EL MARCO ESTRATÉGICO DE LOS PROCESOS

DE TOMA DE DECISIONES EN POLíTICA DE DEFENSA

(Proposiciones y conceptos)

D. CARLOS HUMBERTO RAMOS FONES

CM Universitario Guadalupe

Introducción

La temática principal de este artículo está orientada a proporcionar con una finalidad in-
troductoria, una visión global del marco estratbgico en el cual se inscriben los procesos
de toma de decisiones en política de defensa y describir las metodologias y tknicas de
apoyo de más frecuente utilización. Este trabajo se centra en dos de los aspectos claves
de la concepción actual de la política de defensa: las nociones de defensa anticipada y
por lo tanto prospectiva y la necesidad de mantener un proceso constante de observa-
ción, evaluación y rediseño de los objetivos, medios y supuestos sustentadores de dicha
política.
En las últimas dkadas se ha acrecentado la necesidad de obtener y manejar toda la in-
formación que se requiera con el objeto de predecir o anticipar los posibles cursos de
accidn de los eventos futuros y que puedan afectar significativamente los intereses de
un país o de una organización. Los intereses nacionales enfrentados a entornos turbu-
lentos y a situaciones de crisis han puesto de manifiesto el interés por conseguir proce-
dimientos que, por una parte permitan obtener y manejar toda la información posible so-
bre una situación y por otra, representar -con dicha información- los resultados de
la ocurrencia de ciertos perfiles de eventos estimados como más probables que otros.
Tales perfiles no son una infinidad de posibilidades futuras escogidas entre todos los fu-
turos inimaginables, si no la coherente presentación de los escenarios no excluidos anti-
cipadamente por las certidumbres estructurales de la evolucibn de los eventos. Se inten-
ta manejar la incertidumbre y la complejidad de manera de hacer frente a modificaciones
del entorno que modifique o afecte la satisfacción de los intereses nacionales.

El concepto de estrategia

El origen de la palabra estrategia es posible de ubicar en la Grecia precristiana. Inicial-

mente el strategos era una especie de general del ejército, que posteriormente adquirió
funciones administrativas, cívicas y políticas. En el siglo de Pericles (450 a.C.) significó
una suerte de “capacidad o habilidad de gestidn”. Más tarde, se hacía con ello, referen-
cia a la “habilidad de emplear las fuerzas para vencer y crear un sistema unificado de
gobierno”. Los orígenes de la estrategia militar se encuentran en un tratado sobre el arte
de la guerra, escrito por Sun Tzu en China 1360 a.C.1. En la época Napoleónica se consi-

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deraba la estrategia como el “arte de emplear las batallas para ganar el objeto de la gue-
rra”. Es decir, se consideraba que la estrategia es el plan de guerra que regula las bata-
llas que se van a luchar. IClausewitz, 1918).
En el siglo xx, con el aumento de importancia de los factores políticos, sociales, psico-
lógicos y económicos, surgió el concepto de grand strategy, que se refiere a la habilidad
de emplear todos los recursos de una nación para alcanzar los objetivos políticos. Liddell-
Hart (1968) distingue entre la “estrategia”, como la dirección real de la fuerza militar
y grand strategy, estrategia superior cuyo papel es la de coordinar y dirigir todos los re-
cursos de una nación, hacia la consecuckn del objeto político de la guerra. Asi, se define
la estrategia pura o militar, como “el arte de distribuir y aplicar los medios militares para
obtener los fines de la política”. Larreche (1984). Se incluye en el concepto, el tema del
tiempo, y sostiene que la estrategia es la organización de la secuencia de las batallas
con el fin de alcanzar los objetivos de la guerra y en esta secuencia de acciones es preci-
so no mirar sólo la acción siguiente sino contemplar una serie de ellas. De ello, se ha
llegado a deducir, que la “guerra” no tiene por qu8 ser un “juego de suma cero”; En
otras palabras, la victoria de uno no necesariamente supone la destrucción del otro. En
un mundo interrelacionado como el actual, muchas veces no destruir al enemigo puede
ser la mejor estrategia.

La estrategia “no militar”

Las primeras aplicaciones de conceptos estratégicos en aéreas no propiamente mili-

tares la hicieron Von Neuman y Morgenstern (1953). que al desarrollar la “teoría de
los juegos”, establecieron un procedimiento para resolver diversas situaciones de con-
flicto.
En los años sesenta el mundo de los negocios se apropia del término y desarrolla varia-
das posiciones al respecto. La primera de ellas, denominada de enfoque amplio, sostiene
que la estrategia comienza por el proceso de definición de fines, objetivos y metas (Chand-
ler, 1962). (Andrews, 1970). (Katt, 19701, (Steiner, 1979). El segundo enfoque, es el
denominado restrictivo, por el cual la estrategia son los medios usados para alcanzar unos
determinados objetivos (Ansoff, 1965), (Hofer y Schendel, 1978) y (Ramanantsoa, 1984).
Posteriormente, los tkminos se difunden y se aplican a diversas aéreas, tales como los
deportes, la publicidad, la política y en general a todo tipo de proceso en el cual haya
involucrado negociaciones de decisión.

Los procesos de toma de decisiones

La caracterización de los procesos de toma de decisiones puede realizarse desde diver-

sos enfoques. Adoptaremos el más sencillo y práctico. El proceso de toma de decisiones
es la formalización del sentibo común en aquellos problemas de decisión que son dema-
siado complejos para un uso informal de la razón.
De esta definición desprenderemos que, la adopción de decisiones se haya condicionada
a tres líneas de factores diferenciados:

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Factores objetivos
Aquellos ligados estrictamente a la estructura básica del problema que requiere de una
decisión a adoptar.

Factores subjetivos
al Del sujeto: factores que dependen de la evaluación que haga el sujeto de su propia
circunstancia.
bl Consecuencias: factores que dependen de las consecuencias en que al problema se
traduce y los resultados de la decisión que se adopte.

Factores institucionales
Aquellos ligados al ordenamiento jurídico, las prácticas sociales o rutinas legales. No pa-
rece necesario abordar más elementos para concluir que la problemática de los procesos
de toma de decisiones estratégicos pueden ser especialmente complejos. La posición inicial
de este artículo será la de establecer una serie de hipótesis de trabajo, condicionadas
a las características de la política de defensa. Las hipótesis serán las siguientes:
a) No se consideran las motivaciones psicológicas individuales de los sujetos que adop-
tan las decisiones.
bl Se considerará que el marco institucional está definido y que es conocido por todos
los sujetos.
cl Se considerará que el sujeto es capaz de reconocer las manifestaciones objetivas del
problema.
dl Se asumirá que el sujeto adopta la decisión libremente o sea, que en principio, la de-
cisión procede de sí mismo para velar por sus propios intereses.

Esquema mínimo del problema de decisión

/nformación
En general, se puede decir que la información necesaria para resolver un problema va
a depender de su complejidad y de sus objetivos. Problemas significativos con objetivos
múltiples y complejos requieren de la obtención de grandes cantidades de información
de gran calidad. La necesidad de mayor o menor información también depende del grado
de incertidumbre de la unidad decisoria con respecto a sus objetivos políticos. Lo impor-
tante y primario es recoger y analizar únicamente la información significativa relaciona-
da con cada aspecto del problema de que se trate.

Capacidad de acción
Un segundo aspecto es que el sujeto tenga capacidad real de actuar frente a una situa-
ción o problema. Este aspecto implica tanto que se disponga de la libertad para actuar
como de que el número de opciones o alternativas disponibles sea superior a uno.

Capacidad de evaluación
El tercer aspecto se relaciona con la capacidad de evaluar o analizar los distintos facto-
res del problema. Objetivos, subjetivos e institucionales y los resultados o consecuen-
cias derivadas de sus acciones.

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Incertidumbre
La existencia de un problema de decisión implica una situaci6n de incertidumbre, que
puede estar relacionada con la decisión en sí misma y/o con las consecuencias. La incer-
tidumbre ha de ser considerada como perniciosa o nociva para el sujeto, debido a que
le impide establecer el marco en el cual un proceso se desarrolla o estimar las acciones
de los adversarios. (Por adversario se entiende cualquier ente distinto a uno mismo que
se diferencie en los objetivos, intereses o propósitos), figura 1.
Obviamente un modelo de accidn es ~610 una descripción simplificada de la realidad. Por
lo tanto es conveniente hacer algunas precisiones:
al Una representacidn difícilmente puede ser exacta. El problema consiste en determi-
nar el grado de aproximación que se puede conseguir con tal representación.
b) La simplificación es a veces distorsionar, por lo que el desafío consiste en mantener
en modelo conectado con la realidad.
c) Es necesario en cada modelo establecer su “operatividad”. La operatividad exige que
alcance la satisfacción de tres propiedades básicas: “coherencia, pertinencia y men-
surabilidad”
La satisfacción de estas propiedades por sísolas, suponen una condición necesaria para
la operatividad del modelo, pero su conjunci6n representa una condición suficiente.

Toma de decisiones, predicción y futuro

Desde una perspectiva conceptual, el proceso de toma de decisiones implica una cierta
valoración del futuro (1). Tomar una decisión en base a los datos actuales es una simpli-

1
1
Capacidad de
actuar
1c
Figura 1. -Esquema del modelo de análisis

fil Jouvenel Bertrand de “On the Nature Of the Future”. The Fufurisfs. Random House. Nueva York, USA, 1972,
PP. 227.283.

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ficación frecuentemente inadmisible del problema. Si algo sabemos del futuro es que no
suele repetir con exactitud el presente.
En otras palabras, mientras la consideración del futuro es un componente ineludible de
la mayor parte de las decisiones complejas, especialmente si requiere de horizontes tem-
porales proyectivos y cambiantes, como ocurre en las decisiones de política exterior y
en política de defensa, “sólo en ciertas ocasiones resultará ineludible la disponibilidad
de predicciones específicas sobre la evolución de aspectos concretos de ese futuro” IPu-
lido, 1989).
Por otra parte, una predicción única para la toma de decisiones es un contrasentido, ya
que la posibilidad de futuros alternativos es consustancial con la elección de las estrate-
gias o tácticas que caracterizan los procesos de toma de decisiones. En todo proceso
formal de decisión debe de considerarse predicciones alternativas, que ayuden a selec-
cionar la estrategia adecuada, para alcanzar unos objetivos previamente fijados. Sin em-
bargo, esto no es todo, porque no sólo debe considerarse la existencia de predicciones
alternativas, sino la necesidad de una revisión permanente.
Fijado un objetivo en una decisión compleja (por ejemplo, incrementar la presencia chi-
lena en el territorio Antártico), se elegirá una determinada estrategia en base a pre-
dicciones’alternativas acerca del aumento de bases y misiones científicas de otros
países en la zona, importancia geopolítica y comercial. Pero, a lo largo del análisis
pueden irse detectando desviaciones del objetivo inicial, que aconsejen revisar el
proceso técnico de elaboración de alternativas; la valoración de la situación actual
(eminente firma de un nuevo Tratado) o bien el proceso político de la consecución de
objetivos.
De ello se deduce, que frente al planteamiento simplista de una predicción única y per-
manentemente mantenida, se destaca la necesidad de “predicciones múltiples”, que se
someten a un “proceso continuo de revisión y perfeccionamiento”. Toda predicción de-
be de ser condicional respecto a los diversos escenarios y a los contextos alternativos
que puedan prevalecer en el futuro. Por lo tanto, una predicción estratégica realista debe
expresarse en forma condicional: “si usted adopta la política “j” y si el escenario exter-
no “ll” se mantiene, entonces el resultado deberá ser “x”.

Métodos prospectivos

El entorno dinámico y cambiante en que se desenvuelven los Estados implica que la

definición de la politica de defensa y la toma de decisiones vengan precedidos por una
variada gama de previsiones y supuestos de la más variada naturaleza y grado de certe-
za. Describiremos en esta parte del documento algunos de los procedimientos más co-
nocidos de tratamiento de la informacibn con el propósito de aumentar la fiabilidad de
dichos supuestos y de estimar su certeza. La mayoría de ellos han surgido en el contexto
del mundo de la empresa y los negocios, pero prontamente han tenido usos en áreas
diversas. La “predicción es anticipar o predecir eventos o condiciones futuras, usual-
mente como resultado de estudios y análisis racionales” (2).

12, Cuade Edward. Analysis for Public Decision. A Rand Corporation Research Study. North Holland. 1989. P. 152.

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Técnicas de predicción de baja complejidad

El uso de técnica de predicción de baja complejidad obedece principalmente a razones

de orden práctico. Escasez de recursos, medios o falta de capacidad profesional. La es-
casez de recursos lleva necesariamente a técnicas de baja complejidad, pero pueden re-
sultar de alta relación costo-eficacia en el proceso de toma de decisiones.

Opinión de expertos
La utilización de la opinión de expertos es una técnica frecuente en la evaluación y pro-
nóstico de cursos de acción futuros. Es también llamado método oid hands. Este méto-
do no sistem&ico nace como producto de la necesidad de las empresas multinacionales
de contar con la opinión educada de personas que puedan aportar elementos de juicio
calificados al proceso de toma de decisiones de inversión en paises extranjeros, cuyas
múltiples realidades son en general desconocidas para los ejecutivos de las compañías.
La técnica descansa en la experiencia, los conocimientos y contactos personales de la
persona consultada. La fórmula más simple de valorar la actuación de un experto se es-
tablece en términos de su grado de “fiabilidad”: es decir, “la frecuencia relativa de ca-
sos en los que, al enfrentarse con varias hipótesis alternativas, concedió a la alternativa
eventualmente correcta una probabilidad personal mayor que otras”.
A ello se agrega el grado de de “exactitud”: que es la relación entre sus probabilidades
personales y la exactitud en las clases de hipótesis a las que concedió una posibili-
dad “N”.
Las desventajas más evidentes de esta técnica nacen de la equivocación en la selección
del experto y en la incapacidad relativa para abordar el estudio de un fenómeno dado.
A esto se agrega la subjetividad intrínseca que posee lo que hemos llamado probabilidad
personal -juicio de experto- en relación con la frecuencia relativa -probabilidad de
ocurrencia- y con el grado de verificación -medida de credibilidad impartida por la ve-
racidad de “6” al asumir la certeza de ‘IA”-.

“Grand tour”
El método grand tour surgió en el contexto de las necesidades de las compañías transo-
ceánicas de proveerse de información relevante sobre el medio ambiente económico, le-
gal y político de una región en donde se presentan oportunidades de inversión. Esta tkc-
nica requiere que el centro interesado en la evaluación envíe a una persona o grupo de
ellos en un viaje de inspección, con el objeto de contactarse con líderes locales y perso-
nal del gobierno y de la economía. Una de las principales deficiencias de esta técnica
es la tendencia a sufrir una sobredosis de información selectiva va aislar los fenómenos
del contexto en el cual se generan.

Técnicas de predicción de media complejidad

El método Delfos o Delphi

Este método fue desarrollado en el contexto de la predicción de los efectos de los avan-
ces técnicos en áreas de alta tecnología, a través de la confrontación en anonimato del

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juicio educado de expertos (3). Su formulación se debe a Olaf Helmer de la Corporación
Rand en 1950.
Postula una filosofía de los procesos creativos que se basa en la existencia de un cierto
equilibrio que existiría entre la informackk objetiva de un problema y la exprisión objeti-
va del mismo. Supone que en la medida que aumentan los niveles de información sobre
un campo del saber deben de aumentar en forma equivalente la expresión subjetiva de
dicho campo. El método se fundamenta en la interrelación de los distintos fenómenos
humanos y que por tanto la evaluación de factores es “multidimensional”.
De aquí se desprende que el intentar una clasificacidn de una situación política, econó-
mica, social o tecnológica por sí sola, en una escala única, conduciría a un análisis alta-
mente improbable. La versión original de la técnica Delphi opera a través de un procedi-
miento de diseño, envió, respuesta y procesamiento de encuestas consecutivas enviadas
a un grupo de expertos -que no se conocen entre sí o que a lo menos no conocen su
mutua participaci6n en la experiencia- de un área determinada, figura 2.
El procedimiento está dividido en cuatro fases globales y una de sus características es
la retroalimentación controlada y múltiple (4).
Esta técnica presenta ventajas en el sentido que permite obtener información relevante
sobre eventos futuros en base al juicio controlado de expertos. Evita la influencia de los
contactos personales y la contaminación de los juicios m8s fuertes. Es posible de ejecu-
tar sin reunir físicamente a los participantes y es fácilmente “informatizable”. (Por ejem-
plo usando hojas de cálculo como Lotus o Quattro).

7
Figura P.-T&nica Delphi 179.501.

131 Gordon Theodore J. “The Current Methods of Futures Research”. The Fururists. Random House. Nueva York, ,972.
14) La validacibn demuestra que en un 64 por 100. las estimaciones modificadas por la retroalimentaci6n aumentan
la precisión de las respuestas y en un 36 por 100 disminuYan. No hay correlación entre la dispersión de las respues-
tas -medida por el error tlpico de las respuestas a una pregunta dada-, Y la precisión medida por el valor absoluto
del logaritmo de la mediana del grupo. dividido por el valor de la respuesta verdadera. (Dalkev Brown y Cobran. 1972f

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Esta técnica se fundamenta en la “sinergia” que surge de la reunidn de un grupo de seis
o más personas, de equivalente nivel profesional o conocimiento de un tema. Normal-
mente especialistas en campos complementarios pero distintos. Estas personas reuni-
das emiten sobre una situación la mayor cantidad posible de ideas, estimulando la canti-
dad y no la calidad y sin permitir ninguna crítica durante el proceso. Existen dos tipos
de reuniones bhsicas: las que pretenden producir el mayor número de ideas constructi-
vas en torno al tema o por el contrario la que se ocupa de buscar cuantas objeciones
y críticas se puedan formular sobre una situación.
Existen dos variedades de Brainstorming: la “sinectica” y la “lista de control”
La “sinectica” es una variedad del método de producción de ideas que está pensado
para buscar analogías más o menos remotas entre los datos del problema y otros hechos
que no habrlan sido tomados en cuenta de otra forma. Existen dos estilos de “sinecti-
ca”: la especulación directa, en la que se comparan series paralelas de hechos y la espe-
culación simbólica, en la que se presentan los datos en términos objetivos, a partir de
un informe técnico que se entrega a los miembros del grupo, pidi8ndole que elimine las
referencias e implicaciones personales e irrelevante del problema que se analiza.
La “lista de control” es una transformación de la “sinectica” que se caracteriza por ser
un examen sistemático de una situación desde la perspectiva de una lista prestablecida
de principios que se ofrecen a los participantes. Incluye categorías como: suprimir, mo-
dificar, normalizar, etc.
Cualquiera de estas tres técnicas de generación de ideas sobre un tema, deben de ser
relacionadas con un procedimiento formalizado de trabajo. Las maneras más difundidas
son el attribute listing method y el método morfológico.
El primero, desarrollado por la Universidad de Nebraska, establece una lista de todos los
conceptos asociados al tema, los numera y luego toma el primero de ellos, y lo considera
desde el punto de vista de sus relaciones con los siguientes y así, sucesivamente hasta
agotar la lista.
El m&odo morfológico clasifica el material obtenido definiendo los parámetros distintos
del problema examinado y sus posibles variaciones. Luego se define todo el conjunto
de combinaciones paramétricas que pueden construirse, y cada combinación se exami-
na en función de los fines que se persiguen. Este tipo de metodologías se pueden apoyar
utilizando software como SPSS fStatistica/ Package for Socia/ Sciences). Permite análi-
sis espectral y regresión, figuia 3.

Árbol de eventos
Uno de los. métodos más conocido en el estudio de las alternativas de cursos de acción
posibles es el desarrollado en. 1969 por R. B. Stobaug jr. y que se conoce como árbol
de decisión o árbol de eventos (decisión trees) (5).
El método se basa en la consideración de las distintas alternativas a las que se enfrenta
una corporación y en la probabilidad subjetiva asociada a cada evento. Se requiere que

151 Gordon Theodore J. “The current Methods of Futures Research”. The ,=ufurisrs. Randon House. USA, 1972, p, 186.

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Figura 3.-Variedades de Brainstorming.

se realice una estimación por cada curso de acción que pueda tomar un evento indivi-
dualmente considerado en cada período de tiempo. Con ello, se elabora una red de inter-
conexiones entre el posible desarrollo consecuente de una iniciativa y sus posibles de-
senlaces. Los elementos fundamentales de todo Árbol de decisión son los nodos o los
vértices y arcos. Hay tres tipos de nodos, de decisión, de acontecimiento y de resultado.
El procedimiento de construcción de un árbol de decisión debe de seguir unas pocas re-
glas perfectamente definidas y una adecuada presentación de la información (6).

Procesos markovianos
Un proceso markoviano puede visualizarse como una ficha, que va saltando de una a
otra de un conjunto de posiciones posibles en cada avance del tiempo. La transición de
una posición a otra no está plenamente determinada antes de ocurrir, si no que sucede
estocásticamente, de acuerdo con probabilidades conocidas. Las posibles posiciones del
proceso se denominan estados y se supone que existen un número finito de ellos. Debi-
do al carácter estocástico del proceso, no puede conocerse con exactitud el próximo es-
tado que ocurrirá a partir de un dado. Lo único que se conocen son las probabilidades
de que se acceda a cada estado ‘7” desde el estado “j”. Tales probabilidades “Pij” se
denominan probabilidades de transición y suponemos que siguen constantes en el tiem-
po. Entonces, dado un estado inicial, el proceso evoluciona pasando sucesivamente, a
saltos discretos del tiempo de un estado a otro, de acuerdo con las probabilidades de
transición. En cada instante “K” el proceso estará en uno y en ~610 uno de los “n” esta-
dos posibles, digamos el estado “7’. En el instante “K + 1” el proceso podrá estar, con
probabilidad “Pij”, en el estado “j”. Esta técnica es posible de desarrollar con software

(6) Para una adecuada descripción de la forma en que se construye un Árbol de decisi6n. puede verse: Sergio Barba-
Romero. Técnicas de apoyo a la toma de decisiones en la Administracidn pública. Instituto Nacional de Administra-
ción Pública. INAP Madrid. Ewafia.

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de sistemas de soporte a los procesos de toma de decisiones. Para este artículo se hicie-
ron pruebas con un programa denominado QSBt (Quantitative Systems for Business
Plusl Version 1 .O. El programa trae en su menú principal la alternativa de las cadenas
de Markov (7).

Técnicas de predicción de alta complejidad

Modelos de simulación
Los modelos de simulación son técnicas prospectivas de gran utilidad en la representa-
ción alternativa de relaciones entre diversas variables considerando el comportamiento
de las series históricas de un fenómeno. Existen varios tipos de modelos de simulación,
Un modelo de simulación es una elaboración tedrica, que contiene cierto número de pa-
rámetros referidos a una situacibn concreta. Se utilizan para ensayar como cambia el con-
junto y cada uno de los parámetros cuando se introducen factores emergentes (Forres-
ter, 1969).
Una variedad de los modelos de simulación muy conocido en el área de las relaciones
internacionales es el de la “técnica de escenarios”. Su nombre deriva de los ejercicios
de simulación estratbgica (wargamesl realizados por la Rand Corporation y desarrolla-
dos por H. Kanh para el Hudson Institute.
Los “análisis de escenarios” (8) son submodelos cua&ivos aplicados a situaciones de
futuro, en base a un grupo de hipótesis. Funcionan en base a supuestos valores de futu-
ro que se asigna a un grupo de variables estimadas como exógenas del propio modelo
(9). Así, el modelizador debe emplear todo el tiempo necesario para cuantificar y asignar
valores a las distintas variables que componen el modelo, y a estimar sus parámetros.
Desde un punto de vista metodológico determinando el cálculo de los parámetros que
lo caracterizan en el tiempo, se consigue la determinación de la estructura (Dagum, 1970
c). “Le concept de permanente structurale et I’,analyse Bconometrique”. Economie ma-
thematique et économetrie, Cahiers de I’ISEA,~ tomo IV, núm. 3, marzo 1970) de un mo-
delo. La estructura del modelo admite diversos grados de complidad, pero cualquier cambio
debe de ser medido a través de la variación en los valores de los parámetros. El objetivo
es asegurar la congruencia entre los valores de las variables endógenas y exógenas y
de establecer alternativas relevantes para estas última& El escenario es la fuente (sour-
ce) que define el entorno m8s general del que esas exógenas forman parte. Es la “prepa-
ración de una secuencia Idgica de eventos creíbles, pero hipotéticos desde el presente
a algún tiempo futuro” (10).
Para aumentar el marco de coherencia del modelo se asignan probabilidades a cada acon-
tecimiento considerado. Una opción es la consideración de las interacciones de los suce-

171 Markov Process IMKDI Decisión Support SYstem.

(91 Kahn, Herman and Wiener, Anthonv J. “The Use of Scenarios”. TheFurur;sts. Random House. Nueva York, 1972,
pp. 160-163.
191 Según Antonio Pulido, los modelos se pueden definir como “La clase de todas las estructuras que pueden ser obte-
nldas a partir de una estructura dada por la sustitución de nuevos coeficientes no nulos en los coeficientes no nu-
los. de la estructura original”. Pulido. A. Modelos economdrricos. Editorial Pirámide. Madrid. España. f 989. p. 38.
ll01 Quad@, Edward S. Anslysis for Public Decision. A Rand Corporation Research StudY. North Holland. USA. 1999.
P. 199.

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sos que concurren a un escenario a través de los impactos cruzados (cross impac?). Por
ejemplo, el Instituto Battelle de Ginebra desarrolla el modelo explor-sim, que incluye va-
rios submodetos de carácter econométrico y un sistema de análisis de escenarios. El mo-
delo en su conjunto contiene un número reducido de exógenas, cuyos valores se fijan
en base a los escenarios definidos. El funcionamiento del modelo es muy flexible y con
grandes facilidades informáticas para el cálculo de simulaciones a partir de nuevos esce-
narios. Así, cada escenario podía constituir un ejercicio de simulación. En este caso se
utilizó un cross impact secuencia/, definiendo la probabilidad de acontecimientos-período.
Los participantes en el ejercicio indicaban su valoración de la probabilidad absoluta y de
la probabilidad condicionada a que se tuviera certeza de que ocurriese alguno de los otros
acontecimientos considerados. En cada salida por pantalla del ordenador los expertos
podían seguir los resultados conjuntos de las valoraciones efectuadas. El programa ga-
rantizaba el cumplimiento de las restricciones correspondientes a las leyes de probabili-
dad. A partir de las probabilidades asignadas se establecía el “escenario más probable”,
como aquel constituido por acontecimientos que superan un valor prefijado de la proba-
bilidad. Por este procedimiento se solucionó el modelo para el período estudiado y se
simularon algunas alternativas a las inquietudes originalmente planteadas.
Et análisis de escenarios es considerado (Huss, 1988). como un puente de plata que se
tiende entre la predicción y la planificación (1 1). Existen varios programas para ordena-
dores personales posibles de utilizar en la construcción de modelos. En el caso de las
experiencias de este trabajo se utilizó MICRO-TSP (Quantitative Micro Softwarel, ver-
sión 6.0. Este ea un programa econométrico -Time Series Processor-, que permite mo-
delos complejos de hasta 300 ecuaciones ll 2).

Decisiones y política de defensa

Los procesos de toma de decisiones complejas con información prospectiva, no son pro-
cesos lineales que puedan expresarse gráficamente por medio de una recta. Es más bien
la consecuencia de múltiples interacciones entre varios actores, así como de los objeti-
vos y metas que cada uno propone, derivados de la naturaleza humana y de la compleji-
dad de las relaciones sociales. El presentar asi, el proceso de toma de decisiones en poli-
tica de defensa supone valorar tos resultados de esas decisiones en términos de intercambio
estratégico que van surgiendo de la relación política, económica y social. Esto da lugar
a tipos de decisiones que responden a la existencia de un conflicto puro o a situaciones
que entrañan conflictos, pero también posibilidades mutuas de ganancias. Estas “ga-
nancias” estarán en función de los acuerdos adoptados entre tas partes negociadoras
y en relación con la fuerza relativa que puedan tener las partes en dicha negociación.
Este proceso nos puede llevar a concebir una definición de política de defensa, como
una “formulación estratégica de consenso”. Este enfoque se fundamenta en una con-
cepción de la política de defensa ligada a objetivos de seguridad estratégicos y de políti-
ca exterior.

(1 I) Para mayor información sobre diversos fipos de modelas ver: Amonta Pulido San Román. Modelos econom&ricos.
Editorial. Pirámide. Madrid-Espab. 1984.
,, 2, PO, r*zones de espacio se ha” omitida todos IOS desarrollos de Ias f6cnicas mencianadas. pera puede. para una
explicacidn detallada, consultarse en la bibliografla que acompaña este articulo.

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Marco estratbgico de la política de defensa

El aspecto esencial a considerar en la formulación da la política de defensa de una nación

es que ésta debe de ser concebida como de carácter estatal y debe estar por encima
de los intereses sectoriales. En este sentido el consenso político, económico y social es
imprescindible.
Sobre todo el apoyo político debe de estar libre de intereses partidistas y más allá de dife-
rencias ideológicas. Los esfuerzos más significativos a nivel político deben estar destinados
a aunar voluntades en torno a los grandes intereses nacionales que se articulan como ejes
de su desarrollo. Por otra parte, la acción política debe de estar orientada a la reducción
de la tensión, soporte en el cual proliferan los intereses particulares y la irracionalidad.
El apoyo económico debe de repensar la politica de defensa desde el punto de vista de
la interdependencia económica. Actualmente el crecimiento económico depende en gran
parte de decisiones que se adoptan fuera del país.
Desde la perspectiva social, la política de defensa no puede estar en contra de las gran-
des mayorías ciudadanas y alejadas de sus necesidades inmediatas. Por ejemplo, la in-
versión en equipos militares pesados, que no puedan ser usados en caso de una catás-
trofe -terremoto, inundación, rescate, etc.- parecería un contrasentido.

Seguridad estratégica

Un segundo aspecto a considerar, una vez establecida la no trivialidad del consenso, es

ligar la política de defensa a los objetivos de seguridad estratégica y de política exterior,
como marco en el cual se sustenta la política de defensa.
Actualmente la noción de seguridad estratégica es concebida desde una perspectiva bas-
tante más amplia que en el pasado y presenta notorias diferencias. La formulación de
un concepto nuevo de seguridad estratégica, que supere la noción de seguridad nacio-
nal, no es ya sólo un ejercicio académico o intelectual, sino una realidad. En este senti-
do, la seguridad estratégica puede ser concebida, en pocas palabras, como la prepara-
ción de los medios y las condiciones necesarias para que dada una alteración de la
normalidad, que pueda afectar de forma grave a la unidad, la seguridad -en el sentido
de amenaza física, económica y social- o la independencia, se conozcan, se dispongan
y se desarrollen los mecanismos para reestablecerla.
Durante la guerra fría, la noción imperante estaba condicionada casi exclusivamente por
los conflictos ideológicos. Es sistema de seguridad imperante en América Latina, había
sido ideado para frenar el avance de grupos guerrilleros, mayoritariamente de inspiración
marxista. Una de las preocupaciones fundamentales de las Fuerzas Armadas de la re-
gión, fue la lucha antisubversiva. Y no dejaban de tener razón, el recrudecimiento de las
rivalidades ideológicas entre las dos grandes potencias, hacían de pequeños conflictos
internos o políticos, campos de inspiración adecuadamente financiados para la lucha ar-
mada. Los objetivos eran debilitar o desestabilizar aliados -guerrilla subversiva en Cen-
tro y SuramBrica-, comprobar estrategias y armamentos -África y el Oriente Medio-
o mantener gobiernos.cqn objetivos geoestratégicos -Asia-. Sin embargo, esta con-
cepci6n de la seguridad comienza rápidamente a quedar anticuada y superada por los
acontecimientos.

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’ La superación de la guerra fría, la generación de una nueva arquitectura continental euro-
pea, los Acuerdos de Reducción de Armas Convencionales (CFE), la Conferencia sobre
la Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE) y la sobre todo la percepción del aleja-
miento de las posibilidades de una guerra a gran escala han ido centrando las preocupa-
ciones en otras situaciones. En Europa hoy por hoy, se ve con más preocupación el sur-
gimiento de conflictos de carácter regional (raciales, religiosos, fronterizos o económicos)
que puedan afectar la seguridad global del bloque.
En América Latina, el nuevo sistema de seguridad que se empieza a perfilar es sustan-
cialmente distinto a que impera durante la guerra fría. Se empieza a pensar en un siste-
ma de seguridad que aspira a consolidar la democracia, el desarrollo económico, y la pro-
fesionalización de las Fuerzas Armadas.

Consolidación de la democracia

Consolidar la democracia, implica dentro del concepto de seguridad estratégica, la estabili-

zación de la vida política. A su vez esto último se desglosa en un aspecto interno y otro
externo. El aspecto interno se relaciona con la necesidad de otorgar más transparencia a
los procesos políticos -por ejemplo, presencia de observadores internacionales en los pro-
cesos electorales, sin injerencia en asuntos internos-, estabilidad a la conducción del Esta-
do -por ejemplo el pacto político de gobernabilidad entre Hugo Banzer y Paz Estensoro
en Bolivia- y la creciente abertura del Estado a la sociedad civil -Argentina-.
El aspecto externo se relaciona con el aumento de confianza entre los diversos Estados y
en la capacidad de resolver sus conflictos por la vía pacífica -laudo arbitral entre Chile y
Argentina -, Así, parece desprenderse del actual estado de las Relaciones Internacionales
Suramericanas, que alejan las posibilidades de conflictos fronterizos entre los países del
área. Asimismo aumenta la necesidad de una coordinación más estrecha para combatir el
narcotráfico. Se asumen los riesgos que ello implica y que el fenómeno es fácilmente ex-
portable. Ello implica entre otras cosas la necesidad de que los responsables de la política
exterior avancen en el diseño de un acuerdo regional para la lucha y control del narcotráfico.
Finalmente queda pendiente el tema del control de los rezagos del terrorismo, que a pe-
sar de perder importancia como tema militar, cobra importancia como preocupación po-
licial. Como guerra revolucionaria deja de ser una motivación, pero aumenta desde la pers-
pectiva de la vulnerabilidad social y la responsabilidad estatal por la vida y la tranquilidad
ciudadana. Desde la perspectiva de la política de defensa el terrorismo pierde importan-
cia como fenómeno en sí mismo, pero aumenta su significación como principal fuente
futura de decepción ciudadana ante la privación de uno de sus derechos fundamentales,
la seguridad personal y familiar (13).

Desarrollo económico

Desde la perspectiva de la política de defensa el tema del desarrollo económico comien-

za a verse cada vez con más interés, debido a que con el reconocimiento cada vez mayor

(131 En Espaila, a la fecha en que se confeccionb este artículo lnowmbre de 19911, las últlmas acciones de la banda
terrorista ETA, han dejado. siete niños muertos y mutilados, en lo que va del ano.

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de las interrelaciones y dependencias entre las economías de los diversos países, se po-
ne en evidencia la vulnerabilidad de desarrollo económico concebido sólo como industria
estratbgica. El objetivo de la política de defensa comienza a ver disminuir esa vulnerabili-
dad. Para ello se asume la pobreza y la marginación como una realidad en la que es nece-
sario reunir esfuerzos para combatirla.
Por otra parte se plantea la entrada de la industria de defensa en el mercado de aplicacio-
nes civiles, en una triple vertiente. La industria que es a la vez civil y militar -como la
aeronáutica-, la industria que es difícil separar entre usos civiles y militares -por ejem-
plo explosivos- v la industria que es de doble uso, civil y militar -componentes
electrónicos-.
Finalmente, incluso se habla ya en determinados círculos de la generación de una doctri-
na de defensa económica y cultural, que proteja al país de los riesgos inherentes a la
variabilidad de la situación internacional.

Profesionalización de las Fuerzas Armadas

Desde la perspectiva de la política de defensa el tema de la modernización de las Fuerzas

Armadas se caracteriza por manifestarse en tres ejes principales. El primero de gran com-
plejidad, involucra la renovación del material de guerra, el reentrenamiento de sus con-
tingentes y mejorar la eficacia y competitividad de la industria de defensa. El segundo
eje implica la articulación de una doctrina de respuesta militar, no sólo basada en la pre-
visión de un ataque por sorpresa o los riesgos de una guerra. El desafío consiste en desa-
rrollar una doctrina de prevención de conflictos, que supera la clásica postura de la res-
puesta flexible y consolida el concepto de defensa anticipada. Surge así, la necesidad
de la gestión de crisis como respuesta a los nuevos desafíos que plantea la evolución
política, económica y social.
El tercer eje, de más difícil concreción se relaciona con la tendencia a solicitar a los go-
biernos la compatibilización del ejército con las demandas sociales. La frase es quizás
poco feliz, pues eso podra significar casi cualquier cosa, pero intentaremos explicarla.
En varios paises europeos, existe el servicio militar obligatorio, que a grandes rasgos de-
be en promedio ser cumplido entre los 18 y los 28 años y por un período que va desde
los 9 a los 16 meses. Pero, el problema es que en varios de esos países, la gran mayoría
de los jdvenes que están en esa edad se encuentran estudiando o trabajando, por lo que
existe una gran presi6n social para evitar el reclutamiento. La fórmula ideada para mani-
festar dicha situación, ha sido la de la prestación militar sustitutoria o la del “ejército
profesional”. La inviabilidad económica y profesional de dicha propuesta es bastante
clara. S6lo como dato muestral, el costo de mantener un ejército profesional se calcu-
la en unas ocho veces el presupuesto en personal establecido bajo la normativa del
recluta universal (14). Una decisión de esa naturaleza implicaría aumentar los presupuestos
generales de Defensa en tal magnitud que muy pocos Estados estAn en condiciones de
hacerlo.

ll41 Este dato proviene de la relación entre el costo de un recluta y de un soldado profesional en el Ej&rclto espafiol.
Ver entrevista al ministro español de Defensa. don Julii(n Garcia Vargas. En Revrsta Española de Defensa. Año
4-38, abril de 1991,

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Conclusiones

Generales
1) El marco estratégico del proceso de toma de decisiones en política de defensa, como
ha podido observarse, involucra gran cantidad de aspectos, algunos muy diferentes
entre si. Por ello sostenemos, que una de las formas más adecuadas de acercarse
a un conocimiento coherente y útil de tales situaciones, puede lograrse a través de
la utilizaci6n de cualquiera de las metodologías prospectivas que hemos señalado -0
cualquier otra-.
2) El diseño de una política de defensa plantea dos grandes situaciones que es necesa-
rio asumir: el surgimiento de cambiantes y nuevas amenazas difíciles de identificar
y la desconfianza de la clase política frente a los militares y viceversa.

Con respecto a América Latina

3) Disminuye la importancia y el riesgo de conflictos regionales debido a disputas terri-
toriales. En cambio, en Europa del Este aumentan éstas y las religiosas.
4) La guerra revolucionaria pierde fuerza, sobre todo a partir del año 1989, con los cam-
bios del Este y de la Unión Soviética. Los grupos guerrilleros “asumen”, que no pue-
den “triunfar”, pero también son conscientes que “poseen” algún apoyo, debido a
sus demandas sociales -Perú, Colombia, El Salvador-.
5) Las Fuerzas Armadas, asumen que la tarea de erradicar los restos de la guerrilla, de-
be de hacerse en un contexto legal, so pena de socavar la legitimidad de las Fuerzas
Armadas en el futuro.
6) Los partidos políticos toman como propios los esfuerzos de pacificación, tratando de
incorporara la vida política a movimientos extrainstitucionales -guerrilleros-. El MI 9
y el EPL en Colombia.
7) Las preocupaciones futuras involucradas en la política de defensa involucran los si-
guientes temas:
al El crecimiento económico y el endeudamiento externo.
b) El rompimiento del proteccionismo. Agotamiento de las ideas tributarias de las te-
sis de la CEPAL sobre desarrollo “hacia adentro”.
cl Crecimiento del inventario armamentista, pero tecnológicamente no del más avan-
zado -de rezago o sobre stock-. Al mismo tiempo, crecimiento de los gastos
de mantenimiento y disminución de los recursos para entrenamiento y moderni-
zación.
d) Posibles alianzas militares. Por ejemplo, se cree factible que después de haber con-
solidado los primeros pasos económicos de MERCOSUR, se explore la posibilidad
de una alianza militar.
8) No hay duda que estamos en un momento de fuertes transformaciones, cambios de
paradigmas y de surgimiento de nuevas tendencias. Debemos de estar preparados
para “manejar” esta complejidad. Los procedimientos y reflexiones aquí expuestos,
pretenden ser una -de tantas formas- de “construir” -tomar decisiones- una “de-
fensa anticipada”.

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