RESUMEN PRIMER PARCIAL ADMINISTRATIVO

BOLILLA 1

Las bases históricas del derecho administrativo- El marco constitucional del Dcho Administrativo.

1) Las bases históricas del dcho adm.

La génesis del derecho administrativo es la limitación del poder estatal. Puede alcanzarse a través
de la división del poder estatal entre distintos órganos; el control recíproco ; y el reconocimiento y
protección de los derechos de las personas. El Derecho Administrativo define, el equilibrio entre el
poder estatal que persigue el interés de todos, es decir el interés colectivo y los derechos de las
personas. Respecto de cuándo y cómo nació, existen dos teorías. La primera es aquella que
sostiene que su nacimiento se produjo durante la Revolución Francesa, la otra dice que nació
antes de ese hecho histórico, ubicándose en los Estados Alemanes como consecuencia del
conflicto entre el Emperador y los príncipes territoriales. La teoría que se sigue es la de la
aparición del estado liberal luego de la revolución francesa, la primer teoría. El estado comienza a
configurarse con la aparición de las monarquías europeas que desplazan el modelo de la
organización feudal. Este período se caracteriza por las guerras entre monarquías que exigen el
mantenimiento de importantes ejércitos, a través de la recaudación de impuestos. (esto se hace
mediante la creación de una estructura burocrática encargada de cobrar y administrar esos
recursos). El modelo de estado absoluto que nace junto con el moderno, se caracteriza por el
poder absolutista del rey desde el punto de vista lógico y jurídico, salvo el derecho natural y el
derecho de gentes. El estado moderno se caracteriza por una organización fuertemente
burocrática; con la revolución francesa aparece el estado liberal en reemplazo del estado
absoluto. En el estado liberal el parlamento es el poder político supremo por su condición de
representante del pueblo, y todos están sometidos a él, en particular el Rey, que se ocupa
simplemente de ejecutar la ley dictada por aquél. Los principios básicos del derecho liberal son el
principio de separación de poderes, el principio de legalidad, los derechos de los ciudadanos, la
igualdad jurídica y el postulado del control judicial. |+

Las bases constitucionales del derecho administrativo.

El derecho administrativo nace en nuestro país en las últimas décadas del siglo XIX como una
disciplina jurídica con rasgos propios. Por un lado, la CN de 1853 tiene diferencias sustanciales
con el modelo constitucional de los Estados Unidos, y por el otro en nuestro país el esquema
administrativo propiamente dicho sigue sólo parcialmente el régimen europeo y no en su
integridad, aunque mantiene el sistema de doble derecho. Esto permite establecer que el modelo
argentino tiene notas propias, distintas tanto del sistema americano como el parlamentario sobre
todo luego de la reforma de 1994. El régimen constitucional argentino exige, y así lo ha
interpretado la Corte desde el caso FERNANDEZ ARIAS en 1966, el control judicial del poder
ejecutivo y no simplemente el control de éste por tribunales administrativos. El modelo de control
judicial, puede mezclarse con un régimen único o doble. Cabe distinguir finalmente un aspecto
sustancial entre ambos modelos; el control de constitucionalidad por un tribunal político o por el
propio poder judicial. En el modelo europeo, el control de constitucionalidad de las leyes es
concentrado, sólo el Tribunal o Corte Constitucional puede declarar la inconstitucionalidad de las
leyes y además está integrado por miembros designados por los órganos políticos del Estado. Por
su parte, el modelo norteamericano (que hemos seguido en nuestro país) cualquier juez puede
declarar la inconstitucionalidad de las leyes, por ello es un modelo de control de constitucionalidad
difuso, sin perjuicio de la intervención ulterior del máximo tribunal.

El principio de división de poderes.

Fue Locke quien expresa por primera vez la teoría de división de poderes como forma de limitar el
poder del Estado. El más importante es el poder legislativo porque es quien debe proteger la
propiedad privada mediante el dictado de las normas (función principal es el dictado de leyes) Una
vez dictadas las leyes, puede disolverse y sus integrantes pasan a ser súbditos sujetos a las
mismas leyes que crearon en su momento. Las leyes requieren de un poder que
permanentemente se encargue de su ejecución y cumplimiento. Tal es la función de este segundo
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poder, el ejecutivo. Finalmente Locke señala un poder inherente a cada una de las personas,
llamado natural, cuyo contenido es hacer la guerra y la paz; este es el poder federativo. El poder
federativo está vinculado con la seguridad y las relaciones exteriores. Montesquieu recreó el
sistema político inglés de monarquía constitucional y separación de poderes: el poder legislativo,
el poder ejecutivo de los asuntos que dependen del derecho de gentes y el poder ejecutivo de los
que dependen del derecho civil. Por el poder legislativo, el príncipe o el magistrado promulga
leyes para cierto tiempo o para siempre, y enmienda o deroga las existentes. Por el segundo
poder, dispone de la guerra y de la paz, envía o recibe embajadores, establece la seguridad,
previene las invasiones (poder ejecutivo). Por el tercero, castiga los delitos o juzga las diferencias
entre particulares; (poder judicial).
En este sistema el poder legislativo corresponde a una Asamblea conformada por representantes
del pueblo porque “en un Estado libre, todo hombre, debe gobernarse por sí mismo”, pero como
esto es imposible, el pueblo deberá realizar por medio de sus representantes lo que no puede
hacer por sí mismo. Por otro lado, el poder judicial debe ser ejercido por “personas del pueblo
nombradas en ciertas épocas del año de la manera prescripta por la ley, para formar un tribunal
que sólo dure el tiempo que la necesidad lo requiera”. Finalmente el poder ejecutivo debe estar en
manos de un monarca, porque esta parte del Gobierno, que necesita casi siempre de una acción
rápida, está mejor administrada por una sola persona que por varias.
Básicamente este principio se puede expresar de esta forma: es necesario dividir el poder estatal
con el propósito de controlar su ejercicio y garantizar los derechos de las personas, ya que como
explican los estudiosos del poder, éste por su propia esencia, tiende a concentrarse y desbordarse
en perjuicio del ámbito de libertad y autonomía de las personas. Es una técnica de racionalización
del poder en tanto atribuye competencias homogéneas en el ámbito de un mismo poder
especializado y separado del resto. Si bien estos tres poderes ejercen una función particular en
razón de su contenido material, el propio texto constitucional establece que en verdad, cualquiera
de los poderes no sólo ejerce aquella función que es propia y específica de él, sino también las
otras funciones estatales. (ej p. ejecutivo ejerce actos materialmente legislativos reglamentos
delegados y de necesidad y urgencia, y mediante los trib. Administrativos, ejerce función judicial
por ej. en marco de los entes reguladores de servicios públicos). Cada poder conserva sus
competencias con dos salvedades: a) los poderes ejercen competencias ajenas con carácter
complementario de las propias, o en casos de excepción con el propósito de equilibrar los
poderes; y b) existen casos de control de un poder sobre el otro en ejercicio de competencias
propias y no ajenas.

El poder ejecutivo puede ejercer funciones materialmente judiciales con carácter excepcional y
siempre que el juez revise el acto judicial dictado por aquél. (caso de tribunales administrativos) El
Congreso por su parte puede ejercer funciones materialmente administrativas en el ámbito de su
actuación interna o casos excepcionales, o judiciales pero sólo es procedente en supuestos de
excepción y además sujeto al control judicial. El poder judicial puede ejercer funciones
materialmente propias de los otros dos poderes sólo en el campo de su ámbito interno. Ante esto
podemos decir que los poderes comienzan a relacionarse entre sí de un modo distinto al ejercer
potestades materialmente administrativas, legislativas y judiciales; no obstante cada poder
conserva un núcleo de competencias propias que está compuesto esencialmente por las
potestades materialmente propias, y otras potestades materialmente ajenas o extrañas que
revisten carácter complementario de las propias o, en su caso, excepcionales.

Las potestades del PL: las competencias materialmente legislativas: legislar en materia
aduanera, fijar anualmente el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos, reglamentar la
libre navegación de los ríos interiores, etc. (art 75 y otros CN)
Las competencias materialmente ejecutivas: Por razones de concurrencia: Potestades
materialmente administrativas vinculadas con su organización o ámbito interno.Por razones de
excepción: potestades materialmente administrativas de carácter extraordinario relacionadas con
el equilibrio entre los poderesm (ej: disponder del uso y enajenación de las tierras de propiedad
nacional, arreglar pago de la deuda interior y exterior de la Nación)
Las competencias materialmente judiciales de alcance extraordinario por razones de excepción.
Así la Cámara de Diputados ejerce el derecho de acusar ante el Senado al presidente,
vicepresidente, jefe de gabinete de ministros, etc por mal desempeño, delitos en el ejercicio de
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sus funciones, y crímenes comunes.

Las potestades del P.E.:Las competencias materialmente ejecutivas: El presidente es el jefe

supremo de la Nación, jefe de gobierno y responsable político de la administración gral. de nuestro
país; nombra los magistrados de la CSJN con acuerdo del Senado y los demás jueces de los
tribunales federales inferiores; concede jubilaciones, etc. (art. 99 CN) Es un poder bicéfalo que
está compuesto por el presidente por un lado y el Jefe de Gabinete de Ministros por el otro. Este
último es competente para ejercer la administración general del país; efectuar los nombramientos
de los empleados de la administración, etc.
Las competencias materialmente legislativas: Por razones de concurrencia: El dictado de
reglamentos internos y decretos de ejecución que sean necesarios para la ejecución de las leyes
de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias. En el caso del
Jefe de Gabinete de Ministros, envía al Congreso los proyectos de ley de Ministerios y de
Presupuesto, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del poder ejecutivo; y
refrenda los decretos reglamentarios, etc. Por razones de excepción: El presidente puede, dictar
decretos de necesidad y urgencia y decretos delegados (art. 99 inciso 3 y 76 CN) y el Jefe de
Gabinete debe refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas, los decretos de
necesidad y urgencia y los decretos que promulgan parcialmente leyes (art. 100)
Las competencias materialmente judiciales: Por razones de excepción: El presidente puede,
mediante los tribunales administrativos, sin perjuicio del control judicial posterior, ejercer junciones
materialmente judiciales.

Las potestades del PJ: Las competencias materialmente judiciales: Corresponde a la CSJN y a
los tribunales inferiores de la Nación, el conocimiento y decisión de todas las causas que versen
sobre puntos regidos por la CN, y por las letes de la Nación y por los tratados con las naciones
extranjeras. (art. 116)
Las competencias materialmente legislativas: Por razones de concurrencia: El consejo de la
Magistratura dicta los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos aquellos que
sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestación de ls
servicios de justicia. (art. 114 CN)
Las competencias materialmente ejecutivas: Por razones de concurrencia: El Consejo de la
Magistratura selecciona mediante concursos públicos los postulantes a las magistraturas
inferiores, ejerce facultades disciplinarias sobre magistrados, etc.

Las potestades del ministerio público: El ministerio público tiene por función promover la
actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad (aty.
120 CN) (competencia materialmente judicial)
Las competencias materialmente legislativas: Por razones de concurrencia: El ministerio público
dicta sus propios reglamentos internos, de superintendencia general y financiera, de organización
funcional, de personal y todos los demás que resulten necesarios para el cumplimiento de sus
funciones.
Las competencias materialmente ejecutivas: Por razones de concurrencia: El ministe. Público
ejerce su administración en el ámbito interno; ejecuta su presupuesto; designa, dirige, sanciona y
remueve su personal; y contrata bienes y servicios.

Los principios instrumentales

El principio de legalidad y reserva de ley: La ley debe necesariamente regular ciertas materias
y, a su vez, todos deben someterse a las leyes, en particular el poder ejecutivo. Esto significa que
por un lado la ley debe habilitar al ejecutivo para obrar y por el otro, el ejecutivo cuando obre debe
hacerlo según las leyes, es decir, no sólo según la ley específica de habilitación sino según el
conjunto de leyes que integren el sistema jurídico.
A su vez, el principio de legalidad fue reemplazado luego por el de juridicidad entendido como el
bloque o conjunto de normas que integran el orden jurídico, pero no en el sentido de desdibujar el
mandato del legislador sino de reforzarlo. Es decir, el PE debe sujetarse a la ley en sentido amplio
con el criterio de sujeción y subordinación, y no en un plano de igualdad. Posteriormente se
descubre que el ejecutivo puede vincularse con las leyes de un modo positivo o negativo. El modo
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positivo supone que la ley debe puntualmente autorizar al poder ejecutivo a actuar e indicarle
cómo hacerlo; mientras que el nexo negativo es simplemente una habilitación de la ley sin
precisiones, de modo tal que constituye un límite de su libre actuación (llamado límite externo). En
la actualidad prevalece que el principio de legalidad es un vínculo positivo, con excepción de la
organización interna del PE, en cuyo caso éste puede dictar reglamentos internos sin habilitación
de una norma específica de carácter previo.
El pcipio de legalidad significa que determinadas cuestiones sólo pueden ser reguladas por ley del
Congreso. Esta regla nace como consecuencia del conflicto entre dos fuentes del derecho por un
lado la ley, y por el otro el reglamento. Se fija entonces como principio formal la primacía de la ley
sobre el reglamento. Este principio de supremacía se complementó con el de las materias
reservadas a favor de la ley, es decir que determinadas materias sólo pueden ser reguladas de
manera exclusiva por el legislador y en ningún caso, el reglamento puede avanzar sobre ellas, ni
siquiera en presencia de vacíos legislativos. El PE debe regular lso aspectos internos de la
organización de la administración pública, y el complemento de las leyes sancionadas por el
Congreso, sin embargo, estas competencias del ejecutivo no son exclusivas y, consecuentemente,
el legislador si puede avanzar sobre ese terreno. Existen distintos criterios de identificación de las
materias reservadas; nuestra CN establece de modo expreso el el principio de la reserva de ley o
legalidad. (A saber, arts. 3, 14, 17, 18, 19, 28, 75 segunda parte, 85, 99 inc.6). De lo expuesto se
deduce que las cuestiones más relevantes están reservadas expresamente a la ley, y que por un
lado, el Congreso es competente para ejercer los poderes residuales (facultades no reservadas
especialmente de manera expresa o tácita al legislador por mandato constitucional) y por el otro,
los derechos individuales sólo pueden ser regulados por ley del Congreso. Es importante resaltar
que las materias reservadas con carácter específico al legislador no pueden ser objeto de
delegación en el poder ejecutivo, mientras que sí se permite dictar reglamentos de ejecución para
completar la regulación de la materia con los detalles y pormenores de la ley; y dictar reglamentos
internos.
Nuestra CN establece claramente el principio de legalidad o reserva legal que supone, por un
lado, un límite al PE ya que éste sólo puede dictar reglamentos de ejecución con respecto al as
materias reguladas por el legislador cuidando de no alterar su espíritu con excepciones
reglamentarias y por el otro, un límite al Congreso ya que éste debe regular las materias por sí
mismo sin posibilidad de transferirlas al PE, salvo los casos de excepción que prevé
expresamente el texto constitucional.

Zona de reserva: Es el conjunto de competencias propio y exclusivo de cada uno de los poderes
del Estado. Así, cada poder tiene su zona de reserva, es decir, un conjunto de competencias de
contenido material plural con carácter exclusivo y excluyente de los otros poderes. En este
sentido, la CN y en especial el art. 99, establecen un conjunto de competencias propias que
constituyen la zona de reserva del PE. La zona de reserva del PJ es la definición de los derechos
en un caso concreto controversial con carácter definitivo (juzgar y ejecutar lo juzgado). La zona de
reserva del Congreso no sólo comprende las potestades expresas o implícitas, sino también las
potestades residuales.

El principio de los derechos fundamentales

Tres períodos: 1) Los derechos civiles y políticos; 2) los derechos sociales, económicos y
culturales; y 3) los nuevos derechos o derechos colectivos.

1) Los derechos reconocidos con la aparición del Estado liberal fueron básicamente la libertad
individual, la igualdad y el derecho de propiedad; y luego fueron extendiéndose, e incorporando
otros derechos de carácter político. En el orden internacional, y en el marco de las Naciones
Unidas, la DUDH (declaración universal de dchos humanos) consagró como derechos civiles de
las personas, el derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad; la igualdad ante la ley y la
protección contra la discriminación; la prohibición de ser sometido a penas o tratos crueles,
inhumanos o degradantes; etc. Respecto a los derechos políticos, el derecho de las personas de
participar en el gobierno de su país de acuerdo con los mecanismos establecidos para ello.
Por su parte, la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y la Conveción
Americana de Derechos Humanos, crearon el Sistema Interamericano de Derechos Civiles y
Políticos (SIDCP) ( incorporó como derechos civiles y políticos el dcho a la libertad, la vida y
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seguridad de la persona; derecho a la libertad religiosa y de culto, etc.)
Por último el pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos estableció obligaciones para los
Estados parte de: a) respetar y garantizar a todos los habitantes, el goce de los derechos
reconocidos, sin distinción alguna y; b) adoptar las medidas necesarias de índole legislativo o de
otro carácter.
2) Los derechos políticos fueron completados con estos derechos. La DADDH establece el
derecho a la salud y al bienestar; a la educación, etc. La DUDH también reconoce estos derechos.
Por su parte, el Pacto de San José de Costa Rica hace referencia en su art. 26 al desarrollo
progresivo de los derechos económicos. No obstante, el pacto de mayor relevancia es Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el cual establece los sgtes.
Derechos: a) a trabajar, en condiciones satisfactorias y equitativas y libertad de sindicalización; b)
seguridad social y seguro social; c) nivel de vida adecuado, especialmente respecto de la
alimentación, vestido y vivienda; d) disfrute del más alto nivel de salur; y e) educación.
3) El tercer grupo, incluye el derecho a un ambiente sano y equilibrado, y el derecho de los
usuarios y consumidores. Abarca entre otros, el derecho a la existencia en condiciones de
dignidad, y dentro de éste como derechos instrumentales: el derecho a la seguridad vital, al
trabajo, a la renta básica, a la salud, etc.

En nuestro país: La CN de 1853 introdujo los derechos civiles y políticos, en su art. 14. Por su
parte, el art. 16 consagra el principio de igualda, el 17 el derecho de propiedad y el 18 el acceso a
la justicia. La reforme constitucional de 1949 incorpora los derechos sociales, reconociendo
ampliamente los derechos del trabajador, de la familia y de la ancianidad. Tras el derrocamiento
de Perón por un golpe militar en el 55' se convoca a una conveción constituyente que derogó la
CN de 1949 y reinstaló la CN de 1853/60 con la incorporación del art. 14 bis, el cual reconoció los
derechos sociales de la Cn de 1949. Finalmente con la reforma constitucional de 1994 se
profundizaron los derechos políticos, reconoció e incorporó las garantías del amparo y el amparo
colectivo. Respecto de los nuevos derechos se reconoce el derecho a todos los habitantes de
gozar de un ambiente sano, y el derecho de los usuarios y consumidores en la relación de
consumo.
El art. 75 también hace mención a derechos sociales o nuevos derechos tales como los derechos
de los pueblos indígenas, el derecho a la educación y el bienestar y los derechos de los niños,
mujeres, ancianos y personas con discapacidad.
La incorporacón en el texto y la jerarquía constitucional de los tratados, otorga plena operatividad
a todas las cláusulas de los instrumentos internacionales sobre derechos humanos suscriptos en
nuestro país y mencionados en el art 75 inc. 22. De este modo, no es necesario que el Estado
dicte normas de derecho positivo interno para su vigencia y aplicación en nuestro país. Sin
perjuicio de ello, el estado puede reglamentar esos derechos con el objeto de precisar el
contenido y alcance de aquéllos y regular las garantías de su ejercicio y reconocimiento. En
cuanto a cómo deben interpretarse los derechos y garantías previstos en los tratados
internacionales, la Corte Suprema ha sostenido (precedente Ekmekdjian c/ Sofovich y caso
Giroldi) que se le confiere primacía al derecho internacional convencional sobre el derecho
interno. En cuanto a la operatividad de los derechos que prevén los tratados, la Corte estableció
que cuando la Nación ratifica un tratado que firmó con otro Estado, se obliga internacionalmente a
que sus órganos administrativos y jurisdiccionales lo apliquen a los supuestos que este tratado
contemple, siempre que de los hechos se haga posible su aplicación inmediata. (una norma es
operativa cuando está dirigida a una situación de la realidad en la que puede operar
inmediatamente, sin necesidad de instituciones que deba establecer el Congreso) Con Giroldi se
ratifica el carácter de guía que debe dárseles a las decisiones de los organismos internacionales.
En síntesis, los instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos con jerarquía
constitucional reconocen ampliamente los derechos sociales, económicos y culturales.

Ahora bien, los derechos individuales, (civiles o políticos) y los sociales, son claramente operativos
y exigibles, de modo que en caso de desconocimiento por parte del Estado o por terceros, su
titular puede reclamar y exigir su respeto básicamente en términos de abstención o a veces, de
prestación por el responsable, y ante un órgano imparcial e independiente, es decir el juez. Los
derechos sociales son plenamente exigibles, progresivos, independientes e indivisibles de otros
derechos, por caso, de los derechos civiles y políticos.
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El Estado debe satisfacer los derechos civiles y políticos, por un lado; y los derechos económicos,
sociales y culturales, por el otro. Tanto unos como otros exigen prestaciones estatales de
contenido positivo, de modo que no existen razones de distinción entre ambos, más allá de los
recursos disponibles y de garantizar en cualquier caso los requisitos de subsistencia y los
servicios esenciales. Cabe advertir que no es posible el ejercicio de los derechos civiles y políticos
cuando las personas no gozan de derechos económicos, sociales y culturales. La
interdependencia de estos derechos nos indica el carácter indivisible de los derechos humanos.
Ahora bien, la Observación del comité de derechos económicos, sociales y culturales estabece
que dichos derechos deben ser exigibles judicialmente mediante recursos efectivos ante los
tribunales. En cuanto a esto, cabe resaltar que el postulado de progresividad en el campo de los
derechos sociales supone la obligación estatal de avanzar (de reconocer cada vez más el disfrute
de los derechos por medio de políticas públicas que mejoren o amplíen ese status), y la
prohibición de regresar sobre sus propios pasos (una vez reconocido un derecho y efectivizado su
goce, el nivel alcanzado no puede eliminarse posteriormente, sin el reconocimiento por parte del
Estado de alternativas razonables). Ahora bien, el Estado debe avanzar de modo inmediato,
progresivo y debe tender a la satisfacción de niveles mínimos o esenciales de cada uno de los
derechos reconocidos en el Pacto. En cuanto al carácter no regresivo del Estado, un criterio
importante que impide dicha regresión es el principio de la confianza legítima; este establece que
el Estado no puede modificar su criterio y sustituir así sus decisiones de un modo intempestivo
reemplazándolas por otras de sentido contrario, cuando sus propias conductas crearon
expectativas legpitimas en las personas que actúan con él. Es un límite en el campo de
discrecionalidad estatal.
Nota: Los derechos sociales son: OPERATIVOS, INTERDEPENDIENTES Y JUSTICIABLES; y el
ESTADO por su parte, debe GARANTIZARLOS INMEDIATAMENTE EN SUS NIVELES
ESENCIALES; luego AVANZAR PROGRESIVAMENTE; y por último, NO RETROCEDER
RESPECTO DE LOS ESTÁNDARES ALCANZADOS.

Los otros principios constitucionales

 El principio democrático; arts 22, 36, 38, 75 inc 19 CN
 El principio de autonomía procesal; arts 19, 14, 28 CN
 El principio de tutel jurídica efectiva; art 18 CN “es inviolable la defensa en juicio de la
persona y de los derechos”.
 El principio de participación; arts 39, 40, 42 CN
 La incorporación de los tratados sobre derechos humanos; art 75 inc. 22 CN
 El principio del federalismo; art 1, 5, 121, 124 CN
 El principio de descentralización; art 75 inc 19, 85, 86, 123 CN.

NOTA: (in extenso de qué dice cada artículo en pág 93 y 94 de libro de Balbín)

2) Los casos más conflictivos del principio de división de poderes.

a) El control judicial sobre los otros poderes del Estado

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El control judicial de las leyes: en nuestro control difuso de constitucionalidad cualquier juez
puede declarar en un caso concreto la inconstitucionalidad de una ley. El control de la
constitucionalidad en la Argentina procede de los tribunales judiciales y es difuso, pues cualquiera
de éstos puede ejercerlo aunque la Corte Suprema es la última y definitiva instancia de revisión
extraordinaria; se inicia a petición de parte y produce efectos entre ellas. No obstante, en los
últimos años el poder judicial y en especial la CSJN ha aceptado que el juez declare de oficio la
inconstitucionalidad de una ley siempre que estén presentes ciertas condiciones (cuando la
violación sea de tal entidad que justifique la invalidez, cuando la repugnancia con la cláusula
constitucional sea manifiesta y la incompatibilidad inconciliable y no exista posibilidad de una
solución adecuada del juicio por otras razones que las constitucionales comprendidas en la
causa). En síntesis e a) el control judicial sólo es procedente en un caso judicial concreto y no en
términos abstractos; b) el control es posible por petición de parte o de oficio por el juez, o en su
caso por el fiscal; c) los efectos de la decisión judicial sólo comprenden a las partes, es decir, el
fallo tiene alcance relativo y no absoluto.

El control de los actos estatales por los jueces: La Corte en un principio aceptó el criterio
restrictivo de “cuestiones políticas no justiciables” (caso Cullen). Luego, la Corte avanzó en
nuestro país en el control de estos actos en tanto lesionen o pudiesen lesionar un derecho
subjetivo y sólo en este aspecto. El criterio es simple, todos los actos estatales deben sujetarse al
control de los jueces. El juez no puede juzgar la oportunidad, mérito o conveniencia de los actos
sino su legitimidad, es decir, si el acto respetó o no el ordenamiento jurídico. Otra cuestión es si el
juez puede luego de anular el acto dictado por el poder ejecutivo, reemplazarlo por otro. A este
respecto, el juez puede hacer esto, es decir reemplazarlo por otro pues actúa simplemente como
un ejecutor de la ley, sin discrecionalidad alguna de su parte.

El control judicial de la discreción estatal: El juez no puede inmiscuirse en el núcleo

discrecional mínimo compuesto por el mérito, oportunidad o conveniencia de los actos estatales,
trátese de actos legislativos o administrativos, sin perjuicio, del control judicial amplio y sin
restricciones del ámbito discrecional.

El control objetivo de legalidad por los jueces: Cabe reconocer efectos absolutos o erga
omnes a las decisiones judiciales cuando el objeto del proceso es la protección de los derechos
colectivos, tal como surge del art. 43 CN. El principio de legalidad en términos objetivos y los
derechos o intereses colectivos, se superponen y entremezclan casi de modo inseparable. La
sentencia judicial es un modo de control indirecto sobre el poder ejecutivo, esto es, el juez sólo
controla en caso de que la administración haya obrado en perjuicio de los derechos del particular.
En este contexto, la Corte ha exigido el planteo de un “caso judicial” definiéndose como el planteo
de un derecho subjetivo lesionado por un acto u omisión estatal o de un tercero, de modo
diferenciado del resto. La Constitución de 1994 dice en el marco del amparo colectivo, “podrán
interponer esta acción...el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a
esos fines...”, reconociendo un piso amplio de legitimación con base constitucional en el amparo
de intereses difusos y garantizando el debido acceso a la jurisdicción en defensa de intereses
colectivos.

b) El caso particular de los actos legislativos del poder ejecutivo: El PE concurre con el Congreso
en el ejercicio de las potestades de regulación estatal al dictar los decretos reglamentarios de las
leyes, pero con alcance subordinado a la ley. Más allá de esto, con la reforma de 1994, se le
reconoció al PE la potestad de dictar en casos de excepción, decretos de contenido legislativo con
o sin autorización previa del Congreso.
c) El caso de la inaplicabilidad de la ley inválida por parte del ejecutivo: Según las distintas
posturas, se identifica a quienes admiten que el PE puede abstenerse de aplicar una ley que
considera inconstitucional y quienes no.
d) El caso de las leyes singulares y de las leyes de intromisión en las decisiones de los jueces: El
pcipio básico es el carácter general y abstracto de las leyes dictadas por el legislador,
correspondiendo su ejecución, al ejecutivo; dividiéndose de ese modo la formación y sanción de la
ley, por un lado y su aplicación por el otro. El Congreso no obstante puede dictar leyes de alcance
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particular sin significar esto un quiebre del principio de división de poderes. Otro caso relevante es
el de las leyes que interfieren en el marco de las potestades judiciales por ej: las leyes del
Congreso que modifican el contenido de las sentencias. Se establece que los otros poderes no
pueden modificar las sentencias judiciales, salvo en sus aspectos no esenciales, o en supuestos
de excepción previstos expresamente en la CN.

Los tribunales administrativos

Un caso típico de poder estatal en ejercicio de funciones extrañas a él, es el del poder ejecutivo en
ejercicio de potestades judiciales. Es el caso de los tribunales administrativos, los cuales son
órganos que integran el poder ejecutivo, y que ejercen funciones materialmente judiciales toda vez
que resuelven conflictos entre partes.
La discusión está en la constitucionalidad o no de dichos tribunales. Por un lado se ha dicho el
principio de división de poderes debe ser interpretado con un criterio más flexible, de forma tal que
permita a cada uno de los poderes ejercer con carácter restrictivo las potestades propias de los
otros poderes, dentro del marco constitucional. Por otro lado, otros intérpretes desarrollaron
razones en contra de los órganos administrativos con facultades jurisdiccionales en nuestro
ordenamiento jurídico como por ejemplo el precepto constitucional que prohíbe al poder ejecutivo
el ejercicio de funciones judiciales por lo dispuesto en el art. 95 CN.
No obstante contra esto se han sostenido varios contra argumentos de los cuales el único que
quedó en pie es que si bien la CN prohíbe el ejercicio de funciones judiciales con carácter
definitivo al poder ejecutivo, no prohíbe el ejercicio previo de esas funciones si luego son
revisables por los jueces, o sea el ejercicio de funciones jurisdiccionales. El sentido de la creación
de los tribunales administrativos es a) la unidad de criterio de interpretación o resolución de
cuestiones complejas o técnicas; b) la experiencia de los órganos administrativos; c) el excesivo
número de controversias que suscita la interpretación o aplicación de determinadas normas de
policía y d) la conveniencia de unificar la potestad de ejecutar las normas legislativas con la de
resolver las controversias que nacen de su ejecución. Por su parte la Corte convalidó los
tribunales administrativos siempre que sus decisiones estén sujetas al control judicial y, además al
control judicial suficiente, como se ha establecido en el caso FERNANDEZ ARIAS. En este caso lo
límites con respecto al ejercicio de potestades judiciales por parte del poder ejecutivo son: el
control judicial suficiente (es decir, el contorl de los hechos y las pruebas por el juez, y no
solamente el derecho controvertido) y si el interesado pudo optar por la vía judicial o
administrativa, a sabiendas de que ese último camino y su resultado no son recurribles
judicialmente. El problema que subyace en esta interpretación es el alcance del control mínimo o
máximo del juez sobre el acto jurisdiccional del PE. En el fallo FERNANDEZ ARIAS el Tribunal se
inclinó por un poder de revisión amplio. Posteriormente en el caso ANGEL ESTRADA el Tribunal
restringió la interpretación.

NOTA: Paradigma básico del derecho administrativo: Equilibrio del poder, entendido como el
conjunto de las prerrogativas que persiguen el reconocimiento de derechos, vs. otros derechos.

BOLILLA 2: El concepto de derecho administrativo

El derecho administrativo es parte del derecho público y es además, un conocimiento autónomo

de las otras ramas del derecho. Es importante destacar que por un lado, el d. adm. reconoce
ciertos privilegios a favor del Estado, ya que éste persigue el interés colectivo (ej: las limitaciones
al dominio privado, etc). Por el otro lado, el modelo establece restricciones especiales sobre el
Estado (ej: el régimen de contrataciones del Estado). Es importante reconocer que el derecho
administrativo también comprende un conjunto de derechos y garantías a favor de las personas en
sus vínculos con el Estado. El derecho administrativo estudia el régimen jurídico de las funciones
administrativas del estado (conjunto de principios y reglas que integran el ordenamiento jurídico y
que regulan las funciones del poder ejecutivo)
En definitiva, el derecho administrativo es técnicamente un conjunto de principios y reglas sobre el
poder ejecutivo, en virtud de su estructura y de sus fines públicos propios, y, básicamente, de las
relaciones de las personas con él. Ése es el sentido del Derecho Administrativo y el motivo de su
crecimiento como un conocimiento jurídico autónomo.
Notita: El derecho que regula el ámbito interno del poder legislativo y del judicial es
8
complementario, de excepción o instrumental, y la mayoría de las veces, reenvía al Derecho
Administrativo.

1) Las funciones estatales administrativas

Las funciones administrativas, son el conjunto de potestades estatales que ejerce el poder
ejecutivo de contenido materialmente ejecutivo, legislativo y judicial. (notita importante: como se
ve más adelante, cree Balbín en base a esto, que es un concepto subjetivo porque comprende al
sujeto estatal, es decir, al PE y el conjunto de sus competencias y, a su vez, el régimen jurídico
que regula ese colectivo de potestades). La función administrativa es una función estatal y que, a
su vez, existen otras dos funciones estatales según el principio básico de división de poderes,
ellas son: la función legislativa y la función judicial.

El problema de los poderes reside en establecer qué funciones ejercen y si alguno puede ejercer
más de uno.

La función legislativa consiste en: a) su contenido; un sentido material (ley) y; b) un sentido

orgánico (por el órgano que lo ejerce).

En cuanto a la función judicial, el dato es la imparcialidad de quien decide, un tercero ajeno a las
partes en conflicto y la fuerza que se tiene en la decisión; fuerza de cosa juzgada. Se impone
como interpretación de una norma. Es un tercero independiente que la CN lo plasmó en un poder
judicial.

El problema está en la función ADMINISTRATIVA, pues es la más difícil de definir. Se han

desarrollado criterios para establecerla; objetivo, subjetivo, mixto y residual.

Funciones estatales según criterio objetivo: Este criterio está centrado en el contenido o
materia de las funciones estatales. Aquí no interesa el sujeto, el órgano sino sólo el objeto, materia
o contenido. Esto quiere decir que no interesa si interviene el poder ejecutivo, legislativo o judicial,
sino el contenido material de las funciones. En este sentido es posible discernir materialmente
legislación, administración y jurisdicción entre las actividades que desarrolla el Estado. Es
plausible decir que en este contexto la función legislativa es aquella actividad estatal que consiste
en el dictado de normas con carácter general, abstracto y obligatorio con el propósito de regular
las conductas de las personas.

(nota: leyes formales son aquéllas dictadas por el Congreso de alcance particular y concreto y ley
material es cualquier norma jurídica que establece una regla de derecho).

En cuanto al alcance objetivo del concepto de función judicial; la potestad judicial supone
necesariamente un conflicto ante la pretensión de una de las partes y la oposición de la otra, y su
resolución por un tercero imparcial e independiente con carácter definitivo. Dicho esto, la función
administrativa es la actividad estatal material que satisface de modo directo, concreto y particular
los intereses públicos, más las competencias que no estén comprendidas en cualesquiera de los
conceptos objetivos de función estatal. En razón del criterio objetivo, el poder ejecutivo ejerce
funciones materialmente legislativas cuando dicta reglamentos, y jurisdiccionales a través de los
tribunales administrativos. A su vez, el poder legislativo ejerce potestades materiales
administrativas al ejecutar las leyes en su ámbito interno, y judiciales cuando sustancia el proceso
de juicio político. Por último, el poder judicial desarrolla facultades materiales legislativas al dictar
acordadas sobre su organización o régimen interno, y administrativas cuando ejecuta su
presupuesto en su propio espacio. De modo que, según este criterio, en el ámbito de cada uno de
los poderes coexisten potestades materialmente distintas y diversos regímenes jurídicos.

Cassagne dice que cada órgano ejerce su función pero también funciones materiales. El judicial
puede ejercer su función judicial, pero también funciones administrativas.

Las críticas sobre el criterio objetivo son: a) la dificultad para definir el objeto; b) las funciones
administrativas son aquellas funciones estatales, luego de excluido el campo materialmente
judicial y legislativo del poder. Sin embargo, ello no resuelve las dificultades metodológicas toda
9
vez que no es simple marcar el terreno del campo judicial y legislativo y, consecuentemente, no es
claro tampoco cuál es el alcance del residuo de competencias.

Las funciones estatales según el criterio subjetivo: Acá se tiene en cuenta el órgano. Se dice
que la función es tan ambigua que se define a partir de quién la ejerce, no se prioriza el contenido
(enfoque material), sino orgánico. La función estatal, más allá del contenido material, es decir del
objeto, es el conjunto de competencias que ejerce el poder legislativo, ejecutivo o judicial, según el
caso. Así la función legislativa es: a) legislar en materia aduanera; b) imponer contribuciones, etc.
La función ejecutiva es: a) el ejercicio de la Jefatura de la Nación y del Gobierno; b) la recaudación
de las rentas y su inversión, etc. y la función judicial comprende a) el conocimiento y decisión de
todas las causas que versen sobre los puntos regidos por la Constitución, por las leyes de la
nación y tratados con las naciones extranjeras, etc. En este contexto, es irrelevante el contenido o
materia de que se trate, pues el criterio jurídicamente relevante es quién es el sujeto titular de la
función estatal. Por lo tanto, la función estatal administrativa es toda actividad desarollada por el
ejecutivo. Parte de la división de poderes a nivel que cada órgano ejerce la función que le es
propia. La crítica al criterio subjetivo es la heterogeneidad del objeto; así las funciones
comprendidas en el ámbito de su objeto son disímiles, esto es, administrativas, legislativas y
judiciales.

Criterio residual: Por descarte, es decir, lo que no es función judicial ni legislativa va a ser
administrativa.

Las funciones estatales según los criterios mixtos. Los conceptos mixtos comprenden
aspectos objetivos y subjetivos; en su expresión más simple, el concepto mixto sería; en el ámbito
del poder ejecutivo el criterio es subjetivo y, con respecto a los poderes legislativo y judicial, el
criterio es objetivo. De modo que el concepto de función administrativa comprende el conjunto de
competencias del poder ejecutivo, y sólo las potestades materialmente administrativas de los otros
poderes. NOTA: en clase se dijo, el criterio establece que no puede ejercer la función legislativa si
es el judicial y viceversa. Si se trata del ejecutivo no puede ejercer ni función judicial ni legislativa.
Todos pueden ejercer su función propia más la administración.

Criterio mixto de Gordillo: Las funciones estatales deben definirse por el objeto, el sujeto y el
régimen jurídico. Asi, el conjunto de facultades comúnmente llamadas de corte administrativo en el
ámbito de los poderes legislativo y judicial es considerado así, esencialmente por el régimen
jurídico aplicable. En efecto, las actividades administrativas que realizan los poderes legislativo y
judicial se rigen por el régimen jurídico propio de la actividad administrativa del poder ejecutivo. A
su vez, las funciones administrativas legislativas del poder judicial son función administrativa
porque este concepto comprende “toda la actividad que realizan los órganos judiciales, excluida la
función jurisdiccional, que específicamente realizan” y además, no tienen el mismo régimen
jurídico que las leyes. Finalmente, según el autor, el poder legislativo no ejerce funciones
judiciales.

Críticas del criterio mixto: El sentido de construir dogmáticamente el concepto de función estatal
es, describir el régimen jurídico sobre un objeto homogéneo. Entonces, en tanto el concepto mixto
comprende todas las funciones materiales del PE, cabe criticarlo por la heterogeneidad de su
objeto. Otro inconveniente metodológico es el uso de reglas distintas. No se puede utilizar un
criterio puro en algunos casos, uno mixto en otros, y otros criterios en otros supuestos. El
concepto y sus reglas deben ser uniformes, y los objetos que aprehende deben ser homogéneos.

Para Balbín, no existe un concepto (objetivo, subjetivo y mixto) que debamos desentrañar como
intérpretes a partir de la naturaleza de las cosas o del mandato convencional, sino que es posible
intentar múltiples definiciones conceptuales sobre las funciones estatales todas ellas igualmente
razonables, siempre que se preserve en virtud del principio de división de poderes, el espacio
propio de cada poder estatal, evitando el abuso del poder (respetando a su vez, los derechos y
garantías individuales). Por ello, el hecho de como clasifiquemos las funciones estatales y cuál es
el régimen jurídico aplicable es irrelevante y depende de cara ordenamiento jurídico y de su
interpretación.

10
El procedimiento como criterio para definir el concepto de función estatal.: Cada una de las
funciones estatales (legislativa, administrativa o judicial) y los actos que se dicten en su
consecuencia (ley, acto o sentencia), están contenidos en un procedimiento específico. Función
legislativa: en este caso el procedimiento es aquel que establece la CN para la formación y
sanción de las leyes. Función administrativa: aquí, el procedimiento es el que prevé la ley de
procedimientos administrativos. Función judicial: el proceso es el que establece el Código
Procesal respectivo y las normas complementarias. Aquí lo que interesa es el procedimiento para
el dictado del acto estatal, no ya el elemento objetivo, subjetivo o la mixtura entre ambos. Este
criterio repite los mismos inconvenientes interpretativos de los criterios ya expuestos.

El postulado de la homogeneidad del objeto: La construcción dogmática de un concepto

jurídico es relevante si cumple con dos condiciones, a saber: a) el objeto alcanzado debe ser
homogéneo; y b) el régimen jurídico a aplicar sobre ese objeto de ser uniforme. El único concepto
que cumple con la premisa de homogeneidad de objeto es el criterio objetivo; sin embargo no
puede, definir satisfactoriamente el contorno del objeto administrativo distinguiéndolo así de los
otros objetos heterogéneos, es decir, el objeto legislativo y judicial. A su vez, se debe utilizar un
criterio uniforme, respetándose este postulado en el marco de los conceptos objetivos y
subjetivos, pero no el criterio mixto. Este último deja dos estándares antitéticos, por un lado, los
caracteres de las funciones, y por el otro, el régimen jurídico que, en verdad, es consecuencia de
aquél.

Las funciones estatales administrativas. Alcance y consecuencias jurídicas. El carácter

instrumental

El axioma del cual se parte es que el Derecho Administrativo regula la función administrativa y, a
su vez, las otras funciones estatales están regidas por otras ramas del derecho, parlamentario y
judicial, aunque en cualquier caso deben respetarse los principios, derechos y garantías que
establece el marco constitucional y, en especial, el sistema democrático. Así, el derecho
parlamentario rige la función legislativa y el derecho judicial reglamenta la función judicial. Cabe
resaltar que el derecho parlamentario y judicial comúnmente, en los aspectos materialmente
administrativos, se remiten al Dcho Administrativo toda vez que es la rama más especializada
sobre esos aspectos materiales, pero no se aplica directamente sino por reenvío de los regímenes
jurídicos específicos (parlamentario o judicial).

Entre los criterios ya mencionados, el que se sigue es la utilidad, el más útil y simple entre ellos. El
criterio subjetivo es el más simple entre los mencionados porque es más fácil delimitar el poder
estatal orgánicamente, es decir el órgano o poder (poder legislativo, ejecutivo o judicial) que el
concepto material de la función estatal (función legislativa, ejecutiva y judicial) Siguiendo este
criterio basta con definir el contorno del sujeto, con prescindencia del concepto material de sus
funciones. Ahora bien, el criterio subjetivo planteó a partir de la reforma del 94´ ciertas cuestiones
interpretativas. Las funciones que ejerce el Presidente, los entes estatales y los órganos
administrativos, son claramente de orden administrativo y están regidas por el Derecho
Administrativo. El conflicto interpretativo en el marco de este criterio nace con la incorporación de
los nuevos órganos constitucionales (Consejo de la Magistratura, El jurado de enjuiciamiento,
Auditoría General de la Nación, el defensor del pueblo y el ministerio público) pues sería cuestión
de establecer en cuál de los tres ámbitos subjetivos se ubican estos órganos constitucionales. Así,
el Consejo de la Magistratura y el Jury de enjuiciamiento integran el poder judicial; la AGN y el
Defensor del pueblo son parte del Congreso y el Ministerio Público es un órgano extra poder
asimilable al poder judicial. El consejo de la magistratura es un poder bicéfalo cuyas cabezas son
por un lado la Corte Suprema, y por el otro el propio consejo. (éste último ejerce las funciones
previstas en el art 114 CN y es un órgano propio del poder judicial con lo cual cualquier acto
dictado por el mismo será regido por el derecho judicial)

El criterio objetivo es mucho más complejo toda vez que existen zonas materiales superpuestas
entre los poderes estatales dificultando la delimitación del contorno material de cada una de las
funciones estatales. Por otro lado es quizás en principio, el criterio más razonable porque en los
hechos, cada uno de los poderes no sólo ejerce su función específica sino también otras
funciones. El problema está en que hay zonas con contenido confuso sobre cuál es el régimen a
11
aplicar ante el caso concreto. El criterio mixto adolece de los mismos problemas en cuanto a su
interpretación.

El criterio seguido por el legislador

Para Balbín, el criterio más razonable puede ser cualquiera siempre que cumpla con los siguientes
recaudos: a) el hecho de que el punto de partida, esto es, las premisas, revistan carácter
verdadero y no contradictorio; y que b) el razonamiento posterior respete las reglas de la lógica.
En este contexto, para este autor, el criterio subjetivo cumple con los recaudos previstos y es el
concepto que alcanza mejores resultados, más prácticos y simples que el resto. No obstante, le da
ciertos matices propios, un núcleo central que ejerce cada poder, pero dice que va a haber otras
funciones concurrentes o que están en la periferia de esas esenciales. Funciones judiciales en el
legislativo sería el juicio político por mal desempeño de sus funciones.

En nuestro país, se establece que el Estado sólo ejerce tres funciones y ellas son la legislativa,
administrativa y judicial; en este marco el convencional constituyente distribuyó las funciones
materiales entre los tres poderes, pero la CN no atribuyó el conjunto de competencias
materialmente administrativas, legislativas o judiciales por separado en el ámbito propio de cada
uno de los poderes, sino que el convencional asignó las potestades materiales entre los tres
poderes estatales de modo indistinto. Podemos concluir entonces, que el texto constitucional
permite cualquier definición conceptual, (objetiva, subjetiva o mixta) porque simplemente describe
cuáles son los poderes del estado y cuáles son las competencias de cada uno de ellos, nada dice
sobre el régimen jurídico aplicable. El legislador siguió un criterio subjetivo para el caso del
régimen de procedimientos administrativos y el régimen del personal estatal; en cuanto al régimen
de contrataciones estatales si bien establece un concepto objetivo, queda desvirtuado por las
normas dictadas por el judicial. El legislador puede adoptar un criterio objetivo o mixto tal como
ocurre en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires (aquí el legislador extendió el campo de
aplicación de la ley de procedimientos al poder legislativo y judicial “en ejercicio de función
administrativa”; el concepto es claramente mixto, subjetivo respecto del PE y objetivo en relación a
los otros poderes).

El ejercicio de facultades materialmente judiciales por el PE. El tribunal fiscal es un órgano

administrativo no judicial, sin embargo emite función jurisdiccional. En este terreno el caso más
famoso es el de FERNÁNDEZ ARIAS C/ POGGIO; aquí la Corte aceptó el criterio subjetivo
porque reconoció que los actos materialmente judiciales dictados por el PE están regidos por el
derecho administrativo y por otra parte estableció que el sistema debe prever un control judicial
amplio.

CASO FERNÁNDEZ ARIAS: Hechos: El actor reclamó el desalojo de un predio rural de su

propiedad ante la Cámara Regional de Trenque Lauquen en virtud de dos leyes 13.246 y 13.987.
(La primera dispone que el PE organizará tribunales administrativos (cámaras regionales y una
central) y la segunda ley dispone que las cámaras regionales tendrán competencia exclusiva en la
decisión de todas las cuestiones que se susciten entre arrendadores y arrendatarios, con motivo
de los respectivos contratos de arrendamiento y/o aparcerías y de las leyes que los rigen.

La Cámara Regional, ante el planteo del propietario, ordenó el desalojo del predio y luego, la
Cámara Central confirmó la decisión. Ante esto, el demandado, Poggio, interpuso recurso
extraordinario ante la CSJN contra la decisión del tribunal administrativo (Cámara regional y
central) que formaban parte del Ministerio de Agricultura del PE.

La Corte en su voto mayoritario, sostuvo que las cámaras paritarias son órganos administrativos
que ejercen atribuciones de tipo jurisdiccional, es decir se le reconoce potestades materialmente
judiciales al PE pero siempre con ciertos límites, de modo que no es razonable que el legislador
otorgue potestades jurisdiccionales con carácter incondicional al ejecutivo. El pronunciamiento
jurisdiccional de los órganos administrativos debe estar sujeto al control judicial suficiente. Según
el criterio del tribunal, el carácter, suficiente o insuficiente del control no depende de reglas
generales sino que es más o menos extenso según las modalidades de cada situación jurídica.
Esas modalidades son a) la naturaleza del derecho individual; b) la magnitud de los intereses
12
públicos comprometidos; c) la complejidad de la organización administrativa; d) la mayor o menor
descentralización del tribunal administrativo.

Ahora bien, en el presente caso el particular sólo podía interponer el recurso extraordinario ante la
CSJN en los términos del art. 14 de la ley 48, es decir debatir el derecho aplicable al caso y no las
cuestiones probatorias y de hecho. El tribunal en ese contexto, fijó el siguiente criterio: el control
judicial es suficiente si cumple con dos requisitos mínimos: a) Reconocimiento a los litigantes del
derecho a interponer un recurso ante los jueces ordinarios y; b) imposibilidad de los tribunales
administrativos de dictar resoluciones definitivas sobre los hechos, la prueba y el derecho
controvertido, es decir, que el control judicial suficiente significa una instancia judicial plena con
debate de hecho y de derecho y el recurso extraordinario no cumple con esa exigencia. Ante esto,
se declara la inconstitucionalidad de las cámaras en cuestión.

La minoría da un fundamento distinto al de la mayoría, pues dice que los tribunales administrativos
son inconstitucionales porque no pueden dirimir controversias de ningún tipo.

Para Gordillo la existencia de tribunales administrativos es inconstitucional porque dice que sólo
puede ejercer función administrativa el PE pues la CN establece que el PE no puede arrogarse
funciones del PJ.

Fallo ÁNGEL ESTRADA: En este caso, (más actual que el antes mencionado, del año 2005) la
Corte retoma la decisión de Fernández Arias, pues se establece que el reconocimiento de
facultades judiciales por los órganos de la Administración debe hacerse con carácter restrictivo,
por aplicación del art. 18 y 109 de CN, que garantizan el derecho de defensa en juicio de las
personas y la prohibición del presidente de ejercer funciones judiciales, arrogarse el conocimiento
de causas pendientes o restablecer causas fenecidas.

Hechos: La sociedad comercial “Ángel Estrada y Cía” reclamó la reparación de los daños
causados por el suministro deficiente del servicio de energía eléctrica (hubo un corte de luz y pide
reconocimiento de estos daños contra EDESUR; la empresa concesionaria) ante el Ente Nacional
Regulador de Energía Eléctrica. Sin embargo el ente rechazó el planteo, estableciendo que éste
no tiene jurisdicción para reconocer cuestiones patrimoniales.

Así las cosas, el actor interpuso recurso directo contra la resolución del ente ante la Cámara de
Apelaciones. Este tribunal sostuvo que el ente, es competente para resolver el conflicto suscitado
entre las partes, esto es, el reclamo de daños y perjuicios. Ante eso, la Secretaría de Energía de la
Nación, disconforme con la decisión, interpone recurso extraordinario por entender que el ente
regulador puede determinar el incumplimiento contractual de las empresas e imponer
consecuentemente las sanciones respectivas, pero en ningún caso puede expedirse sobre el
reclamo de daños y perjuicios porque ello es un tema propio del Dcho Privado, y por tanto,
reservado al conocimiento de los jueces.

Según la CSJN, el PE puede ejercer funciones judiciales siempre que a) el órgano haya sido
creado por ley; b) éste reúna caracteres de imparcialidad e independencia; c) el objetivo
económico y político tenido en cuenta por el legislador para crearlo sea razonable; d) las
decisiones del órgano estén sujetas a un control judicial suficiente y amplio.

La Corte (recurriendo a la doctrina de la CS de EEUU) estableció que las potestades

jurisdiccionales de los entes deben interpretarse con un criterio restrictivo limitándose en el caso
del ENRE a aquellas cuestiones que tengan relación directa con el núcleo esencial del régimen
del servicio de electricidad, esto es el correcto funcionamiento de ese servicio. Con lo cual, admite
el recurso y establece que la reparación de daños y perjuicios no es competencia del ente
regulador.

Para Balbín, el ejecutivo puede ejercer potestades jurisdiccionales siempre, claro que el poder
judicial controle luego con amplitud; es decir, el juez debe controlar los hechos y los elementos
probatorios y, en igual sentido, las partes pueden incorporar nuevos hechos y medios probatorios
ante el juez competente. No comparte la postura de la Corte en el caso mencionado toda vez que

13
el alcance de las competencias de carácter jurisdiccional del ente debe ser interpretado de
acuerdo con los principios y reglas de las competencias propias de los órganos estatales.
Considera que el desarrollo argumental de la Corte, claramente restrictivo es razonable en el
modelo norteamericano, pero no en nuestro país.

Puede concluirse primeramente, que los tribunales y la Corte aceptan que el principio de división
de poderes es flexible, de modo que cualquier de los poderes ejerce, en parte, potestades
materiales propias de los otros, con límites. En segundo lugar, la Corte sigue un criterio subjetivo
en el ámbito del ejecutivo, de modo que las potestades administrativas, legislativas y judiciales del
ejecutivo se rigen por las normas propias del Derecho Administrativo, sin perjuicio de su revisión
judicial. En tercer lugar, en el ámbito del poder judicial el criterio que se sigue no es claro. No
obstante, se considera que el tribunal reconoce mayoritariamente que las potestades
administrativas de aquél se rigen por sus propias normas y no por el Derecho Administrativo. El
aspecto más conflictivo es el de la revisión judicial. En general la Corte no acepta la revisión de los
actos disciplinarios y si de los otros actos materialmente administrativos. En cuanto a las
potestades legislativas del judicial, en ciertos casos el tribunal aplicó las normas del Derecho
Administrativo, siguiendo un criterio mixto. Finalmente, con respecto al régimen jurídico aplicable
al ámbito de las funciones materialmente administrativas o legislativas del poder judicial, los
jueces han aplicado normas propias del poder judicial y no así, en principio, Derecho
Administrativo, salvo, en los casos de los actos materialmente legislativos. En relación al control
judicial de los actos, los jueces son restrictivos, sobre todo en el supuesto de los actos
sancionadores, no así respecto de los otros actos administrativos del poder judicial.

Notita: En clase se dijo que el PE no tiene función materialmente judicial y en cuanto a la función
materialmente legislativa según Cassagne el dictado de reglamentos es sólo legislativo, para otros
es función administrativa.

Los reglamentos delegados y de necesidad y urgencia son dictados por el PE pero la CN les da
algo especial porque tienen jerarquía de ley, por eso son excepcionales. Estaría ejerciendo una
función materialmente legislativa como excepción.

El Derecho administrativo se relaciona con varias ramas del derecho sobre todo derecho
constitucional pues dicen que es la constitución en la práctica: arts. 75, 99 y 109 en adelante. En
lo orgánico, la CN determina la función del PE. Este poder es bicéfalo según Balbín, compuesto
por el Presidente y el Jefe de Gabinete; éste último ejerce la gestión de la función administrativa.
El Presidente por su parte, tiene la titularidad de la función administrativa. Con el art. 100 CN se
ve que el jefe de gabinete tiene por excelencia el poder administrativo.

Otras relaciones con el derecho constitucional: Determinados órganos públicos: defensor del
pueblo y AGN. Se basa en Alberdi y tiene semejanza con la CN de USA en sentido de función
tripartita de poderes y el PE es controlado por el PJ. Se diferencia del sistema francés en el cual el
control de la administración está en cabeza del consejo del Estado Francés y de la función
contencioso administrativo (vendría a ser el verdadero tribunal administrativo). Cuando se crea el
tribunal de conflictos, el consejo comienza a controlar la administración. El contencioso
administrativo en nuestro país es judicial, no como en el régimen europeo. (Francés).

El derecho administrativo íntimamente ligado con el derecho tributario y existe una amplia relación
con el derecho civil puesto que lo dispuesto por el art. 1198 del CC (que habla de los contratos
civiles), es aplicable de igual manera a los contratos administrativos, y por la ley 24240 (ley de
defensa del consumidor) la cual ha modificado algunos procedimientos administrativos;
volviéndose mucho más protectora con el particular.

ADMINISTRATIVO BOLILLA 3: LOS CARACTERES DEL DER. ADM.

La relevancia del derecho constitucional en el ambito de nuestra materia.

En nuestro país, toda vez que el Der. Constitucional pasa, el derecho administrativo también. El
derecho administrativo, al igual que cualquier otra rama del derecho, es un desarrollo de la CN y,
14
consecuentemente, debe respetar sus principios, reglas e instituciones.
La CN es el instrumento jurídico de mayor jerarquía y respetado por todos; sin embargo, durante
varios periodos históricos el texto constitucional fue derogado o suspendido por Estatutos dictados
por gobiernos militares. Quizás por estas razones el derecho administrativo creció casi con el
menosprecio de parte del derecho constitucional. Ejemplo de ello es el de los principios generales
del derecho publico que nacen de la constitución; otro, el régimen de organización estatal cuyos
pilares están regulados en el propio texto de la CN. Recién en el año 1994 se llevo a cabo una
profunda reforma constitucional que perfilo y creo las bases, de un nuevo derecho administrativo
sobre pilares mas democráticos y participativos.
El derecho constitucional es fundamental en la materia porque el derecho administrativo tiene su
inserción en aquel y, además, el propio texto constitucional contiene principios e instituciones
propias del derecho administrativo. Como por ejemplo: funciones estatales; fuentes del derecho
administrativo; organización administrativa; control estatal; y responsabilidad estatal.
A su vez, el texto constitucional también prevé principios básicos del derecho administrativo, entre
ellos: el principio de división de poderes, legalidad y reserva legal; el modelo democrático; el
principio de autonomía individual e igualdad; etc.

El equilibrio entre los privilegios estatales y los derechos de las personas.

Uno de los caracteres del derecho administrativo es, por un lado, el alcance de los privilegios o
prerrogativas estatales y, por el otro, el contenido de los derechos de los individuos; y como
conclusión de ambos el equilibrio entre el poder estatal y los derechos de las personas.
El Estado en el marco del ordenamiento jurídico no esta en el mismo nivel de paridad que los
individuos porque goza de ciertos privilegios. Por ejemplo, el acto administrativo, a diferencia del
acto propio del derecho privado, el Estado lo puede hacer cumplir por la fuerza, aun contra la
voluntad del particular, y sin intervención judicial.
Estos privilegios del Estado deben interpretarse con criterio restrictivo. A su vez, el derecho
persigue el equilibrio entre estos privilegios estatales y los derechos de las personas con la
incorporación de principios y garantías de corte individual, social y colectivo.
El ordenamiento jurídico también impone ciertas limitaciones al Estado, por caso, el cumplimiento
de recaudos y procedimientos especiales para el dictado de sus actos, disposición de recursos
publico, o celebración de contratos con terceros, por ejemplo el Estado debe contratar en principio
mediante el proceso de licitación.
En cuanto a las garantías de los individuos, son básicamente el debido proceso adjetivo en el
marco del procedimiento administrativo; y el acceso al poder judicial y control de los actos
estatales. Es decir, el derecho de defensa con el objeto de proteger y resguardar sus derechos, y
obtener así el equilibrio real entre estos y el poder estatal.

El derecho administrativo como derecho autónomo. La relación entre el derecho

administrativo y otras ramas del derecho.
Si bien el derecho administrativo nación con un conjunto de reglas especiales y de excepción del
derecho civil, en este proceso histórico y jurídico, existe un punto de inflexión en que el derecho
administrativo rompe ese vinculo con el derecho civil y se rige por sus propios principios que le
permiten vertebrar las reglas propias de su conocimiento. A partir del siglo XX el derecho
administrativo se apoya en el derecho constitucional y con principios propios. En este contexto es
posible decir que este derecho es autónomo y separado e independiente del derecho civil.

Sin perjuicio de que las ramas del derecho son autónomas, conforman un solo ordenamiento en
términos de unidad coherente y se relacionan entre si. En este contexto, el derecho administrativo
se cruza especialmente con el derecho penal en el ámbito especifico de las sanciones
administrativas; y con el derecho laboral en el marco de las relaciones con sus agentes.

Con respecto al derecho penal, éste es aplicable en el ámbito del derecho administrativo en dos
niveles. Por un lado, los principios de aquél informan todo el régimen del derecho administrativo
sancionador; por el otro, recurrimos al derecho penal en el caso no previsto y por via analógica, es
decir, ante una indeterminación especifica por medio del instituto de la aplicación analógica y no
directa o subsidiaria. Por ejemplo, el principio de ley penal previa al hecho del proceso, inocencia
y culpabilidad, entre otros.
15
En cuanto a la relación con el derecho laboral, se aplican, por caso, disposiciones de la LCT en
ciertas areas de la administración publica nacional. No se trata de la aplicación analógica, sino
directamente de la inclusión de las normas del derecho privado en el campo del derecho
administrativo.

El derecho administrativo como derecho local.

La CN establece un régimen federal de reparto territorial de competencias entre el Estado centro y
los Estados provinciales. Estos delegaron en aquel las competencias expresas, implícitas y
residuales que prevé el texto constitucional y, a su vez, conservaron el poder no delegado en el
Estado federal.
Así, del texto de los arts. 75, 99, 100 no surge que las Provincias hayan transferido, en principio,
en el Estado nacional el dictado de las normas del derecho administrativo, como sí ocurre con el
derecho civil. De esta forma los Estados provinciales conservan ese poder no delegado. De modo
que las provincias dictan las normas sobre las materias propias del derecho administrativo en su
ámbito territorial. Así cada provincia regula el empleo publico, la organización estatal, la
administración financiera del estado, los procedimientos administrativos, las contrataciones
estatales, la responsabilidad del estado, y el proceso contencioso administrativo. Además las
provincias dictan sus propias constituciones y se dan sus propias instituciones, de modo que si las
Provincias dictan sus constituciones y dicen cuales son sus instituciones entonces deben dictar las
normas respectivas, es decir, el régimen de las funciones estatales administrativas – Derecho
Administrativo local -.

El derecho administrativo es un derecho esencialmente local, es decir provincial, sin perjuicio de

las competencias que el propio texto constitucional reconoce a los Municipios y que, a su vez, los
propios Estados provinciales transfieren a aquellos mediante las normas locales. Sin perjuicio de
ello, se ha trasladado de modo directo o indirecto, competencias de derecho administrativo al
Gobierno federal en el marco de su ámbito material e institucional.
En síntesis las provincias regulan el empleo publico provincial y, a su vez, el estado nacional es
competente para dictar las normas sobre el empleo publico nacional. En caso de conflicto, las
normas sobre empelo publico provincial prevalecen por sobre las disposiciones relativas al empleo
publico nacional si el estado provincial no excede el objeto material propio de su regulación y
aplicación. En tal sentido, el estado nacional no puede regular el régimen de empleo publico
provincial, por caso, el sistema de ingreso, ascenso o egreso de los agentes públicos provinciales,
y tampoco puede aplicar ese régimen.

El derecho administrativo como instrumento jurídico necesario de ejecución de políticas

publicas. Su relación con la historia política e institucional del país.
El derecho administrativo comprende dos aspectos; por un lado, el detalle de políticas publicas
con alcance complementario del texto constitucional y de la ley y, por otro, la ejecución de tales
políticas. Es, en definitiva, el instrumento jurídico del estado para el cumplimiento de sus
cometidos.
A partir de 1940 el Estado creo instrumentos tales como el régimen de las empresas del estado y
las sociedades de economía mixta. En la década de los ’90, el estado inicio un proceso inverso de
privatización de los sectores hasta entonces estatales y de fuerte desregulación de diversos
ámbitos económicos y, para ello, incorporo dos instrumentos propios del derecho administrativo.
Por un lado, el modelo de privatizaciones y, por el otro, el régimen de desregulación. Estos
ejemplos permiten sostener que el derecho administrativo acompaño el proceso político e
institucional del país. El derecho administrativo es un derecho profundamente dinamico y
cambiante que esta ubicado entre la ley y la realidad y las respuestas inmediatas del poder
político ante las necesidades políticas, sociales y económicas.

La interpretación de la ley administrativa. Lagunas y ambigüedades. Aplicación directa,

subsidiaria o analógica del Derecho privado ante el caso administrativo no previsto. La
integración entre el Derecho Administrativo y el Derecho privado. Contradicciones
normativas: principio de ley superior, especial y posterior.
Es necesario diferenciar entre los siguientes supuestos: a) por un lado, el caso de las
16
contradicciones del sistema jurídico, es decir, cuando existen normas sobre iguales circunstancias
fácticas, pero con consecuentes opuestos; y, por el otro, b) el caso de las lagunas, vaguedades y
ambigüedades del derecho, entre ellas el caso no previsto en el marco del derecho administrativo.
En el primer caso es necesario recurrir a las reglas de ley superior, ley anterior y ley especial. Así
el criterio de superioridad desplaza al de inferioridad; el de posterioridad al de anterioridad; y el
especialidad al de generalidad. En caso de conflicto entre una ley y un decreto, debe aplicarse la
ley por sobre el decreto porque es una norma de rango superior que prevalece sobre el decreto
que s inferior. Si el conflicto esta planteado entre dos leyes, la ley posterior prevalece por sobre la
ley anterior porque es razonable deducir que la decisión del legislador de regular el mismo objeto
de otro modo distinto, es novedoso y desplaza al régimen anterior. Cuando el conflicto es entre
una norma superior y anterior con otra inferior y posterior, el criterio de superioridad desplaza la
regla de la temporalidad. Lo mismo sucede si el conflicto es entre normas superiores y generales y
otras inferiores y especiales, debe aplicarse la norma superior. El criterio de superioridad
prevalece sobre los otros dos.
En el segundo caso, es necesario utilizar otras herramientas, por caso, la aplicación de los
principios generales o de normas especificas de modo directo supletorio o analógico. En principio,
es necesario recurrir a otras disposiciones de derecho administrativo y, luego, otras ramas del
derecho publico; y si aun la cuestión fuese dudosa, entonces debe resolverse por otras ramas del
derecho, en particular, el derecho civil. Por ejemplo, el CC en el art. 2340 establece cuales son los
bienes de dominio publico estatal y cual es su régimen jurídico básico. En tal caso, tratándose de
normas del Derecho publico, incorporadas en el marco del CC, solo cabe aplicarlas sin mas
vueltas ya que esas disposiciones son mandatos propios del derechos administrativo en un cuerpo
normativo extraño.

En cuando a cómo debe resolver el caso no previsto en el marco del derecho administrativo, en
primer lugar, los jueces no podrán dejar de juzgar bajo pretexto de silencio, oscuridad o
insuficiencia de las leyes. El interprete debe obligatoriamente salvar las indeterminaciones de la
ley, y lograr una construcción lógica, coherente y con apoyo jurídico que resuelva el conflicto
planteado.
En segundo lugar, el interprete ante el caso administrativo no previsto, tiene dos caminos, por un
lado, recurrir a las leyes análogas en el marco del derecho publico; luego, invocar los principios
generales del derecho administrativo; y, por ultimo, las leyes análogas en el derecho publico. Por
el otro, los pasos son los siguientes: a) las leyes análogas en el derecho publico; b9 las leyes
análogas del derecho civil; y c) los principios generales del derecho administrativo. Este es el
camino correcto, es decir, aplicar las leyes análogas propias o ajenas y, sólo luego, los principios
generales.

Con respecto a cómo se deben aplicar las normas del derecho privado ante un caso de derecho
publico no previsto, es posible avanzar sobre dos caminos: uno es aplicar de modo subsidiario la
solución que prevé el derecho privado y, el otro, es hacerlo de modo análogo. La aplicación de la
analogía procede porque es una técnica o principio implícito en cualquier ordenamiento jurídico
general con el objeto de llenar las lagunas o salvar las imprecisiones existentes y, además, el CC
reconoce expresamente la técnica de la analogía como parte general del derecho y no solo del
derecho civil.
Esta técnica debe guardar siempre semejanza entre los casos, es decir, el caso previsto y el no
previsto; y la norma a aplicar debe ser la regla mas especifica en el marco del ordenamiento
jurídico que desplace cualquier otro precepto.

En el marco del derecho publico es posible aplicar la técnica de la analogía de primer o segundo
grado, con el objeto de salvar las indeterminaciones. La analogía de primer grado nace en el art.
16 del CC, y la analogía de segundo grado es una herramienta implícita en el ordenamiento
jurídico que supone:
a) Primero, descubrir las semejanzas en razón de sus propiedades o caracteres mas
relevantes entre el caso no previsto que debemos resolver y el caso si previsto en las
normas del derecho privado.
b) Segundo, adaptar la solución del caso previsto en el marco del derecho privado según los
principios propios del derecho publico.
17
 c) Tercero, analizar si la solución respeta las razones y fines que persiguió el legislador y si,
además, la solución del caso es justa.
d) Cuarto, una vez superado lo anterior aplicar la norma ya adaptada al caso para su
resolución.

En caso de indeterminaciones normativas (lagunas y vaguedades), del derecho administrativo se

deben seguir los siguientes pasos:
1) Aplicar por via analógica otras normas del derecho administrativo.
2) En caso de que no se pueda superar esa indeterminación se debe recurrir por via
analógica, a las normas del derecho privado.
3) Si el caso administrativo no previsto no puede resolverse con esas herramientas, es
necesario acudir a los principios generales del derecho administrativo y del derecho en
general.

La practica administrativa y su disociación con el derecho administrativo vigente.

El derecho administrativo y la practica institucional rara vez coinciden. El Estado habitualmente no
cumple y no hace cumplir la ley, pero en otros casos y en iguales circunstancias aplica las normas
con absoluto rigor. Es decir, nadie cumple la ley y el Estado no se ocupa de hacerla cumplir; sin
embargo, a veces el Estado hace cumplir la ley creando así una situación de desigualdad y
discriminación entre las personas.

a) Las contrataciones del Estado.

El decreto 1023/2001 establece el régimen de contrataciones de la administración publica nacional
respecto de bienes, servicios y obras publicas; y en particular la licitación publica como proceso de
selección del contratista. Así, este decreto y su reglamentario (436/2000), solo prevén el proceso
directo de selección del particular en casos de excepción y no como principio. Sin embargo en los
años 2003, 2004 y 2005 entre el 70 y el 80% de las contrataciones del estado se hicieron por el
proceso de contratación directa, y solo el 30% restante por licitación o concurso, publico o privado.
Analizando el objeto por el monto y no por la cantidad de operaciones, entre el 35 y50% del total
es propio del régimen de contrataciones directas.

b) Las cuentas de inversión del presupuesto.

La cuenta de inversión es el documento elaborado por la Contaduria General de la Nacion donde
se exponen los estados que reflejan la ejecución de recursos y gastos del presupuesto nacional
durante el ejercicio anual. Sin embargo, previo a la elevación de la cuenta anual de inversión, la
CGN deberá elevarla a la Auditoria General de la Nacion para que dictamina al respecto.
Por ultimo, el Congreso debe aprobar o desechar la cuenta de inversión. Esto implica que una vez
elaborado el documento el poder ejecutivo, antes del 30 de junio, debe elevarlo al Congreso para
su expreso tratamiento.

La profusión (abundancia) de normas y el estado de confusión.

Este fenómeno de desarrollo excesivo de normas no cubre de igual modo las distintas ramas del
derecho. En tal sentido. Eel derecho administrativo es mas emblemático por su crecimiento
desordenado e incontenible que, por ej, el derecho civil.
En general, las nuevas normas no aclaran cual es el cuadro normativo, de modo que unas normas
se suman sobre otras y así indefinidamente, sin despejar cuales están vigentes y cuales no.
Quizás la regla mas clara y eficaz sea el principio de jerarquía entre las normas. Sin embargo,
ciertos órganos del estado ejercen competencias especificas en cuyo caso el conflicto no puede
resolverse con el principio de jerarquía sino por el estándar de competencia en razón de las
materias. Por ej, en el caso del BCRA, aquí el propio Congreso delego potestades legislativas en
él.
Por otro lado, es necesario revisar si existen delegaciones de competencias entre órganos;
revocación de delegaciones; sustituciones; o avocaciones del superior respecto de las potestades
inferiores. En ciertos casos el dilema puede resolverse por los criterios de concurrencia entre
normas.

Una de las cuestiones mas complejas en el sistema jurídico es el de las derogaciones implícitas.
18
Es común, por ej, que el legislador, el ejecutivo o el órgano competente establezcan en el texto de
las normas derogar cualquier disposición que contradiga el presente régimen. De esto derivan
graves consecuencias:
a) El desconocimiento e incumplimiento de las normas;
b) La aplicación de las normas por el estado de modo discrecional o arbitrario;
c) La aprobación de normas con la incorporación de intereses corporativos, sectoriales o
individuales de modo poco transparente, sin conocimiento y sin discusión;
d) La falta de certeza y previsión, entre otros.

Por ultimo, es necesario revisar el lenguaje jurídico ya que si bien es cierto que los conceptos
técnicas ayudan a simplificar el discurso y comprender con mas claridad, éste no puede disociarse
del sentido común y del lenguaje ordinario. El derecho y su lenguaje deben ser simples. En tal
sentido, se creo el Manual de Tecnica Legislativa, en el que los diferentes apartados contienen
clausulas sobre la estructura-sistemática de las disposiciones normativas, el lenguaje normativo,
la estructura de los textos normativos, referencias y modificaciones.

El desafio del derecho administrativo actual.

El derecho administrativo debe incorporar nuevos principios o conceptos jurídicos con el propósito
de satisfacer el interés colectivo y garantizar así los derechos de las personas en un marco social,
político y económico propio de las sociedades posmodernas. Los derechos colectivos y los
mecanismos de participación en el Estado son instrumentos utiles y necesarios para ello.
Así, el convencional constituyente, en el proceso de reforma constitucional de 1994, introdujo los
nuevos derechos. Nuestro ordenamiento reconoce los derechos individuales clásicos, los
derechos sociales y los nuevos derechos.
El interés del convencional es crear un modelo de mayor satisfacción y protección de los intereses
de los individuos, y además, solo es posible preservar el derecho individual o social de un modo
colectivo, incorporando esos nuevos derechos. Los instrumentos para alcanzar ese objetivo son:
a) la creación de nuevas garantías de goce y protección de esos derechos, por ej, el amparo
colectivo; b) el reconocimiento de los nuevos colectivos; y c) la participación de los individuos en el
ejecutivo, por caso, la participación en el procedimiento de elaboración de normas; el acceso a la
información publica y las audiencias publicas.

Por otra parte el Estado, debe incorporar otros principios, entre ellos, el de transparencia y el de
eficacia en el ejercicio de las funciones. El primero esta vinculado con:
- El criterio de objetividad, de modo que el poder ejecutivo debe decidir según los hechos y
el marco jurídico, y con un criterio igualitario.
- El postulado de imparcialidad toda vez que el agente publico debe actuar según criterios
objetivos y no mediante preferencias o favores; y
- Las reglas de certeza y previsión de las conductas estatales.
Los principios de eficacia y eficiencia están relacionados con dos cuestiones:
- La racionalización de los medios utilizados; y
- El cumplimiento de los fines propuestos, pero en ningún caso con la obtención de mayores
beneficios para el Estado.

La participación de las personas en la Administracion publica. Principio y técnicas.- Existen

distintas técnicas de participación de los individuos en el Estado y, en particular, en el ejecutivo.

1) La participación de personas a través de técnicas de negociación con el Estado; así, el

caso de comisiones paritarias en el sector publico es un ejemplo.
2) La participación de las personas en las decisiones estatales, por ej, el gobierno
universitario integrado por representantes de los distintos claustros; y el órgano de
dirección de los entes de regulación de los servicios públicos privatizados con participación
de las asociaciones de usuarios y consumidores. En este caso existe una intervención
organica y no instrumental o de procedimiento.
3) La participación de las personas en los órganos de control de las policitas y decisiones
estatales.

19
 4) La participación de las personas, con carácter consultivo, en el proceso de toma de
decisiones estatales. Esta es la técnica mas habitual de participación de los particulares en
la Administracion Publica. La ley sobre medio ambiente dice que toda persona tiene
derecho a opinar en procedimientos administrativos que se relacionen con la preservación
y protección del ambiente, que sean de incidencia general o particular, y de alcance
general. Otro ejemplo es la ley sobre sistemas de gestión, administración financiera y
control del sector publico de la ciudad que dice que el presupuesto de la Ciudad de Buenos
Aires, tiene carácter participativo, el cual se garantiza mediante la consulta a la población
en el proceso de elaboración y seguimiento.

El punto mas relevante es el modo de participación, en términos individuales o colectivos. Muchas

veces los espacios de participación de los particulares en las decisiones estatales son cooptados
por intereses sectoriales. Por ello es necesario que exista un contrapeso no solo mediante la
participación individual de otros, sino también con participación colectiva para contrarrestar esos
intereses que también ejercen presión sobre el estado. La participación colectiva es un modo de
participación plural de muchos individuos que quizás no participarían por separado, pero si lo
hacen de un modo colectivo o grupal.

El decreto 1172 sobre acceso a la información publica contiene varios instrumentos de

participación en el proceso de toma de decisiones estatales:

a) El reglamento general de audiencias publicas. Habilita a la ciudadanía un espacio

institucional para que todo aquel que pueda verse afectado o tenga un interés particular o
general, exprese su opinión, y se rige por los principios de igualdad, publicidad, oralidad,
informalidad y gratuidad. Toda persona física o jurídica, publica o privada, puede solicitar
una audiencia publica ante la autoridad competente.
b) El reglamento para la publicidad de la gestión de intereses. Gestión de intereses es toda
actividad desarrollada por personas físicas o jurídicas, publicas o privadas cuyo objeto
consista en influir en el ejercicio de cualquiera de las funciones y/o decisiones. Los
funcionarios están obligados a registrar toda audiencia que se celebre con ese objeto en
un registro creado a tal efecto y cuya información es de carácter publico.
c) El reglamento para la elaboración participativa de normas. Esto constituye un mecanismo
por el cual se habilita un espacio institucional para la expresión de opiniones y propuestas
sobre proyectos de normas administrativas y proyectos de ley elaborados por el poder
ejecutivo. Toda persona física o jurídica, publica o privada, puede solicitar la realización del
presente procedimiento y pueden participar en él las personas que invoquen un derecho o
interés simple, difuso o de incidencia colectiva.
d) El reglamento de acceso a la información publica. Constituye una instancia de participación
ciudadana por la cual toda persona ejercita su derecho a requerir, consultar y recibir
información. La solicitud debe ser por escrito, con la identificación del solicitante, sin
cumplimiento de ninguna formalidad; y, además, no puede exigirse la expresión del
propósito salvo las excepciones como información expresamente clasificada como
reservada.

La transparencia en el sector publico.- Los instrumentos jurídicos mas relevantes en el proceso de

transparencia del Estado son, por un lado, la Convencion Interamericana contra la Corrupcion y la
Convencion de las Naciones Unidas contra la Corrupcion; y, por el otro, la ley de Etica Publica.
El objetivo de la Convencion Interamericana es el promover y fortalecer el desarrollo por cada uno
de los estados partes, de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y
erradicar la corrupción. Los estados partes se comprometen a considerar la aplicación de medidas
destinadas a: a) prevenir conflictos de intereses y asegurar la preservación y el uso adecuado de
los recursos asignados a los funcionarios públicos; b) implementar sistemas para la declaración de
ingresos, activos y pasivos por parte de los funcionarios; c) implementar sistemas de contratación
de funcionarios; y para la adquisición de bienes y servicios que aseguren la publicidad, equidad y
eficiencia; d) implementar sistemas adecuados para la recaudación y el control de los ingresos del
estado; etc.
La convención tipifica como delitos, el ofrecimiento y aceptación de favores, dádivas o ventajas a
20
un funcionario publico a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus
funciones publicas y el enriquecimiento ilícito.7

La Convencion de las Naciones Unidas contra la Corrupcion tiene como finalidad:

a) Promover y fortalecer las medias pare prevenir y combatir mas eficaz y eficientemente la
corrupción;
b) Promover, facilitar y apoyar la cooperación internacional y la asistencia técnica en la
prevención y la lucha contra la corrupción, incluida la recuperación de activos; y
c) Promover la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y
los bienes públicos.

Al mismo tiempo, los estados parte se comprometen a formular y aplicar políticas corrdinadas y
eficaces contra la corrupción que promuevan la participación de la sociedad y reflejen los
principios del imperio de la ley, la debida gestión de los asuntos públicos y los bienes públicos, la
integridad, la transparencia y la obligación de rendir cuentas y fomentar practicas destinadas a
prevenir la corrupción.

La ley 25.188 de ética publica establece los deberes, prohibiciones e incompatibilidades de los
agentes públicos de los 3 poderes del estado. Entre los deberes cabe mencionar: a) cumplir y
hacer cumplir la CN, las leyes, los reglamentos, y defender el sistema republicano y democratico
de gobierno; b) respetar los principios y pautas éticas, esto es, honestidad, probidad, rectitud,
buena fe y austeridad; c) velar en todos sus actos por los intereses del estado; d) no recibir ningún
beneficio personal indebido; e) abstenerse de utilizar las instalaciones y servicios del estado para
su beneficio; y f) observar en los procedimientos de contrataciones publicas los principios de
igualdad, publicidad, concurrencia y razonabilidad.
Entre las prohibiciones, la ley dice que los funcionarios no pueden recibir regalos, obsequios o
donaciones, con motivo o en ocasión del desempeño de sus funciones.

La eficiencia estatal. La informatización en el ámbito administrativo. El expediente digital. La firma

digital.- Otro de los aspectos que permiten definir el nuevo perfil del poder ejecutivo y del derecho
administrativo actual es la mayor eficiencia del estado en el cumplimiento de sus cometidos. Una
de las herramientas mas importantes a utilizar es la incorporación de la informática, en particular,
la firma digital y el expediente en soporte digital en el campo del ejecutivo y particularmente en su
entramado burocratico y complejo, con el objeto de simplificar y agilizar los tramites y decisiones
estatales y, a su vez, la posibilidad de actuar entre el estado y las personas por medio digitales
con igual propósito, es decir, crear un modelo mas eficiente.
La ley de firma digital es la norma que introdujo el concepto de acto administrativo digital, es decir,
la validez del acto estatal dictado en soporte digital y con forma digital. En tal sentido, el art. 47 de
la ley prevé el uso de la firma digital por el estado en su ámbito interno y en relación con los
administrados de acuerdo con las condiciones que se fijen reglamentariamente en cada uno de
sus poderes.

El gobierno desarrollo los siguientes programas: guía de tramites, portal general del gobierno,
sistema de seguimiento de expedientes accesible por internet, ventanilla única, portales tematicos
del gobierno y directorio en línea de organismos y funcionarios accesible por internet.
El Plan tiene por objeto implementar la tramitación electrónica de expedientes, con la utilización de
la firma digital y la interaccion entre los organismos de la administración, y de ésta con las
personas para la presentación electrónica de documentos y utilización de servicios Web ofrecidos
por el estado nacional.

LAS FUENTES DEL DCHO ADMINISTRATIVO:(BOLILLA 4)

Las fuentes son los instrumentos que crean y forman el ordenamiento jurídico; son los hechos,
actos y formas de donde surgen los principios y normas jurídicas que se aplican y componen el
derecho Administrativo. Las fuentes regulan la función administrativa.

Habitualmente se dice que las Fuentes del Derecho son:

21
- En 1er lugar, La Ley, en sentido amplio, lo principios y la jurisprudencia, son la únicas fuentes
que tienen valor normativo.
- En 2do lugar, La Jurisprudencia, solo tiene valor respecto del caso concreto, con las siguientes
salvedades:
a) Los Tribunales de instancias Inferiores deben seguir, en principio, el criterio de los fallos de la
Corte. A tal efecto que si los Tribunales se apartan de esos precedentes, ante iguales
circunstancias de hecho y sin dar nuevas razones, la sentencia seria arbitraria.
b) Por otro lado, los Fallos Plenarios, son obligatorios para los jueces del mismo fuero. Solo podrá
modificarse dicha doctrina por medio de una nueva sentencia plenaria;
c) y por ultimo, en ciertos casos, es pausible interpretar que las sentencias de los Tribunales
tienen efectos respecto a terceros, esto es, efectos absolutos.
El criterio de los jueces además de marcar como debe interpretarse el ordenamiento, es una guía
para interpretar el modelo jurídico.
- En 3er lugar, Ley en sentido material, es decir las normas generales, abstractas y obligatorias,
debe desagregarse entre: Constitución; Ley; Decretos; y Resoluciones. La CN prevé en su Art. 31
la jerarquía entre los órganos productores y luego el traslado de ese orden jerárquico al campo de
las propias normas.
- En 4to lugar, los Principios Generales del Derecho no integran, esencialmente el ordenamiento
positivo, pero si el orden Jurídico. Los principios permiten por un lado enhebrar y sistematizar el
modelo, y por el otro salvar las indeterminaciones y cerrar así el modelo jurídico.
- Y en 5to lugar la Doctrina y la Costumbre, que tienen valor en la tarea de interpretación de la
Ley.

Jerarquía entre Fuentes:

Juego de grados superiores e inferiores entre normas jurídicas. En principio la CN es el primer
eslabón (el mas alto de la pirámide), le siguen los Tratados, luego las leyes, después los decretos,
y por ultimo las demás resoluciones de los órganos inferiores del Ejecutivo. Cada uno de esos
grados es Bifronte, esto es, superior en relación a ciertas normas, y al mismo tiempo, inferior
respecto d otras. Así por ejemplo las leyes son normas superiores en relación a los decretos, y a
su vez, inferiores respecto a la Constitución y Tratados.
Cabe distinguir también el ámbito material, los marcos jurídicos materiales, esto es el régimen del
Estado Nacional y el de las Provincias, que no deben entremezclarse, el modo de coaccionar las
fuentes en el interior de esos ámbitos es el principio jerárquico, el rango de las normas. Una vez
definido el rango material de uno u otro, prevalece el ordenamiento jurídico competente por la
materia, más allá del rango de las normas. El segundo paso, y ya ubicados en el rango
Constitucional competente, es el armado del rompecabezas entre normas en el interior de ese
campo y según el principio jerárquico. En el Estado organizado en términos federales, existen 2
pirámides jurídicas, Nacional y Provincial.

Los escalones básicos del modelo jurídico:

1- Constitución Nacional, junto con los Tratados sobre RRHH (dsd ref. 94)
2- Restantes Tratados y Normas que dicten los Órganos Supranacionales
3- Leyes, y Decretos de contenido legislativo que dicte el Ejecutivo (leyes con
rango de ley)
4- Decretos
5- Los otros actos normativos d rango inferior.

Los principios Generales del Derecho:

El derecho positivo reconoce los principios generales como parte del ordenamiento jurídico.
Existen ciertos principios comunes del ordenamiento jurídico, y otros principios propios y
específicos de cada rama del derecho, A su vez, cada comunes deben adaptarse al ámbito de
cada especialidad. Por ejemplo el principio de Derecho e defensa en juicio (ppio común del
ordenamiento jurídico) constituye en el marco del derecho Administrativo y, en particular, en el
procedimiento administrativo, el principio instrumental del debido proceso adjetivo (principio
especial). La CN reformada en 1994 prevé los principios generales de nuestro sistema jurídico de
modo expreso en su propio texto, o por medio de los tratados incorporados por el Art. 75 inc 22.
Debemos decir entonces, que los principios sí son fuente del Derecho y que tales principios deben
22
buscarse básicamente en el texto constitucional. Es obvio que una vez que los principios son
incorporados en el texto normativo, estos son parte del ordenamiento jurídico positivo.
Los principios son receptados en los textos normativos, de 2 modos diversos; por un lado cuando
son incluidos con una formulación general; y, por el otro, en los casos en que la norma los recepta,
pero estableciendo precisiones en cuanto al modo de aplicación.
¿Qué ocurre con los principios no incorporados de modo implícito en el ordenamiento jurídico?
Existen o no?: Se considera que sí existen otros principios, que son básicamente la inviolabilidad,
la autonomía y la igualdad de las personas, luego si es posible y razonable deducir otros principios
implícitos.
En conclusión, los principios básicos mencionados, esto es, axiomas que son evidentes por si
mismos y que nos permiten deducir otros principios; los principios expresos; y, luego, los principios
implícitos que surgen de estos últimos.
Los principios no solo nos sirven para interpretar las normas e integrar el orden jurídico, sino
además como guía o pauta para el dictado de nuevas normas y su incorporación en el
ordenamiento jurídico. Por ultimo, estos principios constituyen un límite ante el poder porque
integran el ordenamiento jurídico al cual debe ajustarse el estado. Los principios constitucionales
están por encima de las leyes y normas inferiores, y, por su parte los otros principios están en un
escalón superior respecto del resto del ordenamiento inferior, pero no así en relación con las
leyes. Entre una Ley y un principio general debe prevalecer aquella.

Los principios del Derecho Administrativo:

El Derecho Administrativo nació como un conjunto de principios rectores partir de los cuales luego
construimos reglas más concretas, es decir que de ese plano general y abstracto, deducimos
normas específicas.
Los principios constitucionales que se consideran relevantes en el marco del Derecho
Administrativo son, entre otros:

A) Los principios de división de poderes y legalidad: En el Art1 de la CN se establece la adopción

de la forma Representativa, Republicana de Gob; por su parte el Art. 75 dice que le Congreso
hace todas las leyes y reglamentos, y jerarquía de tratados; y el Art. 99 establece que el
Presidente expide los reglamentos “cuidando de no alterar su espíritu con excepciones
reglamentarias”, Art. 100 las funciones del jefe de Gabinete; Art. 76 reglamentos delegados; Art.
86 defensor del pueblo; Art. 120 Ministerio Publico como órgano autónomo; Art. 117 jurisdicción de
la Corte Suprema; entre otros.

B) El principio del Sistema del Democrático: El texto Constitucional dice que “Esta Constitución
mantendrá su imperio aun cuando se interrumpiere su observancia por actos de fuerza contra el
orden institucional y el sistema democrático” (Art. 36). El Art. 38 señala que “Los partidos políticos
son instituciones fundamentales del sistema democrático”, y por ultimo que “Atentará asimismo
contra el sistema democrático quien incurriere en grave delito doloso contra el Estado que
conlleve enriquecimiento, quedando inhabilitado por el tiempo que las leyes determinen para
ocupar cargos o empleos públicos” (Art. 36). El estado puede delegar competencias en
organizaciones supraestatales, en el marco de los procesos de integración, siempre que aquellas
respeten el orden democrático (Art. 75 inc24 y 19). Por su parte el Congreso debe dictar leyes de
organización y base de la educación que promuevan los valores democráticos.

C) El principio de autonomía personal e igualdad: “Las acciones privadas de los hombres que de
ningún modo ofendan al orden y a la moral pública, ni perjudiquen a un tercero, están sólo
reservadas a Dios, y exentas de la autoridad de los magistrados. Ningún habitante de la Nación
será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe” (Art. 19). Por su
parte el Art. 16 dice que “la igualdad es la base del impuesto y de las cargas publicas”.

D) El principio de Participación: “Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar

proyectos de ley en la Cámara de Diputados” (Art. 39); “ El Congreso, a iniciativa de la Cámara de
Diputados, podrá someter a consulta popular un proyecto de ley” (Art. 40); “Las autoridades

23
proveerán a la protección de esos derechos, a la educación para el consumo, a la defensa de la
competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al control de los monopolios
naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y a la constitución de
asociaciones de consumidores y de usuarios…”(art42).

E) El principio de la tutela judicial efectiva: El Art. 18 de la CN prevé que “Es inviolable la defensa
en juicio de la persona y de los derechos”. En igual sentido lo expresan los Tratados
Internacionales, y con mayor claridad, incorporados en el texto Constitucional.

F) La incorporación sobre tratados sobre DDHH: Los tratados enumerados en el inciso 22 del Art.
75 CN, tienen jerarquía constitucional, y en ciertos aspectos inciden en el contenido y contorno del
Derecho Administrativo.

G) El principio del Federalismo: El país adopta para su Gobierno la forma Federal; el Gobierno
Federal garantiza a las provincias el goce y ejercicio de sus instituciones, y las provincias
conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gob. Federal. Las provincias podrán
crear regiones para el desarrollo económico y social (Arts 1,5,121,124 CN).

H) El principio de descentralización: El Congreso debe sancionar la leyes de organización y base

de la educación, que garanticen, entre otros principios, la autonomía y autarquía de las
universidades Nacionales (Art. 75 inc19); la auditoria general de la nación es un organismo de
asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional (Art. 85); El Defensor del Pueblo es un
órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con plena
autonomía funcional (Art. 86); El ministerio Público es un órgano independiente con autonomía
funcional y autarquía financiera (Art. 120); Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a
lo dispuesto por el artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y
contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero (Art. 123); y la
ciudad de Bs As tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y
jurisdicción (Art. 129).

La Constitución:
Fuente primaria de toda rama del derecho y toda norma debe de estar de cuerdo con ella, apartar
de la cual se sistematizan las demás normas, entre ellas las administrativas. Principal fuente del
Derecho administrativo.
Además, la constitución, comprende otras fuentes como los tratados, leyes y los reglamentos.
Vale mencionar ciertos temas propios del derecho administrativo y su inserción en el derecho
constitucional, es decir, la constitución; el texto constitucional comprende: las funciones estatales,
el principio de legalidad, el modelo sobre organización estatal, entre otros.
La interpretación de la Constitución debe ser de modo interpretativo dinámico, y para ello se
consideran los siguientes elementos: interpretación gramatical o literal; interpretación lógica;
interpretación histórica; integral y su finalidad.
La Constitución Nacional de el orden jerárquico de las normas, da categoría de los tratados, y
contiene normas importantes del Derecho Administrativo (es fuente formal del derecho Adm.),
tanto en relación del estado con los particulares (como serlos Art. 14 y 28 derechos y garantías;
Art. 16 igualdad; Art. 17 expropiación; Art. 19 ppio de legalidad, etc); como sobre su Organización
(ejemplo, Art. 99 y 100 actividad de la Adm.).
El texto Constitucional Argentino prevé un principio de valor fundamental que es el régimen
democrático que nos permite superar las determinaciones del ordenamiento constitucional sin
necesidad de recurrir a principios de valor extrajuridicos. Así, nuestra constitución establece que
ella “mantendrá su imperio aun cuando se interrumpiere su observancia por actos de fuerza contra
el orden institucional y el sistema democrático.
Las Constituciones provinciales también son fuente para su ordenamiento provincial: dictan sus
propias leyes, eligen a sus gobernadores y funcionarios.

Los Tratados internacionales y los Tratados de Integración:

24
Es el acuerdo entre sujetos del derecho internacional destinado a producir determinados efectos
jurídicos: crear una obligación, resolver una ya existente o modificarla. No se hacen solamente
entre estados; pueden intervenir nuevos sujetos como la ONU, el FMI, etc.
Interesan al Derecho Administrativo ya q hay tratados sobre materias como navegación, correo,
comunicaciones, etc., que en el derecho interno son regulados por aquel.
Corresponde distinguir entre: Tratados Internacionales con jerarquía constitucional; los otros
Tratados sin jerarquía; y los tratados de integración. (que si bien no tienen la misma jerarquía que
aquellos, presentan rangos distintos).

Tratados Internacionales con Jerarquía. El Sist. Interamericano de DDHH.

El nuevo modelo jurídico, a partir de la ref. del 94, prevé, por n lado tratados con rango
Constitucional, y por el otro, Tratados con jerarquía inferior a la Constitución, pero por encima de
la ley.
Tienen rango Constitucional: La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la
Declaración Universal de Derechos Humanos; la Convención Americana sobre Derechos
Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo; la Convención sobre la
Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio; la Convención Internacional sobre la Eliminación
de todas las Formas de Discriminación Racial; la Convención sobre la Eliminación de todas las
Formas de Discriminación contra la Mujer; la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas
Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convención sobre los Derechos del Niño; Convención
Interamericana sobre la desaparición forzada de personas.

Limites: Estos tratados tienen rango Const en los siguientes términos: a) por un lado, por las
condiciones d su vigencia (es decir según el modo en que se encuentre vigente en el derecho
internacional; b) y por el otro, los tratados deben entenderse como complementarios de los
derechos y garantías de la Constitución y en ningún caso puede interpretarse su incorporación
como derogación de cualquier disposición de la primera parte del Texto Constitucional
(dogmática); c) son complementarios de los derechos y garantías consagrados en la Constitución
ante una contradicción entre uno de estos tratados y la CN, algunos autores sostienen q prevalece
la CN si e trata de la parte dogmática (primeros 35 Art.); Otros que prevalecen los Tratados; y
otros opinan que debe verse cual favorece mas a los DDHH.
El estado puede derogar un Tratado por medio de 2 vías: por medio de la reforma constitucional, o
su denuncia por el P.E previa aprobación de las 2/3 partes de la totalidad de los miembros de cada
Cámara, es decir una mayoría especial.
Ejemplos de normas del derecho Administrativo en el marco de los Tratados Internacionales: 1)”
Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes,
que la amparen contra actos que violen sus derechos”(declaración Universal de DDHH ART 8);
2)”Toda persona puede recurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos. Así mismo, debe
disponer de un procedimiento sencillo y breve…contra actos de la autoridad que violen, en
perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales….(Declaración Americana de los Derechos
y Deberes del Hombre); etc.

Tratados sin Rango Constitucional:

Si no logran jerarquía Constitucional, tendrán jerarquía superior a las leyes. La Corte se ha
expedido de tal modo en los fallos Fibraca; Cafes la Virginia; y Hoescht, A.G.

Tratados de Integración:
Los Tratados de Integración:
Estos tratados son sobre integración económica y no sobre DDHH, por ende no tienen jerarquía
Constitucional como los del inc 22; pero tienen jerarquía superior a las leyes y se firman con
países Latinoamericanos o con otros países (tienen diferentes formas de aprobación) Ej: Tratado
de Asunción.
Para aprobar un Tratado de Integración, el Congreso debe declarar su conveniencia y, luego de
transcurridos al menos 120 días, aprobar el acuerdo. La declaración debe ser votada por la
mayoría absoluta de los miembros presentes de cada cámara y el acto posterior, es decir, la

25
aprobación debe contar con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara
de los miembros del P.L. En el caso de los Tratados de Integración con países Latinoamericanos,
el Congreso solo debe aprobar el tratado, de modo que el procedimiento es más simple.
En cuanto a su derogación, ello exige el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cada cámara del Congreso.

Etapas de la aprobación de un Tratado:

1-Negociación y Firma: Se concretan los términos del tratado y es firmado por el Presidente de la
Nación.
2-Aprobación, desaprobación parcial o rechazo del Tratado: Lo hace el Congreso por medio de
una Ley.
3-Ratificación en sede Internacional: Es la manifestación del Estado, hecha por el presidente, de
someterse a ese tratado. Desde aquí se dice q el Estado esta obligado por dicho Tratado.
-Para denunciar un Tratado (que es la desvinculación internacional de ese país con ese tratado),
la constitución establece que puede hacerlo el Estado (P.E), con la exigencia de la previa
aprobación de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.
MERCOSUR:(Tratado de Asunción de 1991). Tratado de Integración entre Arg, Uruguay,
Paraguay, Brasil y la Republica bolivariana de Venezuela, más 5 estados asociados: Chile, Bolivia,
Colombia, Perú y Republica del Ecuador. Actualmente es una unión aduanera entre los Estados
parte, es decir, zona de libre comercio y de política comercial común.
El bloque normativo de MERCOSUR, sus disposiciones, son fuentes del Derecho Administrativo
local con rango superior respecto de la Ley, pero inferior en relación con la Constitución. En
cuanto a la compatibilizacion de la legislación interna con la del texto del MERCOSUR, los
especialistas han sustentado que no existen diferencias significativas entre la legislación
administrativa de los países que componen el MERCOSUR, Por esta razón, entienden que no
abra obstáculos serios para la conciliaron de las reglas; de ahí que integren sistemas jurídicos
homogéneos. El Tribunal permanente de revisión del MERCOSUR sostuvo que “las normas del
MERCOSUR internalizadas prevalecen sobre las normas de derecho interno de los Estados
parte”.

La Ley
Es todo norma juridica de carácter general que emana de P.L, a través del procedimiento
establecido en la CN. En el ámbito de la actuación que la Constitución reconoce al P.E, potestad
de dictar los reglamentos de ejecución, el legislador puede avanzar mas allá de la esencia de la
materia y regular los detalles o pormenores, de manera tal que este puede desplazar la potestad
reglamentaria del ejecutivo.

Características: Es obligatoria (de cumplimiento obligatorio para los ciudadanos y el Estado puede
acudir a la coacción para hacer valer el derecho de un tercero surgido de un texto legal); oportuna,
esta relación con las necesidades que impone dicha ley; Permanente; es General y Abstracta (no
se dicta p un caso en concreto, sino para caos impersonales).
La doctrina Alemana a fines del siglo XIX, distinguió por primera vez entre Ley Material y Ley
Formal. La primera es una norma que contiene proposiciones juridicas; mientras que la segunda
solo fija reglas de la organización interna del Estado, y por lo tanto no tiene carácter ni contenido
jurídico. La ley debe definirse en 2 aspectos: por un lado, el objeto material y el alcance
obligatorio, esto es, la regulación de las materias reservadas al Legislador por convencional
constituyente y de cumplimiento forzoso. Por el otro, el órgano competente, es decir, el poder
legislativo, y el procedimiento Constitucional para su aprobación y sanción.
En la pirámide jurídica que prevé el Art. 31 de la CN, se expresa que las leyes están
subordinadas a la constitución, y a su vez, estas están ubicadas por encima del poder ejecutivo y
otras disposiciones consecuentes. Los conflictos entre leyes se resuelven de la siguiente manera:
a) ley especial desplaza a ley general; y b) la posterior desplaza a la anterior. A su vez, la les
especial posterior deroga a ley general anterior.
Las leyes no pueden ser retroactivas salvo disposición en contrario y siempre que no se afecten
los derecho amparados por la constitución.
La Ley empieza a tener vigencia desde el momento que ella lo disponga. Si no establece ninguna
fecha, comenzara a regir apartir del 8vo día desde su publicación.
26
Termina su vigencia cuando ella lo disponga; si no lo dispone perderá vigencia por medio de los
principios generales (ley posterior deroga ley anterior).

Reglamentos:
Son actos de alcance general, abstracto y obligatorio que dicta el P.E con efectos jurídicos
directos, inmediatos o mediatos, sobre los particulares, en virtud de una atribución expresa o
implícita del poder constitucional o legal.

Decreto Ley: Es una norma jurídica dictada por el P.E de Gobierno de Facto (donde se suspende
el Congreso). Cuando termina el Gobierno de Facto, deben ser ratificados por el Congreso del
Gobierno de derecho.
El Decreto o Reglamento es sinónimo de acto administrativo de alcance general. Están por debajo
de las leyes, deben subordinarse a las leyes.
Los decretos legislativos de emergencia solo están sujetos a la constitución y los tratados por que
están ubicados en el mismo escalón que las leyes. El Decreto completa la ley con detalles
particulares y secundarios, no puede sustituirla, derogarla o introducir modificaciones.

Potestad reglamentaria del P.E: La constitución de 1853 preveía un poder reglamentario del
Presidente sumamente limitado. Es fácil advertir que esta potestad tuvo un proceso expansivo, por
un lado, en el aspecto cuantitativo, por caso el P.E dicto cada vez mas decretos; por el otro,
cualitativo por la incorporación de los decretos de contenido legislativo y su incidencia en el
sistema institucional y consecuente desequilibrio entre los poderes.
El fundamento de la potestad normativa del ejecutivo, luego de la ref. del 94, es el propio texto
Constitucional-conforme los Art. 99, inc 2,3; y 76- que de forma expresa reconoce al P.E la
facultad de dictar decretos de ejecución, delegados e inclusive de necesidad y urgencia. En
conclusión, los decretos de ejecución, esto es, los reglamentos que contienen los detalles,
circunstancias o pormenores de la ley sancionada por el congreso deben ser dictadas por el
Presidente con el referendo del Jefe de Gabinete y de los Ministros competentes. El Congreso o el
Juez deben controlar si el P.E cumplió con el precepto constitucional de respetar el sentido de la
ley sancionada por el Congreso.

Tipos de Reglamentos:
Los autores han distinguido, en principio, 5 tipos de reglamentos:

1) Reglamentos de ejecución: Son los actos que dicta el Ejecutivo con el propósito de fijar los
detalles pormenores de las leyes sancionadas por el Congreso, es decir, reglas de carácter
general, abstracto y obligatorio con ese alcance material periférico. A su vez la Constitución
establece un límite en el ejercicio de esas potestades, que consiste en la prohibición de alterar el
espíritu de las leyes mediante excepciones reglamentarias.
En caso de que el legislador fije los pormenores en el propio texto legal, su regulación alcanza
rango legal de manera tal que el ejecutivo no puede luego modificar o delegar la ley nisiqiera en
los aspectos de detalle. Por eso es claro que el ejecutivo solo puede ejercer sus potestades
reglamentarias, esto es, dictar los decretos de ejecución en caso de deslegalizacion por el
legislador, es decir, si èste una vez regulados los pormenores, deroga luego la ley formal en ese
aspecto. Cabe agregar que el limite constitucional de la potestad reglamentaria de ejecutivo, o
sea, el hecho de no alterar el espíritu de la ley con excepciones reglamentarias, debe interpretarse
en los siguientes términos: a) por un lado, el decreto no puede modificar, derogar o sustituir la ley
so pretexto de reglamentación; y b) por el otro, aquel debe observar el procedimiento que prevé la
constitución.
El limite es no alterar el espíritu de esa ley (es decir que se subordina a ella). El exceso o abuso
del poder reglamentario configura un supuesto de nulidad absoluta y insanable del acto estatal.
El grado de extensión del campo del reglamento de ejecución a fin de completar los detalles, en
ppio, variable, toda vez que no puede fijarse según criterios absolutos, sino que su relatividad
depende de cada caso en particular en razón de la materia de que se trate. La potestad de dictar
normas de ejecución, le compete en ppio al P.E y al jefe de Gabinete, puede ejercerse por si o
trasladarse a los órganos inferiores como sucede habitualmente por desconcentración o
delegación. Los órganos inferiores solo pueden ejercer la potestad de dictar normas de alcance
27
general cuando este previsto en el marco de normas especificas de rango legal o reglamentario; y
este poder reglamentario de los órganos inferiores de la Administración no tiene el alcance de
poder originario, sino derivado en virtud de habilitaciones legislativas o de corte administrativo.
El vinculo o relación entre las normas reglamentarias se rige por el ppio de jerarquía en razón del
rango del órgano autor de las normas. En efecto, los actos normativos se relacionan entre si de
modo correlativo con el rango de los órganos; así la resolución dictada por el órgano jerárquico
superior esta ubicada por sobre las normas dadas por el órgano inferior, y por ello en términos de
su organización de corte jerárquico

2) Reglamentos autónomos: Es aquella norma de alcance general que dicta el Poder Ejecutivo
(la administración) sobre materias que son de su exclusiva competencia de regulación y que, por
ende, excluye la intervención del legislador, esto es una zona de reserva de la administración
Publica en el ámbito normativo (temas privativos de su competencia no regulados por una ley).
Para dictarlos no se aplica una ley sino la Constitución misma.

Zona de Reserva del Ejecutivo (de la administración): Este concepto es un conjunto de

competencias exclusivas y excluyentes del ejecutivo, de manera tal que los otros poderes no
pueden inmiscuirse en su ejercicio. Ejemplos como el nombramiento de los magistrados de la
Corte Suprema con acuerdo del Senado; el indulto; la conclusión y firma de tratados
internacionales, etc son sin duda facultades del ejecutivo, que, cuando las ejerce, aplica e
interpreta por si mismo la Constitución, sin perjuicio de que el Legislador pueda regular el ejercicio
de esas facultades, siempre que ellos no desnaturalice el mandato constitucional. Por otro lado, la
competencia de regulación, esto es, el dictado de normas de alcance general no es, en ningún
caso de carácter exclusivo del Presidente. En efecto, según la CN, no existen materias que deban
ser reguladas por el ejecutivo con alcance excluyente, mas aun, no es razonable inferir que este
ejerce potestades de regulación sobre materias determinadas, por caso la administración general
del país, en virtud del Art. 99 CN. El ejercicio de la administración general del país no supone el
dictado de decretos con carácter exclusivo prescindiendo de la voluntad del Congreso en los
aspectos esenciales, menos aun después de la ref. Constitucional ya que el ejecutivo puede
ejercer potestades legislativas si ellos fuere necesario en situaciones de excepción. Por otra parte,
las facultades constitucionales a las que se refiere el citado precepto, inc2 art100, comprenden
funciones de administración o ejecución material y no de regulación de materias con alcance
general sobre aspectos esenciales. Cabe concluir que el poder ejecutivo no tiene una zona de
reserva y, en consecuencia, no puede dictar reglamentos autónomos o independientes.
En síntesis, la potestad reglamentaria, en ppio y en términos generales, consiste en la mera
ejecución de las leyes ya sancionadas por el Congreso mediante la regulación de sus
particularidades. Se esta tratando de decir que en nuestro sistema no existe el ppio de reserva
reglamentaria o reserva del ejecutivo en el ámbito de las regulaciones y, si bien es cierto que en
otros ordenamientos jurídicos es conveniente reconocer al P.E un ámbito administrativo o
reglamentario propio toda vez que el control de constitucionalidad de la ley es limitado y,
consecuentemente, el modelo restringe la tutela judicial, ello no es así entre nos porque el control
judicial sobre la constitucionalidad de las leyes sancionadas por el congreso es amplio y difuso. En
la práctica estos decretos han sido dictados en casos particulares. En síntesis, se rechaza el
concepto de reglamento autónomo o independiente y solo se acepta (según libro), de acuerdo con
las razones expuestas, la existencia de reglamentos internos del P.E que si bien puede ocurrir que
no estén sujetos respecto de una ley de orden especifico, si están alcanzados por el bloque de
legalidad, es decir, y entre otros, por el Conjunto de leyes del ordenamiento jurídico. Por eso, el
dictado de los decretos reglamentarios no configura, en nuestra opinión, una zona de reserva de
la administración publica ya que no reviste un carácter exclusivo o excluyente ante el P.L, es decir
que no es un límite inexpugnable, sino que el legislador si quiere puede romperlo.

Reglamentos Internos (del ejecutivo): Son decretos meramente formales porque no prevén
proposiciones jurídicas, sino que solo tienen efectos dentro del marco de la propia organización
del ejecutivo. Solo pueden reglar su propia organización. El ámbito del Ejecutivo debe
circunscribirse con el siguiente alcance, a saber: las potestades reglamentarias sobre cuestiones
de organización de corte interno de ejecutivo que no tienen efectos sobre terceros, esto es el
ámbito interno, y siempre que, la materia de que se trate no se encuentre reservada en el ámbito
28
legislativo por mandato constitucional, o haya sido objeto de regulación por el legislador.

3) Reglamentos de integración

4) Reglamentos Delegados: Son actos de alcance general que dicta el presidente sobre materias
Legislativas, previa autorización del Congreso. Es decir, el legislador traspasa al ejecutivo
materias propias que en lugar de ser regladas por ley, a través del debate parlamentario en el que
las mayorías discuten y confrontan con las minorías, son reguladas por el Presidente. No es el
legislador quien legisla sino el propio ejecutivo. La delegación legislativa es una alteración
circunstancial del sistema de división y equilibrio de poderes que prevé el propio texto
constitucional. La CN no decía nada con respecto a los decretos delegados antes de 1994. En los
hechos, el Presidente, antes de la ref. Constitucional del 94, dicto innumerables decretos
delegados en virtud de las transferencias de competencias, de carácter expreso o implícito, por
parte del propio legislador. La constitución, no preveía esa facultad del P.E de dictar normas de
contenido legislativo o, en su caso, la potestad del Congreso de transferir sus competencias a
aquel.
El modelo institucional en nuestro país después de la reforma es presidencialista atenuado por
que si bien el ejecutivo es unipersonal, existe la figura del jefe de Gabinete que es el responsable
político ante el Congreso, y puede ser removido por una moción de los legisladores. En este
contexto, si es razonable en términos de equilibrio entre los poderes del estado y estabilidad el
modelo, incorporar las figuras de los decretos delegados y de necesidad.
La Corte ha encontrado inválidas casi todas las delegaciones de competencias legislativas,
admitiéndose únicamente los decretos que tuviesen por objeto reglar los detalles o pormenores de
las leyes sancionadas por el Congreso, es decir, los decretos reglamentarios. En la mayoría de los
casos planeados antes de la reforma, el tribunal sostuvo que las leyes de delegación y los
decretos consecuentes no constituyan verdaderas transferencias de competencias, sino que se
trataba de un ejercicio razonable del poder reglamentario por el Presidente.
El texto Constitucional dice, por medio del Art. 76, que se prohíbe la delegación legislativa (propia)
en el P.E; pero da una excepción: Podrá delegarse siempre que se trate de temas relacionados
con la Administración o emergencia publica; y siempre que esa delegación se ejerza por un tiempo
determinado y según las pautas del Congreso.
Clases de delegación legislativa según la Doctrina:
Propia: Cuando el P.L le trasfiere al P.E la función de dictar una ley, es decir que le delega la
potestad legislativa, lo cual esta prohibido salvo la excepción del Art. 76.
Impropia: Cuando el P.L le trasfiere al P.E la tarea de reglar los detalles necesarios para la
ejecución de la leyes (como determinar la conveniencia del contenido o de su aplicación material).
Se llama impropia, por que en verdad no hay delegación sino una forma de ejercer el poder
reglamentario del Art. 99 inc2.

5) Reglamentos de Necesidad y Urgencia: Normas de alcance general que dicta el Ejecutivo

sobre materias legislativas sin autorización previa del Congreso. (Tampoco estaban previstos
antes de la ref.).
El Art. 99 inc 3 dice: “El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e
insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.
Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios
previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen
materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por
razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que
deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.
El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a
consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la
proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho
en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de
inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la
totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del
Congreso.”
29
(Por ende el P.E podrá dictar reglamentos de necesidad y urgencia, con el acuerdo del Jefe de
gabinete, en casos excepcionales: cuando fuera imposible aplicar el mecanismo previsto en la CN
para sancionar leyes y se trate de cuestiones de necesidad y urgencia como”riezgo social”; y
siempre que los temas de ese reglamento no versen sobre materia penal, tributaria, electoral, o de
partidos políticos.)

Procedimiento para que tenga validez: El Presidente debe firmar el decreto de necesidad en
acuerdo general de ministros, y éste debe ser refrendado por el Jefe de Gabinete. Luego, el Jefe
de Gabinete debe elevar el decreto, en el plazo de 10 días, a la comisión bicameral permanente. A
su vez, esta comisión tiene 10 días hábiles, contados desde la presentación del Jefe de Gabinete
o desde el vencimiento del plazo para hacerlo, con el objeto de expedirse sobre la validez o
invalidez del decreto sometido a su consideración; y elevar el dictamen al plenario de cada una de
las cámaras. En caso de incumplimiento de la comisión de sus obligaciones y vencido el plazo, las
cámaras se abocaran al expreso e inmediato tratamiento del decreto. La constitución, a partir de la
reforma, creo la Comisión Bicameral Permanente que tiene por objeto controlar el ejercicio de las
potestades legislativas del Ejecutivo.
El Congreso debe dictar una Ley especial (con la mayoría absoluta de la totalidad e los miembros
de cada cámara) que diga si el decreto es valido o no. La ley 26.122 dice que la aprobación y
rechazo deben ser expresos, es decir, que el legislador prohibió el rechazo tácito del acto
legislativo; y no previo un plazo; sin embargo, reconoce “los derechos adquiridos durante su
vigencia” dándole un marco de certezas y estabilidad inconstitucional.
Los decretos que no tuvieron tratamiento por el Congreso dentro de las sesiones ordinarias en
que fueron dictados, salvo, claro, los decretos dictados luego de concluido el periodo de sesiones
ordinarias, deben ser rechazados. Si el Ejecutivo dicto un decreto de necesidad durante el receso
del congreso, debe convocar a sesiones extraordinarias; sin perjuicio del dictamen de la Comisión
que cumple sus funciones de modo continuado.

Control Judicial/ Evolución jurisprudencial

Como antecedente el fallo “video club Dreams”, es el primer precedente en materia de decretos de
necesidad, luego de su expreso reconocimiento por el convencional. Por el otro, si bien la Corte
en el caso “Peralta”reconocio las potestades normativas de emergencias del ejecutivo, aquí se
ocupó mas extensamente del control judicial sobre los decretos.
Mientras que en el fallo “video Club Dreams” el tribunal reivindico la facultad de los jueces de
revisa las circunstancias de hecho excepcionales invocadas por el Ejecutivo para recurrir al
ejercicio de facultades legislativas de emergencia, en el caso “Rodríguez” el criterio sostenido por
la Corte implico una renuncia del Control de Constitucionalidad. Así los jueces, en este ultimo
caso, sostuvieron que el objeto de debate es una función política propia del Legislador que no
puede ser interferida por los jueces, por que, en tal caso, vulneraria la división de poderes al
invadir la decisión jurisdiccional en el ámbito de las potestades atribuidas en forma excluyente a
otras autoridades. En conclusión, en caso “Rodríguez” supone un retroceso significativo en el
control judicial de los decretos de emergencia.
En casos como Peralta vemos como la corte ha convalidado esta práctica del poder ejecutivo en
lugar de ponerle límite alguno, a pesar de que todavía la CN no hacia referencia expresa a estas
facultades legislativas del P.E.
En el precedente “Della Blanca” la Corte no aplico el régimen Constitucional en razón de las
circunstancias particulares del caso; afirmo el control judicial sobre los decretos de emergencia de
conformidad con la línea judicial del las “video Club Dreams”; y sostuvo, por ultimo, que estos
deben ser ratificados por el Congreso de la Nación.

La Jurisprudencia como fuente:

a) La jurisprudencia es fuente del Derecho solo en los siguientes supuestos:
Los fallos de la Corte, ya que son obligatorios para los otros tribunales. Dijo la Corte que los
jueces deben seguir sus sentencias y en caso de apartarse sin razones y antes iguales
circunstancias de hecho, las deciciones de los otros jueces son nulas por arbitrariedad.
b) Los fallos plenarios que, más allá de su constitucionalidad no, son obligatorios para los
miembros de la propia Cámara y para los otros jueces del fuero; y por último
c) Los fallos con efecto absolutos. La jurisprudencia se distingue de las demás fuentes en que es
30
imperativa solo en el momento en que el juez la aplica o reitera. Las sentencias son fuente del
Derecho en cuanto resulten de carácter obligatorio respecto de otros casos. Cabe agregar, que los
fallos no son obligatorios respecto de los propios jueces, y que estos, consecuentemente, pueden
apartarse de sus precedentes; sin embargo, no pueden hacerlo de modo arbitrario sino que deben
dar razones, es decir, explicar el porque.

La Doctrina:
Es un conjunto de opiniones, comentarios y conclusiones de los juristas que estudian el derecho
(legislación y jurisprudencia) y luego lo explican en sus obras, haciendo observaciones, creando
teorías y dando soluciones. Ciertos autores entienden que es fuente indirecta, por que si bien no
tiene base en el orden positivo, y por lo tanto no es fuente del ordenamiento jurídico, sin embargo
contribuye “con sus ideas o teorías de la solución de situaciones no previstas expresamente por la
legislación o legisladas con poca claridad”.

La Costumbre:
Es observancia de un cierto comportamiento por las personas, constante en el tiempo y de modo
uniforme, y en el entendimiento de que ello es obligatorio.
Hay 3 clases de Costumbre:
- Praeter legem (anterior a la ley) es decir, que llena los vacíos legales creando derecho.
- Secundum legem (que sigue a la ley)es decir, cuando el habito y su valor nace de la ley.
- Contra legem ( contraria a la ley) modifica la ley, y en ese caso ya no seria contraria a ella
Se cree que las Costumbres del Estado, es decir sus hábitos y comportamientos, igual que ocurre
con sus precedentes, esto es sus pronunciamientos formales, constituyen fuentes del derecho con
ciertos matices.

BOLILLA 5: EL EJERCICIO DISCRECIONAL O REGLADO DE LAS FUNCIONES

ADMINISTRATIVAS

Primero que nada es importante destacar que si bien el principio de separación de poderes fue
entendido como un conjunto de competencias materialmente propias y exclusivas de cada poder,
y con prohibición de los otros poderes de inmiscuirse en ese ámbito, se cree que ese postulado
debe matizarse, y reformularse de modo que, en el estado actual, cada poder ejerce un conjuto de
competencias propias y otras ajenas en términos de carácter concurrente o de excepción.

Es necesario resaltar que el ejecutivo ejerce en ciertos casos sus facultades constitucionales o
legales de un modo más reglado, y en otros más discrecional, según el criterio del convencional,
el legislador o el propio ejecutivo. Es discrecional en principio, cuando el orden jurídico no
establece reglas y, consecuentemente, el ejecutivo actúa de modo libre y prudencial; y es reglado
cuando el órgano competente dice cuáles son las reglas que debe observar el ejecutivo.

Las funciones estatales – la función administrativa en este marco. Existe un aspoecto propio de
las funciones estatales, esto es, el modo de relación entre el sujeto estatal y el objeto, más allá del
criterio obejtivo o subjetivo de partición de potestades entre poderes. El poder estatal puede
ejercerse exclusivamente según las reglas predeterminadas de modo específico por el
ordenamiento jurídico; o, en su caso, conforme ese ordenamiento, pero según los estándares de
oportunidad, mérito o conveniencia en términos de interés público. En este último caso el propio
orden jurídico decide dejar librado ciertos aspectos en el campo del operador jurídico.
Trasladado este concepto puntualmente al esquema de las funciones estatales, se observa que
en en lo que respecta a las potestades de legislar y administrar, el aspecto discrecional puede
estar presente y de hecho siempre es posible hallarlo con mayor o menor extensión, y en
cualesquiera de sus niveles o grados; en tanto en la potestad de juzgar, no existe discrecionalidad,
es decir, el acto de juzgamiento es justo o injusto y no oportuno o inoportuno. Entonces, el
legislador y el ejecutivo ejercen sus competencias de acuerdo con el principio de legalidad, el
primero constitucional y el segundo entendido en sentido amplio (comprensivo del bloque
normativo vigente y no sólo de la ley), mientras que el PJ debe ejercer sus potestades propias,
según el principio de legalidad y no de conformidad con el criterio de oportunidad o conveniencia.
Ahora bien, el marco en el que el Estado ejerce sus funciones según el principio de legalidad, es
31
básicamente un conjunto de reglas, de modo que el ejercicio del poder estatal no es, en ningún
caso, absolutamente libre. La discrecionalidad es simplemente un plus de libertad, luego de las
reglas.

El principio de legalidad El Congreso, en su condición de representante del pueblo, debe dictar

las leyes; por su parte el ejecutivo debe sujetarse y ubicarse necesariamente en el marco de esas
leyes. Ese encadenamiento comprende en su cúspide no sólo las normas legislativas, sino
también el bloque de legalidad integrado por los principios generales, y demás normas jurídicas.
Éste es básicamente el contenido del principio de legalidad. No obstante el nexo entre el
legislador y el ejecutivo tiene dos aristas que es necesario distinguir desde el ángulo de las
potestades discrecionales: a) por un lado cuando el ejecutivo ejerce potestades de regulación; en
cuyo caso el vínculo es entre ley y reglamento; y b) por otro lado, cuando el ejecutivo ejerce
facultades materiales de administración; y aquí el nexo es entre ley y acto de alcance particular.
(este último es el que se analiza)
El acto estatal en su relación con las leyes en sentido amplio como ya se dijo debe subordinarse y
ubicarse por debajo de éstas; ahora bien, existen distintos vínculos, por un lado el que cabe llamar
positivo, en cuyo caso la ley debe autorizar con carácter explícito o implícito al ejecutivo a obrar y
por el otro, el nexo negativo, cuando la ley es simplemente un límite externo en el marco de la
actuación del Estado. El principio básico es que el legislador debe autorizar al ejecutivo para
obrar, darle reglas y, en su caso, márgenes de libertad.
En clase se dijo que el principio de legalidad tiene dos aspectos: a) legitimidad; ante un acto
ilegítimo hay discordancia entre el orden jurídico y ese acto en su emisión y b)
oportunidad/mérito/conveniencia; ya no se habla de los vicios dentro del actuar de la
administración, sino de que determinada situación de hecho cambie y la administración pueda
revocar su acto en ese sentido. Se encuentro dentro del regimen deshorbitante.

1) El criterio de las potestades regladas o discrecionales según el desarrollo de reglas

La discrecionalidad conceptualmente es la potestad estatal de elegir entre dos o más soluciones
igualmente posibles y razonables dentro del ordenamiento jurídico. Así el ejecutivo puede optar
por cualquier según su propio arbitrio o criterio; este criterio discrecional está contenido en el
ordenamiento jurídico y, en ese contexto, es libre en tanto no existan reglas específicas y
predeterminadas que guíen su ejercicio.
Por su parte las potestades del ejecutivo son claramente regladas cuando su ejercicio depende de
un criterio casi automático, es decir, cuando éste debe, en el marco de un supuesto de hecho
determinado, aplicar las consecuencias prefijadas por el orden público. En el marco de las
potestades discrecionales, el ejecutivo debe interpretar el interés colectivo en el caso particular.
Cabe aclarar que este interés es definido básicamente, por el Congreso y, en parte y con carácter
complementario por el ejecutivo cuando dice cuáles son los detalles de las leyes. Sin embargo, el
ejecutivo también debe cumplir con ese interés colectivo, e interpretar cómo es posible satisfacerlo
en el caso particular cuando debe optar entre dos o más soluciones posibles, según las
circunstancias del caso. Por su parte, y como contrapeso, el concepto de funciones regladas
supone que el ejecutivo no puede optar entre dos o más soluciones igualmente válidas en
términos jurídicos, sino que el órgano competente ha indicado una única solución y, en caso de
desviación, el acto es evidentemente nulo. El ejecutivo puede RESPETANDO EL PRINCIPIO DE
LEGALIDAD, decidir el cómo y el cuándo en términos generales por medio de reglamentos, o con
alcance particular cuando dicta actos de alcance singular.
Para una mejor interpretación se puede decir que lo que puede o no hacer el PE (su competencia)
es necesariamente REGLADO, sin dejarlo librado al propio criterio o arbitrio del ejecutivo (salvo la
competencia de los órganos inferiores que es un elemento reglado, pero por ley o, en ciertos
casos por reglamento), y con respecto a si puede decidir libremente si ejerce o no sus
competencias, cuándo y cómo puede hacerlo, puede ser reglado o discrecional. (notita: cuando el
ordenamiento jurídico sólo acepta una solución es reglado, cuando el sistema por el contrario
permite más de una solución, entonces es discrecional)

Si el órgano competente sólo regló algunos de esos aspectos, entonces, las potestades son en
parte discrecionales, y el acto dictado en su consecuencia también reviste, al menos parcialmente,
ese carácter. Otro caso ocurre cuando el operador reguló todos los aspectos, pero con
32
superficialidad, de modo que el ejecutivo decide libremente en el caso concreto cómo completar
las reglas ya dadas.
(notita: ej: si el legislador establece que el ejecutivo debe cancelar ciertas obligaciones en el
término de un año, pero no dice cómo; éste puede hacerlo con dinero o títulos públicos)

Concepto mixto del acto estatal: Así como no existen potestades enteramente discrecionales, es
casi imposible hallar en el ordenamiento jurídico potestades íntegramente regladas. Respecto del
cómo y cuándo, el orden jurídico debe fijar ciertas reglas mínimas.
Ej: La ley autoriza al PE a convocar una licitación pública para contratar el servicio de limpeza en
los hospitales públicos ubicados en las ciudades con mayor número de habitantes del país, y que
ese servicio es actualmente prestado por una empresa en términos exclusivos, de modo directo y
desde hace 10 años. Las reglas que fija el legislador son que el ejecutivo en ningún caso puede
favorecer a los actuales prestadores del servicio y que el plazo del contrato no excederá los 10
años. En este caso, el ejecutivo puede actuar libremente, respetando la regla fijada por el
legislador (siempre debe motivar su acto, explicar por qué optó por ese parámetro y no por otros).
Con lo cual, si bien la opción de cómo llevar a cabo esto es discrecional para el ejecutivo, el hecho
de favorecer o no a los actuales prestadores, está reglada en términos prohibitivos.
Cabe advertir que la potestad sancionadora no siempre es discrecional.; también puede ocurrir
que el legislador fije las reglas que guíen la aplicación de un tipo de sanción, o respecto del grado
de sanción.

El concepto de reglas: su reedefinición

Las reglas no sólo nacen de la CN y las leyes, sino también de los reglamentos del ejecutivo.
Pensemos, éste puede, en ciertos casos y según el marco constitucional y legal, fijar las reglas de
su actuación con carácter general y, consecuentemente, cuando dicte los actos de alcance
particular en ejercicio de sus potestades debe respetar el marco normativo y sus reglas, entre
ellas, los mandatos que prevén sus propios reglamentos. Se debe aclarar que la distinción entre
potestades regladas y discrecionales no es, en verdad la existencia o no de reglas, sino el
contenido de las mismas. En el ordenamiento jurídico siempre existen reglas. La regla específica
es siempre reglada, pero la regla general puede o no serlo, porque el dato relevante es si la regla
permite, o no, optar entre dos o más soluciones posibles. El criterio entonces, es el grado de
densidad o especificidad de las reglas; así si éstas son específicas y su contenido es denso en
relación con el caso, entonces, las potestades son regladas, y el acto dictado en su consecuencia
es también reglado. Por el contrario, si las reglas son vagas, imprecisas e inespecíficas; entonces,
las potestades y los actos son discrecionales. Ese halo vago e impreciso del ordenamiento
permite al ejecutivo elegir entre dos o más soluciones posibles en el marco jurídico. (notita: las
potestades estatales no son regladas o discrecionales en términos absolutos, sino que son más o
menos regladas o discrecionales).
El punto central es la existencia de reglas, y básicamente su densidad. No interesa la clasificación
o calificación de esas reglas, sino la búsqueda y su aplicación al caso. El aspecto más relevante
es descubrir las reglas que prevé el ordenamiento jurídico y aplicarlas sobre los aspectos regaldos
y discrecionales de los actos estatales; sin dejar de advertir que ciertas reglas permiten optar
según el criterio del operador y en el marco del sistema jurídico, entre dos o más soluciones
posibles.

La interpretación del derecho y el ejercicio de las potestades discrecionales

Interpretar es aplicar el ordenamiento en un caso singular y sin libertad, más allá de sus aspectos
subjetivos. El operador debe interpretar la ley, y sólo es posible hacerlo del modo que prevé el
orden jurídico. Es decir, el intérprete no puede decidir libremente cómo interpretar las normas; el
criterio interpretativo correcto es aquel que dicen los jueces. Luego de que el operador interprete
el ordenamiento, puede ocurrir que éste reconozca ese margen de arbitrio o no. En el marco de la
discrecionalidad cualquier de las soluciones posibles es jurídicamente un criterio correcto y válido;
distinguiéndose así del campo interpretativo. Con mayor detalle, vemos que en primer lugar, el
operador jurídico debe constatar si el hecho, es decir el antecedente, existe o no. Ello está
vinculado directamente con las pruebas del caso. Así, las pruebas deben interpretarse conforme
las reglas específicas del ordenamiento jurídico, y no de modo discrecional (el intérprete no puede
optar por unas y rechazar otras en términos igualmente válidos) En segundo lugar, el operador
33
debe interpretar o valorar ese hecho según el orden jurídico. Una vez que interpretó, en ese
contexto y sólo en él, es posible que pueda optar entre dos o más soluciones posibles, según el
ordenamiento jurídico establezca reglas más específicas o no.
Cabe agregar que sólo los poderes políticos y no el poder judicial ejercen potestades
discrecionales, y sólo cuando el ordenamiento autoriza en ese sentido.

El sentido de la distinción entre las potestades regladas y discrecionales

Esta distinción nació en relación con el control judicial sobre el ejecutivo. Así el acto discrecional
estaba exento del control de los jueces. Ello no es así en la actualidad, en el marco del Estado de
Derecho. En primer lugar, el acto discrecional está dentro del ordenamiento jurídico, y no fuera de
él; en segundo lugar, el juez debe controlar todos los actos estatales, sin exclusiones. Dicho esto,
el sentido de estas categorías entre funciones y actos estatales y el valor de éstas, ya no es el
control o el alcance de éste; sino el modo en que los jueces deben controlar esos aspectos libres
del ejecutivo. En un caso, el juez debe controlar con reglas más precisas; y en el otro con reglas
más inespecíficas respetando el margen de arbitrio del ejecutivo.

El contenido de la discrecionalidad estatal

La competencia, es siempre un asunto reglado; es decir que la ley debe establecer previamente si
el ejecutivo es o no competente para obrar, ya sea de modo expreso o implícito. Ahora bien, el
ejecutivo debe optar entre dos o más soluciones posibles (ejercer sus facultades discrecionales)
según el criterio de oportunidad, mérito o conveniencia, esto es, la composición del interés
colectivo en caso concreto y de acuerdo con el marco general. El carácter discrecional es la
posibilidad del ejecutivo de optar entre dos o más soluciones plausibles jurídicamente; y, por su
parte, el criterio de oportunidad es el motivo por el cual el ejecutivo, en el caso puntual, eligió una
de esas soluciones entre varias posibles.
El criterio de la oportunidad puede definirse como el modo en que el ejecutivo decide interpretar y
rellenar el concepto de interés público en el marco del caso concreto, ya definido por el legislador
en términos más abstractos a través del bloque de legalidad.
Notita: El ejecutivo ejerce sus potestades en ese marco de libertad (discrecionalidad) por dos
motivos primeramente en virtud de una habilitación expresa o implícita del legislador y en ejercicio
de sus potestades constitucionales, y en segundo lugar en razón de su legitimidad democrática
porque en nuestro sistema institucional el presidente es elegido directamente por el voto popular.
Entonces, en el modelo presidencial atenuado existen dos fuentes directas de legimitidad
democrática, por un lado el Congreso cuyos miembros son electos por el pueblo, y por el otro, el
presidente que también es elegido por el pueblo.

El carácter discrecional nace, de modo expreso o implícito, del marco jurídico, y con ciertos
límites.
Estos límites nacen de las normas de reconocimiento o del ordenamiento jurídico general, con lo
cual la actuación discrecional del ejecutivo no es un espacio enteramente privilegiado porque éste
no puede resolver libremente en términos absolutos, según su arbitrio, sino de acuerdo con el
marco normativo que reconoce comúnmente un grado de libertad, pero como ya se mencionó con
límites. El aspecto discrecional del acto tiene dos caracteres, por un lado el reconocimiento
normativo, y por el otro, los límites. Esos límites son dos: a) la ley que reconoce el ejercicio de las
potestades discrecionales y; b) el bloque jurídico; cualquier regla de mayor o menor densidad que
esté en el ordenamiento y que resulte aplicable al caso. En especial los principios generales de los
derechos.
Entre los principios se destaca el carácter razonables, es decir el contenido no arbitrario de las
decisiones estatales. La Corte estableció que es aquél que otorga validez a los actos, en particular
a los actos discrecionales, y que permite, a pedido de parte, que los jueces controlen el
cumplimiento de dicho recaudo. Es razonable el acto estatal cuando la decisión discrecional es
adecuada respecto del fin que persigue el ejecutivo, los medios son proporcionados y
conducentes a ese fin, no es posible elegir entre otras medidas menos gravosas en términos de
derechos de las personas, las ventajas son mayores que las desventajas o perjuicios, si las
consecuencias guardan relación con el fin perseguido. Incluye si el acto guarda proporción con
sus fines (principio de proporcionalidad del acto). Otro principio que se debe respetar es el de
igualdad, entre otros. Esto así porque el Estado NO PUEDE DICTAR ACTOS ARBITRARIOS.
34
La obligatoriedad de la motivación de la decisión estatal discrecional
Esto es un presupuesto básico porque si el acto no está motivado, no es posible controlarlo. El
ejecutivo debe explicar por qué optó por una de las tantas soluciones jurídicamente posibles y el
juez, entonces, controlar si ello cumple con los límites ya explicados (esto es de suma importancia
pues el acto es arbitrario o no, básicamente por el análisis de los motivos que justificaron su
dictado). Motivar es dar razones de por qué el estado resuelve del modo que lo hace; la solución
que el ejecutivo toma por sobre otra debe ser jurídicamente posible según el bloque de legalidad y
en términos razonables. Una vez establecida la no arbitrariedad, el juez no puede ya juzgar el
acierto de la decisión estatal; y en este sentido si es plausible afirmar que el Estado obró
libremente, dentro de ese marco. Si el ejecutivo no da razones sobre su opción, aun cuando
cualquiera sea jurídicamente válida, no es posible el control en términos ciertos. Es posible que
las razones de oportunidad o mérito sean sustituidas por móviles discriminatorios, persecutorios o
arbitrarios, por esto es importante que el ejecutivo explique sus razones de oportunidad,
conveniencia o mérito. El ejecutivo debe explicar a) cuál es el interés público comprometido en el
caso particular; b) los antecedentes de hecho del caso; c) cuál es, según su propio criterio, el nexo
entre esos antecedentes y el interés público en el marco del caso particular. El alcance o
extensión que debe tener la motivación del acto por parte del ejecutivo es proporcional al carácter
más o menos discrecional que fije el legislador.

Los conceptos excluidos de la discrecionalidad estatal: los conceptos jurídicos

indeterminados y la discrecionalidad técnica. Su relatividad.
En un principio se consideró que el ejercicio de las potestades discrecionales estaba exento del
cumplimiento de reglas jurídicas, por inexistencia de éstas; y, consecuentemente, el juez no podía
controlar esos poderes. En este contexto, en el esfuerzo por revestir ese estado de cosas se
siguió dos caminos: por un lado, someter la discrecionalidad al control del poder judicial y por el
otro, excluir ciertos asuntos del marco de las potestades discrecionales, es decir limitar el campo
material de la discrecionalidad. El avance fue mucho mayor por éste último camino, la reducción
del campo material de discrecionalidad a través de dos institutos; a) los conceptos jurídicamente
indeterminados y b) la discrecionalidad técnica.
Por lo tanto, la discrecionalidad estatal es la posibilidad de elegir entre dos o más opciones, pero
con exclusión de los conceptos jurídicos indeterminados y de los casos de discrecionalidad
técnica.

a) El concepto jurídico indeterminado es aquél cuya aplicación conduce a una única solución justa,
de modo que es sustancialmente diferente del criterio discrecional. EJEMPLO: el criterio de la
ofera más conveniente en el campo de los contratos públicos. Es habitual que las normas sobre
contrataciones públicas establezcan que el estado debe adjudicar el contrato a aquél que formule,
en el marco del proceso licitatorio, la propuesta más conveniente. Si el legislador no ha fijado
pautas, el ejecutivo debe decidir cuál de las ofertas presentadas es, la más conveniente según su
arbitrio. Ahora bien, esto no significa que es razonable que ante un caso concreto haya solo una
solucion justa de entre todas las ofertas, sino que el concepto indeterminado debe integrarse
sencillamente con las reglas generales y especiales del ordenamiento, aun cuando no existen
reglas específicas porque éstas son propias de las actividades regladas, y más el arbitrio del
ejecutivo. Balbín cree que el proceso intelectivo de determinación e integración del concepto, en
principio indeterminaod, debe hacerse por medio de criterios discrecionales de oportunidad o
mérito, salvo que el legislador hubiese fijado reglas sobre el proceso de interpretación o
integración de aquél. Asi, si el legislador estableció por medio de ley el criterio de que la oferta
más conveniente es aquella de menor precio, entonces el ejercicio de esa potestad estatal es de
alcance claramente reglado. En esos casos, comúnmente llamados conceptos jurídicos
indeterminados, son en verdad, situaciones directamente regladas. Es quizás plausible sostener
que cuando el estado debe elegir según las reglas expresas de la conveniencia, su actividad es
reglada porque no puede optar por cualquier propuesta, sino por la más conveniente, y ello según
la regla preestablecida por el propio ordenamiento jurídico.
De todos modos, si el ordenamiento no establece reglas específicas o claras, por caso el criterio
más conveniente, el ejecutivo igualmente debe obrar de modo razonable. En un caso u en el otro,
el llamado concepto indeterminado es subsumido en las especies de potestades regladas o
35
discrecionales, de modo que es conveniente reemplazar el concepto y desarrollar las reglas de
sujeción de las potestades estatales más o menos discrecionales y particularmente su control. A
su vez, el interés público es un concepto reglado o discrecional según el grado o densidad de las
reglas existentes en el ordenamiento jurídico. La técnica de los conceptos jurídicos
indeterminados debe reemplazarse por el criterio de las reglas específicas e inespecíficas.

b) Los conceptos o criterios técnicos son aquellos que la ciencia define de un modo unívoco y, por
lo tanto, en ese contexto, existe una única solución posible ante el caso concreto. El ámbito de
discrecionalidad estatal está dado únicamente por la elección de un criterio técnico por sobre
otros, para aplicarlos luego respecto de las actividades que desarrolla el estado; pero una vez
elegido el método científico, la posibilidad de optar por una u otra solución generalmente
desaparece.
Sin embargo ello no siempre es así. A veces, la ciencia ofrece un solo método, o en el marco de
ese método un único resultado posible; pero en otros casos no. Por eso la discrecionalidad técnica
sólo debe excluirse del concepto de discrecionalidad estatal cuando el conocimiento científico
ofrece un procedimiento unívoco, puesto que se trata de un criterio reglado por el ámbito
científico.

Se puede concluir que el concepto indeterminado o el caso de la discrecionalidad técnica, tienen

un valor relativo en el proceso de reducción del campo discrecional. En síntesis, si el concepto
jurídico indeterminado es susceptible de determinación por las reglas y las circunstancias de
hecho particulares; o el concepto técnico es unívoco, entonces, estos asuntos excluyen el campo
discrecional y debemos ubicarnos en el terreno reglado. En cambio, en otro casos, cuando no es
posible integrar jurídicamente y según los hechos el concepto jurídico, o el criterio científico es
equívoco, ingresamos nuevamente en el ámbito discrecional.

2) El control judicial de la discrecionalidad

Es necesario destacar que la CN en su art 18 garantiza el acceso a la justicia de todos sus
habitantes; principio reforzado con icorporación de los tratados internacionales suscritos por
nuestro país que reconocen el derecho de todas las personas a obtener, un rápido y amplio
acceso a un tribunal de justicia. A su vez, en nuestro ordenamiento existe el principio in dubio pro
actione que establece que en caso de indeterminaciones, vaguedades o contradicciones, se opte
por la interpretación que resulte más favorable al acceso rápid y sencillo ante el juez. Por otro
lado, el art. 116 de la CN dice que “corresponde a la CSJN y a los tribunales inferiores de la
nación, el conocimiento y decisión de todas las causas”. Ninguna duda cabe entonces, que el juez
debe controlar el ejercicio de las potestades discrecionales y los actos que se dicten en su
consecuencia, es decir, los actos parcialmente discrecionales.
Dicho en clase:
Límites a la discrecionalidad: a) razonabilidad; b) igualdad; c) obrar de buena fe; d) límites
técnicos; e) finalidad (perseguir finalidad pública)/cuando hay desviación de poder se llama el vicio
de la finalidad lo cual es muy dificil de probar.

El alcance del control judicial

Ante el ejercicio de una potestad estatal discrecional, el juez debe controlar primero: si el
legislador previó el ejercicio de la potestad bajo estudio de modo expreso o implícito. Segundo: si
es o no potestad discrecional y qué aspectos comprende. Tercero: cuáles son las reglas (por ej:
pcpios de razonabilidad, proporcionalidad e igualdad) Cuarto: las cuestiones de hecho,
particularmente su existencia y su valoración en términos jurídicos. Quinto: El ejecutivo debe
detallar las razones y su relación con el interés público comprometido, y el juez debe decir si ello
cumple con las reglas del ordenamiento y principios. Sexto: Superado el paso anterior, el juez
debe declarar su validez, aun cuando no comparta el criterio de oportunidad o mérito del ejecutivo.
El juez debe controlar la discrecionalidad estatales y en caso de arbitrariedad, debe anular el acto.
Éste es nulo cuando el acto no está motivado o cuando, a pesar de estarlo, es arbitrario o
irrazonable.
El control judicial tiene el límite de que el juez NO PUEDE sustituir al ejecutivo cuando éste elige
una de las soluciones normativamente posibles en términos justificados y razonables, según su
criterio de oportunidad o mérito.
36
Con respecto al control judicial sobre las cuestiones de hecho, si bien ciertos autores interpretan
que no pueden ser revisadas, para Balbín, los jueces pueden y deben controlar los hechos,
particularmente su existencia y veracidad, sin limitaciones, en el marco de las potestades regladas
o discrecionales del estado. En primer lugar, el operador debe juzgar el hecho en sí mismo y en
segundo lugar, revisar cómo el ejecutivo interpretó o valoró esos hechos.
Respecto del os aspectos técnicos, algunos operadores jurídicos entienden, que deben excluirse
del control judicial; Balbín tampoco comparte este parecer, pues dice que si el legislador fijó las
pautas de aplicación, entonces el ejercicio es reglado, pero si no es así, se debe indagar si existen
criterios o pautas científicas con el objeto de aplicarlas e integrar así el razonamiento jurídico.
Es necesario postular un criterio que armonice por un lado la idoneidad técnica del ejecutivo y por
el otro, la necesidad de revisión judicial adecuada y suficiente de los actos estatales. Esto se
puede hacer por medio de la intervención en el proceso judicial de los peritos en su condición de
auxiliares del juez.

El caso de la sustición de los actos estatales por el juez

El juez sí puede, en ciertos casos, modificar el acto pero en ningún supuesto puede sustituirlo por
otro; salvo que el nuevo acto esté impuesto de modo claro y reglado por el ordenamiento jurídico.
Por un lado, el juez si puede dictar el acto estatal cuando esté reglado. Es decir, si la ley dice con
precisión cómo actuar, entonces el juez debe por un lado anular la decisión estatal ilegítima y por
el otro, dictar el respectivo acto. Esto por razones de celeridad en el proceso de toma de
decisiones estatales, y porque en este caso el acto posible es sólo uno en el marco de la ley y del
ordenamiento jurídico. Por otro lado, en el campo de las decisiones discrecionales se ha dicho
que, a diferencia del ámbito reglado, aquí el juez no puede sustituir al ejecutivo porque la decisión
estatal plausible no es sólo una, sino dos o más. A pesar de ello la Corte aceptó, en ciertos casos
de excepción, que el juez en caso de nulidad de actos estatales sancionadores modifique el acto
respectivo.
En conclusión, el juez sólo puede sustituir el acto cuando nos encontramos en el campo de las
actividades estatales regladas, y sólo puede modificarlo en el marco de las actividades
discrecionales siempre que el criterio que utilice para ello surja del bloque normativo de modo tal
que sea conveniente por razones de celeridad y de justicia que el propio juez modifique el acto
declarado parcialmente nulo.
En clase de dijo: Los requisitos de un acto administrativo son la competencia, licitud, dictado
conforme a un procedimiento, debe tener causa, forma. Si falta alguno de estos elementos, será
ilícito. Esa omisión producirá sanción de nulidad absoluta o relativa de acuerdo a si el vicio es leve
o grave. Si el acto es leve no será la nulidad pero se pena de anulable o anulabilidad relativa.
En cuanto a (a) la legitimidad, el art 7 y 8 de la ley de procedimientos establece los requisitos
esenciales y ante incumplimiento estaremos frente a una ilegitimidad, habla de revocación como
modo de modificarlos. Pódrá intervenir tanto administración como juez. Es decir, podrá ser
revocado (extinción del acto administrativo) por uno u otro. Esto puede controlarse a través de los
recursos pertinentes. Si un acto es nulo de nulidad absoluta, la administración debe revocarlo.
Ahora, si el acto es consentido y genera derechos subjetivos ese acto no puede ser revocado en
sede administrativa sino judicial.
En cuanto a (b) oportunidad, mérito o conveniencia; acá ya no tiene que ver con el ordenamiento
jurídico, sino que determinado acto de interés público mutó. Cambia una determinada situación de
hecho y ahí la administración puede revocar el acto. Esta oportunidad no podrá ser analizada por
sede judicial, porque es una función propia de la administración. No tiene que ver con actividad
discrecional (no es que no exista norma, lo que sucede es que se tiene distintas soluciones todas
igualmente justas) o reglada (para una determinada situación de hecho hay una única solución)
Discrecionalidad no implica arbitrariedad, mala fe, irrazonabilidad.

La intervención judicial en el diseño de las políticas públicas

En principio, es claro que los jueces no pueden diseñar las políticas públicas por el postulado de
división de poderes. El poder político, es decir el legislador y el ejecutivo, es quien debe planificar
y ejecutar las políticas públicas por mandato constitucional y en razón de su legitimidad de
carácter democrático. El juez en el contexto de un caso particular puede invalidar decisiones
estatales, e imponer un mandato de hacer o de dar por parte del estado, pero esto es distinto del
37
mandato de planificar o ejecutar políticas públicas. El problema nace cuando el estado no planificó
políticas públicas e incumplió con el deber de reconocer los derechos sociales o los nuevos
derechos. En este campo, el juez no sólo debe anular las conductas estatales sino básicamente
exigir prestaciones positivas del estado. Es común que cuando el juez resuelve el reconocimiento
de los derechos sociales define a su vez los lineamientos básicos de las políticas públicas, salvo
claro, que el poder político ya hubiese delineado sus políticas de modo satisfactorio pero luego
incumpliese su propio mandato, en cuyo caso el juez debe simplemente exigir el cumplimiento de
las políticas ya definidas e incumplidas.
El juez debe respetar, igual que en el marco de las decisiones particulares, el campo discrecional
de los poderes políticos. De todos modos, el juez sí puede y debe establecer los lineamientos
básicos de las políticas públicas en términos objetivos, reconocimiento y respeto de los derechos,
pero no su contenido; sin perjuicio, claro, del control judicial posterior en el trámite de ejecución de
sus decisiones.

3) El análisis de los casos judiciales

En primer lugar, los jueces aceptan el control sobre la discrecionalidad del ejecutivo, en términos
de legitimidad, es decir, legalidad y razonabilidad. En segundo lugar, los jueces controlan de modo
amplio en los antecedentes “Almirón” “Solá” y “ALITT” entre otros, pero con alcance restrictivo en
los precedentes “Astilleros Alianza” y “CHA”. Sin embargo, no es posible inferir un criterio unívoco
en este aspecto. Si bien los jueces reconocen el control judicial sobre el carácter razonable o
arbitrario de las potestades discrecionales, no siempre exigen que el estado motive debidamente
los actos dictados en ejercicio de sus potestades discrecionales, de modo que en definitiva es
posible afirmar que habitualmente el juez sólo controla las decisiones estatales groseramente
arbitrarias, y además, cuando ello surge de un modo palmario del propio acto estatal. En tercer
lugar, el tribunal utilizó las reglas de a) control de los elementos reglados. En este contexto, los
jueces sostienen que “al no poder hablarse de dos categorías contradictorias sino más bien de
una cuestión de grados, no cabe duda que el control judicial de los actos denominados
tradicionalmente discrecionales o de pura administración encuentran su ámbito de actuación en
los elementos reglados de la decisión”. b) el carácter razonable del acto; así la Corte dijo que es
precisamente la razonabilidad con que se ejercen tales facultades el principio que otorga validez a
los actos de los órganos del estado y que permite a los jueces verificar el cumplimiento de dicha
exigencia ante un caso concreto. Por último c) el criterio de proporcionalidad.

EN CLASE se dijo:
Actividad reglada: Requisitos: Una norma debe prever la situación de hecho concreto. La conducta
a seguir puede ser: 1) directa, se establece conducta directa; 2) indirecta, tiene que ver con
derechos subjetivos del particular; se regula lo que puede o no hacer la administración. Requisitos
para el particular de la administración: igualdad, buena fe, pcipio de concurrencia; 3) Residual, no
se ubica en 1) y 2) pero surgen de los mismos principios. Art 28 CN razonabilidad; 4) Regulación
técnica, se debe diferenciar si son técnicas muy precisas de aquéllas que dejan algún carácter
subjetivo, porque no toda técnica implica una discrecionalidad por eso no es una discrecionalidad
técnica sino una regulación técnica; 5) discrecionalidad 0 (cero); sucede cuando algo que empieza
discrecional se termina convirtiendo en una actividad reglada; nos encontramos con que habrá
una sola solución posible cuando se pensaba que no.

Actividad discrecional: hay normas pero no regularon todas las situaciones de hecho o hay
algunas cuestiones que se dejan a interpretación. Deja un margen para actuar discrecionalmente.
Tiene que ser fundado o fundamentado. A mayor ejercicio de actividad discrecional mayor
fundamentación requerida.

ADMINISTRATIVO BOLILLA 6: LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

La personificación del Estado.

En la Baja Edad Media existieron dos teorías que son de carácter complementario y que
representan un avance importante en el proceso de personificación del estado, esto es, el
reconocimiento del estado como persona jurídica capaz de adquirir derechos y contraer
obligaciones entre terceros.
38
La primera teoría es La Corona. Era una personalidad ideal con derechoa patrimoniales propios,
distinta de la figura del Rey y de sus bienes, y que constituía un centro de imputación de actos.
Estaba integrada por el rey y por los otros estamentos del poder. Esta figura, si bien permitió que
el Rey ejerciese un mayor poder sobre los súbditos y los estamentos, configuro un cierto limite
respecto del poder real, sobre todo en relación con los bienes, y el cumplimiento de las leyes
fundamentales.
La segunda teoría es El Fisco. Era un sujeto titular de derechos y obligaciones, con patrimonio
propio, pero de carácter privado, que limito el poder del rey, pues éste debía actuar según las
reglas del derecho privado y a su vez podía ser sometido por ante los tribunales de justicia.

Posteriormente, particularmente en los Estados alemanes, se produjeron ciertos fenómenos

jurídico-politicos que permitieron construir dogmáticamente el concepto del estado ya con
personalidad en términos jurídicos. Los interpretes alemanes entendieron que el titular de la
soberanía era el estado. Según su criterio resulto imperioso reconocer personalidad jurídica al
estado en su condición de titular del poder soberano, entendido como un conjunto de potestades,
derechos y deberes.
Plantearon la necesidad de reconstruir un régimen de derecho publico autónomo, y el primer paso
fue del Estado como titular de derechos y obligaciones.

El estado es una persona jurídica mas alla de la aplicación de un régimen normativo común o
especial, es decir un derecho o dos.

Las consecuencias de la personificación estatal.- Las ventajas que introdujo la personificación del
poder estatal en el modelo jurídico fueron:
a) Permitió construir relaciones jurídicas entre el estado y los particulares y,
consecuentemente, imputar las conductas estatales en el propio estado, y en un único
centro;
b) Responsabilizar al estado por sus conductas, tratese de acciones y omisiones;
c) Garantizar las obligaciones estatales con el patrimonio integro del poder publico estatal;
d) Posibilitar la organización interna del estado a través de determinadas técnicas.

El reconocimiento del estado como persona jurídica en los textos normativos de nuestro país.- La
CN reconoce de un modo implícito que el estado es una persona jurídica con capacidad para
adquirir derechos y contraer obligaciones.
El CC en el art. 32 establece que todos los entes susceptibles de adquirir derechos, o contraer
obligaciones, que no son personas de existencia visible, son personas de existencia ideal, o
personas jurídicas. Las personas jurídicas pueden ser de carácter publico o privado. Tiene
carácter publico: el Estado Nacional, entre otros.

El estado como persona jurídica, tiene ciertos caracteres propios:

a) Es un ente único: supone que el estado comprende todas las funciones estatales y su
organización.
b) Originario: el estado surge directamente del texto constitucional, y no de las leyes y otras
normas dictadas en sus consecuencias.
c) Superior: el estado es superior, en términos comparativos con el resto de las personas en
razón de las prerrogativas exorbitantes que ejerce.

Las técnicas de imputación de conductas.

La teoría del mandato o representación.- Fue la primera teoría que intento explicar como imputar
las conductas de los agentes en el estado, en su condición de sujeto jurídico cuya existencia es
ideal y no real como si ocurre con las personas físicas. El CC dispone que se reputan actos de las
personas jurídicas los de sus representantes legales, siempre que no excedan los limites de su
ministerio. En lo excedieren, solo producirán efecto respecto de los mandatarios.
El desarrollo de estas teorías y su inserción en el campo del derecho publico, planteo serios
problemas como instrumento de imputación estatal, porque los actos ilegitimos no pueden en
principio imputarse a los representantes o mandantes, ello así porque exceden la representación o
39
mandato concedido por éstos a sus representados o mandatarios. Las acciones de los
representantes que exceden el mandato, no son imputables respecto de las personas jurídicas
mandantes, de modo que la responsabilidad por esas acciones recae solo en el representante.
Luego el legislador modifico ese criterio cuando dijo que las personas jurídicas responden por los
daños que causen quienes las dirijan o administren, en ejercicio o con ocasión de sus funciones.
Las personas jurídicas son directamente responsable por los hechos ilícitos cometidos por sus
órganos en ocasión del ejercicio de sus funciones.
El CC ha consagrado un sistema de amplia responsabilidad extracontractual de las personas
jurídicas que tiene como antecedente el art. 1113. Se ha creado un régimen único de
responsabilidad indirecta de las personas jurídicas por los daños causados por sus directores,
administradores y dependientes. Así el factor de atribución de la responsabilidad de las personas
jurídicas es el riesgo creado por ellas a raíz de su actuación: quien genera riesgos con el
desarrollo de su finalidad, debe equitativamente asumirlos.

En el derecho publico el concepto de mandato debe definirse como el conjunto de normas

atributivas de competencias en el órgano o ente administrativo. El art. 3 de la ley de
procedimientos administrativos dice que la competencia de los órganos administrativos será la que
resulte de la CN, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia.
En el derecho publico debe rechazarse el modo indirecto de imputación de las conductas de los
órganos y las personas jurídicas quizás propio del derecho civil, porque el órgano estatal, el
agente y su voluntad son el propio estado constituyendo un concepto único, por eso el derecho
publico parte del art 1112 del CC o de los principios constitucionales; porque el estado es un
sujeto jurídico con caracteres especiales y, por tanto, distinto de otros sujetos ideales.

La teoría del órgano.- En esta teoría existe un solo sujeto, esto es el órgano y no dos; así no cabe
distinguir entre las personas físicas, por un lado, y el sujeto jurídico, por el otro, sino que ambos
superponen y entremezclan sus voluntades. Así no es posible discernir entre la voluntad del
estado (persona jurídica) y la voluntad del agente (persona física), sino que la ley ha creado un
hecho ficticio cuando dice que la decisión del agente es la decisión del estado. El agente es el
propio estado. El acto del agente es el acto del propio estado y, consecuentemente, el operador
no debe trasladar ningún acto. El agente no decide como representante del estado, sino
directamente por el, porque es parte del estado y es una unidad. Según esta teoría la
responsabilidad del estado por los actos de sus agentes es de alcance directo.
El estado es un sujeto de derecho con personalidad de contenido jurídico, capaz de adquirir
derechos y contraer obligaciones; y que esta integrado por órganos, personas físicas, que son
quienes dicen directamente cual es su voluntad.

La competencia estatal.
Competencia es el conjunto de potestades que surge del ordenamiento jurídico, esto es, la
capacidad o aptitud de los poderes públicos para obrar y cumplir así sus cometidos.
A diferencia de lo que ocurre con las personas físicas (art. 19 CN), el estado no puede hacer
cualquier cosa, sino solamente aquello que esta permitido. El principio es la prohibición y las
excepciones las permisiones. El principio de prohibición nace del propio art. 19 pero de modo
implícito ya que cualquier persona solo puede obrar libremente siempre que el estado, actue con
autorización del pueblo mediante sus representantes.
En síntesis:
a) El estado no puede obrar (principio prohibitivo); b) sin embargo, éste si puede hacerlo
cuando existe autorización en tal sentido (excepciones de permisión). Necesariamente la
ley debe autorizar al estado para actuar.

Las competencias deben surgir de un mandato positivo de la CN, la ley o el reglamento. Además,
uno de los elementos del acto administrativo es la competencia, y el acto administrativo es nulo,
de nulidad absoluta e insanable cuando fuere omitido mediando incompetencia en razón de la
materia, del territorio, del tiempo o del grado, salvo, en este ultimo supuesto, que la delegación o
sustitución estuvieren permitidas.

Las competencias expresas.- El ejecutivo es competente cuando ello surge del texto normativo.
40
Las competencias expresas son entonces permisiones que nacen del propio texto normativo, es
decir, de su literalidad.

Las competencias implícitas.- Diversas respuestas:

- Son aquellas necesarias para el ejercicio de las facultades expresas, es decir, el órgano
solo puede ejercer sus potestades explicitas si se reconoce en él otras potestades que no
están dichas en el texto de las normas.
- Otro criterio: las potestades implícitas son el conjunto de competencias que resulten
necesarias, e incluso convenientes en el marco de las facultades explicitas, esto es, el
operador no solo reconoce las potestades de orden necesario en el ejercicio de las
facultades expresas, sino además de otras que resulten utiles u oportunas en su ejercicio.
- Las potestades implícitas son aquellas que resulten necesarias para el cumplimiento del
objeto o fin del órgano.

El legislador puede reconocer el campo propio de las potestades implícitas en términos generales
y expresos. Cuando las reconoce en el propio texto, entonces éstas son expresas. Sin embargo,
es posible que diga que el órgano ejerce también otras de orden implícito sin decir cuáles son, sin
explicar su detalle. Ej: art. 75 inc 32 de la CN que establece que el congreso hace las leyes y
reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes. Así el
convencional reconoció expresamente en el seno del poder legislativo las potestades implícitas.

El inconveniente mas grave de esta construcción es cómo definir el concepto y contenido de las
facultades implícitas de permisión. Si el campo de las permisiones implícitas es excesivamente
camplio puede desvirtuarse el principio prohibitivo y aun por via de excepción trastocarse éste por
el de permisión de las facultades del estado, en perjuicio de los derechos de las personas.

La teoría de la especialidad.- El principio, luego de definir el objeto del órgano, es el de la libertad,

salvo prohibición del ordenamiento jurídico. En primer lugar el operador debe definir cual es el
objeto y el fin del órgano; segundo, luego de circunscribir ese contorno, el criterio es el de
permisión de las conductas del órgano; tercero, el limite respecto de las permisiones es el
mandato de prohibiciones expresas.

El inconveniente es la imprecisión o vaguedad del objeto o fin del órgano que constituye un limite
externo de las conductas estatales y permite atribuir facultades igualmente imprecisas y difusas
dirigidas al cumplimiento de ese objeto o finalidad.

a) El hecho constitutivo del órgano, comprende su objeto o finalidad, y éste debe interpretarse
como limite externo del esquema de competencias;
b) En ese punto, el principio es el axioma ontológico de la libertad;
c) Este principio permisivo esta limitado por las prohibiciones expresas e implícitas que prevé
el ordenamiento jurídico. Es decir, que se introduce un nuevo limite respecto de las
libertades, el concepto de las prohibiciones implícitas.

Las normas de creación de los entes reguladores incorporaron el concepto de la especialidad

cuando dicen que los entes ejercen, por un lado, las competencias expresas; y, por el otro,
pueden realizar todo otro acto que sea necesario para el mejor cumplimiento de sus funciones y
de los fines de esta ley y su reglamentación.

El criterio opuesto.- El criterio rector debe ser el de las facultades expresas e implícitas,
entendidas estas como aquellas necesarias para el ejercicio razonable de las competencias
expresas. Para saber si el órgano es competente para el ejercicio de una facultad determinada, es
necesario seguir determinados pasos:
Primero: buscar y describir las facultades expresas que surgen de modo literal de los textos
normativos y vigentes;
Segundo: si la competencia para aplicar sanciones de contenido patrimonial surge del texto
normativo;
Tercero: si dicha competencia no surge de modo expreso, se debe preguntar cuales son las
41
facultades que es posible deducir en términos lógicos del texto;
Cuarto: si, además de deducirse de modo razonable el texto expreso, su reconocimiento es
necesario en el marco del ejercicio de las facultades expresas, esto es, si el ejercicio de las
facultades implícitas hace posible el ejercicio de las otras de carácter explicito.

Si las potestades implícitas y, en este caso particular, la aplicación de las sanciones pecuniarias,
cumple con estos estándares, entonces el órgano es competente y el acto consecuente es valido.

Los modelos de organización estatal.

El concepto de organización estatal y su desarrollo tiene los siguientes pilares: a) el principio de
división del trabajo entre sus diversas estructuras, llamadas órganos administrativos; b) el principio
jerarquico como modo de articular esas unidades; y c) el principio de uniformidad de sus reglas, y
de idoneidad del personal.
Ese régimen centralizado fue luego matizado con estructuras descentralizadas de distribución de
poder, llamadas entes autárquicos o descentralizados, junto con la incorporación de órganos
colegiados. Todo ello por razones de eficacia en términos de especialidad, carácter independiente,
e idoneidad técnica de las unidades descentralizadas; y por la participación de las personas en el
propio estado mediante su incorporación en las nuevas estructuras.
El criterio básico de distinción entre centralización y descentralización de las estructuras es el
grado de autonomía que tiene esa unidad de organización en relación con el poder central, es
decir, con el presidente. Así, si es cercano es concentrado, y si es lejano es descentralizado. Deja
de ser centralizado cuando el ordenamiento jurídico reconoce personalidad, es decir, capacidad
para adquirir derecho y contraer obligaciones en el marco de las relaciones jurídicas.

Existen, básicamente, dos modelos de organización estatal. Uno de corte jerarquico y vertical; y el
otro mas horizontal y autónomo de los poderes políticos. El primero es de origen continental
europeo y el otro es propio del sistema norteamericano a través de las agencias independientes
creadas en relación con ciertos campos sociales o económicos, que ejercen potestades
legislativas, ejecutivas y judiciales y están alejadas del congreso pero, en especial, del ejecutivo.

El modelo básico en nuestro país.

Por un lado el texto constitucional creo 3 organos en el esquema institucional: a) el presidente; b)
el jefe de gabinete de ministros; y c) los ministros. Por el otro, previo el dictado de una ley de
ministerios que debe establecer los órganos administrativos inferiores. La CN dice que 1) el jefe
de gabinete de ministros debe enviar al congreso el proyecto de ley de ministerios, previo
tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del ejecutivo; y 2) el legislativo debe aprobar la
ley de ministerios y, en particular, crear, suprimir y fijar las atribuciones de los empleos.
A su vez, el principio jerarquico nace de los siguientes preceptos: a) el presidente es el jefe
supremo de la nación, el jefe del gobierno, y el responsable político de la administración general
del país; 2) el jefe de gabinete es quien ejerce la administración general del país; y 3) los ministros
no pueden por si solos, en ningún caso, tomar resoluciones.

El principio de distribución del trabajo esta dicho en la distribución de competencias entre esos
órganos, en los arts. 99, 100 y 103.
La CN incluyo también ciertos entes descentralizados, e incluso autónomos, tales como los entes
de regulación, el BCRA y las universidades.

En síntesis, el modelo esta integrado por la administración central compuesta por órganos
administrativos; y la administración descentralizada formada por entes autónomos y autárquicos.

El desarrollo del modelo. Las estructuras estatales.

La teoría de la organización estatal debe construirse con dos herramientas, el órgano y el ente. La
diferencia esencial consiste en que los órganos no tienen personalidad jurídica propia, sino que
forman parte del estado que sí es sujeto de derecho; mientras que los entes, por su parte, sí
revisten el carácter de personas jurídicas y pueden establecer relaciones jurídicas, es decir,
adquirir derechos y contraer obligaciones por si mismos y no de modo mediato por el estado.

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El estado centralizado es aquel que esta integrado por los órganos estatales y el estado
descentralizado esta compuesto por los entes estatales. Como ejemplos de órganos es posible
citar s los ministerios, las secretarias de estado, las subsecretarias, etc. Entre los entes, cabe
mencionar los entes de regulación de los servicios públicos, y a la administración federal de
ingresos públicos.

Los órganos estatales.

El concepto de órgano.- El órgano es un centro de imputación de competencias estatales (aspecto
objetivo) que esta integrado por personas físicas (aspecto subjetivo), y que dispone de ciertos
medios o recursos (aspecto material). El órgano es parte de la estructura del estado, y no tiene
personalidad jurídica propia. Por ejemplo el ministerio del interior, la secretaria de salud, y la
dirección nacional del registro de la propiedad automotor son órganos administrativos.
Los órganos son parte de la administración de carácter centralizado, en contraposición con el
estado descentralizado que esta integrado por los entes con personalidad, y que se encuentran
ubicados mas lejos de los órganos centrales y del presidente; sin perjuicio de que son parte del
ejecutivo.

Si bien no poseen personalidad jurídica, tienen cierto grado de subjetividad. Lo que trae dos
consecuencias: a) por un lado, los órganos pueden relacionarse entre sí, configurándose
relaciones interorganicas, y siempre que estén contenidos por un mismo sujeto jurídico; b) por el
otro, es posible trasladar e imputar su voluntad en el estado.
Existen órganos unipersonales, integrados por un solo sujeto; y órganos colegiados compuestos
por dos o mas personas. Los órganos colegiados plantean cuestiones especificas, tales como su
composición ciertamente de carácter complejo, así el órgano esta compuesto comúnmente por el
presidente, el secretario y el pleno.

La relación entre los órganos estatales. La jerarquía, la dirección y la coordinación.- La jerarquía

es el modo de relación jurídica interna entre los órganos estatales; es decir, esta estructurado por
órganos que están ubicados en distintos niveles o grados en posiciones relativas de poder y de
modo piramidal; y en cuya cúspide se encuentra el presidente como responsable político de la
administración general, y el jefe de gabinete que es quien ejerce la administración general del
país. El superior jerarquico debe dirigir, ordenar y controlar al inferior. A su vez, el órgano superior
ejerce un conjunto de competencias propias y todas las competencias del órgano inmediato
inferior.
La jerarquía supone identidad de competencias materiales y supremacía de unos sobre otros, en
razón de los intereses públicos específicos de cada uno de los órganos.

El modelo prevé también técnicas de corrdinacion entre órganos con competencias materiales
diferentes, en cuyo caso no esta presente el principio jerarquico. Este instrumento de relación
(corrdinacion) procede en los siguientes casos: a) entre órganos de un mismo sujeto jurídico con
distintas funciones materiales; b) entre órganos que son parte de sujetos jurídicos diferentes, así
por ej, el subsecretario de estado y el gerente de un ente descentralizado; y c) entre entes
descentralizados. Otras veces la coordinacon es expresión del poder jerarquico del superior
respecto de los inferiores comunes.

La coordinación es el ejercicio de las competencias propias de cada órgano en términos no

contradictorios con los otros órganos, sin duplicidad de esfuerzos y recursos, y en cumplimiento
de fines convergentes. Es decir, el órgano ejerce sus competencias propias, pero respectando las
competencias y los fines de los otros, de modo informal o formal.
La coordinación comprende las políticas de programación y planificación estatal; la creación de
órganos específicos de coordinación; o la intervención de otros órganos estatales en el tramite de
decisión, entre otros.

El postulado jerarquico debe completarse con el criterio instrumental de coordinación entre

órganos. El principio de jerarquía supone la potestad de mando de los superiores, y el
consecuente deber de obediencia de los inferiores; de modo que existe un estado de
subordinación de unos órganos con respecto a otros.
43
El superior jerarquico puede con respecto al órgano inferior, en principio y teóricamente:
a) Designar y remover al agente que ocupa el órgano inferior;
b) Dictar instrucciones de alcance general mediante resoluciones, planes o programas;
c) Dar ordenes de alcance particular respecto de asuntos concretos;
d) Coordinar las funciones de órganos inferiores entre si de modo de darle unidad de acción;
e) Controlar o fiscalizar el desempeño del inferior;
f) Aplicar sanciones al inferior, según el régimen vigente;
g) Transferir competencias propias en el órgano inferior, delegar;
h) Avocarse respecto de cuestiones propias del inferior;
i) Revocar, modificar o sustituir los actos del inferior, por petición de parte interesada a través
de los recursos administrativos, por razones de legalidad u oportunidad; y
j) Resolver conflictos de competencias entre órganos inferiores, siempre que sea el superior
jerarquico común respecto de ambos.

En el marco del concepto jerarquico el ordenamiento jurídico establece limites sobre el alcance de
ese poder en ciertos casos; por ej, cuando el órgano inferior tiene atribuidas competencias con
carácter exclusivo por el ordenamiento jurídico, y no compartidas por sus superiores.
Por ello, el criterio jerarquico es reemplazado en estos casos por el concepto de dirección entre
órganos. En este criterio el órgano superior simplemente dirige, y no puede predeterminar el
contenido de las decisiones del órgano inferior a través de sus ordenes. El órgano superior puede
controlar, sancionar, revisar y resolver los conflictos; pero no puede darle instrucciones
particulares, o atraer ante sí el conocimiento y resolución de los asuntos del inferior. El poder de
dirección supone que el órgano dirigente define los objetivos que debe alcanzar el órgano dirigido,
y a su vez, conduce la actividad de éste por medio de directivas de carácter general.
El criterio de dirección es valido como excepción del postulado jerarquico; de modo que solo
procede en esos casos, entre órganos con iguales competencias materiales, y ubicados en las
mismas líneas ascendentes/descendentes de organización estatal.

Las técnicas de distribución de competencias. Desconcentración y descentralización.

Existen dos modos de distribución de competencias que coinciden con el modelo estructural
estatal de órganos y entes. La desconcentración es una herramienta de distribución de
competencias estatales en órganos que integran el estado central; mientras que la
descentralización es otro instrumento de traslado de competencias, pero no en órganos, sino en
entes estatales que componen el estado descentralizado. En el primer caso el estado transfiere
potestades en sujetos sin personalidad; y en el segundo hace eso mismo con sujetos con
personalidad capaces de adquirir derechos y contraer obligaciones.

La desconcentración: Es un mecanismo de distribución de facultades en órganos inferiores y no

en entes; su sentido es que las decisiones y la responsabilidad consecuente este centrado en los
órganos inferiores. Sus características son las siguientes:
1) Su fuente es una norma de alcance general y no particular; esto es la Constitucion, la ley o
el reglamento;
2) El traslado es decisión del convencional, el legislador o el ejecutivo, pero en ningún caso
del propio órgano;
3) Es un instrumento de traslado y reconocimiento de titularidades, y no simplemente de
ejercicio de competencias;
4) Es un conjunto de competencias, y no competencias especificas o particulares;
5) Es de carácter permanente y no transitorio; y
6) Es posible dejar sin efecto el traslado de competencias por derogación o modificación de
las normas atributivas de competencias, pero no por revocación del acto.

La descentralización: Es otro modo de distribución de competencias que reviste las mismas

características que la desconcentración, pero con una distinción; la descentralización, por un lado,
distribuye competencias y, por el otro, de modo inseparable reconoce personalidad jurídica sobre
el ente estatal, creándose un vinculo mas distante con el ejecutivo, de control y no jerarquico. Los
entes descentralizados son personas jurídicas publicas estatales. Sus caracteres jurídicos mas
relevantes son:
44
 a) Creación estatal por ley; así su existencia depende exclusivamente de un acto legal de
reconocimiento;
b) Personalidad jurídica; así los entes descentralizados pueden actuar por derecho propio y
por si mismo en sus relaciones jurídicas; y estar en juicio como actor o demandado,
suscribir contratos y asumir responsabilidades;
c) Asignación legal de recursos. El estado reconoce a los entes los recursos necesarios para
el cumplimiento de sus cometidos, en el momento de su creación o posteriormente;
d) Patrimonio estatal. Las entidades descentralizadas son de propiedad del estado, en el
sentido que éste puede suprimirlas y establecer el destino de sus fondos, disponiendo de
ellos como propios;
e) Gobierno, conducción y administración. Consiste en el reconocimiento de competencias
especificas para resolver todos los problemas que plantee la actuación del ente en el
cumplimiento de sus cometidos, intereses y fines; y
f) Control estatal. Los entes están sometidos al control del ejecutivo, es decir del propio
presidente o de un órgano jerarquico superior del estado central; y ello con un alcance
limitado.

Las técnicas de redistribución de competencias. Delegación y avocación.

La delegación.- Consiste en la transferencia de una competencia especifica o puntual de un

órgano en otro, y con carácter transitorio. El órgano no traslada la titularidad de sus potestades,
sino su ejercicio. Es decir que el órgano delegante retiene su titularidad y consecuentemente es
responsable por los actos que realice el órgano inferior en ejercicio de la competencia delegada.
Es el traslado de competencias desde un órgano superior hacia uno inferior en el marcos de las
estructuras jerarquicas.
El órgano delegante puede, en cualquier momento, reasumir las competencias desplazadas en el
órgano inferior. En tal caso, el órgano delegante debe revocar el acto de traslado.
En el plano normativo la ley de procedimientos administrativos establece que, por principio, las
delegaciones están prohibidas porque las competencias son improrrogables. Sin embargo el
legislador aclaro que el traspaso, en términos de delegación, esta permitido con carácter
excepcional. Es posible delegar cuando este expresamente autorizado. Esto es, el ordenamiento
jurídico permite que los órganos superiores deleguen en los inferiores sus competencias dictando
el respectivo acto de traslado.

La avocación.- Es el conocimiento de un asunto, competencia del inferior, por parte del superior
jerarquico, es decir, que el superior atrae ante sí un asunto que esta sometido a examen y
decisión del inferior. Aquí el superior se arroga el conocimiento de una competencia propia del
inferior. La avocación solo procede cuando hay jerarquía entre los órganos.

Sus caracteres son:

a) Es un medio de traslación del ejercicio de competencias;
b) Es un medio de traslación de competencias especificas y no generales;
c) Es de carácter transitorio y no permanente;
d) Es hecha por medio de un acto de alcance particular y no general.

La ley de procedimientos administrativos dice que la avocación será procedente a menos que una
norma expresa disponga lo contrario.

La ley menciona la sustitución, pero este mecanismo no es un instrumento de redistribución de

competencias entre órganos administrativos, sino que se trata del reemplazo de un agente por
otro en su carácter de titular de un órgano estatal. Por ej, el reemplazo de un agente por otro que
ocupa otro lugar en el marco de la estructura estatal.

El análisis de los órganos constitucionales en particular.

El órgano Presidente.- La CN de 1853/60 sólo establecia el órgano presidencial y el órgano

ministerial. Según la CN las potestades del presidente podían clasificarse en los siguientes
45
términos:
a) Las potestades políticas y administrativas, esto es, jefatura de estado, administración
publica, fuerzas armadas y Capital Federal;
b) Las potestades legislativas, es decir, decretos reglamentarios, iniciativa legislativa, veto,
promulgación y publicación de las leyes; y
c) Las atribuciones casi judiciales, o sea indulto o conmutación de penas, y tribunales
administrativos.

Por su parte, el órgano Ministro dependía del presidente y era responsable de los actos que
legalizaba y solidariamente de los que acordaba con sus pares, pero no podía por sí solo, tomar
resoluciones, con excepción de lo concerniente al régimen económico y administrativo de su
departamento.
El régimen de gobierno era considerado como un modelo hiperpresidencialista por sus excesos.
Las características mas importantes eran:
1) La concentración excesiva de facultades en el presidente.
2) La personalización del poder que consiste en la acumulación de facultades en un solo
órgano de carácter unipersonal en el que se concentran, a su vez, las expectativas
sociales, políticas y económicas del electorado.
3) El bloqueo entre los poderes políticos del estado. Los bloques parlamentarios privilegian la
disciplina partidaria por sobre las decisiones individuales de cada legislador, constituyendo
mayorías congeladas predeterminadas.
4) La dificultad para formar coaliciones. La formación de alianzas o coaliciones
circunstanciales en los sistemas presidencialistas es dificultosa por la rigidez del mandato
presidencial.

El sistema es además rigido porque el presidente tiene un mandato fijo y solo puede ser removido
por un procedimiento formal complejo, el juico político, que exige una mayoría especial en las
cámaras del congreso para acusarlo y removerlo.

El aspecto mas relevante que introdujo la reforma de 1994 fue la figura del Jefe de Gabinete,
propio de los sistemas de gobierno parlamentario y cuasi parlamentarios, para atenuar la rigidez
del modelo presidencial, y que comparte junto con el presidente las potestades propias del
ejecutivo.
Tras la reforma, el presidente tiene atribuidas las siguientes funciones: 1) la jefatura de estado, y
de las fuerzas armadas; 2) la jefatura de gobierno; 3) la responsabilidad política de la
administración general del país; 4) el dictado de decretos reglamentarios, iniciativa legislativa,
veto, promulgación y publicación de las leyes; 5) el dictado de decretos de necesidad y urgencia, y
decretos delegados; 6) la designación y remoción del Jefe de Gabinete; 7) la delegación de
facultades propias en el jefe de gabinete; etc. (art. 99).

El modelo institucional incorporado con la reforma de 1994 es un criterio de distribución de

competencias entre el Presidente y Jefe de Gabinete con el objeto de descargar sobre éste
mayores poderes para resolver los asuntos cotidianos y quizás menores.

El órgano Jefe de Gabinete de Ministros.- El sentido de la reforma de 1994 es limitar las

potestades presidenciales, fortalecer el congreso y el poder judicial; pero además crear
mecanismo institucionales, justamente el Jefe de Gabinete, capaces de resolver las crisis
gubernamentales, y el bloqueo entre los poderes políticos.
El jefe de gabinete es nombrado por el presidente y removido por éste o por el congreso. Puede
ser interpelado a los efectos del tratamiento de una moción de censura, por el voto de la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las cámaras, y ser removido por el voto
de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las cámaras. El jefe de gabinete también
puede ser removido por el congreso mediante el proceso de juicio político, el cual procede sólo
por las causales tasadas en el texto constitucional y se requiere una mayoría especial de dos
tercios de los miembros presentes; mientras que el voto de censura solo requiere el acuerdo de la
mayoría absoluta de los miembros de cada una de las cámaras.

46
Las funciones del jefe de gabinete pueden compilarse en administrativas, legislativas e
institucionales:

1) Funciones administrativas: a) ejercer la administración general del país; b) hacer recaudar

las rentas y ejecutar el presupuesto; c) preparar y convocar a las reuniones de gabinete; d)
nombrar los empleados estatales; e) expedir los actos en el ejercicio de sus funciones.
2) Funciones legislativas: a) expedir los reglamentos en el ejercicio de las facultades propias
o aquellas que le delegue el presidente con refrendo del ministro del area; b) remitir el
proyecto de ley de ministerios y presupuesto; c) refrendar los decretos reglamentarios; d)
refrendar los decretos delegados; e) refrendar con los demás ministros los decretos de
necesidad y los decretos sobre vetos parciales.
3) Funciones institucionales: a) concurrir al congreso y dar explicaciones; b) presentar
informes y su memoria anual ante el congreso; c) ejercer otras facultades que delegue el
presidente.

La relación entre el presidente y el jefe de gabinete de ministros.- El presidente no es el superior

jerarquico sino que entre éste y el jefe de gabinete existe una relación de coordinación. Las
razones para afirmar esto son: 1) por el sentido de la reforma constitucional de 1994; 2) por la
incorporación por parte del convencional de la jefatura de gabinete como un instituto idóneo para
resolver los conflictos institucionales; y ello solo es posible cuando el jefe de gabinete tiene
poderes propios; 3) por las competencias que reconoce el texto constitucional en el órgano jefe de
gabinete. Además, éste es responsable político ante el congreso por mandato constitucional.

Poder jerarquico del presidente en relación con el jefe de gabinete:

a) Si bien el jefe de gabinete simplemente ejercer la administración publica y no su titularidad;
el presidente es el responsable en términos políticos de la administración porque es el
encargado de nombrar y remover al jefe de gabinete y no por existencia de un nexo
jerarquico entre ambos.
b) El hecho de que el presidente nombre o remueva al jefe de gabinete o traspase poderes
en el, no supone que aquél ejerce poder jerarquico porque éste comprende otros aspectos
sustanciales y relevantes en términos jurídicos.
c) El dictado de decretos reglamentarios, las instrucciones del presidente en el marco de las
reuniones de gabinete; y la supervisión de la recaudación de rentas y la ejecución del
presupuesto son propiedades cercanas en relación con el poder jerarquico, pero de
alcance especifico.

Competencias de carácter compartido:

1) El jefe de gabinete es el responsable de la coordinación, preparación y convocatoria de las

reuniones de gabinete de ministros, presidiéndolo en caso de ausencia del presidente y, a
su vez, somete en acuerdo de gabinete las materias que indique el presidente o que
considere necesario dentro del ámbito de sus competencias.
2) El feje de gabinete debe recaudar las rentas de la nación y ejecutar la ley de presupuesto,
bajo la supervisión del presidente.
3) El jefe de gabinete debe refrendar los decretos reglamentarios, delegados, de necesidad,
veto y promulgación parcial, etc. En estos supuestos el jefe de gabinete debe simplemente
refrendar los actos del presidente.
4) El jefe de gabinete es el responsable de enviar al congreso los proyectos de ley de
ministerios y de presupuesto, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del
ejecutivo.
5) El jefe de gabinete ejerce las potestades delegadas por el presidente. El presidente debe
intervenir mediante el dictado del respectivo acto estatal de traslado de las competencias
legislativas en el jefe de gabinete, garantizando de ese modo su responsabilidad ante el
congreso de la nación.
6) El jefe de gabinete debe efectuar los nombramientos de los empleados de la
administración, excepto los que correspondan al presidente.

47
Los entes descentralizados autárquicos.
El concepto de autarquía comprende el poder del ente de administrarse a si mismo, y el ente
autónomo es aquel capaz de dictas sus propias normas e incluso elegir sus propias autoridades
en ciertos casos. Estos intitutos están asociados en términos históricos con la distribución de
competencias estatales territoriales; así las provincias y municipios son entes autónomos, y los
entes institucionales o funcionales son autárquicos.
(completar con lo que veamos en clase)

Los entes autónomos.

La inclusión de los entes autónomos supone, en términos históricos, desapoderar facultades
materialmente administrativas y legislativas del ejecutivo, pero también del poder legislativo con el
objeto de crear un estado neutral, eficiente e independiente de los poderes políticos.
Los entes no son independientes de los poderes políticos, sino simplemente autónomos. El
fundamento de su carácter autónomo es el principio de legalidad, pero junto con otros postulados
propios y específicos, esto es, las reglas de participación y especialización del estado.
(completar con lo que veamos en clase)

Los municipios.- Antes de la reforma de 1994 los operadores discutían si los municipios eran
entes autárquicos o autónomos. Luego, en la reforma se introduce expresamente el concepto de
autonomía municipal en el art. 123. El municipio es autónomo en el sentido de que la CN reconoce
ciertas competencias municipales, de modo que el municipio tiene mas o menos competencias,
pero en ningún caso menos que aquellas que reconoció el propio convencional nacional. El
municipio no solo tiene los poderes transferidos por las provincias, por medio de sus
constituciones o leyes organicas, sino además los poderes que el convencional prevé en el art.
123 y que las provincias no puede, en ninguna caso, desconocer.
El concepto comprensivo del poder de gobierno de sus asuntos y disposición irrestricto de los
recursos municipales por el propio municipio; y, además, en caso de dudas, la balanza debe
inclinarse para el lado del municipio.

Las universidades publicas.- El texto constitucional dice que el congreso debe sancionar las leyes
de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional, aseguren la
responsabilidad del estado, la participación de la familia y de la sociedad; promuevan los valores
democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades; y garanticen los principios de
gratuidad y equidad.
Las universidades pueden entre otras competencias: a) dictar y reformar sus estatutos; b) definir
sus órganos de gobierno y elegir sus autoridades; c) administrar sus bienes y recursos; d) crear
carreras universitarias de grado y de postgrado; e) formular y desarrollar planes de estudio; f)
otorgar grados académicos y títulos; g) establecer el régimen de acceso, permanencia y
promoción del personal docnete y no docente; h) establecer el régimen de admisión, permanencia
y promoción de los estudiantes.

Las universidades son entes autónomos y, en consecuencia:

1) Contra los actos de éstas no procede el recurso de alzada ante el ministro de educación; y
2) El conflicto entre el ejecutivo y las universidades no es un caso administrativo, sino judicial.

El criterio autonomico respecto de las universidades comprende la libertad academica, es decir, la

libre organización y elección de sus autoridades; la libertad de catedra, esto es, la libre expresión
de las ideas y critica del conocimiento; los principios de educación gratuita y equitativa; y el
respecto por los valores democráticos.
A su vez, las universidades son autónomas porque ejercen poder reglamentario, tal es el caso de
los estatutos universitarios. Es decir, las universidades tienen un campo normativo de nivel
reglamentario exclusivo y excluyente del ejecutivo.

48
Los entes descentralizados con fines industriales o comerciales.
A mediados del siglo pasado el país inicio un proceso de traspaso de las empresas del sector
privado al ámbito publico, y el estado creo distintos regímenes jurídico con el propósito de
contener ese proceso; tal es el caso de las empresas del estado y de las sociedades de economía
mixta, regidas por el derecho publico.
El primer antecedente es el decreto 15.349 del año 1946 de creación de las sociedades de
economía mixta integradas por el estado, por un lado, y capitales privados, por el otro. Estas
sociedades pueden ser personas de derecho publico o privado, y en caso de indeterminaciones
normativas, se rigen por las disposiciones de las sociedades anónimas. No pueden ser declaradas
en quiebra, y el alcance de la responsabilidad del estado solo comprende el aporte societario.
Luego la ley 13.653 del año 1949, dispuso que las actividades de carácter industrial, comercial o
de explotación de los servicios públicos de igual naturaleza que el estado, podrán llevarse a cabo
por medio de entidades que se denominaran genéricamente empresas del estado. Estos entes
están sujetos al derecho privado en todo lo que se refiere a sus actividades especificas, y al
derecho publico en todo lo que atañe a sus relaciones con la administración o al servicio púbico
que se hallare a su cargo. Las responsabilidades de las empresas se determinara según las
normas aplicables a los funcionarios públicos, y no podrán ser declaradas en quiebra.
El control estatal sobre las empresas puede observarse a través de las siguientes pautas: a) las
empresas funcionan bajo la dependencia del ejecutivo, y son supervisadas por el ministro o
secretario de estado respectivo; b) el ejecutivo debe designar un sindico en cada empresa; c) el
ejecutivo debe aprobar el plan de acción y el presupuesto; d) el tribunal de cuentas es quien
ejerce el control sobre las empresas.

En el año 1972 el congreso, a través de la ley de sociedades comerciales, creo el régimen de las
sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria. Estas sociedades no pueden ser
declaradas en quiebra y cualquier enajenación que importe la perdida de la situación mayoritaria
debe ser autorizada por ley. No obstante ambas clausulas fueron derogadas.

En el ’74 el congreso sanciono la ley sobre sociedades del estado. Estas tienen por objeto
desarrollar actividades de carácter industrial o comercial, o explotar servicios públicos, con
exclusión de toda participación de capitales privados. No pueden ser unipersonales y no pueden
ser declaradas en quiebra.

Durante la década de los 90 el estado traspaso las empresas y sociedades del estado al sector
privado a través de un proceso de privatizaciones. Así, la ley autorizo al poder ejecutivo para
privatizar, otorgar en concesión o liquidar las empresas o sociedades cuya propiedad perteneciese
total o parcialmente al estado nacional, y hubiesen sido declaradas sujetas a privatización.

Las sociedades anónimas de propiedad del estado.- En un principio, el proceso de estatización de

ciertos sectores o empresas, y la creación de sociedades pertenecientes al estado, se justifico en
la necesidad de preservar ciertas actividades comerciales que el ejecutivo considero socialmente
relevantes y, respecto de las cuales la iniciativa privada resultaba insuficiente o defectuosa. El
estado puede participar como socio en las sociedades comerciales regidas por la ley 19.550, es
decir que, además de los tipos específicos y propios creados en relación con el estado, éste
puede por ej, integrar el capital o adquirir acciones de una sociedad anónima y, en tal caso, ese
tipo social debe regirse íntegramente por la ley 19.550.
En el caso particular del nuevo modelo de las sociedades anónimas de propiedad estatal, el
trasfondo es mas claro porque su integración por el estado es solo de carácter transitorio, esto es,
desde el momento de su creación hasta su posterior traspaso en el sector privado. Estas
sociedades solo pertenecen al estado con carácter temporal y accidental, justificándose ese
traspaso desde el sector privado por razones de orden publico y económico. El propio estado
sostiene que las sociedades deben volver en el menor tiempo posible al sector privado.

El régimen de sociedades anónimas regidas por la ley 19.550 cuando el estado es socio y el de
las nuevas sociedades anónimas de propiedad estatal son distintos. Es posible marcar las
siguientes diferencias:

49
 a) El numero de socios. Las sociedades anónimas de propiedad estatal pueden estar
integradas con un solo socio, mientras que las sociedades comerciales, entre ellas, las
anónimas, deben integrarse por dos o mas socios;
b) La aplicación del derecho publico. En el caso de las sociedades anónimas estatales debe
aplicarse el derecho publico, y las sociedades comerciales solo se rigen por el derecho
privado;
c) El alcance del control estatal. En un caso, esto es las sociedades comerciales, el órgano
de control externo del estado solo debe controlar el aporte estatal; en el otro, sociedades
anónimas estatales, el control es mayor;
d) El patrimonio de las sociedades anónimas estatales esta integrado, solo y en principio, por
recursos presupuestarios.

Caracteres de las sociedades anónimas del estado:

1) El socio es el propio estado, con carácter exclusivo;
2) El patrimonio es estatal;
3) Las sociedades son controladas por el órgano de control externo;
4) La sociedad es parte de las estructuras del ejecutivo.

Por un lado, el fin que persiguen las sociedades comerciales es el lucro. Por el otro, las
sociedades anónimas estatales no persiguen un beneficio estrictamente económico, individual o
corporativo; sino un interés colectivo. Si bien el fin es distinto en cada caso, el objeto es igual, esto
es, el intercambio de bienes y servicios.
Si bien en el caso de las sociedades anónimas de propiedad estatal el interés público es
alcanzado mediante un objeto privado y reglas propias del derecho privado, tras éstos existe un
interés colectivo que es contenido por el derecho publico. Estos entes deben regirse en caso de
indeterminaciones por principios y reglas del derecho publico.
El escenario es el siguiente: primero las disposiciones de la ley de sociedades comerciales con
alcance espeficico; y segundo en los supuestos de indeterminaciones, el derecho publico. Es
decir, el régimen jurídico de las sociedades anónimas de propiedad estatal es mixto. Así, el
derecho privado si el legislador dice eso expresamente; y derecho publico en todo el resto.

El Régimen de empleo público (bolilla7)

Hay que distinguir entre 2 planos:
1-Las relaciones entre el Estado y los terceros: En este marco el Estado y el Agente constituyen
un mismo sujeto, salvo en el campo de la responsabilidad civil o penal del propio agente respecto
de los terceros; y
2- Las relaciones entre el Estado y el Agente: Aca, el Agente es un tercero respecto del Estado.
Los Agentes son, entonces, las personas físicas de que se vale el Estado para el cumplimiento de
sus fines y, consecuentemente, sus conductas, en el marco del ejercicio de sus funciones,
constituyen actuaciones del propio estado.
La relación entre el Estado y los Agentes es claramente contractual, porque es esencial y
necesario el consentimiento de agente con el propósito de perfeccionar el vínculo. Así, el ingreso
en el cargo exige, y de modo inexcusable, voluntad y acuerdo entre partes. Por ende, puede
afirmarse que la relación de función o de empleo público es de naturaleza contractual, pero no
configura un contrato de derecho privado.

El régimen marco:
El régimen básico, es la ley marco e regulación del empleo publico nacional (ley 25.164) que
establece los derechos, garantías y deberes de los trabajadores.
El marco de aplicación de la ley: comprende al personal que presta servicios en el P.E, es decir, la
administración central y descentralizada. Están excluidos el Jefe de Gabinete, Ministros,
secretarios, subsecretarios, personal militar y de las fuerzas policiales y de seguridad, personal
diplomático, etc.
El Estado dicto la ley 24.185 sobre el régimen de Convenciones Colectivas de trabajo en el sector
publico Nacional, sin perjuicio de que las Provincias y la Ciudad de Buenos Aires pueden luego
adherirse. En ningún caso, los convenios pueden desplazar los derechos y garantías que
establece la ley marco. En el año 1999 se firmo el primer convenio colectivo de trabajo entre el
50
Estado y uno de los sindicatos más importantes del sector público (UPCN).
Por otro lado, la ley sobre el marco de regulación establece que el personal del poder legislativo y
del poder judicial esta excluido de su ámbito de aplicación ya que se rige por respectivos
ordenamientos especiales.
Los requisitos para ingresar en el Estado son: ser argentino; reunir condiciones de conducta e
idoneidad, y aptitud psicofísica.
La ley también establece los derechos de los agentes, entre ellos, estabilidad, retribución justa,
igualdad de oportunidades en el desarrollo de su carrera, capacitación permanente, licencias,
renuncia, etc. Esta estabilidad de la que gozan los agentes, cabe señalar que comprende al
empleo en si mismo, el nivel y grado, pero no las funciones; ejemplo, las funciones de conducción.
El Agente adquiere estabilidad cuando: a) transcurre un periodo de 12 meses desde su
incorporación; b) aprueba las evaluaciones periódicas; c) obtiene el certificado de aptitud
psicofísica; d) es ratificado por acto expreso emanado por autoridad competente. Agreguemos que
el agente puede ser despedido sin más, durante el periodo en que no goza de estabilidad, es
decir, 12 meses desde el acto de su designación. En “Sones, Raúl Eduardo c/Administración
Nacional de Aduanas”, el tribunal considero que le derecho de estabilidad en el marco del empleo
publico no es absoluto, sino que debe ejercerse de conformidad con las leyes que lo reglamentan.
Por su parte, los deberes de los Agentes son: entre otros, prestar el servicio personalmente,
observar las normas, obedecer toda norma del superior, observar el deber de fidelidad, excusarse
en casos de parcialidad, cumplir con las disposiciones legales y reglamentarias.
En cuanto al Régimen Legal Disciplinario, dice la ley que: a) el derecho administrativo debe
garantizar el derecho de defensa; b) el agente no puede ser sancionado, mas de una vez, por el
mismo hecho; c) la sanción debe graduarse, según la gravedad del hecho y los antecedentes de
agente; d) la sustanciación de los sumarios es independiente del proceso penal; sin perjuicio de
que, si en el marco de la sentencia penal surge la configuración de una causal mas grave, el
Estado puede sustituir la sanción administrativa por ora mas grave; e) la imposición de las
sanciones menores, tales como el apercibimiento o suspensión de hasta 5 días; y sanciones por
hechos materialmente claros, como por caso, el incumplimiento del horario, no requiere
instrucción de sumario; f) los plazos de prescripción son de 6 meses a 2 años, según el hecho de
que se trate, y se computara a partir del momento de su comisión.; g) el plazo para la resolución
del sumario es fijado por la vía reglamentaria, pero no puede exceder el terminote 6 meses,
contados desde la comisión del hecho.
Finalmente las sanciones disciplinarias pueden ser recurridas por las vías administrativas
ordinarias, y una vez agotadas ir ante el juez; o recurrir directamente ante la Cámara de
Apelaciones en el término de 90 días desde la notificación de la sanción.
Los empleados públicos son representados en el marco, de las negociaciones colectivas por las
asociaciones sindicales, uniones o federaciones, con personaría gremial y con ámbito de
actuación nacional. Por su parte el Estado es representado por el ministro de Economía y el
secretario de la función pública, o sus respectivos representantes con jerarquía no inferior a
subsecretario. Las negociaciones pueden ser de carácter general o sectorial.
-¿Cómo se inicia e proceso de negociación? Comienza por pedido de partes, debiendo indicar las
razones y las materias objeto de negociación. El pedido de negociación debe ser notificado al
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que debe constituir una comisión que lleve adelante las
negociaciones entre las partes. Si hubiese acuerdo, las pares pueden firmar el convenio colectivo.
Si no hubiese acuerdo, entonces, las partes deben ponerlo en conocimiento del Ministerio de
Trabajo con el objeto de iniciar el trámite de conciliación obligatoria. Como se ve, hay un sector
importante del Estado, centralizado y descentralizado, que se rige por la ley de contrato de trabajo
(20.744). Por ejemplo, en el caso de los entes reguladores del servicio de agua y la electricidad, y
según los marcos legales respectivos, su personal debe regirse por la LCT.

El Derecho a la estabilidad:
El Estado debe preservar los cuadros de administración por su propio interés, como instrumento
de ejecución de sus políticas; y mas allá de los programas coyuntuales. Ese propósito es posible
de lograr a través del reconocimiento del derecho de estabilidad de los agentes públicos; es decir,
en principio, el Estado no puede despedirlos, y estos conservan sus empleos. La CN en su
reforma de 1957 incorporo el Art. 14bis que consagro, entre otros derechos, el de estabilidad del
empleado publico. En realidad, el derecho a la estabilidad de los agentes es relativo
51
excluyéndose, en parte, el desempeño de funciones de carácter ejecutivo; y, en todo, cuando el
Estado suprime cargos y funciones. Ha dicho la Corte, que el Art. 14 bis de la CN “reconoce la
estabilidad del empleado publico, pero ese derecho no es absoluto, sino que debe ejercerse de
conformidad con las leyes que lo reglamentan y en armonía con los demás derechos individuales
y atribuciones estatales establecidos con igual jerarquía por la misma Constitución”. Sin embargo
hay ciertos agentes públicos que no gozan de ese derecho. Es básicamente, el caso del personal
vinculado por medio de contratos de trabajo o locacion de servicios. Estos pueden ser despedidos
por el Estado empleador, respetándose solo, en principio, el plazo del contrato.

Relación entre Derecho Laboral y Derecho Administrativo

Los regimenes normativos sobre el empleo estatal, múltiples y complejos, están alcanzados por
las agua del derecho administrativo en ciertos casos y por el derecho laboral en otro; mezclándose
muchas veces de un modo quizás desordenado.
Por un lado, los operadores usan principios y reglas propias del derecho laboral en el ampo
público; y, en especial, por el otro, el legislador, en ciertos casos, aplícale bloque propio y
especifico del derecho laboral. En otros casos, el derecho laboral no excluye al derecho
administrativo sino que el régimen aplicable es mezcla de ambos. En conclusión, creemos que la
relación entre derecho laboral y el administrativo en el marco del empleo público es de
coexistencia e integración entre ambos, más que de exclusión de uno respecto de otro.

Responsabilidad de los Agentes Públicos:

Cumplen con un papel bisonte, es decir, como parte del propio Estado y, consecuentemente,
integrándose y confundiendose uno con el otro sin distinciones; y, por el otro, el agente
plantándose en si mismo y enfrente del Estado.
En el ámbito de la Resp Penal el Agente es resp por si mismo, y personalmente, respecto de
terceros y del propio Estado. Ósea, el Estado no es responsable en términos penales. El único
responsable será el Agente por los delitos que cometa en el ejercicio de su cargo contra el Estado,
o en relación con otros bienes jurídicos protegidos por el legislador.
En el ámbito de la Resp Administrativa, es semejante al ámbito penal en tanto es un caso
exclusivo de responsabilidad personal del agente, y no del Estado. Sin embargo, en este terreno
el agente solo es responsable respecto del Estado y no de terceros, porque el objeto protegido es
el interés del propio Estado, y no el interés colectivo u otros intereses públicos o privados.
En el ámbito Civil, es mas complejo. Por un lado, el responsable es el Estado y el Agente. Por el
otro, el agente es responsable, según el caso, delante del Estado y de terceros. Cabe distinguir:
-Resp Civil, respecto de terceros:
1.1-El agente que actúa en ejercicio o en ocasión de sus funciones y en termino aparentes. En tal
caso el agente no es responsable ante terceros, porque es simplemente un órgano estatal
mezclando su voluntad con el Estado.
1.2-El agente que no actúa en ejercicio aparente de sus funciones. Entonces, el agente es
responsable directamente ante terceros, igual que cualquier otro sujeto.
-Rep Civil del Agente frente al Estado por daños causados respecto de terceros:
Es decir, el Estado es quien debe responder ante los otros, sin perjuicio de que intente luego,
hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de sus agentes.
-Resp Civil del agente respecto del Estado por daños causados directamente sobre ese.

BOLILLA 8

El control de la administración pública

3) El control de legalidad y oportunidad de las conductas estatales

En el escenario del control estatal es posible distinguir entre a) el control de legalidad y
oportunidad de las conductas estatales; b) el control de legalidad y gestión de las conductas
estatales sobre disposición de recursos públicos; y c) el control de las conductas de los agentes
presuntamente irregulares o delictivas. Los sujetos responsables del control son la AGN (auditoría
gral de la nación) y la SIGEN (sindicatura gral de la nación).

52
El propio ejecutivo, por medio de las técnicas de la avocación y de la resolución de los recursos
administrativos; el juez contencioso en el marco de un proceso judicial a instancias del Estado o
de parte interesada; y el Defensor del Pueblo controlan las conductas estatales con diferentes
matices y alcances.
El defensor del Pueblo: La reforma constitucional de 1994, incorporó en el art. 86 al “Defensor del
Pueblo” como un órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, que
actuará con pena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Asimismo, el
convencional dispuso que el titual de este organismo es elegido por el Congreso de la Nación, con
el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros presentes de cada una de las
Cámaras, y su mandato dura cinco años, pudiendo ser reelegido por una única vez. Goza de las
inmunidades y privilegios propios de los legisladores. La institución tiene un carácter unipersonal
contando con el auxilio de dos adjuntos. En cuanto a las facultades del Defensor, por un lado su
misión es la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e
intereses tutelados en la CN y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración y por
el otro el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas.
Su ámbito de competencia comprende la administración centralizada y descentralizada; entidades
autárquicas, empresas del estado, sociedades del estado, sociedades de economía mixta,
sociedades con participación estatal mayoritaria y todo otro organismo del estado nacional.
Quedan exceptuados el poder judicial, el poder legislativo, la Ciudad de Buenos Aires y los
organismos de defensa y seguridad.
Cabe agregar que su relación con el Congreso se manifiesta en la obligación de presentar
anualmente un informe donde da cuenta del número y tipo de las actuaciones que tramitó y
demás, así como también la CN otorga al defensor legitimación procesal.

4) El modelo de control estatal básico sobre los aspectos legales, económicos,

financieros y de gestión del estado. El control interno y externo. AGN y SIGEN.
El control externo: Dos modelos de control, uno de origen europeo y otro anglosajón. El primero
es el modelo de los tribunales de cuentas que rige actualmente en muchas de nuestras provincias
y estuvo vigente en el ámbito federal hasta 1991. Características: Era un órgano de control
externo en relación con el sujeto controlado porque dependía del Congreso y no del ejecutivo,
ejerció funciones de control y jurisdiccionales por el otro. El tribunal debía controlar al ejecutivo
centralizado y descentralizado, así como debía ejercer un control previo y posterior sobre los actos
estatales de disposición de recursos públicos. El control previo era de carácter obligatorio. El tipo
de control era básicamente de legalidad y era un control integral; en último lugar, el Tribunal de
Cuentas tenía legitimación procesal para iniciar los juicios ejecutivos contra los agentes
responsables por los perjuicios económicos causados por éstos sobre el Estado.
El segundo control, es la Auditoría, que fue incorporada en la CN en 1994.
Características:
A) Conforme a lo dispuesto por el art. 85 CN y la ley 24.156, el colegio de auditores está
compuesto, del siguiente modo: ai) el presidente designado a propuesta del principal partido de la
oposición; aii) cuatro auditores por el partido mayoritario que, comúnmente es el partido político
del presidente siempre que éste tenga mayoría de legisladores y aiii) dos auditores del partido que
sigue en número de representantes en ambas cámaras del Congreso. En cuanto al procedimiento
de remoción, éste es igual que el trámite de designación de los auditores, es decir, con
intervención de las Cámaras del Congreso.
B) La Auditoría es un órgano externo del poder ejecutivo porque depende del Congreso
C) Respecto de sus funciones, la CN establece que el órgano de control externo sólo ejerce
funciones de fiscalización; pero en ningún caso facultades jurisdiccionales. Cuando la auditoría
advierte un presunto perjuicio económico debe comunicarlo a la Sindicatura General, con el objeto
de sustanciar el procedimiento sumarial con carácter previo al inicio de las acciones judiciales de
contenido patrimonial. En su caso, es el procurador del Tesoro de la Nación el que debe iniciar las
acciones judiciales con el propósito de resarcir el daño patrimonial.
D) Los órganos sujetos a control de la AGN son los sgtes: la administración central, los
organismos descentralizados, las empresas y sociedades del Estado, etc.
E) La Auditoría ejerce un control externo posterior, y no previo o concomitante; como sí ocurre en
el caso de los tribunales de cuentas.
F) El tipo de control que ejerce la AGN es de legalidad, y también de gestión. El control de
53
legalidad consiste básicamente en constatar si el acto o contrato cumple con el bloque normativo
vigente; y, por su parte el control de gestión comprende los aspectos de eficacia y economía del
gasto estatal. Es decir, el acto puede ser legal, pero ineficaz, ineficiente o antieconómico.
G) El control de la AGN no es completo; es decir, no comprende todos los actos estatales, sino
simplemente los actos comprendidos en su plan de acción anual. El control actual es selectivo, en
tanto el régimen anterior era integral.
H) la AGN no tiene legitimación procesal, de modo que en caso de que el cuerpo de auditores
constate un posible perjuicio patrimonial, debe hacerlo saber a la Sindicatura General, y en su
caso, al procurador del Tesoro.

Aspectos puntuales de la AGN

El plan de acción de la AGN: La ley que regula esta institución (24156) señala que la AGN debe
cumplir con un plan de acción anual que prevé puntualmente qué controlar, cómo controlar y
cuándo controlar. Así, debe cumplir y ejecutar ese programa, por eso el aspecto más relevante es
quien fija el plan. Quien fija el plan son comisiones parte del Congreso y están integradas por
diputados y senadores, respetándose en su composición la representación de los partidos
políticos.
El control: Este organismo goza de autonomía funcional; y la ley dice que “el ente creado es una
entidad con personería jurídica propia, e independencia funcional. A los fines de asegurar ésta
cuenta con independencia funcional” Sin perjuicio de ello, el propio legislador dispuso que el
Congreso y su comisión parlamentaria mixta revisora de cuentas debe controlar a la AGN.
La potestad reglamentaria de la AGN: Los reglamentos de la Auditoría son dictados por resolución
conjunta de las comisiones parlamentarias antes mencionadas y no por el propio ente. Cualquier
modificación posterior de tales reglamentos debe ser propuesta por la AGN pero aprobadas por
las comisiones del Congreso.
El carácter autónomo de la AGN: La CN en su art. 85 resalta la autonomía de la AGN, no obstante
el grado de autonomía de la AGN es mínimo y por lo tanto no cumple con el estándar
constitucional que garantiza el criterio de autonomía funcional. Es mínimo porque 1) la
composición del cuerpo es (salvo excepciones) del mismo color político que el Presidente de la
Nación y, a su vez, si bien el presidente de la AGN es propuesto por el principal partido de la
oposición, la ley no le atribuye facultades relevantes, de modo que es un auditor más entre sus
pares; 2) el plan de acción es aprobado por el Congreso y no por el propio ente; 3) la AGN no
tiene garantizado un presupuesto propio necesario para el cumplimiento de los cometidos
constitucionales; 4) la ley 24156 no le reconoce facultades reglamentarias.

El control interno. La Sindicatura General de la Nación (SIGEN)

El legislador creó la SIGEN como órgano de control interno del ejecutivo, dependiente del
Presidente de la Nación. (nota: la AGN depende del Congreso). Entonces, el sistema de control
interno está integrado por un lado por la SIGEN (órgano normativo de supervisión y coordinación)
y por el otro, por las unidades de Auditoría interna creadas en cada jurisdicción. Quizá la
característica más peculiar del actual sistema es que las unidades dependen jerárquicamente del
órgano superior de cada organismo y, a su vez, están coordinadas técnicamente por la SIGEN.
Cabe agregar que el control interno es un examen posterior de las actividades financieras y
administrativas de las entidades.
Entre las funciones de la SIGEN están: a) dictar y aplicar las normas de control interno que deben
ser coordinadas con la AGN; b) supervisar la aplicación, por parte de las unidades
correspondientes, de las normas de Auditoría interna; f) asesorar al PE; g) poner en conocimiento
del presidente los actos que causen o pudieren causar perjuicios importantes al patrimonio
público.
Asimismo la Sindicatura debe informar, al Presidente sobre la gestión financiera y operativa de los
organismos comprendidos dentro del ámbito de su competencia; a la AGN sobre la gestión
cumplida por los entes bajo fiscalización de la SIGEN, sin perjuicio de atender consultas y
requerimientos específicos, formulados por el órgano externo de control: y a la opinión pública, en
forma periódica sobre su gestión. La estructura de la SIGEN es la sgte: un síndico gral de la
Nación designado por el presidente y que depende directamente de éste (como secretario de
estado) y tres síndicos generales adjuntos, quienes sustituirán a aquél en caso de ausencia,
licencia o impedimento Son funciones del sindico gral de la Nación: representar legalmente a la
54
SIGEN, organizar y reglamentar el funcionamiento interno de la Sindicatura, designar personal,
informar a la AGN de actos o conductas que impliquen irregularidades, de las que tuviere
conocimiento en el ejercicio de sus funciones, etc.

5) El control de los agentes públicos por comisión de delitos o irregularidades en el

ejercicio de sus funciones
Organismos competentes para realizar este control
 El órgano superior con poder sancionador. El estado a través de estos órganos controla la
regularidad de los actos estatales a través de procedimientos de investigación con el
objeto de juzgar la responsabilidad de carácter administrativo de los agentes públicos. En
cuanto a la responsabilidad penal es competencia de los jueces penales, trátese de jueces
federales o locales. Éste es el procedimiento sumarial.
 La fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas. El ministerio público es un poder
estatal que tiene por objeto defender los intereses de la sociedad y, en particular, el
respeto por el principio de legalidad. Ahora bien, en el régimen actual: el Fiscal de
Investigaciones Administrativas integra el ministerio público fiscal. El Fiscal no puede
ordenas medidas restrictivas de derechos individuales. A su vez, el Fiscal puede realizar
investigaciones preliminares ante presuntas irregularidades o delitos cometidos por los
agentes públicos y en su caso, informar al órgano competente para iniciar el proceso
sumarial o formular la denuncia penal. El Fiscal es parte en los procedimientos sumariales
y, a su vez, los órganos competentes deben informar al Fiscal el inicio de los sumarios
respectivos y finalmente, el Fiscal no es parte en las causas penales contra los agentes
públicos, salvo que el fiscal de la causa no apele el sobreseimiento dictado por el juez de
primera instancia, en cuyo caso el Fiscal de Investigaciones si puede hacerlo.
El cuadro organizativo de la Fiscalía se completa con un cuerpo de fiscales generales y
fiscales, quienes deben asistir al Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas. Cabe
agregar que la Fiscalía como órgano especializado en la investigación de hechos de
corrupción y de irregularidades administrativas cometidas por agentes de la Adm. Pública
nacional, no es competente en las instancias de gobierno provinciales y locales.

 La Oficina Anticorrupción
La OA es un órgano administrativo que depende del ministro de justicia y derechos
humanos y que cumple básicamente tres funciones; a saber: a) investigación de presuntos
hechos irregulares o delictivos cometidos por agentes públicos; b) la planificación de
políticas de lucha contra la corrupción; c) el registro y archivos de las declaraciones
juradas patrimoniales de los funcionarios públicos.

1. El primer punto coincide con las competencias del Fiscal Nacional; pues en rigor se trata
de dos órganos con facultades superpuestas con la salvedad de que el Director de la
Oficina puede constituirse como parte querellante en los procesos penales en las causas
contra los agentes públicos por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones. (esta
facultad ha sido cuestionada judicialmente por inconstitucional). Cabe resaltar que la
Dirección de Investigaciones es el órgano competente para fiscalizar el cumplimiento de
los deberes de los agentes y el debido uso de los recursos estatales.
2. Esta tarea se lleva a cabo mediante la Dirección de Planificación de Políticas de
Transparencia cuyas funciones son, entre otras, elaborar un plan de acción y criterios para
determinar los casos de significación institucional, social o económica de acuerdo con los
cuales ejercerá sus funciones.
3. Se refiere al régimen de las declaraciones juradas de los agentes públicos. Éstas deben
presentarse dentro de los treinta días hábiles desde la asunción de sus cargos y presentar
una última declaración, dentro de los treinta días hábiles desde la fecha de cesación en el
cargo. Debe ser recibida por los respectivos organismos, que deben remitir la información
a la Comisión Nacional de Ética Pública y a la Oficina de Anticorrupción.

La Ley de Ética Pública

55
Esta ley establece un conjunto de deberes, prohibiciones e incompatibilidades aplicables a las
personas que se desempeñen en la función pública, la cual es aplicable también a todos los
funcionarios y magistrados del estado. Serie de deberes: entre otros, el de cumplir y hacer cumplir
la CN, las leyes y los reglamentos, así como también defender el sistema republicano y
democrático de gobierno, el deber de desempeñarse con honestidad, probidad, rectitud, el deber
de observar en los procedimientos de contrataciones públicas, los principios de igualdad,
publicidad, concurrencia y razonabilidad. En cuanto al régimen de incompatibilidades que
establece esta ley, permite que un funcionario que, al momento de su designación esté alcanzado
por alguna de las incompatibilidades puede o bien renunciar en forma previa a asumir el cargo, o
bien abstenerse de tomar intervención durante su gestión en cuestiones particularmente
relacionadas con las personas o asuntos a los cuales estuvo vinculado o tenga participación
societaria en los últimos tres años. La ley establece el régimen de obsequios a los funcionarios
públicos, quienes no pueden recibir regalos, obsequios ni donaciones, con motivo o en ocasión del
desempeño de sus funciones. Finalmente describe detalladamente el régimen de las
declaraciones juradas de los funcionarios públicos. Se dispone la creación de una Comisión
Nacional de Ética Pública, dentro del ámbito del Congreso, que es competente para recibir y
conservar durante diez años las declaraciones patrimoniales de los funcionarios públicos, etc.

BOLILLA 9: La actividad estatal de intervención.

Capitulo X

Históricamente el estado uso ciertos institutos de intervención en la sociedad como el poder de

policía, servicio publico y fomento. En términos jurídicos dogmáticos clásicos este es el poder de
regulación estatal.
El poder de policía es la potestad de regulación estatal, mayor o menor, según el modelo y las
circunstancias sociales, políticas y económicas, es decir, poder de comprensión de los derechos.
De esa forma el punto mas controvertido sea quizás el equilibrio entre ese poder, por un lado, y el
deber estatal de no interferir en el espacio autónomo de las personas, por el otro. Es obvio según
el criterio del autor que el estado debe intervenir mediante la regulación de los derechos con el
propósito de satisfacer otros derechos, y resolver así los conflictos entre derechos. La intervención
estatal restringe ciertos derechos y a su vez, reconoce, protege y garantiza otros, de modo que el
poder de regulación limita unos y extiende otros derechos.
El servicio público es un conjunto de actividades que el estado debe satisfacer, por si o por medio
de terceros. (Art. 75, Inc. 23 CN)
El fomento es el conjunto de prestaciones estatales con el objeto de promover o ayudar. (Art. 75,
Inc. 18 CN)
Esto esta vinculado con las prestaciones de contenido positivo del estado, el estado regula (poder
de policía) y además realiza prestaciones para que cada persona elija su propio plan de vida.

Capitulo XI

El estado sigue el interés colectivo o también llamado interés publico. Que es el interés colectivo?
Es aquel que satisface derechos individuales, sociales y colectivos y digámoslo claramente, no
existe otra razón de ser del estado, es decir, este solo debe intervenir, regular, limitar y hacer con
el objeto de garantizar el ejercicio cierto de esos derechos. Así este ejerce sus prerrogativas con e
objeto de satisfacer derechos individuales, sociales y colectivos y consecuentemente, puede y
debe, en ciertos casos, restringir derechos porque ese es el único camino pare reconocer otros
derechos.
En que consiste el balance entre derechos? El estado debe, en primer lugar, compatibilizar los
derechos en crisis. En segundo lugar, debe intentar compensar unos derechos con otros y en
tercer lugar si no es posible otra solución, debe optar básicamente por alguno de ellos. Se deben
restringir los derechos de los otros para que garantizar aunque así no parezca el ejercicio de los
derechos de cada uno.

56
El poder de regulación, es claramente legislativo entendiéndolo como poder estatal de limitación
de los derechos de las personas. Básicamente las materias reguladas al legislador son la
regulacion y limitación de los derechos. En la CN se establece un reparto de competencias entre
el estado provincial y el nacional. En caso de conflicto entre el poder provincial y federal prevalece
el federal aunque se ha visto que la CSJN ha tratado de hacer compatible y salvar las diferencias
entre ambos regimenes.
Las potestades concurrentes (Art. 75 Inc. 18 y 19), es decir que pueden ser ejercidas por las
provincias, aunque el estado puede interferir por sobre estas.
Las potestades exclusivas (Art. 75 Inc. 12) En este sentido la corte ha dicho que las leyes
provinciales de policía no pueden modificar los códigos de fondo.
De esta forma entendemos que el Estado puede regular cualquier derecho. Este criterio de mayor
o menor regulación y restricción sobre el ámbito de los derechos debe ser matizado en casos
extremos: A). en uno de los extremos del péndulo el poder de regulación es mínimo (dcho. a la
vida, es obvio que no se puede regular en contra de este dcho.). B). en este el poder es absoluto,
esto es un grado de comprensión casi total sobre el derecho (dcho de propiedad).
Así vemos que en los casos de derechos del tipo B, es posible mayor comprensión y restricción,
inclusive llevándolo a casos extremos como la expropiación, es decir, pasamos un límite de menor
hacia un límite mayor y extremo.

Cuales son los límites del poder estatal de regulación:

1. El criterio de RAZON que prevé el Art 28 CN. La conexión en término de causalidad entre
los medios y los fines estatales (concepto de proporcionalidad). Las leyes son susceptibles
de cuestionamiento constitucional cuando resultan irrazonables, es decir cuando los
medios que arbitran no se adecuan a los fines cuya realización procuran, o cuando
consagran una manifiesta iniquidad.
2. el núcleo del derecho objeto de reglamentación debe ser respetado. Es posible que el
medio y el fin de las decisiones estatales guarde relación de causalidad, e incluso
proporción, pero además, el estado debe respetar el contenido de ese derecho, no
pudiendo alterarlo o destruirlo.
3. el ppio. de igualdad, esto es, igualdad en iguales condiciones, de modo que, si existe un
trato diferente, el estándar de distinción entre unos y otros debe ser razonable.
4. en caso de dudas, debe estarse por el criterio interpretativo más favorable respecto del
campo autónomo de las personas Art. 19 CN. El estado debe optar por la solución menos
gravosa respecto de los derechos, y dentro claro del abanico de las opciones posibles.

Las regulaciones, prohibiciones temporales y reducciones materiales:

Podemos resumir a los medios estatales de regulación en términos de acortamiento de derechos

de la siguiente manera: a). limitaciones absolutas (prohibiciones temporales), y b). Limitaciones
relativas respecto del contenido del derecho. Es decir, y como es obvio, las regulaciones imponen
ciertos deberes o cargas en el ámbito de los derechos y su objeto consiste básicamente en
obligaciones de hacer y no hacer y, excepcionalmente, de dejar hacer. Básicamente inspecciones,
ordenes, sanciones y excepcionalmente, el uso de la fuerza.

Las restricciones sobre la propiedad privada:

 el estado puede reglamentar los derechos, es decir, limitar su ejercicio, pero no puede
alterar su contenido
 si el estado so pretexto de reglamentación de los derechos altera su contenido, entonces,
el acto es de inconstitucional
 en el caso especifico del derecho de propiedad, el estado puede alterarlos pero debe
indemnizar al titular.

Las limitaciones sobre el derecho de propiedad constituyen el género, esto es “el conjunto de
medidas jurídico-legales concebidas para que el derecho de propiedad individual armonice con
los requerimientos del interés publico general”. Así tenemos en este género a las restricciones, las

57
servidumbres y las expropiaciones.

Las restricciones son, limitaciones creadas por el estado sobre el derecho de propiedad por
razones de interés colectivo y que recaen sobre el carácter absoluto de este, es decir, el campo y
alcance material del derecho. Obligaciones o cargas impuestas sobre el propietario y cuyo
contenido es hacer, no hacer o dejar hacer.
La restricción no es estrictamente un sacrificio para el propietario ya que se trata de límites
mínimos en razón del reconocimiento y protección del derecho de los otros. En tal sentido
tratándose de límites mínimos que no alteran el derecho, no es razonable indemnizar.
Las servidumbres, la ocupación temporánea y la expropiación recaen sobre el carácter exclusivo o
perpetuo del dominio, respectivamente. Agreguemos que cuando las limitaciones recaen sobre el
campo de la exclusividad o perpetuidad del derecho de propiedad, entonces, existe alteración y
consecuentemente, el Estado debe indemnizar, es decir sustituir el contenido original de aquel
reparo económico.

La servidumbre es un derecho real constituido por el estado a favor de terceros por razones de
interés público sobre un bien, inmueble o no, del dominio privado o publico. Produce un quiebre en
el derecho porque este es repartido y luego compartido entre el titular y los terceros. El propietario
del bien sigue siendo su titular, sin perjuicio de que deba compartirlo con los demás. Otro carácter
propio de la servidumbre es la creación de derechos a favor de terceros. Así la servidumbre por un
lado restringe derechos, imponiendo un conjunto de obligaciones de hacer, no hacer o dejar hacer
y por el otro crea un derecho en el ámbito de otro sujeto. El titular del bien gravado tiene derecho
a ser indemnizado por el daño emergente y no así por el lucro cesante. Los casos más típicos de
servidumbre son el camino de sirga, electro ducto, acueducto, minería, fronteras y monumentos y
documentos históricos, entre otros.

La ocupación temporaria:

Según ley 21.499, esta se da cuando el estado ordena el uso transitorio de un bien o cosa
determinado, mueble o inmueble, o de una universalidad de ellos, por razones de utilidad pública,
trátese de una necesidad anormal, urgente, imperiosa o súbita o simplemente una necesidad
normal, no inminente.
Debe distinguirse entre el hecho anormal y el normal que sirve de sustento a la ocupación ya que
tiene consecuencias jurídicas sobre 2 aspectos A). La autoridad competente y B). El derecho de
indemnización.
En la ocupación anormal, puede ser ordenada directamente por la autoridad administrativa, y el
titular no tiene derecho de indemnización, salvo los daños causados sobre el bien.
En la ocuparon por razones normales, es el legislador quien debe declara su utilidad y seguirse el
tramite del avenimiento entre las partes o, en caso contrario, ir por el camino judicial. El titular del
bien tiene derecho de indemnización y este comprende los siguientes rubros: el valor del uso, los
daños y perjuicios ocasionados sobre el bien, y en su caso el valor de los materiales extraídos de
modo necesario e indispensable en ocasión de la ocupación.
Recordemos que la ocupación no puede durar más de 2 años. Si se extiende mas allá de este
termino, el propietario, entonces puede intimar el reintegro del bien y luego de trascurridos treinta
días sin devolución de aquel, puede iniciar la acción de expropiación irregular contra el estado.

La expropiación:
Este instituto es un instrumento del estado cuyo objeto es la privación singular con carácter
permanente de la propiedad por razones de interés público, garantizándose el contenido
económico de ese derecho, mediante el pago de una indemnización. Los derechos que se alteran
son, por un lado básicamente el de propiedad y por el otro el principio de igualdad porque la
expropiación es un sacrificio individual o particular y no general, de tal modo que solo afecta a
sujetos determinados.
La expropiación es una adquisición forzosa del estado respecto de bienes de propiedad de los
particulares. El estado podrá convertir y sustituir el derecho de propiedad por el pago del precio,
pero en ningún caso confiscar el bien.

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Que requisitos exige la CN:
 En primer lugar la existencia de una causa de utilidad publica
 En segundo lugar una contraprestación o indemnización económica justa y previa
 En tercer lugar el procedimiento legislativo que declare la utilidad publica.

Quienes puede actuar como sujetos expropiadores:

El estado nacional, las entidades autarquicas y las empresas del estado nacional “en tanto estén
expresamente facultadas para ello”.
Además el sujeto expropiado puede ser cualquier persona de carácter público, estatal o no estatal
y privado. La acción pertinente debe deducirse contra el titular del dominio.

Que objetos pueden ser expropiados

Será cualquier bien que resulte conveniente para satisfacer la utilidad pública que persigue el
Estado, trátese de cosas o no, públicos o privados.
Los bienes sujetos a expropiación son aquellos necesarios para lograr la finalidad pública, materia
o espiritual e incluso aquellos que fuesen convenientes de modo que se justifique que las ventajas
estimadas serán utilizadas concretamente en la ejecución del programa que motivo la declaración
de utilidad publica.

El procedimiento:
 Según Art. 17 la declaración de utilidad publica.
 El acuerdo entre las partes. Este procedimiento previo es denominado por el legislador
como avenimiento y es de carácter extrajudicial. Sin embargo si no existe acuerdo entre
las partes, el sujeto expropiador debe iniciar la acción judicial de expropiación y, ya en el
marco del proceso judicial y luego del deposito del monto de la tasación, el juez debe
otorgar la posesión del bien.
 La determinación del precio. La indemnización solo comprende el valor objetivo del bien,
es decir el valor real o de mercado, los daños directos o inmediatos causados por la
expropiación del bien mas los intereses. El valor objeto del bien es el valor cierto y no
hipotético.
 El valor del bien comprende, y en el caso particular de las empresas según el criterio de la
Corte, la situación económica. Ubicarse conceptualmente en el marco del caño emergente
y no en el lucro cesante. El estado debe indemnizar los daños ciertos, actuales o futuros,
pero de ningún modo los daños eventuales o el lucro cesante.

Los principios sustanciales aplicables:

 Los principios de legalidad y tipicidad (Art. 18 CN)

 El principio de irretroactividad. De aquí surge que no es posible aplicar retroactivamente
normas sancionadas, salvo que fuesen más favorables respecto del infractor.
 El principio de inocencia. Las personas acusadas por la comisión de infracciones son
inocentes, hasta tanto se pruebe su culpabilidad y consecuente responsabilidad.
 El requisito de la culpa. El derecho sancionador exige también la culpa del infractor, es
decir, el aspecto subjetivo o intención, de modo que el Estado, en la instrucción del
procedimiento, debe probar que aquel actúo de modo doloso, culposo o negligente.
Existirá error cuando el infractor obro de modo diligente y con buena fe y a pesar de ellos,
no pudo evitar el error en que cayo.
Sobre la culpa debemos señalar que:
1. la responsabilidad es subjetiva y debe excluirse consecuentemente la
responsabilidad de orden objetivo, salvo casos de excepción
2. es posible que el legislador establezca la presunción de culpabilidad y
responsabilidad del infractor pero, en tal caso, debe admitirse prueba en contrario.
3. una vez que el estado dicto el acto sancionador, la presunción de culpabilidad nade
del propio acto en razón de su legitimidad y, consecuentemente, es l infractor quien
debe probar que obro de modo diligente.

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  El principio de “Non bis in ídem”, este principio dice que nadie puede ser juzgado y penado
dos veces por un mismo hecho, es decir, no solo no puede ser penado, sino tampoco
juzgado. En caso de tener 2 procesos por la misma causa, uno penal y otro administrativo
se debe aplicar solo uno de ellos y excluir el otro. El problema es que la ley no dice nada
sobre cual es el que debe prevalecer.
 El principio de igualdad. Este principio constitucional también se mete en los aspectos de
regulación y aplicación del régimen sancionador. Así, en el terreno legislativo (regulación)
el estado puede crear situaciones desiguales, pero solo de modo razonable, y no
discriminatorio.
 El principio de razonabilidad, por ultimo dice que la sanción debe ser razonable, debe
existir un nexo de causalidad y vinculo entre las medidas adoptadas y el fin que persigue el
acto estatal.

El procedimiento sancionador. Los derechos y garantías de las personas.

Los derechos y garantías del particular en el marco del procedimiento sancionador son
básicamente los siguientes:
1. prohibición de extensión analógica: el ejecutivo debe, en el marco del procedimiento
sancionador, realizar la siguiente operación: subsumir el hecho concreto en el tipo legal.
Ello solo es posible si el hecho bajo análisis cumple con todos los elementos esenciales
del tipo.
2. Derecho de defensa: las sanciones administrativas tienen un carácter regresivo que exige
el juicio previo y la audiencia del afectado.
3. Carácter no ejecutorio del acto sancionador: en este momento debemos preguntarnos si la
administración puede ejecutar por si misma, sin intervención judicial previa, una sanción
administrativa. Es obvio que el poder ejecutivo puede dictarla, pero no es claro si puede
hacerla cumplir, sin el acuerdo del particular y sin intervención judicial. Según Balbín esto
no es posible, pero distingue entre 2 supuestos: si el sujeto sancionado no impugno en
termino el acto sancionador y consecuentemente venció el plazo para ello o si el acto si
impugno el acto administrativo y judicial.
4. el control judicial suficiente. El control judicial de los actos sancionadores debe ser amplio y
suficiente, por eso sus limitaciones son, en principio, inconstitucionales.

Las excepciones al poder de policía estatal

Las técnicas de habilitación:

Las técnicas más usuales de habilitación del ejercicio de los derechos, y su criterio de
sistematización en términos simplemente didácticos y de orden práctico.
1. El registro de la actividad particular ante el estado, es decir, el acto de comunicación del
interesado y su registro. En ciertos casos puede tratarse simplemente de la comunicación
del particular sobre la actividad, los hechos y las circunstancias. En otros, la denuncia del
cumplimiento de ciertos recaudos, sin necesidad de acreditarlo. En conclusión tenemos a).
el acto de comunicación del particular y b). el registro por el estado.
2. el acto de comprobación estatal, es decir, el particular no solo debe comunicar sino
también acreditar el cumplimiento de los requisitos que exige la ley y, por su parte, el
Estado constatarlo.

La Desregulación:
El poder de policía es, entonces, el poder estatal de regular, limitar, restringir y prohibir. Sin
embargo, el Estado establece excepciones o vías de escape, de modo tal que el titular puede, en
casos particulares, y si cumple con ciertas condiciones, saltear restricciones.
Es decir la desregulación es básicamente derogación o supresión de regulaciones. Así como el
estado regula, esto es, restringe derechos, puede también dejar sin efecto esos límites.

El poder de policía en situaciones de emergencia:

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La doctrina coincidió en que la emergencia se caracteriza básicamente por una situación, una
circunstancia o un hecho de gravedad tal que impone la necesidad de que el estado de una
solución inmediata ante la crisis. Así por ejemplo, definimos el estado de necesidad como una
cuestión de hecho que debe manifestarse en forma súbita y aguda.
La corte entiende que ante situaciones de crisis económicas, sociales, o políticas de gravedad y
peligro para el país, el estado puede aplicar un derecho excepcional que comprende un conjunto
de herramientas jurídicas excepcionales, con el objeto de asegurar la defensa de la comunidad.

ADMINISTRATIVO BOLILLA 10: ACTO ADMINISTRATIVO

El acto administrativo. Concepto.

El acto administrativo es una declaración unilateral de alcance particular dictado por el estado en
ejercicio de funciones administrativas que produce efectos jurídicos directos e inmediatos respecto
de terceros.

Alcance de la definición:
1) En primer termino, el acto administrativo es aquel dictado en ejercicio de funciones
administrativas, y éstas comprenden las potestades propias del ejecutivo.
2) En segundo termino, si bien es cierto que el acto administrativo es aquel dictado en
ejercicio de funciones administrativas, cabe preguntarse si cualquier conducta del estado
en ejercicio de esas funciones es un acto administrativo. se considera que no porque el
acto administrativo es una declaración de alcance individual que produce efectos jurídicos
directos sobre el ámbito de autonomía de las personas. De modo que cabe excluir de su
marco conceptual al contrato en razón de su carácter bilateral; el reglamento, es decir el
acto de alcance general; los hechos y las vías de hechos toda vez que constituyen
comportamientos materiales, esto es, decisiones estatales sin exteriorización previa de
voluntad; el silencio que es simplemente una decisión tacita del estado y los actos internos
que no tienen efectos directos sobre terceros.
3) En tercer termino, en cuanto a su contenido, el acto administrativo es: a) el acto
materialmente administrativo de alcance particular dictado por el ejecutivo; b) el acto
materialmente jurisdiccional del poder ejecutivo.
4) El acto administrativo es de carácter unilateral, se trata de una decisión unilateral porque
solo concurre la voluntad del estado, en cambio el contrato es de orden bilateral porque el
él participan el estado y otras personas.
5) Es de alcance particular, a diferencia del reglamento que es de alcance general. El
carácter particular se debe ubicar en el sujeto destinatario del acto, pero no solo en el
carácter individual o plural sino en su contextura abierta o cerrada respecto de los
destinatarios y la individualización de éstos en el propio acto.
6) En cuanto a sus efectos, los caracteres directo e inmediato son conceptos concurrentes,
en definitiva, el acto es tal si crea, modifica, transfiere, conserva, declara o extingue
derechos por si mismo.

Los actos dictados por los otros poderes del estado.- Las potestades materialmente
administrativas de los poderes legislativo y judicial no deben estar reguladas por el derecho
administrativo ya que se parte de un criterio subjetivo de función estatal. Sin embargo cabe
aplicar, por el camino analógico, el régimen de los actos administrativos de la ley de procedimiento
a los actos materialmente administrativos del poder legislativo y judicial, en cuyo caso cabe
extender las garantías pero así las restricciones.
En conclusión, los actos materialmente administrativos que dictan los poderes legislativo y judicial
no son actos administrativos en los términos de la ley de procedimiento administrativo, sin
perjuicio de estar alcanzados por mandato constitucional por los principios propios del derecho
publico comunes a los 3 poderes del estado y de aplicarse por via analógica el régimen de
aquellos.

Los actos dictados por otras personas publicas estatales (entes descentralizados autárquicos).-
Los actos dictados por los entes autárquicos son actos administrativos porque constituyen
61
decisiones dictadas por personas jurídicas publicas estatales en ejercicio de funciones
administrativas.
Los actos de los entes reguladores de los servicios públicos constituyen actos administrativos,
aplicándose las normas especificas y la LPA.

Los actos dictados por las personas publicas no estatales.- El acto administrativos es aquel
dictado en ejercicio de funciones administrativas que son propias del poder ejecutivo. Pero en
caso de que el estado transfiera esas potestades propias del ejecutivo, descargándolas en otros
sujetos, solo cabe aplicar excepcionalmente y con alcance parcial el régimen jurídico propio de los
actos administrativos. Por ej, los actos que dicta el colegio publico de abogados o la iglesia
católica no están alcanzados en principio y en términos generales por la LPA. Sí cabe aplicar los
aspectos de la LPA que garanticen derechos de las personas, incluso con mayor agudeza que en
el campo propio del derecho privado, pero no se debe aplicar el bloque de privilegios estatales
porque se esta entre actividades de carácter no estatal.

En cuanto al fundamento de la distinción entre los entes públicos estatales y no estatales, y por
qué en el primer caso existe un régimen general de privilegios, y en el segundo el marco de las
prerrogativas es especifico y no de alcance general; en el caso de los entes públicos estatales, es
decir el Estado, éste tiene legitimidad democrática y representa fines e intereses colectivos de
modo directo, en tanto, en el caso de los entes públicos no estatales si bien persiguen
mediatamente intereses colectivos y por ello gozan de ciertas prerrogativas, no poseen legitimidad
de orden democrático directo y solo representan consecuentemente intereses sectoriales o
corporativos, tal es el caso de los colegios profesionales.

En conclusión, el acto dictado por los entes públicos no estatales es un acto jurídico reglado por el
derecho privado, salvo el reconocimiento de privilegios y la consecuente aplicación del régimen
jurídico propio del derecho publico (LPA) cuando así surge de las normas especificas.
El régimen jurídico de los entes públicos no estatales es de corte mixto (publico/privado) y
consecuentemente sus actos son actos jurídicos, salvo casos de excepción.

Los meros pronunciamientos administrativos.- EL concepto de meros pronunciamientos

administrativos es una toma de posición de la administración ante la situación jurídica del
particular, ya sea reaccionando ante la petición de este, ya sea actuando por propia iniciativa, pero
en ambos casos sin que exista una ley que otorgue a la administración, para la especie, la
potestad de alterar dicha situación jurídica.
Este pronunciamiento no produce por si mismo efectos jurídicos, mientras que el acto
administrativo si produce efectos. Tales pronunciamientos no constituyen actos administrativos, no
gozan de sus caracteres y no es necesario impugnarlos en sede administrativa con carácter previo
a las vías judiciales.

Los elementos del acto administrativo.

A) Competencia.
Es la aptitud del órgano o ente estatal para obrar y cumplir así con sus fines. El estado, y
particularmente el ejecutivo deben estar habilitados por ley para actuar. La competencia de los
órganos administrativos será la que resulte, según los casos, de la CN, de las leyes y de los
reglamentos dictados en su consecuencia, en términos expresos o razonablemente implícitos. Los
poderes implícitos son aquellos necesarios para el ejercicio de las competencias expresas.
El estado, por el contrario al art. 19 de la CN que prevé el postulado de la autonomía de las
personas, no puede hacer cualquier cosa, sino solamente aquello que este permitido. Este
postulado de permisión estatal es el concepto de competencia.

Para saber si un órgano es competente es necesario seguir los siguientes pasos:

1) Buscar y describir las facultades expresas que surgen de modo literal de los textos
normativos vigentes;

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 2) Si la competencia surge del propio texto normativo, entonces el órgano es competente y el
razonamiento concluye aquí;
3) Si la competencia no surge de modo expreso, es necesario preguntarse cuales son las
facultades que es posible deducir en términos lógicos del texto normativo;
4) Si su reconocimiento, además de deducirse de modo razonable del texto expreso, es
necesario en el marco del ejercicio de los poderes expresos.
La competencia puede clasificarse en razón de: a) la materia; b) territorio; c) tiempo; d) grado
jerarquico.

La competencia en razón de la materia es un concepto cuyo contorno depende del contenido o

sustancia de los poderes estatales, es decir el ámbito material.
La competencia en virtud del territorio es definida por el ámbito físico o territorial en el que el
órgano debe desarrollar sus aptitudes.
La competencia en razón del tiempo es un modo atributivo de facultades por un periodo temporal
determinado. El ámbito aquí es temporal y no material o territorial.
La competencia en razón del grado es un criterio cuyo eje rector es el nivel jerarquico de los
órganos estatales.

Respecto de los conflictos de competencias, la LPA establece que el ministro resolverá las
siguientes controversias: entre órganos que dependen de el; entre entes que actúen en el ámbito
de su competencia; y entre órganos y entes que actúen en su campo. Por su parte el presidente
debe resolver los conflictos de competencias entre: ministros y órganos o entes que actúen en la
esfera de los distintos ministerios.
El procedimiento es el siguiente cuando un órgano, de oficio o a petición de parte, se declare
incompetente, remitirá las actuaciones al que reputare competente; si éste, a su vez, las rehusare,
deberá someterlas a la autoridad habilitada para resolver el conflicto. Si dos órganos se
considerasen competentes, el ultimo que hubiere conocido en el caso someterá la cuestión, de
oficio o a petición de parte, a la autoridad que debe resolverla.

Los caracteres de las competencias estatales son la obligatoriedad e improrrogabilidad. Los

órganos estatales deben ejercer obligatoriamente sus competencias y no pueden trasladarlas. El
estado tiene la obligación de resolver u de hacerlo en los plazos que prevén las normas, es decir
que el ejercicio de las competencias estatales es obligatorio y debe hacerse en tiempo oportuno.
Sin embargo existen excepciones. Así, las competencias son prorrogables cuando la delegación o
sustitución estuvieren expresamente autorizadas. El órgano delegante puede, en cualquier
momento, reasumir las competencias desplazadas en el órgano inferior, conociendo nuevamente
sobre el asunto transferido. En tal caso, el órgano delegante debe revocar el acto de traslado y
retomar así el ejercicio de ese poder.

La otra excepción respecto del carácter improrrogable de las competencias es el instituto de la

avocación. La avocación es el conocimiento de un asunto que es propio del inferior por el superior,
es decir, que el superior atrae o llama ante si un asunto que esta sometido a examen y decisión
del inferior. Este instituto solo procede cuando existe identidad de materias y disparidad de
jerarquía entre los órganos.

Por ultimo la ley menciona la sustitución, pero este mecanismo no es un instrumento de

redistribución de competencias entre órganos administrativos, tal como la delegación y la
avocación, sino que se trata del reemplazo de un agente por otro en su carácter de titular del
órgano estatal.

B) Causa.
El acto deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho
aplicable. Así, la causa comprende los hechos y el derecho en que el estado apoya sus
decisiones.
Los hechos son los antecedentes facticos que tuvo en cuenta el órgano y que constituyen el
fundamento del acto. Este elemento debe surgir de modo claro y expreso de entre los
considerandos del acto bajo estudio.
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En cuanto a los antecedentes, es posible recurrir a otros actos previos solo para completar su
integridad en términos de antecedentes. Así, el acto puede describir los hechos y completar sus
detalles por remisión y, en igual sentido, decir cual es el derecho básico aplicable y reenviar los
pormenores, contemplados en los textos normativos.
Sin embargo, el estado en ningún caso puede completar tales antecedentes luego de su dictado.
De tal modo que los antecedentes deben ser previos, claros y preciso según el texto del acto, sin
perjuicio de que sea posible integrarlo y completarlo con otros actos dictados con anterioridad.

Los hechos y el derecho deben ser ciertos y verdaderos.

Además, los antecedentes deben guardar relación con el objeto y el fin del acto. Las causas y el
objeto deben conducir al otro elemento que es la finalidad. En sentido concordante, el objeto y la
finalidad nos llevan hacia el antecedente y el antecedente y la finalidad nos guian y depositan en
el objeto.
Si no fuese posible entrelazar estos 3 elementos entonces el acto esta viciado y, por ende, es
nulo, porque en tal caso el acto es incoherente e irrazonable.

El acto es aquello que el estado decide (objeto), según los antecedentes del caso (las causas) y
con el propósito de obtener el resultado perseguido (el fin).

C) Objeto.
El objeto es aquello que el acto decide, resuelve o declara. Debe ser cierto y física y jurídicamente
posible. De modo que puede consistir en un dar, un hacer o no hacer, pero debe ser determinado
y materialmente posible. No puede ser jurídicamente imposible, esto supone un objeto ilícito
según el ordenamiento jurídico, por ello el vicio especifico del objeto es la violación de la ley.
La ley dice que el acto debe decidir todas las pretensiones de las partes inclusive resolver otras
cuestiones no propuestas, previa audiencia del interesado, y siempre que no afecte derechos
adquiridos.
En general, el objeto esta incorporado en la parte resolutiva del acto, mientras que los otros
elementos surgen de los considerandos y vistos. En los vistos del acto deben consignarse las
normas o la documentación que sirve de base al proyecto; en los considerandos deben analizarse
las circunstancias de cualquier orden y naturaleza que, por tener vinculación directa con el asunto
tratado, se tuvieron en cuenta para proyectar las medidas; en la parte dispositiva debe bastarse
por si misma para ilustrar concretamente acerca de la decisión estatal.

Con respecto a su alcance, el objeto debe resolver todas las cuestiones planteadas e incluso
aquellas no propuestas por las partes pero introducidas por el estado, siempre que no vulnere los
derechos adquiridos y respete el derecho de las personas de defenderse mediante el
procedimiento de las audiencias.

D) Procedimiento.
Antes de la emisión del acto deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales
previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. El procedimiento es un conjunto
de actos previsto respecto del acto definitivo que están relacionados y entrelazados entre si.
El estado debe cumplir con los procedimientos esenciales que surjan de modo expreso o implícito
del ordenamiento jurídico y el dictamen jurídico es obligatorio y debe adjuntase como antecedente
del acto cuando afecte o pudiere afectar derechos subjetivos o intereses.

El dictamen jurídico comprende el análisis detallado y reflexivo del marco jurídico aplicable sobre
el caso concreto y tiene por finalidad garantizar los derechos de las personas y la juridicidad de las
conductas estatales evitando así nulidades o vicios en el procedimiento. Sin embargo, el dictamen
jurídico no es de carácter vinculante, el órgano competente puede resolver en sentido coincidente
o no con el criterio del asesor jurídico. El dictamen es obligatorio en el sentido de que debe
producirse si o si en el marco del tramite administrativo, pero no es vinculante respecto del órgano
que debe decidir.

Existen multiples tramites específicos que completan el procedimiento general y los

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procedimientos especiales. Continúan vigentes los tramites especiales sobre:

- AFIP, DGA, DGI;

- Minería;
- Contrataciones del sector publico nacional;
- Fuerzas armadas, seguridad, policiales e inteligencia;
- Derecho de reunión y electoral;
- Procedimientos sumariales y poder correctivo interno de la administración publica;
- Regímenes de audiencias publicas;
- Procedimiento ante tribunales administrativos.

Por ejemplo, es posible que el legislador establezca que en el curso de los tramites en materia
ambiental dictamine el area competente sobre protección y conservación del ambiente con
carácter obligatorio. Este tramite es un procedimiento especifico y esencial, y completa así el
procedimiento administrativo general.

E) Motivación.
Este elemento nace del principio de razonabilidad y publicidad de los actos estatales, es decir que
el estado debe dar a conocer el acto y sus razones. La reconstrucción de la motivación y su
inserción en el marco de la teoría general del acto administrativo y sus nulidades permite
garantizar un estado mas transparente que respete los derechos de las personas.
El estado debe expresar en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando,
además, los antecedentes de hecho y de derecho. No se trata solo de exteriorizar en el apartado
sobre los considerandos del acto los hechos y derecho que sirven de sustento sino explicar,
cuales son las razones o motivos en virtud de los cuales el ejecutivo dicto el acto.

Según Balbín: es el vinculo o trato relacional entre las causas, el objeto y el fin. El motivo debe ser
considerado como un elemento autónomo y esencial en termino de racionalidad y juridicidad de
las decisiones estatales en el marco del estado de derecho.

Los elementos que permiten comprender el acto y su real sentido son: a) las causas, b) el objeto,
c) la finalidad. A su vez, estos elementos esta fuertemente relacionados entre si por el elemento
motivación. La motivación del acto estatal es entonces el nexo entre ellos otorgándole un sentido
coherente y sistematico.
Por lo tanto la motivación es la relación o correspondencia entre la causa y el objeto y, a su vez,
entre el objeto y la finalidad. De modo que el ejecutivo debe explicar cual es el vinculo entre las
causas y el objeto, y entre éste y la finalidad; y sólo en tal caso el acto esta debidamente motivado
en términos racionales y jurídicos

Sin embargo, la motivación no es simplemente la estructura que une elementos del acto, sino que
lleva dentro de sí dos componentes, esto es, las razones y la proporcionalidad. Así el vinculo entre
la causa y el objeto debe guardar razonabilidad y proporción entre ambos, igual que el trato entre
el objeto y el fin del acto.

La motivación tiene efectos radicales ya que incide directamente en el plano de los derechos
porque sólo a través de la expresión de las razones que sirven de fundamento a las decisiones
estatales, las personas afectadas pueden conocer el acto íntegramente e impugnarlo
fundadamente en sus propias raíces.
Toda decisión administrativa que afecte derechos debe responder a una motivación suficiente y
resultar la derivación razonada de sus antecedentes, de modo tal que se encuentren cabalmente a
resguardo las garantías constitucionales en juego, como son entre otras las tuteladas por los art.
16, 17 y 18 de la CN.

La motivación resulta relevante también en la etapa de revisión judicial del acto ya que para poder
apreciar y valorar si se han vulnerado los limites de razonabilidad, desviación de poder y buena fe,
debe exigirse el cumplimiento del requisito de la motivación del acto administrativo, ya que sin ello
resultaría de cumplimiento imposible el control judicial que para efectivizarse requiere una
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manifestación de voluntad administrativa cierta y expresa, toda vez que lo intangible resulta de
insusceptible revisión.

F) Finalidad.
Habra que cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades
pertinentes del órgano emisor y, además, las medidas que el acto involucre deben ser
proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad. En general, el fin del acto surge de las
disposiciones normativas que atribuyen la competencia y que dicen cual es el fin que debe
perseguir el órgano estatal.
El fin del acto estatal debe ser siempre publico, es decir un propósito colectivo, de modo que el
acto no puede perseguir un fin privado ni tampoco un fin publico distinto de aquel que establece la
norma ya dictada.
Este elemento comprende también la proporcionalidad entre medios y fines. Así las medidas que
ordene el acto deben guardar proporcionalidad con el fin que se persigue.
La finalidad nace de la norma atributiva de competencia y su contenido es de carácter general y
abstracto, ya que si es particularizado y concreto en sus detalles, termina superponiéndose y
confundiéndose con el propio objeto del acto.
Este elemento es en parte reglado, es decir, que la ley siempre dice cual es el fin del acto, pero en
general es difuso o abierto. Así en razón del carácter incierto e impreciso del fin del acto
(discrecional) es posible encastrar el objeto en el ámbito de la finalidad.

G) Forma.
El acto administrativo se manifiesta expresamente y por escrito; indicara el lugar y fecha en que se
lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite y solo por excepción y si las
circunstancias lo permiten podrá utilizarse una forma distinta.
La inobservancia de los requisitos de forma impuestos por principios vinculados con el orden
publico administrativo es causa de nulidad del acto dictado con ese defecto. Las formas en el
derecho administrativo cumplen la función de garantía de los derechos de los administrados, como
el orden, acierto, justicia y legalidad que deben existir en la actividad administrativa.
El acto, en principio, es escrito pero excepcionalmente puede ser verbal o expresarse por signos,
tal es el caso de una señal de transito ubicada en la via publica o la orden impartida por un agente
publico verbalmente.
El texto legal prevé el uso de la firma digital por el estado en su ámbito interno y en relación con
los administrados de acuerdo con las condiciones que se fijen reglamentariamente en cada uno de
sus poderes.

H) La voluntad del agente.

El acto es nulo de nulidad absoluta cuando la voluntad de la administración resultare excluida por
error esencial, dolo, violencia física o moral y simulación absoluta.
La voluntad del estado es el consentimiento del agente estatal, es decir el asentimiento o intención
de las personas físicas que integran el estado y se confunden con él. En este contexto, la voluntad
constituye un presupuesto del propio acto. El acto estatal es en sí mismo manifestación de
voluntad de los agentes públicos, sin perjuicio de su contenido objetivo en virtud de las normas
atributivas de competencias.
La voluntad del estatal es un presupuesto del acto que debe integrarse con un componente
objetivo (norma atributiva de competencia que dice que el estado debe obrar y en su caso cómo
debe hacerlo) y otro de contenido subjetivo (voluntad psíquica del agente).
Muchas veces, en particular tratándose de actos reglados, es posible prescindir del componente
subjetivo en términos de decisión del agente. Si el acto es reglado, el componente volitivo es, en
principio, irrelevante ya que aun si el acto es dictado por un agente demente o que actue bajo
presión o amenazas, el acto es igualmente valido, es decir vale como si hubiese sido dictado por
un agente en pleno uso de sus facultades.
Sin embargo en otros casos no es así. En el marco de los actos discrecionales el presupuesto
volitivo del acto es sumamente relevante. Además, en tal caso, no es posible reconducir y
encuadrar los vicios del consentimiento, decisión y elección del agente en el cuadro de los vicios
de los elementos esenciales del acto estatal.

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En conclusión, el concepto de asentimiento es básicamente el componente volitivo y psicológico
de las personas que ocupan los cargos públicos, pero debe completarse con las normas jurídicas
cuyo contenido es objetivo y dicen cuál es el sentido y el alcance de las decisiones estatales, es
decir que las elecciones voluntarias de las personas están recubiertas por el ropaje de las reglas
jurídicas.

Los elementos accesorios del acto.

Los elementos accidentales de los actos administrativos son: el modo, la condición y el plazo.
El modo es una obligación accesoria que se impone sobre el beneficiario del acto. En el marco del
derecho publico, el modo es la obligación que cae sobre el destinatario del acto y que guarda
relación con el derecho reconocido. El estado puede exigir el cumplimiento de esas obligaciones.
El acto tiene efectos desde su dictado sin solución de continuidad y siempre que el estado no
declare su caducidad por incumplimiento del cargo.

La condición según el CC, es la modalidad que decide sujetar la adquisición o resolución de un

derecho a un acontecimiento incierto y futuro que puede o no llegar a suceder. Igualmente en el
derecho publico la condición es un hecho futuro e incierto en virtud del cual el acto estatal nace o,
en su caso, se extingue. Un caso típico de acto estatal bajo condición es el acto dictado por un
órgano sujeto a aprobación o autorización de otro órgano. En particular, el acto dictado pero luego
rechazado por el órgano que debe aprobarlo, es un acto nulo porque el elemento accesorio no es
separable de los esenciales.

El plazo es la modalidad que difiere o limite en el tiempo los efectos del acto pero que ocurre
inevitablemente. En el marco del derecho publico el plazo es un hecho futuro y cierto en razón del
cual nacen o cesan los efectos del acto administrativo.

Los elementos accesorios no son piezas que integran el objeto del acto y consecuentemente sus
vicios, en principio, no recaen sobre los elementos esenciales y por tanto no afectan su validez,
siempre que fueren separables del acto y sus elementos esenciales.

La notificación del acto.

La notificación es el hecho de poner en conocimiento del interesado el acto y su contenido. Para
que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de notificación al
interesado. Los administrados podrá antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no
resultaren perjuicios para el derecho de terceros.
Por su parte, la Corte sostuvo que el acto administrativo solo puede producir sus efectos propios a
partir de la notificación al interesado y la falta de notificación dentro del termino de vigencia de la
ley no causa la anulación del acto en tanto no hace a su validez sino a su eficacia
En igual sentido la Camara Federal afirmo que el acto administrativo tiene vida jurídica
independientemente de su notificación. La notificación puede afectar la vinculación o sujeción del
particular al acto, mas no a la existencia de éste. La notificación es un acto nuevo y su función es
doble, constituye condición jurídica para la eficacia de los actos administrativos no normativos,
pero no para su validez. Por otra parte, actua como presupuesto para que transcurran los plazos
de impugnación del acto notificado. La integración del acto administrativo, se logra, concreta y
produce desde el momento en que el destinatario del acto administrativo toma conocimiento, que
es el fin de la notificación; es entonces cuando el acto administrativo adquiere eficacia, y no desde
la fecha de su emisión.

Los caracteres del acto administrativo.

El acto administrativo goza de presunción de legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a la
administración a ponerlo en practica por sus propios medios.

La presunción de legitimidad.- A diferencia del derecho privado, en el que cualquier sujeto

pretenda hacer valer un acto jurídico debe alegar y probar su existencia y validez, en el derecho
publico no es así porque el acto administrativo es en principio legitimo, de modo que el estado o
quien intente hacerse valer de él, no debe probar su validez porque el acto es por si mismo valido.
Sin embargo, esta presunción es iuris tantum, es decir que cede y se rompe si se prueba la
67
invalidez del acto o esta fuese claramente manifiesta.
El acto administrativo se presume legitimo porque es considerado como un principio necesario
para el desarrollo de las actividades estatales, ya que en caso contrario el ejecutivo veria trabado
permanentemente el ejercicio de sus funciones y, consecuentemente, el cumplimiento de sus
fines.

De esto resultan dos consecuencias jurídicas:

Por un lado, el juez no puede declarar la invalidez del acto administrativo de oficio, sino que solo
puede hacerlo ante el pedido puntual de las partes interesadas en el marco de un proceso judicial.
Por el otro, las reglas y mecánica de los medios probatorios es distinta del modelo tradicional del
derecho privado. En el derecho privado quien intente valerse de un acto debe alegarlo y probarlo.
En el derecho publico no es así porque el principio de las cargas respecto de las pruebas debe
invertirse por la presunción de validez de los actos. Así, el estado no debe alegar y probar el acto
de que se vale, sino que es el particular interesado quien debe hacerlo, alegar y probar su
invalidez.
El principio probatorio y sus cargas en el marco del derecho publico deben congeniarse con el
postulado de las pruebas dinamicas. Si bien cada parte, en principio, debe probar los hechos que
alega como sustento de su pretensión, este criterio general se ve moderado por la aplicación de la
doctrina de las cargas probatorias dinaminas que dice que cuando una de las partes este en
mejores condiciones fácticas de producir o agregar cierta prueba vinculada a los hechos
controvertidos de la causa debe soportar el deber probatorio.
En conclusión, el particular damnificado, en razón de estos dos principios debe en el marco del
proceso judicial impugnar y alegar, pero no necesariamente probar el vicio cuando el estado este
en mejores condiciones de hacerlo, por ej, en virtud de los expedientes u otros elementos que
estuviesen en su poder.

Cuando el vicio del acto es nulo de nulidad absoluta es además manifiesto, entonces, debe ceder
el principio de presunción de legitimidad porque se trata simplemente de una ficción legal que es
posible desvirtuar por las circunstancias del caso. En síntesis, los actos que gozan de presunción
de legitimidad son los actos legitimos, los actos ilegitimos anulables de nulidad relativa y los actos
nulos de nulidad absoluta pero cuyo vicio no es manifiesto.

El carácter ejecutorio del acto.- El acto estatal es de carácter ejecutorio, es decir que el estado
puede hacerlo cumplir aun contra la voluntad del destinatario y sin intervención judicial. En
principio los actos administrativos tienen fuerza ejecutoria, pero existen dos excepciones: a)
cuando la ley dispone otro criterio; o b) cuando la naturaleza del acto exige la intervención judicial.
Se requiere la intervención judicial cuando el acto afecta o puede afectar derechos o garantías
constitucionales, pero en tal caso prácticamente ningún acto estatal es ejecutorio, de modo que en
este contexto interpretativo el principio ya no es el carácter ejecutorio sino suspensivo del acto.
El carácter ejecutorio de los actos administrativos nace del texto de la LPA y, consecuentemente,
el legislador puede derogar o modificar este postulado sin contradecir principio alguno.

En materia de ejemplos sobre el carácter ejecutorio del acto:

1) El Código Aduanero.
Establece diferentes zonas aduaneras, entre ellas, las primarias y secundarias. Entre las primeras
se encuentran por ej, los aeropuertos, los puertos y los pasos fronterizos. En ese ámbito el
servicio aduanero puede (sin intervención judicial) detener personas y revisar bienes para su
identificación y registro, allanar y registrar depósitos, locales, oficinas y domicilios, e iterdictar y
secuestrar mercaderías.
2) La ley 25.239.
Esta ley modifica en parte la ley de procedimiento tributario y establece cual es el régimen propio
del cobro judicial de los tributos. El legislador dice que en el tramite judicial de apremio el agente
fiscal representante de la AFIP estará facultado a librar bajo su firma mandamiento de intimación
de pago y eventualmente embargos. Indicando también la medida precautoria dispuesta, el juez
asignado interviniente y la sede del juzgado, quedando el demandado citado para oponer las
excepciones previstas en la ley.
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El agente fiscal además de decretar el embargo u otras medidas cautelares y, en su caso, librar el
oficio para su anotación en el registro cuando correspondiese, puede en su oportunidad
(habiéndose dictado la sentencia) llevar adelante la ejecución mediante la enajenación de los
bienes embargados mediante subasta o concurso publico. Asimismo puede decretar embargos y
anotarlos, pero en ningún caso desapoderar los bienes, sin perjuicio de que luego de dictada la
sentencia, puede llevar adelante la ejecución mediante el remate de los bienes embargados.
3) Ley 13.405.
Esta ley modifico el Codigo Fiscal de la Provincia de Buenos Aires en los siguientes términos: la
Direccion Provincial de Rentas puede, con anterioridad al inicio del juicio de apremio, disponer
respecto de los deudores: a) la traba de embargos sobre cuentas o activos bancarios y
financieros; b) la intervención de caja de embargo de las entradas brutas entre el 20 y el 40%; c)
la traba de embargos sobre derechos de créditos, sueldos y bienes muebles e inmuebles y d) la
inhibición general de bienes.
En todos los casos al inicio de la ejecución deberá comunicarse al juez la medida cautelar
adoptada. Por su parte, las medidas cautelares caducan si el juicio de apremio no se inicia dentro
de los 60 dias hábiles judiciales siguientes al momento de su traba.
La dirección de rentas, una vez consentida o ejecutoriada la sentencia y existiendo liquidación
firme en el marco del proceso judicial, puede proceder por si, sin intervención judicial, a la venta
en subasta publica de los bienes del deudor.

La ley dice que la dirección de rentas también puede: a) detener vehículos automotores; b)
secuestrarlos cuando la deuda por el impuesto a los automotores fuese igual a un porcentaje de
su valuación fiscal; c) entregar el vehiculo para su deposito a la autoridad policial e inclusive ,
luego de transcurridos 15 dias, utilizar el vehiculo para el ejercicio de las funciones propias de la
dirección; d) puede requerir el auxilio de la fuerza publica cuando fuese necesario.

El carácter no retroactivo.
El acto administrativo podrá tener efectos retroactivos, siempre que no se lesionaren derechos
adquiridos, cuando se dictare en sustitución de otro revocado o cuando favoreciere al
administrado. Otro supuesto de retroactividad del acto estatal es el saneamiento de los actos
administrativos anulables de nulidad relativa porque sus efectos se retrotraerán a la fecha de
emisión del acto objeto de ratificación o confirmación. Finalmente cabe admitir la retroactividad del
acto dispuesta por una ley de orden publico dictada por el Congreso, siempre que ordene
claramente los efectos retroactivos de aquel y repare los daños sobre los derechos adquiridos.
Pero el acto administrativo es por regla irretroactivo. En el ámbito del derecho administrativo la
retroactividad no se presume y rige el principio opuesto.

Los modos de extinción del acto administrativo.

La LPA establece 3 modos de extinción del acto administrativo: a) la revocación; b) la caducidad y
c) la nulidad.

La revocación del acto administrativo.- Es un modo de extinción del acto administrativo dispuesto
por el propio ejecutivo ante sí mismo, sin intervención del juez y por razones de legitimidad o de
oportunidad, merito o conveniencia.
El objeto de este instituto es extinguir los actos estatales ilegitimos o inconvenientes y sus
fundamentos son: a) preservar el principio de legitimidad en el marco de la actuación estatal y b)
satisfacer el interés colectivo.
El ejecutivo cuando descubre un acto ilegitimo debe extinguirlo por sí y ante sí por medio del
instituto de la revocación o, si ello no fuere posible en ciertos casos tal como prescribe la ley,
recurrir ante el juez con el objeto de que éste declare invalido el acto. Esta acción procesal recibe
el nombre de lesividad y su respaldo es el principio de legalidad y el poder del estado de plantear
sus propias torpezas.
El órgano competente para revocar el acto en sede administrativa es aquel que dicto el acto, sin
perjuicio de que el órgano superior jerárquicamente también puede hacerlo por dos vías: por un
lado, de oficio mediante el instituto de la avocación trayendo ante sí el tramite y resolución del
caso que se encuentra en el ámbito del inferior. Por el otro, por pedido de parte interesada,
cuando resuelve los recursos administrativos contra los actos del inferior. En cuanto al plazo, el
69
ejecutivo de oficio puede hacerlo en cualquier momento, el pedido de parte interesada debe
formularse en el plazo normativo.

La revocación de actos ilegitimos, regulares e irregulares, en la LPA.- El art. 17 regula la

revocación del acto irregular y por su parte el art. 18 establece el régimen de revocación del acto
regular. La diferencia entre ambas categorías es que el acto regular comprende al acto legitimo e
ilegitimo, anulable de nulidad relativa. Por su parte, el acto irregular es el acto nulo de nulidad
absoluta en los términos del art. 14, tal como surge de los términos del art. 17 cuando dice que el
acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado o
sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante si el acto estuviere
firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se están cumpliendo, solo se
podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aun pendientes mediante la declaración judicial
de nulidad.
Por su parte, el art. 18 establece que el acto administrativo regular, del que hubieren nacido
derechos subjetivos a favor de los administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido
en sede administrativa una vez notificado. Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o
sustituido de oficio en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio, si la
revocación, modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el
derecho se hubiere otorgado expresa y válidamente a titulo precario. El acto también podrá ser
revocado por razones de oportunidad, merito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que
causare a los administrados.

La administración debe revocar por sí y ante sí los actos irregulares viciados de una nulidad
absoluta, o iniciar la correspondiente acción judicial de lesividad cuando ellos se encontraren
firmes y hubiesen generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, limitación que no se
exige cuando el particular haya conocido el vicio.

La revocación de los actos estatales por oportunidad, merito o conveniencia.- El acto también
podrá ser revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad, merito o conveniencia,
indemnizando los perjuicios que causare a los administrados.
La concesión otorgada de un bien del dominio publico puede ser cancelada o revocada en
cualquier momento por el poder concedente, sin perjuicio de la indemnización que corresponda
acordar al concesionario por los daños sufridos y siempre que la revocación no se funde en la falta
o deficiente prestación del servicio.
Gordillo: El estado solo puede desconocer el derecho de propiedad a través del instituto de la
expropiación que prevé el art. 17 de la CN. Sin embargo, la LPA reconoce que el estado a través
de un acto del propio ejecutivo puede desconocer el derecho de propiedad, simplemente
indemnizando al titular.
Es decir, el estado puede alterar el derecho de propiedad por dos caminos. Por un lado, el tramite
expropiador, esto es: a) ley del congreso; b) indemnización de carácter previo y c) razones de
utilidad de orden publico. El otro camino, es el tramite revocatorio: a) acto del ejecutivo; b)
indemnización y c) razones de interés publico.

La objeción de Gordillo es razonable, pero cierto es también que la LPA cumple en cierto modo
con el presupuesto constitucional que establece en el art. 17 CN que la expropiación debe ser
calificada por ley y con los otros dos presupuestos, esto es, el interés colectivo y la obligación de
reparar.
El ejecutivo puede en cualquier momento, mas alla de la notificación del acto o el cumplimiento de
los derechos subjetivos, revocar y extinguir sus propios actos ante sí. Claro que si el ejecutivo
extingue derechos subjetivos debe necesariamente indemnizar.

El estado siempre debe motivar sus actos en términos de interés colectivo cierto y concreto. Es
cierto que el ejecutivo puede revocar sus propios actos por motivos de oportunidad, pero el acto
debe ser legitimo y particularmente razonable.
El estado solo puede revocar por razones de merito y fundadamente el acto valido e indemnizar al
particular, pero no cabe revocar por tales razones el acto invalido porque el propio ejecutivo o el
juez debe declarar su extinción y sin derecho a indemnización.
70
La caducidad del acto administrativo.- El estado puede declarar unilateralmente la caducidad de
un acto administrativo cuando el interesado no cumple con las condiciones fijadas en él. Para ello
deben darse dos condiciones: primero, el incumplimiento del particular respecto de sus
compromisos y el acto de intimación estatal constituyéndolo en mora y otorgándole un plazo
razonable para su cumplimiento. Segundo, el incumplimiento persistente del interesado y el
vencimiento del plazo suplementario.
En tal caso, el estado debe declarar la caducidad sin que el particular tenga derecho al cobro de
indemnización alguna ya que el acto se extinguió por causas que recaen sobre él.

El régimen de nulidades de los actos administrativos.

La teoría general del acto administrativo y sus nulidades se nutrio en un principio y por un largo
tiempo en el derecho privado.

El régimen de las nulidades en el derecho civil.- La nulidad es una sanción que prevé el
ordenamiento, de modo expreso o implícito, ante los defectos esenciales del acto jurídico y que
priva a éste de sus efectos normales mediante un proceso de impugnación y declaración de
invalidez con el objeto de preservar el interés publico o privado.
El CC establece como principio que los jueces no pueden declarar otras nulidades de los actos
jurídicos que las que en el código se establecen, de modo que las nulidades del acto son
taxativas.
Los actos prohibidos por las leyes son de ningún valor, si la ley no designa otro efecto para el caso
de contravención. Es decir, esto determina una nulidad implícita como correlato de cada
prohibición legal.
En síntesis, la invalidez del acto jurídico es excepcional, por eso en caso de dudas debe estarse
por la validez del acto, y solo debe admitirse cuando ha sido establecida por el legislador ya sea
de modo expreso o virtual.
La declaración de nulidad de los actos jurídicos tiene efectos retroactivos, tratese de actos nulos o
anulables, salvo los derechos reales o personales transmitidos a terceros sobre un inmueble y
siempre que se trata de adquirentes de buena fe y a titulo oneroso.
Por otro lado, los acto anulados producen sin embargo, los efectos de los actos ilícitos , o de los
hechos en general, cuyas consecuencias deben ser reparadas. De modo que existe
responsabilidad de reparar si se dan las siguientes condiciones: a) acto jurídico nulo; b) existencia
de daño; c) relación de causalidad entre la conducta antijurídica y el daño; d) factor de atribución
de respecto de una de las partes; y e) desconocimiento del vicio por quien demande el
resarcimiento.

Los actos nulos y anulables.- Según el CC son actos nulos:

a) Los actos jurídicos otorgados por personas absolutamente incapaces;

b) Los actos jurídicos dados por personas relativamente incapaces;
c) Los actos dispuestos por personas a quienes el código prohíbe el dictado del acto de que
se trate;
d) Los casos de simulación o fraude, objeto prohibido, incumplimiento de las formas exigidas
por la ley o nulidad del instrumento cuando la validez del acto depende de la forma
instrumental.

Son actos anulables:

a) Los actos otorgados cuando la persona obrare con una incapacidad accidental o cuando
su incapacidad no fuere conocida al tiempo de firmarse el acto;
b) Los actos cuando la prohibición de su objeto no fuses conocida por la necesidad de
investigaciones de hecho;
c) Los actos viciados por error, dolo, violencia, fraude o simulación que no sean presumidos
por la ley;
d) Los actos cuya validez depende de la forma instrumental y fuesen anulables los
respectivos instrumentos.
71
El acto nulo es aquel cuyo vicio es manifiesto, rigido y patente en el propio acto mientras que el
acto anulable es aquel cuyo vicio no es manifiesto sino que su conocimiento y apreciación
depende del trabajo del juez (el acto celebrado por un demente no declarado).

En ambos casos el vicio debe ser planteado por las personas legitimadas en el proceso judicial y
declarado por el juez en el marco del proceso judicial. El efecto de la declaración judicial de
nulidad o anulabilidad excluye al acto del mundo jurídico con carácter retroactivo.

Los actos de nulidad absoluta y nulidad relativa.- El estándar que estableció el legislador para
distinguir entre ambas categorías es el interés publico o privado. Así, cuando el vicio rompe el
interés publico el acto es de nulidad absoluta, mientras que si el interés comprometido es
simplemente privado entonces el vicio del acto es de nulidad relativa.
En las nulidades absolutas el defecto es esencial porque el interés general se ve resentido, y sus
efectos subsisten. Por el contrario, en las nulidades relativas el vicio es menor porque afecta un
interés individual y no colectivo y, a su vez, sus efectos pueden ser permanentes o transitorios
según el caso.

Las nulidades absolutas tienen los siguientes caracteres: a) su fundamento es el orden publico; b)
cualquiera que tenga interés puede platear el vicio, excepto el que ha ejecutado el acto
conociendo o debiendo conocer el defecto; c) el juez puede y debe declarar de oficio la invalidez
del acto cuando aparece de modo manifiesto; d) el ministerio publico también puede pedir su
declaración; e) el acto no puede ser confirmado; f) la acción de nulidad es irrenunciable.

Las nulidades relativas tienen los siguientes caracteres: a) el interés protegido es simplemente el
interés de las partes, y no el interés publico; b) no puede alegarse sino por aquellos en cuyo
beneficio fue establecido por las leyes; c) no pueden ser declaradas por el juez sino por pedido de
parte; d) el ministerio publico no puede pedir su declaración en el interés solo de la ley; e) puede
ser cubierta por confirmación del acto; f) la acción es renunciable.

Con respecto al plazo de prescripción de las acciones por nulidad de los actos jurídicos, la acción
de nulidad absoluta es imprescriptible, mientras que la nulidad relativa prescribe en el termino de
10 años, salvo el caso de las nulidades derivadas de error, dolo falsa causa, violencia, intimidación
y simulación, en cuyo caso la acción prescribe en 2 años.

En el ámbito del derecho publico la presunción de validez de los actos estatales exige que el juez
deba hacer siempre una investigación de hecho y que no pueda declarar la invalidez del acto de
oficio sin perjuicio de la verdadera naturaleza del acto que será inconsistente o nulo, a pesar de
esa circunstancia, si el agente fuese incompetente para otorgarlo o resultara prohibido por su
objeto por la CN o por la ley.

- La teoría de la nulidad de los actos administrativos es autónoma del derecho privado;

- El principio básico en el régimen de las nulidades del derecho publico es la presunción de
validez de los actos estatales;
- Las nulidades del acto administrativo no son en ningún caso, manifiestas;
- El acto puede estar viciado de nulidades absolutas, pero por el carácter no manifiesto de
éstas en virtud de su presunción de validez, el juez no puede declararlas de oficio.

La Corte interpreto que como consecuencia del principio de presunción de legitimidad del acto
administrativo es necesario alegar y probar los vicios del acto y realizar una investigación de orden
previo. Así, es imposible declarar la nulidad de oficio por el juez.

El art. 14 de la LPA establece un listado de los vicios propios del acto administrativo como
nulidades absolutas e insanables: “El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable,
en los siguientes casos:
a) Cuando la voluntad de la administración resultare excluida por error esencial; dolo, en
cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia
física o moral ejercida sobre el agente o por simulación absoluta;
72
 b) Cuando el acto fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio,
del tiempo o del grado, salvo en este ultimo supuesto, que la delegación o sustitución
estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho
invocados; o por violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que
inspiro su dictado.

De acuerdo a los arts. 14 y 15 cabe concluir que el legislador previo dos categorías: a) los actos
administrativos nulos de nulidad absoluta y b) los actos administrativos anulables de nulidad
relativa.
El art. 15 dispone que el acto es anulable cuando el vicio, irregularidad u omisión no llegare a
impedir la existencia del alguno de sus elementos esenciales.

Esquema de nulidades en el marco del derecho publico:

a) Los actos nulos de nulidad absoluta, también llamados irregulares, que impiden la
existencia de uno o mas de sus elementos esenciales y cuya enumeración o listado no
taxativo esta descrito en el art 14
b) Por otro lado, los actos anulables de nulidad relativa (art. 15), también llamados en parte
regulares, que tienen un vicio, defecto o irregularidad que no impide la existencia de sus
elementos esenciales. A su ves, el acto anulable de nulidad relativa puede ser objeto de
saneamiento.

Cuando el exceso o defecto lesiona fuertemente el orden púbico es entonces un vicio grave y el
acto es nulo de nulidad absoluta, mientras que cuando la afectación al orden publico es leve o
menor, el acto es anulable de nulidad relativa.

Los vicios del acto administrativo.

Vicios en la competencia.- El acto dictado mediando incompetencia en razón de la materia, del

territorio o del tiempo es nulo de nulidad absoluta. En cuanto a la incompetencia en razón del
grado, el acto dictado por un órgano incompetente es, en principio, nulo de nulidad absoluta, salvo
que la delegación o la sustitución estuviesen permitidas por el ordenamiento jurídico. Así, cuando
la delegación o sustitución estuviesen permitidas, el acto es anulable de nulidad relativa porque el
órgano superior puede ratificar el acto y, consecuentemente, salvar el vicio.
En caso de que el acto exija la intervención de dos o mas órganos para su dictado; o del acto
dictado por un órgano colegiado; o aquel dictado por un agente de hecho; si el acto es dictado por
un solo órgano sin intervención del otro u otros que deben intervenir, no se ha respetado el
quórum o las mayorías para resolver, o el acto es dictado por un agente de hecho, entonces el
acto esta viciado por incompetencia y es nulo de nulidad absoluta.

Vicios en la causa.- El acto es nulo de nulidad absoluta si falta la causa. Este elemento falta en
dos supuestos: a) la inexistencia del derecho o los hechos; b) la falsedad del derecho o los
hechos.
La inexistencia o falsedad, deben ser relevantes para que el ejecutivo haya decidido del modo en
que lo hizo en el caso concreto.
El acto es valido, aun cuando el antecedente de hecho sea falso, si éste no tiene relevancia en el
marco de las decisiones estatales.
El acto es anulable de nulidad relativa si el antecedente de hecho es falso pero, según las
circunstancias del caso, el elemento viciado subsiste. Esto significa que la causa permanece como
tal en relación con el objeto y el fin del acto.
El acto es nulo si, en virtud del error o falsedad, el elemento causal no subsiste y por tanto
desaparece. Una vez consignado el hecho cierto, en reemplazo del hecho falso, ese antecedente
no subsiste como valido o suficiente según el ordenamiento jurídico vigente en relación con el
objeto y el fin del acto. El vicio es absoluto e insanable.

En síntesis, tratando de falsedad o inexistencia de la causa el acto es nulo de nulidad absoluta o,

quizás, anulable de nulidad relativa.
Los antecedentes de hecho del acto están viciados cuando el hecho es falso o inexistente por su
73
inconsistencia material o por no estar acreditado en el tramite administrativo. por ej, si el órgano
invoca pruebas inexistentes, contradice las pruebas existentes sin fundamentos, afirma y rechaza
los hechos relevantes, rechaza los antecedentes relevantes del caso con excesos formalistas, o
prescinde de pruebas decisivas.
Por su parte, los antecedentes de derecho están viciados cuando el derecho citado no esta
vigente en el ordenamiento jurídico. Así ocurre, por ej, si el órgano competente cita una norma ya
derogada.
También puede darse el caso de que los antecedentes sean existentes y ciertos y, sin embargo, el
acto sea nulo. Ello ocurre cuando los antecedentes no guardan relación con el objeto o cuando el
vinculo es insuficiente para unir ambos extremos.

Vicios en el objeto.- El acto es nulo si el objeto no es cierto o es física o jurídicamente imposible.

Por ej, si el estado decide vender tierras que desaparecieron o nombrar entre los agentes públicos
a personas ya fallecidas.

El vicio del objeto por violación de la ley, esto es cuando el objeto es jurídicamente imposible,
tiene dos caracteres propios y complementarios. Por un lado, cuando la imposibilidad o
contradicción entre el objeto y la ley nace de un trabajo interpretativo de los textos normativos. Por
el otro, esa imposibilidad o violación recae sobre las normas que regulan el objeto del acto y no
sobre aquellas que recubren los otros elementos.

Los vicios del objeto son los siguientes: a) cuando el objeto no es cierto; b) cuando el objeto es
oscuro, impreciso o ambiguo; c) cuando el objeto es físicamente imposible; d) cuando el objeto es
jurídicamente imposible por violación de la ley aplicable (aplicación e interpretación invalida de la
ley).

Si el objeto no es cierto o físicamente imposible el acto es nulo de nulidad absoluta, salvo que el
defecto fuese parcial, es decir que no logre desvirtuar el contenido material de aquel, en cuyo
caso el acto es solo anulable de nulidad relativa.
En los casos de violación de la ley aplicable el acto puede ser nulo o anulable, según las
circunstancias del caso y el criterio legal. Por ej, la ley prohíbe otorgar un haber en concepto de
jubilación a todo aquel que goce de una pension graciable. En este caso, si el estado igualmente
reconoce el beneficio, entonces el acto es nulo por violación de la ley aplicable y su nulidad es
absoluta e insanable.

Vicios en el procedimiento.- El acto es nulo cuando el vicio afecta un procedimiento esencial y

sustancial previsto en el ordenamiento de modo expreso o implícito, entre ellos por ej el dictamen
del servicio jurídico cuando el acto afecta o puede afectar derechos subjetivos o intereses
legitimos.
El procedimiento tiene carácter instrumental porque tras el existe un valor jurídico subyacente, por
caso, el derecho de defensa de las personas.
Cuando existe violación de un procedimiento esencial el marco del tramite administrativo no es
posible suplirlo luego mediante la intervención del órgano judicial.
Si el interesado no pudo ejercer su derecho de defensa en el ámbito administrativo, ello basta
para tachar de nulo el acto. Mas aun, no es necesario que aquel explique cuales fueron las
defensas que no pudo ofrecer o producir en el marco del procedimiento administrativo.
La vulneración de la garantía del debido proceso en sede administrativa excede el interés de la
parte afectada y se proyecta sobre el de la comunidad pues dicha prerrogativa constitucional se
exhibe como factor exponencial de la seguridad jurídica; todo lo cual conduce a que el acto que
adolece de este defecto, debe reputárselo como alcanzado por un vicio esencial insusceptible de
ser enmendado por la ulterior ocurrencia a la sede judicial.
El incumplimiento de los plazos debe encuadrarse como un defecto propio del procedimiento.

El vicio del procedimiento conduce al plano de los actos nulos de nulidad absoluta o anulables de
nulidad relativa según la subsistencia del elemento esencial.

Vicios en la motivación.- Los vicios sobre los motivos constituyen supuestos de actos nulos de
74
nulidad absoluta o anulables de nulidad relativa, según el caso.
El defecto sobre la motivación impide la existencia de éste cuando, por ej, el acto no explica
cuales son las razones de su dictado. Cuando el estado no dice cuales son las razones, el acto es
nulo de nulidad absoluta e insanable.

El ejecutivo debe fundar sus actos por las siguientes razones:

a) El principio institucional de que el estado debe dar cuenta de sus decisiones;
b) El derecho de los interesados de impugnar los actos estatales;
c) El deber de los jueces de controlar las conductas estatales.

El acto es nulo si no establece los motivos o lo hace de modo insuficiente, irracional,

discriminatorio o desproporcionado en el marco de unión entre los antecedentes del acto con el
objeto, y luego entre éste y su finalidad.

Los vicios de la motivación pueden ser:

a) Falta de razón, es decir, inexistencia del nexo de causalidad entre las causas y el objeto
por un lado, y el objeto y el fin del acto por el otro;
b) Contradicciones entre las causas, el objeto y el fin;
c) La desproporción entre el objeto y el fin del acto.

Entre los vicios que recaen sobre el nexo entre la causa y el objeto es posible detallar, por caso: 1)
cuando el objeto desconoce aquello que se sigue necesariamente de los antecedentes de hecho o
de derecho; 2) cuestiones planteadas y no tratadas, es decir no resueltas, siempre que revistan
carácter decisivo; 3) cuando el acto resuelve cuestiones no planteadas, salvo que se trate de
cuestiones conexas con el objeto y se respete el derecho de defensa de las personas.

En síntesis, el estado debe explicar cuales son las razones, es decir cual es el vinculo relacional
entre los antecedentes y el objeto, así, puede ocurrir que el estado traslade sus agentes por
motivos de reestructuración, en cuyo caso debe explicar cual es el nexo entre esos extremos en
términos racionales, esto es concretamente cual es el vinculo entre las reestructuraciones
ordenadas y el estado de situación del agente.
Puede ocurrir que la relación entre los antecedentes y el objeto del acto respete el criterio de
racionalidad pero que, aun así el vinculo entre el objeto y el fin este atravesado por otros vicios.
Por ej, el estado resuelve el traslado de mil agentes cuando en verdad el déficit de personal es de
500, entonces existe desproporcion entre el objeto y el fin del acto.

Vicios en la finalidad.- Son actos nulos aquellos que violen la finalidad que inspiro su dictado. La
finalidad no solo comprende el fin en sí mismo, es decir, el para qué del acto estatal, sino también
el carácter razonable y particularmente proporcional de las medias en relación con el fin. Sin
embargo, estos asuntos están incluidos en el elemento motivación, en particular, en el vinculo
relacional entre el objeto y el fin.
Por ej, en el marco del procedimiento contractual, el estado aprueba el pliego de condiciones en
términos tales que favorece a ciertas personas. En este caso es claro que existe nulidad porque el
acto no cumple con el fin que prevén las normas que es que el estado contrate de modo
transparente y eficiente.

Vicios en la forma.- Si el acto desconoce las formas esenciales es nulo y de nulidad absoluta e
insanable. Claro que si el acto desconoce las formas no esenciales del acto es igualmente valiido.
Por eso el legislador dice que el acto es nulo solo en caso de violación de las formas esenciales.
Por ej, la falta de firma de la autoridad competente y la falta de fecha, constituyen casos de actos
nulos de nulidad absoluta e insanable.
En caso de actos anulables de nulidad relativa por vicios no esenciales, el ejemplo mas claro es el
acto que carece de fecha pero cuya data puede inferirse con certeza desde el dia de su
notificación o publicación. En tal caso, el elemento esta viciado pero subsiste.

Vicios en la voluntad.- La voluntad es un presupuesto del acto y no un elemento de éste. A su vez

los vicios que recaen y excluyen el componente volitivo son el error esencial, el dolo, la violencia
75
física o moral y la simulación absoluta. Estos defectos constituyen casos de nulidad absoluta e
insanable del acto.
Los vicios de la voluntad pueden reconducirse en el marco de los elementos esenciales del acto
porque el componente volitivo estatal es objetivo. Es decir que la voluntad estatal no es el
componente volitivo y psíquico del agente. Por tanto desaparece la voluntad y sus vicios
consecuentes diluyéndose entre los elementos esenciales y sus nulidades.

En este sentido es posible decir que:

1) El error esencial y el dolo son vicios propios del elemento causal del acto;
2) La simulación debe ubicarse en el marco de la finalidad y su vicio especifico;
3) La violencia sobre el agente es un vicio en el elemento causal, y tratándose de actos
reglados este defecto recae sobre el elemento objeto del acto y su vicio propio y típico, es
decir la violación de la ley.

El acto administrativo esta compuesto, por un lado, por el presupuesto volitivo y, por el otro, los
elementos objetivos que nacen del ordenamiento jurídico. En este contexto es necesario
preguntarse si el presupuesto de voluntad estatal es o no relevante. En ciertos casos lo es y en
otros no. Así, en el campo de los actos enteramente reglados el presupuesto voluntad es casi
irrelevante ya que el agente debe obrar y debe hacerlo de un modo predeterminado. Es decir, el
agente debe dictar el acto de que se trate. En tal caso el presupuesto voluntad es solo objetivo,
excluyéndose el aspecto subjetivo, y debe desparramarse entre los elementos esenciales del acto.
Sin embargo existe discernimiento en cierta forma ya que el agente puede obrar o no hacerlo.
En el ámbito de los actos discrecionales el presupuesto volitivo es relevante y, consecuentemente,
sus vicios propios también.
Error: el agente es inconsciente de la falsedad.
Dolo: el agente actua conscientemente, por sí solo o en complicidad de terceros.
Violencia: el agente actua contra su voluntad por coaccion física o amenazas de terceros.
Simulación absoluta: el agente y el particular de común acuerdo consienten un acto aparente
cuando en verdad el acto real es otro absolutamente distinto de aquel.

La voluntad estatal es un instituto complejo que esta compuesto por aspectos objetivos y
subjetivos que, salvo ciertos casos, es relevante en términos jurídicos.
Por ej, en el supuesto de los actos mecanicos, la voluntad del agente esta presente en un grado
minimo ya que éste decide sin realiza o no el acto. A su vez, en el caso de los actos relgados, la
voluntad del agente también concurre, aunque es su expresión mas simple, y consecuentemente
no es demasiado relevante, excepto que el agente pueda decidir, según el marco normativo
vigente, si actua o no. En el marco de los actos parcialmente discrecionales, el componente
subjetivo alcanza su mayor expresión.

a) Error esencial.
El vicio consiste en tener por cierto un conocimiento que es falso y recae sobre los hechos o el
derecho. El error puede ser esencial o accidental. La LPA solo prevé como vicio del acto
administrativo el error esencial, es decir aquel que recae sobre la naturaleza del acto, las
personas, las causas, la sustancia o el objeto. El acto es nulo de nulidad absoluta e insanable.

b) El dolo.
Es toda afirmacion de aquello que es falso o disimulación de lo verdadero, es decir cualquier
artificio, astucia o maquinación que se emplee con ese fin para conseguir el dictado de un acto. El
acto administrativo viciado por dolo es nulo de nulidad absoluta e insanable.

c) La violencia física o moral.

Comprende el empleo de la fuerza física de carácter irresistible sobre la persona que debe
resolver y otorgar el acto. La violencia moral es la intimidación o amenaza siempre que inspire un
temor fundado de sufrir un mal inminente y grave sobre las personas, su libertad, su honra, sus
bienes o su conyuge, ascendientes o descendientes. El acto defectuoso es nulo de nulidad
absoluta.

76
 d) La simulación absoluta.
Tiene lugar cuando se encubre el carácter jurídico de un acto bajo la apariencia de otro o cuando
el acto contiene clausulas que no son sinceras, fechas que no son verdaderas o cuando por él se
constituyen o transmiten derechos a personas interpuestas que no son las verdaderas. Es una
acto nulo de nulidad absoluta.

Los vicios sobre la voluntad de los actos constituyen defectos de carácter nulo de nulidad absoluta
o anulable de nulidad relativa. Así, si el presupuesto volitivo no es relevante, el acto es
simplemente anulable de nulidad relativa. Por el contrario, si el presupuesto volitivo es
jurídicamente relevante y el vicio impide por tanto el discernimiento y la libre decisión del agente,
el acto es nulo e insanable.

El saneamiento y conversión del acto administrativo.

El acto administrativo anulable de nulidad relativa o nulo de nulidad absoluta puede ser objeto de
saneamiento o conversión, respectivamente.
El saneamiento supone salvar los vicios del acto y reconstruirlo con efectos retroactivos. Los actos
anulables de nulidad relativa pueden ser objeto de saneamiento en dos casos:
a) Cuando el acto hubiere sido dictado por el órgano incompetente en razón del grado y las
técnicas de la avocación, delegación o sustitución fueren procedentes. En tal caso, el
órgano competente puede ratificar el acto y así salvar sus vicios;
b) Cuando el acto adolece de cualquier otro vicio y se trate simplemente de un acto anulable
de nulidad relativa en cuyo caso el órgano que dicto el acto defectuoso puede, luego, dictar
otro acto confirmando aquel.

Estos dos supuesto se conocen como técnicas de ratificación y confirmación de los actos viciados,
es decir que son dos modos de saneamiento de sus defectos o excesos. Los efectos del
saneamiento se retrotraen a la fecha de emisión del acto que es objeto de ratificación o
confirmación.
El acto nulo no puede ser objeto de saneamiento pero si de conversión. Ésta es la sustitución de
un acto por otro cuando los elementos validos de un acto administrativo nulo permitieren integrar
otro que fuere valido siempre que se sume el consentimiento del particular.
En el caso de conversión de un acto por otro están presentes los siguientes caracteres:
1. El acto primitivo que es objeto de conversión debe ser nulo de nulidad absoluta;
2. Ciertos elementos del acto nulo deben ser validos;
3. Los elementos validos deben permitir conformar junto con otros elementos un nuevo acto
estatal no viciado;
4. El nuevo acto debe respetar el objeto y el fin del acto invalido, es decir que estos
elementos deben permanecer intactos.
En el supuesto de conversión los efectos se producen desde el momento en que el acto es
perfeccionado y en adelante, de modo que en ningún caso el nuevo acto tiene efectos
retroactivos.

El plazo de prescripción de las acciones.

Es el término en que las partes pueden plantear ante el juez y en el marco de un proceso los
defectos de actos estatales con el propósito de expulsarlos del mundo jurídico por decisión del
juez y consecuentemente beneficiarse con ello. En el marco del derecho público el plazo de
caducidad desplaza a la prescripción de las acciones, salvo casos de excepción.
Si la nulidad es absoluta la acción es imprescriptible, mientras que si la nulidad es relativa las
acciones prescriben a los 10 o 2 años según el caso.
El ordenamiento jurídico no establece normas especificas sobre el plazo de prescripción de las
acciones de nulidad absoluta o relativa de los actos administrativos. De modo que existe una
indeterminación del modelo jurídico que debe ser salvada por otras nomas.
Entonces, ante el vacío normativo, es necesario recurrir a las disposiciones del CC por las vías de
la analogía. De modo que, en principio, el plazo de prescripción de la acción de nulidad relativa es
de dos o 10 años según el caso y por su parte la acción de nulidad absoluta es imprescriptible.
Entonces, las acciones de nulidad de los actos estatales cuando el vicio recae sobre los
elementos esenciales de éstos, prescriben a los 10 años. A su vez cuando el vicio recae sobre la
77
voluntad del agente, el plazo de prescripción es de 2 años.

La indemnización al particular.
Otra cuestión relevante es si en el caso de nulidad de los actos, el estado debe o no indemnizar al
particular damnificado cuando el derecho nació del propio acto declarado nulo. En principio no, sin
embargo debe hacerlo en casos de excepción, como cuando el particular no conoce y, además,
según las circunstancias del caso y suyas propias, no pudo conocer el vicio. De modo que el
estado en tal caso debe reparar, esto es restituir aquello que hubiese recibido en razón del acto
declarado nulo e incluso en ciertos casos respetar los derechos incorporados en el patrimonio del
particular damnificado. También deben salvarse los derechos de terceros de buena fe. La
indemnización solo comprende el daño emergente y en ningún caso el lucro cesante.

Las nulidades manifiestas y no manifiestas.

La Corte sostuvo que la presunción de legitimidad de los actos administrativos no puede siquiera
constituirse frente a supuestos de actos que adolecen de una invalidez evidente y manifiesta, y
que la invalidez manifiesta de los actos cuya ilegitimidad o irregularidad aparece patente en los
mismos sin que sea necesario investigar vicio oculto alguno, constituye un concepto general del
orden jurídico, que solo requiere una declaración judicial o administrativa a su respecto, a
diferencia de la invalidez oculta que requiere el enjuiciamiento previo para que se torne visible.

A las categorías de las nulidades de los actos administrativos cabe agregar otra categoría, esto
es, los actos estatales viciados de nulidad manifiesta y no manifiesta. La línea divisoria es si el
vicio surge de modo evidente o no del acto y, consecuentemente, en un caso es necesario que el
juez investigue el defecto y en el otro no. El carácter manifiesto del vicio no significa que aparezca
simplemente de la lectura o de modo visual del propio texto del acto, sino que el vicio es
manifiesto si surge de una operación lógica simple que consiste en confrontar el acto con el
ordenamiento jurídico.
Por el contrario, si el vicio solo puede ser descubierto por medio de un análisis mas complejo y
detallado en términos lógicos y jurídicos, de modo que no es suficiente con las operaciones
establecidas, entonces, el vicio es no manifiesto.

El régimen jurídico de las nulidades manifiestas y no manifiestas.- Es el siguiente:

Primero, el operador jurídico (el ejecutivo, el particular o el propio juez), en el caso de las
nulidades manifiestas, debe realizar una operación simple de confrontación entre el acto y las
normas con el propósito de advertir los vicios que surgen de modo evidente. Distinto es el caso de
las nulidades no manifiestas porque entonces el trabajo del interprete es mas complejo y requiere
otras operaciones jurídicas, por ej, la interpretación de los hechos, la valoración de los medios
probatorios o la aplicación de normas jurídicas en razón de indeterminaciones del modelo.
Segundo, la categoría de las nulidades manifiestas o no manifiestas no guarda relación directa
con las nulidades absolutas o relativas respectivamente. Por ello los actos invalidos en el derecho
publico pueden ser: a) nulos de nulidad absoluta y manifiesta; b) nulos de nulidad absoluta y no
manifiesta; c) anulables de nulidad relativa y manifiesta; y d) anulables de nulidad relativa y no
manifiesta.
Tercero, las nulidades manifiestas y absolutas destruyen el principio de legitimidad y fuerza
ejecutoria del acto administrativo.
Cuarto, el juez puede declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos tratándose de acots
viciados por nulidades absolutas y evidentes.

Hecho administrativo.
En el derecho publico el acto es un modo de manifestación formal de voluntad estatal y por su
parte el hecho administrativo es simplemente un comportamiento. Es decir, el hecho administrativo
es un comportamiento material que expresa decisión estatal.

Las vías de hecho.

Así como el poder ejecutivo dicta actos administrativo legitimo e ilegitimos según su apego o no al
ordenamiento jurídico, también despliega comportamientos legitimos, en cuyo caso el hecho es
técnicamente y en términos legales un hecho administrativos, o conductas ilegitimas, en tal caso
78
el hecho constituye una via de hecho de la administración.
En el marco de las vías de hecho el estado debe abstenerse de los comportamientos materiales
que importen vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o garantía constitucionales y de
poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso administrativo de los que en virtud de
norma expresa impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquel, o que, habiéndose
resuelto no hubiere sido notificado.
De modo que las vías de hecho es el comportamiento material ilegitimo del estado que desconoce
derechos o garantías constitucionales. Ej: cuando el estado resuelve demoler un edificio o disolver
una manifestación, sin acto previo, y de modo ilegitimo porque el edificio no amenaza ruina o los
manifestantes no cometen ningún delito o infraccion en el ejercicio de su derecho constitucional de
expresar sus ideas, reunirse y peticionar ante las autoridades.

El segundo supuesto de vías de hecho que prevé la ley es cuando el estado pone en ejecución un
acto estando pendiente de resolución un recurso administrativo cuya interposición suspende sus
efectos ejecutorios en virtud de norma expresa o que, habiéndose resuelto el recurso, no hubiese
sido notificado.
En tal caso, el acto es valido pero no así su cumplimiento porque el acto no puede ser ejecutado
en tanto el recurso interpuesto por el particular suspendió su cumplimiento por mandato legal
expreso.

Debe incorporarse también como via de hecho el cumplimiento del acto en los acasos en que éste
no puede ser ejecutado sin intervención judicial. Así el instituto comprende:
a) El comportamiento material estatal ilegitimo no precedido por acto;
b) El comportamiento material precedido de un acto estatal legitimo, pero que no guarde
relación con éste.
c) El cumplimiento material de un acto cuya ejecución debe suspenderse por mandato legal,
por sus características o por la interposición de los recursos.

El silencio y las omisiones estatales.

El silencio es otro de los modos de expresión de la voluntad del estado. Este debe interpretarse en
sentido contrario a la pretensión del particular, salvo que la ley establezca otro criterio diferente y
opuesto.
El silencio entonces constituye un modo de expresión de las decisiones estatales ante
pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento correcto.

Distinción entre:
a) El silencio como instituto de expresión de voluntad estatal en termino generales (material);
y
b) El instituto del silencio del estado en el marco de los recursos administrativos en particular,
es decir luego de dictado el acto e impugnación de éste por el interesado (formal).

En el primer caso el silencio es un instituto constitutivo de voluntad estatal en si mismo. El silencio

es por mandato legal una decisión estatal en si misma y con carácter originario en relación con
una pretensión del particular.
En el segundo, la decisión estatal ya existe, esta prederterminada y simplemente se debe
impugnar con el objeto de agotas las instancias administrativas. Si el estado guarda silencio, éste
debe interpretarse como rechazo respecto de la revisión de sus propios actos, habilitándose el
proceso judicial. El silencio formal es el supuesto de configuración de la decisión estatal en el
marco de un procedimiento de impugnación, de modo que el silencio solo tiene por objeto
confirmar un acto previo.

El silencio o ambigüedad de la administración frente a pretensiones que requieran de ella un

pronunciamiento concreto, se interpretaran como negativa. Solo mediando disposición expresa
podrá acordarse al silencio sentido positivo.

La omisión estatal es un concepto distinto del silencio porque consiste en una inactividad material
del estado en el marco de una obligación a su cargo de contenido debido, especifico y
79
determinado, por ej proveer los tratamientos médicos necesarios con el objeto de preservar el
derecho a la salud de las personas. Es decir que, existe un derecho particular ya reconocido por el
ordenamiento jurídico.
La omisión estatal es un modo de expresión de la voluntad estatal en tanto el estado no hace
ciertos los derechos ya reconocidos por el ordenamiento. Los incumplimientos de las obligaciones
ciertas del estado constituyen por si mismo conductas de omisión.

Omisión: pretensiones de las personas respecto del reconocimiento de un derecho preexistente.

Silencio: pretensiones de las personas ante simples expectativas sobre el reconocimiento de
derechos o creación de nuevos derechos.

En el primero, el estado tiene la obligación de dar o hacer y ello de un modo debido, especifico y
determinado. Así, el reconocimiento del derecho esta predeterminado por el ordenamiento jurídico
y no depende de las conductas estatales o del propio interesado.
En el segundo la obligación del estado es de orden genérico e indeterminado. El reconocimiento
de las pretensiones de los particulares depende de una decisión discrecional del ejecutivo.

El acto administrativo de alcance general.

El acto administrativo es un acto de alcance particular y el reglamento, por su parte, es de alcance
general. El acto es particular si cumple con dos condiciones: a) dice quienes son las personas
destinatarias; b) el campo es cerrado.
Entonces, el acto es de alcance individual siempre que el o los sujetos destinatarios están
individualizados en el propio acto y su campo este cerrado, no pudiendo restarse o sumarse otros.

Las diferencias entre el acto de alcance general y el reglamento.- Los reglamentos son aquellos
actos caracterizados por su generalidad y nivel de abstracción, es decir un conjunto de reglas de
carácter objetivo, impersonal y atemporal sobre determinadas materias. El carácter general recae
sobre el circulo de destinatarios (impersonal) y los otros caracteres (objetivo y atemporal) recubren
el objeto y su modo de regulación (abstracto y sin solución de continuidad).
El reglamento y el acto de alcance general comparten el destinatario indeterminado, pues
alcanzan a todos aquellos que se encuentre en un determinado estado o situación de hecho. Por
otro lado las diferencias consisten en que el acto de alcance general esta fundado en situaciones
concretras y su resultado es único e irrepetible, mientras que el reglamento tiene por sustento y
objeto regular conductas en términos abstractos y atemporales.
Sin embargo, tratese de actos reglamentarios o de alcance general el régimen jurídico es
básicamente el mismo, salvo cuando se trate de reglamentos legislativos (decretos delegados y
de necesidad y urgencia).

El régimen jurídico de los reglamentos.- Aspectos básicos del régimen jurídico del reglamento:
a) El postulado de la inderogabilidad singular de los reglamentos, es decir la prohibición del
ejecutivo de ordenar la no aplicación de los actos de alcance general sobre un caso
particular creando un estado de excepción o privilegio;
b) El régimen jurídico aplicable, es decir particularmente si debemos seguir o no la ley 19.549
sobre procedimiento administrativo;
c) El modelo de impugnación de los reglamentos;
d) La legitimación para impugnar los reglamentos; y
e) Los efectos de la revocación por el ejecutivo o la declaración judicial de nulidad de los
reglamentos (absolutos o relativos).

A) La inderogabilidad singular de los reglamentos.

Establece que el ejecutivo no puede dejar sin efecto un acto de alcance general, en el marco de
un caso particular, porque ello desconoce el principio de legalidad e igualdad. Es decir, el ejecutivo
no puede aplicar el reglamento, dejar de hacerlo y luego volver a aplicarlo. La derogación singular
desconoce el principio de legalidad porque el ordenamiento jurídico, y la ley en particular, solo
permite que el poder ejecutivo integre el bloque normativo con alcance sublegal y complementario,
pero no puede crear excepciones en su aplicación.
El principio de igualdad debe ser interpretado como iguales en iguales condiciones. Así, cuando el
80
ejecutivo derogue singularmente un reglamento debemos analizar si la excepción esta
debidamente justificada conforme las circunstancias del caso, es decir si existen condiciones de
desigualdad que justifiquen consecuentemente un trato diferente entre el caso particular y los
restantes.
El reglamento puede ser derogado por el propio órgano que lo dicto o por el órgano superior en
ejercicio de sus potestades normativas reglamentarias. En estos casos puede hacerlo de oficio o
por pedido de parte.

B) El régimen jurídico aplicable.

Modo expreso en que debe aplicarse el bloque normativo sobre los reglamentos:

1) EL acto administrativo de alcance general adquiere eficacia desde su publicación. Los

administrados podrán antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no
resultaren perjuicios para el derecho de terceros. Sin embargo esto ultimo hace referencia
a los actos de alcance particular porque en el caso de los reglamentos o actos de alcance
general, su eficacia respecto de unos destinatarios y no de otros, desconoce el principio de
igualdad ante la ley que prevé el art. 16 de la CN.
2) Los actos administrativos de alcance general producirán efectos a partir de su publicación
oficial y desde el dia que en ellos se determine; si no designan tiempo, producirán efectos
después de los 8 dias, computados desde el siguiente al de su publicación oficial.
3) Los reglamentos sobre las estructuras organicas de la adminsitracion y las ordenes,
instrucciones o circulares internas, entraran en vigencia sin necesidad de publicación.

En caso de omisión de la ley respecto de los reglamentos debe analizarse cada instituto en
particular según la estructura jurídica de aquellos y resolver sobre su aplicación.

C) El régimen de impugnación.
El acto de alcance general será impugnable por vía judicial:
a) cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente en sus
derechos subjetivos, haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó y el resultado fuere
adverso o se diere alguno de los supuestos previstos en el artículo 10.

b) cuando la autoridad de ejecución del acto de alcance general le haya dado aplicación mediante
actos definitivos y contra tales actos se hubieren agotado sin éxito las instancias administrativas.
Plazos dentro de los cuales debe deducirse la impugnación (por vía de acción o recurso).
Interpuesto el reclamo y luego de transcurridos 60 dias se configura el silencio formal del estado
que debe ser interpretado como rechazo de las pretensiones del reclamante. Por su parte, el
decreto reglamentario agrega que el reclamo que resuelve la impugnación directa contra el acto
de alcance general no es mas recurrible en sede eadministrativa.
Sin embargo, si el ejecutivo hubiere dado aplicación al reglamento mediante actos individuales y
definitivos, entonces el particular debe impugnar directamente éstos ultimoso, y de modo indirecto
el acto general.

D) La legitimación para impugnar reglamentos.

El titular de un derecho subjetivo o interés legitimo puede impugnar un acto de alcance general en
sede administrativa y solo el titular de un derecho subjetivo puede hacerlo en sede judicial. Luego
de la reforma de 1994 el marco de la legitimación debe ampliarse e incorporar a los titulares de los
derechos de incidencia colectiva, es decir que éstos también pueden impugnar los reglamentos
del ejecutivo.

E) Los efectos de la revocación o declaración judicial de nulidad de los reglamentos.

En el marco de los actos estatales particulares, su extinción puede tener efectos retroactivos o no.
Existen dos tipos de efectos, los temporales (retroactivos o no), y los efectos relativos o absolutos,
esto es si la declaración de invalidez del reglamento comprende a las personas recurrentes o
debe extenderse sobre todos.

81
En el contexto de los efectos relativos o absolutos es conveniente distinguir entre los efectos
derivados de la revocación del reglamento por el propio ejecutivo y la declaración judicial de
nulidad, según el reglamento hubiese sido impugnado de modo directo o indirecto.
Las impugnaciones directas ocurren cuando el particular decide cuestionarlos por si mismo y por
vicios o defectos inherentes a el. En sentido opuesto, las impugnaciones indirectas de los
reglamentos ocurren cuando las personas cuestionan el acto aplicativo (acto singular) y con
sustento en las irregularidades de aquellos, es decir que el planteo se hace por medio de los actos
particulares que aplican el reglamento supuestamente irregular e invalido.

A su vez, es necesario distinguir según se trate de las revocaciones en sede administrativa o bien
las declaraciones judiciales de nulidad.

1. Impugnaciones indirectas y revocaciones en sede administrativa.

2. Impugnaciones directas y revocaciones en el campo administrativo.
3. Impugnaciones indirectas y declaraciones judiciales de nulidad.
4. Impugnaciones directas y declaraciones judiciales de nulidad.

En los dos primeros los efectos extintivos son absolutos. Así la resolución dictada por pedido de
parte o bien de oficio por el ejecutivo trae consigo la extinción del acto con efectos absolutos
porque éste tiene obligación, en caso de ilegitimidad del acto cuestionado, de modificarlo,
sustituirlo o revocarlo, debe respetar el principio de legalidad.
En el tercero la impugnación indirecta de los reglamentos, esto es el cuestionamiento de un acto
de alcance particular y tras éste el acto de alcance general que le sirve de sustento, y declaración
judicial de nulidad, sus efectos deben ser relativos, solo entre partes.
En el cuarto caso, el decisorio debe tener efectos absolutos. De aceptarse el alcance relativo del
fallo judicial en este contexto, puede vulnerarse el principio de igualdad respecto de los
destinatarios del acto general. Es mas, el juez puede declarar de oficio su nulidad.

ADMINISTRATIVO BOLILLA 10: ACTO ADMINISTRATIVO

El acto administrativo. Concepto.

El acto administrativo es una declaración unilateral de alcance particular dictado por el estado en
ejercicio de funciones administrativas que produce efectos jurídicos directos e inmediatos respecto
de terceros.

Alcance de la definición:
7) En primer termino, el acto administrativo es aquel dictado en ejercicio de funciones
administrativas, y éstas comprenden las potestades propias del ejecutivo.
8) En segundo termino, si bien es cierto que el acto administrativo es aquel dictado en
ejercicio de funciones administrativas, cabe preguntarse si cualquier conducta del estado
en ejercicio de esas funciones es un acto administrativo. se considera que no porque el
acto administrativo es una declaración de alcance individual que produce efectos jurídicos
directos sobre el ámbito de autonomía de las personas. De modo que cabe excluir de su
marco conceptual al contrato en razón de su carácter bilateral; el reglamento, es decir el
acto de alcance general; los hechos y las vías de hechos toda vez que constituyen
comportamientos materiales, esto es, decisiones estatales sin exteriorización previa de
voluntad; el silencio que es simplemente una decisión tacita del estado y los actos internos
que no tienen efectos directos sobre terceros.
9) En tercer termino, en cuanto a su contenido, el acto administrativo es: a) el acto
materialmente administrativo de alcance particular dictado por el ejecutivo; b) el acto
materialmente jurisdiccional del poder ejecutivo.
10) El acto administrativo es de carácter unilateral, se trata de una decisión unilateral porque
solo concurre la voluntad del estado, en cambio el contrato es de orden bilateral porque el
él participan el estado y otras personas.
11) Es de alcance particular, a diferencia del reglamento que es de alcance general. El
carácter particular se debe ubicar en el sujeto destinatario del acto, pero no solo en el
82
 carácter individual o plural sino en su contextura abierta o cerrada respecto de los
destinatarios y la individualización de éstos en el propio acto.
12) En cuanto a sus efectos, los caracteres directo e inmediato son conceptos concurrentes,
en definitiva, el acto es tal si crea, modifica, transfiere, conserva, declara o extingue
derechos por si mismo.

Los actos dictados por los otros poderes del estado.- Las potestades materialmente
administrativas de los poderes legislativo y judicial no deben estar reguladas por el derecho
administrativo ya que se parte de un criterio subjetivo de función estatal. Sin embargo cabe
aplicar, por el camino analógico, el régimen de los actos administrativos de la ley de procedimiento
a los actos materialmente administrativos del poder legislativo y judicial, en cuyo caso cabe
extender las garantías pero así las restricciones.
En conclusión, los actos materialmente administrativos que dictan los poderes legislativo y judicial
no son actos administrativos en los términos de la ley de procedimiento administrativo, sin
perjuicio de estar alcanzados por mandato constitucional por los principios propios del derecho
publico comunes a los 3 poderes del estado y de aplicarse por via analógica el régimen de
aquellos.

Los actos dictados por otras personas publicas estatales (entes descentralizados autárquicos).-
Los actos dictados por los entes autárquicos son actos administrativos porque constituyen
decisiones dictadas por personas jurídicas publicas estatales en ejercicio de funciones
administrativas.
Los actos de los entes reguladores de los servicios públicos constituyen actos administrativos,
aplicándose las normas especificas y la LPA.

Los actos dictados por las personas publicas no estatales.- El acto administrativos es aquel
dictado en ejercicio de funciones administrativas que son propias del poder ejecutivo. Pero en
caso de que el estado transfiera esas potestades propias del ejecutivo, descargándolas en otros
sujetos, solo cabe aplicar excepcionalmente y con alcance parcial el régimen jurídico propio de los
actos administrativos. Por ej, los actos que dicta el colegio publico de abogados o la iglesia
católica no están alcanzados en principio y en términos generales por la LPA. Sí cabe aplicar los
aspectos de la LPA que garanticen derechos de las personas, incluso con mayor agudeza que en
el campo propio del derecho privado, pero no se debe aplicar el bloque de privilegios estatales
porque se esta entre actividades de carácter no estatal.

En cuanto al fundamento de la distinción entre los entes públicos estatales y no estatales, y por
qué en el primer caso existe un régimen general de privilegios, y en el segundo el marco de las
prerrogativas es especifico y no de alcance general; en el caso de los entes públicos estatales, es
decir el Estado, éste tiene legitimidad democrática y representa fines e intereses colectivos de
modo directo, en tanto, en el caso de los entes públicos no estatales si bien persiguen
mediatamente intereses colectivos y por ello gozan de ciertas prerrogativas, no poseen legitimidad
de orden democrático directo y solo representan consecuentemente intereses sectoriales o
corporativos, tal es el caso de los colegios profesionales.

En conclusión, el acto dictado por los entes públicos no estatales es un acto jurídico reglado por el
derecho privado, salvo el reconocimiento de privilegios y la consecuente aplicación del régimen
jurídico propio del derecho publico (LPA) cuando así surge de las normas especificas.
El régimen jurídico de los entes públicos no estatales es de corte mixto (publico/privado) y
consecuentemente sus actos son actos jurídicos, salvo casos de excepción.

Los meros pronunciamientos administrativos.- EL concepto de meros pronunciamientos

administrativos es una toma de posición de la administración ante la situación jurídica del
particular, ya sea reaccionando ante la petición de este, ya sea actuando por propia iniciativa, pero
en ambos casos sin que exista una ley que otorgue a la administración, para la especie, la
potestad de alterar dicha situación jurídica.
Este pronunciamiento no produce por si mismo efectos jurídicos, mientras que el acto
administrativo si produce efectos. Tales pronunciamientos no constituyen actos administrativos, no
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gozan de sus caracteres y no es necesario impugnarlos en sede administrativa con carácter previo
a las vías judiciales.

Los elementos del acto administrativo.

I) Competencia.
Es la aptitud del órgano o ente estatal para obrar y cumplir así con sus fines. El estado, y
particularmente el ejecutivo deben estar habilitados por ley para actuar. La competencia de los
órganos administrativos será la que resulte, según los casos, de la CN, de las leyes y de los
reglamentos dictados en su consecuencia, en términos expresos o razonablemente implícitos. Los
poderes implícitos son aquellos necesarios para el ejercicio de las competencias expresas.
El estado, por el contrario al art. 19 de la CN que prevé el postulado de la autonomía de las
personas, no puede hacer cualquier cosa, sino solamente aquello que este permitido. Este
postulado de permisión estatal es el concepto de competencia.

Para saber si un órgano es competente es necesario seguir los siguientes pasos:

5) Buscar y describir las facultades expresas que surgen de modo literal de los textos
normativos vigentes;
6) Si la competencia surge del propio texto normativo, entonces el órgano es competente y el
razonamiento concluye aquí;
7) Si la competencia no surge de modo expreso, es necesario preguntarse cuales son las
facultades que es posible deducir en términos lógicos del texto normativo;
8) Si su reconocimiento, además de deducirse de modo razonable del texto expreso, es
necesario en el marco del ejercicio de los poderes expresos.
La competencia puede clasificarse en razón de: a) la materia; b) territorio; c) tiempo; d) grado
jerarquico.

La competencia en razón de la materia es un concepto cuyo contorno depende del contenido o

sustancia de los poderes estatales, es decir el ámbito material.
La competencia en virtud del territorio es definida por el ámbito físico o territorial en el que el
órgano debe desarrollar sus aptitudes.
La competencia en razón del tiempo es un modo atributivo de facultades por un periodo temporal
determinado. El ámbito aquí es temporal y no material o territorial.
La competencia en razón del grado es un criterio cuyo eje rector es el nivel jerarquico de los
órganos estatales.

Respecto de los conflictos de competencias, la LPA establece que el ministro resolverá las
siguientes controversias: entre órganos que dependen de el; entre entes que actúen en el ámbito
de su competencia; y entre órganos y entes que actúen en su campo. Por su parte el presidente
debe resolver los conflictos de competencias entre: ministros y órganos o entes que actúen en la
esfera de los distintos ministerios.
El procedimiento es el siguiente cuando un órgano, de oficio o a petición de parte, se declare
incompetente, remitirá las actuaciones al que reputare competente; si éste, a su vez, las rehusare,
deberá someterlas a la autoridad habilitada para resolver el conflicto. Si dos órganos se
considerasen competentes, el ultimo que hubiere conocido en el caso someterá la cuestión, de
oficio o a petición de parte, a la autoridad que debe resolverla.

Los caracteres de las competencias estatales son la obligatoriedad e improrrogabilidad. Los

órganos estatales deben ejercer obligatoriamente sus competencias y no pueden trasladarlas. El
estado tiene la obligación de resolver u de hacerlo en los plazos que prevén las normas, es decir
que el ejercicio de las competencias estatales es obligatorio y debe hacerse en tiempo oportuno.
Sin embargo existen excepciones. Así, las competencias son prorrogables cuando la delegación o
sustitución estuvieren expresamente autorizadas. El órgano delegante puede, en cualquier
momento, reasumir las competencias desplazadas en el órgano inferior, conociendo nuevamente
sobre el asunto transferido. En tal caso, el órgano delegante debe revocar el acto de traslado y
retomar así el ejercicio de ese poder.
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La otra excepción respecto del carácter improrrogable de las competencias es el instituto de la
avocación. La avocación es el conocimiento de un asunto que es propio del inferior por el superior,
es decir, que el superior atrae o llama ante si un asunto que esta sometido a examen y decisión
del inferior. Este instituto solo procede cuando existe identidad de materias y disparidad de
jerarquía entre los órganos.

Por ultimo la ley menciona la sustitución, pero este mecanismo no es un instrumento de

redistribución de competencias entre órganos administrativos, tal como la delegación y la
avocación, sino que se trata del reemplazo de un agente por otro en su carácter de titular del
órgano estatal.

J) Causa.
El acto deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho
aplicable. Así, la causa comprende los hechos y el derecho en que el estado apoya sus
decisiones.
Los hechos son los antecedentes facticos que tuvo en cuenta el órgano y que constituyen el
fundamento del acto. Este elemento debe surgir de modo claro y expreso de entre los
considerandos del acto bajo estudio.
En cuanto a los antecedentes, es posible recurrir a otros actos previos solo para completar su
integridad en términos de antecedentes. Así, el acto puede describir los hechos y completar sus
detalles por remisión y, en igual sentido, decir cual es el derecho básico aplicable y reenviar los
pormenores, contemplados en los textos normativos.
Sin embargo, el estado en ningún caso puede completar tales antecedentes luego de su dictado.
De tal modo que los antecedentes deben ser previos, claros y preciso según el texto del acto, sin
perjuicio de que sea posible integrarlo y completarlo con otros actos dictados con anterioridad.

Los hechos y el derecho deben ser ciertos y verdaderos.

Además, los antecedentes deben guardar relación con el objeto y el fin del acto. Las causas y el
objeto deben conducir al otro elemento que es la finalidad. En sentido concordante, el objeto y la
finalidad nos llevan hacia el antecedente y el antecedente y la finalidad nos guian y depositan en
el objeto.
Si no fuese posible entrelazar estos 3 elementos entonces el acto esta viciado y, por ende, es
nulo, porque en tal caso el acto es incoherente e irrazonable.

El acto es aquello que el estado decide (objeto), según los antecedentes del caso (las causas) y
con el propósito de obtener el resultado perseguido (el fin).

K) Objeto.
El objeto es aquello que el acto decide, resuelve o declara. Debe ser cierto y física y jurídicamente
posible. De modo que puede consistir en un dar, un hacer o no hacer, pero debe ser determinado
y materialmente posible. No puede ser jurídicamente imposible, esto supone un objeto ilícito
según el ordenamiento jurídico, por ello el vicio especifico del objeto es la violación de la ley.
La ley dice que el acto debe decidir todas las pretensiones de las partes inclusive resolver otras
cuestiones no propuestas, previa audiencia del interesado, y siempre que no afecte derechos
adquiridos.
En general, el objeto esta incorporado en la parte resolutiva del acto, mientras que los otros
elementos surgen de los considerandos y vistos. En los vistos del acto deben consignarse las
normas o la documentación que sirve de base al proyecto; en los considerandos deben analizarse
las circunstancias de cualquier orden y naturaleza que, por tener vinculación directa con el asunto
tratado, se tuvieron en cuenta para proyectar las medidas; en la parte dispositiva debe bastarse
por si misma para ilustrar concretamente acerca de la decisión estatal.

Con respecto a su alcance, el objeto debe resolver todas las cuestiones planteadas e incluso
aquellas no propuestas por las partes pero introducidas por el estado, siempre que no vulnere los
derechos adquiridos y respete el derecho de las personas de defenderse mediante el
85
procedimiento de las audiencias.

L) Procedimiento.
Antes de la emisión del acto deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales
previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. El procedimiento es un conjunto
de actos previsto respecto del acto definitivo que están relacionados y entrelazados entre si.
El estado debe cumplir con los procedimientos esenciales que surjan de modo expreso o implícito
del ordenamiento jurídico y el dictamen jurídico es obligatorio y debe adjuntase como antecedente
del acto cuando afecte o pudiere afectar derechos subjetivos o intereses.

El dictamen jurídico comprende el análisis detallado y reflexivo del marco jurídico aplicable sobre
el caso concreto y tiene por finalidad garantizar los derechos de las personas y la juridicidad de las
conductas estatales evitando así nulidades o vicios en el procedimiento. Sin embargo, el dictamen
jurídico no es de carácter vinculante, el órgano competente puede resolver en sentido coincidente
o no con el criterio del asesor jurídico. El dictamen es obligatorio en el sentido de que debe
producirse si o si en el marco del tramite administrativo, pero no es vinculante respecto del órgano
que debe decidir.

Existen multiples tramites específicos que completan el procedimiento general y los

procedimientos especiales. Continúan vigentes los tramites especiales sobre:

- AFIP, DGA, DGI;

- Minería;
- Contrataciones del sector publico nacional;
- Fuerzas armadas, seguridad, policiales e inteligencia;
- Derecho de reunión y electoral;
- Procedimientos sumariales y poder correctivo interno de la administración publica;
- Regímenes de audiencias publicas;
- Procedimiento ante tribunales administrativos.

Por ejemplo, es posible que el legislador establezca que en el curso de los tramites en materia
ambiental dictamine el area competente sobre protección y conservación del ambiente con
carácter obligatorio. Este tramite es un procedimiento especifico y esencial, y completa así el
procedimiento administrativo general.

M) Motivación.
Este elemento nace del principio de razonabilidad y publicidad de los actos estatales, es decir que
el estado debe dar a conocer el acto y sus razones. La reconstrucción de la motivación y su
inserción en el marco de la teoría general del acto administrativo y sus nulidades permite
garantizar un estado mas transparente que respete los derechos de las personas.
El estado debe expresar en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando,
además, los antecedentes de hecho y de derecho. No se trata solo de exteriorizar en el apartado
sobre los considerandos del acto los hechos y derecho que sirven de sustento sino explicar,
cuales son las razones o motivos en virtud de los cuales el ejecutivo dicto el acto.

Según Balbín: es el vinculo o trato relacional entre las causas, el objeto y el fin. El motivo debe ser
considerado como un elemento autónomo y esencial en termino de racionalidad y juridicidad de
las decisiones estatales en el marco del estado de derecho.

Los elementos que permiten comprender el acto y su real sentido son: a) las causas, b) el objeto,
c) la finalidad. A su vez, estos elementos esta fuertemente relacionados entre si por el elemento
motivación. La motivación del acto estatal es entonces el nexo entre ellos otorgándole un sentido
coherente y sistematico.
Por lo tanto la motivación es la relación o correspondencia entre la causa y el objeto y, a su vez,
entre el objeto y la finalidad. De modo que el ejecutivo debe explicar cual es el vinculo entre las
causas y el objeto, y entre éste y la finalidad; y sólo en tal caso el acto esta debidamente motivado
en términos racionales y jurídicos
86
Sin embargo, la motivación no es simplemente la estructura que une elementos del acto, sino que
lleva dentro de sí dos componentes, esto es, las razones y la proporcionalidad. Así el vinculo entre
la causa y el objeto debe guardar razonabilidad y proporción entre ambos, igual que el trato entre
el objeto y el fin del acto.

La motivación tiene efectos radicales ya que incide directamente en el plano de los derechos
porque sólo a través de la expresión de las razones que sirven de fundamento a las decisiones
estatales, las personas afectadas pueden conocer el acto íntegramente e impugnarlo
fundadamente en sus propias raíces.
Toda decisión administrativa que afecte derechos debe responder a una motivación suficiente y
resultar la derivación razonada de sus antecedentes, de modo tal que se encuentren cabalmente a
resguardo las garantías constitucionales en juego, como son entre otras las tuteladas por los art.
16, 17 y 18 de la CN.

La motivación resulta relevante también en la etapa de revisión judicial del acto ya que para poder
apreciar y valorar si se han vulnerado los limites de razonabilidad, desviación de poder y buena fe,
debe exigirse el cumplimiento del requisito de la motivación del acto administrativo, ya que sin ello
resultaría de cumplimiento imposible el control judicial que para efectivizarse requiere una
manifestación de voluntad administrativa cierta y expresa, toda vez que lo intangible resulta de
insusceptible revisión.

N) Finalidad.
Habra que cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades
pertinentes del órgano emisor y, además, las medidas que el acto involucre deben ser
proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad. En general, el fin del acto surge de las
disposiciones normativas que atribuyen la competencia y que dicen cual es el fin que debe
perseguir el órgano estatal.
El fin del acto estatal debe ser siempre publico, es decir un propósito colectivo, de modo que el
acto no puede perseguir un fin privado ni tampoco un fin publico distinto de aquel que establece la
norma ya dictada.
Este elemento comprende también la proporcionalidad entre medios y fines. Así las medidas que
ordene el acto deben guardar proporcionalidad con el fin que se persigue.
La finalidad nace de la norma atributiva de competencia y su contenido es de carácter general y
abstracto, ya que si es particularizado y concreto en sus detalles, termina superponiéndose y
confundiéndose con el propio objeto del acto.
Este elemento es en parte reglado, es decir, que la ley siempre dice cual es el fin del acto, pero en
general es difuso o abierto. Así en razón del carácter incierto e impreciso del fin del acto
(discrecional) es posible encastrar el objeto en el ámbito de la finalidad.

O) Forma.
El acto administrativo se manifiesta expresamente y por escrito; indicara el lugar y fecha en que se
lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite y solo por excepción y si las
circunstancias lo permiten podrá utilizarse una forma distinta.
La inobservancia de los requisitos de forma impuestos por principios vinculados con el orden
publico administrativo es causa de nulidad del acto dictado con ese defecto. Las formas en el
derecho administrativo cumplen la función de garantía de los derechos de los administrados, como
el orden, acierto, justicia y legalidad que deben existir en la actividad administrativa.
El acto, en principio, es escrito pero excepcionalmente puede ser verbal o expresarse por signos,
tal es el caso de una señal de transito ubicada en la via publica o la orden impartida por un agente
publico verbalmente.
El texto legal prevé el uso de la firma digital por el estado en su ámbito interno y en relación con
los administrados de acuerdo con las condiciones que se fijen reglamentariamente en cada uno de
sus poderes.

P) La voluntad del agente.

El acto es nulo de nulidad absoluta cuando la voluntad de la administración resultare excluida por
87
error esencial, dolo, violencia física o moral y simulación absoluta.
La voluntad del estado es el consentimiento del agente estatal, es decir el asentimiento o intención
de las personas físicas que integran el estado y se confunden con él. En este contexto, la voluntad
constituye un presupuesto del propio acto. El acto estatal es en sí mismo manifestación de
voluntad de los agentes públicos, sin perjuicio de su contenido objetivo en virtud de las normas
atributivas de competencias.
La voluntad del estatal es un presupuesto del acto que debe integrarse con un componente
objetivo (norma atributiva de competencia que dice que el estado debe obrar y en su caso cómo
debe hacerlo) y otro de contenido subjetivo (voluntad psíquica del agente).
Muchas veces, en particular tratándose de actos reglados, es posible prescindir del componente
subjetivo en términos de decisión del agente. Si el acto es reglado, el componente volitivo es, en
principio, irrelevante ya que aun si el acto es dictado por un agente demente o que actue bajo
presión o amenazas, el acto es igualmente valido, es decir vale como si hubiese sido dictado por
un agente en pleno uso de sus facultades.
Sin embargo en otros casos no es así. En el marco de los actos discrecionales el presupuesto
volitivo del acto es sumamente relevante. Además, en tal caso, no es posible reconducir y
encuadrar los vicios del consentimiento, decisión y elección del agente en el cuadro de los vicios
de los elementos esenciales del acto estatal.

En conclusión, el concepto de asentimiento es básicamente el componente volitivo y psicológico

de las personas que ocupan los cargos públicos, pero debe completarse con las normas jurídicas
cuyo contenido es objetivo y dicen cuál es el sentido y el alcance de las decisiones estatales, es
decir que las elecciones voluntarias de las personas están recubiertas por el ropaje de las reglas
jurídicas.

Los elementos accesorios del acto.

Los elementos accidentales de los actos administrativos son: el modo, la condición y el plazo.
El modo es una obligación accesoria que se impone sobre el beneficiario del acto. En el marco del
derecho publico, el modo es la obligación que cae sobre el destinatario del acto y que guarda
relación con el derecho reconocido. El estado puede exigir el cumplimiento de esas obligaciones.
El acto tiene efectos desde su dictado sin solución de continuidad y siempre que el estado no
declare su caducidad por incumplimiento del cargo.

La condición según el CC, es la modalidad que decide sujetar la adquisición o resolución de un

derecho a un acontecimiento incierto y futuro que puede o no llegar a suceder. Igualmente en el
derecho publico la condición es un hecho futuro e incierto en virtud del cual el acto estatal nace o,
en su caso, se extingue. Un caso típico de acto estatal bajo condición es el acto dictado por un
órgano sujeto a aprobación o autorización de otro órgano. En particular, el acto dictado pero luego
rechazado por el órgano que debe aprobarlo, es un acto nulo porque el elemento accesorio no es
separable de los esenciales.

El plazo es la modalidad que difiere o limite en el tiempo los efectos del acto pero que ocurre
inevitablemente. En el marco del derecho publico el plazo es un hecho futuro y cierto en razón del
cual nacen o cesan los efectos del acto administrativo.

Los elementos accesorios no son piezas que integran el objeto del acto y consecuentemente sus
vicios, en principio, no recaen sobre los elementos esenciales y por tanto no afectan su validez,
siempre que fueren separables del acto y sus elementos esenciales.

La notificación del acto.

La notificación es el hecho de poner en conocimiento del interesado el acto y su contenido. Para
que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de notificación al
interesado. Los administrados podrá antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no
resultaren perjuicios para el derecho de terceros.
Por su parte, la Corte sostuvo que el acto administrativo solo puede producir sus efectos propios a
partir de la notificación al interesado y la falta de notificación dentro del termino de vigencia de la
ley no causa la anulación del acto en tanto no hace a su validez sino a su eficacia
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En igual sentido la Camara Federal afirmo que el acto administrativo tiene vida jurídica
independientemente de su notificación. La notificación puede afectar la vinculación o sujeción del
particular al acto, mas no a la existencia de éste. La notificación es un acto nuevo y su función es
doble, constituye condición jurídica para la eficacia de los actos administrativos no normativos,
pero no para su validez. Por otra parte, actua como presupuesto para que transcurran los plazos
de impugnación del acto notificado. La integración del acto administrativo, se logra, concreta y
produce desde el momento en que el destinatario del acto administrativo toma conocimiento, que
es el fin de la notificación; es entonces cuando el acto administrativo adquiere eficacia, y no desde
la fecha de su emisión.

Los caracteres del acto administrativo.

El acto administrativo goza de presunción de legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a la
administración a ponerlo en practica por sus propios medios.

La presunción de legitimidad.- A diferencia del derecho privado, en el que cualquier sujeto

pretenda hacer valer un acto jurídico debe alegar y probar su existencia y validez, en el derecho
publico no es así porque el acto administrativo es en principio legitimo, de modo que el estado o
quien intente hacerse valer de él, no debe probar su validez porque el acto es por si mismo valido.
Sin embargo, esta presunción es iuris tantum, es decir que cede y se rompe si se prueba la
invalidez del acto o esta fuese claramente manifiesta.
El acto administrativo se presume legitimo porque es considerado como un principio necesario
para el desarrollo de las actividades estatales, ya que en caso contrario el ejecutivo veria trabado
permanentemente el ejercicio de sus funciones y, consecuentemente, el cumplimiento de sus
fines.

De esto resultan dos consecuencias jurídicas:

Por un lado, el juez no puede declarar la invalidez del acto administrativo de oficio, sino que solo
puede hacerlo ante el pedido puntual de las partes interesadas en el marco de un proceso judicial.
Por el otro, las reglas y mecánica de los medios probatorios es distinta del modelo tradicional del
derecho privado. En el derecho privado quien intente valerse de un acto debe alegarlo y probarlo.
En el derecho publico no es así porque el principio de las cargas respecto de las pruebas debe
invertirse por la presunción de validez de los actos. Así, el estado no debe alegar y probar el acto
de que se vale, sino que es el particular interesado quien debe hacerlo, alegar y probar su
invalidez.
El principio probatorio y sus cargas en el marco del derecho publico deben congeniarse con el
postulado de las pruebas dinamicas. Si bien cada parte, en principio, debe probar los hechos que
alega como sustento de su pretensión, este criterio general se ve moderado por la aplicación de la
doctrina de las cargas probatorias dinaminas que dice que cuando una de las partes este en
mejores condiciones fácticas de producir o agregar cierta prueba vinculada a los hechos
controvertidos de la causa debe soportar el deber probatorio.
En conclusión, el particular damnificado, en razón de estos dos principios debe en el marco del
proceso judicial impugnar y alegar, pero no necesariamente probar el vicio cuando el estado este
en mejores condiciones de hacerlo, por ej, en virtud de los expedientes u otros elementos que
estuviesen en su poder.

Cuando el vicio del acto es nulo de nulidad absoluta es además manifiesto, entonces, debe ceder
el principio de presunción de legitimidad porque se trata simplemente de una ficción legal que es
posible desvirtuar por las circunstancias del caso. En síntesis, los actos que gozan de presunción
de legitimidad son los actos legitimos, los actos ilegitimos anulables de nulidad relativa y los actos
nulos de nulidad absoluta pero cuyo vicio no es manifiesto.

El carácter ejecutorio del acto.- El acto estatal es de carácter ejecutorio, es decir que el estado
puede hacerlo cumplir aun contra la voluntad del destinatario y sin intervención judicial. En
principio los actos administrativos tienen fuerza ejecutoria, pero existen dos excepciones: a)
cuando la ley dispone otro criterio; o b) cuando la naturaleza del acto exige la intervención judicial.
Se requiere la intervención judicial cuando el acto afecta o puede afectar derechos o garantías
constitucionales, pero en tal caso prácticamente ningún acto estatal es ejecutorio, de modo que en
89
este contexto interpretativo el principio ya no es el carácter ejecutorio sino suspensivo del acto.
El carácter ejecutorio de los actos administrativos nace del texto de la LPA y, consecuentemente,
el legislador puede derogar o modificar este postulado sin contradecir principio alguno.

En materia de ejemplos sobre el carácter ejecutorio del acto:

4) El Código Aduanero.
Establece diferentes zonas aduaneras, entre ellas, las primarias y secundarias. Entre las primeras
se encuentran por ej, los aeropuertos, los puertos y los pasos fronterizos. En ese ámbito el
servicio aduanero puede (sin intervención judicial) detener personas y revisar bienes para su
identificación y registro, allanar y registrar depósitos, locales, oficinas y domicilios, e iterdictar y
secuestrar mercaderías.
5) La ley 25.239.
Esta ley modifica en parte la ley de procedimiento tributario y establece cual es el régimen propio
del cobro judicial de los tributos. El legislador dice que en el tramite judicial de apremio el agente
fiscal representante de la AFIP estará facultado a librar bajo su firma mandamiento de intimación
de pago y eventualmente embargos. Indicando también la medida precautoria dispuesta, el juez
asignado interviniente y la sede del juzgado, quedando el demandado citado para oponer las
excepciones previstas en la ley.
El agente fiscal además de decretar el embargo u otras medidas cautelares y, en su caso, librar el
oficio para su anotación en el registro cuando correspondiese, puede en su oportunidad
(habiéndose dictado la sentencia) llevar adelante la ejecución mediante la enajenación de los
bienes embargados mediante subasta o concurso publico. Asimismo puede decretar embargos y
anotarlos, pero en ningún caso desapoderar los bienes, sin perjuicio de que luego de dictada la
sentencia, puede llevar adelante la ejecución mediante el remate de los bienes embargados.
6) Ley 13.405.
Esta ley modifico el Codigo Fiscal de la Provincia de Buenos Aires en los siguientes términos: la
Direccion Provincial de Rentas puede, con anterioridad al inicio del juicio de apremio, disponer
respecto de los deudores: a) la traba de embargos sobre cuentas o activos bancarios y
financieros; b) la intervención de caja de embargo de las entradas brutas entre el 20 y el 40%; c)
la traba de embargos sobre derechos de créditos, sueldos y bienes muebles e inmuebles y d) la
inhibición general de bienes.
En todos los casos al inicio de la ejecución deberá comunicarse al juez la medida cautelar
adoptada. Por su parte, las medidas cautelares caducan si el juicio de apremio no se inicia dentro
de los 60 dias hábiles judiciales siguientes al momento de su traba.
La dirección de rentas, una vez consentida o ejecutoriada la sentencia y existiendo liquidación
firme en el marco del proceso judicial, puede proceder por si, sin intervención judicial, a la venta
en subasta publica de los bienes del deudor.

La ley dice que la dirección de rentas también puede: a) detener vehículos automotores; b)
secuestrarlos cuando la deuda por el impuesto a los automotores fuese igual a un porcentaje de
su valuación fiscal; c) entregar el vehiculo para su deposito a la autoridad policial e inclusive ,
luego de transcurridos 15 dias, utilizar el vehiculo para el ejercicio de las funciones propias de la
dirección; d) puede requerir el auxilio de la fuerza publica cuando fuese necesario.

El carácter no retroactivo.
El acto administrativo podrá tener efectos retroactivos, siempre que no se lesionaren derechos
adquiridos, cuando se dictare en sustitución de otro revocado o cuando favoreciere al
administrado. Otro supuesto de retroactividad del acto estatal es el saneamiento de los actos
administrativos anulables de nulidad relativa porque sus efectos se retrotraerán a la fecha de
emisión del acto objeto de ratificación o confirmación. Finalmente cabe admitir la retroactividad del
acto dispuesta por una ley de orden publico dictada por el Congreso, siempre que ordene
claramente los efectos retroactivos de aquel y repare los daños sobre los derechos adquiridos.
Pero el acto administrativo es por regla irretroactivo. En el ámbito del derecho administrativo la
retroactividad no se presume y rige el principio opuesto.

Los modos de extinción del acto administrativo.

90
La LPA establece 3 modos de extinción del acto administrativo: a) la revocación; b) la caducidad y
c) la nulidad.

La revocación del acto administrativo.- Es un modo de extinción del acto administrativo dispuesto
por el propio ejecutivo ante sí mismo, sin intervención del juez y por razones de legitimidad o de
oportunidad, merito o conveniencia.
El objeto de este instituto es extinguir los actos estatales ilegitimos o inconvenientes y sus
fundamentos son: a) preservar el principio de legitimidad en el marco de la actuación estatal y b)
satisfacer el interés colectivo.
El ejecutivo cuando descubre un acto ilegitimo debe extinguirlo por sí y ante sí por medio del
instituto de la revocación o, si ello no fuere posible en ciertos casos tal como prescribe la ley,
recurrir ante el juez con el objeto de que éste declare invalido el acto. Esta acción procesal recibe
el nombre de lesividad y su respaldo es el principio de legalidad y el poder del estado de plantear
sus propias torpezas.
El órgano competente para revocar el acto en sede administrativa es aquel que dicto el acto, sin
perjuicio de que el órgano superior jerárquicamente también puede hacerlo por dos vías: por un
lado, de oficio mediante el instituto de la avocación trayendo ante sí el tramite y resolución del
caso que se encuentra en el ámbito del inferior. Por el otro, por pedido de parte interesada,
cuando resuelve los recursos administrativos contra los actos del inferior. En cuanto al plazo, el
ejecutivo de oficio puede hacerlo en cualquier momento, el pedido de parte interesada debe
formularse en el plazo normativo.

La revocación de actos ilegitimos, regulares e irregulares, en la LPA.- El art. 17 regula la

revocación del acto irregular y por su parte el art. 18 establece el régimen de revocación del acto
regular. La diferencia entre ambas categorías es que el acto regular comprende al acto legitimo e
ilegitimo, anulable de nulidad relativa. Por su parte, el acto irregular es el acto nulo de nulidad
absoluta en los términos del art. 14, tal como surge de los términos del art. 17 cuando dice que el
acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado o
sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante si el acto estuviere
firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se están cumpliendo, solo se
podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aun pendientes mediante la declaración judicial
de nulidad.
Por su parte, el art. 18 establece que el acto administrativo regular, del que hubieren nacido
derechos subjetivos a favor de los administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido
en sede administrativa una vez notificado. Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o
sustituido de oficio en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio, si la
revocación, modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el
derecho se hubiere otorgado expresa y válidamente a titulo precario. El acto también podrá ser
revocado por razones de oportunidad, merito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que
causare a los administrados.

La administración debe revocar por sí y ante sí los actos irregulares viciados de una nulidad
absoluta, o iniciar la correspondiente acción judicial de lesividad cuando ellos se encontraren
firmes y hubiesen generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, limitación que no se
exige cuando el particular haya conocido el vicio.

La revocación de los actos estatales por oportunidad, merito o conveniencia.- El acto también
podrá ser revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad, merito o conveniencia,
indemnizando los perjuicios que causare a los administrados.
La concesión otorgada de un bien del dominio publico puede ser cancelada o revocada en
cualquier momento por el poder concedente, sin perjuicio de la indemnización que corresponda
acordar al concesionario por los daños sufridos y siempre que la revocación no se funde en la falta
o deficiente prestación del servicio.
Gordillo: El estado solo puede desconocer el derecho de propiedad a través del instituto de la
expropiación que prevé el art. 17 de la CN. Sin embargo, la LPA reconoce que el estado a través
de un acto del propio ejecutivo puede desconocer el derecho de propiedad, simplemente
indemnizando al titular.
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Es decir, el estado puede alterar el derecho de propiedad por dos caminos. Por un lado, el tramite
expropiador, esto es: a) ley del congreso; b) indemnización de carácter previo y c) razones de
utilidad de orden publico. El otro camino, es el tramite revocatorio: a) acto del ejecutivo; b)
indemnización y c) razones de interés publico.

La objeción de Gordillo es razonable, pero cierto es también que la LPA cumple en cierto modo
con el presupuesto constitucional que establece en el art. 17 CN que la expropiación debe ser
calificada por ley y con los otros dos presupuestos, esto es, el interés colectivo y la obligación de
reparar.
El ejecutivo puede en cualquier momento, mas alla de la notificación del acto o el cumplimiento de
los derechos subjetivos, revocar y extinguir sus propios actos ante sí. Claro que si el ejecutivo
extingue derechos subjetivos debe necesariamente indemnizar.

El estado siempre debe motivar sus actos en términos de interés colectivo cierto y concreto. Es
cierto que el ejecutivo puede revocar sus propios actos por motivos de oportunidad, pero el acto
debe ser legitimo y particularmente razonable.
El estado solo puede revocar por razones de merito y fundadamente el acto valido e indemnizar al
particular, pero no cabe revocar por tales razones el acto invalido porque el propio ejecutivo o el
juez debe declarar su extinción y sin derecho a indemnización.

La caducidad del acto administrativo.- El estado puede declarar unilateralmente la caducidad de

un acto administrativo cuando el interesado no cumple con las condiciones fijadas en él. Para ello
deben darse dos condiciones: primero, el incumplimiento del particular respecto de sus
compromisos y el acto de intimación estatal constituyéndolo en mora y otorgándole un plazo
razonable para su cumplimiento. Segundo, el incumplimiento persistente del interesado y el
vencimiento del plazo suplementario.
En tal caso, el estado debe declarar la caducidad sin que el particular tenga derecho al cobro de
indemnización alguna ya que el acto se extinguió por causas que recaen sobre él.

El régimen de nulidades de los actos administrativos.

La teoría general del acto administrativo y sus nulidades se nutrio en un principio y por un largo
tiempo en el derecho privado.

El régimen de las nulidades en el derecho civil.- La nulidad es una sanción que prevé el
ordenamiento, de modo expreso o implícito, ante los defectos esenciales del acto jurídico y que
priva a éste de sus efectos normales mediante un proceso de impugnación y declaración de
invalidez con el objeto de preservar el interés publico o privado.
El CC establece como principio que los jueces no pueden declarar otras nulidades de los actos
jurídicos que las que en el código se establecen, de modo que las nulidades del acto son
taxativas.
Los actos prohibidos por las leyes son de ningún valor, si la ley no designa otro efecto para el caso
de contravención. Es decir, esto determina una nulidad implícita como correlato de cada
prohibición legal.
En síntesis, la invalidez del acto jurídico es excepcional, por eso en caso de dudas debe estarse
por la validez del acto, y solo debe admitirse cuando ha sido establecida por el legislador ya sea
de modo expreso o virtual.
La declaración de nulidad de los actos jurídicos tiene efectos retroactivos, tratese de actos nulos o
anulables, salvo los derechos reales o personales transmitidos a terceros sobre un inmueble y
siempre que se trata de adquirentes de buena fe y a titulo oneroso.
Por otro lado, los acto anulados producen sin embargo, los efectos de los actos ilícitos , o de los
hechos en general, cuyas consecuencias deben ser reparadas. De modo que existe
responsabilidad de reparar si se dan las siguientes condiciones: a) acto jurídico nulo; b) existencia
de daño; c) relación de causalidad entre la conducta antijurídica y el daño; d) factor de atribución
de respecto de una de las partes; y e) desconocimiento del vicio por quien demande el
resarcimiento.

Los actos nulos y anulables.- Según el CC son actos nulos:

92
 e) Los actos jurídicos otorgados por personas absolutamente incapaces;
f) Los actos jurídicos dados por personas relativamente incapaces;
g) Los actos dispuestos por personas a quienes el código prohíbe el dictado del acto de que
se trate;
h) Los casos de simulación o fraude, objeto prohibido, incumplimiento de las formas exigidas
por la ley o nulidad del instrumento cuando la validez del acto depende de la forma
instrumental.

Son actos anulables:

e) Los actos otorgados cuando la persona obrare con una incapacidad accidental o cuando
su incapacidad no fuere conocida al tiempo de firmarse el acto;
f) Los actos cuando la prohibición de su objeto no fuses conocida por la necesidad de
investigaciones de hecho;
g) Los actos viciados por error, dolo, violencia, fraude o simulación que no sean presumidos
por la ley;
h) Los actos cuya validez depende de la forma instrumental y fuesen anulables los
respectivos instrumentos.
El acto nulo es aquel cuyo vicio es manifiesto, rigido y patente en el propio acto mientras que el
acto anulable es aquel cuyo vicio no es manifiesto sino que su conocimiento y apreciación
depende del trabajo del juez (el acto celebrado por un demente no declarado).

En ambos casos el vicio debe ser planteado por las personas legitimadas en el proceso judicial y
declarado por el juez en el marco del proceso judicial. El efecto de la declaración judicial de
nulidad o anulabilidad excluye al acto del mundo jurídico con carácter retroactivo.

Los actos de nulidad absoluta y nulidad relativa.- El estándar que estableció el legislador para
distinguir entre ambas categorías es el interés publico o privado. Así, cuando el vicio rompe el
interés publico el acto es de nulidad absoluta, mientras que si el interés comprometido es
simplemente privado entonces el vicio del acto es de nulidad relativa.
En las nulidades absolutas el defecto es esencial porque el interés general se ve resentido, y sus
efectos subsisten. Por el contrario, en las nulidades relativas el vicio es menor porque afecta un
interés individual y no colectivo y, a su vez, sus efectos pueden ser permanentes o transitorios
según el caso.

Las nulidades absolutas tienen los siguientes caracteres: a) su fundamento es el orden publico; b)
cualquiera que tenga interés puede platear el vicio, excepto el que ha ejecutado el acto
conociendo o debiendo conocer el defecto; c) el juez puede y debe declarar de oficio la invalidez
del acto cuando aparece de modo manifiesto; d) el ministerio publico también puede pedir su
declaración; e) el acto no puede ser confirmado; f) la acción de nulidad es irrenunciable.

Las nulidades relativas tienen los siguientes caracteres: a) el interés protegido es simplemente el
interés de las partes, y no el interés publico; b) no puede alegarse sino por aquellos en cuyo
beneficio fue establecido por las leyes; c) no pueden ser declaradas por el juez sino por pedido de
parte; d) el ministerio publico no puede pedir su declaración en el interés solo de la ley; e) puede
ser cubierta por confirmación del acto; f) la acción es renunciable.

Con respecto al plazo de prescripción de las acciones por nulidad de los actos jurídicos, la acción
de nulidad absoluta es imprescriptible, mientras que la nulidad relativa prescribe en el termino de
10 años, salvo el caso de las nulidades derivadas de error, dolo falsa causa, violencia, intimidación
y simulación, en cuyo caso la acción prescribe en 2 años.

En el ámbito del derecho publico la presunción de validez de los actos estatales exige que el juez
deba hacer siempre una investigación de hecho y que no pueda declarar la invalidez del acto de
oficio sin perjuicio de la verdadera naturaleza del acto que será inconsistente o nulo, a pesar de
esa circunstancia, si el agente fuese incompetente para otorgarlo o resultara prohibido por su
93
objeto por la CN o por la ley.

- La teoría de la nulidad de los actos administrativos es autónoma del derecho privado;

- El principio básico en el régimen de las nulidades del derecho publico es la presunción de
validez de los actos estatales;
- Las nulidades del acto administrativo no son en ningún caso, manifiestas;
- El acto puede estar viciado de nulidades absolutas, pero por el carácter no manifiesto de
éstas en virtud de su presunción de validez, el juez no puede declararlas de oficio.

La Corte interpreto que como consecuencia del principio de presunción de legitimidad del acto
administrativo es necesario alegar y probar los vicios del acto y realizar una investigación de orden
previo. Así, es imposible declarar la nulidad de oficio por el juez.

El art. 14 de la LPA establece un listado de los vicios propios del acto administrativo como
nulidades absolutas e insanables: “El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable,
en los siguientes casos:
c) Cuando la voluntad de la administración resultare excluida por error esencial; dolo, en
cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia
física o moral ejercida sobre el agente o por simulación absoluta;
d) Cuando el acto fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio,
del tiempo o del grado, salvo en este ultimo supuesto, que la delegación o sustitución
estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho
invocados; o por violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que
inspiro su dictado.

De acuerdo a los arts. 14 y 15 cabe concluir que el legislador previo dos categorías: a) los actos
administrativos nulos de nulidad absoluta y b) los actos administrativos anulables de nulidad
relativa.
El art. 15 dispone que el acto es anulable cuando el vicio, irregularidad u omisión no llegare a
impedir la existencia del alguno de sus elementos esenciales.

Esquema de nulidades en el marco del derecho publico:

c) Los actos nulos de nulidad absoluta, también llamados irregulares, que impiden la
existencia de uno o mas de sus elementos esenciales y cuya enumeración o listado no
taxativo esta descrito en el art 14
d) Por otro lado, los actos anulables de nulidad relativa (art. 15), también llamados en parte
regulares, que tienen un vicio, defecto o irregularidad que no impide la existencia de sus
elementos esenciales. A su ves, el acto anulable de nulidad relativa puede ser objeto de
saneamiento.

Cuando el exceso o defecto lesiona fuertemente el orden púbico es entonces un vicio grave y el
acto es nulo de nulidad absoluta, mientras que cuando la afectación al orden publico es leve o
menor, el acto es anulable de nulidad relativa.

Los vicios del acto administrativo.

Vicios en la competencia.- El acto dictado mediando incompetencia en razón de la materia, del

territorio o del tiempo es nulo de nulidad absoluta. En cuanto a la incompetencia en razón del
grado, el acto dictado por un órgano incompetente es, en principio, nulo de nulidad absoluta, salvo
que la delegación o la sustitución estuviesen permitidas por el ordenamiento jurídico. Así, cuando
la delegación o sustitución estuviesen permitidas, el acto es anulable de nulidad relativa porque el
órgano superior puede ratificar el acto y, consecuentemente, salvar el vicio.
En caso de que el acto exija la intervención de dos o mas órganos para su dictado; o del acto
dictado por un órgano colegiado; o aquel dictado por un agente de hecho; si el acto es dictado por
un solo órgano sin intervención del otro u otros que deben intervenir, no se ha respetado el
quórum o las mayorías para resolver, o el acto es dictado por un agente de hecho, entonces el
acto esta viciado por incompetencia y es nulo de nulidad absoluta.
94
Vicios en la causa.- El acto es nulo de nulidad absoluta si falta la causa. Este elemento falta en
dos supuestos: a) la inexistencia del derecho o los hechos; b) la falsedad del derecho o los
hechos.
La inexistencia o falsedad, deben ser relevantes para que el ejecutivo haya decidido del modo en
que lo hizo en el caso concreto.
El acto es valido, aun cuando el antecedente de hecho sea falso, si éste no tiene relevancia en el
marco de las decisiones estatales.
El acto es anulable de nulidad relativa si el antecedente de hecho es falso pero, según las
circunstancias del caso, el elemento viciado subsiste. Esto significa que la causa permanece como
tal en relación con el objeto y el fin del acto.
El acto es nulo si, en virtud del error o falsedad, el elemento causal no subsiste y por tanto
desaparece. Una vez consignado el hecho cierto, en reemplazo del hecho falso, ese antecedente
no subsiste como valido o suficiente según el ordenamiento jurídico vigente en relación con el
objeto y el fin del acto. El vicio es absoluto e insanable.

En síntesis, tratando de falsedad o inexistencia de la causa el acto es nulo de nulidad absoluta o,

quizás, anulable de nulidad relativa.
Los antecedentes de hecho del acto están viciados cuando el hecho es falso o inexistente por su
inconsistencia material o por no estar acreditado en el tramite administrativo. por ej, si el órgano
invoca pruebas inexistentes, contradice las pruebas existentes sin fundamentos, afirma y rechaza
los hechos relevantes, rechaza los antecedentes relevantes del caso con excesos formalistas, o
prescinde de pruebas decisivas.
Por su parte, los antecedentes de derecho están viciados cuando el derecho citado no esta
vigente en el ordenamiento jurídico. Así ocurre, por ej, si el órgano competente cita una norma ya
derogada.
También puede darse el caso de que los antecedentes sean existentes y ciertos y, sin embargo, el
acto sea nulo. Ello ocurre cuando los antecedentes no guardan relación con el objeto o cuando el
vinculo es insuficiente para unir ambos extremos.

Vicios en el objeto.- El acto es nulo si el objeto no es cierto o es física o jurídicamente imposible.

Por ej, si el estado decide vender tierras que desaparecieron o nombrar entre los agentes públicos
a personas ya fallecidas.

El vicio del objeto por violación de la ley, esto es cuando el objeto es jurídicamente imposible,
tiene dos caracteres propios y complementarios. Por un lado, cuando la imposibilidad o
contradicción entre el objeto y la ley nace de un trabajo interpretativo de los textos normativos. Por
el otro, esa imposibilidad o violación recae sobre las normas que regulan el objeto del acto y no
sobre aquellas que recubren los otros elementos.

Los vicios del objeto son los siguientes: a) cuando el objeto no es cierto; b) cuando el objeto es
oscuro, impreciso o ambiguo; c) cuando el objeto es físicamente imposible; d) cuando el objeto es
jurídicamente imposible por violación de la ley aplicable (aplicación e interpretación invalida de la
ley).

Si el objeto no es cierto o físicamente imposible el acto es nulo de nulidad absoluta, salvo que el
defecto fuese parcial, es decir que no logre desvirtuar el contenido material de aquel, en cuyo
caso el acto es solo anulable de nulidad relativa.
En los casos de violación de la ley aplicable el acto puede ser nulo o anulable, según las
circunstancias del caso y el criterio legal. Por ej, la ley prohíbe otorgar un haber en concepto de
jubilación a todo aquel que goce de una pension graciable. En este caso, si el estado igualmente
reconoce el beneficio, entonces el acto es nulo por violación de la ley aplicable y su nulidad es
absoluta e insanable.

Vicios en el procedimiento.- El acto es nulo cuando el vicio afecta un procedimiento esencial y

sustancial previsto en el ordenamiento de modo expreso o implícito, entre ellos por ej el dictamen
del servicio jurídico cuando el acto afecta o puede afectar derechos subjetivos o intereses
95
legitimos.
El procedimiento tiene carácter instrumental porque tras el existe un valor jurídico subyacente, por
caso, el derecho de defensa de las personas.
Cuando existe violación de un procedimiento esencial el marco del tramite administrativo no es
posible suplirlo luego mediante la intervención del órgano judicial.
Si el interesado no pudo ejercer su derecho de defensa en el ámbito administrativo, ello basta
para tachar de nulo el acto. Mas aun, no es necesario que aquel explique cuales fueron las
defensas que no pudo ofrecer o producir en el marco del procedimiento administrativo.
La vulneración de la garantía del debido proceso en sede administrativa excede el interés de la
parte afectada y se proyecta sobre el de la comunidad pues dicha prerrogativa constitucional se
exhibe como factor exponencial de la seguridad jurídica; todo lo cual conduce a que el acto que
adolece de este defecto, debe reputárselo como alcanzado por un vicio esencial insusceptible de
ser enmendado por la ulterior ocurrencia a la sede judicial.
El incumplimiento de los plazos debe encuadrarse como un defecto propio del procedimiento.

El vicio del procedimiento conduce al plano de los actos nulos de nulidad absoluta o anulables de
nulidad relativa según la subsistencia del elemento esencial.

Vicios en la motivación.- Los vicios sobre los motivos constituyen supuestos de actos nulos de
nulidad absoluta o anulables de nulidad relativa, según el caso.
El defecto sobre la motivación impide la existencia de éste cuando, por ej, el acto no explica
cuales son las razones de su dictado. Cuando el estado no dice cuales son las razones, el acto es
nulo de nulidad absoluta e insanable.

El ejecutivo debe fundar sus actos por las siguientes razones:

d) El principio institucional de que el estado debe dar cuenta de sus decisiones;
e) El derecho de los interesados de impugnar los actos estatales;
f) El deber de los jueces de controlar las conductas estatales.

El acto es nulo si no establece los motivos o lo hace de modo insuficiente, irracional,

discriminatorio o desproporcionado en el marco de unión entre los antecedentes del acto con el
objeto, y luego entre éste y su finalidad.

Los vicios de la motivación pueden ser:

d) Falta de razón, es decir, inexistencia del nexo de causalidad entre las causas y el objeto
por un lado, y el objeto y el fin del acto por el otro;
e) Contradicciones entre las causas, el objeto y el fin;
f) La desproporción entre el objeto y el fin del acto.

Entre los vicios que recaen sobre el nexo entre la causa y el objeto es posible detallar, por caso: 1)
cuando el objeto desconoce aquello que se sigue necesariamente de los antecedentes de hecho o
de derecho; 2) cuestiones planteadas y no tratadas, es decir no resueltas, siempre que revistan
carácter decisivo; 3) cuando el acto resuelve cuestiones no planteadas, salvo que se trate de
cuestiones conexas con el objeto y se respete el derecho de defensa de las personas.

En síntesis, el estado debe explicar cuales son las razones, es decir cual es el vinculo relacional
entre los antecedentes y el objeto, así, puede ocurrir que el estado traslade sus agentes por
motivos de reestructuración, en cuyo caso debe explicar cual es el nexo entre esos extremos en
términos racionales, esto es concretamente cual es el vinculo entre las reestructuraciones
ordenadas y el estado de situación del agente.
Puede ocurrir que la relación entre los antecedentes y el objeto del acto respete el criterio de
racionalidad pero que, aun así el vinculo entre el objeto y el fin este atravesado por otros vicios.
Por ej, el estado resuelve el traslado de mil agentes cuando en verdad el déficit de personal es de
500, entonces existe desproporcion entre el objeto y el fin del acto.

Vicios en la finalidad.- Son actos nulos aquellos que violen la finalidad que inspiro su dictado. La
finalidad no solo comprende el fin en sí mismo, es decir, el para qué del acto estatal, sino también
96
el carácter razonable y particularmente proporcional de las medias en relación con el fin. Sin
embargo, estos asuntos están incluidos en el elemento motivación, en particular, en el vinculo
relacional entre el objeto y el fin.
Por ej, en el marco del procedimiento contractual, el estado aprueba el pliego de condiciones en
términos tales que favorece a ciertas personas. En este caso es claro que existe nulidad porque el
acto no cumple con el fin que prevén las normas que es que el estado contrate de modo
transparente y eficiente.

Vicios en la forma.- Si el acto desconoce las formas esenciales es nulo y de nulidad absoluta e
insanable. Claro que si el acto desconoce las formas no esenciales del acto es igualmente valiido.
Por eso el legislador dice que el acto es nulo solo en caso de violación de las formas esenciales.
Por ej, la falta de firma de la autoridad competente y la falta de fecha, constituyen casos de actos
nulos de nulidad absoluta e insanable.
En caso de actos anulables de nulidad relativa por vicios no esenciales, el ejemplo mas claro es el
acto que carece de fecha pero cuya data puede inferirse con certeza desde el dia de su
notificación o publicación. En tal caso, el elemento esta viciado pero subsiste.

Vicios en la voluntad.- La voluntad es un presupuesto del acto y no un elemento de éste. A su vez

los vicios que recaen y excluyen el componente volitivo son el error esencial, el dolo, la violencia
física o moral y la simulación absoluta. Estos defectos constituyen casos de nulidad absoluta e
insanable del acto.
Los vicios de la voluntad pueden reconducirse en el marco de los elementos esenciales del acto
porque el componente volitivo estatal es objetivo. Es decir que la voluntad estatal no es el
componente volitivo y psíquico del agente. Por tanto desaparece la voluntad y sus vicios
consecuentes diluyéndose entre los elementos esenciales y sus nulidades.

En este sentido es posible decir que:

4) El error esencial y el dolo son vicios propios del elemento causal del acto;
5) La simulación debe ubicarse en el marco de la finalidad y su vicio especifico;
6) La violencia sobre el agente es un vicio en el elemento causal, y tratándose de actos
reglados este defecto recae sobre el elemento objeto del acto y su vicio propio y típico, es
decir la violación de la ley.

El acto administrativo esta compuesto, por un lado, por el presupuesto volitivo y, por el otro, los
elementos objetivos que nacen del ordenamiento jurídico. En este contexto es necesario
preguntarse si el presupuesto de voluntad estatal es o no relevante. En ciertos casos lo es y en
otros no. Así, en el campo de los actos enteramente reglados el presupuesto voluntad es casi
irrelevante ya que el agente debe obrar y debe hacerlo de un modo predeterminado. Es decir, el
agente debe dictar el acto de que se trate. En tal caso el presupuesto voluntad es solo objetivo,
excluyéndose el aspecto subjetivo, y debe desparramarse entre los elementos esenciales del acto.
Sin embargo existe discernimiento en cierta forma ya que el agente puede obrar o no hacerlo.
En el ámbito de los actos discrecionales el presupuesto volitivo es relevante y, consecuentemente,
sus vicios propios también.
Error: el agente es inconsciente de la falsedad.
Dolo: el agente actua conscientemente, por sí solo o en complicidad de terceros.
Violencia: el agente actua contra su voluntad por coaccion física o amenazas de terceros.
Simulación absoluta: el agente y el particular de común acuerdo consienten un acto aparente
cuando en verdad el acto real es otro absolutamente distinto de aquel.

La voluntad estatal es un instituto complejo que esta compuesto por aspectos objetivos y
subjetivos que, salvo ciertos casos, es relevante en términos jurídicos.
Por ej, en el supuesto de los actos mecanicos, la voluntad del agente esta presente en un grado
minimo ya que éste decide sin realiza o no el acto. A su vez, en el caso de los actos relgados, la
voluntad del agente también concurre, aunque es su expresión mas simple, y consecuentemente
no es demasiado relevante, excepto que el agente pueda decidir, según el marco normativo
vigente, si actua o no. En el marco de los actos parcialmente discrecionales, el componente
subjetivo alcanza su mayor expresión.
97
 e) Error esencial.
El vicio consiste en tener por cierto un conocimiento que es falso y recae sobre los hechos o el
derecho. El error puede ser esencial o accidental. La LPA solo prevé como vicio del acto
administrativo el error esencial, es decir aquel que recae sobre la naturaleza del acto, las
personas, las causas, la sustancia o el objeto. El acto es nulo de nulidad absoluta e insanable.

f) El dolo.
Es toda afirmacion de aquello que es falso o disimulación de lo verdadero, es decir cualquier
artificio, astucia o maquinación que se emplee con ese fin para conseguir el dictado de un acto. El
acto administrativo viciado por dolo es nulo de nulidad absoluta e insanable.

g) La violencia física o moral.

Comprende el empleo de la fuerza física de carácter irresistible sobre la persona que debe
resolver y otorgar el acto. La violencia moral es la intimidación o amenaza siempre que inspire un
temor fundado de sufrir un mal inminente y grave sobre las personas, su libertad, su honra, sus
bienes o su conyuge, ascendientes o descendientes. El acto defectuoso es nulo de nulidad
absoluta.

h) La simulación absoluta.
Tiene lugar cuando se encubre el carácter jurídico de un acto bajo la apariencia de otro o cuando
el acto contiene clausulas que no son sinceras, fechas que no son verdaderas o cuando por él se
constituyen o transmiten derechos a personas interpuestas que no son las verdaderas. Es una
acto nulo de nulidad absoluta.

Los vicios sobre la voluntad de los actos constituyen defectos de carácter nulo de nulidad absoluta
o anulable de nulidad relativa. Así, si el presupuesto volitivo no es relevante, el acto es
simplemente anulable de nulidad relativa. Por el contrario, si el presupuesto volitivo es
jurídicamente relevante y el vicio impide por tanto el discernimiento y la libre decisión del agente,
el acto es nulo e insanable.

El saneamiento y conversión del acto administrativo.

El acto administrativo anulable de nulidad relativa o nulo de nulidad absoluta puede ser objeto de
saneamiento o conversión, respectivamente.
El saneamiento supone salvar los vicios del acto y reconstruirlo con efectos retroactivos. Los actos
anulables de nulidad relativa pueden ser objeto de saneamiento en dos casos:
c) Cuando el acto hubiere sido dictado por el órgano incompetente en razón del grado y las
técnicas de la avocación, delegación o sustitución fueren procedentes. En tal caso, el
órgano competente puede ratificar el acto y así salvar sus vicios;
d) Cuando el acto adolece de cualquier otro vicio y se trate simplemente de un acto anulable
de nulidad relativa en cuyo caso el órgano que dicto el acto defectuoso puede, luego, dictar
otro acto confirmando aquel.

Estos dos supuesto se conocen como técnicas de ratificación y confirmación de los actos viciados,
es decir que son dos modos de saneamiento de sus defectos o excesos. Los efectos del
saneamiento se retrotraen a la fecha de emisión del acto que es objeto de ratificación o
confirmación.
El acto nulo no puede ser objeto de saneamiento pero si de conversión. Ésta es la sustitución de
un acto por otro cuando los elementos validos de un acto administrativo nulo permitieren integrar
otro que fuere valido siempre que se sume el consentimiento del particular.
En el caso de conversión de un acto por otro están presentes los siguientes caracteres:
5. El acto primitivo que es objeto de conversión debe ser nulo de nulidad absoluta;
6. Ciertos elementos del acto nulo deben ser validos;
7. Los elementos validos deben permitir conformar junto con otros elementos un nuevo acto
estatal no viciado;
8. El nuevo acto debe respetar el objeto y el fin del acto invalido, es decir que estos
elementos deben permanecer intactos.
98
En el supuesto de conversión los efectos se producen desde el momento en que el acto es
perfeccionado y en adelante, de modo que en ningún caso el nuevo acto tiene efectos
retroactivos.

El plazo de prescripción de las acciones.

Es el término en que las partes pueden plantear ante el juez y en el marco de un proceso los
defectos de actos estatales con el propósito de expulsarlos del mundo jurídico por decisión del
juez y consecuentemente beneficiarse con ello. En el marco del derecho público el plazo de
caducidad desplaza a la prescripción de las acciones, salvo casos de excepción.
Si la nulidad es absoluta la acción es imprescriptible, mientras que si la nulidad es relativa las
acciones prescriben a los 10 o 2 años según el caso.
El ordenamiento jurídico no establece normas especificas sobre el plazo de prescripción de las
acciones de nulidad absoluta o relativa de los actos administrativos. De modo que existe una
indeterminación del modelo jurídico que debe ser salvada por otras nomas.
Entonces, ante el vacío normativo, es necesario recurrir a las disposiciones del CC por las vías de
la analogía. De modo que, en principio, el plazo de prescripción de la acción de nulidad relativa es
de dos o 10 años según el caso y por su parte la acción de nulidad absoluta es imprescriptible.
Entonces, las acciones de nulidad de los actos estatales cuando el vicio recae sobre los
elementos esenciales de éstos, prescriben a los 10 años. A su vez cuando el vicio recae sobre la
voluntad del agente, el plazo de prescripción es de 2 años.

La indemnización al particular.
Otra cuestión relevante es si en el caso de nulidad de los actos, el estado debe o no indemnizar al
particular damnificado cuando el derecho nació del propio acto declarado nulo. En principio no, sin
embargo debe hacerlo en casos de excepción, como cuando el particular no conoce y, además,
según las circunstancias del caso y suyas propias, no pudo conocer el vicio. De modo que el
estado en tal caso debe reparar, esto es restituir aquello que hubiese recibido en razón del acto
declarado nulo e incluso en ciertos casos respetar los derechos incorporados en el patrimonio del
particular damnificado. También deben salvarse los derechos de terceros de buena fe. La
indemnización solo comprende el daño emergente y en ningún caso el lucro cesante.

Las nulidades manifiestas y no manifiestas.

La Corte sostuvo que la presunción de legitimidad de los actos administrativos no puede siquiera
constituirse frente a supuestos de actos que adolecen de una invalidez evidente y manifiesta, y
que la invalidez manifiesta de los actos cuya ilegitimidad o irregularidad aparece patente en los
mismos sin que sea necesario investigar vicio oculto alguno, constituye un concepto general del
orden jurídico, que solo requiere una declaración judicial o administrativa a su respecto, a
diferencia de la invalidez oculta que requiere el enjuiciamiento previo para que se torne visible.

A las categorías de las nulidades de los actos administrativos cabe agregar otra categoría, esto
es, los actos estatales viciados de nulidad manifiesta y no manifiesta. La línea divisoria es si el
vicio surge de modo evidente o no del acto y, consecuentemente, en un caso es necesario que el
juez investigue el defecto y en el otro no. El carácter manifiesto del vicio no significa que aparezca
simplemente de la lectura o de modo visual del propio texto del acto, sino que el vicio es
manifiesto si surge de una operación lógica simple que consiste en confrontar el acto con el
ordenamiento jurídico.
Por el contrario, si el vicio solo puede ser descubierto por medio de un análisis mas complejo y
detallado en términos lógicos y jurídicos, de modo que no es suficiente con las operaciones
establecidas, entonces, el vicio es no manifiesto.

El régimen jurídico de las nulidades manifiestas y no manifiestas.- Es el siguiente:

Primero, el operador jurídico (el ejecutivo, el particular o el propio juez), en el caso de las
nulidades manifiestas, debe realizar una operación simple de confrontación entre el acto y las
normas con el propósito de advertir los vicios que surgen de modo evidente. Distinto es el caso de
las nulidades no manifiestas porque entonces el trabajo del interprete es mas complejo y requiere
otras operaciones jurídicas, por ej, la interpretación de los hechos, la valoración de los medios
probatorios o la aplicación de normas jurídicas en razón de indeterminaciones del modelo.
99
Segundo, la categoría de las nulidades manifiestas o no manifiestas no guarda relación directa
con las nulidades absolutas o relativas respectivamente. Por ello los actos invalidos en el derecho
publico pueden ser: a) nulos de nulidad absoluta y manifiesta; b) nulos de nulidad absoluta y no
manifiesta; c) anulables de nulidad relativa y manifiesta; y d) anulables de nulidad relativa y no
manifiesta.
Tercero, las nulidades manifiestas y absolutas destruyen el principio de legitimidad y fuerza
ejecutoria del acto administrativo.
Cuarto, el juez puede declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos tratándose de acots
viciados por nulidades absolutas y evidentes.

Hecho administrativo.
En el derecho publico el acto es un modo de manifestación formal de voluntad estatal y por su
parte el hecho administrativo es simplemente un comportamiento. Es decir, el hecho administrativo
es un comportamiento material que expresa decisión estatal.

Las vías de hecho.

Así como el poder ejecutivo dicta actos administrativo legitimo e ilegitimos según su apego o no al
ordenamiento jurídico, también despliega comportamientos legitimos, en cuyo caso el hecho es
técnicamente y en términos legales un hecho administrativos, o conductas ilegitimas, en tal caso
el hecho constituye una via de hecho de la administración.
En el marco de las vías de hecho el estado debe abstenerse de los comportamientos materiales
que importen vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o garantía constitucionales y de
poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso administrativo de los que en virtud de
norma expresa impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquel, o que, habiéndose
resuelto no hubiere sido notificado.
De modo que las vías de hecho es el comportamiento material ilegitimo del estado que desconoce
derechos o garantías constitucionales. Ej: cuando el estado resuelve demoler un edificio o disolver
una manifestación, sin acto previo, y de modo ilegitimo porque el edificio no amenaza ruina o los
manifestantes no cometen ningún delito o infraccion en el ejercicio de su derecho constitucional de
expresar sus ideas, reunirse y peticionar ante las autoridades.

El segundo supuesto de vías de hecho que prevé la ley es cuando el estado pone en ejecución un
acto estando pendiente de resolución un recurso administrativo cuya interposición suspende sus
efectos ejecutorios en virtud de norma expresa o que, habiéndose resuelto el recurso, no hubiese
sido notificado.
En tal caso, el acto es valido pero no así su cumplimiento porque el acto no puede ser ejecutado
en tanto el recurso interpuesto por el particular suspendió su cumplimiento por mandato legal
expreso.

Debe incorporarse también como via de hecho el cumplimiento del acto en los acasos en que éste
no puede ser ejecutado sin intervención judicial. Así el instituto comprende:
d) El comportamiento material estatal ilegitimo no precedido por acto;
e) El comportamiento material precedido de un acto estatal legitimo, pero que no guarde
relación con éste.
f) El cumplimiento material de un acto cuya ejecución debe suspenderse por mandato legal,
por sus características o por la interposición de los recursos.

El silencio y las omisiones estatales.

El silencio es otro de los modos de expresión de la voluntad del estado. Este debe interpretarse en
sentido contrario a la pretensión del particular, salvo que la ley establezca otro criterio diferente y
opuesto.
El silencio entonces constituye un modo de expresión de las decisiones estatales ante
pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento correcto.

Distinción entre:
c) El silencio como instituto de expresión de voluntad estatal en termino generales (material);
y
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 d) El instituto del silencio del estado en el marco de los recursos administrativos en particular,
es decir luego de dictado el acto e impugnación de éste por el interesado (formal).

En el primer caso el silencio es un instituto constitutivo de voluntad estatal en si mismo. El silencio

es por mandato legal una decisión estatal en si misma y con carácter originario en relación con
una pretensión del particular.
En el segundo, la decisión estatal ya existe, esta prederterminada y simplemente se debe
impugnar con el objeto de agotas las instancias administrativas. Si el estado guarda silencio, éste
debe interpretarse como rechazo respecto de la revisión de sus propios actos, habilitándose el
proceso judicial. El silencio formal es el supuesto de configuración de la decisión estatal en el
marco de un procedimiento de impugnación, de modo que el silencio solo tiene por objeto
confirmar un acto previo.

El silencio o ambigüedad de la administración frente a pretensiones que requieran de ella un

pronunciamiento concreto, se interpretaran como negativa. Solo mediando disposición expresa
podrá acordarse al silencio sentido positivo.

La omisión estatal es un concepto distinto del silencio porque consiste en una inactividad material
del estado en el marco de una obligación a su cargo de contenido debido, especifico y
determinado, por ej proveer los tratamientos médicos necesarios con el objeto de preservar el
derecho a la salud de las personas. Es decir que, existe un derecho particular ya reconocido por el
ordenamiento jurídico.
La omisión estatal es un modo de expresión de la voluntad estatal en tanto el estado no hace
ciertos los derechos ya reconocidos por el ordenamiento. Los incumplimientos de las obligaciones
ciertas del estado constituyen por si mismo conductas de omisión.

Omisión: pretensiones de las personas respecto del reconocimiento de un derecho preexistente.

Silencio: pretensiones de las personas ante simples expectativas sobre el reconocimiento de
derechos o creación de nuevos derechos.

En el primero, el estado tiene la obligación de dar o hacer y ello de un modo debido, especifico y
determinado. Así, el reconocimiento del derecho esta predeterminado por el ordenamiento jurídico
y no depende de las conductas estatales o del propio interesado.
En el segundo la obligación del estado es de orden genérico e indeterminado. El reconocimiento
de las pretensiones de los particulares depende de una decisión discrecional del ejecutivo.

El acto administrativo de alcance general.

El acto administrativo es un acto de alcance particular y el reglamento, por su parte, es de alcance
general. El acto es particular si cumple con dos condiciones: a) dice quienes son las personas
destinatarias; b) el campo es cerrado.
Entonces, el acto es de alcance individual siempre que el o los sujetos destinatarios están
individualizados en el propio acto y su campo este cerrado, no pudiendo restarse o sumarse otros.

Las diferencias entre el acto de alcance general y el reglamento.- Los reglamentos son aquellos
actos caracterizados por su generalidad y nivel de abstracción, es decir un conjunto de reglas de
carácter objetivo, impersonal y atemporal sobre determinadas materias. El carácter general recae
sobre el circulo de destinatarios (impersonal) y los otros caracteres (objetivo y atemporal) recubren
el objeto y su modo de regulación (abstracto y sin solución de continuidad).
El reglamento y el acto de alcance general comparten el destinatario indeterminado, pues
alcanzan a todos aquellos que se encuentre en un determinado estado o situación de hecho. Por
otro lado las diferencias consisten en que el acto de alcance general esta fundado en situaciones
concretras y su resultado es único e irrepetible, mientras que el reglamento tiene por sustento y
objeto regular conductas en términos abstractos y atemporales.
Sin embargo, tratese de actos reglamentarios o de alcance general el régimen jurídico es
básicamente el mismo, salvo cuando se trate de reglamentos legislativos (decretos delegados y
de necesidad y urgencia).

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El régimen jurídico de los reglamentos.- Aspectos básicos del régimen jurídico del reglamento:
f) El postulado de la inderogabilidad singular de los reglamentos, es decir la prohibición del
ejecutivo de ordenar la no aplicación de los actos de alcance general sobre un caso
particular creando un estado de excepción o privilegio;
g) El régimen jurídico aplicable, es decir particularmente si debemos seguir o no la ley 19.549
sobre procedimiento administrativo;
h) El modelo de impugnación de los reglamentos;
i) La legitimación para impugnar los reglamentos; y
j) Los efectos de la revocación por el ejecutivo o la declaración judicial de nulidad de los
reglamentos (absolutos o relativos).

F) La inderogabilidad singular de los reglamentos.

Establece que el ejecutivo no puede dejar sin efecto un acto de alcance general, en el marco de
un caso particular, porque ello desconoce el principio de legalidad e igualdad. Es decir, el ejecutivo
no puede aplicar el reglamento, dejar de hacerlo y luego volver a aplicarlo. La derogación singular
desconoce el principio de legalidad porque el ordenamiento jurídico, y la ley en particular, solo
permite que el poder ejecutivo integre el bloque normativo con alcance sublegal y complementario,
pero no puede crear excepciones en su aplicación.
El principio de igualdad debe ser interpretado como iguales en iguales condiciones. Así, cuando el
ejecutivo derogue singularmente un reglamento debemos analizar si la excepción esta
debidamente justificada conforme las circunstancias del caso, es decir si existen condiciones de
desigualdad que justifiquen consecuentemente un trato diferente entre el caso particular y los
restantes.
El reglamento puede ser derogado por el propio órgano que lo dicto o por el órgano superior en
ejercicio de sus potestades normativas reglamentarias. En estos casos puede hacerlo de oficio o
por pedido de parte.

G) El régimen jurídico aplicable.

Modo expreso en que debe aplicarse el bloque normativo sobre los reglamentos:

4) EL acto administrativo de alcance general adquiere eficacia desde su publicación. Los

administrados podrán antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no
resultaren perjuicios para el derecho de terceros. Sin embargo esto ultimo hace referencia
a los actos de alcance particular porque en el caso de los reglamentos o actos de alcance
general, su eficacia respecto de unos destinatarios y no de otros, desconoce el principio de
igualdad ante la ley que prevé el art. 16 de la CN.
5) Los actos administrativos de alcance general producirán efectos a partir de su publicación
oficial y desde el dia que en ellos se determine; si no designan tiempo, producirán efectos
después de los 8 dias, computados desde el siguiente al de su publicación oficial.
6) Los reglamentos sobre las estructuras organicas de la adminsitracion y las ordenes,
instrucciones o circulares internas, entraran en vigencia sin necesidad de publicación.

En caso de omisión de la ley respecto de los reglamentos debe analizarse cada instituto en
particular según la estructura jurídica de aquellos y resolver sobre su aplicación.

H) El régimen de impugnación.
El acto de alcance general será impugnable por vía judicial:
b) cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente en sus
derechos subjetivos, haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó y el resultado fuere
adverso o se diere alguno de los supuestos previstos en el artículo 10.

b) cuando la autoridad de ejecución del acto de alcance general le haya dado aplicación mediante
actos definitivos y contra tales actos se hubieren agotado sin éxito las instancias administrativas.
Plazos dentro de los cuales debe deducirse la impugnación (por vía de acción o recurso).
Interpuesto el reclamo y luego de transcurridos 60 dias se configura el silencio formal del estado
que debe ser interpretado como rechazo de las pretensiones del reclamante. Por su parte, el

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decreto reglamentario agrega que el reclamo que resuelve la impugnación directa contra el acto
de alcance general no es mas recurrible en sede eadministrativa.
Sin embargo, si el ejecutivo hubiere dado aplicación al reglamento mediante actos individuales y
definitivos, entonces el particular debe impugnar directamente éstos ultimoso, y de modo indirecto
el acto general.

I) La elgitimacion para impugnar reglamentos.

El titular de un derecho subjetivo o interés legitimo puede impugnar un acto de alcance general en
sede administrativa y solo el titular de un derecho subjetivo puede hacerlo en sede judicial. Luego
de la reforma de 1994 el marco de la legitimación debe ampliarse e incorporar a los titulares de los
derechos de incidencia colectiva, es decir que éstos también pueden impugnar los reglamentos
del ejecutivo.

J) Los efectos de la revocación o declaración judicial de nulidad de los reglamentos.

En el marco de los actos estatales particulares, su extinción puede tener efectos retroactivos o no.
Existen dos tipos de efectos, los temporales (retroactivos o no), y los efectos relativos o absolutos,
esto es si la declaración de invalidez del reglamento comprende a las personas recurrentes o
debe extenderse sobre todos.
En el contexto de los efectos relativos o absolutos es conveniente distinguir entre los efectos
derivados de la revocación del reglamento por el propio ejecutivo y la declaración judicial de
nulidad, según el reglamento hubiese sido impugnado de modo directo o indirecto.
Las impugnaciones directas ocurren cuando el particular decide cuestionarlos por si mismo y por
vicios o defectos inherentes a el. En sentido opuesto, las impugnaciones indirectas de los
reglamentos ocurren cuando las personas cuestionan el acto aplicativo (acto singular) y con
sustento en las irregularidades de aquellos, es decir que el planteo se hace por medio de los actos
particulares que aplican el reglamento supuestamente irregular e invalido.

A su vez, es necesario distinguir según se trate de las revocaciones en sede administrativa o bien
las declaraciones judiciales de nulidad.

5. Impugnaciones indirectas y revocaciones en sede administrativa.

6. Impugnaciones directas y revocaciones en el campo administrativo.
7. Impugnaciones indirectas y declaraciones judiciales de nulidad.
8. Impugnaciones directas y declaraciones judiciales de nulidad.

En los dos primeros los efectos extintivos son absolutos. Así la resolución dictada por pedido de
parte o bien de oficio por el ejecutivo trae consigo la extinción del acto con efectos absolutos
porque éste tiene obligación, en caso de ilegitimidad del acto cuestionado, de modificarlo,
sustituirlo o revocarlo, debe respetar el principio de legalidad.
En el tercero la impugnación indirecta de los reglamentos, esto es el cuestionamiento de un acto
de alcance particular y tras éste el acto de alcance general que le sirve de sustento, y declaración
judicial de nulidad, sus efectos deben ser relativos, solo entre partes.
En el cuarto caso, el decisorio debe tener efectos absolutos. De aceptarse el alcance relativo del
fallo judicial en este contexto, puede vulnerarse el principio de igualdad respecto de los
destinatarios del acto general. Es mas, el juez puede declarar de oficio su nulidad.

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