadores de
desempeño para elevar la calidad del gasto público; la
desregulación de la normatividad presupuestaria; la conjun-
ción de las operaciones de dependencias y entidades me-
diante el Sistema Integral de Administración Financiera Fe-
deral; optimización de las operaciones de tesorería y la
concentración de la información presupuestaria, financiera y
120
contable en la administración pública federal, y eliminar la

rigidez de la gestión presupuestaria, sin perder con ello el
seguimiento y control de los recursos públicos para alcanzar
los resultados programados y proveer los bienes y servicios
públicos de calidad que demanda la población.
Asimismo, se debe avanzar en la simplificación de proce-
dimientos y fortalecer la autogestión a cambio de compromi-
sos de resultados, a través de la suscripción de convenios o
bases de desempeño.
Control
En esta etapa destaca el Sistema Integral de Información de

los Ingresos y Gasto Público (SII) y el Sistema Integral de
Control Presupuestal (SICP).
El primero, es un mecanismo utilizado por las secretarías
de Hacienda y Crédito Público, Contraloría y Desarrollo Ad-
ministrativo y el Banco de México con la finalidad de unifi-
car los requerimientos de información de la administración
pública federal, y de esta forma manejar cifras homogéneas.
A la par, en agosto de 1988 se crea el Comité Técnico de
Información, órgano auxiliar de la Comisión Intersecretarial
Gasto Financiamiento, cuyo objetivo es operar el SII para
que sean compatibles los requerimientos de información que
deban rendir las dependencias, órganos desconcentrados,
entidades paraestatales e intermediarios financieros y vigilar
la operación del sistema mediante su seguimiento.
La información comprendida en el SII, debe coincidir con
la que se presenta en los diversos foros como: reuniones del
Comité Técnico de Apoyo a la Gestión; Evaluación de los
Convenios de Balance de Operación Primario y Financiero;
los consejos de administración; los órganos de gobierno y
comités de control y auditoría.
121
Además, el mecanismo tiene normas y plazos estableci-

dos que sujetan a las dependencias y entidades a cumplir
con los requerimientos de información. En términos genera-
les, deben presentar cifras confiables aun cuando las repor-
tadas en una primera versión tengan un carácter preliminar;
asimismo la información deberá presentarse en los plazos
establecidos de conformidad con el decreto aprobatorio, del
año que se trate, del Presupuesto de Egresos de la Federa-
ción en el cual se establece que el plazo de entrega de la
información, en materia de programación y presupuesto y
de disponibilidades financieras será como máximo 15 días
después de terminado el mes en curso; ya que de lo contra-
rio significa un atraso y automáticamente se elaborará oficio
de apercibimiento correspondiente.
En el caso del cierre del ejercicio del año en curso, la
información debe reportarse a más tardar el 20 de abril del
siguiente año, de acuerdo a los estados financieros auditados,
datos que deberán ser congruentes con la Cuenta de la Ha-
cienda Pública Federal.
El segundo, el SICP, es el instrumento que permite registrar,
controlar y dar seguimiento a los presupuestos que se autori-
zan a la administración pública centralizada, a los poderes
Legislativo y Judicial y al Instituto Federal Electoral. Este me-
canismo está desarrollado en medios electrónicos en un am-
biente de base de datos, e incorpora las normas y procedi-
mientos que rige la programación, el presupuesto y el
ejercicio del gasto público.
La operación del SICP se da al interior de la Subsecretaría
de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
en el que las direcciones generales de Programación y Pre-
supuesto tienen acceso directo al sistema con el fin de in-
corporar las afectaciones presupuestarias. Y en lo que co-
rresponde a las autorizaciones se darán conforme a las
122
atribuciones de la Unidad de Política y Control Presupuestal

y de la Unidad de Servicio Civil.
Asimismo en el SICP se incorporan todas las modificacio-
nes que se autorizan en la Unidad de Política y Control
Presupuestal a nivel de clave presupuestaria.
Evaluación
El instrumento evaluatorio del ejercicio fiscal lo constituye la

Cuenta Pública que es el informe que rinde anualmente el
Poder Ejecutivo a la Cámara de Diputados para mostrar re-
sultados de su gestión financiera y los alcances que la acción
rectora del Estado ha tenido en el desarrollo económico y
social del país.10
También se puede definir —según el Glosario de Térmi-
nos más Usuales en la Administración Pública Federal— como:
un documento de carácter evaluatorio que contiene informa-
ción contable, financiera, presupuestal, programática y eco-
nómica relativa a la gestión anual del gobierno, con base en
las partidas autorizadas en el Presupuesto de Egresos de la
Federación, correspondiente al ejercicio fiscal inmediato an-
terior y que el Ejecutivo federal rinde a la Cámara de Dipu-
tados, a través de la Comisión Permanente, dentro de los
primeros diez días de junio del año siguiente al que corres-
ponde, en los términos del artículo 74, fracción IV, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.11
La Cuenta Pública Federal es elaborada por la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público de acuerdo con la Ley Orgá-
nica de la Administración Pública Federal en su artículo 31,
fracción XVIII y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Público Federal, en su artículo 43.
Por su parte, el artículo 74, fracción IV, establece que son
facultades exclusivas de la Cámara de Diputados “…revisar la
123
Cuenta Pública del año anterior...” que tendrá por objeto co-
nocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se
ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el
cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.
“Si del examen que realice la Contaduría Mayor de Hacienda aparecie-

ran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas
del presupuesto o no existiera exactitud o justificación en los gastos
hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley”.
“La Cuenta Pública del año anterior, deberá ser presentada a la Cámara
de Diputados del H. Congreso de la Unión, dentro de los diez primeros
días del mes de junio”.
“Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de la Ley

de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, así como de la Cuenta
Pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo, suficientemente justifica-
da a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo compa-
recer en todo caso el Secretario del Despacho correspondiente a informar
las razones que lo motiven”.
En el seno de la Cámara de Diputados se producen tres

importantes documentos evaluatorios: dos que son elabora-
dos por la Contaduría Mayor de Hacienda, órgano técnico
de la Cámara de Diputados que se denominan Informe Pre-
vio e Informe sobre el Resultado de la Revisión de la Cuenta
Pública, y el tercer documento denominado Dictamen de la
Cuenta Pública, que es elaborado por la Comisión de Progra-
mación, Presupuesto y Cuenta Pública.
Como se observó con anterioridad, la Contaduría Mayor
de Hacienda efectúa su revisión en dos etapas: primero ela-
bora y rinde el Informe Previo a la Cámara de Diputados, a
través de la Comisión de Vigilancia, que a su vez lo remite a
la Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública,
a efecto de que sea utilizado como insumo para elaborar el
dictamen, y después presenta el Informe de Resultados.
124
El proceso que sigue el Informe Previo es el siguiente:
Se elabora con base en las apreciaciones técnicas y el criterio profesio-

nal del personal de la Contaduría Mayor de Hacienda a partir de la
información contenida en la Cuenta Pública, más información adicio-
nal que se solicita a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público con
fines aclaratorios.
El periodo de elaboración del Informe Previo comprende desde el 10

de junio hasta su entrega el 10 de noviembre de cada año, durante este
lapso, efectúa reuniones con la Comisión de Programación, Presupuesto
y Cuenta Pública, con fines de intercambio de punto de vista y con el
propósito de la elaboración del dictamen que esta comisión realiza.
La Contaduría Mayor de Hacienda efectúa el análisis de la Cuenta Pú-

blica desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo con base en los
criterios siguientes:
Aspecto normativo y principios de contabilidad aplicados al sector

gubernamental
Gestión financiera y variaciones presupuestarias
Alcance de objetivos y metas
Transferencias y subsidios
Respecto al tiempo de entrega del Informe Previo a la

Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública,
que es el 10 de noviembre, aunque se cumple con el plazo
señalado por la ley, la información de dicho documento no
se aprovecha en toda su magnitud; porque cuando la comi-
sión recibe el Informe Previo, ésta ha avanzado considera-
blemente en la elaboración del dictamen. Por lo anterior,
sería conveniente que se adelantara la fecha de envío, a
efecto de que la utilidad del Informe Previo, en calidad del
insumo, sea más relevante.
125
En lo que se refiere a la elaboración del Informe sobre el Resultado de

la Revisión de la Cuenta Pública, éste se basa en la información docu-
mental que soporta el contenido de las cuentas públicas y, además, se
efectúan diversos tipos de auditorías como son: la de ingresos, finan-
ciera, de sistemas, de obras y legal, entre otras.
En este proceso intervienen las diversas áreas de la Contaduría Mayor

de Hacienda y se recurre a investigar las distintas dependencias y enti-
dades del sector público federal.
El Informe de Resultados se entrega en la Comisión de

Vigilancia y ésta lo rinde a la Cámara de Diputados, dentro
de los diez primeros días de septiembre del año siguiente a
la recepción de la cuenta.
Con referencia a la entrega del Informe de Resultados, se
observa que el periodo de rendición es demasiado amplio,
ya que comprende 20 meses después que ha concluido el
ejercicio fiscal sujeto a revisión; en este caso, se utiliza como
documento de consulta por algunos diputados porque, por
el tiempo transcurrido, ha disminuido su importancia. En
consecuencia, sería positivo acortar el plazo de entrega se-
ñalado por la ley, de esta manera dicho informe tendría
utilidad para retroalimentar el proceso de programación-pre-
supuesto, cerrándose el círculo del ciclo presupuestal, per-
mitiendo incorporar, en su caso, las medidas correctivas de-
rivadas de las auditorías practicadas que ordena la Cámara
de Diputados y la Contaduría Mayor de Hacienda.
Por su parte, la Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pú-

blica, elabora el dictamen de la Cuenta Pública, mismo que tiene el
siguiente procedimiento: una vez recibida la Cuenta Pública se proce-
de a su análisis y, en su caso, se formulan las preguntas que se envían
a los servidores públicos de la Dirección General de Contabilidad Gu-
bernamental de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con el
propósito de aclarar y ampliar información que forma parte de la Cuenta
Pública.
126
Durante julio a octubre se llevan a cabo reuniones sectoriales a las que

concurren por parte del Poder Ejecutivo servidores públicos de la Se-
cretaría de Hacienda y Crédito Público, de la coordinadora sectorial
correspondiente, así como de las entidades coordinadoras sujetas a
análisis en dicha reunión; por parte de la Cámara de Diputados concu-
rren los miembros de la Comisión de Programación, Presupuesto y
Cuenta Pública, así como integrantes de otras comisiones que tienen
relación con el sector sujeto a estudio; denominándose reuniones de
comisiones unidas.
Además de analizarse los sectores programáticos, se efectúan sesiones

que tratan del estudio de las políticas más importantes (ingreso, gasto,
deuda, etcétera) efectuándose en promedio 14 sesiones que se desa-
rrollan desde junio a octubre. Las reuniones de la Comisión de Progra-
mación, Presupuesto y Cuenta Pública, tienen como propósito ampliar
la información documental contenida en la Cuenta Pública; durante el
periodo se elaboran los borradores del dictamen, que la Comisión ten-
drá por concluido en la primera quincena de noviembre. Terminado el
dictamen se presenta al pleno de la asamblea entre la segunda quince-
na de noviembre y los primeros días de diciembre.
El debate del dictamen de la Cuenta Pública es uno de los

más importantes que se efectúa en la Cámara de Diputados,
alrededor de 14 horas, intervienen diputados representantes
de los diversos partidos políticos. Una vez aprobado el dic-
tamen, se da a conocer mediante Decreto sobre la Revisión
de la Cuenta Pública, que es publicado normalmente en el
Diario Oficial de enero del año siguiente.
La Cuenta Pública se integra de un tomo de Resultados Generales; un

apéndice estadístico con información complementaria de índole fi-
nanciera y presupuestal; por lo que se refiere al detalle de la informa-
ción para la evaluación y fiscalización de la gestión de cada depen-
dencia y entidad, forma parte de un Banco de Información, cuya
consulta puede efectuarse a través de computadoras. Asimismo se acom-
paña de información sobre el seguimiento a las recomendaciones del
Poder Legislativo.
127
Las innovaciones en la Cuenta Pública se dan por tres

motivos:
Por recomendaciones del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo, conte-

nidas en los decretos relativos a la revisión de la Cuenta de la Hacienda
Pública.
Por sugerencia de la Contaduría Mayor de Hacienda, órgano técnico

de la Cámara de Diputados, presentados en el Informe Previo y en el
Informe de Resultados, así como en comunicaciones derivadas de
auditorías específicas.
Por modificaciones que introduce la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público.
La Cuenta Pública es por excelencia el instrumento de

control y evaluación de la gestión gubernamental. Por su
contenido supera los demás instrumentos evaluatorios. Es un
documento eminentemente técnico; pero por la naturaleza
de su información se torna en un instrumento de gran rele-
vancia política. Por su significado puede contribuir al equili-
brio de los poderes de la Unión.
EL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN
El proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para

1999 que se somete a la consideración de la Cámara de Dipu-
tados, se conforma con el tomo I, que contiene Exposición de
Motivos e Iniciativa de Decreto; tomo IIA volumen 1 y 2
Administración Pública Centralizada, donde se tratan diversos
ramos presupuestales, tomo IIB Ramos Generales y tomo IIC
Poderes, Instituto Federal Electoral y Tribunales Administrati-
vos; tomo III Presupuesto Analítico de Claves; tomo IV Orga-
nismos y Empresas de Control Presupuestario Directo; tomo V
128
Organismos y Empresas de Control Presupuestario Indirecto y

Criterios Generales de Política Económica.
El tomo I Exposición de Motivos. Por medio de este docu-
mento se hace la presentación oficial del presupuesto a la
Cámara de Diputados, en donde se define la estrategia de
desarrollo global en que quedan inscritas las acciones de las
dependencias y entidades de la administración pública fede-
ral; se expresa la fundamentación de la política de gasto por
la cual se pone a consideración de los legisladores el pro-
yecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Se com-
pone de la Presentación, Consideraciones Generales (fuen-
tes y usos de los recursos públicos 1999, y análisis general
del gasto publico); Proyecto de Gasto Programable del Eje-
cutivo federal (fomento a la inversión y al crecimiento eco-
nómico, impulso al bienestar social, fortalecimiento de la
democracia del Estado de Derecho y de la soberanía nacio-
nal, servicios personales del Ejecutivo federal, y avances en
el federalismo); Proyecto de Gasto Programable del Poder
Legislativo y Judicial, y del Instituto Federal Electoral; Pro-
yecto de Gasto no Programable (participaciones a las entida-
des federativas y los municipios, costo financiero de la deu-
da pública presupuestaria y adeudos de ejercicios fiscales
anteriores); Proyecto General de Gasto que comprende pro-
yectos de presupuesto del gasto programable directo del
Poder Ejecutivo, de los subsidios y transferencias, aportacio-
nes federales a entidades federativas y municipios y resulta-
do presupuestario del sector público; y en la parte final del
tomo I se tiene el proyecto de decreto aprobatorio del Pre-
supuesto de Egresos de la Federación para 1999, que se
tratará más adelante.
El tomo II, define la política de gasto en el nivel sectorial y
presenta la descripción y cuantificación de las funciones y
subfunciones asignadas a cada una de las dependencias del
129
gobierno federal, señalando sus objetivos y metas, así como los

responsables de su ejecución. El contenido incluye: Estrategia
Programática en el que se establece la relación de la misión de
la entidad con los programas sectoriales, programas especiales
y objetivos estratégicos respectivos, objetivos y líneas de ac-
ción para el año que se trate. Resumen Programático-Económi-
co-Financiero que expone los recursos asignados a cada una
de las categorías programáticas de la entidad (función, subfunción,
programas sectoriales, programas especiales, actividades
institucionales y proyectos) por unidad responsable, e identifi-
ca el capítulo de gasto en el que se aplicarán, conforme a su
naturaleza económica. Presupuesto Económico, permite cono-
cer la distribución del presupuesto asignado a la entidad por
capítulo de gasto conforme a su naturaleza económica y el
Análisis Programático que describe la relación de las asignacio-
nes presupuestarias con las categorías programáticas en el ám-
bito de función, subfunción, programa sectorial y actividad
institucional, en algunos casos incluye hasta la categoría de
programa especial y de proyecto, con los elementos
programáticos (universo de cobertura, indicadores estratégicos
y sus metas), asimismo, identifica a las unidades responsables
del gasto y a las entidades beneficiarias de las transferencias.
Cuando la dependencia destina transferencias, se incor-
pora un cuadro que contiene el resumen administrativo de
ayudas, subsidios y transferencias.
El tomo III Presupuesto Analítico de Claves, muestra la
desagregación de las entidades del gobierno federal, en el
ámbito de Clave Presupuestaria y permite conocer detalla-
damente el gasto por concepto de servicios personales a
nivel puesto —plaza o categoría— plazas del personal per-
manente y transitorios de las dependencias de la administra-
ción pública centralizada. Este documento es la base para la
calendarización y ejercicio del presupuesto anual.
130
En el tomo IV referente a los Organismos y Empresas de

Control Presupuestario Directo se incorpora para cada uno
la Estrategia Programática Institucional que establece la rela-
ción entre la misión de la entidad y los programas sectoria-
les, programas especiales y objetivos estratégicos respecti-
vos, así como objetivos y líneas de acción, para el año de
que se trate; cuadro de Flujo de Efectivo, presenta la fuente
y uso de recursos autorizados a la entidad; Presupuesto Inte-
gral, describe la fuente y uso de recursos autorizados de la
entidad, en términos de movimientos devengables (netos) y
su comparación con los montos asignados a nivel de flujo de
efectivo; y por último el Resumen Programático-Económico
Devengable, que se refiere a los recursos devengables asig-
nados a cada categoría programática de la entidad (las fun-
ciones, subfunciones, programas sectoriales y actividades
institucionales y en determinados casos de programas espe-
ciales y proyecto de la entidad) de conformidad con los
capítulos de la Clasificación por Objeto del Gasto en que se
aplicarán. Y se presenta los recursos asignados al Gasto no
Programable.
Respecto al tomo V, en Flujo de Efectivo se despliega la
fuente y uso de recursos autorizados de cada uno de los
organismos y empresas de Control Presupuestario Indirecto.
Cabe mencionar que una vez que el proyecto de decreto
del Presupuesto de Egresos de la Federación ha sido apro-
bado por la Cámara de Diputados, procede a su publicación
en el Diario Oficial de la Federación. Con ello la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público emite los tomos sectoriales
con las modificaciones que en su caso, haya aprobado la
Cámara de Diputados.
El decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación
para el ejercicio fiscal de 1999, publicado en el Diario Oficial
el 31 de diciembre de 1998, contiene 82 artículos distribuidos
en 5 Títulos: 1) Asignaciones del Presupuesto de Egresos de
131
la Federación; 2) Del Federalismo; 3) De la Ejecución y Con-

trol Presupuestario del Gasto Público; 4) De la Disciplina Pre-
supuestaria, y 5) De la Información, Evaluación y Control. A
continuación se comentarán algunos de ellos:
Título 1. De las Asignaciones del Presupuesto de Egresos de la Federación.
El artículo 1 establece que el ejercicio y control del gasto público fede-

ral y de las erogaciones del Presupuesto de Egresos de la Federación
para el año 1999, se sujetarán a las disposiciones de este decreto y a las
aplicables a la materia.
Los artículos 6 al 11 señalan las asignaciones previstas en el Presupues-

to de Egresos de la siguiente manera:
El artículo 6 se refiere al Presupuesto de Egresos del Poder Legislativo.
El artículo 7 indica el Presupuesto de Egresos del Poder Judicial.
El artículo 8 manifiesta las erogaciones previstas para el Instituto Fede-

ralElectoral.
El artículo 9 especifica las erogaciones para la Presidencia de la Repú-

blica y las dependencias del Ejecutivo federal.
El artículo 10 señala las erogaciones previstas para los ramos generales.
El artículo 11 se refiere al monto asignado a las entidades paraestatales

de control presupuestario directo con recursos propios incluyendo las
transferencias del gobierno federal.
Título 2. Del Federalismo.
Indica en el artículo 17 las erogaciones previstas para el Ramo General

33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios en
los diferentes fondos.
132
Título 3. De la Ejecución y Control Presupuestario del Gasto Público.
Al respecto, el artículo 22 señala: “Los titulares de las dependencias así

como los órganos del gobierno y los directores generales o sus equivalentes
de las entidades, en el ejercicio de su presupuesto aprobado, serán directa-
mente responsables de que se alcancen con oportunidad y eficiencia las
metas y acciones previstas en sus respectivos programas, conforme a lo
dispuesto en el presente Decreto, así como en las demás disposiciones gene-
rales que al efecto emita la Secretaría. Asimismo, no deberán contraer
compromisos que rebasen el monto de los presupuestos autorizados o acor-
dar erogaciones que no permitan el cumplimiento de metas aprobadas
para el año de 1999…”
El artículo 26 y 28, establecen que las dependencias y entidades debe-

rán ajustarse estrictamente a los calendarios de gasto que les apruebe
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Asimismo disponen que la
ministración de fondos a las dependencias y entidades serán autoriza-
das por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo a los
programas y montos aprobados en el Presupuesto de Egresos de la
Federación. En su caso, podrá reservarse dicha autorización y solicitar
a los coordinadores del sector la revocación de las autorizaciones que
hayan otorgado a las entidades coordinadas, en determinados casos
como son: cuando no envíen la información que les sea requerida en
relación con el ejercicio de sus programas y presupuestos; si del análi-
sis del ejercicio de sus presupuestos y en el desarrollo de sus progra-
mas resulte que no cumplen con las metas de los programas aproba-
dos o se detecten desviaciones en su ejecución y constituyan
distracciones en los recursos asignados a los mismos; no les remitan la
cuenta comprobada a más tardar el día 15 del mes siguiente al del
ejercicio de dichos recursos, lo que motivará la inmediata suspensión
de las subsecuentes ministraciones de fondos que por el mismo con-
cepto se hubieran autorizado, así como el reintegro de lo que se haya
suministrado; entre otros.
El artículo 31, establece disposiciones sobre los recursos provenientes

del crédito externo, en las que las dependencias y entidades para ejer-
cer dichos recursos es necesario que se encuentren previstos en sus
respectivos presupuestos autorizados, y se cuente con la aprobación
de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
133
El artículo 38, prevé reducciones a los montos de los presupuestos

aprobados, cuando se presenten contingencias que repercutan en una
disminución de los ingresos presupuestales; así como normas que de-
berán observarse en los casos de ajustes y reducciones. Cabe citar que
cuando la reducción de los ingresos presupuestarios sea superior en
10.0%, el Ejecutivo federal, además de adoptar las medidas para el
ajuste a que hubiera lugar, informará de inmediato a la Cámara de
Diputados lo correspondiente.
Título 4. De la Disciplina Presupuestaria.
Por su parte el artículo 42, dentro de las Disposiciones de Racionalidad

y Austeridad, señala que: “Las oficialías mayores y sus equivalentes en
las entidades, deberán vigilar que las erogaciones de gasto corriente se
apeguen a sus presupuestos aprobados. Para ello, deberán adoptar medi-
das para fomentar el ahorro por concepto de energía eléctrica; combusti-
bles; teléfonos; agua potable; materiales de impresión y fotocopiado;
inventarios; ocupación de espacios físicos; así como otros renglones de
gasto corriente; las cuales se deberán someter a la consideración de los
titulares y órganos de gobierno, respectivamente. Estas medidas deberán
promover la preservación y protección del medio ambiente y establecer a
los responsables de su instrumentación”.
Título 5. De la Información, Evaluación y Control.
En sus artículos 76 al 82 trata las disposiciones en materia de informa-

ción en el que, el Ejecutivo por conducto de la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público, deberá reportar trimestralmente a la Cámara sobre la
ejecución del presupuesto, y la situación económica y las finanzas
públicas del ejercicio; también se refieren al papel que desempeñan en
el control y evaluación, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la
Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo y los órganos
de control de las dependencias y entidades.
ANÁLISIS DEL GASTO DEL GOBIERNO FEDERAL POR CAPÍTULOS
Se elaboró un cuadro del gasto del gobierno federal por

capítulos, en virtud de que es la agrupación que facilita más
134
el análisis para un periodo largo, ya que otras clasificaciones

han tenido variaciones significativas, presentando dificulta-
des para su agrupamiento (cuadro 1).
Dentro de esta estructura porcentual se observa que en el
capítulo de servicios personales, ha descendido su partici-
pación de 19.2% en 1970 a 6.9% en 1988, ello se explica
por los ajustes presupuestales, derivados de la insuficiencia
de ingresos propios y de incremento del servicio de la deu-
da. La disminución coadyuvó en la contracción del mercado
al afectar la demanda interna, esto se acentúa si se considera
la baja del poder adquisitivo. En 1990 tiene recuperación al
alcanzar 12.6% y tiende a la baja para llegar en 1997 a 8.6%,
año en que mejoraron los indicadores macroeconómicos, pero
el bienestar no trasciende aún a toda la población.
Las erogaciones en materiales y suministros y servicios
generales han bajado considerablemente de 1.5% en 1970 a
0.5% en 1988 y de 4.3% a 1.4% en los mismos años, respec-
tivamente. Lo que ha afectado a la demanda, incidiendo en
la producción nacional y en el mantenimiento de los bienes
muebles e inmuebles propiedad del gobierno federal, así
como en el monto de artículos y elementos de apoyo para
el desempeño de las funciones. En 1990 tienden a su mejo-
ría, para llegar en 1997 a 1.1% en materiales y suministros y
a 3.3% en servicios generales.
Ayudas, subsidios y transferencias han observado un com-
portamiento errático, tendiente a disminuir. Ello obedece a
la racionalidad de estos apoyos fiscales, que se canalizan a
las empresas propiedad del gobierno federal y a los secto-
res social y privado, comportamiento observado hasta 1998.
En 1990 la participación fue de 37.4% ocasionado principal-
mente por las participaciones a estados y municipios, estí-
mulos fiscales y subsidios a través de la Secretaría de Comer-
cio y Fomento Industrial y la Secretaría de Educación Pública.
135
En 1995 fue de 50.1% destacando las participaciones a esta-

dos y municipios, las aportaciones para Educación Básica en
los estados y los subsidios a través de la Secretaría de Edu-
cación Pública, y la Secretaría de Agricultura. Para 1997 con
41.5% tienen mayor incidencia las aportaciones para Educa-
ción Básica en los estados, los subsidios canalizados por las
Secretarías de Educación Pública, de Comunicaciones, de
Salud y de Agricultura. Cabe citar que en ese año las partici-
paciones de ingresos federales, se separan y se tratan en
capítulos aparte (8000).
La participación de la inversión pública mediante los ca-
pítulos de bienes muebles e inmuebles, obras públicas e
inversiones financieras de 1970 a 1988 ha descendido noto-
riamente, porque de 1.2% llegó a 0.2%, de 9.6% a 1.1% y de
12.7% a 0.2%, respectivamente, disminuyendo la capitaliza-
ción del país por parte del sector público. Lo anterior es
resultado del incremento de la participación del capítulo de
deuda pública. Bienes muebles e inmuebles en 1990, 1995
y 1997 revirtió su tendencia; obras públicas observó una
notable recuperación, al llegar en 1997 a 4.0%, e inversio-
nes financieras y otras erogaciones observó una tendencia al
alza con 0.8% en 1997.
Erogaciones extraordinarias, capítulo de escasa relevan-
cia durante el periodo 1970 a 1995; en el cuadro citado, en
1997, se le conoce con el nombre de “Participaciones de
Ingresos Federales” con el 16.8 por ciento.
Por último, el capítulo de deuda pública ha crecido nota-
blemente de 17.4% en 1970 a 70.4% en 1988, afectando el
margen de maniobra del gobierno federal para atender las
necesidades de la colectividad, y como promotor del desa-
rrollo, a partir de 1990 el capítulo de deuda pública se
reduce considerablemente hasta llegar en 1997 a 23.0%, lo
anterior como resultado de renegociaciones.
136
CUADRO 1
Estructura porcentual del gasto del gobierno federal
por capítulos
Conceptos: 1970 1975 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1990 1995 1997
Totales: 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
1000 Servicios personales 19.2 16.3 13.4 18.6 13.7 11.0 13.0 12.0 7.0 8.0 6.9 12.6 10.8 8.6
2000 Materiales y
suministros 1.5 0.9 0.6 1.2 0.8 0.9 1.1 1.0 0.6 0.6 0.5 0.9 1.2 1.1
3000 Servicios generales 4.3 4.0 1.1 1.7 1.3 1.2 1.5 1.0 1.0 1.4 1.4 2.7 4.0 3.3
4000 Ayudas, subsidios

y transferencias 33.4 43.6 51.1 44.2 33.7 39.0 37.4 37.0 39.5 20.0 19.1 37.4 50.1 41.5
5000 Bienes muebles e

inmuebles 1.2 0.7 0.9 1.5 0.6 0.3 0.8 0.8 0.3 0.3 0.2 0.6 0.6 0.7
6000 Obras públicas 9.6 8.4 10.6 7.1 4.3 4.0 4.0 3.0 2.0 1.4 1.1 2.5 3.6 4.0
7000 Inversiones financie-

ras y otras erogaciones1 12.7 14.0 1.8 0.2 0.2 0.3 0.9 2.0 0.5 0.2 0.2 __ 0.6 0.8
8000 Participaciones de
ingresos federales2 0.7 0.3 0.9 1.5 0.6 0.3 0.3 0.2 0.1 0.1 0.2 0.5 0.2 16.8
9000 Deuda pública 17.4 11.8 19.6 24.0 44.8 43.0 41.0 43.0 49.0 68.0 70.4 42.8 28.8 23.0
Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público y Secretaría de Programación y Presupuesto. Cuentas de la Hacienda Pública
137
Federal.
1
En 1996 en el capítulo se incorporó “y otras erogaciones”.
2
Durante el periodo 1970-1995 se denominó “erogaciones extraordinarias”. A partir de 1996, se denomina al capítulo 8000
“Participaciones de ingresos federales”.
NOTAS
1 De la anualidad del presupuesto, también hace referen-

cia al artículo 127 Constitucional.

artículo 73, 74 y 126.
3 Selección de las fracciones correspondientes.
4 Martner, Gonzalo, Planificación y Presupuesto por Pro-

gramas, Editorial Siglo XXI, 1995, p. 40.

Términos más Usuales en la Administración Pública Fede-
ral. Subsecretaría de Egresos. Unidad de Contabilidad Gu-
bernamental e Informes sobre la Gestión Pública, p. 276.
6 Martner, Gonzalo, obra citada, p. 40.
7 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, obra citada,

p. 281.
8 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, obra citada, p.

280.
139
9 Pichardo Pagaza, Ignacio, Introducción a la administra-

ción pública de México, tomo 2, 1984, Editorial INAP-
CONACYT, pp. 64-66.
10 Secretaría de Programación y Presupuesto, Qué es la Cuen-

ta Pública, serie Organismos y Programas No. 1, no-
viembre 1979, p. 5.
11 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, obra citada, p.

117.
140
CAPÍTULO IV
EL INGRESO PÚBLICO
141
DESCRIPCIÓN GENERAL DEL INGRESO PÚBLICO
El ingreso público es de vital importancia para la gestión

gubernamental al ser la fuente de recursos que va a financiar
el gasto para la ejecución del plan y de los programas. El
ingreso público se constituye de los recursos que recauda el
sector central y de los que proceden del sector paraestatal;
en un sentido más amplio y siguiendo el criterio de la Ley
de Ingresos de la Federación, también pueden considerarse
como tal los que tienen como origen el endeudamiento o
empréstito.
La evolución del ingreso público es concomitante con el
desenvolvimiento del gasto público y esto es consecuente
con el papel del Estado ante la sociedad. De manera que
históricamente el origen y volumen de los ingresos públicos
no siempre han sido los mismos. En la actualidad, las fuentes
de ingresos se han diversificado y los volúmenes requeridos
cada vez son mayores para poder enfrentar las crecientes
demandas de la población y de esta manera el Estado pueda
cumplir con sus responsabilidades de favorecer el desarrollo
mediante la creación de obras de infraestructura y gastos en
política social.
143
En México, el manejo de la política de ingresos públicos,

de acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Públi-
ca Federal, le corresponde a la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, Coordinación General de Política de Ingre-
sos y de Coordinación Fiscal dependiente de la Subsecreta-
ría de Ingresos, que trata la política fiscal y aduanera; lo
referente a productos, aprovechamientos, precios y tarifas
son atribuciones que ejerce a través de las direcciones ge-
nerales de Política de Ingresos por Impuestos y de Coordi-
nación Fiscal, y de Ingresos por la Venta de Bienes y la
Prestación de Servicios Públicos.
Por su parte, la Subsecretaría de Hacienda y Crédito Pú-
blico, diseña la política de crédito público mediante la Di-
rección General de Crédito Público, que en esta materia se
coordina con la Dirección General de Planeación Hacendaria.
CLASIFICACIÓN DEL INGRESO PÚBLICO
Los ingresos se pueden clasificar en dos grandes grupos:

ingresos propios u ordinarios e ingresos ajenos o extraordi-
narios. En los primeros se considera los que provienen de
las fuentes normales del Estado, que son percibidos en for-
ma regular y, los segundos, tratan de ingresos que se reci-
ben de manera irregular y que se identifican con el
financiamiento, el endeudamiento o el empréstito. Por su
parte, desde el punto de vista económico, los ingresos ordi-
narios se dividen en ingresos corrientes e ingresos de capi-
tal. Los ingresos corrientes comprenden aquéllos propios de
la actividad estatal y se clasifican en ingresos tributarios e
ingresos no tributarios. Los ingresos de capital son los que
provienen de la realización del patrimonio estatal, como son
las ventas por remate de activos físicos.
144
EL INGRESO PÚBLICO
Los ingresos tributarios denominados también impuestos,

son aquellos que tienen como características su coercitividad,
prestación unilateral y generalidad, se dividen en impuestos
directos o al ingreso, e impuestos indirectos, denominados
también al consumo, a las ventas o al gasto.
Los ingresos no tributarios son aquellos que no tienen el
carácter de coercitivos y, además, son bilaterales, es decir,
existe contraprestación; se cubre un determinado pago y se
recibe a cambio un bien o un servicio, en tales casos se
citan los derechos, productos y determinados aprovecha-
mientos; pueden también incluirse las contribuciones de
mejoras, ya que en ellos existe la contraprestación.
LOS IMPUESTOS
Los impuestos se les conoce también con el nombre de

tributos y tasas. Según Eherberg:1
“Los impuestos son prestaciones, hoy por lo regular en dinero, al Estado y

demás entidades de derechos público, que las mismas reclaman, en virtud de
su poder coactivo, en forma y cuantía determinadas unilateralmente y sin
contraprestación especial con el fin de satisfacer necesidades colectivas”.
El modelo del Código de Tributación para América Latina, en su artícu-

lo 13, dice que: “Tributos son las prestaciones en dinero que el Estado, en
ejercicio de un poder imperioso, exige con el objeto de obtener sus recursos
para el cumplimiento de sus fines”.
De acuerdo con las definiciones anteriores las características de los

impuestos son:
a) Es una prestación en dinero o en especie, y no tiene contraprestación

directa. Lo que significa que el individuo, al efectuar el pago del
impuesto, no recibe de inmediato un bien o un servicio, por lo que la
relación que se da, fluye en un solo sentido, del individuo al Estado.
145
b) Se establece unilateralmente por el Estado. Es decir, el impuesto lo

fija únicamente el Estado atendiendo a determinadas reglas. La
imposición es de aplicación general.
c) Es de carácter coactivo. El incumplimiento en el pago del impues-

to, significa la violación a la ley; si no se paga voluntariamente, se
puede utilizar el poder coactivo del Estado para hacerlo.
d) El destino de la prestación es para satisfacer necesidades colecti-

vas. Todos los ingresos provenientes de impuestos sirven para
financiar el gasto público, sólo se destina a un fin específico cuando
la legislación tributaria así lo establece.
Elementos de los impuestos
A continuación se citan los elementos fundamentales que

forman parte de los impuestos, tales como el sujeto, objeto,
cuota, fuente, entre otros.
Respecto al sujeto, el Código Fiscal de la Federación cita
al sujeto pasivo que también se le denomina causante o
contribuyente, al respecto al artículo 12 del Código vigente
hasta 1982 expresa que:
“Sujeto pasivo de un crédito fiscal es la persona física o moral, mexicana

o extranjera que, de acuerdo con las leyes, está obligada al pago de una
prestación determinada al fisco federal. Al sujeto pasivo se le denomina
causante o contribuyente.”2
Flores Zavala identifica al sujeto activo y al sujeto pasivo;

denomina sujeto activo a la Federación, las entidades locales
y los municipios porque tienen el derecho de exigir el pago
de los tributos, manifiesta que son sujetos pasivos la persona
física o moral; y la Federación, los estados y los municipios
cuando su actividad no corresponde a sus funciones propias
de derecho público, lo que significa desarrollar actividades
146
EL INGRESO PÚBLICO
iguales en sus fines inmediatos al de los individuos particu-

lares; por lo que el sujeto pasivo es la persona que legal-
mente tiene la obligación de pagar el impuesto.3
El Código Fiscal de la Federación vigente a partir de 1982,
en su artículo primero expresa el carácter pasivo de la Fe-
deración (sector central y sector paraestatal federal) al que-
dar obligada a pagar contribuciones en caso de que las leyes
lo señalen expresamente.4
Por su parte el Código Fiscal de la Federación, vigente en
1999 establece que son sujetos del impuesto; las personas
físicas y las morales que están obligadas a contribuir para los
gastos públicos conforme a las leyes fiscales respectivas.
Hace la excepción en el caso de los estados extranjeros,
cuando existe reciprocidad, los cuales no están obligados a
pagar impuestos, excluye de este tratamiento a las entida-
des o agencias pertenecientes a dichos estados.5
Objeto del impuesto es el hecho generador del crédito
fiscal. Se ha expresado que el objeto normalmente da el
nombre a la contribución respectiva.
Conviene establecer el significado de crédito fiscal, sobre
el particular, el artículo 4 del Código Fiscal de la Federación
dice:
“Son créditos fiscales los que tenga derecho a percibir el Estado o sus
organismos descentralizados que provengan de contribuciones, de
aprovechamientos o de sus accesorios, incluyendo los que deriven de
responsabilidades que el Estado tenga derecho a exigir de sus servido-
res públicos o de los particulares, así como aquellos a los que las leyes
les den ese carácter y el Estado tenga derecho a percibir por cuenta
ajena”.
La cuota o tasa es el monto del impuesto, que comúnmen-

te se expresa en porcentaje, el que es pagado por unidad
base.
147
Las cuotas de los impuestos pueden ser de manera gene-

ral de los siguientes tipos: cuota fija, este tipo de cuota
existe cuando se señala en la ley la cantidad exacta que
debe pagarse por unidad tributaria. Cuota proporcional, cuan-
do se señala un porcentaje fijo independientemente del va-
lor de la base. Cuota progresiva cuando se incrementa y la
base también. Cuota regresiva, es la que decrece cuando la
base aumenta.
Fuente del impuesto lo constituye la cantidad de bienes o
riqueza donde se obtiene lo necesario para pagar el im-
puesto.
Base del impuesto es el monto sobre el cual se determina
el impuesto.
Tarifa es la relación de unidades y de cuotas o tasas co-
rrespondientes, para un determinado objeto tributario o para
un número de objetos que pertenecen a la misma categoría.
Clasificación de los impuestos
Existen varias clasificaciones de los impuestos, que en el

presente estudio se analizarán, con base en la incidencia
que éstos tienen sobre las personas y según sus cuotas.
Desde el punto de vista de la incidencia, los impuestos se dividen en

directos e indirectos; los primeros son aquellos que gravan el ingreso,
la riqueza, el capital o el patrimonio y que afectan en forma directa al
sujeto del impuesto por lo que es muy raro que se presente el fenóme-
no de la traslación, en este caso el impacto del impuesto y su inciden-
cia son inseparables. Los impuestos indirectos son aquellos que recaen
sobre los gastos de producción y consumo, de manera que se da en
los casos de compra-venta y se trasladan, mediante el mecanismo de
los precios al consumidor final, estos últimos también se les conoce
como impuestos al gasto; y se subdividen en multifásicos y monofásicos,
los primeros gravan todas las etapas del proceso compra-venta, y los
148
EL INGRESO PÚBLICO
últimos sólo son afectados en una sola etapa del proceso. Los impues-
tos multifásicos se subdividen en impuestos sobre el valor total de las
ventas y el impuesto al valor agregado.
Dentro de los impuestos directos en México, se puede citar, el impues-

to sobre la renta y como impuestos indirectos se tiene al impuesto al
valor agregado y al impuesto especial sobre producción y servicios.
Desde el punto de vista de las cuotas se subdividen en cuotas fijas y
cuotas porcentuales, que a su vez se subdividen en proporcionales,
progresivas, y regresivas, mismas que conceptualmente ya se vieron
con anterioridad.
Puede decirse que existen, además, las cuotas de derrama, pero han
caído en desuso, ya que obedecen a estructuras y procedimientos
impositivos poco desarrollados, razón por la cual no se incluyen den-
tro de la clasificación. Estas cuotas, según lo expresa Ernesto Flores
Zavala, son aquellas que para fijar “se determina en primer lugar, la
cantidad que pretende obtenerse como rendimiento del impuesto, después
se distribuye entre los sujetos, teniendo en cuenta la base imponible y por
último, con estos datos, se calcula la cuota que corresponde a cada uni-
dad fiscal”.6
Principios de la imposición
La estructura tributaria obedece a determinados principios,

al respecto se analizarán los citados por Sommers, en virtud
de que son los que más se encuentran en los sistemas
impositivos.7
a) Principio de la capacidad de pago. De acuerdo con este principio los

que poseen más ingreso y riqueza pagan mayor cantidad de impues-
to, independientemente de los beneficios que reciba del gasto de
estos fondos. El principio de la capacidad de pago consiste en dismi-
nuir la concentración del ingreso y de la riqueza, con el propósito de
coadyuvar a igualar su distribución. Como ejemplo se puede citar en
México el impuesto sobre la renta y las tasas establecidas en la adqui-
sición de artículos de lujo o de consumo suntuario.
149
b) Principio de beneficio. Este principio establece que los individuos

y los negocios pagan el impuesto de acuerdo con los beneficios
que reciben de los gastos gubernamentales. La determinación de
los beneficios es difícil, ya que los ingresos provenientes de la
imposición son de aplicación general; en el caso de una relación
bilateral de pago y beneficio recibido, sea un bien o un servicio,
se estaría hablando de un derecho, o de un precio. En virtud de
que el principio del beneficio sólo puede ser distinguido con cla-
ridad cuando el rendimiento de un impuesto se destina a financiar
un servicio concreto para el contribuyente.
c) Principio del crédito por ingreso ganado. La idea de este principio

es que aquellos que obtuvieron sus ingresos como resultado de su
fuerza de trabajo, recibieran un tratamiento favorable con relación
a aquellos que lo obtienen de otras fuentes, como son los que
provienen de dividendos, intereses y herencias. En el caso de Méxi-
co se puede citar el impuesto sobre utilidades excedentes aplicado
en 1972 y las diversas tarifas que contiene el impuesto sobre la
renta, que se rigen por gravar más cuando la fuente del ingreso no
es la fuerza de trabajo.
d) Principio de la ocupación plena. Establece que los impuestos pue-

den estar formulados con objeto de estimular la producción y el
empleo sin tomar en cuenta consideraciones acerca de la capaci-
dad de pago, el beneficio o la forma en que se obtenga el ingreso.
Al respecto, Sommers cita el impuesto sobre ganancias no distri-
buidas que fue establecido en Estado Unidos con objeto de esti-
mular el consumo, al forzar la distribución de las ganancias entre
los accionistas; los depósitos bancarios que se han gravado algu-
nas veces como un método para estimular el gasto, entre otros.
e) Principio de la conveniencia. En este caso los impuestos se estable-

cen con el fin de recaudar lo más posible con la menor dificultad.
Sobre el particular, el autor citado, pone como ejemplo los impues-
tos sobre herencias; ya que la persona que ganó el dinero no está
presente para objetar el impuesto, así como a los impuestos incor-
porados al precio, que él denomina impuestos ocultos, en virtud de
que el comprador no identifica claramente el monto del impuesto y,
por lo tanto, “lo que el público no conoce no le duele”. Como un
150
EL INGRESO PÚBLICO
ejemplo de este principio se citan las bases especiales de tributación

que se utilizaron en México hasta en 1989, al aplicar el impuesto
sobre la renta a grupos no organizados y que por la naturaleza de
su actividad y la falta de elementos indispensables para cumplir sus
obligaciones fiscales normales, el Estado llevó a cabo estos conve-
nios con los representantes de las organizaciones de las actividades
productivas difíciles de captar, como es el caso de los transportistas.
En una economía en proceso de desarrollo, la política

tributaria representa un papel importante porque se utiliza
como instrumento para coadyuvar al cumplimiento de los
objetivos que el Estado ha determinado; en tales condicio-
nes los principios que deben servir de base a la estructura
tributaria son:8
a) Principio de suficiencia
b) Principio de equidad
c) Principio de flexibilidad
d) Principio de conveniencia económica
e) Principio de eficiencia en la administración
a) El principio de suficiencia se refiere a que los impuestos, junto con

otros ingresos ordinarios cumplan el objetivo de cubrir los gastos
originados por la prestación de los servicios públicos. La suficiencia
debe entenderse no sólo referida a los gastos corrientes que ocasio-
na la prestación de los servicios, sino también a los gastos de capital
que sea necesario realizar. Este criterio debe distinguirse de la regla
clásica del equilibrio presupuestario ya que, en la práctica, el hecho
de que se equilibre o no el presupuesto estará en función de los
objetivos exigidos por otras políticas. El sistema tributario será tanto
más suficiente cuanto mayor generalidad tengan las bases y los
demás elementos de los impuestos que los integran.
b) El principio de equidad tiende a cumplir la función extrafiscal de

los impuestos, de contribuir a una redistribución de la renta y de la
riqueza que sea más aceptable socialmente. La equidad presenta
dos vertientes: la horizontal y la vertical. Por equidad horizontal se
entiende el tratamiento igual a los sujetos que se encuentran en
151
análoga situación, o si se prefiere, que tengan igual capacidad de

pago. En cambio, la equidad vertical exige el tratamiento adecua-
do de los sujetos en situación desigual.
c) El principio de flexibilidad se refiere a la capacidad del sistema

tributario de captar las variedades de los ingresos de la comuni-
dad, de manera que si éstos aumentan o disminuyen se incremente
o reduzca la recaudación en igual o mayor proporción.
Para lograr la flexibilidad necesaria es indispensable gravar los

artículos que tienen una demanda con elevada elasticidad al in-
greso y, sobre todo, aplicar una tarifa progresiva en los impuestos
al ingreso de las personas físicas y morales. Esta progresividad
también es un requisito indispensable para lograr el principio de
equidad que se mencionó anteriormente.
d) El principio de conveniencia económica significa que los impues-

tos deben establecerse considerando los efectos que tendrán so-
bre los incentivos a trabajar, invertir, ahorrar y emprender activida-
des que llevan implícitos riesgos y que sean necesarias para el
progreso económico del país. Como los impuestos en sí significan
una sustracción en la corriente del producto y del ingreso nacio-
nales, debe evitarse una exagerada progresividad que lesione los
incentivos económicos y que impida el establecimiento de nuevas
fuentes de ocupación y de ingreso. En ocasiones conviene recu-
rrir al subsidio y a la exención, con objeto de aligerar la carga
fiscal de las actividades que desean fomentarse en especial. Tam-
bién es conveniente que los impuestos no reduzcan innecesaria-
mente el consumo, sobre todo el popular. Este principio tiende a
lograr una asignación eficiente de los recursos, por lo que en este
caso la actuación del sistema tributario puede ser discriminatoria
(no general) con el fin de restablecer las condiciones de neutrali-
dad. Conviene agregar que las tasas elevadas pueden generar estí-
mulos a la elusión y evasión, principalmente de las personas de
mayores ingresos, al tener acceso a instrumentos financieros para
eludir de manera efectiva el pago de los impuestos.
e) El principio de eficiencia en la administración significa que el ma-

nejo de los impuestos por parte de la autoridad fiscal ha de lograr
152
EL INGRESO PÚBLICO
los objetivos buscados, porque al ser aplicada, la mejor de las

leyes puede desvirtuarse y producir un efecto totalmente contrario
al que se persigue.
Por lo general, existe demasiada preocupación por el “qué hacer”

y muy poca atención al “cómo hacer”, lo que provoca que se
descuiden aspectos importantes de la administración tributaria.
La estructura impositiva debe permitir una administración razona-

blemente eficaz, con una mínima utilización de recursos en su
cumplimiento y su cobro. También la sencillez del sistema es de
gran importancia, así como el que los impuestos se extiendan a
todos los sujetos pasivos, y se evite la defraudación.
Incidencia y efectos económicos de los impuestos
De acuerdo con Sommers, cuando se establece un impuesto

hay que tener clara la distinción entre la incidencia y sus
efectos económicos; al respecto señala que la incidencia se
da cuando se determina en quién descansa el pago del im-
puesto; se relaciona con el causante, o sea, el sujeto del
impuesto y los efectos económicos corresponden a la forma
en que el tributo afecta a la economía, es decir, al consumo,
a la inversión, al ahorro, al trabajo, entre otros factores.9
Impacto, traslación e incidencia
Se puede definir el impacto de un impuesto como el punto

donde la ley impone la exacción. De manera que el criterio
válido para la determinación del impacto debe encontrarse
en la ley fiscal misma, que señala quiénes son sujetos del
impuesto. Esta situación excluye a las personas que actúan
como retenedores, su papel consiste en entregar al Estado
el impuesto pagado por el causante, tal es el caso de la
153
retención al efectuarse una compra-venta por parte del ven-

dedor en la aplicación del Impuesto al Valor Agregado (IVA)
o de los impuestos especiales sobre la producción y servi-
cios o en el caso del patrón que retiene el impuesto sobre la
renta al cubrir el pago de la fuerza de trabajo, o de los
bancos que retienen el impuesto sobre la renta al cubrir los
intereses de los inversionistas.
La traslación de un impuesto es el proceso por medio del
cual se forza a otra persona a pagarlo, o bien, como lo
expresa Groves, se puede explicar que se efectúa por me-
dio de un cambio en los precios.10
El impuesto puede ser trasladado una o varias veces, par-
cial o totalmente. Se pueden distinguir dos direcciones de la
traslación: protraslación (hacia delante) y retrotraslación (ha-
cia atrás).11
Protraslación es la traslación del impuesto que se hace al
cobrar más por los bienes y servicios, tal es el caso del IVA
que se aplica en la compra y venta y que finalmente recae
en el comprador final, en este caso es el vendedor el que
traslada el impuesto hacia delante. Por su parte, la
retrotraslación se da cuando existe una reducción del precio
de la materia prima adquirida por quien la transforma; o
bien, se retrotraslada un impuesto cuando se paga menos
por los bienes y servicios, por lo que el mecanismo lo lleva
a cabo el comprador.12
La incidencia de un impuesto es el último lugar donde
descansa el impuesto, lo que significa que se efectúa des-
pués que han sido consideradas todas las posibilidades de
traslación.
Efectos económicos de los impuestos
La imposición significa una traslación de ingresos del contri-

buyente al gobierno, sin que exista una contraprestación
154
EL INGRESO PÚBLICO
directa, por lo que afecta su nivel de ingreso y volumen de

riqueza, que va a incidir en mayor o menor grado en el
ahorro, consumo e inversión dependiendo del tipo de im-
puesto y del nivel de ingreso del contribuyente. Es por ello
que, al diseñar el sistema tributario se deben observar los
principios de la imposición, a efecto de que al recaudarse se
cubra el principio de suficiencia; que los impuestos, más los
otros ingresos ordinarios, sean de un monto que permita
cubrir los gastos de los bienes y servicios públicos, y que, a
la vez, se considere el principio de conveniencia económi-
ca, referente a que los impuestos deben establecerse consi-
derando los efectos que tendrán sobre los incentivos a traba-
jar, invertir, ahorrar, disponibilidad al consumo, entre otros.
El efecto económico inmediato de los impuestos directos
e indirectos es de naturaleza distinta, por lo que a continua-
ción se hacen algunos señalamientos generales; los im-
puestos directos o al ingreso, como el impuesto sobre los
sueldos y salarios, implica una reducción al ingreso del tra-
bajador que se refleja en disminución de la demanda; el
impuesto sobre los rendimientos en títulos de valor coadyuva
a aumentar la tasa de interés y disminuye la compra de
dichos títulos de valor, con lo que se afecta a las inversiones
que contienen cierto riesgo; los impuestos sobre los ingre-
sos de la empresa cuando son altos afectan negativamente la
producción y deseo de invertir, disminuye los ahorros, inci-
diendo en reducción de capital, pugna por la no concentra-
ción del ingreso y no afecta sensiblemente el consumo.
Por su parte los impuestos indirectos o al gasto expresa-
do, en términos generales reducen el consumo; así como la
producción, al existir menos ventas; la formación de capital,
al captar las empresas menos ingresos por sus transaccio-
nes, y afecta los ingresos de las clases sociales.
En resumen, en cuanto al consumo, los impuestos indirec-
tos afectan más sensiblemente al poder de compras que los
155
directos. Esta descripción varía cuando se trata de diversos

niveles de ingresos, tipo de productos, necesidades a satisfa-
cer, naturaleza del mercado, así como tratamientos diferencia-
les, como la exención del pago del impuesto, entre otros.
Es por ello que la imposición representa un papel muy
importante en el estímulo o desestímulo de actividades pro-
ductivas dependiendo del tratamiento fiscal a que esté sujeto.
LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS
En México se citan como ingresos no tributarios, los dere-

chos, productos y aprovechamientos. El Código Fiscal de la
Federación define a los derechos como:
“...las contribuciones establecidas en la Ley por el uso o aprovechamiento

de bienes de dominio público de la Nación, así como por percibir servicios
que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando
se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados
cuando, en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se en-
cuentran previstas en la Ley Federal de Derechos. También son derechos
las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados
por prestar servicios exclusivos del Estado”.13
Cuando sean organismos descentralizados los que propor-

cionen la seguridad social, las contribuciones tendrán la na-
turaleza de aportaciones de seguridad social.
Los productos se definen en el mismo Código, en su artí-
culo 3 señalando que son las contraprestaciones que recibe
el Estado en sus funciones de derecho privado, así como el
uso, aprovechamiento o enajenación de bienes de dominio
privado.
Los aprovechamientos también se encuentran definidos
en el artículo señalado en el párrafo anterior, especificando
que son los ingresos que percibe el Estado por funciones de
156
EL INGRESO PÚBLICO
derecho público distintos de las contribuciones, de los in-

gresos derivados de financiamiento y de los que obtengan
los organismos descentralizados y las empresas de partici-
pación estatal.
Una descripción amplia de los ingresos no tributarios se
observará en el capítulo siguiente.
PRECIOS Y TARIFAS DEL SECTOR PÚBLICO
Los ingresos percibidos de precios y tarifas por la venta de

bienes y servicios producidos por organismos y empresas
propiedad del gobierno federal, constituyen una fuente im-
portante de financiamiento del gasto público.
Estos ingresos, en las finanzas públicas participan cuando
menos de dos maneras: la primera al cubrir los gastos de las
entidades que los generan, y la segunda a través del pago
de los impuestos al gobierno federal.
La política de precios y tarifas, a partir de 1983 ha registra-
do gran dinamismo, ya que se ha instrumentado de manera
que trate de cubrir los costos de los bienes y servicios produ-
cidos, a excepción de aquellos que tienen una definida y
trascendente función social en beneficio de los grupos de
bajos ingresos. De esta manera se han ajustado en forma gra-
dual, para sanear las finanzas de las entidades a efecto de que
sean más autosuficientes y dependan cada vez menos de las
transferencias del gobierno federal y del endeudamiento.
Las entidades perciben sus ingresos principalmente de las
siguientes fuentes: venta de bienes y servicios; ingresos di-
versos, como son: productos financieros, intereses cobrados a
clientes, rendimiento por inversiones temporales y de cartera
y arrendamiento de bienes muebles y equipo, entre otros.
Subsidios y transferencias para gasto corriente o de capital
otorgados por el gobierno federal y de endeudamiento.
157
Cabe citar que los ingresos de los institutos de Seguridad

Social provienen de las aportaciones o cuotas, según los
establece la ley. Existen también ingresos de capital deriva-
dos de la venta de activos físicos o financieros, y de opera-
ciones ajenas, como son: retenciones de impuestos, cuotas
provenientes del fondo de ahorro y depósitos en garantía.
La captación de estos recursos se registra en ingresos por
cuenta de terceros y recuperables.
158
NOTAS
1 Eherberg, Boesler, Principios de Hacienda, Editorial Gus-

tavo Gili S.A., 1944, p. 159.
2 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Código Fiscal

de la Federación. Diario Oficial de la Federación del 30
3 Flores Zavala, Ernesto, Elemento de finanzas públicas,

Editorial Porrúa, S.A., 1985, capítulo IV, p. 53.

de la Federación, Diario Oficial de la Federación del 31
de diciembre de 1981 y reformas.
6 Flores Zavala, Ernesto, Elementos de Finanzas Públicas

Mexicanas, Editorial Porrúa, S.A., 1985, p. 112.
7 Sommers, Harold M., Finanzas públicas e ingreso nacio-

nal, Fondo de Cultura Económica, pp. 152-157.
159 159
8 Sevilla Segura, José Víctor, Apuntes de teoría general de

la imposición, Fundación Getulio Vargas, EIAP 1976, Río
de Janeiro, Brasil.

nal, Fondo de Cultura Económica, p. 168.
10 Groves, Harold, Finanzas públicas, Editorial Trillas, 1965,

p. 161.

nal, Fondo de Cultura Económica, p. 172.
12 Groves, Harold M., Finanzas públicas, Editorial Trillas,

1965, p. 162.

de diciembre de 1981 y reformas, artículo 2, fracción IV.
160
CAPÍTULO V
DESCRIPCIÓN DE LOS
PRINCIPALES IMPUESTOS
Y DE LOS
INGRESOS NO TRIBUTARIOS
161
DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS
La Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de

1999, enumera en el artículo 1, los impuestos y la estimación
de los montos correspondientes que se espera recaudar du-
rante este año; a continuación se describirán los principales
impuestos citados, sus características y su evolución.
Ley del Impuesto Sobre la Renta
El Impuesto Sobre la Renta (ISR) es un impuesto al ingreso

por lo que no es transferible, sino de tributación directa. En
México su antecedente más remoto es la ley del 20 de junio
de 1921, que estableció el gravamen conocido como im-
puesto del centenario, éste no fue de carácter permanente,
sino transitorio, ya que sólo tuvo un mes de vigencia, paga-
dero por una sola vez; gravó los ingresos del comercio o de
la industria, de la profesión laboral, del trabajo a sueldo o
salario, sobre de la colocación de dineros y valores.
La base del impuesto fueron los ingresos o ganancias co-
rrespondientes a agosto de 1921. El pago del impuesto se
efectuó a través de estampillas de “centenario”. Las distintas
163
actividades que fueron gravadas, las denominó esta ley,

“cedular” a la tasa del gravamen, según los renglones que
constituyen el ingreso en cada caso, se les llamó “categorías”.
La ley del 21 de febrero de 1924, se denominó Ley para
la recaudación de los impuestos establecidos en la Ley de
Ingresos vigente sobre sueldos, salarios, honorarios, emolu-
mentos y utilidades de las sociedades y empresas. Esta dis-
posición define la implantación del impuesto en México,
por haber sido de carácter permanente. Su pago se efectuó
en estampillas y se estableció la obligación de formular de-
claraciones de ingresos en formatos aprobados por la secre-
taría; también se fijó la obligación de retener y enterar el
impuesto a los asalariados, dándose la oportunidad de pre-
sentar reclamaciones en casos de inconformidad contra los
dictámenes, asimismo se implantaron sanciones y la pres-
cripción para el cobro de impuestos y multas por parte del
Estado en un lapso de cinco años.
Para adecuar a las necesidades la Ley del Impuesto Sobre
la Renta del 18 de marzo de 1925, contempló dos reglamen-
tos: el del 22 de abril de 1925, y el del 18 de febrero de
1935. Su vigencia fue hasta diciembre de 1941.
Durante este lapso se publicaron otras leyes relativas como
son: Ley del Impuesto Extraordinario sobre Ingresos, 31 de
julio de 1931; Ley del Impuesto Sobre Ausentismo, 14 de fe-
brero de 1934; Ley del Impuesto Sobre Exportación de Capita-
les, 29 de agosto de 1946, y Ley del Impuesto Sobre la Renta
sobre el Superprovecho, 27 de diciembre de 1939. Esta última
fue de carácter cedular, agrupó las distintas actividades gravables
en 7 cédulas a saber: comercio, industria, agricultura, imposi-
ción de capitales, explotación del subsuelo o concesiones otor-
gadas por el Estado, sueldos y honorarios de profesionistas.
Ley del Impuesto Sobre la Renta (LISR) del 31 de diciem-
bre de 1941. Esta ley también agrupó en cédulas a los diver-
164
DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS
sos tipos de contribuyentes, así se constituyeron 6: comercio,

industria, agricultura, intereses, premios, regalías, explotación
de juegos de azar; arrendamiento de negociaciones comercia-
les, industriales, agrícolas, y otras actividades similares. Ex-
plotación de concesiones otorgadas por el gobierno federal a
estados y municipios, sueldos y honorarios a quienes ejerci-
ten una profesión, oficio, deporte o espectáculo.
Ley del 30 de diciembre de 1953, se dividió en 9 cédulas,
con una estructura similar a la de 1924, a saber: comercio;
industria; agricultura, ganadería y pesca; remuneración al tra-
bajo personal; honorarios de profesionales, artesanos y artis-
tas; imposición de capitales; ganancias distribuibles; arrenda-
miento, subarrendamiento y regalías entre particulares;
enajenación de concesiones y regalías relacionadas con éstos.
Del mismo modo, la estructura de la ley contempla tasas
complementarias; la de utilidades excedentes, la de ingresos
acumulados, y la complementaria del 11% sobre percepcio-
nes por concepto de remuneraciones al trabajo personal.
El establecimiento de esta ley es importante ya que se le
incorporan todos los preceptos de carácter normativo que
en forma indebida se encontraban en el reglamento, a su
vez, las normas de carácter reglamentario contenidas en la
ley pasaron a formar parte del reglamento.
La LISR del 30 de diciembre de 1964 estuvo en vigor hasta
el 31 de diciembre de 1980; durante su vigencia se publicó la
disposición sobre la tasa complementaria sobre utilidades brutas
extraordinarias el 30 de diciembre de 1976, derogada el 1 de
enero de 1979. Esta nueva ley agrupa las disposiciones por
materias y deja atrás el régimen cedular, propicia un régimen
global en los ingresos de las personas físicas, cuando exce-
dan en determinada cantidad en un año de calendario.
Esta ley es de 4 títulos a saber: título primero, que contiene
disposiciones preliminares; título segundo, al impuesto al in-
165
greso global de las empresas; título tercero, al impuesto al

ingreso global de las personas físicas, y título cuarto referen-
te al impuesto al ingreso de las asociaciones y sociedades
civiles.
El título primero, disposiciones preliminares, trata del ob-
jeto, especificando que el impuesto grava los ingresos en
efectivo, en especie o crédito que modifiquen el patrimonio
del contribuyente proviniendo del producto o rendimiento
del capital, del trabajo o de la combinación de ambos. Tam-
bién señala los impuestos, el domicilio, las exenciones, las
declaraciones y la forma de pago.
El título segundo, impuesto al ingreso global de las em-
presas, grava los que se deriven de actividades comerciales,
industriales, agrícolas, ganaderas o de pesca; que en la ley
anterior comprendían las cédulas primera, segunda y terce-
ra. Establece 2 grupos de causantes: mayores y menores,
señalando el tratamiento a cada uno de ellos.
El título tercero se refiere al ingreso de las personas físi-
cas y se constituye en tres capítulos: el impuesto al produc-
to del trabajo, el impuesto sobre productos y rendimientos
del capital y el impuesto al ingreso global de las personas
físicas, en cada caso señala el sujeto, objeto, base gravable,
deducciones, tarifa, etcétera.
El título cuarto que trata del impuesto al ingreso de las
asociaciones y sociedades civiles, establece que cuando per-
ciban productos o rendimientos de capital, causarán impues-
tos sobre las mismas bases, tasas y tarifas contenidas en la ley.
Una reforma importante a la ley fue la contenida en el
Diario Oficial del 29 de diciembre de 1978, que introduce
modificaciones sustanciales al título tercero que trata del
ingreso de las personas físicas, comprendiendo 12 capítulos
en lugar de 3, a saber: un capítulo de disposiciones genera-
les, nueve sobre los distintos tipos de ingresos, uno que se
166
refiere a los requisitos de las deducciones y el último que

trata de la declaración anual.
La LISR publicada en el Diario Oficial del 30 de diciembre de 1980

comprende 6 títulos, a saber:
.
I Disposiciones generales
II. De las sociedades mercantiles
III. De las personas morales con fines no lucrativos
IV. De las personas físicas
V. De los rendimientos en el extranjero, con ingresos provenientes
de riqueza ubicada en territorio nacional
VI. De los estímulos fiscales
Esta ley derogó la del ISR del 30 de diciembre de 1964, y la Ley Federal
del Impuesto Sobre Loterías, Rifas, Sorteos y Juegos Permitidos del 30
Para 1991, la ley se integra con 7 capítulos vigentes, que a continua-

ción se desglosan:
Título I disposiciones generales: contiene entre otros conceptos el de

sujetos del impuesto; el de establecimiento permanente; establecimien-
to que no se considera permanente; ingresos atribuibles al estableci-
miento permanente; sociedades mercantiles, acciones y accionistas;
intereses y fideicomisos.
Título II de las personas morales: en sus disposiciones generales trata del
cálculo del impuesto, declaraciones en periodo de liquidación, pagos
provisionales, ejercicio de liquidación, presentación obligatoria de la
declaración, entre otros. En su capítulo I, de los ingresos, se refiere a
los ingresos acumulables, a los conceptos que no se consideran ingre-
so, establecimiento de extranjeros, dividendos percibidos, momento en
que se percibe el ingreso, enajenación o prestación de servicios, con-
tratos de obra, ganancias de capital, indemnizaciones; enajenación de
terrenos, determinación de la ganancia por enajenación de acciones,
entre otros. El capítulo II, de las deducciones, en su sección I se refiere
a las deducciones en general, la sección II del costo (derogada) y la
sección III de las inversiones. El capítulo II-A, de las instituciones de
167
crédito, de seguros y de fianzas, de los almacenes generales de depó-

sito y de las sociedades de inversión de capitales, se modificó en dis-
posición publicada en el Diario Oficial del 28 de diciembre de 1989. El
capítulo III, de las pérdidas, se refiere al concepto y los diversos tipos
de pérdidas y su tratamiento. El capítulo IV, de las sociedades mercan-
tiles controladoras, toca su definición y tratamiento. Capítulo V, de las
obligaciones de las personas morales y el capítulo VI, de las facultades
de las autoridades fiscales.
Título II-A del régimen simplificado de las personas morales: este título se
incorporó para 1991, y es de aplicación obligatoria en agricultura, ga-
nadería, pesca, silvicultura, y autotransporte.
Título III de las personas morales con fines no lucrativos y de las socieda-
des de inversión comunes y de renta fija: contenido en la ley de 1990, fue
modificado mediante el Diario Oficial del 26 de diciembre de 1990,
denominándose ahora de las personas morales no contribuyentes, com-
prende, entre otras, a las personas morales con fines no lucrativos, a
las sociedades y asociaciones civiles, las sociedades cooperativas, las
sociedades de inversión y las personas morales no contribuyentes,
comprende, entre otras, las personas morales distintas de las compren-
didas a las sociedades mercantiles y su tratamiento, así como sindica-
tos, obreros y partidos políticos.1
Título IV de las personas físicas: en las disposiciones generales, se refiere

a los sujetos del impuesto, el tratamiento a determinados ingresos y los
ingresos excedentes. En sus 12 capítulos trata de los diversos ingresos
y la aplicación del impuesto, así se tiene el capítulo I, de los ingresos
por salarios y en general por la prestación de un servicio personal
subordinado, el capítulo II, de los ingresos por honorarios y en general
por la prestación de un servicio personal independiente; el capítulo III,
de los ingresos por arrendamiento y en general por otorgar el uso o
goce temporal de inmuebles; el capítulo IV, de los ingresos por enaje-
nación de bienes; el capítulo V, de los ingresos por adquisición de
bienes; el capítulo VI, de los ingresos por actividades empresariales; en
donde se adiciona la sección II en 1990, que contiene reglas para la
aplicación del régimen simplificado para las personas que dejaron de
participar al régimen de causantes menores y de bases especiales de
tributación; el capítulo VII, de los ingresos por dividendos y en general
168
por las ganancias distribuidas por sociedades mercantiles; el capítulo

VIII, de los ingresos por intereses; el capítulo IX, de los ingresos por
obtención de premios; el capítulo X, de los demás ingresos que obten-
gan las personas físicas; el capítulo XI, de los requisitos de las deduc-
ciones y el capítulo XII, de la declaración anual.
Título V de los residentes en el extranjero con ingresos provenientes de

fuentes de riqueza ubicada en territorio nacional.
Título VI de los estímulos fiscales: se refiere a las disposiciones que sobre

la materia ha establecido la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Título VII del sistema tradicional del impuesto sobre la renta a las activi-
dades empresariales: fue derogado en disposición publicada en el Dia-
rio Oficial del 31 de diciembre de 1988.
Título VIII del mecanismo de transición del impuesto sobre la renta a las
actividades empresariales: este título se creó con el artículo tercero del
decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales
de la LISR, publicada en el Diario Oficial del 31 de diciembre de 1989,
cuya vigencia parcial está contemplada del 1 de enero de 1989, al 31 de
diciembre de 1990.
Cabe observar que, la imposición a sociedades mercantiles favoreció

ampliamente la inversión en los ejercicios de 1987 y 1988, al ampliar el
margen de deducciones tanto en pagos provisionales como en la de-
claración anual; ya que por citar un caso, se permitió la deducción
inmediata de las inversiones o la deducción actualizada en la deprecia-
ción normal, lo cual trajo consigo que muchas empresas o sociedades
se declararon con pérdida fiscal o con saldos a favor.
En los años subsecuentes las reformas fueron tendientes a delimitar las

deducciones procurando incrementar el ingreso gravable.
Se menciona que hasta 1990, es cuando se introduce la actualización

de contribuciones y multas a favor del fisco, para los casos de
extemporaneidad en el pago de impuestos.
Asimismo para hacer más equitativo el sistema tributario, se eliminaron

las bases especiales de tributación (1990) y se delimitó el régimen de
169
contribuyentes menores, creándose la sección II del régimen simplifi-

cado a las actividades empresariales.
Con relación a personas físicas destaca en 1991, que gozarán del sub-
sidio que prevé el artículo 80-A, con el propósito de reducir el impues-
to a su cargo.
Las reformas más importantes a la LISR en el ejercicio fiscal

de 1992, son con el objeto de perfeccionar la estructura de
este gravamen, fortalecer las disposiciones relativas al con-
trol del cumplimiento de las obligaciones y adoptar las me-
didas convenientes para la incorporación de México en el
contexto internacional.
En tal sentido, las reformas más relevantes son las siguientes:
Fecha límite de pagos provisionales el día 17 del mes del calendario en

que se deba efectuar el pago respectivo.
Reconocimiento en la legislación fiscal mexicana de la figura de la

escisión y en particular en la LISR aparece la disposición para la determi-
nación de los pagos provisionales de las sociedades escindidas y seña-
la que se deberá tomar el coeficiente de utilidad que venía utilizando
la sociedad esciendente en el momento de la escisión.
Se permite la deducción de recargos causados por contribuciones no

cubiertas en tiempo.
Se limitan los gastos destinados al hospedaje cuando se eroguen en el

extranjero; asimismo se regulan los gastos e inversiones en los comedo-
res de las empresas, hasta por un monto de un salario mínimo general
diario de la zona económica del contribuyente, por cada trabajador que
haga uso de los mismos y por cada día en que se preste el servicio.
Solamente serán deducibles los gastos e inversiones en flotillas de au-

tomóviles utilitarios cumpliendo con los requisitos establecidos en el
artículo 46-II de la LISR. El uso o goce temporal de automóviles, sólo
será deducible cuando se refiera a viáticos.
170
La participación de los trabajadores en las utilidades de las empresas

será deducible en la parte que resulte de restar a la misma las deduc-
ciones relacionadas con la prestación de servicios personales subordi-
nados que hayan sido ingresos del trabajador por el que no se pagó
impuesto en los términos de la LISR en el ejercicio en que se pague.
Deducción anual por depreciación del 20% para activos fijos destinados
a restaurantes y de un 100% para máquinas de comprobación fiscal.
Las actividades empresariales de las personas físicas se modifican en el

tratamiento de la utilidad fiscal y en la determinación del impuesto, que
significa en tratamiento individual de no acumulación a la utilidad
empresarial y de la aplicación de una tasa fija del 35% en lugar de la
tarifa; tanto en pagos provisionales como en la declaración anual.
Se delimita el capital afecto a las actividades empresariales de las per-

sonas físicas y se crea la cuenta de utilidades fiscales (CUFEN).
Se da una deducción personal, relativa al transporte escolar cuando

sea legalmente obligatorio.
Se establece la base fija para aquellas personas físicas residentes en el

extranjero que presten en el país servicios personales independientes.
A partir de estas reformas (1994) se establecen las Reducciones

Impositivas acordadas en el Pacto para la Estabilidad, la Competitividad
y el Empleo.
La política tributaria, parte fundamental de la política económica, ha

estado orientada a consolidar el proceso de estabilización y cambio
estructural, a fortalecer las finanzas públicas, a combatir la evasión y
elusión fiscales, a elevar la recaudación y a simplificar la aplicación de
las disposiciones impositivas.
Las iniciativas enviadas por el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo bus-

can estimular una mayor inversión, mejorar la competitividad de las
empresas, promover la conservación del medio ambiente y distribuir
en forma equitativa la carga fiscal a favor de los trabajadores de meno-
res ingresos.
171
Cabe señalar que por segundo año consecutivo, no se somete a consi-

deración del Congreso de la Unión, la iniciativa de Ley que Reforma,
Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales, permitiendo con
esta medida dar permanencia y estabilidad a las disposiciones fiscales
aplicables a los contribuyentes. Lo anterior significa que, para el ejerci-
cio fiscal de 1994, no hay miscelánea fiscal.
Las reformas más importantes en el ejercicio fiscal de 1994

son las siguientes:
Reducción de la tasa del ISR del 35 al 34% para las personas morales y
físicas con actividades empresariales.
Incremento de la tasa anual de depreciación de 20 a 25% para inversio-

nes en vehículos, para aquellas realizadas a partir del 1 del octubre de
1993. También se incrementa del 35 al 50% para instalaciones y equipo
destinado a controlar la contaminación y a las inversiones en equipo
destinado a la conversión de combustible pesado a gas natural.
Modificación del mecanismo del crédito fiscal para los asalariados,

que consiste en sustituir el crédito fiscal equivalente al 10% del salario
mínimo por una tabla de créditos fiscales expresados en montos de-
pendiendo del ingreso del trabajador.
La exposición de motivos para el ejercicio fiscal de 1995

señala que la iniciativa busca mejorar la capacidad adquisidora
de los trabajadores con bajos ingresos; alentar el crecimiento
económico y generar los empleos que la población demanda.
Entre las principales reformas a la LISR tenemos las si-
guientes:
Actualización semestral de cantidades que se encuentran contenidos

en la LISR en lugar de hacerlo trimestralmente.
Para impulsar la pequeña y mediana empresa, se amplía el límite para

efectuar pagos provisionales trimestrales de 2.4 millones de nuevos
pesos a 4 millones de nuevos pesos.
172
Se amplía de 10 al 15% la deducción por depreciación de activos

intangibles, y de 50 al 100% en el caso de equipo destinado a la con-
versión al consumo de gas natural y equipo para prevenir y controlar la
contaminación ambiental.
Se incluye la posibilidad de aplicar deducción inmediata a inversiones

nuevas contenidos en la LISR en zonas restringidas como son el Distrito
Federal, Guadalajara y Monterrey, siempre y cuando las personas mo-
rales o las personas físicas con actividades empresariales que en el
ejercicio inmediato anterior no hayan excedido sus ingresos de 4 millo-
nes de nuevos pesos; el valor de sus activos no exceda de 7.9 millones
de nuevos pesos y el número de trabajadores no sea superior a 170.
Se reforma el artículo 62 de la LISR con nuevos porcentajes en el caso

de la determinación presuntiva de la utilidad fiscal; se incluye también
a los servicios personales independientes.
Las propuestas de reforma fiscal para el ejercicio de 1996,

se presentan en 5 grandes grupos, de acuerdo a los objeti-
vos que busca cumplir:
1. Impulsar un nuevo federalismo fiscal.

2. Alentar la actividad económica y promover las exporta-
ciones.
3. Avanzar en la simplificación fiscal y administrativa.
4. Otorgar mayor seguridad jurídica a los contribuyentes.
5. Modernizar la administración tributaria
Por lo que se refiere a la LISR, se analizan las siguientes

disposiciones fiscales:
Artículo 51, deducción inmediata. Las empresas de mediana capacidad

administrativa que se ubican en las zonas de influencia del Distrito
Federal; Guadalajara y Monterrey podrán aplicar la deducción inme-
diata siempre que cumplan con los siguientes requisitos: ingresos hasta
7 millones de pesos, activos hasta 14 millones pesos.
173
Como se puede apreciar, se incrementaron los umbrales de ingresos

(5.2 millones) y activos (10.2 millones).
Artículo 55, amortización de pérdidas fiscales. Se autoriza la amortiza-

ción de pérdidas fiscales hasta en 10 ejercicios sin restricción alguna.
Artículo 19 y 19 A, enajenación de acciones. Se cambia la forma de

determinar el costo fiscal de las acciones considerando ahora a la
cuenta de utilidad fiscal neta ya que ésta ya incorpora los conceptos
que se incluían en su cálculo anteriormente.
La exposición de motivos para el año fiscal de 1997 seña-

la que como quedó plasmado en el Plan Nacional de Desa-
rrollo 1995–2000, el crecimiento económico sostenido sólo
es posible cuando se procuran, alcanzan y preservan los
equilibrios macroeconómicos fundamentales.
Las principales modificaciones a las disposiciones de la
LISR, son los que a continuación se mencionan:
En el régimen de consolidación fiscal, se proponen algunas modifica-

ciones que aclaran su aplicación.
La ley establece un supuesto normativo que pretende gravar los ingre-

sos de los tiempos compartidos sobre inmuebles ubicados en territorio
nacional.
Incorporar la lista de las jurisdicciones que se consideran de baja im-

posición fiscal, congruentes con las nuevas prácticas y los tratados
para evitar la doble tributación vigente en el país.
Hacer acumulables para los accionistas o beneficiarios residentes en

México, las utilidades de empresas situadas en dichos países.
Establecer la obligación de reportar toda inversión en los países men-

cionados.
Se establece pena por delitos relacionados con la presentación de de-

claraciones informativas sobre inversiones realizadas, directa o indirec-
174
tamente en los llamados paraísos fiscales (jurisdicción de baja imposi-

ciónfiscal).
Para el ejercicio fiscal de 1998, las propuestas del ejecuti-

vo se pueden reunir en las siguientes:
Medidas para simplificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales.
Medidas que inciden en un ambiente de mayor seguridad jurídica para

los contribuyentes.
Medidas para promover el ahorro a largo plazo.
Medidas para combatir la informalidad y la evasión fiscal.
Adecuaciones complementarias.
Por lo que se refiere a la LISR, las principales adecuaciones

son las siguientes:
Acreditamiento de impuestos. Se establece un procedimiento para de-

terminar la proporción del impuesto pagado en el extranjero por socie-
dades que reporten dividendos a residentes en territorio nacional, que
será acreditable para dicho residente mexicano.
Jurisdicciones de baja imposición fiscal. Le otorga seguridad jurídica a

los contribuyentes que estén obligados a presentar declaraciones infor-
mativas. La información de los mismos tendrá únicamente efectos fis-
cales.
Créditos respaldados. Tratándose de créditos garantizados únicamente

se considerarán como tales aquellos cuya garantía consista en efectivo
o depósito de efectivo del acreditado o de una parte relacionada.
Operaciones financieras derivadas. Se modifica el concepto de fuente

de riqueza en territorio nacional para el caso de operaciones financieras
derivadas y se incrementa la tasa del impuesto aplicable a residentes
extranjeros que residan en una jurisdicción de baja imposición fiscal.
175
Promoción del ahorro a largo plazo. Se establece procedimiento a tra-

vés del cual las aportaciones voluntarias a las cuentas individuales
constituidas en los términos de las leyes de seguridad social sean
deducibles para los patrones.
Régimen de pequeños contribuyentes. Este régimen consiste en la rea-

lización de pagos semestrales y trimestrales de un impuesto equivalen-
te al 2.5% de los ingresos brutos del contribuyente, disminuido de tres
salarios mínimos y es para personas físicas con actividades empresa-
riales.
Principales adecuaciones a la lisr para el ejercicio fiscal de

1999.
Modificación al régimen de consolidación para eliminar prácticas de

elusión fiscal.
Cuenta de capital de aportación individualizada. En este sentido, se

establecerá que los contribuyentes lleven una cuenta de capital de
aportación por cada socio o accionista.
Enajenación de acciones. Se faculta a la autoridad para que pueda

realizar una determinación preventiva de precios en la enajenación de
acciones.
Reducción de la tasa impositiva para reinversión de utilidades.

Régimen de consolidación fiscal.
Tasa máxima del ISR de personas físicas 40 por ciento.
Gravamen sobre utilidades o dividendos distribuidos a personas físicas

mediante retención del 5% piramidado.
Retención a ingresos por intereses, 24% sobre los primeros 10 puntos.

Anticipos a proveedores. Se permite su deducibilidad.
Momento de acumulación de ingresos tratándose del otorgamiento del

uso o goce temporal de bienes. Son acumulables cuando se cobren o
176
sean elegibles las contraprestaciones a favor de quien efectúe dicho

otorgamiento, o bien cuando se expida el comprobante, lo que ocurra
primero.
La LISR en 1999, se encuentra dividida en 8 títulos, 6 de

los cuales se encuentran vigentes, el 7 está derogado y el
título 8 está vigente.
El título I está destinado a disposiciones generales que se
aplican a toda la ley.
El título II de las personas morales, se aplica de acuerdo al
artículo 5 de la propia ley a las siguientes entidades: socieda-
des mercantiles; los organismos descentralizados que realicen
preponderantemente actividades empresariales; las institucio-
nes de crédito; y las sociedades y asociaciones civiles.
El título II A del régimen simplificado de las personas mo-
rales. Se refiere a las que se dediquen exclusivamente a acti-
vidades agrícolas, ganaderas, pesqueras o silvícolas, así como
al autotransporte terrestre de carga o pasajeros, excepto aquellas
que tengan el carácter de controladoras o controladas en los
términos del capítulo IV del título II de esta ley.
El título III de las personas morales no contribuyentes. En
éste se encuentran las disposiciones relativas a aquellas per-
sonas morales que por sus características específicas no pa-
garán este impuesto, salvo casos especiales. Cabe aclarar que
algunas sociedades y asociaciones civiles aquí aparecen.
El título IV de las personas físicas. Se refiere a los ingre-
sos de las personas físicas y se dividen en 10 capítulos:
Capítulo I. De los ingresos por salarios y en general por la

prestación de un servicio personal subordinado.
Capítulo II. De los ingresos por honorarios y en general por

la prestación de un servicio personal independiente.
177
Capítulo III. De los ingresos por arrendamiento y en general

por otorgar el uso o goce temporal de inmuebles.
Capítulo IV. De los ingresos por enajenación de bienes.
Capítulo V. De los ingresos por adquisición de bienes.
Capítulo VI. De los ingresos por actividades empresariales,

este capítulo contiene tres secciones:
Sección I. Del régimen general a las actividades empresariales.
Sección II. Del régimen simplificado a las actividades em-

presariales.
Sección III. Del régimen de pequeños contribuyentes.
Capítulo VII. De los ingresos por dividendos y en general

por las ganancias distribuidas por personas morales.
Capítulo VIII. De los ingresos por intereses.
Capítulo IX. De los ingresos por la obtención de premios.
Capítulo X. De los demás ingresos que obtengan las perso-

nasfísicas.
Existen otros dos capítulos: el XI de los requisitos de las

deducciones y el capítulo XII de la declaración anual.
El Título V de los residentes en el extranjero con ingresos pro-

venientes de fuente de riqueza ubicada en territorio nacional.
El Título VI de los estímulos fiscales.
178
Ley del Impuesto al Activo
Esta ley se creó mediante disposición publicada en el Diario

Oficial de fecha 31 de diciembre de 1989, con el nombre de
Ley del Impuesto al Activo de las Empresas; a partir del 1 de
enero de 1990, se le denomina Ley del Impuesto al Activo. El
impuesto se creó con el propósito de complementar el im-
puesto sobre la renta.
Son sujetos, las personas físicas que realicen actividades
empresariales y las personas morales; el objeto es el activo
que tengan, cualquiera que sea su ubicación, y la tasa apli-
cable es del 2% del activo, el cual se define de acuerdo al
artículo 2 de la Ley; a la base se le deduce el valor de las
deudas contratadas con empresas residentes en el país o
con establecimientos permanentes ubicados en México de
residentes en el extranjero. No son deducibles las deudas
contratadas con el sistema financiero o con su intermediación.
No pagarán el Impuesto al Activo quienes no sean contri-
buyentes del ISR, así como las empresas que componen el
sistema financiero. Además, no se cubrirá por el periodo
preoperativo ni por los ejercicios de inicio de actividades, el
subsiguiente y el de liquidación.
Para 1990 las modificaciones que se dieron fueron con el
objeto de facilitar a los contribuyentes su aplicación, así se
tiene que se precisó el procedimiento para determinar el
valor promedio de las deudas; también se incluyó la opción
para determinar el impuesto considerando los activos y deu-
das correspondientes al penúltimo ejercicio. Por último, tam-
bién se cambió la mecánica del acreditamiento ya que en
1989 se acreditaba el Impuesto al Activo contra el ISR, y en
1990 el mecanismo es de ISR, sobre el Impuesto al Activo.2
Para 1991 se amplía la base de contribuyentes compren-
diendo a los residentes en el extranjero por los inventarios
que mantengan en territorio nacional.3
179
En ese mismo año se le da la opción a las personas mora-

les de comparar el pago provisional de Impuesto al Activo e
ISR y enterar el que resulte más alto.
Las reformas más importantes a esta Ley por el ejercicio
fiscal de 1992, son las siguientes:
Para calcular el valor de activos fijos, gastos y cargos dife-
ridos, se precisa que se considerará el número de meses en
los que el bien haya sido utilizado, únicamente cuando se
trate del primer y último ejercicio de utilización.
Por lo que se refiere a terrenos se aclara que debe consi-
derarse el número de meses en los que el bien haya sido
propiedad del contribuyente.
También se precisa que si se toma la opción de calcular
el impuesto actualizado, el del penúltimo ejercicio inmedia-
to anterior, se deberá seguir pagando en esa forma por los
ejercicios subsecuentes.
Se exenta de este impuesto a aquellos bienes inmuebles
que sean objeto de contratos de arrendamiento prorrogados
por disposición legal; los que sean destinados a actividades
deportivas, cuando dicha utilización sea sin fines de lucro y
únicamente para los socios o miembros y aquellas que se
destinan a la enseñanza siempre y cuando quienes la impor-
ten cuenten con autorización o reconocimiento oficial.
Cuando la actividad preponderante consista en el otorga-
miento del uso o goce temporal de bienes de activo, el
impuesto se deberá pagar incluso en el ejercicio de inicio
de actividades y el siguiente.
Por lo que se refiere a escisión de sociedades, se estable-
ce el procedimiento para calcular el monto de los pagos
provisionales y el cálculo del impuesto, considerando el
que resulte de actualizar el que le hubiera correspondido a
la esciendente en el penúltimo ejercicio inmediato anterior.
180
El supuesto de la escisión no da derecho a la exención

durante el periodo preoperativo, el ejercicio de iniciación
de actividades y el siguiente.
Las disposiciones fiscales más importantes en el ejercicio
fiscal de 1994, se enumeran a continuación:
Se propone aumentar de 5 a 10 años la recuperación del
Impuesto al Activo vía devolución y según artículo 9 de la Ley.
En el ejercicio fiscal de 1995, se realizaron las siguientes
modificaciones:
Reducción de la tasa de impuesto en un 10%, es decir,
pasa del 2 al 1.8 por ciento.
Modificaciones para el ejercicio fiscal de 1997:
Para dar mayor certidumbre del impuesto al activo, se
precisa que estén sujetos al pago de este impuesto, las per-
sonas que otorguen el uso o goce de bienes a contribuyen-
tes del mismo, únicamente por aquellos que sean utilizados
en el desarrollo de actividades empresariales.
En el caso de fideicomisos y de asociación en participa-
ción cuando a través de los mismos se realicen actividades
empresariales; el fiduciario o el asociante efectuarán los pa-
gos provisionales.
Impuesto al Valor Agregado
Los impuestos a las ventas o transacciones, al gasto e indi-

rectos se empezaron a utilizar en México de manera inci-
piente a través de las cédulas reales y papel sellado, que
tuvieron vigencia durante la época colonial y la etapa inde-
pendiente. Posteriormente la Ley del Impuesto del Timbre
que estuvo vigente de 1835 a 1947, operó como impuesto
sobre las transacciones que funcionaban por medio de la
adhesión de estampillas a las facturas o comprobantes de la
operación compraventa.
181
A partir de 1948, la Ley del Impuesto del Timbre e Im-

puestos Estatales al Comercio y a la Industria son sustituidos
por el Impuesto Federal Sobre Ingresos Mercantiles, con el
objeto de facilitar su administración, otorgar facilidades ad-
ministrativas a los causantes en el pago del impuesto e in-
crementar la recaudación. Este impuesto contempló en su
inicio una sola tasa del 3% sobre el importe de la enajena-
ción, posteriormente en 1971 se le incorpora la tasa espe-
cial de 10%, aplicable a productos no necesarios, en 1973
se adopta la tasa del 4% que sustituye a la del 3%; en 1974
se incorporan las tasas del 5%, 15% y 30% para automóviles
y, para 1978, se incluye la tasa del 7 por ciento.
La diferenciación en tasas que fueron incorporadas en for-
ma gradual se debió fundamentalmente al tipo del bien o
servicio objeto de compra-venta, existiendo la tasa general
de 4%, además, que contemplaba artículos exentos conside-
rados de consumo popular.
La diversidad de tasas hace que se pueda calificar el im-
puesto no como general en las ventas, sino de impuestos
especiales sobre las ventas. La característica esencial de este
impuesto es que gira sobre el importe total de las ventas en
cada etapa del proceso productivo; esta forma de imposi-
ción que es acumulativa, se le denomina en forma de casca-
da. El impuesto dejó de aplicarse a partir de su sustitución
por el Impuesto al Valor Agregado (IVA) que empezó a tener
aplicación en 1980.
El IVA ya tenía vigencia en varios países: Francia en 1954;
Costa de Marfil en 1960; Marruecos en 1962; Senegal en
1966; Uruguay, Brasil y Dinamarca en 1967; Alemania en
1968; Holanda y Noruega en 1969; Bélgica en 1971; Austria
y Reino Unido en 1973; Colombia en 1974; Chile y Argentina
en 1975; Perú en 1976; España en 1979, entre otros.
En México, se puede señalar que en 1952 en el artículo 9
de la Ley Federal sobre Ingresos Mercantiles se incorporó
182
un principio del sistema de impuesto tipo valor agregado, al

establecer la causación del ISR entre el precio de compra y
el precio de venta.
Antes de la implantación del IVA, se hizo un intento en
1969, enviándose un proyecto de Ley de Impuesto al Valor
al Congreso de la Unión pero no fue aceptado; en los años
1973 y 1976 se ponen nuevamente en marcha los estudios
para implantar el IVA. Finalmente en 1978 es aprobado por el
Congreso de la Unión para entrar en vigencia a partir de
1980.
El valor agregado en su concepto económico que por
definición es igual al valor (precio) de todos los bienes pro-
ducidos en un país en un periodo dado, y se integra por los
aumentos de precio que sufren en cada etapa de su ciclo
productivo, hasta el consumidor final; de ahí que la aplica-
ción de un impuesto sobre el valor agregado, no produzca
efectos acumulativos, pese a su generalidad, dando por re-
sultado una carga igual en función del precio de los artícu-
los, independientemente del número de etapas en que se
geste su valor.
En el ámbito empresarial este concepto representa la adi-
ción de valor que sufren los bienes por la actividad de esa
unidad económica y que es igual a la suma de los pagos por
sueldos y salarios, intereses y utilidades. Es obvio decir que
la suma del valor agregado generado por cada una de las
empresas, forma el valor agregado de toda la economía.
El valor agregado es igual al valor de la producción de
todas las empresas, descontada toda la producción ya contabi-
lizada, como materias primas y bienes intermedios destinados
a producir otras mercancías, mismas que tienen como desti-
no, en un esquema simplificado, el consumo o la inversión.
Para una empresa, también se puede determinar el valor
por este método, deduciendo del valor de la producción o
183
ventas, el de los bienes o servicios que adquiere para su

producción. Estos procedimientos, en principio, sirven para
conocer el método de determinación de la base imponible y
se les conoce como métodos de adición y de sustracción.
Este último método puede ser: sobre base efectiva, cuan-
do las mercancías o servicios que se deducen son los que
físicamente se incorporan en la producción de los bienes
que se producen o se venden en un periodo dado; o sobre
la base financiera, cuando se deducen las mercancías o ser-
vicios adquiridos en el mismo lapso al que corresponde la
producción o las ventas, con independencia del periodo en
que efectivamente se usen.
Por último, dependiendo del tratamiento que se le dé a la
inversión, el impuesto puede ser: tipo producto, cuando no
se permite deducir ningún cargo por este concepto; tipo
ingreso, cuando sólo se permite deducir la depreciación de
los bienes, o tipo consumo, cuando se deduce por completo
el valor de la inversión.
Una vez determinada la base del impuesto en el método
de sustracción, la obligación fiscal puede calcularse aplicán-
dose la tasa al resultado de la sustracción, ventas menos
compras, método que se conoce como base contra base, o
por el método de impuesto contra impuesto.
Esta forma resulta de aplicar la tasa correspondiente al va-
lor total de las ventas y, de deducir el resultado, es decir, el
impuesto que corresponda de aplicar la tasa a las compras.
Estos procedimientos para determinar la base y calcular el
impuesto, producen efectos diferentes en la economía y
tiene sus ventajas y desventajas administrativas. El sistema
que más se ha adoptado en el mundo es el impuesto tipo
consumo y es el que México incorporó. Si bien el sistema
base contra base es más sencillo al contribuyente, no enca-
dena las operaciones de los mismos como el de impuesto
contra impuesto.
184
En conclusión, el IVA se aplica solamente sobre el valor

que se le incorpora al producto en cada etapa del proceso
producción-consumo, excluyendo de esta forma la reitera-
ción de los gravámenes sobre los mismos valores.
Las características generales del IVA en México son: un
impuesto a las ventas, por lo que es indirecto, de carácter
general que grava todas las etapas, no es acumulativo en
virtud de que incluye únicamente el valor que se le incor-
pora en cada fase del proceso producción-consumo, tiende
a la neutralidad al disminuir el efecto de las diversas etapas
o fases del proceso antes señalado, desalienta y dificulta la
evasión, entre otras.
La Ley del Impuesto al Valor Agregado se constituye de nueve capítu-

los a saber: capítulo I, disposiciones generales; capítulo II, de la enaje-
nación; capítulo III, de la prestación de servicios; capítulo IV, del uso
o goce temporal de bienes; capítulo V, de la importación de bienes o
servicios; capítulo VI, de la exportación de bienes o servicios; capítulo
VII, de la obligación de los contribuyentes; capítulo VIII, de las facul-
tades de las autoridades, y capítulo IX, de las participaciones a las
entidades federativas.
Para ilustrar mejor la Ley del Impuesto al Valor Agregado, a continua-

ción se citan algunos artículos.
El artículo 1 establece el objeto y el sujeto del impuesto que al respecto

dice: “Están obligados al pago del Impuesto al Valor Agregado establecido
en esta ley, las personas físicas y las morales que, en territorio nacional,
realicen actos o actividades siguientes:
Actividades que se gravan:
.
I Enajenen bienes
II. Presten servicios independientes
III. Otorguen el uso o goce temporal de bienes
IV. Importen bienes o servicios”.
185
La base y las cuotas se encuentran establecidas en los artículos 1 y 2

que expresan:
Artículo 1. “El Impuesto se calculará aplicando a los valores que señala

esta ley, la tasa del 15%. El impuesto al valor agregado en ningún caso se
considerará que forma parte de dichos valores”. Por lo que se observa
que la base lo constituye el valor de cada bien y servicio, y la cuota
que señala corresponde a la tasa general.
En el artículo 2 se señalan tasas del 0%, para determinados bienes y

servicios que se consideren básicos y los que sirven de apoyo a la
actividad agropecuaria; la tasa del 6% aplicable a determinadas activi-
dades que se realizan en las franjas fronterizas y zonas libres, así como
medicinas y algunos bienes; la tasa del 20% por la enajenación e im-
portación de determinados bienes, la prestación de algunos servicios
independientes, y el uso o goce temporal de ciertos bienes, todos ellos
considerados productos no necesarios, además, se aplica esta cuota
cuando se efectúan actos o actividades de enajenación e importación
de algunos bienes y la prestación parcial de servicios independientes
en las franjas fronterizas o zonas libres.
Cabe citar que mediante la Ley que Establece, Reforma y Adiciona Diver-
sas Disposiciones Fiscales para 1989 y 1990, en sus artículos 13 y 18
establece la tasa del 0%, para calcular el IVA por la enajenación e impor-
tación de productos destinados a la alimentación y medicinas de patente.
En el decreto, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 10 de

noviembre de 1991, se exime parcialmente del pago de IVA de manera
que las tasas de 15% y 20% se reducen al 10%, esta disposición es de
carácter temporal; por último en el Diario Oficial del 21 de noviembre
del mismo año, mediante decreto se reforma la Ley del Impuesto al Valor
Agregado, estableciendo en forma definitiva la tasa del 10 por ciento.
Los artículos 9, 15 y 25 establecen exenciones en la enajenación de

algunos bienes, en determinados servicios y ciertas importaciones.
La traslación, que es la característica principal de los impuestos indi-

rectos se observa en el artículo 1 que dice: “el contribuyente trasladará
dicho impuesto, en forma expresa y por separado, a las personas que
186
adquieran los bienes, los usen o gocen temporalmente, o reciban los servi-
cios. Se entenderá por traslado del impuesto al cobro o cargo que el contri-
buyente debe hacer a dichas personas de un monto equivalente al impues-
to establecido en esta ley” .4
Con la puesta en vigor de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, se

simplifica la legislación fiscal al abrogarse las leyes y decretos siguientes:
1. Ley federal del impuesto sobre ingresos mercantiles.

2. Ley del impuesto sobre reventas de aceites y grasas lubricantes.
3. Ley del impuesto sobre compraventa de primera mano de alfom-
bras, tapetes y tapices.
4. Ley del impuesto sobre despepite de algodón en rama.
5. Ley del impuesto sobre automóviles y camiones ensamblados.
6. Decreto por el cual se fija el impuesto que causarán el benzol,
toluol, xilol y naftas de alquitrán de hulla.
7. Ley del impuesto a la producción del cemento.
8. Ley del impuesto sobre cerillos y fósforos.
9. Ley del impuesto sobre compraventa de primera mano de artícu-
los electrónicos, discos, cintas, aspiradoras y pulidoras.
10. Ley del impuesto sobre llantas y cámaras de hule.
11. Ley del impuesto a las empresas que explotan estaciones de radio
o televisión.
12. Ley del impuesto sobre vehículos propulsados por motores de
tipo diesel y por motores acondicionados para uso de gas licuado
de petróleo.
13. Ley de compraventa de primera mano de artículos de vidrio y
cristal.
14. Ley federal del impuesto sobre portes y pasajes.
15. Decreto relativo al impuesto del 10% sobre las entradas brutas de
losferrocarriles.
16. Decreto que establece un impuesto sobre uso de aguas de propie-
dad nacional en la producción de fuerza motriz.
17. Ley del impuesto sobre la explotación forestal.
18. Ley de impuesto y derechos a la explotación pesquera.
19. Ley del impuesto sobre aguamiel y productos de su fermentación.
20. Ley del impuesto sobre producción e introducción de energía eléctrica.
21. Ley del impuesto sobre el consumo de gasolina.
22. Ley de impuestos de migración.
187
23. Ley de impuestos al petróleo y sus derivados.

24. Ley que reforma la del impuesto sobre productos del petróleo y
sus derivados.
25. Ley del impuesto sobre fondos petroleros.
26. Decreto que grava con un 15% los productos obtenidos por la
refinación de petróleo extranjero.
27. Decreto que establece un impuesto especial sobre consumo de al-
godón despepitado, así como el que adquieran los industriales a
partir del 1 de septiembre del presente año, del 20 de junio de 1944.
28. Artículo 7 de la ley que establece, reforma y adiciona disposicio-
nes relativas a diversos impuestos del 28 de diciembre de 1967,
que estableció un impuesto sobre compra-venta de primera mano
de artículos de vidrio o cristal.
29. Ley del impuesto sobre la sal del 30 de diciembre de 1938 y la ley
del impuesto sobre la sal del 20 de febrero de 1946.
30. Ley del impuesto sobre el consumo de energía eléctrica. Además,
al entrar en vigor la Ley del Impuesto al Valor Agregado, quedaron
derogadas las disposiciones siguientes:
a) Los impuestos sobre las erogaciones por remuneración al tra-

bajo personal prestado bajo la dirección y dependencia de
un patrón.
b) Sobre compra-venta de primera mano de cacao que se pro-
duzca en territorio nacional respectivamente.
c) Impuesto sobre compra-venta de primera mano de ixtle de
lechuguilla y palma que se produzca en territorio nacional.
En 1991, a través de la adición del artículo 2-D se exenta de pagar este

impuesto por la enajenación de bienes o prestación de servicios al
público en general, siempre que en el año anterior, los ingresos no
hubieran excedido de 300 millones de pesos y los activos no superen
de 15 veces el salario mínimo general del área geográfica, esto con el
fin de estimular a las pequeñas actividades productivas.5
Principales modificaciones para el ejercicio fiscal de 1994:
Se incluye la exportación de servicios personales independientes que

se aprovechen totalmente en el extranjero por residentes en el extranje-
ro, para que se le aplique la tasa cero por ciento.
188
Se agrega la fracción VII del artículo 25 para considerar que el oro con
un contenido mínimo del 80% de dicho material, se encuentra exento
cuando este metal es importado.
Reformas realizadas para el ejercicio fiscal de 1995:
Se considera en tasa del 0% a los invernaderos hidropónicos; despepite

de algodón en rama; sacrificio de ganado y aves y a los reaseguros.
Se incluye en la fracción IV del artículo 15 a las instituciones educati-

vas de nivel preescolar, para considerarlos exentos.
Por lo que se refiere al agua, se pagará el IVA por los actos que se
realicen que no den lugar al pago de derechos federales.
Se precisa que en caso de inicio de actividades se deberán efectuar

pagos provisionales trimestrales.
Las reformas del IVA para 1996 son las siguientes:
Gravamen de los intereses de los créditos al consumo y de tarjetas de

crédito y sólo los intereses reales de dichos créditos.
En los intereses moratorios, el IVA cambia el momento de su causación

hasta que se cobren y su acreditamiento hasta que se paguen.
Para el año de 1997:
Se permite el acreditamiento del 100% de IVA pagado en la adquisición

de bienes de inversión en los que se admite la deducción inmediata.
La región fronteriza seguirá considerando que se presta el 25% del

servicio en territorio nacional, sólo si éste se efectúa en regiones ubica-
das en la franja fronteriza de 20 kilómetros del país.
Las reformas para el ejercicio de 1998 se traduce en las siguientes:
Exención del pago del IVA a los intereses que provengan de créditos
con garantía fiduciaria que tengan como fin la adquisición, ampliación
o reparación de inmuebles destinados a casa habitación, en forma
congruente a como se realiza con créditos hipotecarios.
189
En las enajenaciones a plazos; el impuesto que corresponda a los

intereses se podrá diferir al mes en que estos sean exigibles.
Para el ejercicio fiscal de 1999 se hicieron las siguientes reformas:
Retención del IVA por parte de las personas morales en los siguientes
casos: que adquieran desperdicios industrializables de personas físicas
y de servicios personales independientes o usen o gocen temporal-
mente bienes de personas físicas.
Se adecuan las disposiciones para que el IVA acreditable se determine

exclusivamente con base en la proporción que represente el valor de
los actos grabados con este impuesto, en el valor total de los actos que
el contribuyente realice en el ejercicio.
Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios
La Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios,

publicada en el Diario Oficial el 30 de diciembre de 1980,
en vigor a partir del 1 de enero de 1981, comprende dispo-
siciones impositivas en la enajenación o, en su caso en la
importación de los siguientes bienes: cerveza; vinos de mesa,
sidras y rompopes; alcohol, aguardiente y bebidas alcohóli-
cas; gas avión; tabacos labrados; cigarros; cigarros populares
sin filtro, puros y otros tabacos labrados y petrolíferos.
Asimismo trata la imposición, comisión, mediación, agen-
cia, representación, correduría, consignación y distribución,
con motivo de enajenación de determinados bienes.6
Esta ley ha observado reformas fiscales desde su implan-
tación hasta 1999, de manera que algunos impuestos se han
reagrupado y otros han cambiado de denominación, ense-
guida se citan algunas modificaciones de carácter general.
Reformas para el ejercicio fiscal de 1992: se adecuan algunas tasas para

el cálculo de este impuesto, reduciendo el monto de las mismas.
190
Para 1997, se aplican las siguientes modificaciones: el acreditamiento

del impuesto especial sobre producción y servicios se puede efectuar
sólo con respecto al impuesto que corresponda a bienes de la misma
clase.
Se destacan nuevas obligaciones como la relativa al control físico del

volumen producido, envasado o fabricado que se deberá llevar a partir
de marzo del presente año.
Para cumplir con la expedición de comprobantes fiscales, se establece

la obligación de que el traslado expreso y por separado del Impuesto
Especial sobre Producción y Servicios correspondiente a la operación
de que se trate, únicamente se pueda efectuar cuando el solicitante
acredite que es contribuyente de este impuesto por el bien o servicio
por el que se le trasladó el impuesto.
Respecto a 1998, se establece como requisito para exportar bienes a la

tasa del 0% en el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios el
estar inscritos en el padrón sectorial de exportadores.
Gasolina y diesel
El antecedente del impuesto se encuentra en el de petrolíferos

que sustituyó a la Ley del Impuesto sobre Venta de Gasolina;
fue publicada en el Diario Oficial el día 30 de diciembre de
1980, con vigencia a partir del 1 de enero de 1981.7
El objeto del gravamen es la venta de gasolina. El sujeto
lo constituyen las personas físicas y morales que efectúan
las citadas actividades. La tasa es del 110% sobre el valor de
la operación que constituye la base gravable; en 1960 la
tasa observada era del 50%, por lo que se tiene claramente
definido el objetivo recaudatorio de este impuesto. Para 1989
y 1990 se incrementó la tasa al 122 por ciento.
A partir del 1 de octubre de 1993, las personas que adquieran diesel

industrial o marino para su consumo final pueden acreditar el Impues-
to Especial sobre Producción y Servicios que Petróleos Mexicanos y
191
sus organismos subsidiarios hayan causado por la enajenación de es-

tos combustibles. Petróleos Mexicanos deberá desglosar en forma ex-
presa y por separado en la factura que expida, el impuesto especial
sobre producción y servicios en la enajenación de diesel industrial o
marino.
Se establece un nuevo mecanismo para el cálculo de la tasa de las

gasolinas y diesel y define los conceptos de gas natural, diesel indus-
trial y diesel marino.
Bebidas alcohólicas
El impuesto tiene como precedentes inmediatos, el impues-

to sobre la enajenación de vinos de mesa, sidras y rompopes,
así como los vinos generosos denominados aromatizados,
quinados, generosos y vermuts y, también el impuesto so-
bre enajenación de alcohol, aguardiente y bebidas alcohóli-
cas, así como sus concentrados.
El primero se estableció mediante reforma a la Ley del
Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, publicado
en el Diario Oficial del 30 de diciembre de 1980, en vigor a
partir del 1 de enero de 1981. Su antecedente inmediato es
la Ley Federal de Impuesto a la Industria de Azúcar, Alco-
hol, Aguardiente y Envasamiento de Bebidas Alcohólicas.
El sujeto lo constituyen las personas físicas y las morales
que realizan las actividades señaladas. La tasa de impuesto
es del 15% sobre el precio pactado que constituye la base
gravable. En 1989 aumentó la tasa al 95 por ciento.
El segundo se estableció mediante la Ley del Impuesto Es-
pecial sobre Producción y Servicios, publicado en el Diario
Oficial del 30 de diciembre de 1980, en vigor a partir del 1 de
enero de 1981; en que se aplicó parcialmente y fue de vigen-
cia total desde el 1 de enero de 1982; fecha en que quedó
abrogada la Ley Federal de Impuestos a la Industria de Azúcar,
Alcohol, Aguardiente y Envasamiento de Bebidas Alcohólicas.
192
Es objeto del impuesto la enajenación e importación del

alcohol aguardiente y bebidas alcohólicas, no comprendidas
en el impuesto de vinos de mesa, así como sus concentra-
dos. El sujeto es la persona física o moral que efectúa los
actos antes citados.
La tasa impositiva es del 40% sobre el valor de la enajena-
ción. Están exentos de este impuesto el aguamiel y produc-
tos derivados de su fermentación; la primera enajenación de
aguardiente regional inclusive cuando ésta se efectúa al pú-
blico en general, así como el alcohol desnaturalizado y las
operaciones que incluyan el alcohol y que realizan Azúcar,
S.A. de C.V. En 1989 se incrementó la tasa del impuesto al
50%, que siguió vigente hasta 1990.
De ambos antecedentes se origina el Impuesto sobre Be-
bidas Alcohólicas observando en su evolución diversas re-
formas, de las cuales se citan algunas de las más relevantes.
Para 1992 se deroga la exención al alcohol desnaturalizado y en su

lugar se establece un mecanismo de acreditamiento de este impuesto.
Se exenta del pago de este impuesto a la enajenación de bebidas alco-
hólicas al público en general, cuando se realice al copeo y se consuma
en el lugar o establecimiento en que se enajenen, así como la enajena-
ción de cerveza al público en general.
Se establece la obligación de adherir marbetes a los envases que con-

tengan bebidas alcohólicas.
En 1995 se reestructura el cálculo del impuesto en materia de bebidas

alcohólicas con graduación mayor de 55° GL y al alcohol. Respecto al
alcohol desnaturalizado que se enajene al público en general para
fines antisépticos y germicidas se aplicará la tasa del 0 por ciento.
Para 1997 respecto de los productores, envasadores o importadores de

bebidas alcohólicas, se establece un mecanismo semejante a la adhe-
sión de marbetes, mismo que consiste en precintar los envases o reci-
pientes que contengan dichas bebidas.
193
Se establece en 1998 la obligación de registrar el equipo de destilación

y los reportes de la producción obtenida y del inventario existente al
inicio de la operación de destilación.
Para el ejercicio de 1999 se dispone que la utilización del marbete o

precinto según sea el caso, se aplicará de manera generalizada. Los fabri-
cantes, productores, envasadores e importadores de bebidas alcohólicas,
alcohol y alcohol desnaturalizado, se inscribieran en un padrón de contri-
buyentes de bebidas alcohólicas. Se establecen las tasas del impuesto que
se ubican en 25% con una graduación alcohólica de hasta 13.5° GL, 30%
con graduación alcohólica de más de 13.5° y hasta 20° GL; 60% en bebi-
das alcohólicas con una graduación de más de 20° GL; así como sus
concentrados, alcohol y alcohol desnaturalizado y también la tasa de
60% para bebidas alcohólicas en una graduación de más de 55° GL; así
como sus concentrados.
Cerveza y bebidas refrescantes
Tiene su antecedente en el impuesto sobre la enajenación

de cerveza, su aplicación fue en dos etapas, vigencia parcial
de la ley en 1981 y vigencia total a partir del 1 de enero de
1982 en que se abrogó la Ley del Impuesto sobre Produc-
ción y Consumo de Cerveza.
El objeto del impuesto es la enajenación o, en su caso, en
la importación de cerveza. El sujeto son las personas físicas
y las morales que realicen dichos actos. La tasa del impuesto
es del 21.5% sobre la base gravable, que lo constituye el
valor de la enajenación o importación.
Con la vigencia del impuesto a partir de 1982, se simpli-
fica su aplicación, ya que con la ley anterior existía una
cuota específica y otra ad valorem; a partir de 1978 se fue
reduciendo la cuota específica y aumentando su tasa ad
valorem, hasta quedar sólo ésta en 1982.
Cabe citar que la reforma con vigencia del 1 de enero de
1989, aumentó la tasa al 25% misma que continúa vigente a
1991.
194
Una adecuación muy importante es la de considerar a las bebidas

refrescantes de baja graduación, de manera que a partir de 1998 se
incluyen éstas dentro del impuesto, denominándose Cerveza y Bebidas
Refrescantes; en que se precisa que la tasa impositiva aplicable a la
cerveza y bebidas refrescantes con una graduación mayor hasta 6° GL
deberá ser la que corresponda a bebidas alcohólicas de acuerdo a su
graduación.
Para 1999 la tasa del impuesto se ubica en 25% para bebidas refrescan-
tes y cerveza con una graduación de hasta 6° GL.
Tabacos labrados
Tiene su antecedente en el Impuesto sobre la Enajenación e

Importación de Tabacos Labrados que sustituyó a la Ley del
Impuesto sobre Tabacos Labrados vigente del 1 de enero de
1962 al 31 de diciembre de 1980.
El impuesto vigente fue publicado en la Ley del Impuesto
Especial sobre Producción y Servicios, en el Diario Oficial
del 30 de diciembre de 1980, con vigencia del 1 de enero
de 1981.
El objeto del gravamen es la enajenación e importación
de cigarros y cigarros populares sin filtro, así como puros y
otros tabacos elaborados. Es sujeto de impuesto la persona
física o moral que realiza dichas actividades. La tasa para
cigarros es de 139.3% y para los populares y los demás el
20.9% sobre la base gravable, que lo constituye el precio
pactado. Para 1989 y 1990 la tasa se incrementó a 160 y
25% respectivamente.
La existencia de dos tasas coadyuva a la administración
del impuesto, que significa una ventaja con relación a la
legislación anterior que contemplaba tasas progresivas, se-
gún el precio de fábrica para los artículos producidos en el
país, y para los importados el valor que se tomaba como
base era el mismo que se incluía para calcular el impuesto
195
general de importación, sumándole a este último los cargos

por derechos, fletes, seguros y otros gastos de importación.
Sobre las tasas, podría argumentarse que es menos equitati-
va que la ley anterior por la reducción en las mismas.
La denominación de tabacos labrados se establece a partir de 1992 y se

destaca que en 1995 se fija la tasa del 85% del impuesto a la enajena-
ción e importación de cigarros, misma que sigue vigente en 1999. Para
ese año en cigarros populares sin filtro, así como puros y otros tabacos
labrados cuyo precio al público no exceda la cantidad que establezca
el Congreso de la Unión, le corresponde la tasa de 20.9 por ciento.
Impuesto sobre tenencia o uso de vehículos
Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, pu-

blicada en el Diario Oficial de la Federación el 30 de di-
ciembre de 1980, en vigor a partir del 1 de enero de 1981.
Esta disposición abroga la Ley del Impuesto sobre Tenencia
o Uso de Automóviles, del 28 de diciembre de 1962, en
vigencia a partir del 1 de enero de 1963. Es objeto del
impuesto la tenencia o uso de vehículos y son sujetos las
personas físicas y las morales que caen en la situación des-
crita anteriormente.
Para automóviles, omnibuses, camiones y tractores no agrí-
colas tipo quinta rueda, el impuesto será la cantidad que re-
sulte de aplicar la tasa que comprenda, según el precio del
vehículo (hasta de 100 millones, el 2%, de más de 100 millo-
nes a 175 millones el 5%, y de más de 175 millones el 8%)
por el valor total del vehículo. El tratamiento es diferente para
vehículos que no son del año modelo de aplicación de la ley.
En el caso de vehículos destinados al transporte de más
de 10 pasajeros el importe será la cantidad que resulte de
aplicar el 1.25% al valor total de vehículo.8
196
No pagarán el impuesto: los del año, modelo anterior en

10 años o más; los importados temporalmente en los térmi-
nos de la legislación aduanera; los que sean de propiedad
de inmigrantes o inmigrados, rentistas; los vehículos de la
Federación, estados, municipios y Distrito Federal que sean
utilizados para la prestación de un servicio público de resca-
te y patrullas, transportes de limpia, pipas de agua, servicios
foráneos y las ambulancias dependientes de cualquiera de
esas entidades o de instituciones de beneficencia autoriza-
dos por las leyes de la materia y los vehículos destinados a
los cuerpos de bomberos, los automóviles, exclusivamente,
que estén al servicio de cuerpos diplomáticos y consulares
extranjeros acreditados ante nuestro país; los que tengan
para su venta los fabricantes, las plantas ensambladores, sus
distribuidores y los comerciantes en el ramo de vehículos,
siempre que carezcan de placas de circulación.
El impuesto se pagará por año de calendario durante los 3
primeros meses; cuando se adquieran vehículos nuevos o
importados después de los 3 primeros meses del año de
calendario, calcularán y enterarán el impuesto en las oficinas
autorizadas a más tardar en los 15 días siguientes a aquél en
el que se adquirió el vehículo. En el caso de las personas
físicas o morales que enajenan vehículos nuevos o importa-
dos al público, los asigne a su servicio o al de sus funcionarios
o empleados, el impuesto se pagará a más tardar dentro de
los 15 días siguientes a la fecha en que esto se realice.
Esta ley también contempla las disposiciones aplicables a
las aeronaves, embarcaciones, veleros, esquí acuático moto-
rizado, motocicleta acuática, tabla de oleaje con motor y
motocicleta.
Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, las reformas para el

ejercicio de 1992 son:
197
Se elimina la exención a los vehículos con más de 10 años de antigüe-

dad con la finalidad de que los gobiernos de los estados puedan co-
brar este gravamen.
Se incluye el factor de ajuste aplicable a la cuota de tenencia para los

vehículos destinados al transporte de más de 10 pasajeros o con un
peso de 4 o más toneladas para el transporte de efectos, dicho factor
corresponde al peso bruto vehicular.
Para expedir el certificado de matrícula de las aeronaves, se deberá

comprobar el pago del impuesto respectivo.
Reformas para el ejercicio de 1995:
Cuando se trate de vehículos del año, modelo posterior al del año

calendario, se regula dicha situación, pagando el impuesto correspon-
diente conforme a la tasa vigente para dicho año. Se deroga el ajuste
para las cuotas que se establece en esta Ley.
Las principales reformas para el ejercicio de 1997, se citan a continua-

ción:
Se ajusta la aplicación de las tasas, para adecuarse a la estructura de la

producción de automóviles en el país.
Se precisa que cuando se adquieran vehículos nuevos deberá pagarse

el impuesto en los 15 días siguientes a su adquisición, independiente-
mente del periodo del año en que se adquieran.
Las principales reformas para el ejercicio de 1998 son las que a conti-
nuación se mencionan:
El impuesto correspondiente a los automóviles nuevos se determinará

considerando sólo el periodo que abarca desde el mes de adquisición
hasta diciembre del año en que se adquieran.
El blindado de los automóviles no se considera como equipo opcional

o de lujo y, por ello, no forma parte de la base gravable.
198
Nuevas tasas para el fomento de actividades, al respecto se reducen en

50% las que se aplican a los vehículos destinados al transporte de
carga y pasajeros.
Las reformas para el ejercicio de 1999 son las siguientes:
Se introduce una disposición transitoria que establece una mecánica

que permite modificar la categoría para el pago de este impuesto, para
vehículos año modelo 1996 y 1997, manteniendo la congruencia con
el impuesto a pagar con el resto del parque vehicular.
Para calcular el impuesto a pagar cuando se da de alta un vehículo

adquirido a crédito, se precisa que se deberá excluir de la base gravable
a los intereses derivados del crédito.
Impuesto sobre automóviles nuevos
Esta ley fue publicada en el Diario Oficial del 31 de diciem-

bre de 1979, en vigor a partir del 1 de enero de 1980. El
antecedente inmediato del pago de este impuesto con sus
diversas tasas se encuentra en la abrogada Ley Federal del
Impuesto sobre Ingresos Mercantiles. El objeto del impuesto
es la enajenación de automóviles nuevos de producción na-
cional que hagan los fabricantes o ensambladores. Se entien-
de por automóvil nuevo el que se enajena por primera vez
al consumidor o al distribuidor, asimismo causan impuesto la
importación en definitiva al país de automóviles que corres-
pondan al año modelo en que se efectúe la importación, o a
los 7 años modelo inmediato a los anteriores. Los automóvi-
les a que se refiere esta Ley son los de transporte hasta de
10 pasajeros, los camiones con capacidad de carga hasta de
3 mil 100 kilogramos incluyendo los tipo panel, así como
los remolques y semirremolques tipo vivienda. Los sujetos
del impuesto son las personas físicas y morales que efec-
túen dichas operaciones.
199
Las tasas que se aplican son diferenciales dependiendo

del valor de la transacción comercial, que constituye la base
gravable, en el caso de los automóviles nacionales se consi-
derará el precio de fábrica de la unidad austera, excluyendo
el equipo opcional común o de lujo. Del precio no se dismi-
nuirá el monto de descuentos, o rebajas ni bonificaciones.
Tratándose de importación, el impuesto se calculará sobre
el valor que se considere para efectos del impuesto general
de importación, adicionado con el monto de este último
impuesto y de los demás que se tengan que pagar con
motivo de la importación, a excepción del IVA.
Tratándose de automóviles y camiones con capacidad hasta
de 10 pasajeros, así como los remolques y semirremolques
tipo vivienda, el precio de enajenación del automóvil de
que se trate, se le aplicará la siguiente tarifa:
TARIFA
Límite Límite Cuota porcentaje para

inferior superior superior aplicarse sobre
M$N M$N M$N el límiteinferior
0.01 25’350,000.00 0.00 2

25’350,000.01 30’420,000.00 507,000.00 5
30’420,000.01 35’490,000.00 760,500.00 10
35’490,000.01 45’630,000.00 1’267,500.00 15
451’630,000.01 En adelante 2’788,500.00 17
Si el precio del automóvil es superior a $70’000,000.00

se reducirá del monto del impuesto determinado, la cantidad
que resulta de aplicar el 7% sobre la diferencia entre el
precio de la unidad y $70’000,000.00.
Las cantidades que forman los tramos de la tarifa de este artículo, se

actualizarán el día 15 de cada mes con el factor que se obtenga de
dividir el índice nacional de precios al consumidor del mes inmediato
200
anterior, a aquél en que se efectúa la actualización entre el mencionado

índice correspondiente al penúltimo mes inmediato anterior a esa fecha.
Tratándose de camiones con capacidad de carga hasta de 3 mil 100

kilogramos incluyendo los de tipo panel, con capacidad máxima de 3
pasajeros, la tasa del 5 por ciento.
Cuando se enajenen o importen automóviles en la franja fronteriza de

20 kilómetros, paralela a la línea divisoria internacional del norte del
país, o en las zonas libres de Baja California y parcial de Sonora y Baja
California Sur, y en la zona fronteriza sur colindante con Belice, al
precio de enajenación del automóvil de que se trate se le aplicará la
tarifa antes señalada. El impuesto que resulte en ningún caso será ma-
yor al 8% del precio mencionado.
Si dentro de los 2 años contados a partir de la fecha de

adquisición, el adquiriente cambia de residencia o enajena el
vehículo a una persona no residente en las franjas o zonas a
que se refiere esta fracción, pagará la diferencia de impuesto
que resulte a su cargo, conforme a lo establecido en los párra-
fos precedentes, mediante declaración que presentará en las
oficinas autorizadas dentro de los 15 días siguientes al de
la enajenación. En el término de los 2 años citados, los auto-
móviles de que se trata quedarán sujetos a las mismas restric-
ciones que sean aplicables a los vehículos importados en
franquicia, destinados a permanecer definitivamente en las
franjas fronterizas y zonas libres del país, salvo lo previsto en
el párrafo siguiente. Tendrá responsabilidad solidaria en el
pago de la diferencia a que se refiere este párrafo, el tenedor
o propietario del vehículo.
En ningún caso se exigirá fianza para circular fuera de las
franjas o zonas a que se refiere esta fracción y no tendrá
restricción alguna para que los estados expidan placas sin la
mención fronteriza.
Para los efectos de este artículo, se considerará enajena-
ción en las zonas fronterizas libres a que se refiere esta
201
fracción, cuando en ellas se hace la entrega de material del

automóvil y el enajenante y el adquiriente residan en dichas
franjas o zonas, e importación a las citadas franjas y zonas
cuando el importador reside en ellas y el automóvil sea
utilizado o enajenado en las mismas.
La ley contempla la exención en el pago del impuesto
cuando los automóviles se exporten con carácter definitivo
en los términos de la legislación aduanera. En el proyecto
de ley que establece, reforma, adiciona y deroga diversas
disposiciones fiscales en los artículos transitorios, el Ejecuti-
vo Federal ha puesto, en los últimos años, a consideración
de la Cámara de Diputados la disminución de las tasas que
señala la ley. Cabe citar que para 1991 se introduce en la
tarifa la cuota fija y se conserva el porcentaje.9
Corresponde al ejercicio 1995 ampliar de 7 a 10 años el
pago por el cual se causa el gravamen por la importación
definitiva de automóviles a fin de hacerlo congruente con el
caso del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos.
Para 1996 se elimina la exclusividad de la Federación para establecer el

impuesto federal sobre automóviles nuevos.
A petición de las entidades federativas se restablece la Ley Federal del

Impuesto sobre Automóviles Nuevos en 1997. Lo anterior en conside-
ración a que la aplicación en el ámbito local de este impuesto no
garantiza uniformidad en el nacional, podría provocar una competen-
cia fiscal entre entidades limítrofes, lo que afectaría gravemente la re-
caudación en algunas de ellas y eventualmente conduciría a la desapa-
rición de esta fuente de ingreso.
En consideración a lo señalado, se armoniza la base y tasa del impues-

to nacional, como las entidades federativas lo solicitaron. Para ello, el
restablecimiento del impuesto en el ámbito federal se hace mantenien-
do la administración en manos de las entidades, mismas que podrán
conservar los ingresos correspondientes a este tributo.
202
Se establecerá a través de disposiciones transitorias un estímulo fiscal

para los años 1997 y 1998, consistente en permitir una reducción en el
impuesto en un 60 y 30% respectivamente, con objeto de restablecer
paulatinamente su aplicación.
Impuestos al comercio exterior
Los Impuestos al Comercio Exterior gravan salidas de pro-

ductos de producción nacional hacia el extranjero, así como
la entrada de productos extranjeros. A los primeros se les
denomina Impuestos a la Exportación y a los segundos a la
Importación.
Los impuestos a las exportaciones tienen el mismo efecto
que un gravamen al ingreso, ya que es probable que se retro-
trasladen incidiendo en los exportadores, en lugar de ser
transferidos a los compradores del exterior. En cambio, los
impuestos a la importación se han comprendido dentro del
grupo de la imposición indirecta o al gasto porque son
trasladables a través del precio al consumidor final.
Los Impuestos al Comercio Exterior no tienen un fin ex-
clusivamente fiscal, sino obedecen a propósitos extrafiscales
de acuerdo a la política de comercio exterior de cada país.
En términos generales se puede considerar como propósitos
extrafiscales: el bienestar económico, el proteccionista y el
desarrollo económico.
La imposición a la exportación se utiliza como instrumen-
to de estímulo a la salida de productos nacionales al exte-
rior; por ejemplo, un gravamen alto a los bienes se traduce
en reducción de sus volúmenes exportados, ya que al ser
retrotrasladables al vendedor, desalienta la producción y su
venta al exterior. Por otro lado si se pacta que el comprador
los absorba, constituye un sobreprecio a los bienes, desalen-
tando la demanda. De ahí que, para la promoción de las
203
exportaciones, el gravamen deba establecerse a un nivel

adecuado, independientemente de otras medidas de política
económica que conduzcan al fin propuesto.
Por su parte los impuestos a las importaciones, además de
su papel de contribuir a la recaudación mediante un arancel
alto a determinados productos, contribuyen a proteger la
producción nacional de esos mismos bienes.
En estos impuestos los propósitos extrafiscales están pre-
sentes, aun cuando las transacciones comerciales con el ex-
terior siempre han sido una fuente importante de recursos
fiscales, tal como se aprecia actualmente con los ingresos
derivados de la exportación de petróleo.
La normatividad de los Impuestos a la Importación y Ex-
portación está sujeta a la política de comercio exterior, la
cual ha variado sustancialmente.
Al respecto se tiene que del enfoque tradicional de susti-
tución de importaciones para favorecer el proceso de indus-
trialización con un alto nivel de proteccionismo, se ha cam-
biado al objetivo de fomentar la eficiencia y competitividad
de la planta productiva nacional, y exponer al aparato pro-
ductivo nacional en forma gradual a la competencia interna-
cional, mediante la apertura de la economía al comercio
exterior.
Con relación a lo anterior, en los últimos años se ha dado
la eliminación de los permisos previos de importación y la
reestructuración arancelaria, medida que comprende la re-
ducción de los niveles arancelarios, que significa disminu-
ción en las tasas ad valorem y además se ha llevado a cabo
el aumento de las fracciones liberadas, con la consecuente
disminución de las controladas.
Las leyes vigentes de los impuestos generales de impor-
tación y exportación, fueron aprobadas por el Poder Legisla-
tivo en diciembre de 1987 y publicadas en el Diario Oficial
el 8 y 12 de febrero de 1988.
204
Con la entrada en vigor el 1 de enero de 1994 del Tratado

de Libre Comercio de América del Norte se hacen importan-
tes reformas mediante el decreto que Reforma, Adiciona y
Deroga Diversas Disposiciones Fiscales Relacionadas con el
Comercio y las Transacciones Internacionales, con el propó-
sito de adecuar la legislación aduanera con los países que
integran el tratado de libre comercio.
Las reformas fiscales para el ejercicio 1994 son las que a
continuación se citan:
Se modifica la base gravable del Impuesto General de
Importación de Libre a Bordo (FOB) a corto-seguro-flete (CIF)
con la finalidad de adecuarlo al código de valoración del
acuerdo general sobre aranceles aduaneros y comercio que
México ha suscrito.
Se reforma la Ley Aduanera para precios que tratándose
de mercancías que se destinen al régimen de depósito fiscal
será necesario cumplir en la aduana de despacho con las
restricciones o regulaciones no arancelarias aplicables a las
importaciones definitivas.
Se derogan de la Ley Aduanera los impuestos al comercio
exterior adicional de 3% para petróleo crudo, gas natural y
sus derivados, y de 2% en las demás exportaciones, así
como el impuesto adicional de 10% en exportaciones por
vía postal; con la finalidad de que los productos nacionales
tengan una mayor competitividad en el exterior.
Para cumplir con la obligación de etiquetado, marcado y
colocación de leyenda de información comercial de las mer-
cancías a importar, se permite que esta obligación se efec-
túe durante el tiempo que estas mercancías se encuentren
en depósito en la aduana.
Por lo que se refiere a cuotas compensatorias se aprueba
que las disposiciones aplicables a la causación y pago de
contribuciones se apliquen en forma supletoria a las cuotas
compensatorias.
205
Las principales reformas para el ejercicio fiscal de 1997,

son las siguientes:
La Ley Aduanera tiene como objetivos primordiales otor-
gar mayor seguridad jurídica.
También, se precisa que es el Código Fiscal de la Federa-
ción el ordenamiento legal de derecho supletorio en la apli-
cación de las disposiciones contenidas en la Ley Aduanera, se
incorpora a la legislación aduanera algunos conceptos que
aparecían mediante reglas de carácter general para mayor
seguridad jurídica de los particulares importadores y
exportadores, se establece en la Ley Aduanera que las mer-
cancías no pasarán a propiedad del fisco federal hasta que no
se haya notificado el acuerdo administrativo correspondiente.
Se precisa que si dentro del plazo de 4 meses no es
notificada la resolución correspondiente, se entenderá que
la fracción arancelaria señalada como aplicable es la correc-
ta; en materia de consultas sobre clasificación arancelaria.
Los importadores y exportadores que realicen sus opera-
ciones por medio de empresas de mensajería, se señalan la
no deducibilidad de aquellos pedimentos que utilicen el pro-
cedimiento simplificado autorizado por la Secretaría de Ha-
cienda y Crédito Público.
DESCRIPCIÓN DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS
Los ingresos no tributarios que establece la Ley de Ingresos

de la Federación para el ejercicio fiscal 1999, lo constituyen
los derechos, productos y aprovechamientos.
A continuación se mencionan algunas de sus característi-
cas relevantes:
206
Derechos
La Ley Federal de Derechos, publicada en el Diario Oficial

del 31 de diciembre de 1981, vigente a partir del 1 de enero
de 1982, deja sin efecto alrededor de 250 disposiciones admi-
nistrativas que comprendían decretos, acuerdos, reglamentos
y oficios circulares que contemplan cuotas sobre derechos,
quedando reducidos a 68 en la Ley Federal de Derechos, las
demás no fueron incorporadas a esta disposición debido a las
siguientes razones: eliminación de derechos considerados de
baja recaudación para el gobierno federal, pugnar una mayor
simplificación administrativa, evitar la inclusión de derechos
que tuvieran como finalidad el control o fomento de una acti-
vidad, la exclusión de ciertos servicios por ser considerados
como obligación, por parte del Estado de proporcionarlos. De
esta manera se logró significativamente, ordenar y sistemati-
zar los diversos conceptos de derecho.
Cabe citar que con la publicación de la Ley, los derechos
pasan a convertirse en contribuciones, tal como lo señala el
Código Fiscal de la Federación; en tal sentido se agrupan en
el mismo rubro que contiene a los impuestos, aportaciones a
seguridad social y contribuciones de mejoras, por lo que se
puede inferir que pasa a formar parte de los ingresos tributa-
rios del gobierno federal. Al respecto se exponen los si-
guientes fundamentos, que son los mismos que correspon-
den a todo tributo: se establece por medio de ley, que lo
recaudado se destine a sufragar los gastos públicos y que se
respete el espíritu del principio de proporcionalidad y equi-
dad a que se refiere el artículo 31, fracción IV de la Consti-
tución Política de la República.
Se infiere de la legislación que los derechos son ingresos
tributarios, sin embargo, se puede señalar que los tres fun-
damentos mencionados anteriormente no son privativos de
207
los impuestos o tributos y que, además, hay que considerar

la contraprestación que se da cuando se cobran los dere-
chos, desde este punto de vista se afirma que corresponde
al grupo de los ingresos no tributarios.
Esta situación debería estudiarse y determinarse ya que
en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1998, los
derechos continúan clasificándose en el grupo de los ingre-
sos no tributarios.
La Ley es un conjunto de disposiciones generales donde se
expresan lineamientos aplicables a los dos títulos de la mis-
ma, en los que se fija el monto, la forma, el lugar y la época
de pago de los derechos. El primer título comprende los
derechos por la prestación de servicios en sus funciones de
derecho público, el cual se ordena en capítulos de acuerdo a
las diversas secretarías de Estado que prestan servicios por
los cuales se efectúan los cobros correspondientes. El título
segundo se refiere al uso o aprovechamiento de bienes del
dominio público de la nación que están especificados en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su
artículo 27, párrafo cuarto, quinto y octavo y artículo 42 frac-
ción IV; los cuales se organizan en capítulos atendiendo a los
diferentes rubros que comprenden los bienes nacionales.10
Cada año los derechos más importantes se actualizan en la
Ley que modifica Diversas Leyes Fiscales y otros Ordenamientos
Federales.
Productos
Los productos son las contraprestaciones por los servicios

que presta el Estado en sus funciones de derecho privado,
así como por el uso, aprovechamiento o enajenación de
bienes del dominio privado.
De acuerdo con el derecho positivo mexicano el Estado
tiene doble personalidad, es decir, en unos casos puede obrar
208
como autoridad haciendo uso de su soberanía, y en otros,

realizar funciones de derecho privado. En este último caso, al
igual que los individuos particulares, ejecuta actos civiles fun-
dados en derechos del propio Estado vinculados a sus intere-
ses particulares, por ejemplo, cuando celebra contratos.
A mayor abundamiento, cabe señalar que cuando el acto
realizado por el Estado no constituye una orden y la relación
jurídica que entraña ese acto sea de naturaleza civil, dicho
acto será de derecho privado.
En relación con el uso, aprovechamiento o enajenación
de bienes del dominio privado, cabe mencionar que en los
términos de la Ley General de Bienes Nacionales, el patri-
monio nacional se compone de bienes del dominio público
de la Federación, y bienes del dominio privado, estable-
ciéndose en el artículo 3 del citado ordenamiento cuáles son
los bienes considerados como de dominio privado.
Ahora bien, conforme al Reglamento Interior de la Secre-
taría de Hacienda y Crédito Público, la autoridad competen-
te para el establecimiento de los productos es la Subsecreta-
ría de Ingresos de la propia Secretaría, toda vez que dentro
de sus funciones tiene la de formular la política en materia
de productos de la Federación y del Departamento del Dis-
trito Federal, con la participación de las dependencias que
correspondan, así como elaborar los proyectos de disposi-
ciones que los establezcan o den las bases para fijarlos.
En consecuencia, es la citada Subsecretaría de Ingresos
quien autoriza las cuotas de los productos solicitados por las
diversas dependencias, considerando para el establecimien-
to de las mismas, el costo de los bienes o servicios presta-
dos y un margen razonable de utilidad.
La Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio
fiscal de 1999, cita como productos los ingresos que corres-
pondan a funciones de derecho público; los derivados del
uso, aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio
209
privado: explotación de tierras y aguas; arrendamiento de
tierras, locales y construcciones; enajenación de bienes sean
éstos muebles o inmuebles, los intereses de valores, crédi-
tos y bonos; las utilidades de organismos descentralizados y
empresas de participación estatal, de la Lotería Nacional
para la Asistencia Pública, de Pronósticos Deportivos para la
Asistencia Pública y otros.
Aprovechamientos
Los aprovechamientos también se especifican en la Ley de

Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1999, y
se citan de entre ellos a las multas, indemnizaciones, reinte-
gros, aportaciones de los estados, municipios y particulares
para el servicio del sistema escolar federalizado, coopera-
ción de los gobiernos de estados y municipios y de particu-
lares, para alcantarillado, electrificación, caminos y líneas
telegráficas, telefónicas y para otras obras públicas, 5% de
días de cama a cargo de establecimientos particulares para
internamiento de enfermos y otros destinados a la Secretaría
de Salud.
Asimismo se relacionan las recuperaciones de capital, las
aportaciones de contratistas de obras públicas y los ingresos
destinados al Fondo para el Desarrollo Forestal que provie-
nen de las aportaciones que efectúen los gobiernos del Dis-
trito Federal, estatales y municipales, los organismos y enti-
dades públicas, sociales y las particulares, las de las reservas
nacionales forestales y las aportaciones al Instituto Nacional
de Investigaciones Forestales y Agropecuarias, entre otros.
A partir de 1998, el Código Fiscal de la Federación per-
mite actualizar el monto de los aprovechamientos. Sin em-
bargo, no es clara la forma de calcular rezagos sobre apro-
vechamientos en caso de mora.
NOTAS
1 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley del Im-

puesto Sobre la Renta, Unidad de Comunicación Social,
abril de 1990.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley que Esta-
blece, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fisca-
les y que reforma otras leyes federales, Diario Oficial de
la Federación del 26 de diciembre de 1990 y varios
años.

puesto al Activo, Unidad de Comunicación Social, abril
de 1990.
3 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley que Esta-

años.

puesto al Valor Agregado, Unidad de Comunicación So-
cial, abril de 1990.
211
5 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley que Esta-

años.
6 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley de Ingre-

sos de la Federación e Imposición Indirecta, Unidad de
Comunicación Social, abril de 1990.
años.
7 Obras citadas.
8 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley de Ingre-

sos de la Federación e Imposición Indirecta, Unidad de
Comunicación Social, abril de 1990.
años.
9 Obras citadas.
10 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley Federal

de Derechos, Diario Oficial de la Federación del 31 de
diciembre de 1981 y reformas.
212
CAPÍTULO VI
NORMATIVIDAD
DEL
INGRESO PÚBLICO
213
DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

establece claramente la base sobre el cual el Estado tiene la
facultad de recaudar. Al respecto, el artículo 31, fracción IV
señala lo siguiente:
“Son obligaciones de los mexicanos: contribuir para los gastos públicos,

así de la Federación como del Estado y municipios en el que residan, de la
manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes”.
El artículo 73, fracción VII, faculta al Congreso de la Unión:“Para impo-

ner las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto”.
De manera que en el caso de los ingresos se observa que

son las dos cámaras, las que tienen la facultad de decretar
las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto de
gastos. Respecto al Presupuesto de Egresos, es facultad ex-
clusiva de la Cámara de Diputados, su aprobación, de acuer-
do con el artículo 72, inciso H que dice:
“La formación de las Leyes o Decretos puede comenzar indistintamente en

cualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que versaren
sobre empréstitos, contribuciones..., todos los cuales deberán discutirse pri-
215
mero en la Cámara de Diputados”. Esta disposición es congruente con

el artículo 74, fracción IV que señala:
“Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados... examinar dis-

cutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación,
discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse
para cubrirlos...”. Por lo anterior, la Ley de Ingresos se discute, modifi-
ca en su caso, y se aprueba, primero en la Cámara de Diputados, para
después pasar a la Cámara de Senadores.
Los plazos de entrega de la iniciativa de Ley de Ingresos,

a la Cámara de Diputados, lo señala el artículo y fracción
antes citados, en su segundo párrafo, que establece que se
presentarán a más tardar el 15 de noviembre o hasta el 15
de diciembre, cuando inicie su encargo el presidente de la
República; debiendo comparecer el secretario del despacho
correspondiente a dar cuenta de los mismos. El séptimo
párrafo expresa que: sólo no se podrá cumplir el plazo de
presentación de la iniciativa de la Ley de Ingresos, cuando
medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a
juicio de la Cámara, o de la Comisión Permanente, debiendo
comparecer en todo caso el secretario del despacho a infor-
mar de las razones que lo motiven.
En materia tributaria, el artículo 73 que se refiere a las
facultades del Congreso de la Unión, contiene, además de la
fracción VII que ya se mencionó, otras fracciones relaciona-
das con los impuestos, entre ellas, se citan las siguientes:
Fracción X: “Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos,

minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sor-
teos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear,
para establecer el Banco de Emisión Único...”
Fracción XVII: “Para dictar leyes sobre vías generales de comunicación y

sobre postas y correos; para expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento
de las aguas de jurisdicción federal”.
216
NORMATIVIDAD DEL INGRESO PÚBLICO
Fracción XIX: “Para fijar las reglas a que deben sujetarse la ocupación y
enajenación de terrenos baldíos y el precio de éstos”.
Fracción XXV: “...así como para dictar las leyes encaminadas a distri-
buir convenientemente entre la Federación y los Estados y los municipios
el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas corres-
pondientes a ese servicio público”.
El artículo 27 constitucional establece en el párrafo sexto

que la explotación y el uso de los recursos naturales y bienes
propiedad de la nación, son de su dominio, el cual es ina-
lienable e imprescriptible, y que la explotación, el uso o el
aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los
particulares o por sociedades constituidas conforme a las le-
yes mexicanas, no se podrá realizar sino mediante concesio-
nes, otorgadas por el Ejecutivo federal, de acuerdo con las
reglas y condiciones que establezcan las leyes. Cabe citar que
este artículo, establece la base para el cobro de derechos.
Los artículos constitucionales 20, 21 y 22 establecen las
facultades de la autoridad judicial para imponer multas en
determinados casos de delitos; estas disposiciones dan base
legal para el cobro de algunos aprovechamientos.
La constitución también señala que algunos impuestos son
privativos de la Federación, al respecto el artículo 73 frac-
ción XXIX-A en sus diversos incisos da facultades al Congre-
so de la Unión para establecer contribuciones, primero, so-
bre comercio exterior; segundo, sobre el aprovechamiento
y explotación de los recursos naturales comprendidos en los
párrafos cuarto y quinto del artículo 27; tercero, sobre insti-
tuciones de crédito y sociedades de seguros; cuarto, sobre
servicios públicos concesionados o explotados directamente
por la Federación, y quinto, especiales sobre: a) energía
eléctrica; b) producción y consumo de tabacos labrados; c)
gasolina y otros productos derivados de petróleo; d) cerillos
217
y fósforos; e) aguamiel y productos de su fermentación; f)

explotación forestal; g) producción y consumo de cerveza.
Las entidades federativas participarán en el rendimiento de
estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley
secundaria federal determine. Las legislaturas locales fijarán
el porcentaje correspondiente a los municipios, en sus in-
gresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica.
También el artículo 117 constitucional trata sobre materia
impositiva expresando que:
“Los Estados no pueden en ningún caso: III, acuñar moneda, emitir papel
moneda, estampillas ni papel sellado; IV, gravar el tránsito de personas o
cosas que atraviesen su territorio; V, prohibir ni gravar directa ni indi-
rectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mer-
cancía nacional o extranjera; VI, gravar la circulación ni el consumo de
efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención
se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o
exija documentación que acompañe la mercancía; VII, expedir ni man-
tener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de
impuestos o, requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacio-
nales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la
producción similar de la localidad o ya entren producciones semejantes
de distinta procedencia...; y IX, gravar la producción, el acopio o la venta
del tabaco en rama en forma distinta o con cuotas mayores de las que el
Congreso de la Unión autorice”.
Finalmente, la fracción I del artículo 118 dice respecto a los estados:

“Tampoco pueden sin consentimiento del Congreso de la Unión: establecer
derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones
o derechos sobre importaciones o exportaciones”.
En relación con los impuestos al comercio exterior el artículo 131 de la

constitución establece: “Es facultad privativa de la Federación gravar
las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el
territorio nacional...”1
218
CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN
El Código Fiscal de la Federación señala en su artículo 2 que

las “contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones
de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos”.
Respecto de los impuestos establece en su fracción I: “Son
las contribuciones establecidas en ley que deben pagar las
personas físicas y morales que se encuentren en la situación
jurídica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas
de las señaladas en las fracciones II, III y IV de este artículo”.2
La fracción II indica que:“Aportaciones de seguridad social son las con-

tribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas
por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la Ley en
materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma
especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo
Estado”.
La fracción III con respecto a la contribución de mejoras, manifiesta

que son: “las establecidas en Ley a cargo de las personas físicas y morales
que se beneficien de manera directa por obras públicas”.
La fracción IV expresa que:“Derechos son las contribuciones estableci-

das en Ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público
de la Nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus
funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos
descentralizados u órganos desconcentrados cuando en este último caso,
se trata de contraprestaciones que no se encuentran previstas en la Ley
Federal de Derechos. También son derechos las contribuciones a cargo de
los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos
del Estado”.
Respecto a los aprovechamientos el artículo 3 indica que son: “Los

ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público distintos
de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de
los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de parti-
cipación estatal”.
219
El citado artículo también señala lo que se entiende por productos,

especificando que son: “Las contraprestaciones por los servicios que preste
el Estado en sus funciones de derecho privado así como por el uso, aprove-
chamiento o enajenación de bienes del dominio privado”.
Conviene expresar que la recaudación proveniente de

todos los ingresos de la Federación, aun cuando se destinen
a un fin específico, se hará por la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público o por las oficinas que dicha Secretaría auto-
rice; según lo establece el artículo 4 del Código Fiscal.
ELABORACIÓN Y APROBACIÓN DE LA
LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN
La Ley de Ingresos de la Federación es el catálogo de ingre-

sos públicos contributivos y no contributivos, que la Federa-
ción establece en la Ley, cuantificándolos en porcentaje
aproximado de lo que se programa percibir en un ejercicio
fiscal.
El ejercicio a que se sujeta y durante el cual está vigente la misma, es

del 1 de enero al 31 de diciembre de cada año.
El proceso hacendario para elaborar y aprobar la Ley de Ingresos tiene

su fundamento legal en la constitución, en la Ley Orgánica de la Admi-
nistración Pública Federal, Ley General de Deuda Pública, en el Regla-
mento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y demás
disposiciones relativas.
Al respecto, en términos del artículo 74 de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos, la Cámara de Diputados es la Cámara
de origen para discutir la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación.
De conformidad con la fracción IV del precepto citado, el Ejecutivo
federal deberá hacer llegar la iniciativa al Congreso, a más tardar el 15
de noviembre o hasta el 15 de diciembre cuando inicie su encargo.
220
Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la Iniciativa de la

Ley de Ingresos, cuando medie solicitud del Ejecutivo debidamente
justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debien-
do comparecer en todo caso el secretario del despacho correspon-
diente, a informar de las razones que lo motiven.
Por su parte el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración

Pública Federal, establece que a la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público le corresponde el despacho de diversos asuntos, entre ellos el
de estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones fiscales y
de las leyes de Ingresos de la Federación y del Departamento del Dis-
tritoFederal.
En cuanto a la Ley General de Deuda Pública el artículo 10 del título

III, relativo a la programación de la deuda pública, establece que: “El
Ejecutivo Federal, al someter al Congreso de la Unión las iniciativas co-
rrespondientes a la ley de Ingresos y al Presupuesto de Egresos de la Federa-
ción, deberá proponer los montos de endeudamiento neto necesario, tanto
interno como externo, para el financiamiento del presupuesto federal del
ejercicio fiscal correspondiente, proporcionando los elementos de juicio
suficientes para fundamentar su propuesta. El Congreso de la Unión al
aprobar la Ley de Ingresos, podrá autorizar al Ejecutivo Federal a ejercer
o autorizar montos adicionales de financiamiento cuando, a juicio del
propio Ejecutivo, se presenten circunstancias económicas extraordina-
rias que así lo exijan. Cuando el Ejecutivo Federal haga uso de esta auto-
rización informará de inmediato al Congreso”.
Cabe citar que el proceso de preparación de leyes fiscales y sus modi-

ficaciones es cíclico y regular, con periodicidad anual a efecto de ubi-
car la procedencia de los recursos que van a financiar el presupuesto
de egresos.
Durante los primeros 7 meses del año se realizan estudios de política

fiscal que conciernen a diferentes leyes tributarias y a su adecuación a
las condiciones cambiantes de la economía durante el ejercicio fiscal
de que se trata; especialmente se estudia la legislación tributaria con el
propósito de mejorar la recaudación. En esta primera etapa intervienen
tres dependencias de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, mis-
mas que a continuación se citan:
221
La Dirección General de Política de Ingresos por Impuestos y de Coor-

dinación Fiscal, de acuerdo con el artículo 39, fracción I del Reglamen-
to Interior de la Secretaría, establece que compete a dicha Dirección
estudiar y formular la política impositiva, incluyendo la de estímulos
fiscales para el desarrollo de la economía nacional, en congruencia
con la política hacendaria y la política económica y social del país, en
coordinación con otras unidades administrativas competentes de la
Secretaría y del Servicio de Administración Tributaria, así como de
otras entidades públicas. Además, evaluar el efecto recaudatorio de las
reformas que en materia fiscal se propongan.
La Dirección General de Política de Ingresos por la Venta de Bienes y

Prestación de Servicios según el artículo 49, fracción I del Reglamento
Interior, la faculta a estudiar y formular las asignaciones sectoriales de
financiamiento de las dependencias y entidades de la administración
pública federal en lo concerniente a precios y tarifas, y en lo relativo a
derechos, productos y aprovechamientos, y en su caso, la autorización
del programa financiero de las entidades paraestatales incluidas en la
Ley de Ingresos de la Federación, en las materias de su competencia.
La Procuraduría Fiscal de la Federación de acuerdo con el artículo 10,

fracción II, del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, dice que compete al Procurador Fiscal de la Federa-
ción, formular la documentación relativa a los proyectos de iniciativas
de leyes o decretos y los proyectos de reglamentos, decretos, acuerdos
y órdenes que el secretario proponga al presidente de la República y
de las demás disposiciones de observancia general en las materias
competencia de la Secretaría, así como preparar los proyectos de con-
venciones sobre asuntos hacendarios y fiscales de carácter internacio-
nal, interviniendo en las negociaciones respectivas. Además, la frac-
ción III establece que compete a la Procuraduría Fiscal de la Federación
apoyar al secretario en la verificación de los proyectos a que se refiere
la fracción II anterior, a efecto de que en ellos exista congruencia con
el Plan Nacional de Desarrollo y sus programas; asimismo realizar estu-
dios comparados de los sistemas hacendarios de otros países para
apoyar la modernización hacendaria.
La segunda etapa se inicia en agosto donde se llevan a cabo las estima-

ciones de ingresos del gobierno federal, con base en las estadísticas
222
históricas disponibles a la fecha y una metodología de cálculo impues-

to por impuesto. Las estimaciones se calculan siempre con posibles
reformas a la legislación fiscal y sin ellas. Dicha estimación se hace
para cada uno de los renglones de ingreso.
Al respecto intervienen dos dependencias de la Secretaría, como son:
La Dirección General de Planeación Hacendaria que en el artículo 16,

fracción VIII, del Reglamento Interior, determina que corresponde a
dicha Dirección General, entre otras competencias: “proponer, para
aprobación superior, las fuentes, montos y objetivos de los programas fi-
nancieros de las entidades paraestatales, incluidas en la Ley de Ingresos
de la Federación en coordinación con las unidades administrativas de la
Secretaría y otras autoridades competentes”.
La Dirección General de Política de Ingresos por Impuestos y de Coor-

dinación Fiscal en el citado Reglamento, artículo 39, fracción IV, dispo-
ne que le corresponde a dicha Dirección estudiar y analizar el compor-
tamiento de la economía nacional con el propósito de identificar
problemas y proponer alternativas de política impositiva; estimar, con
la participación de las unidades administrativas competentes, las metas
de recaudación; presupuestar y evaluar el comportamiento de la recau-
dación de los ingresos de la administración pública federal centraliza-
da y paraestatal y de los estímulos fiscales, en relación con los progra-
mas a que se refiere la fracción II de este artículo (participar en la
formulación del Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo y
del Programa Operativo Anual de Financiamiento de la Administración
Pública Federal) en las materias de su competencia.
Por lo que se refiere a la estimación del cálculo del monto del endeu-
damiento, básicamente corresponde a la Dirección General de Crédito
Público obedecer a las orientaciones de política financiera y crediticia
del gobierno federal, considerando el monto de los ingresos y de los
gastos previstos a través de las estimaciones presentadas por las dife-
rentes dependencias encargadas de las mismas.
A esta misma Dirección General en el artículo 17, las fracciones V, VI y

IX del Reglamento Interior, establece que le compete entre otras activi-
223
dades, proponer, para aprobación superior, en coordinación con la

Dirección General de Planeación Hacendaria, las asignaciones sectoria-
les de financiamiento y lo concerniente al crédito público; asimismo
pone a consideración superior las asignaciones presupuestales en mate-
ria de deuda pública; y en su caso, la autorización y registro, en la parte
referente a la suscripción de créditos, del programa financiero de las
entidades paraestatales incluidas en la Ley de Ingresos de la Federación.
Parte del proceso anterior, se lleva a cabo en el seno de la Comisión de

Gasto-Financiamiento, que es el órgano de coordinación entre la Se-
cretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Contraloría
y Desarrollo Administrativo.
La tercera etapa comprende octubre y noviembre, en este periodo se

realizan la integración de las iniciativas de leyes, de modificaciones
fiscales, junto con las estimaciones de ingresos y endeudamiento inter-
no y externo, atendiendo a los criterios que en materia de política fiscal
tracen las autoridades hacendarias.
La Procuraduría Fiscal de la Federación es la encargada de revisar

dicho material y verificar su correcta fundamentación jurídica, para su
envío al Congreso, tal como lo señala el artículo 10, fracción II del
Reglamento Interior de la Secretaría.
El presidente de la República por conducto del Secretario de Hacienda

y Crédito Público, presenta la iniciativa de Ley de Ingresos y reformas
fiscales ante la Cámara de Diputados, a más tardar el 15 de noviembre
o hasta el 15 de diciembre cuando haya cambio de administración
federal, dicha iniciativa se acompaña del documento Criterios Genera-
les de Política Económica, que se explicó al tratar el Presupuesto de
Egresos de la Federación, e incluye la Exposición de Motivos que sus-
tentan las propuestas de la Ley.
La cuarta etapa es la comparecencia del secretario de Hacienda y Cré-

dito Público, así como la discusión y aprobación de la Ley de Ingresos
por las dos cámaras y se origina cuando la documentación relativa es
recibida en la Cámara de Diputados a través de la Oficialía Mayor, que
a su vez lo envía a la Comisión de Hacienda y Crédito Público para
elaborar el dictamen relativo.
224
En días posteriores, se presenta ante el pleno de la Asamblea el secre-

tario de Hacienda y Crédito Público para fundamentar y explicar la
Iniciativa de la Ley de Ingresos y de reformas fiscales. En fecha poste-
rior, se presenta el titular de Hacienda y Crédito Público para contestar
las preguntas que formulan los diputados de los diversos partidos po-
líticos representados en la Cámara.
La Comisión de Hacienda tiene como responsabilidad elaborar el dic-

tamen relativo. Para tal efecto lleva a cabo reuniones de trabajo tanto
con servidores públicos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Públi-
co, como con los integrantes de la propia comisión, con la finalidad de
analizar la iniciativa recibida y aglutinar las distintas opiniones de los
diputados a efecto de integrar el dictamen correspondiente.
Una vez aprobado el dictamen por la mayoría de los miembros de la

Comisión, es sometido al pleno de la Asamblea para pasarlo al senado.
Finalmente se envía a la Cámara de Senadores para su discusión y
aprobación, de manera que se publique en el Diario Oficial de la
Federación a más tardar el 31 de diciembre de cada año.
Es conveniente expresar que el tiempo para el análisis de

la iniciativa de la Ley de Ingresos y demás propuestas fisca-
les es escaso, ya que durante el mismo periodo hay que
examinar sobre la misma materia, el proyecto del decreto
del Presupuesto de Egresos de la Federación, así como las
diversas iniciativas y reformas de leyes; por lo que se consi-
dera de utilidad se envíe la iniciativa con más anticipación
al Congreso, ya sea en carácter de preliminar o regularizable
con el propósito de empezar los estudios técnicos corres-
pondientes. También se requiere de una oficina técnica que
analice las proposiciones de modificaciones a la Ley de In-
gresos que haya lugar cuando se afecte el proyecto de Pre-
supuesto de Egresos de la Federación. Dicha oficina sería la
misma que se propuso para analizar el proyecto de Presu-
puesto de Egresos.
225
ESTRUCTURA DE LA LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN
Para el año 1999, la Ley de Ingresos contempla 46 artículos.

A continuación se explicarán los más importantes.3
El artículo 1 contiene un señalamiento de los ingresos
provenientes de los conceptos y cantidades estimadas que
enseguida se señalan, por fracciones de ley y en el caso de
los impuestos y otros ingresos, se hace referencia a nivel
del inciso y subinciso.
A efecto de tener mejor ilustración del volumen de ingre-
sos y su origen, se hace la comparación sobre el total, consi-
derado en términos porcentuales.
Concepto Participación
Porcentual
I IMPUESTOS 51.0
1. Impuesto sobre la Renta 20.4
2. Impuesto al Activo 0.7
3. Impuesto al Valor Agregado 14.4
4. Impuesto sobre Producción y
Servicios 10.7
A. Gasolina y diesel 9.1
B. Bebidas alcohólicas 0.4
C. Cervezas y bebidas refrescantes 0.6
D. Tabacos labrados. 0.6
5. Impuesto sobre Tenencia o Uso de
Vehículos 0.8
6. Impuesto sobre Automóviles Nuevos 0.3
7. Impuesto sobre servicios expresamente
declarados de interés público por ley,
en los que intervengan empresas conce-
sionarias de bienes del dominio directo
de la nación ___
8. Impuesto a los Rendimientos Petroleros ___
9. Impuesto al Comercio Exterior 2.7
A) A la importación 2.7
B) A la exportación 2.7
226
(Continuación)
Concepto Participación
Porcentual
10.Accesorios 0.9
II. APORTACIONES DE SEGURIDAD
SOCIAL 6.0
III. CONTRIBUCIONES DE MEJORAS ___
IV. DERECHOS 8.9
V. CONTRIBUCIONES NO COMPRENDI-
DAS EN LAS FRACCIONES PRECEDEN-
TES CAUSADAS EN EJERCICIOS FISCA-
LES ANTERIORES PENDIENTES DE LIQUI-
DACIÓN O DE PAGO ___
VI. PRODUCTOS 0.8
VII. APROVECHAMIENTOS 6.1
VIII.INGRESOS DERIVADOS DE FINAN-
CIAMIENTOS 7.8
IX. OTROS INGRESOS 19.4
1. De organismos descentralizados 19.4
2. De empresas de participación estatal ___
3. Financiamiento de organismos descen-
tralizados y empresas de participación
estatal ___
_____
Total 100.0
El mismo artículo establece que el Ejecutivo federal, a través de la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, informará al Congreso de la
Unión, trimestralmente, dentro de los 45 días siguientes al trimestre
vencido, sobre los ingresos percibidos por la Federación en el ejercicio
fiscal de 1999, en relación con las estimaciones que se señalen en este
artículo.
El artículo 2 autoriza al Ejecutivo federal, por conducto de la Secretaría

de Hacienda y Crédito Público, para contratar, ejercer y autorizar crédi-
tos, empréstitos y otras formas del ejercicio del crédito público, incluso
mediante la emisión de valores, en los términos de la Ley General de
227
Deuda Pública, por un monto de endeudamiento neto externo que no

exceda de 5 mil millones de dólares de los Estados Unidos de América.
De igual forma, se autoriza al Ejecutivo federal un monto de endeuda-
miento neto interno hasta por 95 mil millones de pesos. En caso de que
el endeudamiento neto externo sea inferior al autorizado, el Ejecutivo
federal podrá emitir deuda interna adicional hasta por el equivalente
en moneda nacional de esa diferencia. Del mismo modo podrá contra-
tar endeudamiento interno adicional al autorizado, siempre que los
recursos obtenidos se destinen íntegramente a la disminución de la
deuda pública externa.
Este artículo cita la obligación del Ejecutivo de informar al

Congreso de la Unión a más tardar el último día de marzo
del 2000, de los empréstitos contratados durante 1999 en
términos de lo dispuesto en el artículo 73, fracción VIII de
la constitución.
También se autoriza al Ejecutivo federal, para emitir valo-
res en moneda nacional o contratar créditos, para canje o
refinanciamiento de obligaciones del Erario Federal, para
contratar créditos o emitir valores en el exterior con el obje-
to de canjear o refinanciar el endeudamiento externo.
En esta disposición también se autoriza al Distrito Federal
a contratar y ejercer créditos por un endeudamiento neto de
mil 700 millones de pesos, durante el ejercicio.
Dispone que el Ejecutivo federal respecto de estas facul-
tades, dará cuenta trimestralmente al Congreso de la Unión,
por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Públi-
co, dentro de los 45 días siguientes al trimestre vencido,
especificando las características de las operaciones realiza-
das. Lo mismo se aplica a los pasivos contingentes que se
hubieran asumido con la garantía del gobierno federal. La
disposición que se menciona tiene su fundamento legal en
la Ley General de Deuda Pública, artículo 9, puesta en vigor
a partir del 1 de enero de 1977.
228
El artículo 4 se refiere a que Petróleos Mexicanos y sus organismos

subsidiarios estarán obligados al pago de contribuciones y sus acceso-
rios, de productos y de aprovechamientos, excepto el Impuesto Sobre
la Renta, de acuerdo con las disposiciones que los establecen y con las
reglas que al efecto expida la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
mismas que se señalan en la Ley de Ingresos.
Los enteros que hace Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidia-

rios son: Derecho sobre la extracción de petróleo crudo; Derecho Ex-
traordinario sobre la extracción de petróleo crudo; Derecho adicional
sobre extracción de petróleo; Impuesto a los rendimientos petroleros;
Derecho sobre hidrocarburos; Impuesto Especial sobre Producción y
Servicios (gasolina, diesel y gas natural para combustión automotriz);
Impuesto al Valor Agregado; Contribuciones causadas por la importa-
ción de mercancías; Impuestos a la exportación (por petróleo crudo,
gas natural y sus derivados); Derechos y aprovechamientos sobre ren-
dimientos excedentes.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público está facultada para variar

el monto de los pagos provisionales, diarios y semanales, cuando exis-
tan modificaciones en los ingresos de Petróleos Mexicanos o de sus
organismos subsidiarios que así lo ameriten. Por su parte el organismo
presentará una declaración a la Secretaría de Hacienda en abril, julio y
octubre de 1999 y enero de 2000, en la que informará sobre los pagos
por contribuciones y los accesorios a su cargo o a cargo de sus orga-
nismos subsidiarios, efectuados en el trimestre anterior.
El tratamiento diferencial a Petróleos Mexicanos, en cuan-

to a la periodicidad de sus pagos, obedece fundamental-
mente al importante aporte que hace a la recaudación y
respecto a incluir en este artículo, tanto a los impuestos
como a los derechos y aprovechamientos, se explica por el
principio impositivo de eficiencia en la administración que
trata, en este caso, de disminuir el costo de la recaudación.
Se establece en el artículo 5 que se autoriza a la Secreta-

ría de Hacienda y Crédito Público para que durante 1999,
229
mediante disposiciones de carácter general, pueda otorgar

facilidades administrativas para el cumplimiento de las obli-
gaciones fiscales de los contribuyentes que tributen o hayan
tributado conforme al Régimen Simplificado de la Ley del
Impuesto Sobre la Renta. La Secretaría queda autorizada para
expedir reglas que faciliten el cumplimiento de las obliga-
ciones fiscales de los contribuyentes cuyas actividades no
persiguen fines de lucro, y para autorizar a los contribuyen-
tes que por las características de su actividad adquieran bie-
nes sin comprobantes, para comprobar dichas adquisiciones
ellos mismos, evitando que se dejen de pagar los impuestos
generados por dichas operaciones. Lo anterior está relacio-
nado con el principio de eficiencia en la administración.
El artículo 6 faculta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que

en los casos de prórroga para el pago de créditos fiscales se causarán
recargos al 2.0% mensual sobre saldos insolutos, durante el ejercicio
fiscal. Dicha tasa podrá reducirse según el comportamiento del Índice
Nacional de Precios al Consumidor y la tasa de interés bancaria y de
equilibrio, para ello la Secretaría de Hacienda y Crédito Público realiza-
rá los cálculos y publicará la tasa de recargos vigente cada mes en el
Diario Oficial de la Federación.
Los artículos 9 y 10 tratan de las reglas para el cobro por el uso o

aprovechamiento de bienes del dominio público o por la prestación de
servicios en el ejercicio de las funciones de derecho público por los
que no se establecen derechos, así como el destino de dichos ingresos
y el artículo 11 se refiere al tratamiento de ingresos por productos.
Indica el artículo 12 que los ingresos que se recauden por los diversos
conceptos que establece esta Ley se concentrarán en la Tesorería de la
Federación, y deberán reflejarse, cualquiera que sea su forma y natura-
leza, tanto en los registros de la propia Tesorería como en la Cuenta de
la Hacienda Pública Federal.
No se concentrarán en la Tesorería de la Federación los

ingresos provenientes de las aportaciones a seguridad social
230
destinadas al Instituto Mexicano del Seguro Social, al Instituto

de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado y al Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Arma-
das Mexicanas, los que podrán ser recaudados por las oficinas
de los propios institutos y por las instituciones de crédito que
autorice la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, debien-
do cumplirse con los requisitos contables establecidos y refle-
jarse en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal.
Tampoco se concentrarán en la Tesorería de la Federa-
ción los ingresos provenientes de las aportaciones y de los
abonos retenidos a trabajadores por patrones para el Institu-
to del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.
Quedan sin efectos los convenios en los que se permita
que dependencias o entidades de la administración pública
federal no concentren en la Tesorería de la Federación las
contribuciones o aprovechamientos que cobren.
El artículo 13 expresa que salvo lo establecido en el artículo preceden-

te, se aplicará el régimen establecido en esta Ley y en las demás leyes
de carácter fiscal a los ingresos que por cualquier concepto reciban las
entidades de la administración pública paraestatal federal que estén
sujetas a control presupuestario en los términos de la Ley de Presu-
puesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y del Presupuesto de
Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1999.
La Ley de Ingresos faculta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Públi-

co para cancelar por incosteabilidad los créditos cuyo importe al 30 de
junio de 1998, hubiera sido inferior o igual al equivalente en moneda
nacional a 2 500 unidades de inversión. La cancelación de dichos cré-
ditos por única vez libera al contribuyente de su pago (artículo 14).
Los artículos 15 y 17 se refieren a los requisitos para la

aplicación por parte del Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, de los estímulos fiscales y subsidios.
En el caso de que los organismos descentralizados y las
empresas de participación estatal del gobierno federal,
231
incrementen sus ingresos como consecuencia de aumentos

en la productividad o modificación en sus precios y tarifas,
los recursos así obtenidos serán aplicados, prioritariamente,
a reducir el endeudamiento neto del organismo o empresa
de que se trate, o a los programas a que se refiere el Presu-
puesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal
de 1999. (Artículo 16).
El artículo 22 establece que la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público podrá condonar total o parcialmente recar-
gos de créditos fiscales derivados de contribuciones, al res-
pecto en este artículo cita los requisitos que deberán cum-
plirse para recibir el citado tratamiento.
Análisis de los ingresos ordinarios del gobierno federal
En el cuadro 1 se observa que predominan los ingresos co-

rrientes dentro del total y que la aportación que hacen los
ingresos de capital no es significativa. En los ingresos tributa-
rios se destaca la importancia del Impuesto Sobre la Renta
que en 1950, aportó el 25.1%, para ascender en 1960 a 34.0%
y en 1970 a 45.7%; posteriormente a partir de 1980 tiende a
descender hasta llegar a 22.1% en 1987 y, en 1988, empieza
a recuperarse al llegar a 27.9%. En 1990 participa con el
29.4% que se explica para los ingresos tributarios en general,
por el crecimiento económico del país, debido a la elastici-
dad del ingreso de los impuestos, por las reformas fiscales
que se efectuaron para ampliar la base gravable y facilitar el
cumplimiento de las obligaciones fiscales; y las acciones rea-
lizadas en materia de control y fiscalización; en 1995 y 1997
contribuye con el 25.5 y 26.5%, respectivamente. Es conve-
niente citar que el comportamiento está estrechamente rela-
cionado con la participación que hacen los ingresos proce-
dentes del petróleo y sus derivados.4
232
El Impuesto sobre Ingresos Mercantiles, que a partir de 1980

fue sustituido por el Impuesto al Valor Agregado durante 1950,
1960 y 1970, su aportación no tiene cambios significativos, sin
embargo en 1980 llega al 21.3%, para luego descender sin
llegar a los niveles de los años en que estuvo vigente el Im-
puesto sobre Ingresos Mercantiles. En 1990 se observa un
repunte con el 18.2% y en 1997 disminuye su participación
con 15.8%. El descenso se explica principalmente por la apor-
tación de Petróleos Mexicanos a la recaudación.
El comportamiento del Impuesto sobre Producción y Servi-
cios de 1950 a 1981 fue con tendencia a la baja, 13.1% a 5.8%,
a partir de 1982 asciende a 11.6%, en 1984 llega a 13.2%, para
luego descender y aportar en 1997 el 2.2 por ciento.
El Impuesto a la Importación ha tenido una disminución
considerable en la participación de los ingresos, ya que se
adoptó la política de acudir en menor medida a los arance-
les y utilizar las restricciones directas a las importaciones a
través de las cuotas y permisos previos. En los últimos años,
se han llevado a cabo el proceso de desgravación arancela-
ria y el aumento de las fracciones liberadas. Con el Tratado
de Libre Comercio su recaudación sigue conservándose baja.
El Impuesto a la Exportación tuvo importancia en la déca-
da de los años cincuenta, perdiéndola a partir de 1960. En
1980 y 1981 su participación es considerable, debido a que
contabilizó los impuestos por exportación de petróleo que
constituyeron alrededor del 98%, posteriormente al separar-
se, con fines de análisis, los impuestos por hidrocarburos,
dejó de ser significativa la recaudación del Impuesto a la
Exportación. Cabe citar que los impuestos de Importación y
Exportación, no obedecen únicamente a fines fiscales, sino
también a fines extrafiscales, como instrumentos de política
de comercio exterior, hecho que refleja su comportamiento
en la recaudación.
233
CUADRO 1
Estructura porcentual de los ingresos
ordinarios del gobierno federal
234
Conceptos: 1950 1960 1970 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1990 1995 1997
Totales: 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
I. Ingresos corrientes 99.8 98.9 97.6 99.6 99.9 99.3 99.6 98.2 98.4 99.0 99.2 99.2 99.2 99.5 96.4
A. Ingresos tributarios 82.7 85.2 88.0 94.7 94.9 63.1 52.9 57.6 55.8 55.1 47.3 53.5 60.4 51.1 51.1
Renta 25.1 34.0 45.7 42.8 35.6 30.6 21.1 23.1 23.1 25.3 22.1 27.9 29.4 25.2 26.5
Ingresos mercantiles
Impuesto al Valor
Agregado.1 10.5 10.0 12.6 21.3 18.7 14.3 16.0 17.8 16.6 14.2 15.2 16.0 18.2 15.1 15.8
Producción y
servicios 13.1 13.5 12.6 10.2 5.8 11.6 12.8 13.2 12.2 5.3 4.5 5.3 3.5 2.6 2.2
Importación 14.1 16.0 9.2 7.3 6.5 5.1 1.9 2.2 2.8 4.4 4.2 2.5 5.1 3.9 3.5
Exportación 15.4 8.5 1.3 23.8 21.3 0.2 0.1 — — — — 0.4 — — - — — 0.1 — — - — —
Otros impuestos 4.5 3.2 6.6 6.2 7.0 1.3 1.0 1.3 1.1 1.5 1.3 1.8 4.0 4.3 3.1
B. Ingresos no
tributarios 17.1 14.6 9.6 4.9 5.0 6.3 12.2 7.0 7.9 11.1 11.2 14.8 10.5 12.9 9.6
II. Ingresos de capital. 0.2 0.2 2.4 0.4 0.1 0.7 0.4 1.8 1.6 1.0 0.8 0.8 0.8 0.5 3.6
Pemex ——- — — ——- — — — — 29.9 34.5 33.4 34.7 36.8 40.7 30.9 28.3 35.5 35.7
Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Secretaría de Programación y Presupuesto. Cuentas de la Hacienda Pública
Federal. Varios años.
1
El Impuesto sobre Ingresos Mercantiles fue sustituido a partir de 1980 por el Impuesto al Valor Agregado.
El rubro de otros impuestos ha perdido transcendencia en

el monto de los ingresos ordinarios hasta 1980. En 1990, se
observa un repunte con el 4.0% y en 1997 disminuye sien-
do de 3.1 por ciento.
La contribución de los impuestos provenientes de las acti-
vidades de Petróleos Mexicanos, ha tenido papel relevante
en el financiamiento del gasto público, observando una ten-
dencia ascendente hasta 1987; al año siguiente disminuye
en alrededor del 10%. Ello obedece a la baja de los volúme-
nes de petróleo exportados y a la contención de los precios
del mercado internacional, así como a la mejoría en la re-
caudación de los ingresos tributarios. En 1995 y 1997
incrementan su participación en los ingresos ordinarios, al
respecto en el último año llega 35.7 por ciento.
Los ingresos no tributarios, en los primeros años del pe-
riodo que se analiza, fueron disminuyendo en importancia,
para recuperarla a partir de 1982, esto se explica por la
actualización de la normatividad que los regula. Posterior-
mente su contribución se afecta por la participación de los
ingresos provenientes de Petróleos Mexicanos, siendo en
1997 de 9.6 por ciento.
235
NOTAS

Artículos 20, 21, 22, 27, 72, 73, 117, 118 y 131.

de diciembre de 1981 y reformas.
3 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley de Ingresos

de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1999, Diario
Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 1998.
4 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Secretaría de

Programación y Presupuesto. Cuentas de la Hacienda Pú-
blica Federal. Varios años.
237
CAPÍTULO VII
DEUDA PÚBLICA
POR ALICIA GIRÓN GONZÁLEZ*
El endeudamiento ha sido una alternativa de financiamiento

al desarrollo económico desde la década de los cuarenta
hasta finales de los setenta. Se ha utilizado en México como
palanca prioritaria en el desenvolvimiento de la economía.
Sin embargo, durante el largo periodo de 1982-1989, se
convirtió en una variable que ha ocasionado el desborda-
miento de un círculo pernicioso, con tasas negativas de cre-
cimiento, inflación e hiperinflación, baja real de los salarios,
desempleo, desinversión, recesión, etcétera; estos años se
caracterizan por la transferencia negativa de recursos finan-
cieros al exterior. Posteriormente, la deuda del sector públi-
co ha registrado una importante disminución como propor-
ción del Producto Interno Bruto (PIB) sin embargo, la política
monetaria ocasionó el aumento de la deuda externa del siste-
* Directora del Instituto de investigaciones Económicas de la UNAM y res-

ponsable del proyecto de investigación “Presente y Futuro de los Servicios
Financieros”, financiado por la Dirección General de Asuntos del Perso-
nal Académico (DGAPA), UNAM. La autora agradece el poyo de José Martín
Guerra en la elaboración de la presente investigación, así como de Martín
Peña, becario de Licenciatura en Economía de la Facultad de Economía y
de Roberto Soto, becario de la Maestría en Economía Financiera de la
Escuela Nacional de Estudios Profesionales Aragón; todos ellos miembros
del proyecto.
ma bancario público y privado que dio origen a la crisis

financiera de diciembre de 1994, la crisis de los tesobonos.
Para finales del siglo XX la deuda del sector privado ascien-
de a 42 859.3 millones de dólares; la del sector público a
91 955.4 millones de dólares; la de los bancos a 15 880 mi-
llones de dólares, y la del Banco de México a 5969.9 millones
de dólares. En total la deuda externa asciende a 156 664.6
millones de dólares.
Las décadas de los ochenta y de los noventa definen un
periodo caracterizado por la ausencia de desarrollo y creci-
miento económico sostenidos. En particular, el de los ochen-
ta es un periodo de alternativas y soluciones presentadas
por la política económica del Estado para enfrentar el servi-
cio de la deuda externa y resolver su pago; lo es también de
procesos de transferencia real de recursos, por concepto del
servicio de la deuda, por más de 197 000 millones de dóla-
res, durante 1983 y 1994. Por otra parte, el cambio estructu-
ral de la economía inicialmente para satisfacer las demandas
del mercado interno, ahora buscan promover la exportación
de bienes al mercado internacional para obtener las divisas
necesarias para el pago del servicio de la deuda. No obstan-
te, a finales de 1989 se plantea un camino diferente: a)
abatir la transferencia neta de recursos al exterior para que
la economía pueda crecer en forma sostenida; b) reducir el
valor de la deuda histórica acumulada hasta diciembre de
1988; c) asegurar la obtención de recursos frescos durante
un horizonte suficientemente largo para evitar la incertidum-
bre que provocan las negociaciones anuales, y d) disminuir
el valor real de la deuda, así como la proporción que ésta
representa tanto en el PIB como en las exportaciones.1
Haber destinado dicha cantidad disminuyendo el gasto y la inversión

del sector público contrajo la economía en el marco de un proceso de
políticas económicas de ajuste que han conducido a una situación
242
DEUDA PÚBLICA
social y política preocupante para el Estado y la sociedad entera. Debi-

do al mal manejo de una política de endeudamiento externo sin el
apoyo de los recursos internos y a la falta de un adecuado presupuesto
de divisas, a finales de la década de los ochenta se retornó a la bús-
queda de una política fiscal más agresiva, acompañada de un incre-
mento sustancial de la deuda interna para satisfacer los requerimientos
financieros del Estado. El resultado fue la renegociación de la deuda
externa de México en el marco del Plan Brady con el apoyo de la gran
banca privada y de los organismos financieros internacionales.
La búsqueda de nuevas opciones de financiamiento, tanto internas

como a través de operaciones en el mercado de valores acompañada
de una liberalización financiera y comercial, en torno a la creación de
un bloque económico de América del Norte, creó expectativas
macroeconómicas que permitieron la entrada de capitales y a la vez la
liberalización de la cuenta de capital de la balanza de pagos. Sin dejar
de lado la preocupación por la integración de un mercado común y el
crecimiento de la economía de 1990-1994 con base en el ahorro exter-
no. Mas la deuda externa del sector público que logró mejorar el perfil
de crecimiento, disminuyendo y amortizando grandes cantidades du-
rante este periodo, así como la reorientación de los sectores producti-
vos a los empresarios, propició que el sustento del crecimiento fuera
determinado por el movimiento de capitales internacionales. La deuda
interna logra, de febrero a noviembre de 1994, un incremento inusitado
en valores indizados al dólar, los llamados tesobonos (Bonos de Teso-
rería de la Federación).
De esta forma, la contratación de nueva deuda externa la

realizaron, fundamentalmente, las empresas del sector pri-
vado, las empresas bancarias y el sector público por medio
de su deuda interna. Si bien factores externos, como la dis-
minución de los flujos de capital en escala internacional a
raíz del aumento de las tasas de interés de Estados Unidos
desde finales de 1993, ocasionó una retirada paulatina de
capitales que difícilmente pudieron seguir alimentando la
economía mexicana durante el siguiente año. La necesidad
de seguir sosteniendo un déficit en cuenta corriente y de
243
dinamizar la economía nacional hizo que el gobierno eleva-

ra la contratación de capitales por medio de los tesobonos.
A ello se aunaron el deterioro social y político, la disminu-
ción de la confianza y el aumento del riesgo por la alta
volatilidad e incertidumbre de los mercados financieros, todo
lo cual propició la devaluación de finales de diciembre y
una de las peores crisis económicas en la historia del Méxi-
co independiente.
Aunque el objetivo de este capítulo es el estudio de la deuda externa

del sector público, es imposible abstraerse del significado que tuvo el
costo de la crisis bancaria durante 1995 y la alternativa del rescate deno-
minado Fondo Bancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA) y, por últi-
mo, la venta de dichos activos por medio del Instituto de Protección al
Ahorro Bancario (IPAB). El costo del rescate, según cifras del Informe
Mackey, fue de 60 000 millones de dólares, pero si se suman los intere-
ses asciende a cerca de 105 000 millones de dólares para finales de 1999.
Por ello, es de gran relevancia el estudio de la deuda

externa y las definiciones que se puedan obtener ya que es
un instrumento complementario del ahorro interno de un
país y puede ser la llave del dinamismo económico que se
oriente a las actividades productivas. Pero, también puede
ser un factor de desfinanciamiento y de obstaculización al
crecimiento, al orientar grandes cantidades de ingresos de
un país al pago del servicio de su deuda externa.
CONCEPTO Y ORÍGENES DE LA DEUDA PÚBLICA
Destacados autores han definido la deuda pública de dife-

rentes maneras. Para algunos:
“...el crédito público es así la confianza o solvencia de que goza un

Estado u otra corporación de derecho público en cuanto al cumpli-
244
DEUDA PÚBLICA
miento de los compromisos pecuniarios por ellos contraídos”.2 Otros

coinciden al señalar que “...el crédito, un acto de confianza, puede ser
privado y público; el primer caso, se refiere a promesas de pago con
las que se comercia entre particulares, siendo el crédito público aquel
en que interviene el Estado, que entrega instrumentos de pago futuro a
inversionistas de todo tipo, tanto institucionales como individuales, por
recursos monetarios. Aquí cabría considerar que el crédito público es
deuda pública, y que existe otro tipo de endeudamiento gubernamen-
tal que no lo es, como las deudas de guerra —impuestos por un ven-
cedor—, y otros tipos de obligaciones del Estado que carecen del acto
voluntario de entregar recursos por parte del prestamista y recibir una
promesa de pago, como por ejemplo, sueldos no pagados a emplea-
dos públicos, obligaciones de deudas forzadas, adeudos por obras
públicas, o indemnizaciones de cualquier tipo, emisiones de papel
moneda con circulación compulsoria, pensiones de retiro y cuales-
quiera otras operaciones financieras que no tengan los elementos esen-
ciales del crédito: recursos y voluntad de entregarlos a cambio de un
instrumento crediticio”.3
Sommers, en su libro Finanzas Públicas e Ingreso Nacio-

nal, sitúa a la deuda pública como el medio del que se sirve
el gobierno para preveernos de dinero que en otra forma no
tendríamos, enmarcando a la deuda como un acto de gobier-
no de las finanzas gubernamentales.4
El concepto de deuda pública se amplía en la medida en
que los países se van haciendo cada vez más interdependientes
y se crean —en la posguerra— las instituciones financieras
multilaterales y se fortalecen los grandes bancos transnacionales.
La deuda externa vendría a ser aquel capital disponible que
es necesario valorizar e invertir en países de alta rentabilidad,
sean subdesarrollados o desarrollados. El crédito vía el Estado
se utilizará para lograr un desarrollo adecuado de la econo-
mía. La deuda pasará a ser un instrumento de recirculación
del capital en escala internacional que abre un nuevo paso a
los cambios estructurales de los países y de la misma teoría
de las finanzas públicas.
245
El origen de la deuda externa de México es tan antiguo

como el nacimiento del Estado nacional. En la historia moderna
del país, la deuda externa se ha utilizado como un mecanismo
de financiamiento del desarrollo del capitalismo. Desde el ini-
cio del siglo XIX los primeros empréstitos otorgados por Inglate-
rra sirvieron al Estado para facilitar los servicios de la ciudad y
después para construir la infraestructura ferroviaria.
La fricción ocasionada por el pago de los créditos contra-
tados con España, Francia e Inglaterra provocó que Francia
invadiera México durante el gobierno de Benito Juárez. En
el porfiriato, la deuda externa recobró importancia en el
establecimiento del capitalismo mexicano. Grandes vías de
comunicación se hicieron gracias al crédito externo. Durante
la Revolución y el periodo de interguerras se suspendieron
los préstamos y se renegociaron las deudas del movimiento
armado, la deuda contraída a causa de la nacionalización de
la industria petrolera y las deudas no pagadas.
Es a partir de 1940 que México contrata préstamos con las
instituciones de crédito internacionales, entre las que se en-
cuentra el Banco de Exportación e Importación de Estados
Unidos. Una vez terminada la segunda guerra mundial y al
crearse los organismos multilaterales como el Fondo Monetario
Internacional y el Banco Mundial, México recibe sus primeros
préstamos de estas instituciones y así empieza a participar en
el sistema financiero internacional constituido en Bretton Woods.
Los bancos privados transnacionales otorgaron préstamos
crecientes a México a partir de mediados de los sesenta. Sin
embargo, será a raíz de la crisis petrolera y por la necesidad
de recircular los llamados petrodólares que México aumen-
tará la contratación de sus empréstitos con la banca interna-
cional. Para 1982, cerca del 90% de la deuda estaba contra-
tada con dichos bancos. Una vez desatada la crisis financiera
de 1982, se establecerán diferentes modalidades.
246
DEUDA PÚBLICA
Para hacer frente al pago de su deuda, México inició conjun-

tamente con el Fondo Monetario Internacional, un plan de ajus-
te con tres renegociaciones y de ayuda con créditos frescos.
La estrategia, de política económica, para hacer frente a
la crisis de liquidez de México en 1982-1988 se caracterizó,
en primer lugar, por los acuerdos de estabilización para el
periodo 1983-1985 y el acuerdo stand by para el lapso com-
prendido entre junio de 1986 y el transcurso de 1987, firma-
do por el gobierno mexicano con el Fondo Monetario Inter-
nacional; asimismo, en 1988 se instrumentó el primer Pacto
de Solidaridad Económica. En segundo lugar, por la renego-
ciación, en tres ocasiones durante dicho periodo, de la deu-
da con la banca privada internacional. Con la primera, reali-
zada en 1983, por un monto de 23 150 millones de dólares
se recalendarizó el plazo a 8 años, con un periodo de gracia
de 4. En la segunda, efectuada en 1985, el monto fue de
48,000 millones de dólares incluyendo la anterior
renegociación y los nuevos créditos otorgados a México du-
rante dichos años, acordándose un plazo de 14 años para
pagar y 7 años de gracia. La tercera renegociación fue por
un monto de 75 250 millones de dólares, incluyendo la
renegociación anterior, 9 500 millones de la deuda privada,
un crédito de 5 000 millones de dólares concedido en 1983,
3 800 millones de dólares otorgados en 1984 y 1 800 millo-
nes contratados con el Club de París. El plazo fue de 20
años, con 7 años de gracia.5
En tercer lugar, durante el periodo se destinó puntualmente
la cantidad de 51 000 millones de dólares por concepto del
servicio (amortizaciones e intereses) de la deuda externa.
Con dicha política, la sociedad mexicana experimentó un deterioro de

su bienestar económico, manifestado en las elecciones del 6 de julio de
1988. El resultado sería buscar nuevas formas de extinción de la deuda.6
247
Posteriormente, una vez saneado el perfil del endeuda-

miento en el marco del Plan Brady y de las expectativas del
Tratado de Libre Comercio, México vuelve a captar grandes
cantidades en el mercado internacional. De ser un país de
alto riesgo, llega a captar cerca del 10% de los flujos de
capitales privados netos de todas las economías emergentes
durante 1994.7 Panorama que al final de dicho año cambia
de manera opuesta.
La inestabilidad de los mercados financieros, la incerti-
dumbre y dificultad para hacer frente a las obligaciones de
corto plazo, así como el riesgo de desplegar una crisis finan-
ciera de alcance global,8 constituyeron referentes de consi-
deración para promover una estrategia de rescate financiero
que significó el hacer frente a las obligaciones de corto pla-
zo provenientes de los vencimientos de tesobonos y de los
certificados de depósito de la banca comercial mexicana.
Así, en un contexto de inestabilidad de los mercados fi-
nancieros, la comunidad financiera internacional configuró
un paquete de rescate financiero anunciado por el presiden-
te William Clinton, el 31 de enero de 1995, incluyendo líneas
de crédito de alrededor de 50 759 millones de dólares,
constituido por un crédito del gobierno de Estados Unidos
de 20 000 millones de dólares (provenientes del Fondo de
Estabilización Cambiaria) a un plazo de entre 3 y 10 años. Un
crédito contingente de 17 759 millones de dólares del Fondo
Monetario Internacional; 10 000 millones de dólares del Ban-
co de Pagos Internacionales y 3 000 millones de dólares de la
banca privada internacional. Cabe mencionar que durante 1995
la disposición neta fue de sólo 23 253 millones de dólares de
la línea de crédito original.
La negociación del paquete de rescate y la necesidad de estabilizar los

mercados financieros, significó para la economía mexicana el replan-
teamiento de las metas macroeconómicas y de los objetivos de recu-
248
DEUDA PÚBLICA
peración de la economía, al someter a ésta a un programa de ajuste

severo. En efecto, tan solo en el primero y segundo trimestres de 1995
la caída en el PIB durante todo 1995, significó 1% y 9.8%, lo cual resulta
en una contracción real de 5.4% el primer semestre. Así también, por
ejemplo, en el sector de la construcción la caída fue de 23.6% en el
segundo trimestre. Para el tercer trimestre de 1995 la caída del PIB fue de
8.1%, lo cual prefigura un descenso anual promedio de 6.2 por ciento.
Respecto a los saldos en la balanza de pagos, la cuenta corriente obser-

va una reducción significativa, al ubicarse en un saldo negativo de 1 192
millones de dólares y uno positivo de 441 millones de dólares, para el
primero y segundo trimestre de 1995, respectivamente; ubicando el saldo
al primer semestre en 751 millones de dólares.9 La cuenta de capital
observa un superávit acumulado de 13 912 millones de dólares en 1995
y de 1 719 millones de dólares en el primer semestre de 1996.
Por otra parte, el ambiente de volatilidad financiera, el entorno recesivo,

una política monetaria restrictiva cuyo principal instrumento es la con-
tención del crédito interno, el repunte inflacionario, la falta de liquidez,
el incremento en los márgenes de intermediación, el sobreendeu-
damiento de empresas y particulares frente a la banca comercial y la
deuda externa de ésta, constituyen los factores que explican la grave
crisis bancaria que se precipita después de la devaluación de diciem-
bre; lo cual acelera el deterioro de los activos bancarios,10 de la cartera
crediticia (créditos al consumo, corporativos e hipotecarios) y los nive-
les de capitalización. En este marco de crisis, el rasgo es la ampliación
de la competencia entre intermediarios y un proceso generalizado de
racionalización del sistema, caracterizado por el ingreso y la amplia-
ción de la presencia de filiales de intermediarios extranjeros, alianzas
estratégicas y fusiones, como opción para enfrentarse a las condicio-
nes de la nueva competencia y las necesidades de recapitalización;
amén de la intervención gerencial de algunos bancos. Así por ejemplo,
hasta el tercer trimestre de 1995 la intervención abarca a seis bancos
(Unión, Cremi, Obrero, Banpaís, Interestatal y Banorte) cuyos quebran-
tos involucran una cantidad aproximada de 14 600 millones de nuevos
pesos (cerca de 2 000 millones de dólares).
El crecimiento de la cartera vencida de los bancos comercia-

les, así como las dificultades para constituir reservas preventi-
249
vas y los problemas de capitalización, obligó a la intervención

del gobierno a partir de la constitución del Fondo Bancario de
Protección al Ahorro (FOBAPROA), así como del Programa de Ca-
pitalización Temporal (PROCAPTE). El FOBAPROA se constituye como
una ventanilla de créditos para que los bancos con problemas
en su posición financiera puedan solventar sus obligaciones
financieras de corto plazo.11 Por cuanto al PROCAPTE, orientado a
la atención de los bancos con problemas temporales de capita-
lización (índices inferiores al 8% de sus activos en riesgo) su
objetivo ha sido garantizar su solvencia. En este esquema los
bancos se obligan a entregar al FOBAPROA obligaciones subordi-
nadas convertibles y no convertibles.
Inicialmente el programa de emergencia como respuesta
al problema de vencimiento de las obligaciones de corto
plazo fue sustituir éstas por obligaciones de mayor plazo.
Sin embargo, ello significó sustituir deuda pública interna
por deuda pública externa. Así, esta última durante 1995
muestra un incremento de 15 087.9 millones de dólares, lo
cual se explica —en parte— por el uso de las líneas de
crédito provenientes del paquete de emergencia, para ha-
cer frente a los vencimientos de tesobonos y la recupera-
ción de las reservas internacionales.
En efecto, los vencimientos de tesobonos, que para 1995
se calculaban en alrededor de 29 206 millones de dólares, al
cierre del tercer trimestre el saldo de tesobonos fue de 2566
millones de dólares, en tanto que el nivel de reservas que al
cierre de 1994 eran de 6 148 millones de dólares y en enero
de 3 483 millones de dólares, muestran un crecimiento cerca
de 14699 millones de dólares, a finales del tercer trimestre.
La liquidación, del grueso, de los vencimientos de tesobonos
y la recuperación de las reservas internacionales del nivel,
del cierre de 1994 a septiembre de 1995, significa un monto
de 35 191 millones de dólares.
250
DEUDA PÚBLICA
Las erogaciones de la deuda externa de México, que por

su monto y por el perfil de vencimientos, así como por los
intereses que se pagan y la forma en que se redocumentan
y, en particular, por el mantenimiento de una estrategia de
financiamiento de creciente dependencia de recursos exter-
nos, se constituyen en uno de los graves obstáculos para la
recuperación económica. Según se puede observar en el
cuadro 6 y gráfica 5 el servicio de la deuda externa públi-
ca durante el periodo 1989-1995 representa alrededor de
156 655.5 millones de dólares, cifra cercana al monto total
de la deuda externa (incluyendo pública y privada) al pri-
mer semestre de 1996, la cual ronda los 173 000 millones de
dólares, según cifras oficiales.
Las estimaciones oficiales del servicio de la deuda exter-
na, para el periodo 1996-2000, significan una cantidad de
89 633 millones de dólares. En este contexto la posibilidad
de avanzar en una trayectoria de recuperación económica
sostenida se torna prácticamente imposible. Sólo los intere-
ses de la deuda externa total por año representan dos veces
el valor total de las exportaciones petroleras.12
La deuda externa pública se torna un análisis complejo
dada la innovación financiera y la bursatilización de la mis-
ma desde el inicio de los noventa. Las crisis financieras mexi-
cana, asiática, rusa y brasileña plantean paradigmas dignos
de estudio ante la volatilidad y riesgo que presentan las
economías emergentes cuya dependencia del exterior no
promueve una globalización incluyente. Se podría avanzar
en el delineamiento de un nuevo periodo a partir de la crisis
financiera mexicana de 1994-1995, calificada como la pri-
mera crisis financiera del siglo XXI, caracterizado por la
bursatilización de la deuda externa, la entrada y salida de
grandes flujos de capital a las economías emergentes, pro-
cesos de desregulación y liberalización financiera, quebran-
tos, cierres, fusiones y megafusiones de bancos y rigidez en
251
las políticas macroeconómicas donde el equilibrio de las

finanzas y el control de la inflación van a imperar.
CLASIFICACIÓN DE ACUERDO CON LA CONTRATACIÓN
Para su claro entendimiento la deuda pública se clasifica, se-

gún su origen, en externa e interna. Por el plazo de venci-
miento, se clasifica en corto y largo plazos. Por el tipo de
acreedor externo en deuda contratada con organismos finan-
cieros internacionales multilaterales o bilaterales y bancos pri-
vados o transnacionales. Algunos autores señalan la forma de
emisión en tituladas y no tituladas. Y, por su efecto en la
actividad económica, en tres tipos: 1) deuda lastre, deuda
pasiva, deuda activa; 2) deuda reproductora, deuda de “peso
muerto“ y 3) deuda autoliquidable y deuda no autoliquidable.13
En este apartado haremos dos observaciones con referen-
cia a la deuda externa del sector público. La primera en
relación con la contratación de la deuda externa por el tipo
de acreedor. La segunda en relación con el plazo de su
contratación. Ambas para el periodo 1980-1998.
En el cuadro 1 y en la gráfica 1 se observa que para 1984
la deuda externa del sector público en su mayoría está con-
tratada a través de préstamos sindicados que corresponden a
la deuda no reestructurada. Es decir, la sindicalización de
bancos privados transnacionales se conjuntaron hasta antes
de 1982 para otorgar cuantiosos créditos a nuestro país.
Estos préstamos sindicados se obtenían en el mercado inter-
nacional de capitales con un banco líder y varios bancos
que operaban en el mercado de los eurodólares, consolidan-
do el proceso de trasnacionalización bancaria. Si bien en
1982 el 90% de la deuda externa de México se había contra-
tado con dichos bancos, esta deuda va a ser reestructurada
varias veces hasta disminuir en más de la tercera parte para
finales de la década de los ochenta.
252
CUADRO 1
Saldos de la deuda pública externa
Clasificada por fuentes de financiamiento
(Cifras a fin de periodo en millones de dólares*)
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
jun-99
Total 58,874.2 62,556.2 69,377.9 72,080.1 75,350.9 81,406.8 81,003.2 76,059.0 77,770.3 79,987.8 75,755.2 78,747.4 85,435.8 100,933.7 98,284.5 88,321.2 92,294.5 91,055.4
Bilaterales1/ 7,020.1 7,135.1 3,584.6 4,671.2 5,913.3 7,989.2 8,702.8 8,273.0 12,366.9 14,184.6 15,762.9 14,983.0 16,709.2 15,435.7 14,586.3 11,225.6 10,663.1 9,629.4
Fondo de estabilización 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 10,500.0 3,500.0 0.0 0.0 0.0
Proveedores 128.7 337.4 247.0 167.2 132.2 109.0 91.5 118.6 217.6 110.1 104.8 80.5 109.7 89.0 69.0 55.0 52.6 45.7
Ofis 1/ 5,041.4 4,432.3 4,879.4 5,945.5 7,410.9 8,125.5 10,419.9 10,099.0 14,684.8 15,187.2 15,644.9 16,241.1 17,447.7 18,793.4 17,948.2 16,649.1 17,151.8 16,503.0
Bonos públicos 35,865.4 4,631.0 4,005.1 3,740.5 3,401.5 2,685.6 4,003.3 4,076.0 4,348.9 5,978.7 6,188.1 9,470.7 12,782.9 17,886.8 29,209.8 26,685.7 27,845.9 31,440.7
Deuda reestructurada 0.0 0.0 23,142.9 23,220.5 48,764.9 48,156.9 42,677.9 38,908.6 35,936.6 35,004.5 28,841.7 28,032.7 28,275.4 28,316.8 24,429.0 23,792.9 24,089.4 23,592.3
Bonos de reprivatización 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 92.4 4.4 1.5 1.5 1.5 1.5 1.5 1.5 1.5
Base de dinero
1990-1992 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 4,623.7 4,379.0 3,919.4 3,559.3 3,473.7 3,398.1 3,213.7 2,940.7 2,426.3 2,249.7
No reestructurada 10,818.6 46,020.4 33,518.9 34,335.2 9,728.1 14,340.6 15,107.8 14,583.8 5,591.8 5,051.3 5,289.0 6,378.6 6,635.7 6,512.4 5,327.0 6,970.7 10,063.9 7,593.1
*/ Cifras sujetas a revisiones por cambios y adecuaciones metodológicas.

1/ Incluye créditos tradicionales y garantías destinadas para apoyar el colateral de los Bonos del Paquete Financiero, 1989-1992
Fuente: Elaborado por SHCP.
253
GRÁFICA 1
Deuda pública externa
1982-1999*
120,000
Millones de dólares
100,000
80,000
60,000
40,000
20,000
0
1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
Deuda externa
DEUDA EXTERNApública totalTOTAL
PÚBLICA
Bilaterales
BILATERALES
Restructurada
RESTRUCTURADA
NO RESTRUCTURADA
No restructurada
* Para 1999 los valores corresponden al primer semestre.
Por otro lado, la participación de los organismos financie-

ros internacionales en el total de la deuda externa fue muy
importante para nuestro país de 1940 hasta 1965, cuando
empiezan a perder fuerza frente a los bancos privados. Los
organismos financieros internacionales como el Banco Mun-
dial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Eximbank y
la AID cobrarían fuerza a raíz de la crisis mexicana.
Los organismos multilaterales, como el Banco Mundial y el
Banco Interamericano de Desarrollo, duplicarán su participa-
ción en México, siendo su característica la condicionalidad. Es
decir, la participación de sus créditos estará condicionada al
programa de ajuste del Fondo Monetario Internacional en el
cambio estructural perseguido en México. En efecto, se dice
254
DEUDA PÚBLICA
que: “los países que no acepten los lineamientos de política

económica derivados de la condicionalidad no reciben los
recursos financieros que requieren para hacer frente a su si-
tuación crítica de liquidez. La condicionalidad es una política
económica que los países con problemas de balanza de pa-
gos deben aplicar como medida de ajuste”.14
Los organismos bilaterales como el Eximbank, cuya parti-
cipación de Estados Unidos (100%) irá ligada a proyectos
prioritarios del gobierno federal, la venta de bienes de capi-
tal y la supervisión de los préstamos por parte de Estados
Unidos y México, serán claves en el otorgamiento de prés-
tamos. Entre otros organismos bilaterales se encuentran el
Eximbank de Japón, el cual ha participado activamente en
los últimos años en México.
Con relación a los plazos, como estrategia de política de
deuda externa del sector público se ha perseguido, a partir
de 1983, que la contratación de los créditos establecidos
permanezcan a largo plazo para evitar pagos cuantiosos.
Uno de los detonantes significativos de la crisis financiera de
agosto de 1982 y diciembre de 1994 han sido las obligacio-
nes de corto plazo; verbigracia, en 1982 había más de 20 000
millones de dólares a corto plazo, en tanto que a principios de
1995 las obligaciones externas derivadas de los títulos de deu-
da pública externa (tesobonos) representaban más de 29 000
millones de dólares. De ahí las sucesivas renegociaciones, du-
rante la década de los ochenta para modificar el perfil de ven-
cimientos de la deuda externa (véase cuadro 2 y gráfica 2).
255
CUADRO 2
Deuda pública externa por plazo, 1980 - 1998
(Millones de dólares)
Largo Plazo % Corto Plazo % Total
1980 32,322.0 95.6% 1,490.8 4.4% 33,812.8

1981 42,206.7 79.7% 10,753.9 20.3% 52,960.6
1982 49,548.7 84.2% 9,325.5 15.8% 58,874.2
1983 52,778.7 84.4% 9,777.5 15.6% 62,556.2
1984 68,994.4 99.4% 383.5 0.6% 69,377.9
1985 71,626.0 99.4% 454.1 0.6% 72,080.1
1986 73,956.8 98.1% 1,394.1 1.9% 75,350.9
1987 80,845.9 99.3% 560.9 0.7% 81,406.8
1988 80,223.3 99.0% 779.9 1.0% 81,003.2
1989 75,434.5 99.2% 624.5 0.8% 76,059.0
1990 76,614.3 98.5% 1,156.0 1.5% 77,770.3
1991 78,260.5 97.8% 1,727.3 2.2% 79,987.8
1992 72,288.8 95.4% 3,466.4 4.6% 75,755.2
1993 74,501.4 94.6% 4,246.0 5.4% 78,747.4
1994 79,082.3 92.6% 6,353.5 7.4% 85,435.8
1995 93,737.4 92.9% 7,196.3 7.1% 100,933.7
1996 93,293.5 94.9% 4,991.0 5.1% 98,284.5
1997 84,260.7 95.4% 4,060.5 4.6% 88,321.2
1998 87,897.0 95.2% 4,397.5 4.8% 92,294.5
Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
GRÁFICA 2
por plazo de vencimiento
120,000
100,000
80,000
60,000
40,000
20,000
0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
Largo Plazo Corto Plazo Total
256
DEUDA PÚBLICA
EVOLUCIÓN
Al observar la evolución que ha caracterizado a la deuda

externa como variable dinamizadora del crecimiento econó-
mico, podemos obtener varias conclusiones.
En primer lugar, la deuda externa tuvo un crecimiento
cuantioso, particularmente entre 1980 y 1982, si tomamos
en cuenta la deuda del sector privado que en 1982 ascendía
a más de 23 000 millones de dólares.15
En segundo lugar, las cifras del endeudamiento externo
tienden a estancarse a medida que disminuye el otorga-
miento de créditos de la comunidad internacional. Parece
que la tónica seguida fue reestructurar la llamada “vieja deu-
da“ y el otorgamiento de nuevos créditos mediante acuerdos
con el Fondo Monetario Internacional y los organismos fi-
nancieros internacionales.
Por otra parte, la deuda interna que en 1980 representaba
678.4 millones de pesos cobró desde 1985 un papel activo
como mecanismo de financiamiento para el gobierno fede-
ral. Entre 1986 y 1987 se triplicó, ocasionando un fenómeno
hiperinflacionario que no se detuvo hasta 1988. Así, el cre-
cimiento entre 1987 y 1989 fue del doble y la tendencia
sería a mantenerla estable con la reforma del sistema finan-
ciero nacional (véase el cuadro 3 y la gráfica 3).
Entre los principales instrumentos de endeudamiento in-
terno que utiliza el gobierno federal se encuentran los Certi-
ficados de la Tesorería de la Federación (CETES) Bonos del
Desarrollo del Gobierno Federal, Pagaré de la Tesorería de
la Federación, Bonos Ajustables del Gobierno Federal y
tesobonos, entre otros. El crecimiento y perfil de vencimien-
tos, en la emisión de estos instrumentos, particularmente
tesobonos, se constituyeron en el detonante y expresión de
la crisis financiera, que desde diciembre de 1994 vuelve a
257
vivir la economía mexicana (véase cuadros 4 y 5, gráficas 4

y 5).
CUADRO 3
Deuda externa e interna del sector público, 1980-1998
Años Deuda externa Deuda interna

(Millones de dólares) (Millones de pesos)
1980 33,813 678
1981 52,961 1,041
1982 58,874 2,768
1983 62,556 2,718
1984 69,378 5,600
1985 72,080 10,530
1986 75,351 23,756
1987 81,407 61,556
1988 81,003 108,947
1989 76,059 137,300
1990 77,770 163,188
1991 79,988 149,600
1992 75,755 123,099
1993 78,747 122,455
1994 85,436 164,653
1995 100,934 130,407
1996 98,285 179,040
1997 88,321 259,232
1998 92,295 343,017
Fuente: Nacional Financiera. La Economía Mexicana en Cifras. Varios nú-

meros.
Presidencia de la República. Informe Presidencial. Varios números.
258
DEUDA PÚBLICA
GRÁFICA 3
Deuda pública externa e interna
120,000 400,000
350,000
100,000
300,000
Millones de pesos
80,000
250,000
60,000 200,000
150,000
40,000
100,000
20,000
50,000
0 0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
Deuda Interna Deuda Externa
NORMATIVIDAD
Es a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a la que

compete contratar o negociar el crédito público externo. Por
lo tanto en el artículo 38, apartado VIII del capítulo VI del
Reglamento Interior de dicha Secretaría se hace referencia a
la Ley General de Deuda Pública.16
Ley General de Deuda Pública
La Ley General de Deuda Pública entró en vigor el 1 de

enero de 1977. Fue planteada dentro de una serie de medi-
das de reajuste económico, entre ellas —según el Fondo
Monetario Internacional— limitar el endeudamiento a 3 000
millones de dólares anuales mientras estuviese vigente el
plan de estabilización. La ley era el reflejo de la continuidad
de la política de endeudamiento en el marco de las políticas
económicas: sustitución de importaciones, desarrollo com-
partido y alianza para la producción. Presentaba una rela-
259
260
CUADRO 4
Saldos de la deuda interna del Gobierno Federal
1982-1999
(Cifras a fin de periodo en millones de pesos*)
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
jun-99
Deuda neta 2,767.8 3,718.4 5,335.1 9,772.8 23,755.7 61,555.5 108,947.0 137,307.9 163,187.9 149,600.0 123,098.8 122,455.3 164,653.1 130,406.5 179,040.0 259,231.9 343,017.3 361,591.8
Activos financieros 1/ 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 -292.8 -2,229.5 -9,507.4 -10,379.2 -12,314.0 -14,307.2 -24,953.4 -13,122.0 -14,423.8 -35,239.1 -81,243.9
Deuda bruta 2,767.8 3,718.4 5,335.1 9,772.8 23,755.7 61,555.5 108,947.0 137,600.7 165,417.4 159,107.4 133,478.0 134,769.3 178,960.3 155,359.9 192,162.0 273,655.7 378,256.4 442,835.7
Bonos 606.2 2,065.5 2,668.1 4,300.2 6,751.9 10,842.8 43,682.5 10,999.3 11,364.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
Valores
Gubernamentales 393.5 735.0 739.1 2,334.6 8,107.6 27,504.1 43,822.0 112,267.4 147,013.4 156,885.5 130,958.4 128,430.6 167,853.7 132,468.0 155,157.1 221,943.2 322,625.8 382,978.4
SAR 2/ 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 2,456.9 6,325.6 11,093.5 21,709.1 34,829.9 49,735.6 39,978.4 43,160.8
Saneamiento
Financiero 3/ 1,707.9 847.4 1,609.1 1,630.3 3,930.6 8,024.9 11,848.4 9,606.3 4,564.9 2,221.9 62.7 13.1 13.1 13.1 314.1 13.2 13.2 13.2
SIEFORES 0.0 0.0
Otros 60.2 70.5 318.8 1,507.7 4,965.6 15,183.7 9,594.1 4,727.7 2,475.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1,169.7 1,860.9 1,963.7 15,639.0 16,683.3
Deuda neta/PIB 22.6 17.2 15.6 17.5 23.7 22.5 25.2 24.6 20.4 15.5 11.0 9.2 10.8 6.1 6.2 7.3 8.3 8.1
Deuda bruta/PIB 22.6 17.2 15.6 17.5 23.7 22.5 25.2 24.7 20.7 16.5 11.9 10.1 11.7 7.3 6.6 7.7 9.2 9.9
1/ Incluye los saldos acreedores de la Cuenta General y el Fondo de Contingencia.
2/ Sistema de Ahorro para el Retiro.
3/ Deuda asumida por el gobierno federal.

DEUDA PÚBLICA
GRÁFICA 4
Deuda interna neta del Gobierno Federal
1982-1998
450,000 30
400,000
25
350,000
Millones de pesos
300,000 20
Porcentaje
250,000
15
200,000
150,000 10
100,000
50,000
5
0 0
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Deuda interna
DEUDA INTERNAneta
NETA Valores gubernamentales
VALORES GUBERNAMENTALES Deuda neta
DEUDA /PIB
NETA/PIB
ción de continuidad del proceso de acumulación por la vía

capitalista y dependiente del exterior. Fue un instrumento
indispensable en el ámbito de una política económica, suje-
ta a las pautas fijadas por el Fondo Monetario Internacional
en beneficio de la iniciativa privada nacional y del capital
extranjero.
En la exposición de motivos que acompañó al texto de la
ley se manifestaba:
“...la política de endeudamiento público adquiere una relevancia pri-

mordial en el manejo de las alianzas nacionales, que obliga al Estado a
plantear, en forma cada día más cuidadosa, la aplicación nacional del
crédito que se requiere”.17
Por otro lado, tendía a garantizar las ganancias de las inver-

siones, al mismo tiempo que la paz social y la solvencia del
país. “De fundamental importancia es que el servicio de la
deuda pública se mantenga siempre dentro de la capacidad
de pago del sector público y del país en su conjunto”.18
En el artículo segundo se define la constitución de la

deuda pública por las obligaciones de pasivos, directos o
contingentes derivados de financiamiento y a cargo de las
261
262
CUADRO 5
Saldos de los valores gubernamentales
1982 - 1998
(Cifras a fin de periodo en millones de pesos*)
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
TOTAL 393.5 735.0 739.1 2,334.6 8,107.6 27,504.1 43,822.0 112,267.4 147,013.4 156,885.5 130,958.4 128,430.6 167,853.7 132,468.0 155,157.1 221,943.2 322,625.8
CETES 393.5 735.0 739.1 2,189.9 7,472.1 26,740.4 41,242.3 53,039.3 69,624.4 69,284.1 57,531.4 75,301.4 38,562.0 44,104.4 56,177.2 89,152.5 104,136.5
PAGAFES 0.0 0.0 0.0 0.0 94.9 91.8 2,084.1 573.6 266.6 40.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
BONDES 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 54,999.2 63,822.5 57,479.7 37,175.2 16,876.6 8,290.0 45,107.9 67,822.8 81,560.0 143,520.2
TESOBONOS 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 177.2 0.0 914.8 861.7 3,665.7 91,717.4 1,968.5 0.0 0.0 0.0
AJUSTABONOS 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 2,817.3 10,339.6 29,166.6 35,389.5 32,586.9 29,284.3 41,287.2 25,940.0 15,569.2 10,631.0
UDIBONOS 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 5,217.1 35,661.5 64,338.1
OTROS 0.0 0.0 0.0 144.7 540.6 671.9 495.6 660.8 2,960.3 0.2 0.6 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Fuente: Elaboración con base en la SHCP.
DEUDA PÚBLICA
siguientes entidades: I. El Ejecutivo Federal y sus depen-

dencias; II. El Departamento del Distrito Federal; III. Los
organismos descentralizados; IV. Las empresas de participa-
ción estatal mayoritaria; V. Las instituciones y organizaciones
auxiliares nacionales de crédito, las nacionales de seguros y
de fianzas; VI. Los fideicomisos en los que el fideicomitente
sea el Gobierno Federal o alguna de las entidades mencio-
nadas en las fracciones II al V.
GRÁFICA 5
Saldos de valores gubernamentales
1982-1998
350,000
300,000
Millones de pesos
250,000
200,000
150,000
100,000
50,000
0
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
TOTAL CETES BONDES TESOBONOS
El mismo artículo se refiere al financiamiento: la contrata-

ción de créditos al interior o fuera del país, empréstitos
derivados de la emisión de títulos, adquisición de bienes,
los pasivos contingentes de ambos y la celebración del acto
jurídico análogo a ello.
El artículo tercero y del capítulo II al VII, se señalaban el
papel de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en
cuanto a la ejecución de la ley, la aprobación de los créditos
y el cuidado de dichos recursos, en tanto vigilante de la
capacidad de pago y de su debido cumplimento; además,
establecía la programación de la deuda pública y la contra-
tación de los préstamos por parte del gobierno federal. Es
digno mencionar el artículo cuarto del capítulo II, que dice:
263
“...Corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público; emitir valores y contratar empréstitos para
fines de inversión pública productiva, para canje o refinanciamiento
de obligaciones del erario federal o con propósitos de regulación mo-
netaria”.19
Este artículo es el de mayor trascendencia dado que el

refinanciamiento fue su actividad prioritaria. Al contratar nue-
vos préstamos, obtener fondos y pagar deudas por vencer,
el Estado ha mantenido su imagen de solvencia en el exte-
rior. En la medida en que los bancos extranjeros prestan sin
exigir la contrapartida de proyectos específicos, México ha
usado crecientemente créditos contratados en este mercado
para refinanciar sus adeudos externos.20
De esta forma, el monto de los préstamos que bajo el nombre “Estados

Unidos Mexicanos” publica el Borrowing in International Markets del
Banco Mundial, ascendió a 9 790 millones de dólares en el periodo
1973-1982. En enero de 1974 destaca el préstamo por 500 millones de
dólares (contratado con Kuhn Lab. & Co., First Boston (Europe; Daihichi-
Kangyo Bank LTD; European Banking LTD; y Chase Manhattan Bank;
además, Banco de Londres y México, S. A.; Banco Nacional de México,
S. A.; Banco Internacional Mexicano, S. A. y Bancomer, S. A. de Méxi-
co) y otros por 300 millones de dólares (en su mayoría de bancos
alemanes). En 1976, a dos meses de la devaluación del peso mexicano
y para finalizar el sexenio, se contrataron dos préstamos sindicados
cuyo monto fue de 1 200 millones de dólares, dado por mitades a un
plazo de 5 a 7 años (los bancos fueron Algensen Bank Neederland NV;
Bank of Montreal, Bank of Nova Scotia Int. Ltd.; Bankers Trust Int. Ltd.;
Canadian Imp. Bank of Commerce; Chase Manhattan Ltd.; Chemical
Bank Citicorp Int. Group y diez más). En noviembre de 1977 se registra
un préstamo por 1 200 millones de dólares a un plazo de 7 años, y una
sobretasa de 1.75 sobre Libor (con los siguientes bancos: Abu Dhabi
Investment Co.; Amsterdam Rotterdam-Bank NT. & S. A.; Bank of Montreal;
Bank of Nova Scotia Int. Ltd; Bank of Tokyo; Bank Nationale de Paris;
Fuji Int. Finance LTD). En 1979, hay dos préstamos, uno por 500 millo-
nes de dólares (dado por la Societé Genérale) y otro por 600 millones
264
DEUDA PÚBLICA
de dólares (de Westdeutsche Landesbank Girozentrale: Bank. of Tokyo

Ltd.; Canadian Import Bank of Commerce Int.; Chase Merchant Banking
Group; Citicorp Int. Group; Lloyds Bank Int. Ltd; Morgan Guaranty
Trust Col.; Nat. Westminster Bank Group; Royal Bank of Canada London
Ltd., y veinte más). Se contrataron 3 630 millones de dólares entre 1981
y 1982.
El punto de la Ley General de Deuda Pública correspon-

diente a la “renegociación” de los adeudos adquirió impor-
tancia creciente a medida que el servicio de la deuda se
hizo más oneroso y el coeficiente del servicio rebasó el
80%, al inicio de los ochenta.21
El capítulo VII de la Ley hacía referencia a la creación de
la Comisión Asesora de Financiamientos Externos, órgano
consultivo y asesor en materia de endeudamiento; integrada
por representantes de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, que la preside, del Banco de México, de Nacional
Financiera, del Banco Nacional de Obras y Servicios Públi-
cos, del Banco Nacional del Crédito Rural, del Banco Nacio-
nal de Comercio Exterior, de la Sociedad Mexicana de Crédi-
to Industrial, y de Financiera Nacional Azucarera.
La Ley de Deuda Pública vino a enriquecer el acervo
mexicano en materia de derecho. Su propósito fue favorecer
a la administración pública, alcanzar mayor concentración
en las decisiones de créditos por parte del Ejecutivo, asegu-
rar la solvencia y rentabilidad de las inversiones en el país
en relación con el campo exterior y legislar jurídicamente
sobre la necesidad del endeudamiento.
ANÁLISIS DE LOS EFECTOS DE LA DEUDA
La deuda externa se ha constituido en una variable funda-

mental en el financiamiento del desarrollo de tipo capitalista
265
en países subdesarrollados como los de América Latina. En

México formó parte del complemento del ahorro interno que
el Estado ha utilizado para financiar el desenvolvimiento de
la economía de los cuarenta hasta la crisis financiera de
1982. Pasando de etapas de estabilización económica, polí-
tica y social, de 1954 a 1976, hasta etapas que permitieron
el boom petrolero pero que también provocaron la crisis
más grave de nuestra historia, la de 1994-1995; en estos
años, el endeudamiento desempeñó un papel fundamental
en el crecimiento del país: de tasas del 4 y 5% del PIB se
pasó a 7 y 8% durante el auge petrolero.
La deuda externa fue un mecanismo de crecimiento, du-
rante el periodo estabilizador, el llamado “milagro mexica-
no”, pero haberla utilizado para pagar gastos corrientes del
gobierno federal ocasionó que no fuera de pronta recupera-
ción el pago por sí mismo. Si a ello sumamos la caída del
precio del petróleo y el aumento de la tasa de interés en el
ámbito internacional, como factores externos, el mercado de
capitales se contrajo severamente, a principios de la década
de los ochenta. Además, el endeudamiento externo no fue
utilizado de manera coherente en el marco de una política
económica cuyos objetivos debieron privilegiar el desarrollo
y el crecimiento sano del país. Se propició que el endeuda-
miento financiara una política cambiaria en beneficio de sec-
tores económicos vinculados a actividades especulativas y
los grupos de más altos ingresos. La incertidumbre recurren-
te, al final de cada sexenio, convergiendo en cada coyuntu-
ra, con un entorno internacional desfavorable para México,
precipitó la llamada “crisis de liquidez”, en agosto de 1982
y la “crisis de los tesobonos” de diciembre de 1994.
La crisis de liquidez o crisis de endeudamiento sería, a
partir de dicho momento, objeto de definición de la política
económica nacional. Superar el pago de la deuda externa
266
DEUDA PÚBLICA
propició una severa política de ajuste acompañada de pro-

gramas económicos recesivos, cuyo ajuste estructural ha in-
cidido en el país, con un deterioro económico, político y
social. Los acuerdos firmados por México y el Fondo Mone-
tario Internacional, conjuntamente con las renegociaciones
de la deuda externa, serían de 1982 a 1988 los lineamientos
a seguir. En este periodo hubo tres renegociaciones cuyo
objetivo primordial fue posponer el pago del principal y de
los intereses. En el acuerdo firmado por México y el FMI en
abril de 1989 se vislumbraba la disminución de la deuda
externa total.
Es cierto que en el marco de las expectativas de la firma
del Tratado de Libre Comercio y después de haber
renegociado en el marco del Plan Brady, los capitales fluye-
ron gracias a la caída de la tasa de interés en Estados Uni-
dos. Casualmente, ésta desempeñó un papel prioritario des-
de finales de 1993 hasta mediados de 1995, cuando empieza
a subir en el mercado y origina una retirada paulatina de los
capitales en los mercados emergentes. Aunado a ello, la
problemática económico-política del último año del sexenio
1988-1994 induce a un acelerado endeudamiento externo
para no incurrir en una devaluación del tipo de cambio y
afectar las posiciones políticas del grupo gobernante.
FORMAS DE EXTINCIÓN: LA DÉCADA DE LOS OCHENTA
Sin lugar a dudas la deuda externa a lo largo de su historia

ha representado diferentes alternativas tanto para el pago
del servicio de su deuda externa como para evitar crisis
estructurales económicas de mayor profundidad. Si se obser-
van las diferentes alternativas de política económica para
enfrentar la insolvencia del pago de la deuda externa po-
267
dríamos adelantar la siguiente conclusión. El momento co-

yuntural nacional e internacional, así como los entornos eco-
nómico, político y social son los que definen la estrategia
alternativa tomando en cuenta la disposición de los organis-
mos financieros internacionales: Fondo Monetario Interna-
cional, Banco de Pagos Internacionales y la Reserva Federal
de Estados Unidos, cuya participación es indispensable en
todos los paquetes de salvamento.
Para entender el proceso de la renegociación del débito
mexicano es importante sintetizar las distintas facetas que se
dan a partir del 1 de diciembre de 1988.
Una vez expuestas por el presidente de la República en
esa fecha, las premisas de la necesaria reducción del débito
se realizaron entrevistas del secretario de Hacienda mexica-
no con los principales bancos acreedores de los países que
conforman el Grupo de los Siete. Japón accedió a efectuar
préstamos y otros países mostraron disponibilidad para ha-
cerlo, siempre y cuando se firmara una Carta de Intención.
No cabe duda que los acontecimientos de Venezuela apre-
suraron el Plan Brady, pues se hablaba desde principios de
1988 de la necesidad de reducir el principal de los présta-
mos, desde que John Reed había anunciado que los bancos
dejarían de prestar para realizar ahorros sustanciales y en-
frentar las pérdidas.
El segundo paso fue la Carta de Intención, con el compo-
nente de la reducción del servicio de la deuda externa y la
íntima relación de ésta con el Plan Nacional de Desarrollo
1989-1994, donde especificaban conjuntamente la necesi-
dad de la reducción para lograr la estabilidad, el crecimiento
y la modernidad del país.
Los préstamos otorgados por el Banco Mundial y el Club
de París fueron etapas preestablecidas antes del acuerdo
con la banca comercial durante 1989.
268
DEUDA PÚBLICA
El Acuerdo con el Banco Mundial consistió en lo siguiente:
“...el financiamiento de proyectos de inversión por un monto total de 1

960 millones de dólares. Los recursos, integrados por tres préstamos de
500 millones de dólares cada uno, y otro préstamo por 460 millones de
dólares. Dentro de este paquete, los tres préstamos de 500 millones de
dólares serán dirigidos a apoyar el cambio estructural en los sectores
industrial, paraestatal, financiero y comercial; mientras que el préstamo
de 460 millones de dólares será destinado para ampliar la capacidad de
generación de energía eléctrica. Una porción de esos recursos se utili-
zará para apoyar los esquemas de reducción de deuda con la banca
comercial”.22
En el Acuerdo con el Club de París, México logró un

acuerdo multianual que abarca 2 600 millones de dólares,
que representan los vencimientos de capital a pagarse del
10 de junio de 1989 hasta el 31 de marzo de 1992, y el
100% de los intereses a pagarse entre el 10 de junio de
1989 y el 31 de marzo de 1990. Asimismo, incluyen el 90%
de los intereses por vencer entre el 10 de abril de 1990 y el
31 de marzo de 1991 y el 25 de mayo de 1992.23
La cifra de alivio final que se logró en materia de reduc-
ción de transferencia con este acuerdo, se dio como sigue:
“Para 1989, 519 millones de dólares; para 1990, 773 millones de dóla-
res. El acuerdo también asegura financiamiento irrestricto para las im-
portaciones que México realice de los países miembros del Club de
París, el cual se calcula en un mínimo de 2 000 millones de dólares
anuales durante los próximos seis años”.24
En el marco de la asamblea de gobernadores se especifi-

caron los proyectos de desarrollo hidroeléctrico, de rees-
tructuración industrial y de desarrollo forestal en los estados
de Durango y Chihuahua.
El acuerdo con el comité asesor de la banca comercial fue
anunciado por el presidente como la solución al crecimiento
269
del país. Una vez llevados a cabo todos los pasos requeri-
dos en el marco de la estrategia del FMI y del Plan Brady,
enunciados en el inciso anterior y después de varios en-
cuentros entre los negociadores mexicanos y los represen-
tantes de la banca acreedora, el presidente informó a los
mexicanos el resultado del acuerdo de renegociación el 23
de julio de 1989. Dicho acuerdo, cuya modalidad es la re-
ducción del principal de los intereses, acompañada de nue-
vos créditos, es el primero en su tipo.
En el marco del discurso, el mensaje del Ejecutivo de la
Nación por los medios de comunicación, procuró terminar
con uno de los puntos débiles que marcaban inestabilidad a
su Plan Nacional de Desarrollo y a las frecuentes amenazas
de caer en el proceso inflacionario y perder lo ganado con
el Pacto.
Así, el presidente informó:
“...el arreglo significa que, sobre la base de 3 mil millones de dólares de

deuda externa que el gobierno mexicano tiene con los bancos comer-
ciales del mundo, se lograra una reducción del 35% del principal, o un
abatimiento de alrededor del 40% de la tasa de interés”.25
Tomando en cuenta las tres opciones de reducción del

principal e intereses acompañados de nuevos créditos, la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, haciendo mención
al menú de opciones presentado por México a los bancos
acreedores, presentó la hoja de términos, donde especifica-
ba lo siguiente:
México aportará 7 000 millones de dólares de sus propios recursos y de

recursos provenientes del Fondo Monetario Internacional, el Banco
Mundial y del Banco de Importaciones y Exportaciones de Japón, para
colateralizar la emisión de bonos que reduzcan la deuda. Recibirá di-
nero fresco y de reducción del principal de la deuda entre 2 000 y 3 000
270
DEUDA PÚBLICA
millones de dólares anuales. El programa incluye el intercambio de

deuda por capital (swaps) a mil millones de dólares anuales. Una vez
intercambiada la “vieja deuda” por bonos nuevos, utilizando el 35% de
descuento, el descuento tendrá una tasa flotante de interés equivalente
a 13/16 de un punto porcentual sobre la tasa interbancaria de Londres
(Libor) y los bonos de reducción de principal estarán sujetos a la tasa
fija de 6.25 por ciento negociada anteriormente.
Los bancos intercambiarán sus préstamos a mediano y largo plazo por

bonos a 30 años emitidos por el gobierno de México hasta en 10 dife-
rentes divisas. Del total del principal y parte del pago de intereses, será
garantizado por el fondo de 7 000 millones de dólares descrito anterior-
mente, el principal será colateral en su totalidad y a su madurez por
una emisión de obligaciones del Departamento del Tesoro de Estados
Unidos que emitirá los llamados “bonos cero”. Los bancos acreedores
que prefieran optar por proveer recursos frescos, comprometerán un
equivalente a 25% de la exposición crediticia en México a corto y me-
diano plazo que no sea intercambiado por bonos de reducción de
servicio del principal de la deuda. El 40% de los recursos frescos será
puesto a disposición de México en un primer desembolso, el último de
los cuales se producirá en 1992. Los nuevos créditos serán pagaderos a
15 años, con 7 más de gracia y estarán sujetos a un interés correspon-
diente a 13/16 puntos porcentuales sobre Libor.26
Mientras se definían los términos por los cuales optaría la

banca acreedora (difícil de convencer) la banca internacio-
nal y Estados Unidos optaron por otorgar un préstamo puen-
te de 2 000 millones de dólares para dar confiabilidad al
gobierno ante la sociedad civil.27
Haber sintetizado las diferentes fases de la renegociación
con disminución del principal e intereses, acompañada de
nuevos créditos, permitió dar confiabilidad a un plan de
ajuste estructural cuyo objetivo ha sido, desde el inicio, lo-
grar la integración de México a Estados Unidos.
Las etapas señaladas sólo serían medidas para reducir el
sobreendeudamiento, pero no la solución al débito externo
ni a los problemas de la economía mexicana.
271
El Acuerdo de Renegociación en el marco del Plan Brady

tuvo por objeto disminuir la deuda histórica de 48044 millo-
nes de dólares de la siguiente manera:
a) El 41% de los bancos acreedores de México optó por la reduc-

ción del 35% del total. Ese porcentaje corresponde a la cantidad
de 19 698.04 millones, de los cuales se reduce un 35% y corres-
ponde a 6 894.3 millones de dólares. La diferencia da un total de
12 803.72 millones de dólares cuya tasa anual de mercado por con-
cepto de intereses será de 9.81. La reducción por concepto de inte-
reses es de 676.56 millones de dólares (es decir, 1 932.87-1 256.31).
b) El 47% restante del total de 48 044 millones de dólares correspon-
dió a la opción de reducir y estabilizar las tasas de interés. Es decir,
de 22 580.68 millones de dólares la tasa de interés pasó de 9.8125
a 6.25%. Esto corresponde a un ahorro por intereses de 7 056.5
millones de dólares durante 5 años.
c) El 12% de los bancos optó por el otorgamiento de dinero nuevo.
De 5 765.28 millones de dólares se otorgará el 25% a México. Esto
es la cantidad de 1 441.32 millones de dólares se dará 720.66 millo-
nes en 1990; 360.3 en 1991 y 360.33 en 1992. Los intereses del total
de 5 765.28 millones de dólares a una tasa de 9.8121 sumarán
565.71 millones de dólares.
Como conclusión se puede afirmar que, la quita de capital

a la deuda histórica es de 6 894.3 millones de dólares. Por
ahorro de intereses de la primera y segunda opciones son 1
480.99 millones de dólares (676.56 más 804.43). Durante
1990 habrá una disminución de 2 221.485 millones de ahorro
neto por concepto de intereses en 1990. De la primera op-
ción se pagarán intereses por 1 256.37 y de la segunda se
pagarán intereses por 1 411.29 millones de dólares. De la
tercera opción se pagarán intereses por 636.43 millones
de dólares. La suma de los intereses será de 3304.09 millones de
dólares, resultado del acuerdo de renegociación más los inte-
reses a pagar por más de 4 mil millones de dólares que causa
la deuda que no está en manos de la banca internacional y
que no se renegoció.
272
DEUDA PÚBLICA
Del dinero nuevo a distribuir se pagará a 7 años de gracia

y un plazo de 15 años. Es decir, 7 206 millones de dólares
(5 765 por 1.25).
La reducción total de la deuda fue de 20 500 millones de
dólares; esto se explica por la reducción del principal de la
primera opción por 6 894.3 millones de dólares. Reducción
por swaps, desendeudamiento de empresas públicas, venta
de paraestatales y cambios en el valor del dinero por cerca
de 6 000 millones de dólares. Reducción de las tasas de
interés que según el gobierno mexicano será de 7 056 millo-
nes de dólares entre 1990 y 1994.
Con esta reestructuración se creó un fondo de garantías cuyo objeto es

pagar los intereses de la deuda existente por 18 meses y garantizar el
pago del capital adeudado mediante la compra de bonos cupón cero
del Tesoro de Estados Unidos. La suma del fondo de garantías es de 7
mil millones de dólares. México participa con 1 300 millones de sus
reservas y el resto es otorgado por Japón, Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional. De este fondo 3 500 millones de dólares sir-
ven para garantizar los Bonos Cupón Cero a 30 años para pagar el
principal.28
Así, la “vieja deuda” disminuye junto con el total de la deuda externa

del sector público para dar pie a nuevas formas de financiamiento vía
el ahorro interno, el mercado de dinero y el mercado bursátil. La vuelta
al financiamiento multilateral y bilateral será la tónica de los nuevos
créditos proporcionados a México. Nacerá la llamada “ingeniería fi-
nanciera” para la reestructuración de pasivos y el saneamiento de las
finanzas corporativas del gobierno federal. Se establece el Programa de
Intercambio de deuda pública externa por capital, con el propósito de
estimular la inversión nacional y extranjera y lograr una reducción adi-
cional del saldo de la deuda pública externa con la banca comercial
por 3 500 millones de dólares de valor nominal, en un periodo de tres
años y medio y un descuento superior al 35% logrado en el Paquete
Financiero 1989-1992.29
273
EL PERIODO DE LOS NOVENTA
La negociación de la deuda externa en el contexto del Plan

Brady significó para México el reingreso a los mercados
internacionales de capital mediante la emisión de documen-
tos privados y públicos, así como la incorporación de la
economía mexicana al bloque del norte (con Estados Unidos
y Canadá) constituyendo rasgos esenciales, en la estrategia
de financiamiento, para atraer la inversión extranjera y con
ello lograr, por la vía del financiamiento externo, la recupe-
ración económica con estabilidad de precios. Verbigracia,
entre 1989 y 1994 el superávit acumulado de la cuenta de
capital de la balanza de pagos asciende a cerca de 105 000
millones de dólares, lo cual expresa la creciente afluencia
de recursos externos hacia México.
Así, durante el lapso que va del segundo semestre de
1989 a la crisis financiera de fines de 1994 se caracteriza
por el retorno a los mercados internacionales de capital. La
deuda del sector privado, junto con la de la banca comercial
y la banca de desarrollo, así como la deuda interna del
sector público, propician nuevamente una crisis financiera
de mayor profundidad y alcance que la de 1982.30
La política de endeudamiento externo de estos años se
enmarca en: a) la diversificación de las fuentes de
financiamiento; b) la disminución del costo financiero, y c)
el aprovechamiento del descuento al que se cotizaba la deu-
da mexicana en los mercados secundarios. En tales condi-
ciones, se pretendía reducir el nivel de endeudamiento (res-
pecto al PIB) así como la modificación de la estructura de
ésta (con relación a los plazos de vencimiento) para reducir
su servicio (véase cuadro 7.6). Por ejemplo, en 1986 y 1987
la deuda externa pública respecto al PIB era de 69.3 y 65.4%
respectivamente, para alcanzar durante el periodo 1990-1998,
un promedio de 25.4% respecto al PIB.
274
CUADRO 6
Saldos de la deuda pública externa por plazos
1982-1999
(Cifras a fin de periodo en millones de dólares*)
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
jun-99

bruta 58,874.2 62,556.2 69,377.9 72,080.1 75,350.9 81,406.8 81,003.2 76,059.0 77,770.3 79,987.8 75,755.2 78,747.4 85,435.8 100,933.7 98,284.5 88,321.2 92,294.5 91,055.4
Largo plazo 49,548.7 52,778.7 68,994.4 71,626.0 73,956.8 80,845.9 80,223.3 75,434.5 76,614.3 78,260.5 72,288.8 74,501.4 79,082.3 93,737.4 93,293.5 84,260.7 87,897.0 86,181.5
Corto plazo 9,325.5 9,777.5 383.5 454.1 1,394.1 560.9 779.9 624.5 1,156.0 1,727.3 3,466.4 4,246.0 6,353.5 7,196.3 4,991.0 4,060.5 4,397.5 4,873.9
neta 58,874.2 62,556.2 69,377.9 72,080.1 75,350.9 81,406.8 81,003.2 75,492.0 70,843.3 68,006.6 68,060.3 69,362.1 76,889.9 90,316.1 89,746.2 79,295.6 82,222.1 81,713.8
Porcentajes del PIB:

bruta 46.4 41.6 39.2 47.8 69.3 65.4 42.2 35.9 28.6 25.4 21.0 18.3 29.8 36.2 26.7 20.2 22.1 19.3
Largo plazo 39.1 35.1 39.0 47.5 68 65 41.8 35.6 28.2 24.9 20.0 17.3 27.6 33.6 25.3 19.3 21.0 18.3
Corto plazo 7.3 6.5 0.2 0.3 1.3 0.4 0.4 0.3 0.4 0.5 1.0 1.0 2.2 2.6 1.4 0.9 1.1 1.0
neta 46.4 41.6 39.2 47.8 69.3 65.4 42.2 35.7 26.0 21.6 18.9 16.1 26.8 32.4 24.3 18.1 19.6 17.3

Fuente: Elaboración con base en la SHCP.
275
El entorno en que se dan los cambios financieros de la

deuda externa de México va acompañado de las transforma-
ciones en el perfil y la organización de la producción, así
como de la actividad económica en general.
Sin embargo, ante la crisis manifestada desde fines de
1994, la estrategia de deuda externa evidencia la imposibili-
dad de mantener la estrategia de deuda pública y de
financiamiento externo con programas de ajuste recurrentes;
impidiendo con ello el crecimiento económico sostenido.
La crisis financiera actual se presenta, en lo fundamental, como una

crisis de endeudamiento, desde su gestión, desenvolvimiento y sus
efectos. En particular: a) el endeudamiento público interno y externo,
b) el endeudamiento privado externo, de la banca comercial y de gran-
des conglomerados, y c) los problemas de endeudamiento de consu-
midores y empresas con la banca comercial local. Por tanto, la crisis
financiera corresponde a las nuevas modalidades del endeudamiento
y las innovaciones financieras en un mercado emergente.
Según se observa en el cuadro 7 y en la gráfica 6, la

deuda externa total bruta, que incluye a los sectores públi-
co, privado y bancario, además de la deuda contratada por
el Banco de México con el Fondo Monetario Internacional,
pasó de 106 743.2 millones de dólares en 1990, a 155 764.6
millones de dólares en junio de 1999. Particularmente, para
el mismo periodo la deuda correspondiente a los sectores
privado y bancario crecieron significativamente, al pasar el
sector privado de 9 039.6 millones de dólares en 1990, a
42 859.3 millones de dólares en 1999. Respecto a la deuda
del sector bancario, ésta pasó de 13 425 millones de dólares
en 1990, a 15 880 millones de dólares en 1999. Es decir, la
deuda correspondiente al sector privado y bancario repre-
sentaban en 1990 el 21% de la deuda externa total, en tanto
que para 1999 representan el 37.5 por ciento.
276
CUADRO 7
Deuda externa total y amortizaciones
1990-1999 1
(Saldos al final del periodo en millones de dólares*)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Deuda externa total 106,743.2 117,016.8 116,501.1 130,524.8 139,817.6 165,645.1 157,155.1 160,150.9 160,257.4 155,764.60
Sector público 77,770.3 79,987.8 75,755.2 78,747.4 85,435.8 100,933.7 98,284.5 88,321.2 92,294.5 91,055.40
Sector privado 9,039.6 12,035.0 15,840.5 23,226.0 25,427.6 26,518.2 26,411.8 45,923.2 43,762.0 42,859.30
Sistema bancario 13,425.0 18,235.0 18,948.0 23,756.0 25,094.0 20,911.0 19,180.0 16,819.0 15,821.0 15,880
Banco de México2 6,508.3 6,759.0 5,957.4 4,795.4 3,860.2 17,282.2 13,278.8 9,087.5 8,379.9 5,969.90
Deuda externa neta total 99,816.2 105,035.6 108,806.2 121,139.5 131,271.7 155,027.6 148,616.8 151,125.3 150,185.0 146,423
Sector público 70,843.3 68,006.6 68,060.3 69,362.1 76,889.9 90,316.1 89,746.2 79,295.6 82,222.1 81,713.80
Sector privado 9,039.6 12,035.0 15,840.5 23,226.0 25,427.6 26,518.3 26,411.8 45,923.2 43,762.0 42,859.30
Sistema bancario 13,425.0 18,235.0 18,948.0 23,756.0 25,094.0 20,911.0 19,180.0 16,819.0 15,821.0 15,880
Banco de México2 6,508.3 6,759.0 5,957.4 4,795.4 3,860.2 17,282.2 13,278.8 9,087.5 8,379.9 5,969.90
Amortización de la deuda
externa 50,549.2 13,345.8 23,678.2 28,399.7 35,669.4 40,381.7 55,323.4 51,454.0 44,165.6 25,528.10
Sector público3 48,500.2 10,323.8 20,383.2 19,958.2 27,456.1 25,325.3 35,463.0 33,317.6 23,365.3 12,542
Sector privado 2,049.0 3,022.0 3,295.0 8,441.5 8,213.3 13,126.8 16,346.0 14,958.2 19,728.5 10,976.30
Sistema bancario nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd
Banco de México4 --- --- --- --- --- 1,929.6 3,514.4 3,178.2 1,071.80 2,009.80
nd. No disponible.
1
Cifras al mes de junio.
2
Se refiere a los pasivos del Banco de México con el Fondo Monetario Internacional
3
Incluye operaciones de carácter revolvente
4
Se refiere a las amortizaciones de pasivos del Banco de México con el Fondo Monetario Internacional.
277
Fuente: Presidencia de la República, IV Informe de Gobierno, 1998.
GRÁFICA 6
Deuda externa total por sectores
1990-1998*
millones de dólares
175,000
150,000
125,000
100,000
75,000
50,000
25,000
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Sector PÚBLICO
SECTOR público SECTOR
Sector PRIVADO
privado Sistema BANCARIO
SISTEMA bancario
BancoDE
BANCO deMÉXICO
México DeudaEXTERNA
DEUDA externa TOTAL
total
* Los valores p ara 1998 son hasta e l mes de junio.
Cabe añadir, además, que existe un descenso relativo de

la deuda pública externa, que representaba en 1990 el 72.9%
y en 1998 representa el 58.4% como proporción de la deu-
da externa total.
En sus orígenes, la crisis financiera se manifiesta a lo
largo de 1994 por: el problema de la deuda interna, expre-
sada en las obligaciones derivadas de los vencimientos por
la emisión creciente de tesobonos en 1994; el deterioro de
la balanza de pagos, expresada en el crecimiento de déficit
en cuenta corriente; la caída de los flujos externos represen-
tados en la cuenta de capital, así como el descenso de las
reservas internacionales. Todo esto en un ambiente de dete-
rioro creciente de la vida política y social del país.31
Los tesobonos, pasaron de cerca de 5 900 millones de
dólares en febrero de 1994, a 43.4 millones de dólares en
noviembre del mismo año, lo cual representa un incremento
en la participación relativa de éstos en la emisión de valores
gubernamentales; pues en febrero representaban el 9.8%
respecto a la emisión total de valores, y en noviembre re-
presentaban 56.7%. Como primer efecto de la devaluación y
la problemática financiera precipitada por la modificación
278
DEUDA PÚBLICA
de la política cambiaria, el 20 de diciembre y el retiro del

mercado cambiario el 22 del Banco Central,32 se propició
que a fines de diciembre de 1994 los tesobonos representa-
ran 66% del total de la deuda interna.33
Con reservas internacionales de 6 148 millones de dólares
al cierre de 1994 y —en su nivel más bajo— en enero de
1995 de 3 483 millones de dólares; con un perfil de venci-
mientos de tesobonos de 29 206 millones de dólares para
1995, particularmente con tenedores extranjeros. La precipi-
tación de la crisis —expresada por la devaluación y modifi-
cación de la política cambiaria— se presentaría al momento
en que la política monetaria perdiera eficacia y la estructura,
montos y perfil de vencimientos de los instrumentos indizados
al tipo de cambio (tesobonos) tornaran explosivo el proble-
ma de la deuda interna.
Así, ante la turbulencia de los mercados financieros y los
riesgos de insolvencia, la especificidad de la gestión de la
crisis financiera constituye recurrir a una estrategia de deuda
pública externa que se plantea los objetivos de renovar y
extender los vencimientos de las obligaciones de corto pla-
zo; principalmente las denominadas en moneda extranjera,
y recuperar el acceso a los mercados internacionales de
capital.
Se dice que “la gestión de la deuda en 1995 tiene dos
objetivos principales: reducir el volumen de los tesobonos y
extender la madurez promedio de la deuda”.34
En efecto, se puede afirmar que uno de los elementos funda-
mentales, en el origen de la crisis, se encuentra en la modifica-
ción de la estructura de la deuda interna del sector público, así
como en la estrategia de financiamiento interno —mediante
emisión creciente de obligaciones de corto plazo— particular-
mente en 1994; lo cual fundamenta la mala gestión interna,
ante las modificaciones en el contexto externo.
279
La crisis mexicana caracterizada por la “crisis de los

tesobonos” o “crisis de la deuda interna”, acompañada de
una “crisis de las carteras vencidas” de las empresas, la
banca comercial y la banca de desarrollo, ambas se suman a
las crisis de los ochenta: deuda externa, crisis bancaria, crisis
de bolsa, inestabilidad cambiaria, etc., las cuales expresan
parte de los reacomodos del sistema financiero nacional, en
el marco de los cambios en los mercados internacionales de
capital.35
La inestabilidad de los mercados financieros, la incerti-
dumbre y la dificultad para hacer frente a las obligaciones
de corto plazo, así como el riesgo de desplegar una crisis
financiera de alcance global,36 constituyen, referentes de
consideración para promover una estrategia de rescate fi-
nanciero, que significara hacer frente a las obligaciones de
corto plazo provenientes de los vencimientos de tesobonos
y de los Certificados de Depósito de la banca comercial
mexicana.
La negociación del paquete de rescate y la necesidad de
estabilizar los mercados financieros significó para la econo-
mía mexicana un replanteamiento de las metas macroeco-
nómicas y objetivos de recuperación económica, al someter
a ésta a un programa de ajuste severo. En efecto, tan solo en
1995 la caída en el PIB significó 6.2%, resultado de una con-
tracción significativa del consumo y la inversión.
En lo que se refiere a los saldos en la balanza de pagos, la
cuenta corriente observa una reducción significativa, al ubi-
carse en un saldo negativo de 1 600 de millones de dólares
en 1995 respecto a los 29 700 millones de dólares en 1994.
Por otra parte, el ambiente de volatilidad financiera e ines-
tabilidad acentuada durante la crisis asiática de 1998, el en-
torno recesivo y presiones sobre el mercado petrolero, amén
de una política monetaria restrictiva cuyo principal instru-
280
DEUDA PÚBLICA
mento es la contención del crédito interno, la falta de liqui-

dez, los amplios márgenes de intermediación, el
sobreendeudamiento de empresas y particulares frente a la
banca comercial y la deuda externa de ésta, constituyen facto-
res que explican las dificultades de hoy para consolidar la
estabilización y generar las condiciones de crecimiento eco-
nómico de largo plazo sin las crisis recurrentes de fin de
sexenio.
Inicialmente el programa de emergencia como respuesta
al problema de vencimiento de las obligaciones de corto
plazo, fue para sustituir éstas por obligaciones de largo pla-
zo, es decir, sustituir deuda pública interna por deuda públi-
ca externa. Así, la deuda pública externa durante el primer
semestre de 1995 muestra un incremento de 8 100.5 millo-
nes de dólares, lo cual se explica —en parte— por el uso
de las líneas de crédito provenientes del paquete de emer-
gencia, para hacer frente a los vencimientos de tesobonos y
la recuperación de las reservas internacionales.
En cuanto a la deuda externa mexicana, que por su monto
y por el perfil de vencimientos, los intereses que se pagan y
la forma en que se vuelve a redocumentar y, en particular,
el mantenimiento de una estrategia de financiamiento de
creciente dependencia de recursos externos, ésta se consti-
tuye en uno de los graves obstáculos para la recuperación
económica. El servicio de la deuda externa pública en el
periodo 1989-1994 y el primer semestre de 1995, represen-
tan alrededor de 144 622.5 millones de dólares, cifra cerca-
na al monto total de la deuda externa (incluyendo pública y
privada) al primer semestre de 1998, la cual ronda los 154159
millones de dólares (véase gráfica 7)
281
GRÁFICA 7
Deuda externa total
Deuda externa
160,000 Total
140,000 154,159 Otros créditos
1/
120,000 Deuda de 97,360 Sector público

100,000 la Banca 78,599
Comercial
80,000 47,831
60,000 Sector privado
18,761 FMI
2/
40,000
8,968
20,000
0
*Los valores corresponden al mes de junio de 1998.
1/ Incluye al sector público y al sector privado.
2/ Se refiere a la deuda del Banco de México con el FMI.
Para el periodo 1998-2012, las estimaciones oficiales de

amortizaciones correspondientes a la deuda pública externa
significan una cantidad de 49 624 millones de dólares, en
tanto que al sector privado corresponden 18 510 millones de
dólares para el mismo periodo. La carga de la deuda externa
privada, de la banca comercial y de los grandes consorcios
industriales, parecen configurar uno de los factores de la
inestabilidad financiera de los recientes y próximos años. En
este contexto la posibilidad de recuperación económica con
crecimiento económico de largo plazo se torna una realidad
improbable (véase cuadro 8 y gráfica 8).
El Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB) es un
organismo descentralizado de la administración pública fe-
deral que garantiza los depósitos bancarios de dinero, así
como los préstamos y créditos a cargo de las instituciones
(pagando el saldo de las obligaciones, hasta por una canti-
dad equivalente a 400 UDIS por persona, cualquiera que sea
el número y clase de dichas obligaciones a su favor y a
cargo de una misma institución). Sin embargo, quedan ex-
cluidos de la citada protección las obligaciones a favor de
las entidades financieras; las obligaciones a favor de cual-
282
CUADRO 8
Programa de amortización de la deuda total
1998-2012
(Millones de dólares)
Al 30 de junio de
1998 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Otros años
Total deuda
externa (A+B+C) 154,159 22,056 22,506 13,050 8,332 11,291 6,166 7,832 3,274 2,689 5,122 2,700 1,668 561 285 518 46,112
A) Deuda de la
Banca Comercial 47,831 10,032 9,708 3,482 1,686 2,265 875 1,129 315 214 121 3 2 2 2 2 17,995
B) Otros créditos 97,360 10,980 7,836 6,682 6,594 9,000 5,290 6,704 2,959 2,474 5,002 2,697 559 559 282 516 28,117
Sector público 78,599 7,425 5,175 4,585 4,318 6,570 4,369 4,774 2,455 2,354 3,644 2,461 553 553 252 136 28,117
Sector privado 18,761 3,555 2,661 2,097 2,276 2,430 921 1,930 504 120 1,358 236 6 6 30 380 0
C) FMI 1/ 8,968 1,044 4,962 2,885 52 26 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
1/ Tipo de cambio US$/DEG al 30 de junio = 1.3315

Fuente: SHCP, Mexican Economic and Financial Statistics Data Book, 1998.
283
GRÁFICA 8
Programa de amortización de la
deuda externa total 1998-2012
120,000 Deuda externa

total
100,000 1/
108,050 Otros créditos

80,000 68,134 Sector p úblico
Deuda de la
49,624
60,000 Banca Comercial
29,838 Sector p rivado
40,000 18,510 FMI
2/
20,000 8.968
0
1/ Incluye al sector público y al se ctor privado.

2/ Se refiere a la deuda del Banco de México con el FMI.
quier sociedad que forme parte del grupo financiero al cual

pertenezca la institución de banca múltiple; los pasivos do-
cumentados en títulos negociables, así como los títulos emi-
tidos al portador; las obligaciones o depósitos a favor de
accionistas, miembros del consejo de administración y fun-
cionarios de los dos primeros niveles jerárquicos de la insti-
tución de que se trate, así como apoderados generales con
facultades de administración y gerentes generales; las ope-
raciones que no se hayan sujetado a disposiciones legales,
reglamentarias, administrativas o a las sanas prácticas y usos
bancarios, en la que exista mala fe y las relacionadas con
operaciones de lavado de dinero.
Por su parte, las instituciones deberán cubrir al IPAB las cuo-
tas ordinarias y extraordinarias que la Junta de Gobierno de
éste establezca (el IPAB prevé recabar 1 500 millones de pesos
trimestrales por las cuotas de los bancos, de los cuales unos
4 500 millones de pesos se destinarán al saneamiento de la
banca). Estableciéndose que las cuotas ordinarias no podrán
ser menores del 4 al millar y las extraordinarias no podrán
exceder, en un año, del 3 al millar, sobre el importe al que
asciendan las operaciones pasivas de las instituciones.
284
DEUDA PÚBLICA
El IPAB podrá otorgar apoyos financieros tendientes a pro-

veer la liquidez o el saneamiento de alguna institución. Ta-
les apoyos podrán otorgarse mediante la suscripción de ac-
ciones y obligaciones subordinadas, asunción de las
obligaciones, otorgamiento de créditos o la adquisición de
bienes de propiedad de las instituciones.
Sin embargo, el costo de rescate bancario según Standard
& Poors, lo estima en cerca de 800 000 millones de pesos,
equivalente a 81 632 millones de dólares; 20% del PIB; 34
veces el monto del “blindaje”; casi el total de la deuda neta
externa; 2.26 veces la deuda interna neta del país. La cifra
representa también 100% del crédito vigente de la banca,
78% del presupuesto del gobierno para este año. El monto
incluye el costo de los rescates de Bancrecer, Serfín, Atlánti-
co, Promex e Inverlat.
CONCLUSIONES
Las propuestas recurrentes de salida de las crisis financieras,

presentadas a lo largo de los últimos 25 años, por medio de
renegociaciones sucesivas y contratación de nuevos créditos,
más para cumplir con obligaciones que para incrementar la
inversión productiva, derivando en un mayor endeudamiento
externo, parecen no ser la mejor opción para configurar con-
diciones de recuperación económica y de crecimiento soste-
nido con estabilidad de precios. En los ochenta la alternativa
para la deuda externa mexicana fueron las tres renegociaciones
hasta finiquitar el problema con el Plan Brady al inicio de los
noventa; en la crisis financiera 1994-1995 el préstamo del
Fondo Monetario Internacional con apoyo de la Reserva Fe-
deral sirvió para rescatar los bancos y mejorar paulatinamente
el costo del rescate, sin embargo, el problema financiero si-
guió presente ante el proceso de la entrada y salida de capi-
285
tales que dependen de la política monetaria de Estados Uni-

dos. Para finalizar el sexenio 1994-2000 se planteó el blin-
daje financiero37 como una opción viable; no obstante, la
solución a la crisis bancaria no ha sido la más viable y en el
marco de un proceso de mercados financieros integrados es
difícil evitar nuevas devaluaciones y crisis financieras con
costos sociales altos.
En el horizonte mediato parece vislumbrarse la necesidad
de configurar una política económica que exponga como
prioridad el crecimiento económico de largo plazo, que no
pase por programas de ajuste del tipo de los que se han
impulsado durante los últimos años. Los procesos de
renegociación y el aparente éxito en el regreso al mercado
internacional de capitales, después de la crisis de 1994 y los
“blindajes“ financieros recientes, así como el refinanciamiento
de la deuda pública, tanto externa como interna, no han
dado una solución definitiva a la carga que representa, para
una economía dependiente de los flujos externos de capital,
hacer frente a sus compromisos de pago con el exterior.
Es prioritario, que el modelo de política económica no
base sus expectativas en el ahorro externo, símbolo de
volatilidad y riesgo en muchas economías subdesarrolladas.
286
NOTAS
1 Banco de México, Informe Anual 1989, México, 1990, p. 81.
2 Carvallo Sergio, Finanzas públicas, Editorial Universita-

ria, Santiago de Chile, 1971.
3 Retchkiman Kirk Benjamín, Teoría de las finanzas públi-

cas, tomo I, Universidad Nacional Autónoma de México,
1987.
4 Sommers Harold M., Finanzas públicas e ingreso nacio-

nal, Fondo de Cultura Económica, 3a. edición, México,
1970. p. 592.
5 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Deuda Exter-

na Pública Mexicana, Fondo de Cultura Económica, Méxi-
co, 1988.
6 Girón Alicia, Momento Económico núm. 44, Solución,

renegociación o confrontación. (La deuda externa en Méxi-
co), Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM, mar-
zo-abril 1989, pp. 5-6.
287 287
7 Girón Alicia, Nuevas Modalidades de Financiamiento y

Riesgo Financiero, Comercio Exterior, Banco Nacional
de Comercio Exterior, SNC, volumen 45, núm.12, México,
diciembre de 1995.
8 A decir del director gerente del FMI, M. Camdessus, la

crisis financiera mexicana constituye la primera crisis del
siglo XXI que involucra a un país en desarrollo y que pone
en riesgo sistémico al conjunto del sistema financiero in-
ternacional. Véase, Boletín del FMI, 27 de febrero de 1995.
9 Estos saldos son extremadamente inferiores a los mostra-

dos en años atrás. Verbigracia en 1994, los saldos nega-
tivos en la cuenta corriente son de 6 852 millones de
dólares y 7 367 millones de dólares para el primer y
segundo trimestres, respectivamente.
10 Girón Alicia, Calidad de activos de la banca comercial

del bloque de América del Norte, en Antonio Gutiérrez
P. y Celso Garrido N, Transiciones financieras y TLC. Ca-
nadá, México y EEUU, Ariel-Economía, México, 1994.
pp. 195-212. En este material se hace referencia al debi-
litamiento de la calidad de los activos y más préstamos
incobrables, a medida que la desaceleración de la eco-
nomía mexicana se hacía persistente.
11 Al cierre de junio de 1995 los recursos comprometidos

con la banca comercial, bajo el esquema del FOBAPROA
representaban 21 478 millones de nuevos pesos y 1 517
millones de dólares.
12 Girón Alicia, Innovación financiera y deuda externa en la

globalización de la economía mundial: Principales dimen-
288
NOTAS
siones en el umbral del siglo XXI, Colección Jesús Silva

Herzog, Miguel Ángel Porrúa, México, 1999, p. 225.
13 Retchkiman, obra citada, p. 255.
14 C. Leriche y E. Quintana, El programa de ajuste en Méxi-

co: su lógica e impacto, UAM-Azcapotzalco, México, volu-
men V, núm. 13, 1984, p. 65.
15 Gurría José A, La política de deuda externa de México, 1982-

1990, en Carlos Bazdresch, Nisso Bucay, Soledad Loaeza y
Nora Lustig (comp.) México Auge, Crisis y Ajuste, Fondo
de Cultura Económica, México, 1992, pp. 291-322.
16 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Reglamento

Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
Diario Oficial de la Federación, 17 de enero de 1989.
17 Nacional Financiera, Iniciativa de Ley de Deuda Pública.

El Mercado de Valores, año XXXVI, núm. 52, 27 de diciem-
bre de 1976, p. 1031.
18 Nacional Financiera, Ley General de Deuda Pública. El

Mercado de Valores, año XXXVII, núm. 2, 10 de enero de
1977, pp. 25-29.
19 Obra citada.
20 Documents of the borrowing in international capital markets,

EC-181 Suplementos, varios números, Washington, D. C.
21 De 1982 a 1990 se realizaron cuatro renegociaciones

públicas. Sin embargo, desde 1977 y hasta antes de la
289
crisis, fue muy común que se contrataran préstamos a

bajo interés para pagar préstamos anteriores. La
sobreliquidez del sistema permitió el manejo de dinero
barato. Véase S.C. Gwynne, Venta de dinero, Editorial
Edivisión, México, 1989, p. 264.
22 Agenda de México, Información básica sobre México,

Enero de 1990.
23 Obra citada.
24 Obra citada.
25 Excélsior, 24 de julio de 1989.
26 Excélsior, 4 septiembre de 1989.
27 Obra citada.
28 Presidencia de la República, Reanudar el Crecimiento,

Imperativo Social (Discursos pronunciados en ocasión
de la firma del contrato del paquete financiero) Direc-
ción General de Comunicación Social, Palacio Nacional,
4 de febrero de 1990.
29 Nacional Financiera, El Mercado de Valores, núm. 8, 15

de abril de 1990.
30 Gurría Treviño, J. Ángel, Corrientes de capital. El caso de

México, en Ricardo Ffrench y Stephany Griffith-Jones,
(compiladores). Las nuevas corrientes financieras hacia la
América Latina. Fuentes, efectos y políticas, Fondo de Cultura
Económica, Lecturas núm. 81, México, 1995. pp. 253-293.
290
NOTAS
31 Una exposición detallada de los antecedentes mediatos

de la crisis financiera, se tiene en Girón, Alicia y Guerra,
José Martín, Del “nuevo” endeudamiento al programa
de emergencia, en el marco de una economía global.
Momento Económico, núm. 78, IIEC-UNAM, México, marzo-
abril, 1995.
32 Tan solo entre el 20 y el 21 de diciembre de 1994, la

caída en las reservas fue de 4 000 millones de dólares.
33 Véase Evolution of the mexican peso crisis, en Interna-

tional Capital Markets, Developments, Prospects, and
Policy Issues, FMI, Washington, D. C., August 1995, pp.
53-69.
34 Organización para la Cooperación y Desarrollo Econó-

mico, Estudios Económicos de la OCDE 1994-1995, Méxi-
co, México, noviembre de 1995, p. 55.
35 Culpeper, Roy, La reanudación de las corrientes privadas

de capital hacia la América Latina: El papel de los
inversionistas norteamericanos, en French-Davis, Ricardo y
Griffith-Jones, Stephany (compiladores) et al., pp. 13-66.
36 A decir del director gerente del FMI M. Camdessus, la

crisis financiera mexicana constituye la primera crisis del
siglo XXI que involucra a un país en desarrollo y que
pone en riesgo sistémico al conjunto del sistema finan-
ciero internacional, Boletín del FMI, 27 de febrero de
1995.
37 El blindaje financiero tiene como propósito evitar “epi-

sodios traumáticos“ de cambio sexenal, el cual equivale
291
a ganar una posición cómoda para el pago de obligacio-

nes externas de los sectores privado y público en el
2000 y 2001. Por medio del programa, México tendrá
acceso a un fondo de 16 900 millones de dólares de
organismos financieros internacionales y a una lista de
crédito para casos de crisis, de 6 800 millones de dóla-
res, de parte de Estados Unidos y Canadá. Sumando un
total de 23 700 millones de dólares. La línea de crédito
contratada con el FMI ofrece recursos a una tasa anual de
3.8% con vencimiento a 4 años, en tanto que el Banco
de México e Interamericano de Desarrollo está ligera-
mente por abajo de 7% y éstos son préstamos de largo
plazo, entre 12 y 15 años.
292
CAPÍTULO VIII
FINANZAS LOCALES
293
POR MARCELA ASTUDILLO MOYA*
INTRODUCCIÓN
El estudio de las finanzas locales en México debe considerar

en primer término el significado del federalismo, pues la or-
ganización federal determina la necesidad de una distribución
de competencias entre los tres ámbitos gubernamentales que
la conforman: federación, estados y municipios; una de esas
competencias es la de proporcionar los ingresos necesarios
para financiar los gastos que originan las funciones a su cargo.
Desde un punto de vista político, Kenneth Wheare definió el federalismo

como el método para que, tanto el gobierno federal como los gobier-
nos estatales estén, cada uno dentro de su esfera, coordinados e inde-
pendientes, lo que determina la necesidad de que la autonomía de los
diferentes ámbitos de gobierno esté protegida constitucionalmente, dando
a cada uno un campo explícito de responsabilidad y autoridad.
Obviamente, el federalismo es un sistema dinámico que

tiene ciertos elementos esenciales, entre los cuales se pue-
* Investigadora titular del Instituto de Investigaciones Económicas de la

UNAM.
295
den mencionar: constitución escrita y rígida; instituciones

gubernamentales independientes; sistema para la resolución
de los conflictos de competencias y descentralización.
La descentralización, es tan importante que se ha dicho,
llega a ser la prueba de la existencia del federalismo, única-
mente deben permanecer centralizadas aquellas atribucio-
nes que garanticen la unidad del Estado.
Por relación descentralizada se entiende a la delegación de funciones

en órganos que guardan personalidad propia y autónoma, no sujetos a
la jerarquía de la autoridad central.1
LA PROBLEMÁTICA FISCAL EN UN ESTADO FEDERAL
Como se señaló anteriormente, en los países con constitu-

ciones federales, cada unidad gubernamental tiene faculta-
des para determinar su nivel de gasto y para establecer sus
propias disposiciones en materia tributaria; lo cual hace mu-
cho más difícil lograr una estructura adecuada de las finan-
zas públicas; ya que cada uno de los niveles gubernamenta-
les tiene como base de su ingreso a la misma población, que
también es la beneficiaria de los servicios públicos;
generándose una serie de problemas como son:
a) La imposición múltiple, que puede darse tanto porque los tributos

correspondientes a los diversos ámbitos de gobierno recaigan so-
bre la misma fuente, como porque unidades del mismo nivel gu-
bernamental graven con sus impuestos bienes o actividades fuera
de sus fronteras, obligando al causante a enfrentarse a una gran
diversidad de leyes y procedimientos fiscales, al tener que presen-
tar dos declaraciones y someterse a dos procesos de comproba-
ción paralelos. Además, cuando cada jurisdicción determina su
tasa independientemente de las otras, es muy probable que la
suma dé lugar a una imposición excesiva para el contribuyente,
296
FINANZAS LOCALES
con consecuencias económicas muy serias. Por otro lado, es casi

imposible evitar cierta duplicación administrativa porque desde el
punto de vista de la Nación como un todo, producirá una duplica-
ción del costo de la administración tributaria.
b) Preponderancia del gobierno federal en el campo fiscal. Otra pe-
culiaridad del sistema federal, que podría calificarse como ten-
dencia general, es la enorme preponderancia del gobierno federal
en el campo fiscal —imposición, gastos públicos y empréstitos—
dejando a la hacienda local ingresos raquíticos por la absorción
del gobierno federal de las mejores fuentes; lo que da lugar a uno
de los problemas fundamentales de la división de actividades y
recursos entre los distintos ámbitos gubernamentales, o sea, la fal-
ta de correspondencia entre las funciones asignadas a cada ámbi-
to y las fuentes de recursos para cada uno, originada básicamente
porque hay una diferencia sustancial entre los criterios que deter-
minan la división óptima de funciones y por tanto de gastos, y los
que sirven para lograr el empleo adecuado de los impuestos por
los diferentes planos gubernamentales.
c) Falta de correlación entre las funciones asignadas y su capacidad
para financiarlas, en las diversas unidades a un mismo nivel, entre
estados y municipios. Es un hecho, sobre todo en los países sub-
desarrollados, que las diversas localidades componentes de un
país difieran enormemente tanto en su tamaño —superficie, den-
sidad de población, etcétera— como en su nivel de desarrollo;
ambas situaciones inciden de una manera muy importante en la
problemática de la hacienda local.
La dimensión desigual de las localidades da lugar a dife-

rencias en la capacidad de administración tributaria entre las
localidades y, así, es posible que una zona con escasa po-
blación pueda administrar fácilmente un impuesto predial;
pero a su vez, resultará muy difícil que pueda manejar un
gravamen al ingreso personal, por ejemplo. Todo lo cual
deriva en una mayor desigualdad, porque la capacidad
recaudatoria de los impuestos varía, y no necesariamente
coinciden las necesidades de la localidad con la productivi-
dad de los impuestos que tiene capacidad para administrar.
297
Asimismo la heterogeneidad en la tasa de desarrollo de

las diferentes regiones puede originar consecuencias muy
negativas por la distribución desigual de la capacidad
tributaria, en relación con las necesidades de recursos para
satisfacer sus requerimientos; las zonas más pobres tendrán
mayores dificultades para cubrir la demanda de los servicios
públicos, la disyuntiva es proporcionar el mismo nivel de
servicios que las zonas desarrolladas, pero cobrando im-
puestos más altos, o bien, disminuir la calidad de los servi-
cios para tener la misma carga impositiva que en las locali-
dades económicamente más poderosas,2 cualquiera de las
dos opciones tenderán a acentuar las desigualdades regiona-
les, sobre todo si se toma en cuenta que precisamente en las
regiones atrasadas necesitan más recursos para solventar la
demanda de gastos sociales.
A todo esto habría que agregar dos elementos más, tal
como lo señala J. Due3 la imposición excesiva con relación
a los beneficios, incidirá en una concentración de las empre-
sas en las localidades más desarrolladas —búsqueda de ma-
yores beneficios en relación con la carga fiscal—. El otro
aspecto se refiere a la imposibilidad de cumplir con el ele-
mental principio tributario de dar igual tratamiento a quienes
están en condiciones similares. Reflexiones de esta índole
han llevado a numerosos autores —A. Prest, J. Due, W.
Gerloff y otros— a señalar la necesidad de que el gobierno
federal subvencione a otros ámbitos gubernamentales; pero
el problema radica en que los subsidios son “la puerta por
donde se escapa la cualidad intrínseca del federalismo, que
es la independencia de los estados”.4
d) Posibilidad de que los diferentes ámbitos gubernamentales tomen

medidas opuestas de política fiscal. Otro de los problemas que se
generan en los estados federales al hacer uso, tanto en la Federa-
ción como en las entidades federativas, de la capacidad que tie-
298
FINANZAS LOCALES
nen para manejar su propia política fiscal, es la posibilidad de

poner en práctica medidas opuestas, cuyos efectos se contrarres-
ten mutuamente. A este problema J. Due lo ha llamado “capricho-
sa política fiscal”, o “efecto perversidad” para W. Oates. Por ejem-
plo, puede ocurrir en una situación inflacionaria que mientras el
gobierno federal tenga implementada una política de austeridad
en el gasto, las entidades federativas incrementen sus programas
de obras públicas.
Todas estas dificultades que surgen de la división de las

actividades gubernamentales, entre varios ámbitos de go-
bierno dan lugar a uno de los problemas de mayor impor-
tancia en un país federal: las relaciones fiscales interguber-
namentales.
Por cierto, estas relaciones abarcan dos campos:
a) Vertical, si se refiere a las interrelaciones que surgen entre las ha-

ciendas de los distintos niveles gubernamentales —federación, es-
tados y municipios—.
b) Horizontal, cuando se trata de las relaciones entre haciendas de

un mismo nivel —estados o municipios entre sí—.
La relación fiscal vertical está relacionada con la satisfac-

ción de los requerimientos de los servicios públicos de to-
dos los habitantes de la Nación, y la relación horizontal se
orienta básicamente a evitar el desplazamiento de riqueza
de las zonas pobres a las más ricas. Es conveniente aclarar
que el análisis de estas interrelaciones entre las haciendas
locales, constituye el campo de estudio del federalismo fis-
cal que es sólo una parte de la problemática de la hacienda
local, la cual además abarca las cuestiones internas de las
haciendas.
299
LA HACIENDA LOCAL EN UN ESTADO FEDERAL
Se ha visto que un estado federal implica la división de

actividades entre varios ámbitos gubernamentales, de modo
que en el espacio nacional existen diferentes centros de
decisión en materia de gastos y de ingresos públicos. Ante
esta situación, es necesario resolver los problemas de las
relaciones fiscales intergubernamentales planteados en el
apartado anterior.
Desde luego que para dar respuesta a esta cuestión, se
tiene en cuenta que la estructura fiscal de un país determi-
nado es el resultado de su historia política y social y, a ella
obedece su estructura fiscal, por lo tanto, el problema se
enfocará a cómo deberían ser estas relaciones en un país
federal.
Los principios de las haciendas locales
Es oportuno hacer referencia en primer término a aquellos

principios en los que debería basarse la hacienda local, para
después examinar los criterios adecuados en las relaciones
que se establezcan entre los diversos ámbitos de gobierno.
De esta manera, si el problema es cómo instrumentar la
política fiscal de una hacienda estatal, es necesario determi-
nar los criterios que deben estar presentes para instrumentar
la política fiscal de las unidades estatales de gobierno, cuyo
contenido, obviamente, deberá involucrar no sólo a la forma
de obtener recursos sino también a los gastos, ya que ambos
son parte de un todo.
Para Richard Musgrave y Mitchell Polinsky, entre esos
principios destaca, en primer término, el de la diversidad, o
sea que cada una de las haciendas locales debe tener un
programa de servicios públicos que responda a sus propias
300
FINANZAS LOCALES
necesidades. Reconocer la realidad social y económica de

una comunidad significa valorar factores tales como el nú-
mero de habitantes, composición —considerando las corrien-
tes migratorias— y su probable evolución; el nivel de ingre-
so de la población y el esfuerzo fiscal real de la jurisdicción.
Todos estos elementos hacen inoperante someter a un mo-
delo uniforme a todas las haciendas estatales.
Otro factor que debe ponderarse en una hacienda estatal,
es que su estructura tributaria no haga aumentar innecesaria-
mente al gasto público. En otros términos, debe ser eficiente;
lo cual se logra cuando los costos de administración e inspec-
ción tributaria requieren una cantidad mínima de recursos.
Otro aspecto tan importante como los anteriores, y que
debe tomarse en cuenta para estructurar la hacienda local, es
la racionalidad en la toma de decisiones públicas. Se trata de
lograr equidad entre la carga impositiva y los beneficios reci-
bidos, lo cual presupone el pleno conocimiento de la inci-
dencia del sistema tributario y del programa de gasto público.
Precisamente, uno de los problemas que suele presentar-
se en una federación cuando existen subvenciones para los
niveles locales de gobierno, es que se pierde de vista el
costo real de los servicios públicos, porque no hay una co-
rrelación directa entre los impuestos y los beneficios que se
reciben, es el mismo caso cuando el financiamiento se hace
con base en deuda pública. Para una localidad, recurrir a
estos medios de financiamiento puede representar menor
costo real —aunque para toda la nación será, a corto o a
largo plazo, una carga financiera que deberá cubrirse— lo
que propiciará que los residentes traten de obtener la mayor
cantidad de servicios públicos que sea posible y no se pre-
ocupen por comparar beneficios con costos para lograr, por
esta vía, una correcta selección de los programas más con-
venientes.
301
Los principios anteriores nos sirven para estructurar la ha-

cienda local; pero, queda el planteamiento sobre cómo debe
integrarse ésta con el sistema fiscal del plano federal de go-
bierno. En el fondo, la solución de este problema dependerá
de la idea que se tenga acerca de la necesidad de conservar
la autonomía financiera del ámbito estatal de gobierno.
Distribución del gasto público
Existe un consenso absoluto entre los tratadistas acerca de la

forma de abordar este tema; primero habrá que resolver el
problema del gasto público, es decir, debe empezarse por
delimitar las funciones de cada nivel de gobierno, a las cua-
les hay que adaptar la distribución de los ingresos. Al res-
pecto la opinión también es unánime: debe descentralizarse5
porque lo importante para los ciudadanos es poder decidir
sobre los servicios que los diferentes niveles gubernamenta-
les les pueden prestar, la centralización por parte del go-
bierno federal, prácticamente significaría la destrucción de
la autonomía local.
Pero las opiniones divergen en cuanto a los criterios más
convenientes para efectuar la división del gasto entre la
federación y los estados. En un tiempo se dijo que las fun-
ciones públicas debían distribuirse de tal forma que cada
ámbito gubernamental cumpliera satisfactoriamente las ne-
cesidades de igual urgencia. El obstáculo para la observan-
cia de este principio estuvo en la subjetividad para medir la
“urgencia” de una función determinada y, sobre todo, saber
cuál nivel gubernamental la resolvería.
Posteriormente se consideró, que en la distribución de
funciones deberían tomarse en cuenta, además de los as-
pectos políticos, criterios económicos y administrativos.
302
FINANZAS LOCALES
De acuerdo con A. Prest, una de las normas para dividir el

gasto entre las dos esferas de acción, es el de la rentabilidad
económica. Las economías de escala pueden limitar la com-
petencia de las autoridades locales; por ejemplo, en los ca-
sos de las obras de electrificación, construcción de presas y
aeropuertos, sólo el nivel federal podrá realizar obras de
tales dimensiones.
Otro factor que influye en la distribución de funciones
entre niveles gubernamentales, es el de la eficacia adminis-
trativa. Cuando se requiere gran flexibilidad de maniobras,
por ejemplo, la pavimentación de calles, debe estar a cargo
de los gobiernos estatales, y de esta manera se evitan las
graves consecuencias de la burocratización.
Desde un punto de vista político, se dice que debe divi-
dirse el gasto según los deseos de las personas directamente
afectadas, siempre que no se interfiera con los intereses de
la sociedad en su conjunto. Los gobiernos estatales, por su
contacto directo con la población permiten a las autoridades
conocer las circunstancias y necesidades en los casos parti-
culares y están en mejores condiciones de proveer ciertos
bienes y servicios públicos que demandan los residentes
locales.
J. Due añade a los criterios anteriores, el de la necesidad
de uniformar políticas, cuando se requieran de este tipo,
porque la resolución que se tome en una zona afectará a las
otras, en estos casos la actividad debe desarrollarse por el
gobierno federal, por ejemplo: el comercio exterior. Al con-
trario, si no hay necesidad de unificar patrones, entonces
deberá desarrollarse por los gobiernos estatales, como es el
caso de colocación de drenaje, alumbrado público, y otras
actividades que son de interés solamente local.
En realidad, el problema de la descentralización del gasto es
muy complejo, por el tipo de factores a considerar: costo del
303
servicio en función de su naturaleza; del número de habitan-

tes; del tamaño de la jurisdicción; las diferencias en ingresos
de los pobladores y de las regiones; interdependencia entre
las diferentes localidades, en fin, una serie de aspectos que
han hecho de esta cuestión un problema de coordinación
entre el gobierno federal y los estatales.
Distribución del ingreso público
Por lo que toca a los ingresos, desde un punto de vista políti-

co, se afirma que lo más conveniente para la hacienda local
es financiar sus actividades con recursos propios; esto impli-
caría recurrir esencialmente a lo siguiente: a) impuestos loca-
les o propios —los gravámenes establecidos y usufructuados
por la entidad federativa de acuerdo con los preceptos consti-
tucionales— o bien, b) ingresos patrimoniales, que incluyen
pagos por rentas y plusvalía, derivados de activos financieros
y físicos de propiedad pública, entradas de las empresas esta-
tales y derechos o pagos que se exigen por la prestación de
servicios públicos como agua, drenaje y licencias; aunque en
mayor medida a los impuestos locales, debido a que, por lo
general, para los gobiernos estatales tienen relativamente poca
importancia los ingresos patrimoniales.
Es conveniente aclarar que para calificar a un impuesto
como propio o autónomo, es preciso que cada ámbito gu-
bernamental pueda decidir independientemente de los otros
niveles, el objeto, la base y el tipo impositivo; esto quiere
decir que un impuesto fijado por el gobierno federal, no
podrá considerarse autónomo; aunque la totalidad de su re-
caudación sea para la entidad federativa.
Por el contrario, si el Estado decide libremente los tipos
de impuesto que se aplicarán en su territorio, podrá decirse
304
FINANZAS LOCALES
que se trata de un ingreso autónomo, a pesar de que su

recaudación esté encomendada al gobierno federal.
Ayudan a ubicar estos conceptos las “tres soberanías” pro-
puestas por W. Gerloff y F. Neumark6 que se basan en la
distinción del objeto, producto y administración del impues-
to: un nivel de gobierno tendrá la soberanía de objeto cuan-
do la legislación lo faculte para gravar alguna situación o
hecho jurídico —por ejemplo, el ingreso, la riqueza, la tras-
lación de domino o la venta de bienes—; la soberanía sobre
las sumas recaudadas corresponde a quienes reciben los
rendimientos originados por el gravamen. Es bastante co-
mún que los recursos provenientes de ciertos impuestos
sean repartidos entre varios planos de gobierno. Finalmen-
te, la soberanía administrativa la tendrá el ámbito de gobier-
no que se responsabilice de recaudar y controlar el impues-
to; también en este caso puede quedar separada de cualquiera
de las otras dos soberanías y además dividida entre varias
jurisdicciones políticas. Podrá decirse que la autonomía fis-
cal de las haciendas estatales es ficción, cuando su sistema
impositivo obedezca a normas establecidas por la hacienda
central, aunque el producto y la administración de los im-
puestos estén en manos de aquellos niveles hacendarios.
Ahora bien, volviendo a los problemas que puede gene-
rar un sistema de ingresos basado en impuestos propios,
destacan graves dificultades para lograr una eficiente admi-
nistración tributaria y además ciertos efectos económicos ad-
versos. Por otra parte, todo indica que los gravámenes más
productivos son mejor manejados por el gobierno federal;
por lo que las haciendas estatales difícilmente pueden cu-
brir sus necesidades estableciendo su propio ordenamiento
fiscal, entonces el problema es encontrar otras alternativas
para obtener los ingresos públicos en el ámbito local, y en
este caso las opciones estarán representadas por algún tipo
305
de participación en los ingresos centrales o de subvencio-

nes de la hacienda central.
SISTEMAS DE RELACIONES IMPOSITIVAS INTERGUBERNAMENTALES
En la obtención de los recursos que requieren las diferentes

unidades de gobierno, juegan un papel muy importante los
ingresos provenientes de la hacienda federal, lo cual signifi-
ca, en última instancia, que ambos niveles tendrán que recu-
rrir a un solo conjunto de figuras impositivas, por lo que
necesariamente se establecerá una serie de relaciones entre
los impuestos federales y los estatales. A estas relaciones y
a su clasificación se han referido numerosos autores. Se to-
mará el esquema de Luis del Arco y Luis de Félix,7 quienes
consideran la existencia de dos sistemas básicos de distribu-
ción de ingresos entre el gobierno federal y las entidades
federativas, el de separación y el concurrente. En este últi-
mo puede darse una extensa gama de situaciones; pero en
cualquiera de los casos es conveniente subrayar, que se trata
de ingresos no autónomos o sea, de impuestos en los que el
objeto, la base, o bien la tasa, tiene su origen en un nivel
distinto de hacienda, que por lo general es el federal.
Sistema de separación
La división o separación de fuentes es una forma de relación

fiscal interjurisdiccional, que consiste esencialmente en el
reparto de los diferentes impuestos entre el gobierno fede-
ral y las entidades federativas. Cada corporación se procura,
de acuerdo con su posición, la totalidad de los recursos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones y, de esta
306
FINANZAS LOCALES
manera, cada unidad gubernamental tendrá sus propias fuen-

tes de ingresos que no podrán utilizar otros niveles de go-
bierno.
Fundamentalmente, los argumentos a favor de la separa-
ción giran en torno a aspectos administrativos y políticos.
Este sistema evita el derroche y la duplicación administrati-
va que genera la superposición de gravámenes y, además,
para los contribuyentes tiene la ventaja de que atenúa el
riesgo de cargas tributarias excesivas. Por otra parte, una
vez efectuada la división de fuentes tributarias, permite cier-
to grado de protección de las haciendas estatales ante la
tendencia expansiva de los poderes federales.
Sin embargo, el sistema de separación no es una solución
a los problemas fundamentales de las relaciones fiscales,
señalados en el apartado anterior. No será practicable si los
ingresos que produce son insuficientes para cubrir las nece-
sidades del nivel gubernamental de que se trata, porque lo
hará dependiente del sistema impositivo total; como tampo-
co será útil si recauda más de los ingresos necesarios. Cual-
quiera de las dos situaciones tienen altas probabilidades de
ocurrir, sobre todo en los países subdesarrollados donde exis-
ten grandes diferencias de riqueza e ingreso entre las dife-
rentes regiones del país.
Sistema concurrente
La alternativa a la separación de fuentes impositivas es per-

mitir que tanto la Federación como los estados miembros
utilicen las mismas figuras tributarias. Es decir, igual que en
el caso de la separación, existe un conjunto definido y de-
terminado de figuras impositivas, que son utilizadas por am-
bos niveles. Esto puede hacerlo, a su vez, de muy diversas
307
formas que no son excluyentes, sino que normalmente se

presentan sistemas de relaciones fiscales intergubernamen-
tales que combinan diferentes opciones.
La utilización conjunta de las fuentes impositivas por los
dos niveles, puede ser con absoluta independencia, no im-
portando que el mismo impuesto se exija por el otro nivel, o
bien de forma coordinada.
Sin coordinación
Si cada ámbito de gobierno establece y regula sus propios

impuestos, independientemente de los otros, se producirá
una situación que denominan los tratadistas de “jungla fis-
cal”; la cual seguramente dará lugar al empleo múltiple de
cientos de gravámenes por diversas jurisdicciones. Por lo
tanto, el país en su conjunto tendrá una estructura impositiva
menos eficaz que en el caso contrario.
De forma coordinada
En los últimos tiempos ha habido una tendencia en muchos

países, hacia la coordinación impositiva Federación-estados,
situación que obedece a que, por este mecanismo, se posi-
bilita tanto para la autoridad receptora como para los contri-
buyentes, un ahorro en dinero y molestias.
Es en este campo donde se observan las mayores ventajas
de la coordinación frente a los otros sistemas, pues permite
la disminución del costo de la recaudación del impuesto, en
el cual debe computarse todo el tiempo que ocuparon los
empleados encargados de la recaudación; así como el per-
sonal de las empresas y de los individuos que efectuaron el
pago de los impuestos. Además, cuando se trata de numero-
308
FINANZAS LOCALES
sos gravámenes, resulta un elemento importante del costo

de recaudación, la impresión de declaraciones y el llenado
de formas.
Pero, también existen fuertes obstáculos a cualquier pro-
greso importante en el sentido de la coordinación; uno de
ellos se refiere a las grandes divergencias en las estructuras
fiscales de los estados, que con mucha dificultad pueden ser
superadas, por razones constitucionales o de otro tipo. Otro
problema que en ocasiones se constituye en una barrera
insuperable, es la necesidad, para la existencia de un estado
federal, de reconocer la autonomía local.
Desde luego, no existe un solo sistema de coordinación,
sino que varía en función de los objetivos que pretenda
alcanzar el país que los establezca. Entre otros, se pueden
citar tres grupos:8
a) Impuestos independientes con regulación uniforme.

b) Impuestos relacionados, entre los que destacan el sistema de de-
ducciones y los créditos de impuesto a compensaciones.
c) Imposición única, son los casos de los impuestos compartidos del
sistema de recargos, de la participación en los impuestos y de los
subsidios.
En cualquier caso, pueden servir para cumplir con algunos de los

siguientes objetivos:9
1) Impedir que uno de los niveles gubernamentales interfiera en la

estructura fiscal del otro, por medio de la asignación de fuentes de
ingresos definidas para cada nivel.
2) Evitar a los contribuyentes que paguen más de un impuesto sobre
una misma fuente de ingresos o tipo de propiedad.
3) Gravar equivalentemente la actividad económica, de tal manera que
el sistema impositivo no afecte en forma negativa esta actividad.
Independientemente de los objetivos que se persigan,

para que un sistema de coordinación sea adecuado, debe
309
tenerse en cuenta en su estructuración que la eficiencia ad-

ministrativa de las diversas jurisdicciones políticas en la re-
caudación fiscal varía según el tipo de impuesto; además,
los gravámenes que utilice cada nivel deben ser perfecta-
mente adaptables a su propia economía. Por último, es ne-
cesario evitar que el sistema fiscal coordinado interfiera al
libre movimiento de artículos y servicios a través del país.
REPARTO CONSTITUCIONAL EN MÉXICO
En los apartados anteriores, se ha planteado el problema de

la distribución de ingresos entre la Federación y los estados
miembros, desde un punto de vista fundamentalmente teóri-
co. En este sentido, el estudio ha sido normativo; aquí, se
deplazará el centro de atención hacia la manera en que
efectivamente están repartidas en México las distintas figu-
ras tributarias entre los niveles de hacienda.
Facultades de la Federación
La delimitación formal de las competencias de la Federación

y los estados se efectúa por la constitución federal. Los po-
deres impositivos gubernamentales que se distinguen son:
a) La Federación tiene competencia fiscal ilimitada al esta-

blecer que el Congreso tiene facultad para imponer las
contribuciones necesarias a fin de cubrir los gastos pú-
blicos (artículo 73, fracción VII). Con esta disposición, la
Federación lo mismo puede establecer un gravamen a
las ventas que al patrimonio, u otro cualquiera que con-
sidere necesario para cubrir sus gastos.
310
FINANZAS LOCALES
b) La Federación tiene poderes enumerados, es decir, pue-

de establecer gravámenes en forma exclusiva a las si-
guientes fuentes:
– Comercio exterior.
– El aprovechamiento y explotación de los recursos
naturales comprendidos en los párrafos 4 y 5 del
artículo 27.10
– Instituciones de crédito y sociedades de seguros.
– Servicios públicos concesionados o explotados di-
rectamente por la Federación.
Asimismo, puede establecer contribuciones especiales so-

bre:
– Energía eléctrica.
– Producción y consumo de tabacos labrados.
– Gasolina y otros productos derivados del petróleo.
– Cerillos y fósforos.
– Aguamiel y productos de su fermentación.
– Explotación forestal, y
– Producción y consumo de cerveza.
Del rendimiento de estas contribuciones especiales, los

estados recibirán participación. En el caso del impuesto so-
bre energía eléctrica, la constitución señala que las legisla-
turas locales fijarán el porcentaje de participación que co-
rresponda a los municipios (artículo 73, fracción XXIX).
c) Para algunos juristas, la Federación tiene poderes fisca-

les implícitos, cuando la constitución en su artículo 73
fracción X, confiere competencia al Congreso para legis-
lar en toda la república sobre:
311
– Hidrocarburos.
– Minería.
– Industria cinematográfica.
– Comercio.
– Juego con apuestas y sorteos.
– Servicios de banca y crédito.
– Energía eléctrica y nuclear.
Estos tratadistas argumentan que, como los impuestos se

establecen a través de leyes, al tener la Federación compe-
tencia legislativa exclusiva, también la tiene tributaria, aun-
que no se señale así expresamente;11 sin embargo, para
otros autores esta fracción otorga facultades legislativas úni-
camente en su aspecto sustantivo pero no en materia
tributaria. En esta discusión debe tenerse en cuenta que el
problema se presenta en tres renglones: industria cinemato-
gráfica, comercio y juego con apuestas y sorteos; ya que los
restantes están enumerados también en la fracción XXIX del
artículo 73.
Independientemente de las argumentaciones jurídicas, en
los hechos, ninguno de estos impuestos es utilizado exclusi-
vamente por los estados, sino que la Federación los grava en
forma exclusiva, o bien concurrentemente con los estados.
Por lo que respecta a la industria cinematográfica, durante los
últimos sesenta años la Federación no ha gravado esta fuente.
A partir de 1941 se empezó a cobrar derechos de supervisión
cinematográfica, cuyo monto de lo recaudado ha sido míni-
mo. El impuesto al comercio se ha utilizado concurrentemente
por la federación y los estados, siendo una de las fuentes más
productivas de los impuestos federales. El último de los im-
puestos señalados, que están a discusión, es el de loterías,
rifas, sorteos y juegos permitidos, con poca importancia des-
de el punto de vista del monto de lo recaudado.
312
FINANZAS LOCALES
Facultades de los estados
d) Los estados tienen poderes reservados, es decir, gozan

de competencia tributaria en todas aquellas materias que
la constitución no haya entregado al gobierno federal o
bien, que no les estén prohibidas expresamente. De
acuerdo con el artículo 124, están reservadas a los esta-
dos las facultades que no están concedidas expresamen-
te a los funcionarios federales.
e) Los estados tienen prohibido, según el artículo 117, frac-
ciones IV, V y VI, imponer gravámenes sobre las siguien-
tes fuentes:
– El tránsito de personas o cosas que atraviesen su

territorio, es decir, el peaje y la alcabala.
– La entrada y salida de su territorio de mercancía na-
cional o extranjera.
– La circulación y el consumo de efectos nacionales o
extranjeros, cuando se haga a través de aduanas lo-
cales, requiera inspección o registro de bultos, o exi-
ja documentación que acompañe a la mercancía en
sutránsito.
Asimismo, las fracciones III y VII del artículo 117, prohíben

a los estados:
– Emitir estampillas y papel sellado, los cuales, por

interpretación se entendió podrían ser usados por la
Federación para recaudar impuestos.
– Tener leyes fiscales que importen diferencias o re-
quisitos por razones de procedencia de la mercan-
cía, con la que se busca evitar restricciones al co-
mercio. Esta prohibición no se hace extensiva a la
313
Federación, la cual en ciertos impuestos establece

tarifas diferenciales según la procedencia, como es
el caso de la abrogada Ley del Impuesto sobre Agua-
miel y Productos de su Fermentación.
f
) Los estados tienen facultades impositivas controladas por
el órgano legislativo federal, en los casos siguientes:
– La producción, el acopio o la venta del tabaco en

rama debe gravarse por los estados, en la forma y
con las cuotas que autorice el Congreso de la Unión
(artículo 117, fracción IX). Con esto se pretendía,
según algunos tratadistas, lograr uniformidad en el
cobro del gravamen.
– Los estados no pueden establecer derechos de tone-
laje, ni otro alguno de puertos, ni imponer gravámenes
o derechos sobre importaciones o exportaciones, sin
el consentimiento expreso del Congreso de la Unión
(artículo 118, fracción I). En este supuesto, práctica-
mente se trata de una fuente exclusiva de la Federa-
ción, ya que jamás ha existido la autorización del
Congreso para que sea utilizada por estado alguno.
RESULTADOS DEL REPARTO CONSTITUCIONAL

DE LAS FUENTES TRIBUTARIAS
En los hechos, este sistema constitucional ha favorecido por

una parte, la imposición múltiple y, por otra, la carencia de
ingresos propios de los estados.
Parte de esta problemática se ilustra con las cifras del
cuadro 1, en el cual se observan los impuestos que por una
u otra razón son administrados y controlados exclusivamente
por la Federación, han significado durante los últimos 65
314
FINANZAS LOCALES
años una proporción importante de los ingresos federales

(en el sexenio 1929-1934 representaron el 91.5%). A partir
de los 50 (en el periodo 1953-1958 significaron el 65.6% y
en el de 1988-1994 fue de 39.8%) han perdido capacidad
recaudatoria; pero esto no ha representado para los gobier-
nos locales la posibilidad de financiarse con impuestos pro-
pios, pues los gravámenes que en la actualidad son más
productivos, son utilizados en forma concurrente por la Fe-
deración y los estados, quedando el control y administración
de estas exacciones, bajo la jurisdicción de aquélla. Tal es el
caso del impuesto sobre la renta, que en el sexenio 1988-
1994, constituyó en promedio el 43.1% de los ingresos
impositivos federales.
CUADRO 1
Contribución de los impuestos correspondientes
a la Federación al total de los ingresos tributarios
(porcentajes)
Sexenios
Concepto 1929-1934 1953-1958 1988-1994
– Impuestos exclusivos
por disposición cons-
titucional 74.9 45.2 16.3
- Impuestos exclusivos
según interpretación 1.7 11.1 12.8
- Impuestos con partici-
pación por disposición
constitucional 14.9 9.3 10.7
Total 91.5 65.6 39.8
Fuente: Retchkiman, K., Benjamín; Astudillo Marcela y otros, “Evolución

de los Ingresos de la Federación 1929-1980”, México, Instituto de Investi-
gaciones Económicas, UNAM, 1983.
1988-1994: Elaboración de la autora.
315
LA SOLUCIÓN AL PROBLEMA DE LA LIMITACIÓN

DE CAMPOS IMPOSITIVOS
Ante la carencia de una delimitación constitucional de com-

petencias impositivas entre la Federación y los estados, sur-
gió una diversidad de sistemas de gravámenes que obstacu-
lizó al crecimiento económico del país. Por esto, durante
muchas décadas se ha planteado a través de diversos meca-
nismos, la necesidad de un sistema de relaciones impositivas
intergubernamentales, que permitiera un modelo fiscal es-
tructurado de tal manera que dejara de representar un pro-
blema al desarrollo del comercio y de la industria, y, a su
vez, tuviera la productividad máxima posible.
Los mecanismos utilizados han sido de diversa índole, los
cuales pueden dividirse en las reuniones nacionales de fun-
cionarios o causantes y los ordenamientos legales. En los
eventos nacionales participan funcionarios responsables de
cuestiones fiscales en los diversos ámbitos de gobierno, o
representantes de contribuyentes de ciertas organizaciones
nacionales; se han efectuado tres tipos: las convenciones
nacionales fiscales —realizadas en los años de 1925, 1933 y
1947— las convenciones nacionales de causantes —de 1947,
1948 y 1950— y las reuniones anuales de tesoreros —efec-
tuadas desde 1973— a partir de 1979 se denominaron re-
uniones nacionales de funcionarios fiscales.
Por lo que respecta a los ordenamientos legales, desta-
can: la Ley que Regula el Pago de Participaciones en Ingre-
sos Federales a las Entidades Federativas, de 1948; la Ley
de Coordinación Fiscal entre la Federación y los Estados de
1953; y, La Ley de Coordinación Fiscal de 1980.12
316
FINANZAS LOCALES
Ley de Coordinación Fiscal de 1980
Este ordenamiento, al igual que los otros mecanismos, opta

por un sistema de relaciones impositivas intergubernamentales
basado en la imposición única a cargo de la Federación. Este
sistema de coordinación se fundamenta en la entrega de
participaciones condicionadas a que los estados suspendan
o eliminen determinados impuestos.
Prácticamente es la respuesta al problema del reparto des-
igual de las participaciones. El objeto de esta ley se expresa
en el artículo primero, en los términos siguientes:
“Coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los estados, muni-

cipios y Distrito Federal; establecer la participación que corresponde a sus
haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas
participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las di-
versas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coor-
dinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento”.
Con esta disposición, por primera vez, se determina el

monto de las participaciones con base en el total de los
ingresos tributarios de la Federación, y no como ocurría
anteriormente porque sólo se consideraban algunos impues-
tos. Así, a partir de 1980, se toman como participables a
todos los impuestos federales, y, por otra parte, los diferen-
tes procedimientos de participación se reúnen en uno, de-
nominado Sistema Nacional de Coordinación, con lo cual se
agiliza en cierta manera la determinación del monto y la
entrega de las participaciones correspondientes a los esta-
dos, de los diversos gravámenes y en general se simplifica
al régimen tributario mexicano, pues hasta 1987 se habían
suspendido 364 impuestos locales y 32 federales; sin em-
bargo, el problema del reparto desigual de las participacio-
nes continúa, pues de acuerdo con el cuadro 2 en 1996,
317
cinco entidades recibieron el 43.32% del total de las partici-

paciones —Distrito Federal, México, Veracruz, Jalisco y
Tabasco—; mientras que los restantes 27 estados obtuvieron
el 56.68%. De éstos, a cinco estados —Baja California Sur,
Colima, Nayarit Quintana Roo y Tlaxcala— les correspondió
el 4.02 por ciento.
La ley señala en su artículo 10, que los estados pueden o no
adherirse al Sistema Nacional de Coordinación, en este último
caso seguirán percibiendo las participaciones en los impuestos
especiales consignados en el inciso 5 de la fracción XXIX, del
artículo 73 constitucional; pero resulta que al entrar en vigor el
Impuesto al Valor Agregado, la Federación derogó varios de
dichos impuestos con lo que los estados no coordinados prácti-
camente no recibirán ingresos por tal concepto.
De acuerdo con esta ley, los estados contraen la obliga-
ción de entregar a sus municipios, como mínimo, el 20% de
las participaciones federales que obtengan, con lo cual se
suprime la relación directa entre la Federación y los munici-
pios. Además, las participaciones tienen las siguientes ca-
racterísticas: son inembargables; no pueden afectarse a fines
especiales; ni están sujetas a retención —excepto para el
pago de deuda contraída por las entidades y que estén re-
gistradas en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público—
y, los estados no podrán otorgar estímulos en relación con
este tipo de ingresos.
318
FINANZAS LOCALES
CUADRO 2
Entidades destacadas según el monto de las
participaciones obtenidas 1996
(porcentajes)
Cinco estados con Cinco estados con

mayor asignación menor asignación
Distrito Federal 13.92 Baja California Sur 0.61
México 11.44 Colima 0.70
Veracruz 7.90 Nayarit 0.81
Jalisco 5.32 Quintana Roo 0.87
Tabasco 4.74 Tlaxcala 1.03
Total 43.32 Total 4.02
Fuente: Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, Finan-

zas Públicas Estatales y Municipales.
La adhesión de los estados al Sistema Nacional de Coordi-

nación, deberá hacerse por medio de convenios con la Se-
cretaría de Hacienda y Crédito Público, aprobados por la
legislatura correspondiente. En la práctica, estos convenios
incluyeron varios anexos —hasta cinco con algunos esta-
dos— referentes a diversas materias, entre ellas destaca el
acuerdo para tomar 1979 como año base para calcular los
porcentajes de participaciones federales a las entidades
federativas, por la suspensión de impuestos estatales; en
otro anexo los estados aceptan abstenerse de gravar las acti-
vidades agropecuarias, pesca y alimentos básicos. Los con-
venios celebrados con los estados productores de petróleo
tienen un anexo más para que las participaciones estén en
proporción a la producción de este energético en cada esta-
do. Así, mediante estos anexos se acuerdan situaciones es-
pecíficas, con lo que se hacen las adaptaciones necesarias
en la administración tributaria.
319
Por lo que respecta a la colaboración administrativa de los

estados con la Federación, prácticamente se continúa con la
tendencia registrada desde 1973, cuando se celebraron los
convenios para la administración y cobro del impuesto so-
bre ingresos mercantiles, y para administrar el impuesto al
ingreso global de las empresas a cargo de los causantes
menores. En la Ley de Coordinación se contempla la realiza-
ción por parte del estado de las funciones de Registro Fede-
ral de Contribuyentes, recaudación, fiscalización y en gene-
ral de administración de impuestos federales.
De acuerdo con lo anterior, el estado se convierte en un
agente recaudador del gobierno federal, “la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público conservará la facultad de fijar a
las entidades los criterios generales de interpretación y de apli-
cación de las disposiciones fiscales y de las reglas de colabora-
ción administrativa que señalen los convenios y acuerdos res-
pectivos”. Por otra parte, la recaudación de los impuestos
federales puede hacerse por la propia Secretaría de Hacien-
da o por los estados; en este último caso, la entidad concen-
trará los fondos directamente en dicha Secretaría y rendirá
cuenta pormenorizada de la recaudación.
Otro de los objetivos de esta Ley es constituir los organis-
mos en materia de coordinación fiscal, estableciendo tres:
a) La Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales

b) La Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales
c) El Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas
Públicas
La Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales es una nue-

va denominación de las Reuniones Nacionales de Tesoreros
Estatales y Funcionarios de la Secretaría de Hacienda y Cré-
dito Público. Al igual que éstas, se integra por el secretario
320
FINANZAS LOCALES
de Hacienda y por el titular del órgano hacendario de cada

entidad; la mayoría de sus facultades está encaminada a la
organización y funcionamiento de los organismos encargados
de la coordinación fiscal mencionados en el párrafo anterior.
Por lo que respecta a la Comisión Permanente de Funcio-
narios Fiscales no registró cambios. Creada por las reunio-
nes nacionales de tesoreros estatales, continuó integrada de
la misma manera, y conservó sus funciones; únicamente se
les adicionó la de vigilar la formación e incremento de los
dos fondos de participaciones creados por esta ley, su distri-
bución entre los estados y las liquidaciones anuales formula-
das por la secretaría del ramo.
El Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas
Públicas, también creado con anterioridad, 1973, conservó
sus funciones de estudio, asesoría y capacitación. Está inte-
grado por un director general, la asamblea general —formada
por la reunión nacional de funcionarios fiscales— y el consejo
directivo —funge como tal la Comisión Permanente de Fun-
cionarios Fiscales—. Este organismo, con la Ley de Coordina-
ción, se transformó de una asociación civil en un organismo
público con personalidad jurídica y patrimonio propios.
Con el ordenamiento que se comenta quedaron abrogadas
la Ley que Regula el Pago de Participaciones en Ingresos
Federales a las Entidades Federativas, del 29 de diciembre de
1948; la Ley que Otorga Compensaciones Adicionales a los
estados que celebren Convenios de Coordinación en Materia
del Impuesto Federal sobre Ingresos Mercantiles del 28 de
diciembre de 1953; y la Ley de Coordinación Fiscal entre la
Federación y los estados del 28 de diciembre de 1953.
Las modificaciones a la Ley de Coordinación Fiscal duran-
te el periodo 1980-1999 prácticamente se refirieron al capí-
tulo primero, artículos 2, 2A, 3, 3A, 3B y 4, que definen los
impuestos y derechos involucrados, porcentajes, mecanis-
321
mos y reglas mediante las cuales se determina la distribu-

ción de los recursos fiscales entre los estados, así como la
conformación de los fondos y reservas. Esta evolución es un
reflejo de la negociación entre los estados y la Federación
para lograr un reparto equilibrado de los recursos fiscales,
problema que constituye una de las fallas más importantes
del sistema de participaciones.
Estas modificaciones pueden estudiarse tanto desde el pun-
to de vista de la integración de los fondos como de su distri-
bución.
Integración de los fondos
La ley original establece dos fondos: uno, el General de

Participaciones, que se constituye con el 13.0% del total de
los ingresos impositivos anuales de la Federación13 más el
porcentaje que represente, en dichos ingresos, la recauda-
ción en 1978 de los gravámenes locales o municipales que
las entidades convengan en derogar o dejar en suspenso al
adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
El otro fondo es el Financiero Complementario de Partici-
paciones, integrado con el 0.37% del total anual de los in-
gresos impositivos de la Federación.
Durante los últimos 18 años, pueden distinguirse dos ti-
pos de integración del Fondo General de Participaciones,
cada uno de los cuales ha variado en función del por ciento
que lo conforma. El primero se caracteriza porque se consti-
tuye con base en un porcentaje fijo, y el segundo por conte-
ner un elemento dinámico y un porcentaje fijo. La diferencia
principal entre estas dos formas de integración está en que
de la segunda manera, el porcentaje de los ingresos totales
anuales o recaudación federal participable, podía aumentar
o disminuir, dependiendo del comportamiento que tuviera
322
FINANZAS LOCALES
el elemento dinámico, que se refiere a la tasa de crecimien-

to del IVA, en comparación con dichos ingresos; mientras que
de la primera forma, el por ciento de distribución de tal
recaudación era un valor constante.
Para el año 1999, en el artículo 2 se establece que este
fondo se integrará con el 20% de la recaudación federal
participable, constituida “por todos los impuestos, así como
por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería,
disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos
conceptos”. No se incluirán en la recaudación federal parti-
cipable:14
a) Los derechos adicionales o extraordinarios sobre la ex-

tracción de petróleo.
b) Los incentivos que se establezcan en los convenios de
colaboración administrativa.
c) El Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos y sobre
Automóviles Nuevos de los estados que tengan conve-
nio de colaboración administrativa en esta materia.
d) La parte de la recaudación del Impuesto especial sobre
Producción y Servicios en que participen las entidades
federativas (20% de la recaudación proveniente de la
cerveza y bebidas alcohólicas y 8% de lo recaudado por
tabacos labrados).
e) La recaudación proveniente de contribuyentes peque-
ños que los estados incorporen al Registro Federal de
Contribuyentes, como resultado de actos de verificación
de las autoridades municipales.
f
) El excedente de los ingresos que obtenga la federación
por aplicar una tasa superior al 15% a los ingresos por la
obtención de premios a que se refieren los artículos 130
y 158 de la Ley del Impuesto sobre la Renta.
Además de este fondo, que ha sido el más importante y

decisivo, desde que entró en vigor la Ley de Coordinación,
323
han existido también otros fondos y conceptos por los cua-

les los estados reciben participaciones.
El Fondo Financiero Complementario mencionado ante-
riormente, se asignaba entre los estados en proporción in-
versa a los recursos que recibían del Fondo General y al
gasto corriente en educación primaria y secundaria y en
función directa de la cantidad de población de cada entidad;
con lo cual se buscaba favorecer a los estados más débiles
desde el punto de vista económico. Desde 1981 hasta 1989
este Fondo se conforma con el 0.5% de la recaudación fede-
ral participable. A partir de 1984, se adiciona a esta cantidad
un 3% del Fondo General de Participaciones con cargo a las
entidades, más otra cantidad igual con cargo a la Federación;
con ello se pretendía beneficiar a los estados de menor
desarrollo relativo. Desaparece en 1990, al integrarse al Fondo
General de Participaciones.
El Fondo de Fomento Municipal surge en 1981. Se integró
con recursos provenientes del Impuesto general de Exporta-
ción de Petróleo Crudo y Gas Natural y sus Derivados.15 Dada
la inestabilidad de los precios de este energético en el merca-
do internacional, en 1987 se le vinculó con los ingresos tota-
les anuales, o sea con la recaudación federal participable que
obtiene la Federación, constituyéndose con el 0.42% de ésta,
de la cual el 30% se destina a todos los estados, y del 70%
restante únicamente participan los que se encuentran coordi-
nados en materia de derechos con la Federación.
En 1999 corresponde a los municipios el 1% de la recau-
dación federal participable, del cual:16
1. El 0.56% se destina así:
a) El 16.8% para formar el Fondo de Fomento Munici-

pal (para todos los estados).
324
FINANZAS LOCALES
b) El 83.2% sólo para las entidades coordinadas en de-

rechos.
2. El 0.44% restante es sólo para las entidades coordinadas
en derechos y se distribuye conforme a los resultados de
su participación en el programa de reordenamiento del
comercio urbano. Esta parte se creó en 1994, formando
el Fondo para el Reordenamiento del Comercio Urbano.
Adicionalmente, a partir de 1991 los estados reciben el

100% de la recaudación que obtengan por concepto del
Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, siempre que
las entidades se comprometan a adoptar los lineamientos
básicos de la legislación federal en cuanto a bases, desgra-
vaciones y tasas.
Además perciben el 0.136% de la recaudación federal
participable en los municipios que tengan aduanas fronteri-
zas o marítimas y las entidades correspondientes que hayan
celebrado convenio con la Federación para el control y vigi-
lancia de las mercancías extranjeras de paso por las adua-
nas.17 Estos recursos constituyen el Fondo para la Vigilancia
del Comercio Exterior.
Además, les corresponderá el 3.17% del derecho adicio-
nal sobre la extracción de petróleo, excluyendo el derecho
extraordinario sobre el mismo, a los municipios colindantes
con las fronteras o litorales por los que se realice la exporta-
ción de estos productos.
Como se observa en el cuadro 3 durante el periodo de
1980-1996 las participaciones federales representaron entre
el 15.9% (en 1980) y el 17.3% de los ingresos ordinarios del
gobierno federal, lo cual demuestra que a pesar de las modi-
ficaciones, en la práctica la situación no varió significativa-
mente. Por lo que respecta al Fondo Financiero Complemen-
tario, que fue el segundo más importante, tuvo una influencia
325
decisiva de 1980 a 1985, año en que empezó a disminuir,

hasta desaparecer como tal en 1990.
CUADRO 3
Integración de las participaciones
(Miles de millones de pesos de 1980)
Conceptos 1980 1985 1990 1996
Fondo general de participa-
ciones 84.2 112.8 142.9 146.0
Fondo financiero comple-
mentario 6.7 17.7 1.9
Fondo de fomento municipal 4.4 2.9 3.9
Fondo para la reordenación
del comercio urbano 3.5
Tenencia 3.3 12.1
Incentivos económicos 3.1 4.5 3.1
Otros* 8.2 0.7 0.6 1.9
Totales 99.1 138.7 156.1 170.5
Porcentajes
Participaciones pagadas/ingre-
sos ordinarios del gobierno
federal 15.9 16.3 17.1 17.3
Participaciones pagadas/PIB 2.6 2.8 3.0 2.5
* Incluye: Comercio exterior, extracción de petróleo y fiscalización conjunta.

Distribución de los fondos
Así como desde 1980 han evolucionado las estructuras de

los fondos, también la forma de distribución ha presentado
enormes variaciones. En cuanto al Fondo General de Partici-
paciones, su reparto se determinó hasta 1990 conforme a las
siguientes reglas:
326
FINANZAS LOCALES
1. Se deduce el 3% del correspondiente al Fondo Financie-

ro Complementario de Participaciones.
2. La entidad recibirá anualmente hasta una cantidad igual a
la suma que le hubiere correspondido en el año inme-
diato anterior.
3. Además recibirá, sobre el incremento anual del Fondo
General, el monto que resulte de aplicar el coeficiente
que se obtenga de acuerdo con los cálculos porcentuales
basados en la recaudación federal recabada en cada esta-
do y el total de los ingresos tributarios de la federación.
A partir de 1991 se plantea la necesidad de que los datos

poblacionales sirvan como criterio para la distribución de
una mayor parte del fondo general, para permitir que algu-
nas entidades alcanzaran mayores participaciones a expen-
sas de los montos percibidos por aquellas entidades con
altas participaciones por habitante.
Para adecuar la nueva fórmula de distribución de partici-
paciones a las necesidades de los estados y a las opiniones
vertidas por las entidades federativas, el fondo se divide en
tres partes:18
a) El 45.17% en proporción directa al número de habitantes

que tenga cada entidad en el ejercicio de que se trate.
Este dato se tomará de la última información oficial del
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática
(INEGI) dada a conocer al inicio de cada ejercicio. Según
este criterio no se toman en cuenta factores sociales de
la población.
b) El 45.17% en los términos del artículo 3 de la Ley de
Coordinación Fiscal (en este artículo se señala que en la
fórmula para calcular el coeficiente de distribución de
esta parte del fondo deben tomarse como base las con-
327
tribuciones asignables de cada entidad federativa; se eli-

minan como tales el impuesto predial y los derechos de
agua, quedando los impuestos federales sobre automóvi-
les nuevos, sobre tenencia o uso de vehículos y espe-
ciales sobre producción y servicios, tales como bebidas
alcohólicas, aguas envasadas y petrolíferos).
Con esta fórmula se intenta favorecer la asignación de

recursos hacia los estados en donde se origina la recauda-
ción; ello significa más recursos para las entidades que ten-
gan una recaudación de asignables por arriba de la media y,
por ende, un menor coeficiente para los estados que no
superen la media nacional.
c) El 9.66% restante se distribuirá en proporción inversa a

las participaciones por habitante que tenga cada entidad
de la suma de la primera y segunda partes del fondo.
Con esto se intenta proporcionar más recursos financie-
ros a los estados menos favorecidos.
La adición del tercer elemento del fondo tiene el mismo

espíritu y sigue la misma mecánica de distribución del ex-
tinto Fondo Financiero Complementario. Como se observa,
actualmente se toma a la población como elemento de dis-
tribución de las participaciones entre las entidades federativas.
En cuanto al Fondo de Fomento Municipal, hasta 1990 su
distribución también siguió la mecánica de distribución del
Fondo Financiero Complementario. El cambio se dio a partir
de 1991; así, el coeficiente de distribución es afectado cada
año por los crecimientos relativos, con respecto al total, de
la recaudación por concepto de impuesto predial y dere-
chos de agua de cada entidad.
En 1998 se crean el Ramo 33 del Presupuesto de Egresos
de la Federación y el capítulo V de la Ley de Coordinación
328
FINANZAS LOCALES
Fiscal. Este Ramo en un principio contaba con cinco fondos,

en 1999 se amplían a siete:
• Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal

• Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud
• Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, que
se distribuye en:
• Fondo para la Infraestructura Social Estatal
• Fondo para la Infraestructura Social Municipal
• Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal
• Fondo de Aportaciones Múltiples, que se distribuye para
erogaciones de:
• Asistencia Social
• Infraestructura Educativa
• Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y
de Adultos
• Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública
Estos recursos que reciben los estados son transferencias

condicionadas que están sujetas a la supervisión del gobier-
no federal; los estados no pueden decidir sobre su magnitud
ni destino.
Otros mecanismos de financiamiento

del gasto de los estados
No obstante que la puesta en vigor de esta Ley ha incremen-

tado los montos de los ingresos que la Federación canaliza
por el sistema de coordinación hacia los estados —lo cual ha
sido en detrimento de las áreas impositivas locales— siguen
resultando insuficientes para la atención de las necesidades
estatales de servicios públicos, por lo que la Federación
continúa otorgando recursos a los estados por muy diversos
329
medios, como son los convenios únicos de Coordinación,

ahora de Desarrollo Social, utilizados desde 1977, para efec-
tuar transferencias de recursos humanos y financieros de la
Federación a los estados, con el objeto de que éstos realicen
las obras de infraestructura que pueden ser llevadas a cabo
con más eficiencia por los organismos locales.
Se han incorporado a estos convenios, entre otros, el progra-
ma integral para el desarrollo rural; el programa de atención
a zonas marginadas y los programas estatales de inversión
orientados básicamente a la educación primaria y media bá-
sica, agua potable y alcantarillado, vivienda popular, salud,
transportes, instalaciones deportivas y cárceles.
Este tipo de convenios que originan erogaciones tanto de
la Federación como de los estados donde se ejecutan las
obras, si bien tienen el inconveniente de que no toman en
cuenta la capacidad económica de los estados, ya que, para
beneficiarse de la ayuda federal, éstos pueden eliminar gas-
tos destinados a otros servicios públicos más importantes, sí
permiten cierta ingerencia de los ejecutivos estatales en la
programación de sus acciones y, en algunos casos, en la
administración de los recursos, lo que no sucede con los
medios provenientes del programa de inversión pública fe-
deral normal, en los cuales los estados únicamente son re-
ceptores pasivos.
Desde otro punto de vista, en 1996 los estados recibieron
en inversión pública federal, una cantidad muy similar de lo
que obtuvieron en ingresos por concepto de impuestos, de-
rechos, productos, aprovechamientos, deuda y participacio-
nes. Es importante hacer notar que a esta última forma de
transferir recursos, es considerada en la técnica fiscal como
una subvención que tiene el grave inconveniente de hacer
depender a los estados de las decisiones unilaterales del
gobierno federal, eliminándose la autonomía fiscal estatal.
330
FINANZAS LOCALES
PRINCIPALES RENGLONES DE INGRESOS Y EGRESOS ESTATALES
Los ingresos estatales básicamente pueden clasificarse en

tres grupos:
1) Los impuestos, derechos, productos y aprovechamien-

tos, que tienen la característica de ser ingresos propia-
mente locales, como se observa en el cuadro 4, durante
el periodo de 1976 a 1996 han perdido importancia, ya
que en 1976 representaron el 56.7%, mientras que en
1996 fue únicamente el 8.4 por ciento.
CUADRO 4
Ingresos estatales
(porcentajes)
Concepto 1976 1980 1996
Impuestos 34.1 11.9 2.6

Derechos 6.4 3.6 2.3
Productos 1.1 1.3 1.9
Aprovechamientos 15.1 15.0 1.6
Deuda pública 7.2 11.7 8.9
Participaciones 36.1 56.5 47.9
Transferencias 34.8
Total 100.0 100.0 100.0
Fuente: Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. Finan-
zas Públicas Estatales y Municipales, l976-1996.
2) Deuda pública, en realidad se trata de un tipo de ingreso

que posteriormente tendrá que ser cubierto ya sea con
ingresos locales o bien con participaciones; a lo largo
del periodo de estudio ha variado poco su participación
en el total de ingresos, en 1976 fue el 7.2%; en 1980 el
11.7%, y en 1996 el 8.9 por ciento.
331
3) Participaciones, como ya se dijo, son ingresos que la

Federación entrega a los estados de acuerdo con la Ley
de Coordinación Fiscal, su importancia se incrementó al
entrar en vigor la mencionada Ley, así en 1976 repre-
sentaron el 36.1% del total de los ingresos estatales y, en
1996, el 47.9%. De 1980 a 1996, el crecimiento anual
de las participaciones ha sido en promedio de 3.7%.
Según el cuadro 5, hay diferencias significativas entre
los estados, el que registró mayor incremento fue Hidal-
go con 29.6%; mientras que Nayarit tuvo un decremento
de 18.2 por ciento.
4) Transferencias, son recursos provenientes de la Federa-
ción que reciben los gobiernos estatales, los cuales úni-
camente los administran ya que tienen que destinarse a
los conceptos previamente aprobados por la Federación.
CUADRO 5
Crecimiento promedio anual de las participaciones
1980-1996
(porcentajes)
Entidad Incremento
Aguascalientes 25.1
BajaCalifornia 3.7
Baja California Sur 5.6
Campeche 5.9
Coahuila 3.3
Colima 0.9
Chiapas 3.0
Chihuahua 3.7
Distrito Federal 0.2
Durango 3.3
Guanajuato 6.9
Guerrero 7.3
Hidalgo 29.6
332
CUADRO 5
(continuación)
Entidad Incremento
Jalisco 3.4
México 2.5
Michoacán 7.2
Morelos 9.9
Nayarit -18.2
Nuevo León 15.0
Oaxaca 18.1
Puebla 7.3
Querétaro 13.9
Quintana Roo 10.6
San Luis Potosí 10.4
Sinaloa 4.2
Sonora 3.3
Tabasco -10.3
Tamaulipas 2.5
Tlaxcala 8.8
Veracruz 3.2
Yucatán 4.2
Zacatecas 9.3
Nacional 3.7

Los egresos estatales, tal como se constata en el cuadro 6

se clasifican en cuatro grupos:
1) Gastos administrativos, que incluyen los gastos de los

poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial; de seguridad,
salud y educación pública, actividades culturales, previ-
sión social y registro público; su participación dentro del
total de egresos ha sido de 49.0%, 40.5% y 45.9%, du-
rante los años de 1976, 1980 y 1996 respectivamente.
333
2) Obras públicas y fomento, entre otros, este gasto se des-
tina a la construcción de edificios, caminos, escuelas,
hospitales, irrigación, etcétera; su importancia ha fluc-
tuado, ya que en 1976 significó el 17.4% del total de
egresos, en 1980 el 24.1%, y en 1996 el 10.5 por ciento.
3) Transferencias, se tratan de subsidios a municipios y a
instituciones privadas y particulares, así como pensio-
nes, seguros y donaciones; en 1976 representó el 26.2%
de los egresos estatales, en 1980 el 25.8%, y en 1996 el
32.4 por ciento.
4) Deuda pública, la importancia de los egresos por este
concepto ha tenido una tendencia ligeramente ascen-
dente durante el periodo de estudio, que fue del 7.4%,
9.6% y 11.2% en los años de 1976, 1980 y 1996 respec-
tivamente.
CUADRO 6
Egresos estatales
(porcentajes)
Concepto 1976 1980 1996
Gastos administrativos 49.0 40.5 45.9

Obras públicas y fomento 17.4 24.1 10.5
Transferencias 26.2 25.8 32.4
Deuda pública 7.4 9.6 11.2
Total 100.0 100.0 100.0
Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas, Geografía e Informática, Finan-

zas Públicas Estatales y Municipales, 1976-1996.
NOTAS
1 Serra Rojas, Andrés, Los propósitos de la desconcentración

administrativa, Secretaría de la Presidencia, Dirección
General de Estudios Administrativos, 1976, p. 302.
2 Ambas opciones estimulan la evasión fiscal, situación que

puede hacer inoperante a cualquier sistema tributario.
3 Due, John, Análisis económico de los impuestos, Editorial

El Ateneo, 1980, pp. 397 y 398.
4 Retchkiman, Benjamín, Finanzas públicas, tomo II, UNAM,

1988, p. 76.
5 Debe entenderse, tal como señala R. Musgrave, que no

hay descentralización del gasto cuando los gobiernos lo-
cales actúan únicamente como agentes del gasto federal.
6 Gerloff, W. y F. Neumark, Tratado de finanzas, tomo 1,

El Ateneo 1971, p. 462.
7 Arco, Luis del, y Luis de Félix, Relaciones entre los siste-

mas fiscales existentes en un estado federal, en El Trimes-
335
tre Fiscal año 3, núm. 13, abril-junio de 1982, Guadalajara,

Jalisco, p. 80.
8 Astudillo, Marcela, México, la distribución de los ingresos

públicos entre la federación y los estados, Instituto de In-
vestigaciones Económicas, UNAM, 1989.
9 Sommers, Harold, Finanzas públicas e ingreso nacional,

México, Fondo de Cultura Económica, 1979, p. 515.
10 Se refiere a los recursos naturales de la plataforma conti-

nental y de los zócalos submarinos de las islas; de todos
los minerales o sustancias que constituyen depósitos cuya
naturaleza sea distinta de los componentes de los terre-
nos, tales como metales, metaloides, piedras preciosas,
sal de gema, salinas, petróleo, todos los carburos de
hidrógeno sólido, líquido y gaseoso. Así también están
incluidas las aguas de los mares territoriales, las aguas
marinas interiores, las de las lagunas y esteros, las de los
lagos interiores, las de los ríos. En los últimos tres casos,
siempre que estén situadas en líneas divisorias de dos o
más entidades o entre la república y un país vecino.
11 Flores, Ernesto, Finanzas públicas mexicanas, México,

Editorial Porrúa, S.A., 1980, p. 217.
12 Un estudio detallado de cada uno de estos mecanismos

se encuentra en Marcela Astudillo, obra citada.
13 No se incluyen en los fondos las participaciones sobre

los impuestos adicionales de 3% sobre importaciones y
2% sobre exportaciones, correspondientes a los munici-
pios que hubieran hecho o se hagan cargo de los servi-
336
NOTAS
cios prestados por las Juntas Federales de Mejoras Mate-

riales. En este caso, las participaciones las continuará
pagando directamente la Federación.
14 Cfr. artículo 2 de la Ley de Coordinación Fiscal.
15 Con el 95% del derecho adicional sobre hidrocarburos y,

en su caso, del impuesto adicional del 3% sobre el im-
puesto general de exportación de petróleo crudo y gas
natural y sus derivados.
16 Cfr. artículo 2-A, fracción III de la Ley de Coordinación

Fiscal.
17 Cfr. artículo 2-A, fracción 1 de la Ley de Coordinación

Fiscal.
18 Cfr. artículo 2 de la Ley de Coordinación Fiscal.
337
CAPÍTULO IX
ADMINISTRACIÓN FISCAL
IMPORTANCIA Y EVOLUCIÓN
La administración fiscal referida a la recaudación, es de suma

importancia, ya que de su estado depende en cierta medida
el volumen de los ingresos que se recaudan y su costo.
En el capítulo cuarto se señaló, dentro de los principios
tributarios, el de la eficiencia en la administración que impli-
ca que la estructura impositiva y sus órganos administrativos
ligados a la recaudación deben coadyuvar, con una mínima
utilización de recursos, a una captación suficiente de ingre-
sos, procurando disminuir la evasión y elusión fiscales.
A continuación se van a describir los antecedentes históricos de la Secre-

taría de Hacienda y Crédito Público, dependencia del Ejecutivo federal,
que tiene entre sus atribuciones, las relativas a la administración fiscal.1
El día 8 de noviembre de 1821 se expide el Reglamento Provisional

para el Gobierno Interior y Exterior de las Secretarías de Estado y del
Despacho Universal, por medio del cual se crea la Secretaría de Estado
y del Despacho de Hacienda; aun cuando desde el 25 de octubre de
1821 existía la Junta de Crédito Público.
En 1824, el Congreso Constituyente otorgó a la Hacienda Pública el

tratamiento adecuado a su importancia, expidiendo para ello el 16 de
noviembre del mismo año, el Decreto para el Arreglo de la Administra-
341
ción de la Hacienda Pública, en el que se centralizó en la Secretaría de

Hacienda la facultad de administrar todas las rentas pertenecientes a la
Nación, de inspeccionar las casas de moneda y dirigir la administra-
ción general de correos, la colecturía de rentas de loterías y la oficina
provisional de rezagos.
Para el despacho de las nuevas funciones atribuidas, se

conforman los siguientes departamentos:
Departamento de Cuenta y Razón, antecedentes de la Contaduría Ma-

yor de la Federación.
Tesorería General de la Federación, creada con el propósito de reunir

en una dependencia todos los elementos que hicieron posible conocer
el estado verdadero de las rentas y gastos de la administración.
Comisaría Central de Guerra y Marina, encargada de la formulación de

las cuentas del Ejército y la Marina.
Contaduría Mayor, órgano de control que estuvo bajo la inspección de

la Cámara de Diputados, teniendo como función principal examinar
los presupuestos y la memoria que debería presentar anualmente la
Secretaría.
Al transformarse nuestro país en una República central se

expidió el 7 de octubre de 1935, un reglamento que precisó
la forma en que se manejarían las rentas de los estados, que
quedaban desde ese momento sujetos a la administración y
vigilancia de la Secretaría de Hacienda.
Las Bases Orgánicas de la República Mexicana de 1843,
le dan el carácter de Ministerio de Hacienda; y el Decreto
del 12 de mayo de 1853, le denomina por vez primera
Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
En 1857, se creó el Departamento de Impresión de Se-
llos, antecedente de la actual Dirección General de Talleres
de Impresión de Estampillas y Valores.
342
El 6 de agosto de 1867, se dispone que las aduanas marí-

timas y fronterizas, las jefaturas de Hacienda, la administra-
ción principal de rentas del Distrito, la Dirección General de
Contribuciones, la Administración General de Correos y la
Casa de Moneda y Ensaye, dependieran única y exclusiva-
mente en todo lo económico, directivo y administrativo de
esa Secretaría.
Al expedirse la Ley del Impuesto de Timbre, en 1871, se
creó la Administración General de este Gravamen, con lo que
se abandonó el sistema de papel sellado, herencia colonial.
El 13 de mayo de 1891, la Secretaría de Hacienda y Cré-
dito Público ve incrementadas sus atribuciones en lo relativo
a comercio, por lo que se denomina Secretaría de Hacienda
Crédito Público y Comercio; asimismo, sale de su ámbito de
competencia el sistema de correos y se rescinde el contrato
de arrendamiento de la Casa de Moneda a particulares, con
lo que la acuñación de moneda queda a cargo del gobierno.
El 23 de mayo de 1910, se creó la Dirección de Contabi-
lidad y Glosa, asignándosele las funciones de registro, glosa
y contabilidad de las cuentas que le rindiesen sobre el ma-
nejo de los fondos, con el propósito fundamental de integrar
la Cuenta General de Hacienda Pública.
En 1913, mediante la reforma al Reglamento Interior de la
Secretaría, se faculta al entonces Departamento de Crédito y
Comercio, para el manejo del crédito público, constituyén-
dose el antecedente de la actual Dirección General de Cré-
dito Público.
La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, promul-
gada el 31 de diciembre de 1917, estableció la creación del
Departamento de Contraloría, asumiendo las funciones que
venía desempeñando la Dirección de Contabilidad y Glosa.
Asimismo se transfiere de la Secretaría lo relativo a comercio,
pasando a formar parte de la nueva Secretaría de Comercio.
343
En 1921, se expidió la Ley del Centenario, antecedente

que dio origen en 1924 al Impuesto Sobre la Renta, actual-
mente el más importante gravamen del sistema impositivo
mexicano.
El 1 de septiembre de 1925 se fundó el Banco de México,
S.A., como banco central, con el propósito de terminar con
la anarquía reinante en nuestro país con respecto a la emi-
sión de billetes.
El 1 de enero de 1934, se decretó la creación de la Direc-
ción General de Egresos, indicándose que las atribuciones y
facultades para la autorización de egresos concedidos a la Te-
sorería de la Federación quedarían a cargo de esa Dirección.
Con las reformas a la Ley de Secretarías y Departamentos
de Estado del 7 de diciembre de 1946, quedaron fuera del
ámbito de competencia de la Secretaría, las funciones de
control y regulación relativas a bienes nacionales y contratos
de obras públicas pasando éstas a la Secretaría de Bienes
Nacionales e Inspección Administrativa.
En 1958 se efectuaron nuevamente reformas a la Ley de
Secretarías y Departamentos de Estado, en virtud de las cua-
les son transferidas las funciones relativas a inversiones y
control de organismos descentralizados y empresas de parti-
cipación estatal, a las secretarías de la Presidencia y Patri-
monio Nacional, respectivamente; un año más tarde se creó
la Dirección General de Vigilancia de Fondos y Valores.
Con la publicación de la Ley Orgánica de la Administra-
ción Pública Federal, el 29 de diciembre de 1976 la presu-
puestación del gasto corriente e inversiones, anteriormente
competencia de la Secretaría de Hacienda, pasa a formar
parte de las atribuciones de la Secretaría de Programación y
Presupuesto creada a partir del 1 de enero de 1997.
El 1 de septiembre de 1982, mediante decreto publicado
en el Diario Oficial, se tomó la decisión de nacionalizar el
servicio público de banca y crédito, retirando la concesión a
344
los empresarios privados y haciéndose cargo de la presta-

ción del servicio, la administración pública federal.
El 29 de diciembre de 1982, se realizan reformas y adi-
ciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Fede-
ral, en las que se confieren a la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público nuevas atribuciones derivadas de la naciona-
lización bancaria y en materia de precios, tarifas y estímulos
fiscales. A efecto de cumplir congruentemente con estos
ordenamientos la Secretaría se reestructuró creándose la Sub-
secretaría de la Banca Nacional y la Unidad Técnica de
Precios y Tarifas de la administración pública federal.
El 30 de diciembre de 1983, mediante decreto por el que
se reforma y adiciona la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal, en su artículo 31, fracciones IV y XIV, se le
confieren a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público atri-
buciones para administrar la aplicación de los estímulos fis-
cales en los casos en que no competan a otra Secretaría de
Estado, facultándosele además para realizar la verificación
del cumplimiento de las obligaciones de los beneficiarios, a
fin de ejercer la aplicación de las leyes fiscales cuando los
particulares se beneficien sin derecho de un subsidio o estí-
mulo fiscal. Igualmente en lo relativo a representar el inte-
rés de la Federación en controversias fiscales, se deja sin
efecto la coordinación en esta materia de la representación
del Departamento del Distrito Federal.
En julio de 1985, con motivo de las medidas de raciona-
lización en el gasto público, ordenadas por el titular del
Ejecutivo federal, por conducto de la Comisión Intersecretarial
de Gasto Financiamiento, la Secretaría se reestructuró
organizacionalmente suprimiéndose la Subsecretaría de Ins-
pección Fiscal, por lo que las direcciones Generales del
Registro Federal de Vehículos y la del Resguardo Aduanal
fueron fusionadas con la Dirección General de Aduanas.
345
Dentro de esta racionalización, se incluyó también la dis-

minución del nivel jerárquico de la Dirección General de
Laboratorio Central, a Dirección de Área, y la desaparición
de la Dirección General de Política Bancaria.
Para el año 1986, como parte del proceso descentraliza-
dor-desconcentrador de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, y por iniciativa de la ley publicada en el Diario
Oficial el 20 de enero, se constituyó en organismo público
descentralizado la Casa de Moneda de México.
En agosto de ese mismo año, y para continuar con las
medidas permanentes de racionalización de las estructuras y
la organización administrativa del sector público, se adoptó
la decisión de fusionar la Subsecretaría de la Banca Nacional
con la Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público, con lo
cual se contribuye a ser más eficiente el aparato administra-
tivo destinado a la función de regulación del servicio públi-
co de banca y crédito. A consecuencia de esta medida, las
direcciones Generales de Banca Múltiple, de Banca de De-
sarrollo, y de Seguros y Valores quedaron bajo la adscrip-
ción de la Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público, mien-
tras que la Unidad Técnica de Precios y Tarifas se transfirió a
la Subsecretaría de Ingresos.
Por otra parte, la Dirección de Laboratorio Central depen-
diente de la Dirección General de Servicios y Recursos Ma-
teriales, cambió su adscripción a la Dirección General de
Aduanas. Esta reubicación se realizó considerando la natura-
leza de sus funciones, puesto que las demandas de sus ser-
vicios se asocian en gran medida con la actividad aduanera.
De acuerdo con el Reglamento Interior publicado en el
Diario Oficial el 22 de marzo de 1988 se establece la estruc-
tura de la Secretaría y en el acuerdo por el que se adscriben
orgánicamente las unidades administrativas de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, publicado en la misma fe-
346
cha, se tiene que de la oficina del secretario dependen las

direcciones Generales de Comunicación Social y de Adua-
nas; de la Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público, las
direcciones Generales de Planeación Hacendaría; de Crédi-
to Público; de Asuntos Hacendarios Internacionales; de Pro-
moción Fiscal; de Banca de Desarrollo; de Banca Múltiple;
de Seguros y Valores y las Delegaciones Regionales de la
Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público.2
Por su parte de la Subsecretaría de Ingresos dependen las
direcciones Generales de Política de Ingresos; de Recauda-
ción; de Informática de Ingresos; de Auditoría y Revisión
Fiscal; de Servicios y Asistencia al Contribuyente; la Coordi-
nación General con Entidades Federativas; la Unidad Técni-
ca de Precios y Tarifas de la Administración Pública; las
coordinaciones de Administración Fiscal; y las administracio-
nes fiscales federales.
En el área de la Oficialía Mayor se ubican las unidades
administrativas de apoyo a las funciones sustantivas de la
Secretaría. Asimismo forman parte de la Secretaría; la Procura-
duría Fiscal de la Federación, la Tesorería de la Federación
y la Contraloría Interna.
En el Diario Oficial del 17 de enero de 1989 se crea la
Subsecretaría de Asuntos Financieros Internacionales, en fun-
ción de la importancia que adquiere el manejo de
financiamiento externo y su amortización; en esa fecha se
publicó el acuerdo por el que se adscriben orgánicamente
las unidades administrativas de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, de manera que de la Subsecretaría de Ha-
cienda y Crédito Público se desincorporan las direcciones
Generales de Promoción Fiscal y de Asuntos Financieros
Internacionales para depender, la primera, de la Subsecreta-
ría de Ingresos, al nivel de Dirección de Área de la Direc-
ción General de Política de Ingresos; y la segunda, de la Subse-
347
cretaría de Asuntos Financieros Internacionales, que, a su

vez, se le crean las direcciones generales de Captación de
Crédito Externo y la Técnica de Crédito Externo.3
Además, en la Subsecretaría de Ingresos se establece la
Dirección General Técnica de Ingresos y desaparece la Di-
rección General de Informática y la Unidad de Precios y
Tarifas de la Administración Pública; en el primer caso, las
funciones las asume la Dirección General de Recaudación y
en el segundo la Dirección General de Política de Ingresos.
En el Diario Oficial del 22 de junio de 1989, el secretario
de Hacienda y Crédito Público, acuerda que la Dirección
General de Aduanas, que dependía de su oficina, pasara a
formar parte de la estructura de la Subsecretaría de Ingresos
y en el Diario Oficial del 30 de octubre de 1990 se crea la
Dirección General de Planeación y Evaluación, en sustitu-
ción de la Coordinación de Operación Administrativa en la
Subsecretaría de Ingresos.4
Un cambio importante en el manejo de los ingresos y
egresos de la Federación es la fusión de la Secretaría de
Programación y Presupuesto a la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público de la cual había surgido en 1977. Lo anterior
se dio mediante el Decreto Publicado el 21 de febrero de
1992, en vigor al día siguiente de su publicación, con ello
las atribuciones de planeación, programación, presupuesto,
seguimiento del gasto y evaluación se hacen más compati-
bles con la política de ingresos del gobierno federal.
A partir de esa fecha se han efectuado diversas modifica-
ciones a la estructura orgánica de la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público. La integración de la Secretaría según el
Acuerdo de Adscripción de las Unidades Administrativas
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de
junio de 1998, es el siguiente:5
Del titular de la Secretaría depende la Unidad de Coordi-
nación Técnica y vocero de la Secretaría de Hacienda y
348
Crédito Público; las unidades de Comunicación Social y la de

Enlace con el Congreso de la Unión.
La Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público se integra
con las direcciones generales de Planeación Hacendaria; de
Crédito Público; de Banca de Desarrollo; de Banca y Ahorro
y de Asuntos Hacendarios Internacionales.
A la Subsecretaría de Ingresos, le corresponde la Coordi-
nación General de Política de Ingresos y de Coordinación
Fiscal a la que se adscriben las direcciones generales de
Política de Ingresos por Impuestos y de Coordinación Fiscal;
la Técnica y de Negociaciones Internacionales; de Política
de Ingresos por la Venta de Bienes y la Prestación de Servi-
cios Públicos, y la de Coordinación con Entidades Federativas.
En la Subsecretaría de Egresos, se ubican las unidades de
Inversiones y de Desincorporación de Entidades Paraestatales;
de Política y Control Presupuestal; de Servicio Civil; de Con-
tabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Públi-
ca; y las direcciones generales de Programación y Presu-
puesto de Servicios; de Agropecuario, Abasto, Desarrollo
Social y Recursos Naturales; de Salud, Educación y Laboral y
la de Energía e Infraestructura.
Además forma parte de la Secretaría, la Oficialía Mayor, la
Procuraduría Fiscal de la Federación, la Tesorería de la Fe-
deración y la Contraloría Interna. Como órgano desconcen-
trado se encuentra el Servicio de Administración Tributaria y
el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.
Legislación
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público de acuerdo con la Ley

Orgánica de la Administración Pública Federal, en su artículo 31, frac-
ción III, establece que le corresponde:
349
“Estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones fiscales y las leyes

de ingresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal”.6
En el mismo artículo, en las fracciones XI y XII se expresan las atribucio-

nes que tiene la Secretaría en materia de administración fiscal, al respec-
to establecen que le corresponde: “Cobrar los impuestos, contribuciones
de mejoras, derechos, productos y aprovechamientos federales en los térmi-
nos de las leyes aplicables y vigilar y asegurar el cumplimiento de las dispo-
siciones fiscales”, y en la siguiente fracción agrega: “Dirigir los servicios
aduanales y de inspección y la política fiscal de la federación”.
De ahí la importancia de describir a la Subsecretaría de Ingresos y el

Servicio de Administración Tributaria que son las áreas de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público responsables de llevar a cabo lo esta-
blecido en las fracciones anteriores, sobre todo lo que se enuncia en
segundo término.
LA SUBSECRETARÍA DE INGRESOS
Estructura
La Subsecretaría de Ingresos se integra según el acuerdo del

8 de junio de 1988, publicado en el Diario Oficial del 10 de
junio de 1998, de la Coordinación General de Política de
Ingresos y de Coordinación Fiscal, a la que se adscriben la
Dirección General de Política de Ingresos por Impuestos y
de Coordinación Fiscal, Dirección General Técnica y de
Negociaciones Internacionales, Dirección General de Políti-
ca de Ingresos por la Venta de Bienes y la Prestación de
Servicios Públicos y la Dirección General de Coordinación
con Entidades Federativas.
Por ser de interés en la administración tributaria se descri-
birán las principales atribuciones, de acuerdo al Reglamento
Anterior de la Secretaría de Hacienda el cual tuvo modifica-
ciones en el Diario Oficial del 10 de junio de 1998, de cada
una de las unidades administrativas ya mencionadas.
350
La Coordinación General de Política de Ingresos y de

Coordinación Fiscal destaca:
Proponer, para aprobación superior, la política de ingresos, incluyendo

la política fiscal y aduanera, la de estímulos fiscales para el desarrollo
de la economía nacional, la referente a productos, aprovechamientos,
precios y tarifas de la Federación, en congruencia con la política
hacendaria y la política económica y social del país, en coordinación
con otras unidades administrativas competentes de la Secretaría y del
Servicio de Administración Tributaria, así como de otras entidades pú-
blicas. Además, evaluar el efecto recaudatorio de las reformas que en
materia fiscal se propongan.
Proponer, para aprobación superior, la política de coordinación fiscal

de la Federación con las entidades federativas y municipios.
Participar, con las unidades administrativas competentes de la Secreta-

ría, en la formulación del Programa Nacional de Financiamiento del
Desarrollo y del Programa Operativo Anual de Financiamiento de la
administración política federal, en las materias a que se refiere la frac-
ción primera.
De lo anterior se observa que la Coordinación General de

Política de Ingresos y de Coordinación Fiscal tiene funcio-
nes esencialmente de carácter normativo y evaluatorio en
materia de ingresos federales.
A la Dirección General de Política de Ingresos por Im-
puestos y Coordinación Fiscal, le corresponde:
Estudiar y formular la política impositiva, incluyendo la de estímulos

fiscales para el desarrollo de la economía nacional, en congruencia
con la política hacendaria y la política económica y social del país, en
coordinación con otras unidades administrativas competentes de la
Secretaría y del Servicio de Administración Tributaria, así como de
otras entidades públicas. Además, evaluar el efecto recaudatorio de las
reformas que en materia fiscal se propongan.
351
Participar con las unidades administrativas competentes de la Secreta-

ría, en la formulación del Programa Nacional de Financiamiento del
Desarrollo y del Programa Operativo Anual de Financiamiento de la
administración pública federal, en las materias que se refiere la frac-
ción anterior.
Estudiar y formular la política de Coordinación Fiscal de la Federación

con las entidades federativas y municipios.
La Dirección General tiene funciones normativas y evaluatorias.
A la Dirección General Técnica y de Negociaciones Inter-

nacionales, le compete:
Elaborar y presentar los anteproyectos de iniciativas de ley y proyectos

de reglamentos en materia fiscal y aduanera de la Federación, así como
los proyectos de reglas generales y otras disposiciones de carácter fis-
cal y aduanero, oyendo la opinión de las unidades administrativas
competentes en la formulación de la política de ingresos federales.
Participar con las unidades administrativas del Servicio de Administra-

ción Tributaria en la adecuada interpretación y aplicación de la legisla-
ción fiscal y aduanera, los tratados internacionales en materia fiscal y
aduanera y respecto de convenios y tratados internacionales en mate-
ria comercial en relación con los aspectos aduaneros.
Las funciones de esta Dirección General se enmarcan en

la presentación de la normatividad fiscal desde los ingresos
federales.
La Dirección General de Política de Ingresos por la Venta
de Bienes y la Prestación de Servicios Públicos, tiene como
atribuciones:
Estudiar y formular las asignaciones sectoriales de financiamiento de

las dependencias y entidades de la administración pública federal en
lo concerniente a precios y tarifas, y en lo relativo a derechos, produc-
tos y aprovechamientos, y en su caso, la autorización del programa
352
financiero de las entidades paraestatales incluidas en la Ley de Ingre-

sos de la Federación, en las materias de su competencia.
Participar con la Dirección General de Crédito Público, en materia de

precios y tarifas de los bienes y servicios de las entidades de la admi-
nistración pública federal, en formulación, para aprobación superior,
de los programas financieros sectoriales y regionales de corto y media-
no plazo de las entidades para integrarse al Programa Nacional de
Financiamiento del Desarrollo.
En la Dirección General se tratan fundamentalmente las

asignaciones en materia de ingresos de las entidades
paraestatales de control directo y los ingresos no tributarios.
Por lo que respecta a la Dirección General de Coordina-
ción con Entidades Federativas, tiene las responsabilidades
siguientes:
Participar, en coordinación con las unidades administrativas compe-

tentes de la Secretaría, en la formulación de la política de coordinación
fiscal de la Federación con las entidades federativas y municipios, es-
cuchando para ello al Servicio de Administración Tributaria.
Participar, con las unidades administrativas competentes de la Secreta-

ría y del Servicio de Administración Tributaria, en la elaboración de
anteproyectos de convenios, acuerdo y demás disposiciones legales
relativos a la coordinación con las entidades federativas y municipios
en la materia; calcular y formular las órdenes de pago de las cantidades
que correspondan a las entidades federativas y municipios, por con-
cepto de participaciones, así como resolver los asuntos que las dispo-
siciones legales que rigen las actividades de Coordinación Fiscal atribu-
yan a la Secretaría.
De lo anterior, se observa que esta Dirección General

tiene funciones normativas y de vigilar y observar el cum-
plimiento de las disposiciones jurídicas sobre la materia.
353
Las dependencias antes citadas desarrollan funciones esencialmente

de lineamientos y reglamentación en materia de captación de ingresos
federales ordinarios.
En forma específica para efectos de administración fiscal

se creó el Servicio de Administración Tributaria mediante
Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación de 15 de
diciembre de 1995 con vigencia a partir del 1 de junio de
1997.7
De acuerdo con el ordenamiento jurídico mencionado el
Servicio de Administración Tributaria es un órgano desconcen-
trado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con el
carácter de autoridad fiscal, y con las atribuciones y faculta-
des ejecutivas que señala su Ley y tiene por objeto la reali-
zación de una actividad estratégica del Estado consistente en
la determinación, liquidación y recaudación de impuestos,
contribuciones de mejoras, derechos, productos, aprovecha-
mientos federales y de sus accesorios para el financiamiento
del gasto público. En la consecución de este objetivo deberá
observar y asegurar la aplicación correcta, eficaz, equitativa
y oportuna de la legislación fiscal y aduanera, así como
promover la eficiencia en la administración tributaria y el
cumplimiento voluntario por parte del contribuyente de las
obligaciones derivadas de esa legislación.
Además el Servicio de Administración Tributaria gozará
de autonomía de gestión y presupuestal para la consecución
de su objeto y de autonomía técnica para dictar sus resolu-
ciones.
El domicilio del Servicio de Administración Tributaria será
la ciudad de México, donde se ubicarán sus oficinas centra-
les. Asimismo, contará con oficinas en todas las entidades
federativas y sus plazas más importantes, así como en el
extranjero, a efecto de garantizar una adecuada desconcen-
tración geográfica, operativa y de decisión en asuntos de su
354
competencia conforme su Ley, al Reglamento Interior que

expida el presidente de la República y a las demás disposi-
ciones jurídicas que emanen de ellos.
Por su parte el Reglamento Interior del Servicio de Admi-
nistración Tributaria Publicado en el Diario Oficial del 30 de
junio de 1997 y reformado mediante Decreto dado a cono-
cer el 10 de junio de 1998, establece en su artículo 2 que
para el despacho de los asuntos de su competencia contará
con los siguientes servidores públicos y unidades adminis-
trativas.
Presidente
Unidad de Comunicación Social
Comisión del Servicio Fiscal de Carrera
Secretariado Técnico de la Comisión del Servicio Fiscal de
Carrera
Unidades Administrativas Centrales
Dirección General de Tecnología de la Información
Administración General de Recaudación
Administración Especial de Recaudación
Administración General de Auditoría Fiscal Federal
Administración Especial de Auditoría Fiscal
Administración General Jurídica de Ingresos
Administración Especial Jurídica de Ingresos
Administración General de Aduanas
Coordinación General de Recursos
Coordinación Central de Recursos Humanos
Coordinación Central de Recursos Financieros
Coordinación Central de Recursos Materiales
Unidades Administrativas Regionales
Administraciones y Coordinaciones Regionales
Administraciones y Coordinaciones Locales y Aduanas
Además el Servicio de Administración Tributaria contará

con una Contraloría Interna.
355
Las atribuciones más relevantes de las unidades administrati-

vas que integran el Servicio de Administración Tributaria son:
El presidente administra, representa, dirige, supervisa y
coordina a las unidades administrativas, así como a los servi-
dores públicos del Servicio de Administración Tributaria.
La Unidad de Comunicación Social lleva fundamentalmen-
te las actividades de información, difusión y de relaciones
públicas del Servicio de Administración Tributaria a través
de los medios de comunicación, nacionales y extranjeros.
Por lo que se refiere a la Comisión del Servicio Fiscal de
Carrera tiene entre otras funciones: elaborar, revisar, propo-
ner e instrumentar el Sistema Integral del Servicio Fiscal de
Carrera de acuerdo a lo establecido por la Ley del Servicio
de Administración Tributaria, que abarca los subsistemas de
remuneraciones y de desarrollo integral y capacitación para
todo el personal, así como los de reclutamiento y selección,
planeación de carrera, ascensos y evaluación para los fun-
cionarios fiscales de carrera y en su caso, para los de libre
designación.
Con lo anterior se profesionaliza notablemente el servicio
de la administración tributaria y se evita la improvisación. El
secretariado Técnico de la Comisión del Servicio Fiscal de
Carrera es el ente que lleva el seguimiento de políticas,
programas y evaluación de las actividades del Servicio Fis-
cal de Carrera.
Los titulares de las unidades administrativas centrales como
son los de la Unidad de Comunicación Social, del Secretaria-
do Técnico de la Comisión del Servicio Fiscal de Carrera, de
la Dirección General de Tecnología de la Información y
Administraciones Generales, así como de la Coordinación
General de Recursos tendrán entre otras, las facultades ge-
nerales de formular, para aprobación inferior, los programas
de actividades y los anteproyectos de presupuesto de las
356
áreas que integran las unidades administrativas a su cargo,

así como organizar, dirigir y evaluar dichas actividades.
A la Dirección General de Tecnología de la Información,
le corresponde principalmente establecer lineamientos ge-
nerales en materia de informática para integrar e instrumentar
un Programa de Desarrollo Informático Global del Servicio
de Administración Tributaria.
Por su parte, la Administración General de Recaudación
tiene como una de sus competencias fundamentales estable-
cer las políticas y los programas que deban seguir las admi-
nistraciones especiales y locales de recaudación.
En lo que se refiere a la Administración General de
Auditoría Fiscal Federal entre sus atribuciones destaca for-
mular el Plan General Anual de Fiscalización y establecer
las prácticas que deban ejecutar las administraciones fiscales
y las locales de Auditoría Fiscal Federal.
A la Administración General Jurídica de Ingresos le compete
establecer la política y programas que deban seguir las admi-
nistraciones especiales y las locales Jurídicas de Ingresos.
Por su parte a la Administración General de Aduanas le
corresponde ejecutar los programas de actividades para aplicar
la legislación que regula el despacho aduanero, la preven-
ción de delitos fiscales y el apoyo a las autoridades fiscales
en la ejecución de sus facultades de supervisión y vigilan-
cia, dictamen pericial, así como la política y programas en
materia de agentes y apoderados aduanales.
Por su parte dentro de las facultades de la Coordinación
General de Recursos que tiene a su cargo la Coordinación
Central de Recursos Humanos, Financieros y Materiales, se
encuentra el apoyo a las unidades administrativas del Siste-
ma de Administración Tributaria, en materia de su compe-
tencia, para la mejor organización y funcionamiento del ór-
gano descentralizado.
357
En lo que corresponde a las unidades administrativas re-

gionales, que comprende a las administraciones y coordina-
ciones regionales y locales de Recaudación, Auditoría Fiscal
Federal, Jurídica de Ingresos y de Aduanas, que tienen fun-
ciones operativas en materia de administración tributaria son
las que a continuación se mencionan:8
Las administraciones regionales de Recaudación, Auditoría
Fiscal Federal y Jurídica de Ingresos son 8, mismas que a
continuación se mencionan: del Noroeste y cuya circuns-
cripción territorial comprende los Estados de Baja California,
Baja California Sur, Sinaloa y Sonora, la cual cuenta con 10
Administraciones Locales; del Norte-Centro que incluye a
Coahuila, Chihuahua, Durango y Zacatecas, con 7 Adminis-
traciones Locales; del Noreste que abarca las entidades
federativas de Nuevo León, Tamaulipas y una parte de
Veracruz y la conforman 9 Administraciones Locales; de Oc-
cidente constituida por Aguascalientes, Colima, Jalisco y
Nayarit e incluye 8 Administraciones Locales; Golfo-Pacífico
con circunscripción territorial en Guerrero, Morelos, Puebla,
Tlaxcala y parcial de Veracruz y cuenta con 9 administracio-
nes locales; Sur que abarca a Campeche, Chiapas, Oaxaca,
Quintana Roo, Tabasco y Yucatán y se conforma de 8 admi-
nistraciones locales; y Metropolitana que comprende al Dis-
trito Federal y Estado de México, integrada por 6 administra-
ciones locales.
Por su parte las administraciones regionales de Aduanas
son 8: del Noroeste y comprende Baja California y Sonora
con 10 aduanas; del Norte-Centro que abarca el estado de
Chihuahua, Coahuila y Durango integrada por 7 aduanas; del
Noreste conformada por Nuevo León y Tamaulipas y 7 adua-
nas; de Occidente con jurisdicción en Jalisco, Sinaloa, Colima,
Nayarit y Baja California Sur sumando 4 aduanas; del Centro
integrada por Querétaro, Guanajuato, Aguascalientes, San
358
Luis Potosí, Zacatecas, Michoacán e Hidalgo, la cual cuenta

con 3 aduanas; del Golfo-Pacífico compuesta por Veracruz y
Oaxaca comprendiendo 6 aduanas; del Sur con circunscrip-
ción territorial en los estados de Quintana Roo, Chiapas,
Tabasco, Yucatán y Campeche que incluye a 5 aduanas;
Metropolitana con ámbito de competencia en la Ciudad de
México, D.F., Estado de México, Puebla, Guerrero, Morelos
y Tlaxcala y se integra de 5 aduanas. Las aduanas son de
carácter fronterizo, marítimas, aeroportuarias e interiores en
los lugares que se estime conveniente de acuerdo a las
necesidades de control de entrada y salida de mercancías
del exterior.
ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS VINCULADOS A LA ADMINISTRACIÓN FISCAL
Por tener relación con el proceso recaudatorio se citarán

algunas funciones del procurador Fiscal de la Federación y
del tesorero de la Federación.
Al procurador Fiscal de la Federación le corresponde ser el
consejero jurídico de la Secretaría, además tiene encomenda-
do, entre otros aspectos, formular los proyectos de iniciativas
de leyes o decretos, así como los proyectos de reglamentos,
decretos, acuerdos y órdenes que el secretario proponga al
presidente de la República y de las demás disposiciones de
observancia general en materia de competencia de la Secreta-
ría, así como preparar los proyectos de convenciones sobre
asuntos hacendarios y fiscales de carácter internacional, intervi-
niendo en las negociaciones respectivas; también elabora los
proyectos de leyes, reformas fiscales y demás disposiciones
relativas que realizan las diversas unidades administrativas que
son revisadas, principalmente en su sustento jurídico y presen-
tadas al secretario, por el procurador Fiscal de la Federación.
359
Es aquí donde formalmente, afuera de la Secretaría, se

inicia el proceso de presentación de las diversas leyes y
reformas fiscales.
Por su parte, el tesorero de la Federación, en materia de
administración tributaria le corresponde recaudar, concen-
trar, custodiar, vigilar y situar los fondos provenientes de la
aplicación de la Ley de Ingresos de la Federación y otros
conceptos que debe percibir el gobierno federal por cuenta
propia o ajena, depositándolos diariamente en el Banco de
México, así como establecer los sistemas y procedimientos
de recaudación de los ingresos federales con la participa-
ción que le corresponde a las unidades administrativas com-
petentes del Servicio de Administración Tributaria. También
requiere y lleva la cuenta del movimiento de los fondos de
la Tesorería de la Federación, y rinde cuentas de sus pro-
pias operaciones de ingresos, egresos e inversiones, entre
otras atribuciones.
360
NOTAS
1 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Manual Gene-

ral de Organización de la Secretaría de Hacienda y Cré-
dito Público, enero 1987, p. 5-9
2 Secretaría de Gobernación, Reglamento Interior de la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Diario Oficial
de la Federación del 22 de marzo de 1988.

Secretaría de Hacienda de Crédito Público, Diario Ofi-
cial de la Federación 17 de enero de 1989.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Diario Oficial
de la Federación del 22 de junio y 30 de octubre de
1990.
5 Secretaría de Gobernación, Acuerdo de Adscripción, Dia-

rio Oficial de la Federación del 10 de junio de 1998.
6 Secretaría de Gobernación, Ley Orgánica de la Adminis-

tración Pública Federal, Diario Oficial de la Federación
del 29 de diciembre de 1976 y reformas.
361 361
7 Secretaría de Gobernación, Ley del Servicio de Adminis-

tración Tributaria, Diario Oficial de la Federación del 15
8 Secretaría de Gobernación, Reglamento Interior del Ser-

vicio de Administración Tributaria, Diario Oficial de la
Federación del 10 de junio de 1998.
362
ÍNDICE
Presentación .............................. 11
CAPÍTULO I. FINANZAS PÚBLICAS ..................... 13

Concepto de finanzas públicas ............... 15
Ámbito de las finanzas públicas ............. 18
Importancia del sector paraestatal ............. 26
La intervención estatal, fundamento constitucional . 28
Notas ................................. 31
CAPITULO II. GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO ............ 33

Definición e importancia del gasto público ...... 35
Presupuesto ............................. 38
Definición ............................ 38
Principios presupuestarios................. 40
Clasificaciones presupuestarias ............... 43
Clasificación administrativa .................. 43
Clasificación funcional .................... 48
Clasificación económica .................. 56
Clasificación por objeto del gasto............ 58
Clasificación económica en cuenta doble ...... 62
Clasificación sectorial .................... 63
Presupuesto por programas ................. 64
363 363
Reforma presupuestaria .................... 72

Uso de las clasificaciones presupuestarias ....... 81
La planeación y el presupuesto por programa .... 86
Notas ................................. 91
CAPITULO III. NORMATIVIDAD, PROCESO PRESUPUESTARIO

Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN .......... 97
Normatividad ............................ 99
Proceso programación-presupuestación ......... 102
Programación .......................... 103
Formulación ........................... 111
Discusión y aprobación ................... 116
Ejecución ............................. 118
Control .............................. 121
Evaluación ............................ 123
El presupuesto de egresos de la Federación ..... 128
Análisis del gasto del gobierno federal por capítulos 134
Notas ................................. 139
CAPÍTULO IV. EL INGRESO PÚBLICO ................... 141

Descripción general del ingreso público ........ 143
Clasificación del ingreso público .............. 144
Los impuestos ........................... 145
Elementos de los impuestos ............... 146
Clasificación de los impuestos .............. 148
Principios de la imposición ................ 149
Incidencia y efectos económicos de los impuestos 153
Impacto, traslación e incidencia ........... 153
Efectos económicos de los impuestos ....... 154
Los ingresos no tributarios .................. 156
Precios y tarifas del sector público ............ 157
Notas ................................. 159
364
ÍNDICE
CAPITULO V. DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS

INGRESOS NO TRIBUTARIOS...................... 161
Descripción de los principales impuestos ....... 163
Ley del Impuesto sobre la Renta ............ 163
Ley del Impuesto al Activo ................ 179
Impuesto al Valor Agregado ............... 181
Ley del Impuesto Especial sobre Producción y
Servicios ............................. 190
Gasolina y diesel ....................... 191
Bebidas alcohólicas .................... 192
Cerveza y bebidas refrescantes ........... 194
Tabacos labrados ..................... 195
Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos .. 196
Impuesto sobre Automóviles Nuevos ......... 199
Impuestos al Comercio Exterior ............. 203
Descripción de los ingresos no tributarios ....... 206
Derechos ............................. 207
Productos ............................. 208
Aprovechamientos ...................... 210
Notas ................................. 211
CAPÍTULO VI. NORMATIVIDAD DEL INGRESO PÚBLICO ......... 213

Disposiciones constitucionales ............... 215
Código Fiscal de la Federación ............. 219
Elaboración y aprobación de la Ley de Ingresos
de la Federación ....................... 220
Estructura de la Ley de Ingresos de la Federación 226
Análisis de los ingresos ordinarios del gobierno
federal ............................. 232
Notas ................................. 237
CAPITULO VII. DEUDA PÚBLICA ...................... 239

Concepto y orígenes de la deuda pública ....... 244
365
Clasificación de acuerdo con la contratación ..... 252
Evolución .............................. 257
Normatividad ............................ 259
Ley General de Deuda Pública ............. 259
Análisis de los efectos de la deuda ............ 265
Formas de extinción: la década de los ochenta ... 267
El periodo de los noventa ................... 274
Conclusiones ............................ 285
Notas ................................. 287
CAPÍTULO VIII. FINANZAS LOCALES .................... 293

Introducción ............................ 295
La problemática fiscal en un estado federal ...... 296
La hacienda local en un estado federal ......... 300
Los principios de las haciendas locales ....... 300
Distribución del gasto público .............. 302
Distribución del ingreso público .............. 304
Sistemas de relaciones impositivas interguber-
namentales ............................ 306
Sistema de separación ................... 306
Sistema concurrente ..................... 307
Sin coordinación ........................ 308
De forma coordinada .................... 308
Reparto constitucional en México ............. 310
Facultades de la Federación ............... 310
Facultades de los estados ................. 313
Resultados del reparto constitucional de las fuentes
tributarias ............................. 314
La solución al problema de la delimitación
de campos impositivos ................. 316
Ley de Coordinación Fiscal de 1980 ......... 317
Integración de los fondos ............... 322
Distribución de los fondos ............... 326
ÍNDICE
Otros mecanismos de financiamiento del gasto

de los estados ........................ 329
Principales renglones de ingresos y egresos
estatales .............................. 331
Notas ................................. 335
CAPÍTULO IX. ADMINISTRACIÓN FISCAL ................. 339

Importancia y evolución .................... 341
Legislación ............................ 349
La Subsecretaría de Ingresos ................. 350
Estructura ............................. 350
Órganos administrativos vinculados a la
administración fiscal ..................... 359
Notas ................................. 361
Impreso en los Talleres Gráficos
de la Dirección de Publicaciones
del Instituto Politécnico Nacional
Tresguerras 27, Centro Histórico, México, D. F.
Enero de 2002, Edición: 2 000 ejemplares
Cuidado editorial y corrección: Leticia Ortiz Bedoya

Formación: Patricia Camargo Higareda
Diseño de portada: Wilfrido Heredia Díaz
Producción: Delfino Rivera Belman
Supervisión: Manuel Toral Azuela
Procesos editoriales: Martha Varela Michel
Director: Arturo Salcido Beltrán

FINANZAS - PUBLICAS - DE - MEXICO - Conchas, E. A. (1992) - Finanzas Públicas de México. Instituto Politécnico Nacional PDF

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FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO

ENRIQUE ARRIAGA CONCHAS

FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO

D. R. © 2001. INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL

Impreso en México/Printed in Mexico

Expreso mi gratitud y amor al creador por darme la vida y

Cedano Hernández y Thalía Lagunas Aragón por sus valiosas

México, D.F., septiembre de 2001

El presente libro se elaboró con el propósito de que sea texto

El término finanzas públicas ha tenido diversas connotacio-

Para Musgrave, hacienda pública trata del conjunto de problemas que

Por su parte, Due establece que los programas de ingresos y gastos

Hicks señala que pueden considerarse como parte integrante de la

los corrientes que comprenden los impuestos, además, hace referencia

Somers afirma que las finanzas públicas pueden considerarse como

Al hacer referencia a los presupuestos se incluyen tanto los ingresos

Una concepción más actualizada de las finanzas públicas

“El ámbito de la política fiscal es el conjunto de medidas relativas al régi-

componentes del gasto nacional y se influye, directamente o indirectamen-

Esta concepción se ajusta más a la responsabilidad del Esta-

Al respecto, establece que uno de los propósitos fundamentales es

Para que lo anterior pueda operar, en forma satisfactoria,

Una vez ubicado el concepto de finanzas públicas, se

ÁMBITO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

El artículo 25 constitucional en su tercer párrafo expresa: “Al desarrollo

Con ello se precisa que la economía mexicana está inte-

La Constitución Política de la República señala los compo-

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal expresa que la

administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo federal integran la

Para el despacho de los asuntos de orden administrativo el Poder Eje-

El sector paraestatal se integra por los organismos des-

Su objetivo es la realización de actividades correspondien-

Las empresas de participación estatal mayoritaria se constituyen con fun-

I. Las sociedades nacionales de crédito constituidas en los términos de

a) Que el Gobierno Federal o una o más entidades paraestatales,

Se asimilan a las empresas de participación estatal mayoritaria, las so-

Los fideicomisos públicos son aquellos que el gobierno

En los fideicomisos constituidos por el gobierno federal,

El nivel global se efectúa con fundamento en la Ley Orgánica de la

“Las relaciones entre el Ejecutivo federal y las entidades paraestatales,

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público es la entidad normativa de

Asimismo, dicta los lineamientos al sector público federal en materia

La Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo establece las

de control y fiscalización; comprueba el cumplimiento de las obliga-

El segundo nivel de control corresponde a los coordinadores sectoria-

Las funciones de coordinadores de sector están delimita-

ción a lo anterior, se han creado consorcios o grupos conoci-

El tercer nivel de control se ubica en los órganos decisorios o directi-

También es miembro de los órganos de gobierno el comisario público,

El órgano de gobierno comprende las denominaciones de junta direc-

La misma ley ha otorgado a las entidades mayor autono-

define las responsabilidades a los directivos en forma más

En el proceso participa la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,

IMPORTANCIA DEL SECTOR PARAESTATAL

La empresa pública en México ha desempeñado un papel

Cabe mencionar que, en el Presupuesto de Egresos de la Federación

El sector paraestatal al demandar y ofrecer bienes y servicios desempe-

complementar y fusionar, y algunas que tenían mejor asignación pa-

Para efectos de seguir con el proceso de redimensionamiento del sec-

Forman parte de esta Comisión: la Secretaría de Hacienda y Crédito

LA INTERVENCIÓN ESTATAL, FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL

La intervención del Estado en la economía tiene su susten-

Estado, rectoría y desarrollo nacional. Estado, en un sentido amplio se