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Minjus Dgdoj Guia de Opiniones Del Tuo de La 27444 PDF
Minjus Dgdoj Guia de Opiniones Del Tuo de La 27444 PDF
Segunda Edición
Corregida y aumentada
MARÍA SOLEDAD PÉREZ TELLO
Ministra de Justicia y Derechos Humanos
Derechos Reservados
Decreto Legislativo Nº 822
DISTRIBUCIÓN GRATUITA
Impreso en:
Litho & Arte S.A.C.
Jr. Iquique Nº 046 - Breña
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
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Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
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Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
ÍNDICE
TÍTULO PRELIMINAR
TÍTULO I
Del régimen jurídico de los actos administrativos
CAPÍTULO I
De los actos administrativos
CAPÍTULO II
Nulidad de los actos administrativos
CAPÍTULO III
Eficacia de los actos administrativos
TÍTULO II
Del procedimiento administrativo
CAPÍTULO I
Disposiciones Generales
CAPÍTULO II
De los sujetos del procedimiento
Subcapítulo I
De los administrados
Subcapítulo II
De la autoridad administrativa: Principios generales y competencia
Subcapítulo III
Colaboración entre entidades
Subcapítulo IV
Conflictos de competencia y abstención
CAPÍTULO III
Iniciación del procedimiento
CAPÍTULO IV
Plazos y Términos
CAPÍTULO V
Ordenación del Procedimiento
CAPÍTULO VI
Instrucción del Procedimiento
CAPÍTULO VIII
Fin del Procedimiento
CAPÍTULO IX
Ejecución de resoluciones
TÍTULO III
De la Revisión de los Actos en Vía Administrativa
10 CAPÍTULO I
Revisión de Oficio
CAPÍTULO II
Recursos Administrativos
TÍTULO IV
Del procedimiento trilateral, del procedimiento sancionador y la actividad
administrativa de fiscalización
CAPÍTULO I
Procedimiento Trilateral
CAPÍTULO II
La Actividad Administrativa de Fiscalización
CAPÍTULO III
Procedimiento Sancionador
1. Legalidad.-
Consulta Jurídica Nº 006-2017-JUS/DGDOJ ..................................................................... 153
Consulta Jurídica Nº 013-2015-JUS/DGDOJ ..................................................................... 154
Informe Legal Nº 038-2016-JUS/DGDOJ............................................................................. 154
2. Debido procedimiento.-
Informe Legal Nº 038-2016-JUS/DGDOJ ............................................................................ 155
3. Razonabilidad.-
Informe Legal Nº 041-2013-JUS/DNAJ ............................................................................... 156
4. Tipicidad.-
Informe Legal Nº 038-2016-JUS/DGDOJ ............................................................................ 157
Informe Jurídico Nº 015-2015-JUS/DGDOJ ....................................................................... 157
Informe Legal Nº 012-2015-JUS/DGDOJ ............................................................................ 157
Informe Jurídico Nº 012-2014-JUS/DGDOJ ....................................................................... 158
Informe Jurídico Nº 009-2013-JUS/DGDOJ ....................................................................... 159
TÍTULO V
De la responsabilidad de la administración pública y del personal a su servicio
CAPÍTULO II
Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de la
administración pública
BIBLIOGRAFÍA................................................................................................................... 173
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Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
Para el correcto uso de la presente edición, el lector deberá tener en cuenta lo siguiente:
1. La presente edición contiene las principales opiniones jurídicas emitidas por la Dirección
General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico vinculadas a la Ley Nº 27444, Ley
del Procedimiento Administrativo General y sus modificatorias, y sistematizadas con
el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo
General, aprobado por el Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
2. Las opiniones jurídicas realizadas antes de la vigencia del Decreto Legislativo Nº 1272,
Decreto Legislativo que modifica la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, y Deroga la Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo, mantiene su texto
original, sin perjuicio de las citas al pie de página, las cuales contienen la norma vigente
al momento de la emisión de la opinión jurídica respectiva.
3. Se recomienda revisar las citas al pie de página, toda vez que contienen el articulado de
las opiniones jurídicas elaboradas en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General y sus modificatorias.
13
8. El texto citado del articulado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General y sus modificatorias, así como el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444,
aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS, es copia fiel del diario oficial El
Peruano en lo que respecta a su contenido, incluyendo signos de puntuación y ortografía
en general.
9. Las notas a pie de página se encuentran identificadas con números y hacen referencia a
las opiniones jurídicas concordantes, notas del editor; así como a las citas originales de
las opiniones jurídicas mencionadas en la presente guía.
11. A partir del artículo 31 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, aprobado por
Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS que se desarrolla en la presente guía, se precisa
en el pie de página respectivo el artículo de origen regulado en la Ley Nº 27444, Ley
del Procedimiento Administrativo General y/o el Decreto Legislativo Nº 1272, Decreto
Legislativo que modifica la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
y Deroga la Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo.
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Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
ABREVIACIONES
PRESENTACIÓN
En este sentido, esta Dirección General, como órgano de línea, tiene entre sus funciones
realizar publicaciones que difundan los criterios jurídicos para la aplicación e interpretación
de normas de alcance general, así como de la jurisprudencia y doctrina vinculada con el
objetivo de promover la aplicación coherente y el perfeccionamiento del ordenamiento jurídico.
En ese sentido, esta Guía ha sido concebida como un manual que tiene la finalidad de 17
orientar, de forma ágil y sencilla, a los funcionarios y servidores públicos de las entidades
de la Administración Pública, sobre el correcto sentido de la interpretación de diversos
artículos establecidos en la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y
sus modificatorias, y sistematizados mediante el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444
- Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-
JUS. Por lo que, el lector encontrará una clara explicación teórica y práctica sobre diversos
artículos de la citada norma.
Por todo lo expresado, confiamos que esta guía contribuirá a mejorar la calidad de las labores
que realizan los funcionarios y servidores públicos de las entidades de la Administración
Pública, y público en general, al momento de aplicar e interpretar lo dispuesto en dicha
norma.
Abril de 2017
TOMMY RICKER DEZA SANDOVAL
Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
AGRADECIMIENTOS
TÍTULO PRELIMINAR
«11. (…) corresponde analizar a continuación las competencias generales de los Ministerios 21
respecto de los sectores a su cargo, conforme a lo contemplado en la LOPE; en particular
las competencias en el ejercicio de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo.
12. El artículo 4 de la LOPE señala que el Poder Ejecutivo tiene la competencia exclusiva para
diseñar y supervisar políticas nacionales y sectoriales, las cuales son de cumplimiento
obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los niveles de gobierno. El
mismo artículo señala que las políticas nacionales definen los objetivos prioritarios,
los lineamientos, los contenidos principales de las políticas públicas, los estándares
nacionales de cumplimiento y la provisión de servicios que deben ser alcanzados y
supervisados para asegurar el normal desarrollo de las actividades públicas y privadas.
Por su parte, la política sectorial es el subconjunto de políticas nacionales que afecta
una actividad económica y social específica pública o privada.
13. De lo señalado en el párrafo anterior, se puede inferir que un sector (en el cual se
aplica determinada “política sectorial”) está constituido por una actividad económica o
social específica, pública o privada. Así por ejemplo, el sector energía y minas, el sector
comercio exterior y turismo, el sector transportes y comunicaciones, el sector salud, el
sector justicia y derechos humanos, etc.
14. Ahora bien, los numerales 22.1 y 22.2 del artículo 22 de la LOPE establecen que los
Ministerios son organismos del Poder Ejecutivo que comprenden uno o varios sectores,
considerando su homogeneidad y finalidad. En tal sentido, diseñan, establecen, ejecutan
y supervisan políticas nacionales y sectoriales, asumiendo la rectoría respecto de ellas.
En otras palabras, los Ministerios son competentes sobre sectores determinados, para
lo cual realizan todas las actividades relacionadas a la aprobación y la aplicación de las
políticas sectoriales.
15. En esa línea, el numeral 23.1 del artículo 23 de la LOPE señala que son funciones
generales de los Ministerios, entre otras, las siguientes:
1 Texto modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272 y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444,
aprobado con Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
2 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
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Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
16. Asimismo, el numeral 23.2 del artículo 23 de la LOPE establece que para el ejercicio de
las competencias exclusivas, corresponde a los Ministerios lo siguiente:
17. En línea con lo anterior, el artículo 11 de la LOPE estipula que los Decretos Legislativos,
los Decretos de Urgencias y, en especial, los Decretos Supremos, son refrendados por el
o los Ministros de Estado a cuyo ámbito de competencia corresponda. Precisamente, en
concordancia con los artículos citados precedentemente, ello se refiere a las competencias
sectoriales que corresponde a cada Ministerio supervisar, evaluar, dirigir, etc. De tal
manera, que si, por ejemplo, un decreto supremo aprueba un dispositivo reglamentario
22 referido a materia ambiental, este debe ser refrendado por lo menos por el Ministro del
sector competente.»
«28. (…) [¿]cuál es el papel que juega dentro de la administración pública los denominados
organismos públicos descentralizados?, absolver esta cuestión requiere previamente
delimitar la noción de organismo público descentralizado, el cual consiste en una técnica
organizativa que tiene por finalidad crear organizaciones especializadas, formal y
jurídicamente autónomas, dotadas de personalidad jurídica distintas de la administración
pública matriz.
3 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
30. En ese sentido DEVIDA, en su calidad de organismo público ejecutor, constituye parte
integrante del Sector Público Nacional, conjuntamente con todos los demás órganos
públicos existentes, empero, siendo creada por norma expresa, gozar de personería
jurídica propia, patrimonio y regulación propia, así también realiza una actividad técnica
y la prestación de un servicio específico, lo que en el caso de DEVIDA se encuentra
delimitado en su norma de creación y sus modificatorias, atribución que le posibilita
configurarse como centro de imputación de relaciones jurídicas.
30. Es importante señalar en este extremo que, el goce de una personería jurídica
propia, separada de la administración matriz, no le confiere a la institución pública
descentralizada una autonomía total respecto de está, sino que se mantiene un control
por parte de la administración matriz, el mismo que se manifiesta en su direccionamiento.
40. Ahora bien, la personera jurídica de la que gozan las instituciones públicas
descentralizadas, supone el reconocimiento formal de su capacidad patrimonial, y como
consecuencia de ello la imputación directa al mismo de sus ingresos y sus gastos, lo que
le genera autonomía financiera, respecto de la administración matriz, ello se refleja en la
asignación de pliegos presupuestales diferentes, separados.
«23. El Artículo 191º de la Constitución Política del Perú5 establece que los Gobiernos
Regionales son personas de derecho público que cuentan con autonomía política,
4 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
5 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ
“Artículo 191.- Los gobiernos regionales tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su
competencia. Coordinan con las municipalidades sin interferir sus funciones y atribuciones.
La estructura orgánica básica de estos gobiernos la conforman el Consejo Regional como órgano normativo y fiscalizador,
el Presidente como órgano ejecutivo, y el Consejo de Coordinación Regional integrado por los alcaldes provinciales
y por representantes de la sociedad civil, como órgano consultivo y de coordinación con las municipalidades, con
las funciones y atribuciones que les señala la ley. El Consejo Regional tendrá un mínimo de siete (7) miembros y un
máximo de veinticinco (25), debiendo haber un mínimo de uno (1) por provincia y el resto, de acuerdo a ley, siguiendo
un criterio de población electoral.
El Presidente es elegido conjuntamente con un vicepresidente, por sufragio directo por un período de cuatro (4) años,
y puede ser reelegido. Los miembros del Consejo Regional son elegidos en la misma forma y por igual período. El
mandato de dichas autoridades es revocable, conforme a ley, e irrenunciable, con excepción de los casos previstos
en la Constitución. Para postular a Presidente de la República, Vicepresidente, miembro del Parlamento Nacional o
Alcalde; los Presidentes de los Gobiernos Regionales deben renunciar al cargo seis (6) meses antes de la elección
respectiva.
La ley establece porcentajes mínimos para hacer accesible la representación de género, comunidades campesinas y
nativas, y pueblos originarios en los Consejos Regionales. Igual tratamiento se aplica para los Concejos Municipales.”
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
(Subrayado agregado)
24. Con relación a la definición de autonomía económica, el Numeral 9.3 del Artículo 9º de
la Ley Nº 27783 - Ley de Bases de la Descentralización, señala lo siguiente:
(Subrayado agregado)
26. Cabe advertir que cuando la norma otorga a los Gobiernos Regionales la capacidad de
administrar sus rentas con discrecionalidad, ello también implica que puedan decidir
en qué casos resulta más conveniente renunciar al cobro de determinadas obligaciones.
Dicha situación podría presentarse, por ejemplo, cuando las deudas son consideradas
incobrables, porque no es posible llevar a cabo las acciones de cobranza correspondiente;
o, porque ello resulta excesivamente oneroso.
27. Asimismo, con relación a los criterios de orientación que los Gobiernos Regionales
deben tomar en cuenta para la administración de los recursos públicos, conviene tomar
en cuenta lo previsto en el Artículo X del Título Preliminar de la Ley Nº 28411 - Ley
General del Sistema de Nacional de Presupuesto6 y el Numeral 6 del Artículo 8º de la
Ley Nº 27867 - Ley Orgánica de Gobiernos Regionales7, que señalan que la gestión de
los recursos públicos debe llevarse a cabo conforme al Principio de Eficiencia, es decir,
siguiendo las estrategias que resulten necesarias para lograr una mejor asignación de
recursos para la consecución de los objetivos propuestos.
54. En aplicación del Artículo VIII del referido dispositivo legal, los Gobiernos Locales están
sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con los
preceptos constitucionales, regulan la actividad y funcionamiento del Sector Publico, así
como a las normas técnicas referidas a los servicios y bienes públicos, y a los sistemas
administrativos del Estado que por su naturaleza son de observancia y cumplimiento
obligatorio.
57. Como se puede advertir de las normas citadas, las competencias de las municipalidades
no son irrestrictas ni absolutas, sino que se encuentran limitadas por las leyes y normas
de alcance nacional que regulan la política general en distintas materias.
(…)
60. Si bien las municipalidades tienen facultades para emitir ordenanzas que regulen
diferentes aspectos sobre los procedimientos de habilitaciones urbanas y edificaciones
en su circunscripción territorial, dicha reglamentación no puede ser contraria a lo
previsto en la Ley Nº 29090 y su reglamento, en su condición de normas de alcance
nacional que regulan la materia.
61. De esta manera, las municipalidades distritales serían competentes para normar
cuestiones de gestión operativa de los procedimientos de habilitaciones urbanas y
edificaciones, tales como, el monto de la tasa por tramitación del procedimiento, los
órganos internos competentes para pronunciarse, etc.; en la medida que ello no sería
contrario a los dispositivos normativos de alcance nacional antes señalados. Por el
8 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
9 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 5 de enero de 2006, emitida en el Proceso de Inconstitucionalidad
tramitado bajo Expediente Nº 0015-2005-PI/TC (Fundamento Jurídico Nº 11).
10 Norma que desarrolla el Capítulo IXV de la Constitución Política referido a la Descentralización.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
(…)
“28. La cuestión, entonces, es: ¿el artículo 10º de la Ley Nº29090 vacía de contenido esa
competencia de los gobiernos locales? A juicio del Tribunal Constitucional la respuesta es
negativa. En estricto, la previsión legal del artículo 10º mencionado no comporta un despojo
de dicha competencia. Los gobiernos locales mantienen la competencia reconocida en
la Constitución y en su respectiva ley orgánica en cuanto se refiere al otorgamiento de las
licencias de habilitación urbana como de las de edificación. La intervención legislativa del
artículo 10º sólo incide en el procedimiento de otorgamiento de licencias de habilitación urbana
y de construcción, mas no en el ámbito de sus competencias constitucionales reconocidas, lo
que sí está reservado a la ley orgánica.
«6. Para definir el régimen jurídico aplicable a los colegios profesionales, en primer término,
es necesario determinar cuál es su naturaleza jurídica. Con dicho propósito, en primer
término, corresponde revisar lo que la Constitución Política del Perú prevé al respecto.
El Artículo 20º taxativamente señala lo siguiente:
“Artículo 20°.- Los colegios profesionales son instituciones autónomas con personalidad de
derecho público. La ley señala los casos en que la colegiación es obligatoria”.
(Subrayado agregado)
“2. (…) En principio, los colegios profesionales, de acuerdo con nuestra Constitución, se
definen como instituciones autónomas de Derecho Público, lo que quiere decir que su creación,
11 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 7 de diciembre de 2009, emitida en el Proceso de Inconstitucionalidad
tramitado bajo Expediente 009-2008-PI/TC (Fundamentos Jurídicos Nº 28 y Nº 29).
12 CONCORDANCIAS: Informe Jurídico Nº 009-2013-JUS/DGDOJ (Fundamentos 6 al 16) e Informe Jurídico Nº 008-
2013-JUS/DGDOJ (Fundamentos 13 al 20).
13 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
14 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 20 de febrero de 2006, emitida en el Proceso de inconstitucionalidad
tramitado bajo el expediente Nº 0027-2005-PI/TC (Fundamentos Jurídicos Nº 2 y Nº 3).
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
a diferencia de las asociaciones y sindicatos, están sujetas a la decisión del legislador a través
de una ley. (…)
3. (…) Los colegios profesionales se deben entender como instituciones de actuación social y
colectiva compatibles con el ejercicio de las potestades y competencias de los poderes públicos,
así como con el espacio de actuación de otras instituciones previstas constitucionalmente. Su
previsión constitucional comporta su singularización y delimitación frente a otras formas de
organización profesional”.
(Subrayado agregado)
8. En línea con lo señalado por el Tribunal Constitucional, la doctrina15 considera que los
colegios profesionales son instituciones de características “sui géneris”. Ello debido a
que si bien realizan funciones privadas propias del gremio al que representan, también
ejercen funciones administrativas16 relacionadas a su naturaleza de instituciones
públicas autónomas pero creadas por decisión del legislador.
9. En tal sentido, es posible apreciar que, a diferencia de otros entes gremiales, los colegios
profesionales son instituciones cuya naturaleza está vinculada al ejercicio del poder
público, toda vez que su creación se encuentra sometida a la decisión del legislador.
Conforme a la disposición constitucional, esta vinculación con el poder público conjuga
con el margen de autonomía que poseen los colegios profesionales para actuar y tomar
decisiones para su organización interna y la elaboración de sus estatutos.
“La Constitución, además de definir su naturaleza jurídica, también reconoce a los colegios
profesionales un aspecto importante como es el de su autonomía. Esto quiere decir que poseen un 27
ámbito propio de actuación y decisión. En ese sentido, la incidencia constitucional de la autonomía
que nuestra Ley Suprema reconoce a los colegios profesionales se manifiesta en su capacidad
para actuar en los ámbitos de su autonomía administrativa —para establecer su organización
interna—; de su autonomía económica —lo cual les permite determinar sus ingresos propios y su
destino—; y de su autonomía normativa – que se materializa en su capacidad para elaborar y
aprobar sus propios estatutos, claro está dentro del marco constitucional y legal establecido–.No
obstante, la autonomía reconocida a los colegios profesionales no puede significar ni puede derivar
en una autarquía; de ahí que sea importante poner en relieve que la legitimidad de los colegios
profesionales será posible solo y en la medida que la actuación de los colegios profesionales se
realice dentro del marco establecido por nuestro ordenamiento constitucional”.
(Subrayado agregado)
11. De acuerdo a lo anterior, es posible afirmar que los colegios profesionales son instituciones
de características particulares, toda vez que sin estar propiamente adheridas a la estructura
estatal tienen personalidad de derecho público, lo cual implica que se encuentran
15 DROMI, Roberto (1997). Derecho Administrativo. 6ta edición. Buenos Aires: Ediciones Ciudad Argentina, pág. 137.
Asimismo, GORDILLO, Agustín (2003). Tratado de Derecho Administrativo. Parte General. Tomo I. Lima: Fundación
de Derecho Administrativo - Ara Editores, pág. IX-34.
16 En ese mismo sentido se ha pronunciado la Resolución Nº 01800/SC1-INDECOPI del 8 de junio de 2010, emitida
por la Sala de Defensa de la Competencia Nº1 del Tribunal de Defensa de la Competencia y Protección de la
Propiedad Intelectual del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Protección de la Propiedad Intelectual
– INDECOPI señala lo siguiente:
“(…)
15. Sobre el particular, es importante anotar que mediante Resolución 1180-2007/TDC-INDECOPI (…) la
Sala de Defensa de la Competencia señaló que el factor que determina que una persona de derecho privado
se asimila a una entidad administrativa no son los términos en que fue creada, el régimen laboral de su
personal o la recepción de fondos públicos, sino la naturaleza de las funciones que desarrolla. Por tal motivo,
se concluyó que si sus pronunciamientos son vinculantes para los particulares que actúan en una industria u
oficio determinado, no por disposiciones contractuales sino por el poder de imperio propio del Estado que ejerce
dicha entidad privada, entonces estaremos frente al ejercicio de funciones públicas sin que ello implique una
modificación del régimen privado bajo el cual se organice la persona jurídica en cuestión.
(…)”
(Subrayado agregado)
17 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 22 de enero de 2007, emitida en el Proceso de Inconstitucionalidad
tramitado bajo el expediente Nº 00010-2006-PI/TC (Fundamento Jurídico Nº 13).
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
(…)
6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren autonomía.
(…)”
8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen
función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado,
conforme a la normativa de la materia.
Los procedimientos que tramitan las personas jurídicas mencionadas en el párrafo
anterior se rigen por lo dispuesto por la Ley, en lo que fuera aplicable de acuerdo a su
naturaleza privada.19
«4. (…) el artículo I del Título Preliminar de la Ley Nº 2744 (…) nos orienta respecto a
lo que debe se entender por “entidad” o “entidades” de la Administración Pública,
señalando entre otras a las personas jurídicas bajo régimen privado que ejercen función
administrativa, en virtud de autorización del Estado. Situación que se presenta en el
caso de las Notarías, teniendo en cuenta que el Estado reconoce, supervisa y garantiza la
función notarial21. Delegando por ello la función pública de dar formalidad a la voluntad
de las partes, redactando instrumentos adecuados a ese fin, confiriendo autenticidad y
conservando los originales, entre otras funciones (…)»
13. En efecto, el numeral 2 del Artículo II del Título Preliminar de la Ley Nº 27444 señala
que los procedimientos especiales creados y regulados como tales por ley expresa,
atendiendo a la singularidad de la materia, se rigen supletoriamente por la citada ley
en aquellos aspectos no previstos y en los que no son tratados expresamente de modo
distinto.
14. Siendo ello así, la figura del desistimiento se encuentra prevista en los numerales 189.1
al 189.7 del artículo 189 de la Ley Nº 27444 - desistimiento del procedimiento o de la
pretensión. (…)»
21 Texto Único Ordenado del Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1049, Decreto Legislativo del Notariado Decreto
Supremo Nº 010-2010-JUS, Artículo 4.
22 Texto modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, publicado 21 de diciembre de 2016, y
sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444 aprobado con Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS, publicado el 20 de
marzo de 2017.
23 CONCORDANCIA: Consulta Jurídica Nº 005-2017-JUS/DGDOJ (Fundamento 14), Consulta Jurídica Nº 006-
2017-JUS/DGDOJ (Fundamento 13).
24 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
25 CONCORDANCIA: Informe Legal Nº 035-2012-JUS/DNAJ (Fundamentos del 9 al 11), Informe Legal Nº 043-2012-
JUS/DNAJ (Fundamentos del 8 al 11), Consulta Jurídica Nº 021-2013-JUS/DGDOJ (Fundamentos 18 y 19),
Consulta Jurídica Nº 025-2012-JUS/DNAJ (Fundamentos 14 al 16), Consulta Jurídica Nº 019-2012-JUS/DNAJ
(Fundamentos 14 al 16), Consulta Jurídica Nº 005-2011-JUS/DNAJ (Fundamentos 18 al 20) e Informe Legal Nº
055-2012-JUS/DNAJ (Fundamentos 12 al 14).
26 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
27 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
que proviene de un matrimonio nulo conforme a lo resuelto por RENIEC28; por lo que,
esta Dirección General considera que cabe realizar una interpretación sistemática, y es
viable aplicar supletoriamente la LPAG al caso objeto de análisis.»
«10. Cabe precisar que pese al escenario en el que se elimina el procedimiento de oficialización
de eventos del TUPA del Ministerio, ello no conlleva a que se genere un vacío normativo
para la tramitación de las solicitudes que formulen los administrados (…), pues ante
dicho supuesto será de aplicación el Numeral 2) del Artículo II de la Ley Nº 27444 (…).
11. De la norma citada se puede inferir que a la falta de una norma especial que regule un
procedimiento en una entidad administrativa, resulta de aplicación las normas generales
contenidas en la Ley Nº 27444. En el caso particular, si se aprueba las resoluciones
viceministerial y ministerial proyectadas por las cuales se deja sin efecto la Directiva Nº
001-2001-JUS/VM y se elimina del TUPA el procedimiento de “Oficialización de eventos de
carácter jurídico a ser realizados por instituciones públicas y privadas” respectivamente,
resultará de aplicación las normas de procedimiento administrativo general previstas
en las Ley Nº 2744 para la tramitación de las solicitudes de oficialización de eventos de
carácter jurídico que planteen los administrados, en cuanto seas aplicable.
12. La misma opinión ha sido sostenida por la Oficina General de Asesoría Jurídica en el
Informe Nº 219-2011-JUS/OGAJ, en el cual se consideró lo siguiente:
«25. Ahora bien, (…) cabe señalar que no existe norma específica que regule los
procedimientos de impugnación de resoluciones supremas de carácter específico. Por lo
tanto, corresponde aplicar las normas generales contempladas en la LPAG, conforme al
artículo II de su Título Preliminar, que señala lo siguiente:
2. Los procedimientos especiales creados y regulados como tales por ley expresa, atendiendo a
la singularidad de la materia, se rigen supletoriamente por la presente Ley en aquellos aspectos
no previstos y en los que no son tratados expresamente de modo distinto.
(…)”
26. En ese orden de ideas, así por ejemplo, respecto del plazo o término para la resolución de
los recursos de reconsideración, corresponde utilizar el plazo máximo que prescribe la
LPAG para resolver los procedimientos administrativos de evaluación previa, contenida
en su artículo 35.
27. Dentro dicho plazo, la autoridad que tramita el expediente (el ministerio competente de
refrendar) debe realizar todos los actos de ordenación e instrucción que sean necesarios
para resolver las materias planteadas. Entre dichos actos se encuentran el deber de
emitir informes o proyectos de resoluciones (v.g. proyectos de resoluciones supremas),
«15. Por su parte, el numeral 2 del mismo artículo acota lo establecido en el punto anterior,
señalando que estos procedimientos especiales no pueden imponer “condiciones” menos
favorables a los administrados que las previstas en la LPAG. Al respecto, cabe apuntar
que este numeral no solo reconoce la existencia de procedimientos especiales –como
se ha alegado supra–, sino que además no impiden que estos procedimientos pueden
contener “reglas” o “normas” distintas a las contenidas en la PLAG. Lo único que señala
es que algunos artículos de la LPAG contienen disposiciones mínimas para la actuación
del administrado dentro de un procedimiento, por tanto las normas que regulan los
procedimientos especiales no pueden disponer “condiciones menos favorables” sobre la
actuación del administrado que la establecidas en la LPAG.»
30. En efecto, como se señaló supra, el numeral 3 del artículo II de la LPAG incorpora un
parámetro para que el legislador diseñe y apruebe los procedimientos especiales, el cual
está dado por la observancia de los principios administrativos. Uno de tales principios
es el referido al debido procedimiento, el cual al decir del Tribunal Constitucional,
no solo resulta aplicable a los procesos judiciales, sino también a los procedimientos 31
administrativos. Precisamente, el mismo máximo intérprete constitucional, señala que
dicho principio incorpora el derecho al plazo razonable33. Por lo tanto, un procedimiento
administrativo regulado con un presunto plazo excesivo, podría ser objeto de
cuestionamiento en la vía judicial, por vulnerar el principio del debido procedimiento.»
«23. Los principios que rigen la actuación de la Administración Pública no solo constituyen
principios imprescindibles de la propia función administrativa objetivamente considerada
-que requiere ser llevada a cabo en forma intermitente para satisfacer el interés general o
bien común- sino que además cumplen una triple función de fundamento, interpretación
e integración del ordenamiento jurídico garantizando la tutela administrativa efectiva.36
31 CONCORDANCIA: Consulta Jurídica Nº 005-2017-JUS/DGDOJ (Fundamento 15, 16), Consulta Jurídica Nº 006-
2017-JUS/DGDOJ (Fundamento 14, 15).
32 Opinión jurídica desarrollada en el marco del Decreto Legislativo Nº 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley
Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, y Deroga la Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo.
33 Sentencia del 18 de marzo de 2010, emitida en el proceso de hábeas corpus tramitado con Expediente Nº 04352-
2009-PHC/TC (fundamento jurídico 4). Asimismo, considerando reiterado en la Sentencia del 19 de octubre de 2011,
emitida en el proceso de hábeas corpus tramitado con Expediente Nº 03711-2011-PHC/TC (Fundamento Jurídico 2).
34 Texto modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272 y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444,
aprobado con Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
35 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
36 CASSAGNE, Juan Carlos (2010). Derecho Administrativo. Primera Edición. Tomo I. Lima: Editorial Palestra, pág.
643-644.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«16. La afectación y limitación de los derechos y libertades de los agentes económicos debe
respetar el ordenamiento jurídico, para lo cual las actuaciones de las entidades de la
Administración Pública deben sustentarse en una atribución regulada o predeterminada
por ley, en atención al principio de legalidad de la actividad administrativa, siendo que
solo pueden realizar aquello para lo que están expresamente facultadas, dentro de los
límites que para tal efecto establece el ordenamiento jurídico nacional40.
18. En nuestro ordenamiento jurídico, la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo
General reconoce al principio de legalidad como uno de los principios básicos que deben
orientar la actuación de las autoridades administrativas (…).
10. En esa línea, la Ley Nº 27444 es expresa al señalar en su artículo 61 que la competencia
de las entidades tiene como fuente a la Constitución y la ley, siendo reglamentada por las
normas administrativas que de aquéllas se derivan. Así por ejemplo, las competencias
de las distintas entidades de los Ministerios o de los Organismos Públicos adscritos se
determinan por su ley de creación.»
«14. (…) esta Dirección General considera preciso señalar que, en el ejercicio de sus funciones,
la Administración Pública debe de actuar con sujeción a los principios del Procedimiento
Administrativo, tal es el caso del Principio de Legalidad según el cual la Administración
Pública debe actuar con respeto a la Constitución, las normas con rango de ley, los
reglamentos administrativos, los principios generales del derecho y la jurisprudencia
vinculante del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial. En suma, significa que la 33
Administración Pública debe actuar con arreglo al Derecho.
16. En consecuencia, toda vez que los actos de la Administración Pública se vean reflejados
en el ámbito jurídico de los administrados el funcionario público debe limitar su proceder
a lo señalado en las bases legales que la acrediten el mismo, lo contrario significaría
desconocer el orden legal interno establecido así como atentar contra la seguridad
jurídica del administrado.»
43 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
44 Publicada en el diario oficial El Peruano, el 20 de diciembre de 2007.
45 Publicada en el diario oficial El Peruano, el 11 de abril de 2001.
46 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
47 GORDILLO, Agustín (2003). Tratado de Derecho Administrativo. Parte General. Tomo I. Lima: Fundación de Derecho
Administrativo – Ara Editores, pág. X-10.
48 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
49 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando (2004). Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Bogotá: Universidad
Externado de Colombia, pág. 59.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, que implica que las
autoridades deben actuar con respeto a la Constitución, la Ley y al derecho, dentro de
las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que fueron
conferidas dichas facultades.
44. (…) En este sentido, la autoridad administrativa no podrá solicitar documentación que no
se encuentre prevista en la ley, así como no podrá exigir mayores requisitos que la ley no
establece.
35. En ese sentido, aun cuando en el TUO del Reglamento de la Ley Nº 26979 y su
Reglamento no se advierte, de manera expresa, que el ejercicio de facultades coactivas
se encuentra sujeto a la existencia de una facultad prevista en Ley, existe un mandato
genérico vinculado al principio de legalidad que sí dispone dicha exigencia al SERFOR.
36. Por ello, no resultaría posible considerar la existencia de un mecanismo alternativo que
faculte a la Oficina de Ejecución Coactiva del SERFOR para llevar a cabo acciones de
ejecución coactiva cuando no cuenta con un respaldo legal vigente que lo autorice para
ello.
37. Así las cosas, en la medida que la entrada en vigencia de la habilitación legal del artículo
154º se encuentra supeditada a la publicación del Reglamento de la Ley Nº 29763, será
a partir de esta fecha que la Oficina de Ejecución Coactiva del SERFOR contaría con
la atribución legal necesaria para llevar a cabo el procedimiento de ejecución coactiva
que resulte necesario para efectuar el cobro de las multas y/o exigir el cumplimiento de
obligaciones de derecho público que sean de su competencia.»
50 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
51 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ
“Artículo 2°.- Toda persona tiene derecho:
(...)
24. A la libertad y a la seguridad personales. En consecuencia:
a. Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe.
(...)”
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Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos
y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y
garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser
notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer
argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir
pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una
decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en
un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
“3. El derecho al debido proceso, y los derechos que contiene son invocables, y, por tanto,
están garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del
procedimiento administrativo. Así, el debido proceso administrativo supone, en toda circunstancia,
el respeto –por parte de la administración pública o privada– de todos los principios y derechos
normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se
refiere el artículo 139º de la Constitución (juez natural, juez imparcial e independiente, derecho
de defensa, etc.)”.
(Subrayado agregado)
“4. El derecho de defensa (de naturaleza procesal) se constituye como fundamental y conforma
el ámbito del debido proceso, siendo presupuesto para reconocer la garantía de este último. Por
ello, en tanto derecho fundamental, se proyecta como principio de interdicción para afrontar
52 Texto modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272 y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444
aprobado con Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
53 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
54 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 17 de febrero de 2005, emitida en el Proceso de Amparo tramitado
bajo Expediente Nº 04289-2004-AA/TC (Fundamento Jurídico Nº 3).
55 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 15 de enero de 2007, emitida en el Proceso de Amparo tramitado
bajo Expediente Nº 06785-2006-AA/TC (Fundamento Jurídico Nº 4).
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Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
cualquier indefensión y como principio de contradicción de los actos procesales que pudieran
repercutir en la situación jurídica de algunas de las partes, sea en un proceso o procedimiento,
o en el caso de un tercero con interés”.
(Subrayado agregado)
56 Con relación a la naturaleza de los tratados en temas de derechos humanos, se sugiere revisar el criterio esgrimido en
la Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 25 de abril de 2006, emitida en el Proceso de Inconstitucionalidad
tramitado bajo Expediente Nº 00025-2005-PI/TC y 00026-2005-PI/TC (Fundamento Jurídico Nº 26), a través de
la cual se sostiene que, luego de realizar una interpretación sistemática de lo contemplado en la Constitución, se
concluye que estos detentan rango constitucional. Adicionalmente, se sugiere revisar el Artículo 5º y la Cuarta
Disposición Final y Transitoria de la Constitución, así como el Artículo V del Código Procesal Constitucional,
conforme se detalla a continuación:
“68. El respeto a los derechos humanos constituye un límite a la actividad estatal, lo cual vale
para todo órgano o funcionario que se encuentre en una situación de poder, en razón de su
carácter oficial, respecto de las demás personas. Es, así, ilícita, toda forma de ejercicio del
poder público que viole los derechos reconocidos por la Convención. Esto es aún más importante
cuando el Estado ejerce su poder sancionatorio, pues éste no sólo presupone la actuación de
las autoridades con un total apego al orden jurídico, sino implica además la concesión de las
garantías mínimas del debido proceso a todas las personas que se encuentran sujetas a su
jurisdicción, bajo las exigencias establecidas en la Convención.
70. Ya la Corte ha dejado establecido que a pesar de que el citado artículo no especifica garantías
mínimas en materias que conciernen a la determinación de los derechos y obligaciones de orden
civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, el elenco de garantías mínimas establecido en
el numeral 2 del mismo precepto se aplica también a esos órdenes y, por ende, en ese tipo de
materias el individuo tiene también el derecho, en general, al debido proceso que se aplica en
materia penal.
71. De conformidad con la separación de los poderes públicos que existe en el Estado de
Derecho, si bien la función jurisdiccional compete eminentemente al Poder Judicial, otros
órganos o autoridades públicas pueden ejercer funciones del mismo tipo. Es decir, que cuando la
Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un “juez o tribunal competente”
para la “determinación de sus derechos”, esta expresión se refiere a cualquier autoridad 37
pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine
derechos y obligaciones de las personas. Por la razón mencionada, esta Corte considera que
cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene
la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los
términos del artículo 8 de la Convención Americana”.
(Subrayado agregado)
«25. (…) la designación de los vocales con carácter temporal, tiene como fundamento el
respeto por el ejercicio de los derechos fundamentales de los administrados, tales como
el derecho de petición, el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva ante los
Tribunales Administrativos, estos últimos previstos en el Numeral 3 del Artículo 139º60
58 Con relación a los acotados fundamentos, cabe señalar que estos fueron incluidos en el Caso Ivcher Bronstein vs.
Perú. Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia de 6 de febrero de 2001. Serie C Nº 74, párrafo 104; Caso Baena
Ricardo y otros vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C Nº 72,
párrafo 106, Caso Vélez vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23
de noviembre de 2010. Serie C Nº 210, párr. 170, y Caso López Mendoza vs. Venezuela. Fondo, Reparaciones vs.
Venezuela, sentencia de 1 de septiembre de 2011, Serie C Nº 233, párr.111.
59 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
60 En la Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 17 de febrero de 2005, emitida en el Proceso de Amparo
tramitado bajo Expediente Nº 4289-2004-AA/TC, el TC ha señalado lo siguiente:
“(...)
3. El derecho al debido proceso, y los derechos que contiene son invocables, y, por tanto, están garantizados,
no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. Así,
el debido proceso administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la administración
pública o privada– de todos los principios y derechos normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción
común o especializada, a los cuales se refiere el artículo 139º de la Constitución (juez natural, juez imparcial e
independiente, derecho de defensa, etc.).”
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
8. Entonces, se puede afirmar que una vulneración al contenido esencial del Derecho de
Defensa importaría que el administrado no conozca de forma oportuna y completa los
cargos que se le imputan, tampoco se le otorgue un plazo razonable para ejercer su
defensa, ni se le permita la presentación de medios probatorios al proceso o procedimiento
que se le inicio.
«8. Respecto al principio de proporcionalidad, la norma contempla que para cumplir con
dicho principio una disposición de gravamen (por ejemplo, una sanción administrativa,
la ejecución de acto, la limitación de un derecho, etc.) debe cumplir con: i) adoptarse
dentro de los límites de la facultad atribuida (esto es, cumplir y no desnaturalizar la
finalidad para la cual fue acordada la competencia de emitir el acto de gravamen) y ii)
mantener la proporción entre los medios y los fines (quiere decir que la autoridad al
decidir el tipo de gravamen debe optar por aquella que sea proporcional a la finalidad
perseguida por la norma).63»
«26. El principio de razonabilidad constituye una regla particularizada para las decisiones
de gravamen de la Administración Pública sobre los administrados, pues aquellas
convergen en afectaciones admitidas sobre los derechos y bienes de estos. Así, se brinda
una pauta fundamental a la autoridad que tiene la competencia para producir actos de
61 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
62 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
63 MORON URBINA, Juan Carlos (2007). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Sexta Edición.
Lima: Gaceta Jurídica, pág. 70.
64 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
gravamen contra los administrados de modo tal que lo haga de manera legítima, justa y
proporcional.65
28. El citado artículo contempla que para que una disposición de gravamen impuesta por la
Administración Pública cumpla con el principio de razonabilidad (v.gr. una medida que
restringe o afecte un derecho) esta debe cumplir con:
• Mantener la proporción ent[r]e los medios y los fines: la autoridad al decidir el tipo
de gravamen no tiene plena discrecionalidad para la opción, sino que debe optar
por aquella que sea proporcional a la finalidad perseguida por la norma legal.67
65 MORON URBINA, Juan Carlos (2007). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Sexta Edición.
Lima: Gaceta Jurídica, pág. 58.
66 MORON URBINA, Juan Carlos (2007). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Sexta Edición.
Lima: Gaceta Jurídica, pág. 70.
67 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena
edición (Primera reimpresión). Lima: Gaceta Jurídica, pág. 70.
68 La Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 11 de octubre de 2004, emitida en el Proceso de Amparo
tramitado bajo Expediente Nº 2192-2004-AA/TC (Fundamento Jurídico Nº 20), señaló que una decisión supone,
cuando menos tres exigencias:
“(…)
a) La elección adecuada de las normas aplicables al caso y su correcta interpretación, tomando en cuenta no
sólo una ley particular, sino el ordenamiento jurídico en su conjunto.
b) La comprensión objetiva y razonable de los hechos que rodean al caso, que implica no sólo una
contemplación en ‘abstracto’ de los hechos, sino su observación en directa relación con sus protagonistas, pues
sólo así un ‘hecho’ resultará menos o más tolerable, confrontándolo con los ‘antecedentes del servidor’, como
ordena la ley en este caso.
c) Una vez establecida la necesidad de la medida de sanción, porque así lo ordena la ley correctamente
interpretada en relación a los hechos del caso que han sido conocidos y valorados en su integridad, entonces el
tercer elemento a tener en cuenta es que la medida adoptada sea la más idónea y de menor afectación posible
a los derechos de los implicados en el caso.”
69 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 1 de abril de 2005, emitida en el Proceso de Amparo tramitado bajo
Expediente Nº0048-2004-AA/TC del (Fundamento Jurídico 65).
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
32. PROMPERU ha solicitado a esta Dirección Nacional la emisión de una opinión jurídica
sobre la razonabilidad de la medida prevista en el Artículo 6º de la Ley Nº 27619 y el
Artículo 12º del Reglamento [aprobado por Decreto Supremo Nº 047-2002-PCM], en
aquellos casos en que los funcionarios de dicha entidad presenten sus informes de viaje
de manera extemporánea.
(…)
43. [Al respecto, esta Dirección General señala que,] los efectos de la demora en presentar
el informe de viaje o la entrega solo de la rendición de cuentas no se corrigen con
la devolución del dinero, pues ello no significa que el funcionario o servidor público
no haya realizado el viaje o que no haya efectuado gastos, por lo que la entidad no
podría ordenar al funcionario la devolución de lo que realmente habría gastado, siendo
procedente que en estos casos solo se imponga la sanción disciplinaria prevista en la
normativa.
44. En efecto, exigir la evolución del dinero en caso de presentación tardía del informe de viaje
o la entrega únicamente de la rendición de cuentas, no sería razonable o proporcional,
toda vez que implicaría una falta de correspondencia lógica entre la infracción
disciplinaria y lo que pretende corregir la medida (correctiva), contraviniendo el principio
de razonabilidad que rige la actuación administrativa. Así la medida (correctiva) consiste
en la devolución del íntegro del monto recibido solo debería imponerse cuando esta
permita corregir los efectos de la infracción disciplinaria en el extremo que no se acredite
la realización de viaje.»
«20. Respecto a la partida de matrimonio de las primeras nupcias del administrado ante la
Municipalidad de Ventanilla remitida por la Reniec a la Municipalidad de Miraflores,
esta DGDOJ considera que el referido documento constituye prueba fehaciente que por
lo menos, uno de los administrados, contravino (…) fundamentalmente el Principio de
Veracidad previsto en el artículo 42 de la LPAG.
21. Según Danós Ordoñez, “el (…) principio de presunción de validez de los actos administrativos
constituye otro de los elementos característicos del Derecho Administrativo en cuya virtud
los actos dictados por una autoridad administrativa se presumen legítimos en tanto su
invalidez o disconformidad con el ordenamiento jurídico no sea expresamente declarada
por quienes están facultados legalmente para constatarlo. Dicho principio consagra una
presunción iuris tantum (admite prueba en contrario) y tiene por fundamento la necesidad
de asegurar que la administración pública pueda realizar sus funciones en tutela del
interés público.”71»
70 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
71 DANÓS ORDOÑEZ, Jorge (s.f.). Régimen de la Nulidad de los Actos Administrativos en la Ley Nº 27444 del
Procedimiento Administrativo General, pág. 5. Recuperado el 9 de marzo del 2016 de http://www.mpfn.gob.pe/
escuela/contenido/actividades/docs/3409_ponenciaforonulidad_actos_administrativos.pdf
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«11. En base a dicho principio, (…) todo ciudadano, puede hacerle llegar a la SBS sus
comentarios y observaciones al referido proyecto normativo de [Resolución de la
Superintendencia de Banca, Seguros y AFP para reglamentar el gobierno corporativo y
la gestión integral de riesgo] (…) que considera le pudiera afectar a él o la colectividad
empresarial.»
«2. El Numeral 17 del Artículo 2º de la Constitución Política del Perú reconoce la participación
ciudadana como un derecho fundamental, estableciendo que toda persona tiene derecho
a participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y
cultural de la Nación. La regulación de los mecanismos de participación ciudadana en el
quehacer estatal; y, en particular, en la elaboración y modificación de normas jurídicas,
constituye una práctica positiva en un sistema democrático constitucional en el que “la
regla es la transparencia y no el secreto”.
41
3. En concordancia con la disposición constitucional, el Numeral 1.12 del Artículo IV del
Título Preliminar de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
establece que las entidades deben extender las posibilidades de participación de los
administrados y de sus representantes, en aquellas decisiones públicas que les puedan
afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusión, el servicio de acceso a la
información y la presentación de opinión.
5. En la misma línea, conviene tomar en cuenta que en setiembre del 2011 el Gobierno
del Perú manifestó su voluntad de ser parte de la iniciativa internacional voluntaria
y multisectorial “Alianza para el Gobierno Abierto”, comprometiéndose a aumentar la
transparencia sobre las actividades del Estado, apoyar y promover la participación
ciudadana, implementar altos estándares de integridad profesional en la gestión pública
y a incrementar el acceso y uso de nuevas tecnologías.»
72 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
73 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
18. Este mismo derecho constituye el contenido del principio de Participación que rige la
actuación administrativa, conforme se aprecia del numeral 1.12 del Artículo IV del Título
Preliminar de la Ley Nº 27444 (…).»
«53. Cabe señalar, que la fuente que sustenta el interés público de la publicación de los
TUPA, conteniendo entre otros los silencios administrativos aplicables, se encuentra
en el Principio de Predictibilidad en virtud del cual: “la autoridad administrativa deberá
brindar a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable
sobre cada trámite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener una conciencia
bastante certera de cuál será el resultado final que se obtendrá”.
54. Sobre este punto, cierto sector de la doctrina nacional ha señalado sobre el Principio de
Predictibilidad lo siguiente:
“La aplicación de este principio involucra que el suministro de cualquier información a los
ciudadanos sobre secuencias del procedimiento, competencias administrativas, tasas o
derechos de trámite, criterios administrativos anteriores, entre otros, permitan a los ciudadanos
anticiparse y planificar sus actividades (…) Para ello, en principio, la Ley incorpora algunas
reglas que refuerzan la predictibilidad a través de (…) la delimitación de la discrecionalidad
para calificar los procedimientos en los TUPAs (art. 31 y ss) (…) la difusión de requisitos y demás
reglas de los procedimientos en los TUPAs, etc.”78
74 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
75 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ
“Artículo 2.- Toda persona tiene derecho:
(…)
5. A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo
legal, con el costo que suponga el pedido.
Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por
razones de seguridad nacional.
El secreto bancario y la reserva tributaria pueden levantarse a pedido del Juez, del Fiscal de la Nación, o de una
comisión investigadora del Congreso con arreglo a ley y siempre que se refieran al caso investigado.
(…)”
76 Texto modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272 y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444,
aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
77 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
78 MORÓN, Juan Carlos (2014). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Décima Edición. Lima:
Gaceta Jurídica, pág 96 -97.
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Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«6. La Constitución tiene una doble naturaleza: es una norma política y a la vez una norma
jurídica. Tiene un carácter político en la medida que crea el Estado, organiza a los
poderes públicos y le atribuye competencias; por otro lado, tiene un carácter jurídico,
siendo la norma jurídica de mayor jerarquía.81
79 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 30 de abril de 2003, emitida en el Proceso de Inconstitucionalidad
tramitado bajo Expediente Nº 0016-2002-AI/TC (Fundamento Jurídicos Nº 3).
80 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
81 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 10 de diciembre de 2003, emitida en el Proceso de Inconstitucionalidad
tramitado bajo Expediente Nº 014-2003-AI/TC (Fundamento Jurídico Nº 2), el cual señala lo siguiente:
“2. La Constitución es una norma jurídico-política sui generis. El origen de dicha peculiaridad, desde luego, no sólo
dimana de su posición en el ordenamiento jurídico, sino también del significado que tiene, y de la función que está
llamada a cumplir.
Es común señalar que una de las formas cómo se expresa esa singularidad tiene que ver con la doble naturaleza. Así,
por un lado, en la medida que crea al Estado, organiza a los poderes públicos, les atribuye sus competencias y permite
la afirmación de un proyecto sociopolítico, que es encarnación de los valores comunitarios, la Constitución es, prima
facie, una norma política. Ella, en efecto, es la expresión de todo lo que la nación peruana fue, es y aspira a alcanzar
como grupo colectivo.
Pero, de otro lado, también la Constitución es una norma jurídica. En efecto, si expresa la auto representación cultural
de un pueblo, y refleja sus aspiraciones como nación, una vez formado el Estado Constitucional de Derecho, ella
pasa a ocupar una posición análoga a la que ocupaba su creador. En buena cuenta, en el Estado Constitucional de
Derecho, el status de Poder Constituyente, es decir la representación del pueblo políticamente soberano, lo asumirá la
Constitución, que de esta forma pasará a convertirse en la norma jurídicamente suprema.
(…)”
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
“La Constitución contiene un conjunto de normas supremas porque estas irradian y esparcen los
principios, valores y contenidos a todas las demás pautas jurídicas restantes. En esa perspectiva
el principio de jerarquía deviene en el canon estructurado del ordenamiento estatal.
(…)
En ese sentido, el referido artículo [refiriéndose al artículo 51º] afirma los principios de
supremacía constitucional que supone una normatividad supra -la Constitución- encargada de
consignar la regulación normativa básica de la cual emana la validez de todo el ordenamiento
legal de la sociedad política. Como bien afirma Pérez Royo, el mundo del derecho empieza en la
Constitución (...) no existe ni puede existir jurídicamente una voluntad superior a la Constitución.
La Constitución es una especie de super ley, de norma normarum, que ocupa el vértice de la
pirámide normativa.
(.. .)”
(subrayado agregado)
(…)
9. Por lo expuesto, se concluye que la Constitución -al ser la norma suprema- tiene mayor
jerarquía que cualquier otra norma del ordenamiento jurídico (…).»
«3.1.1. La Ley, segundo nivel jerárquico en nuestro sistema legislativo, es la norma aprobada
por el Congreso de la República, en ejercicio de sus atribuciones legislativas. Sólo
son leyes aquellos que siguen el procedimiento y las formalidades establecidas en la
Constitución (Arts. 105 y 107-109).
Las leyes85 “pueden definirse como las prescripciones normativas generales y escritas
emanadas del Congreso de la República, conforme a un procedimiento prefijado por
la Constitución (…), su expedición corresponde al Congreso de la República conforme
al inciso 1 del artículo 102º de la Constitución, que establece que es atribución
del Congreso dar leyes. Atribución que descansa en los principios de la soberanía
política, establecido en el Artículo 45 de la Constitución, que establece que el Poder
emana del pueblo, y en el principio representativo reconocido en el artículo 43 de
la Constitución. Y en segundo lugar, que para la Constitución la fuente normativa
denominada ley comprende a las leyes ordinarias, a las leyes orgánicas, las leyes de
desarrollo constitucional y las que tienen una denominación asignada directamente por
la Constitución y cuyas diferencias no radican en su jerarquía ni en el órgano que las
expide, sino en su procedimiento de aprobación y en las materias que regulan.”
conforme al artículo 106 de la Constitución86 y las que sean materia exclusiva de los
gobiernos regionales o municipales.
(…)»
2.4. Los Decretos Supremos y demás normas reglamentarias de otros poderes del Estado.
«3.2 (…) los decretos supremos son normas expedidas por el Poder Ejecutivo, conforme lo
dispone el artículo 118.8 de la Carta Fundamental88, siendo de jerarquía inferior a la de
la ley y a la de las normas con rango de ley. La reglamentación de las leyes se aprueba
por decreto supremo. Conforme al Art. 6 de la Ley Nº 29158 – Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo, es función de dicho Poder el “1. Reglamentar las leyes, evaluar su aplicación
y supervisar su cumplimiento”.»
«19. Los reglamentos son, por excelencia, los medios que permiten que el derecho, prerrogativa
o servicio reconocido en las leyes se haga operativo en el sistema jurídico. De esta
manera, para comprender un determinado régimen normativo no basta la remisión a la
ley de la materia, sino que es indispensable el estudio del reglamento que ha efectivizado
su aplicación.
“Primero, el que el reglamento no puede limitar los derechos o situaciones jurídicas favorables que
la ley establece, ni tampoco ampliar o endurecer las obligaciones o situaciones desfavorables. Y
segundo, el reglamento debe incluir todo lo indispensable para asegurar la correcta aplicación
y la plena efectividad de la ley misma que desarrolla; por otro lado, no puede incluir más que lo
que sea estrictamente indispensable para garantizar estos fines (solo lo indispensable)”92.
(Subrayado agregado)
2.5. Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos de las
entidades, así como los de alcance institucional o provenientes de los sistemas
administrativos.
12. Como normas de organización interna (…) dichas disposiciones, no generan obligaciones
para los administrados y deben ser emitidas respetando el principio de legalidad.
13. Por otro lado, se tiene también a las directivas. Estas son disposiciones dadas para el
interior de organismo administrativo, y pueden ser sistemáticas o institucionales, a
saber:
“Las directivas sistémicas son aquellas emitidas por los entes rectores de los sistemas
administrativos a fin de regular el funcionamiento de los mismos en la materia particular a la
que corresponde el sistema, constituyendo una norma que proviene de fuera de la entidad.
(...)
Las directivas institucionales o internas son aquellas emitidas por la propia entidad, a fin de
regular un aspecto específico de las competencias que le han sido asignadas a la misma. Esto las
distingue claramente de los instrumentos de gestión, que se aplican de manera general a toda la
entidad. A su vez, las directivas institucionales pueden ser generales o específicas, si es que son
aplicables a toda la entidad, o a un conjunto determinado de unidades orgánicas de esta.”94
92 SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo. Volumen I. Tercera Edición.
España: Editorial Centro de Estudios Ramón Areces S.A., pág. 349. Vide en Morón Urbina, Juan Carlos, Análisis
jurisprudencial del Proceso de Acción Popular en el Perú: Propuestas para mejorar el control jurisdiccional sobre las
normas reglamentarias, óp. cit, pág. 90.
93 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
94 GUZMÁN NAPURÍ, Christian (2011). Tratado de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo.
Primera Edición. Lima: Ediciones Caballero Bustamante, pág. 76-77.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
“(...) contienen disposiciones puntuales, que son aplicables a un conjunto determinado de órganos
de la entidad y a un aspecto de una tarea realizada por dichos órganos. Las mismas se distribuyen
a través de un memorándum el cual es puesto en conocimiento de aquellos a los cuales se dirige.
Las circulares entonces no requieren ser publicadas en el portal institucional de la entidad.”
16. En ese sentido, si bien se ha sostenido que dichas disposiciones no son actos
administrativos, ni generan obligaciones para los administrados, en la medida que
establezcan lineamientos que podrían repercutir indirectamente en su relación con ellos,
estos pueden ser invocados y aplicados. Por lo que, su inobservancia puede generar,
incluso, la nulidad del acto administrativo. Es por tal razón que esta Dirección General
resalta la relevancia de su adecuada formulación y la importancia de su observancia en
el desarrollo de las actividades de las entidades de la Administración Pública.»
«29. (…) en la Ley Nº 29763 se habría omitido señalar cuál sería el tratamiento jurídico
aplicable para concretizar la “aplicación gradual y adecuación paulatina” prevista en su
Segunda Disposición Complementaria Final97.
31. Sobre el particular, convendría tomar en cuenta lo previsto en Artículo VIII del Título
Preliminar de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General que
señala que las autoridades administrativas no pueden dejar de resolver las cuestiones a
su cargo por deficiencia de fuentes, sino que en esos casos deben acudir a otros cuerpos
normativos que les permitan obtener una respuesta pertinente para el caso (…).
32. Si bien la disposición anterior se refiere a “resolución de casos”, esta Dirección General
estima que una lectura conjunta de dicha disposición con los artículos 63.3 y 65.1
de la Ley Nº 27444 permitiría apreciar que, de la misma manera que cuando se trata
34. Para la elaboración de esta norma reglamentaria, entre otras fuentes pertinentes,
resultaría posible acudir a las reglas de otros cuerpos normativos, tal como la Segunda
Disposición Complementaria Final del TUO del Código Procesal Civil, aprobado por
Resolución Ministerial Nº 010-93-JUS. Textualmente, dicha disposición señala lo
siguiente:
SEGUNDA.- Las normas procesales son de aplicación inmediata, incluso al proceso en trámite.
Sin embargo, continuarán rigiéndose por la norma anterior: las reglas de competencia, los
medios impugnatorios interpuestos, los actos procesales con principio de ejecución y los plazos
que hubieran empezado.
(Subrayado agregado)
TÍTULO I
Del régimen jurídico de los actos administrativos
CAPÍTULO I
De los actos administrativos
1.1 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas
de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses,
obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.
«10. Una inscripción registral es un acto administrativo (y por tanto con efectos particulares)
y no una norma jurídica de efectos generales (que es lo característico de la legislación).
11. Bajo el análisis de jerarquía de las normas que integran la legislación – en el que la
Constitución ocupa el vértice de la pirámide normativa-, no resulta apropiado indagar
si un acto administrativo tiene o no mayor jerarquía que una norma jurídica de efectos
generales. Lo apropiado es determinar si el acto administrativo es nulo o no en función
de si respeta lo establecido en la legislación- Un acto administrativo que transgrede la
Constitución es nulo.»
«13. (…) el Artículo 40º de la Ley Nº 27867, el cual dispone que mediante un Decreto Regional
se establecen las normas reglamentarias que ejecutan Ordenanzas Regionales, así como
los procedimientos requeridos en la administración del Gobierno Regional, tal como se
menciona en la cita siguiente:
Los Decretos Regionales son aprobados y suscritos por la Presidencia Regional, con acuerdo del
directorio de Gerencias Regionales.
(Subrayado agregado)
49
14. De lo antes expuesto, se infiere que los Decretos Regionales son dispositivos de carácter
normativo, por medio de los cuales se puede reglamentar el contenido de las Ordenanzas
Regionales, por lo que, en consecuencia, los decretos mencionados no son actos
administrativos. En ese sentido, esta Dirección General recuerda que ambas categorías
son claramente distintas, ya que mientras una norma tiene carácter abstracto y efectos
generales, el acto administrativo, por el contrario, despliega sus efectos sobre una
situación concreta y determinada, la cual previamente debe ser individualizada102.
15. De lo antes expuesto, esta Dirección General considera que, conforme con lo regulado
por la Ley Nº 27867, los Decretos Regionales Nºros 001-2015-GORE-ICA/PR y
002-2015-GORE-ICA/PR no pertenecen a la categoría de acto administrativo, por lo cual,
tal como se sostuvo previamente (Supra Cfr. 10), no son susceptibles de contradicción
mediante el recurso administrativo de reconsideración.»
«8. En tal sentido, se puede afirmar que una resolución suprema con carácter específico
puede contener un acto administrativo en la medida que se trata de las declaraciones de
las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir
efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro
de una situación concreta o específica, conforme a la definición del artículo 1 de la Ley
Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, (en lo sucesivo, LPAG).»
12. Es decir, “Los actos administrativos poseen elementos que lo configuran y definen su
estructura, diferenciándose aquellos que resultar (sic) ser esenciales para su validez –sine
qua non–, de aquellos que no son esenciales para reputar el acto como válido, pero que
sin embargo pueden estar presentes en su configuración. Como resultado, un defecto o
deficiencia en alguno de dichos elementos esenciales o requisitos de validez genera la
nulidad del acto.”106
13. En ese orden de ideas, para que el acto administrativo pueda ser considerado como tal,
este debe de contar con los siguientes elementos: “1) una declaración de cualquiera de
las entidades; en donde la entidad estatal es la titular de la declaración administrativa
ello toda vez que la decisión se origina y produce por efecto de la convicción única de quien
ejerce la autoridad, siendo irrelevante la voluntad del administrado para generarla. 2)
destinadas a producir efectos jurídicos externos; entendiéndose aquello como la actividad
administrativa productora de efectos externos, se caracteriza por dirigirse hacia el exterior
de la organización administrativa que lo emita, hacia los ciudadanos, otras entidades (…)
3) Que sus efectos recaigan sobre derechos, intereses y obligaciones de los administrados;
El sujeto pasivo o administrado viene a ser calificado por que sobre sus intereses o
derechos de relevancia pública recae le efecto del acto, y van a verse alterados –sea a
favor o en contra–. 4) En una situación concreta, característica del acto administrativo,
es que los efectos subjetivos que producen son concretos, de materia y situación jurídico-
administrativa específica, (…). 5) En el marco del derecho público; la actuación pública que
50 califica como acto administrativo ha de estar sujeta a los preceptos del derecho público o
lo que es lo mismo, realizada en ejercicio de la función administrativa; y 6) puede tener
efectos individuales o individualizables”107»
19. En efecto, la citada resolución no podría ser considerada como una declaración de la
Administración Pública en ejercicio de su función administrativa, pues en este caso, la
entidad no está ejerciendo un acto volitivo de decisión sobre la petición del administrado,
que haya nacido de la convicción generada por la propia autoridad, sino que solo se limita a
ejecutar una disposición de la autoridad judicial como resultado de un proceso contencioso
administrativo, sin que en este caso sea relevante la voluntad o convicción de dicha autoridad.
20. Del mismo modo, la mencionada resolución no estaba dirigida a producir efectos jurídicos
sobre los intereses, obligaciones o derechos de algún administrado en alguna situación
concreta, toda vez que la sentencias judiciales no necesitan de un pronunciamiento
administrativo para producir plenos efectos sobre los justiciables, siendo que dicha
ejecución se pudo originar mediante cualquier acto de administración interna emanado
de la autoridad responsable, sin que sea necesario emitir una resolución.
21. Valga precisar que, si bien el citado documento tiene la denominación de Resolución
ello no quiere decir que su contenido contemple un acto administrativo, pues como se
dijo en líneas anteriores, el acto administrativo debe de contar con todos los elementos
regulados por la Ley Nº 27444, para que sea considerado como tal, independientemente
de cual sea la denominación del documento que este contemple. »
104 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
105 MORÓN URBINA, Juan Carlos. 2008. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Sétima
edición. Lima: Gaceta Jurídica.
106 GUZMAN, Christian. Las actuaciones impugnables en el Proceso Contencioso Administrativo peruano. En: Revista de
Derecho Administrativo. Nº 11, Año 2012. Pág. 109.
107 MORÓN URBINA, Juan Carlos. 2008. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Sétima
edición. Lima: Gaceta Jurídica.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«7. Si bien los reglamentos son, por excelencia, los medios que permiten que el derecho,
prerrogativa o servicio que las leyes reconocen y/o establecen para el administrado
sean operativos en el sistema jurídico, existen disposiciones generales al interior de la
Administración Pública que no tienen efectos directos para los administrados.
9. Dichas normas deben ser lo suficiente difundidas a fin de generar los efectos previstos.
Es por ello que se ordena su ubicación en lugares visibles de la entidad si su alcance
fuera meramente institucional, o publicarse si tuviera algún efecto. Además, es preciso
tener en cuenta que se ha previsto que los administrados pueden invocar a su favor
estas disposiciones, en cuanto establezcan obligaciones a los órganos administrativos
en su relación con los administrados.»
«24. En lo que respecta a los actos de administración (v.g. fijar remuneraciones del presidente. 51
Vicepresidente o consejeros, o declarar su vacancia o suspensión), es preciso tomar
en consideración que estos actos se orientan a lograr la eficiencia y eficiencia de los
servicios, y a los fines permanentes de las entidades; por tal motivo tienen vigencia a
partir de su aprobación.
25. Al respecto, y refiriéndose a las peculiaridades de los actos de administración interna, Juan
Carlos Cassagne señala que “no se requiere de la notificación personal ni la publicación,
a diferencia de los actos administrativos o lo reglamentos, respectivamente.”110»
«11. (…) el acto administrativo es declaración de una entidad que, en el marco de normas
de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses,
obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta. En
cambio, los actos de administración interna de las entidades públicas son aquellos cuyo
objeto es organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios112.
(…)
16. En efecto, por el lado de la legislación peruana se aprecia que el Numeral 1.2.1 del
Artículo 1º de la Ley Nº 27444 prescribe que los actos de administración interna
deben ser regulados por cada entidad, estando sujetos a las disposiciones de su Título
Preliminar y de aquellas normas que expresamente así lo establezcan.
108 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
109 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
110 CASSAGNE, Juan Carlos (2010). Derecho Administrativo. Tomo II. Primera Edición. Lima: Editorial Palestra, pág.
137.
111 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
112 Según Juan Carlos Morón, son ejemplos de actos de administración interna, la asignación de funciones, la
rotación de personal, aprobación del organigrama institucional, del cuadro de asignación de personal, la emisión
de circulares, etc. Al respecto, Vid., MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento
Administrativo General. Octava Edición. Lima: Gaceta Jurídica., pág. 163.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
Juan Carlos Cassagne, por su parte, afirma que a los actos de administración interna
se les aplica supletoriamente las normas y principios que informan el régimen del acto
administrativo114. Precisa este autor que dicha aplicación supletoria tiene las siguientes
peculiaridades:
18. La aplicación supletoria del régimen de los actos administrativo[s] a los actos de
administración interna se justifica por sus similitudes, debido a que ambos constituyen
formas de actuación de la Administración Pública. Dicha similitud se colige, por ejemplo,
de los requisitos para la emisión de los actos de administración interna, previstos en el
52 Artículo 7º de la Ley Nº 27444, que son muy similares a los requisitos de validez del acto
administrativo regulados en el Artículo 3º del mismo dispositivo legal. Tales requisitos
de los actos de administración interna se listan a continuación:
113 DROMI, Roberto (2005). Derecho Administrativo. Tomo I. Primera Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 435.
114 CASSAGNE, Juan Carlos (2010). Derecho Administrativo. Tomo II. Primera Edición. Lima: Editorial Palestra, pág.
137.
115 CASSAGNE, Juan Carlos (2010). Derecho Administrativo. Tomo II. Primera Edición. Lima: Editorial Palestra, pág.
137.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
16. Si bien la competencia se asigna a una entidad u órgano, solo es ejercida por los
órganos, a través del funcionario o servidor público que representa al órgano, que
detenta la autoridad. El órgano puede ser unipersonal, como un Ministerio, Alcalde o
Superintendente; o colegiado, como un Consejo Directivo, Tribunal o Comisión.
17. La competencia puede ser exclusiva, compartida y delegable. Es exclusiva cuando solo
puede ser ejercida por un órgano119, por una entidad120 o un nivel de gobierno121. Es
compartida o concurrente cuando intervienen dos o más órganos122, entidades123 o
niveles de gobierno124, que comparten fases sucesivas de los procesos implicados o de
las instancias de decisión. Es delegable cuando un órgano o niel de gobierno superior lo
delega en un órgano o nivel de gobierno inferior, respectivamente.
«51. El Numeral 4º del Artículo 3º de la Ley del Procedimiento Administrativo General señala
que uno de los requisitos del acto administrativo es la motivación (…).
116 CONCORDANCIAS: Consulta Jurídica Nº 021-2012-JUS/DNAJ (Fundamento 15), Consulta Jurídica Nº 009-2012-
JUS/DNAJ, Consulta Jurídica Nº 003-2012-JUS/DNAJ y Consulta Jurídica Nº 002-2011-JUS/DNAJ
117 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
118 CASSAGNE, Juan Carlos (2010). Derecho Administrativo. Tomo I. Primera Edición. Lima: Editorial Palestra, pág.
268.
119 Por ejemplo, solo el Concejo Municipal puede declarar la vacancia o suspensión de los cargos de Alcalde y Regidor
(Numeral 10 del Artículo 9º de la Ley Nº 27972 – Ley Orgánica de Municipalidades).
120 Por ejemplo, solo el Organismo Supervisor de la Infraestructura de Transporte de Uso Público – OSITRAN es
competente para velar por el cumplimiento de las cláusulas tarifarias y de reajuste tarifario en los contratos de
concesión con el Estado (Literal b.ii del Numeral 7.1 del Artículo 7º de la Ley Nº 26917 – Ley de Supervisión de
la Inversión Privada en Infraestructura de Transporte de Uso Público y Promoción de los Servicios de Transporte
Aéreo).
121 Por ejemplo, el Gobierno Nacional tiene competencia exclusiva en defensa, seguridad nacional y fuerzas armadas.
(Literal b del Artículo 26º de la Ley Nº 27783 – Ley de Bases de la Descentralización).
122 Por ejemplo, la Comisión de Protección al Consumidor y la Sala de Defensa de la Competencia Nº 2 del Tribunal del
INDECOPI tienen competencia para el conocimiento de las denuncias por infracción a las normas de protección al
consumidor.
123 Por ejemplo, la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria – SUNAT y el Tribunal Fiscal (Ministerio
de Economía y Finanzas) respecto de controversias con los contribuyentes derivados de la determinación de
obligaciones tributarias.
124 Por ejemplo, según los Artículo 36º (Literal b) de la Ley Nº 27783 – Ley de Bases de la Descentralización, tanto los
Gobiernos Regionales como las Municipalidades tienen competencias compartidas en salud pública.
125 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
53. En esa línea, la imputación de cargos, que es la manera como se inicia el procedimiento
sancionador, debe ser realizada con claridad y precisión127 para que permita al
administrado estructurar su defensa, por lo cual su incumplimiento significaría una
vulneración al debido procedimiento. Dicha garantía que se extiende desde la notificación
de cargos hasta la emisión de la resolución que impone una sanción administrativa.
“ (…)
22. En esta misma dirección y ya en el plano legal, el artículo 6º, inciso 3º de la Ley Nº 27444,
54 Ley del Procedimiento Administrativo General, dispone que: “(...) no son admisibles como
motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso
concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no
resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto”. De otro lado, el numeral
1.2) del artículo IV del Título Preliminar de la citada Ley establece que forma parte del debido
procedimiento administrativo el derecho del administrado a obtener una decisión motivada y
fundada en derecho. Dicha motivación debe efectuarse en proporción al contenido y conforme al
ordenamiento jurídico, en concordancia con el numeral 4) del artículo 3 de la citada ley.
23. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y
los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus
actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En esa
126 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 16 de enero de 2012, emitida en el Proceso de Amparo tramitado
bajo Expediente Nº 03891-2011-AA/TC.
Asimismo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 11 de octubre de 2004, emitida en el Proceso
de Amparo tramitado bajo Expediente Nº 2192-2004-PA/TC (Fundamento Jurídico Nº 11), el máximo intérprete
constitucional ha señalado lo siguiente:
“11.-(…) En la medida en que la sanción administrativa supone la afectación de derechos, su motivación no sólo
constituye una obligación legal impuesta a la administración, sino también el derecho del administrado, a efectos
de que este pueda hacer valer los recursos de impugnación que la ley le prevea, cuestionando o respondiendo
las imputaciones que deben aparecer con claridad y precisión en el acto administrativo sancionador. De otro
lado, tratándose de un acto de esta naturaleza, la motivación permite a la Administración poner en evidencia
que su actuación no es arbitraria sino que está sustentada en la aplicación racional y razonable del derecho y
su sistema de fuentes.
(…)”
(Subrayado agregado)
127 Al respecto, cierto sector de la doctrina sostiene que:
“(…) a. Precisión. Debe contener todos los elementos enunciados en este artículo para permitir la defensa de los
imputados, incluyendo el señalamiento de los hechos que se le imputen, la calificación de infracciones que tales
hechos pueden construir, la expresión de las sanciones que se le pudiera imponer así como la autoridad competente
para imponer la sanción con la norma que atribuya tal competencia (…)
MORON URBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena
Edición. Lima: Gaceta Jurídica. pág. 743.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una
arbitrariedad e ilegalidad, en tanto constituye una condición impuesta por la Ley N.º 27444.
Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es, por sí sola,
contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.
(…)”
(Subrayado agregado)
55. Respecto a este último punto, es preciso tomar en cuenta los criterios desarrollados
en la sentencia recaída en el Expediente Nº 00728-2008-PHC/TC, en cual el Tribunal
Constitucional estableció los criterios para definir la configuración de una inexistencia
de motivación o motivación aparente, tal como se aprecia en la cita siguiente:
“(…) a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola
el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando
la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que
sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque
solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento
fáctico o jurídico.128
(…)”
(Subrayado agregado)»
CAPÍTULO II
Nulidad de los actos administrativos
«18. (…) esta Dirección General opina que la nulidad establecida por el Decreto Legislativo Nº
1012 y su reglamento, no es una de naturaleza subsanable o enmendable en aplicación
del Artículo 14º de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
referido a la “conservación del acto”. En efecto, dicha causal de nulidad no se refiere a
un supuesto de incumplimiento de algún requisito de validez del acto administrativo,
sino que el supuesto de nulidad (del acto de adjudicación en el presente caso) estaría
dentro del supuesto del Numeral 1 del Artículo 10º de la Ley 27444, referido a la “La
contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias”, que es una
causal no enmendable conforme al ordenamiento jurídico.
19. Bajo tales circunstancias, es un requisito indispensable la opinión del MEF previa a la
suscripción del contrato, no pudiendo efectuarse posteriormente, y es por ello que el
Numeral 9.3 del Artículo 9º del Decreto Legislativo Nº 1012 sanciona con nulidad los
contratos que se celebren sin opinión favorable del MEF, lo que implica que no basta que
se solicite opinión al MEF sino que tiene que emitirse una opinión favorable, siendo por
ello un requisito de validez del contrato.»
128 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 13 de octubre de 2008, emitida en el Proceso de Habeas Corpus
tramitado bajo Expediente Nº 00728-2008-HC/TC (Fundamento Jurídico Nº 7).
129 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
12.1 La declaración de nulidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto,
salvo derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operará a futuro.
12.2
Respecto del acto declarado nulo, los administrados no están obligados a su
cumplimiento y los servidores públicos deberán oponerse a la ejecución del acto,
fundando y motivando su negativa.
12.3 En caso de que el acto viciado se hubiera consumado, o bien sea imposible retrotraer
sus efectos, sólo dará lugar a la responsabilidad de quien dictó el acto y en su caso, a
la indemnización para el afectado.
«38. Como se advierte, son tres los efectos de la nulidad, la primera de ellas tiene naturaleza
declarativo y retroactivo solo a la fecha del acto. Asimismo, el acto declarado nulo
es inexigible tanto para los administrados como para la autoridad administrativa,
en este último supuesto se exige la motivación de su negativa. Por último, nace la
responsabilidad de quien dicto el acto siempre que este se encuentre consumado o sea
imposible retrotraer sus efectos.
39. Con sustento en lo expuesto, la norma no restringe o limita la posibilidad de que los
administrados puedan volver a interponer su solicitud de Separación Convencional y Divorcio
Ulterior en sede municipal. Ello toda vez que, “el acto administrativo declarado nulo no es
susceptible de generar efectos jurídicos válidos, desaparece de la vida jurídica como si nunca
56 hubiera existido, los efectos producidos se pierden, se borran, y por supuesto tampoco podrá
generar efectos para el futuro.” Sin embargo, como se ha señalado, lo que debe primar es la
conservación del acto administrativo, siendo la figura de la nulidad residual.»
CAPÍTULO III
Eficacia de los actos administrativos
«3.5. (…) el derecho de defensa no puede considerarse satisfecho con la mera posibilidad de
que los administrados que tengan legítimo interés tengan la posibilidad en abstracto
de hacer formalmente ejercicio de los medios impugnatorios previstos en la ley, sino
que además este ejercicio deba ejercerse oportunamente. En ese sentido, es pertinente
recordar los establecido en el numeral 16.1 del artículo 16º de la LPAG (…).
3.6. Concordantemente, el artículo 155º del Código Procesal Civil dispone, en su segundo
párrafo, que “… Las resoluciones judiciales sólo producen efectos en virtud de notificación
hecha con arreglo a los dispuesto en este Código (…)”
3.7 Siendo ello así, podemos inferir indubitablemente que, la falta de notificación es
considerada como un vicio que trae aparejada la nulidad de los actos procesales, salvo
que haya operado la aquiescencia.
130 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
131 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
3.8. Sin embargo, en esa misma línea de razonamiento, es evidente que no cualquier imposibilidad
de ejercer los medios de defensa que la ley nos franquea, puede considerarse automática o
mecánicamente como generadora de un estado de indefensión que colisione transversalmente
con el derecho a la defensa y el debido proceso constitucionalmente protegido.
3.9. En efecto para el derecho y la doctrina, tal indefensión será legal y constitucionalmente
relevante, en la medida que la misma se haya originado como consecuencia o producto
de una arbitraria e ilegítima actuación del órgano que investiga o juzga, situación de
hecho que solo se presenta en aquellos supuestos en que el administrado (justiciable)
se ve imposibilitado o limitado, de modo injustificado, de cuestionar, contradecir, argüir
o fundamentar a favor de sus derechos e intereses legítimos afectados por la actuación
del órgano judicial o administrativo, afectándose de esta forma los derecho[s] e interés
del administrado, como el derecho a la defensa y el debido procedimiento, cubriéndose
de esta forma el procedimiento de vicio sustancial que acarrearía su nulidad.
(…)
“El derecho de defensa
15. Este Colegiado en reiterada jurisprudencia ha señalado que el derecho a la defensa comporta
en estricto el derecho a no quedar en estado de indefensión en ningún estado del proceso. Este
derecho tiene una doble dimensión: una material, referida al derecho del imputado o demandado
de ejercer su propia defensa desde el mismo instante en que toma conocimiento de que se le
atribuye la comisión de determinado hecho delictivo; y otra formal, que supone el derecho a una
defensa técnica; esto es, al asesoramiento y patrocinio de un abogado defensor durante todo el
tiempo que dure el proceso (Cfr. STC N º 06260-2005-HC/TC).
57
16. De igual manera este Tribunal en constante jurisprudencia ha precisado que el derecho
a no quedar en estado de indefensión se conculca cuando a los titulares de los derechos e
intereses legítimos se les impide ejercer los medios legales suficientes para su defensa; pero no
cualquier imposibilidad de ejercer estos medios produce un estado de indefensión que atenta
contra el contenido constitucionalmente protegido del derecho, sino que es constitucionalmente
relevante cuando se genera una indebida y arbitraria actuación del órgano que investiga o juzga
al individuo. Este hecho se produce cuando al justiciable se le impide, de modo injustificado
argumentar a favor de sus derechos e intereses legítimos” (Exp. Nº 0582-2006-PA/TC; Exp. Nº
5175-2007-HC/TC, entre otros).
(Énfasis agregado)»
17.1 La autoridad podrá disponer en el mismo acto administrativo que tenga eficacia
anticipada a su emisión, sólo si fuera más favorable a los administrados, y siempre
que no lesione derechos fundamentales o intereses de buena fe legalmente protegidos a
terceros y que existiera en la fecha a la que pretenda retrotraerse la eficacia del acto el
supuesto de hecho justificativo para su adopción.
«13. (…) para que proceda la eficacia anticipada de los actos administrativos deben concurrir
los siguientes requisitos: (i) que dicha situación sea más favorable para el administrado;
(ii) que no se lesionen derechos fundamentales o intereses de un tercero de buena fe; y
(iii) que existiera, en la fecha a ña que pretenda retrotraerse la eficacia del acto, el hecho
justificativo para su adopción.
132 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
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Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
14. Ahora bien, de lo referido hasta el momento surge la siguiente interrogante: ¿La eficacia
anticipada recogida en la Ley Nº 27444 para los actos administrativos se aplica también
a los actos de administrativos?
(…)
19. En atención a lo expuesto, la figura de la eficacia anticipada –institución propia de los actos
administrativos- es también aplicable de manera supletoria a los actos de administración
interna, siempre que se cumplan los siguientes requisitos: (i) que no se lesiones derechos
fundamentales o intereses de terceros de buena fe; (ii) que existiera, en la fecha a la que
pretenda retrotraer la eficacia del acto de administración interna, el hecho justificativo
para su adopción; y, (iv) que no se vulneren normas de orden público.»
20.1 Las notificaciones serán efectuadas a través de las siguientes modalidades, según este
respectivo orden de prelación:
20.2 La autoridad no puede suplir alguna modalidad con otra ni modificar el orden de
prelación establecido en el numeral anterior, bajo sanción de nulidad de la notificación.
Puede acudir complementariamente a aquellas u otras, si así lo estime conveniente
para mejorar las posibilidades de participación de los administrados.
20.3 Tratamiento igual al previsto en este capítulo corresponde a los citatorios, los emplazamientos,
los requerimientos de documentos o de otros actos administrativos análogos.
20.4 El administrado interesado o afectado por el acto que hubiera consignado en su escrito
alguna dirección electrónica que conste en el expediente puede ser notificado a través
de ese medio siempre que haya dado su autorización expresa para ello. Para este caso
no es de aplicación el orden de prelación dispuesto en el numeral 20.1.
La notificación dirigida a la dirección de correo electrónico señalada por el administrado
se entiende válidamente efectuada cuando la entidad reciba la respuesta de recepción
de la dirección electrónica señalada por el administrado. La notificación surte efectos el
día que conste haber sido recibida, conforme lo previsto en el numeral 2 del artículo 25.
En caso de no recibirse respuesta automática de recepción en un plazo máximo de dos
(2) días útiles contados desde el día siguiente de efectuado el acto de notificación vía
correo electrónico, se procede a notificar por cédula conforme al inciso 20.1.1.
Lo señalado en el presente numeral no impide que la entidad asigne al administrado
una casilla electrónica gestionada por ella, siempre que cuente con el consentimiento
del administrado, salvo lo dispuesto en la tercera disposición complementaria final de
la Ley Nº 30229 o norma que lo sustituya. En este caso, la notificación se entiende
válidamente efectuada cuando la entidad la deposite en el buzón electrónico asignado
al administrado, surtiendo efectos el día que conste haber sido recibida, conforme lo
previsto en el numeral 2 del artículo 25.
Para la notificación por correo electrónico, la autoridad administrativa, si lo considera
pertinente, puede emplear firmas y certificados digitales conforme a lo estipulado en la
ley de la materia.
133 Texto modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272 y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444,
aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
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Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«3.1 (…) es pertinente señalar que el artículo 126º del Reglamento [aprobado por Decreto
Supremo Nº 014-2008-JUS] en cuanto a las notificaciones de los actos administrativos
que se producen en el curso del procedimiento sancionador, [establece que] se notificarán
en el domicilio de los Conciliadores, Capacitadores, Centro de Conciliación y Centros de
Formación y Capacitación de Conciliadores, registrados ante el MINJUS (…).
(…)
9. En consecuencia, el lugar donde el ejecutor coactivo notificó la pérdida del fraccionamiento,
el inicio del procedimiento de cobranza coactiva, así como los demás actos administrativos
derivados de dicho procedimiento fue el correcto; por tanto, no se ha demostrado la vulneración
de derecho constitucional alguno en este extremo.
(Énfasis agregado)
(...)
13. Si bien mediante documento s/n de fecha 17 de noviembre de 2003 (f. 53), el señor Juan
Carlos Gonzales Chávez devuelve dichas resoluciones solicitando que los actos administrativos 59
emitidos por el ejecutor coactivo sean notificados al domicilio real de la recurrente, en
Huancayo, lo cierto es que con fecha 16 de enero de 2004, la propia recurrente interpone
recurso de nulidad (f. 66), solicitando que se deje sin efecto todas las resoluciones emitidas
antes de la Resolución de Ejecución Coactiva Nº 3. En ese sentido, debe tomarse en cuenta lo
dispuesto en el artículo 27.2 de la Ley 27444: “(…) se tendrá por bien notificado al administrado
a partir de la realización de actuaciones procedimentales del interesado que permitan suponer
razonablemente que tuvo conocimiento oportuno del contenido o alcance de la resolución, o
interponga cualquier recurso que proceda”.
14. De esta manera, queda acreditado que la recurrente tuvo oportunidad de conocer los actos
administrativos respecto de los cuales alega no haber sido debidamente notificada: por lo que
queda desvirtuada la alegada indefensión.
(Énfasis agregado)
3.4. Las disposiciones y fundamentos antes citados, reviste especial relevancia, toda vez
que una notificación realizada de acuerdo con la normatividad aplicable, permitirá que
el administrado vea garantizado su derecho al debido procedimiento administrativo,
especialmente en lo que respecta al derecho de defensa, al poder conocimiento de los actos
administrativos en su contra e impugnarlos, de considerarlo así, de manera oportuna.»
Modalidad de notificación
134 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
modificada parcialmente por el Decreto Legislativo Nº 1029.
135 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
modificada parcialmente por el Decreto Legislativo Nº 1029.
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Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
14. Por tanto, la notificación es considerada un acto procedimental importante, toda vez
que, a través de ella, la decisión administrativa deviene en eficaz, siempre que se hayan
efectuado los actos de transmisión previstos legalmente; y, da inicio al cómputo de
los plazos establecidos en los dispositivos para que el administrado pueda ejercer su
derecho de defensa, en caso lo estime conveniente.
12. Como se observa, el Artículo 20º de la Ley Nº 27444 establece que la publicación será
la última modalidad a la cual la Administración Pública podrá recurrir para notificar un
acto administrativo, cuando no sean viables las modalidades de notificación personal o
de medios que permitan dejar constancia de acuse de recibo.»
60 Informe Legal Nº 113-2013-JUS/DGDOJ «27.11.13»138
«11 (…) conviene recordar que el Numeral 20.1 del Artículo 20º de la Ley Nº 27444 desarrolla el
orden de prelación de las modalidades de notificación del acto administrativo, priorizándose
el uso de la notificación personal respecto de la notificación mediante telegrama o medios
análogos y la que se lleva a cabo mediante publicación en el Diario Oficial.
Así, de la lectura del Numeral 20.2 de la disposición citada y el Artículo 23º es posible
concluir que la Ley Nº 27444 regula que la notificación personal sea utilizada como medio
de transmisión del acto administrativo por excelencia, mientras que la notificación vía
publicación solo debería aplicarse de manera suplementaria.»
136 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2007). Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Sexta Edición,
Lima: Gaceta jurídica, pág. 177.
137 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
modificada parcialmente por el Decreto Legislativo Nº 1029.
138 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
modificada parcialmente por el Decreto Legislativo Nº 1029.
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Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«14. En la medida que el segundo supuesto del numeral 23.1.2 del artículo 23 de la Ley Nº
27444 no hace distinción alguna, se puede afirmar que lo regulado en dicho supuesto
comprendería a las personas naturales o jurídicas que deben ser notificadas con un
acto administrativo emanado por autoridad peruana, sin importar que dichas personas
tengan nacionalidad peruana o nacionalidad extranjera, dado que lo relevante para la
norma es que su domicilio se encuentre fuera del territorio peruano.
(…)
18. Como se puede inferir de la norma en comentario, la utilización de la vía consular solo
será necesaria para efectos de requerir al administrado que señale un representante
legal en el Perú. En tal sentido, no será necesario que se realice dicho requerimiento por
cada acto administrativo que se emita durante el trámite del procedimiento, dado que
la finalidad buscada por la norma se entiende cumplida con la realización de un solo 61
requerimiento. Por lo tanto, los sucesivos actos administrativos podrán ser notificados
mediante publicación, conforme a la normativa.
19. Ahora bien, conforme a la consulta alcanzada, la Secretaría Técnica plantea el supuesto
en el cual no es posible realizar la notificación personal al administrado domiciliado en
el extranjero debido a que no puede ser ubicado. En este supuesto formula la siguiente
pregunta: ¿es viable notificar el acto administrativo vía publicación en el diario de mayor
circulación de la ciudad ubicada en el extranjero? ¿Es aplicable lo regulado en la Ley Nº
27444 o el Reglamento Consular del Perú, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 076-
2005-RE140 (en lo sucesivo, Reglamento Consular)?
20. Como se ha señalado en los párrafos precedentes, la Ley 27444 regula el supuesto en
el que corresponde la notificación por publicación del acto administrativo, cuando no es
posible la notificación personal debido a que el administrado se encuentra domiciliado
en el extranjero y este no ha dejado representante legal en el Perú.
21. Bajo el supuesto regulado en la norma, no sería necesaria la publicación del acto
administrativo en el diario de mayor circulación de la ciudad donde reside el administrado
ubicada en el extranjero, toda vez que la Ley Nº 27444 solo exige que la autoridad
administrativa requiera, por vía consular, que el administrado fije un representante
legal en el Perú. Si luego del requerimiento válidamente notificado, el administrado no
señala un representante legal en el Perú, la misma normativa general del procedimiento
administrativo permite que la autoridad administrativa notifique al administrado el acto
administrativo y los sucesivos actos mediante la publicación en el Diario Oficial del Perú
y en otro diario de mayor circulación en el Perú.
22. El requerimiento por vía consular previsto en la Ley Nº 27444, es concordante con el
artículo 519 del Reglamento Consular, el cual establece que el funcionario consular
certificará la entrega de cartas e instrumentos que soliciten los interesados por medio
del Ministerio de Relaciones Exteriores o la misma Oficina Consular, a la dirección del
139 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
140 Publicado el 5 de octubre de 2005, en el diario oficial El Peruano, cuyo anexo fue publicado el 30 de octubre de 2005
en el diario oficial El Peruano.
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Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
24. Sin embargo, en la línea de lo consultado por la Secretaría Técnica, cabría formularse
la siguiente pregunta ¿Qué sucedería si es que no se ubica el domicilio del administrado
en el extranjero a efectos de requerirle que nombre un representante legal en el Perú en
cumplimiento de la Ley Nº 27444? Para responder a dicha interrogante cabe analizar la
normativa relativa a la función consular realizada por el sector de Relaciones Exteriores.
26. Conforme a lo establecido en el artículo I del Título Preliminar del Reglamento Consular,
la naturaleza de la función consular constituye un servicio de naturaleza pública que
presta el Estado peruano a sus nacionales y a los extranjeros en el exterior, el cual se
enfoca particularmente en lo referido a las competencias de la administración pública
que deben realizarse fuera del territorio nacional, tal como se puede apreciar en la cita
siguiente:
“TITULO PRELIMINAR
Artículo I.- NATURALEZA DE LA FUNCIÓN CONSULAR
La función consular constituye un servicio de naturaleza pública que presta el Estado peruano a
sus nacionales y a los extranjeros en el exterior, particularmente en lo referido a las competencias
de la administración pública que deben realizarse fuera del territorio nacional.
Los funcionarios consulares ejercen estas competencias bajo los principios de legalidad, no
discriminación, inmediatez, celeridad, simplicidad, presunción de veracidad, eficacia, así como
aquellos establecidos en la legislación nacional vigente.
(…)”.
(Subrayado agregado)
27. Además, las relaciones consulares del Estado peruano se establecen por consentimiento
mutuo con el Estado receptor. Las funciones que las oficinas consulares pueden ejercer
se efectúan de acuerdo a lo establecido en el artículo 5 de la Convención de Viena,
conforme así lo reconoce el artículo IV del Título Preliminar del Reglamento142. Es decir,
las funciones que se puedan llevar a cabo por los funcionarios consulares peruanos
parte del consentimiento que se presten entre el Perú y otro Estado. Si ello no ocurre,
no se podría establecer una oficina consular peruana en el Estado que da su negativa.
28. Ahora bien, como se ha señalado el Reglamento Consular únicamente regula —en
el artículo 519— la función de certificar la entrega de instrumentos en la dirección
de un destinatario en el extranjero. Entre dichos instrumentos se puede apreciar el
requerimiento consular al cual hace referencia el numeral 23.1.2 del artículo 23 de la
Ley Nº 27444. Sin embargo, la norma no se pone en el supuesto relativo a que no se
ubique el domicilio del administrado en el extranjero a efectos de hacerle la entrega del
instrumento correspondiente.
30. Ante este vacío correspondería analizar si existe otra norma que por analogía pudiera
ser aplicable a efectos de poder continuar con el procedimiento administrativo ante la
Administración Pública peruana, tomando en consideración que detrás de la actuación
de las entidades administrativas subyace un interés público y que la notificación es un
acto en garantía del Administrado para el adecuado ejercicio de su derecho de defensa.
En efecto, un vacío en la normativa peruana no debe ser un obstáculo para realizar
la interpretación jurídica que corresponde respecto de otras normas del ordenamiento
jurídico que resulten razonablemente aplicables a efectos de contribuir a los fines de
interés público del procedimiento administrativo. 63
31. Al respecto, el artículo 528 del Reglamento Consular, en el Título XIII referido a Funciones
Judiciales, señala que sin una autorización judicial expresa los funcionarios consulares
no podrán hacer las notificaciones de los exhortos judiciales mediante periódicos u
otros medios de la ciudad en el extranjero donde deben practicar la notificación. Es
decir, contrario sensu, que son viables la realización de las notificaciones de los exhortos
judiciales en el exterior, mediante publicaciones en diarios, si así lo ha autorizado la
autoridad judicial que encarga dicha notificación al funcionario consular.
32. Esta Dirección General considera que lo regulado en el artículo 528 del Reglamento
Consular es plenamente aplicable al supuesto de la notificación del requerimiento
administrativo para que el administrado domiciliado en el extranjero fije representante
legal en el Perú, conforme al artículo 23 de la Ley Nº 27444. Ello, por tratarse de una
situación análoga a la notificación en el extranjero de los actos procesales del Juez en el
marco de un proceso judicial143.»
143 Cabe señalar que las reglas contenidas en el Código Procesal Civil resultan aplicables supletoriamente a los
procedimientos administrativos, en cuanto no resulten incompatibles. Al respecto, podemos citar como ejemplo el
Numeral 153.4 del Artículo 153. de la Ley Nº 27444, “Intangibilidad del expediente”, que expresamente señala:
“Artículo 153.- Intangibilidad del expediente
(…)
153.4 Si un expediente se extraviara, la administración tiene la obligación, bajo responsabilidad de reconstruir
el mismo, independientemente de la solicitud del interesado, para tal efecto se aplicarán, en lo que le fuera
aplicable, las reglas contenidas en el Artículo 140 del Código Procesal Civil.”
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«15. (…) el Colegio de Abogados de Lima brinda a sus agremiados diversos servicios, entre
los que se puede contar el de recepción de documentación a través de la Oficina de
Casillas. Este servicio permite que los abogados agremiados cuenten con una casilla en
la que puedan recibir las comunicaciones generadas tanto en procesos judiciales como
en procedimientos administrativos en los que participen. No obstante, los beneficios que
genera para sus agremiados, el procedimiento de recepción de documentos usado por el
CAL presenta algunas contingencias, las cuales se pueden apreciar en la siguiente cita
textual extraída del Reglamento de la Oficina de Notificaciones:
“2. La Oficina de Notificaciones Judicial del CAL – Sede Miraflores recibirá las cédulas de
notificación de 09:00 a 12:00 horas; y, hará entrega de las mismas a los abonados o procuradores
del Servicio de Casilla, en el horario de 08:00 a 19:00 horas, de lunes a viernes, de manera
ininterrumpida.
3. Las notificaciones serán recibidas con cargo. Las Oficina de Notificaciones Judiciales
del CAL recibirá las cédulas de notificación provenientes de todas las instancias del Poder
Judicial, de instituciones públicas y privadas; así como de procedimientos administrativos en
general.
(…)
64
6. Una vez recibida la cédula de notificación, el personal autorizado de la Oficina de Notificaciones
Judiciales del CAL sellará el cargo respectivo que trae el diligenciero, con el sello del Colegio de
Abogados de Lima, en el cual quedará registrada la hora de recepción, marcándose como fecha
de ingreso la del siguiente hábil a la recepción de la cédula; fecha en la que la notificación
estará a disposición de los usuarios desde la primera hora de atención, a fin de no perjudicar el
desarrollo de los respectivos procesos y permitir a los litigantes contar con el tiempo suficiente
para atender los términos perentorios que se pudieran fijar en las resoluciones”.
(Subrayado agregado)
16. Como se puede apreciar, el reglamento citado prevé que las cédulas de notificación
solo son recibidas en el horario de 9:00 a 12:00 horas del día; sellándose el cargo con
fecha de ingreso del día hábil siguiente a la recepción real de la cédula. Tal como está
prevista, esta regulación podría generar diversos problemas con relación al trámite de
los procedimientos en los que la autoridad administrativa notifique a través de la Casilla
Judicial del CAL.
17. Por ejemplo, conviene advertir lo que sucedería en el caso de que la entidad notifique
el acto administrativo el último día del plazo con el que cuenta para ello. Tomando
en cuenta que en este caso la Oficina de casillas del CAL consignaría como fecha de
recepción el día hábil siguiente a la fecha en que materialmente se efectuó la entrega,
podría considerarse la existencia de una notificación extemporánea, pese a que
materialmente el acto fue notificado dentro del plazo.
144 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
18. Frente a este escenario problemático, conviene revisar las reglas generales que la Ley Nº
27444 prevé para el acto de notificación personal. Sobre el particular, el Inciso 21.3 del
Artículo 21º y el Inciso 1 del Artículo 25º (…).
19. Como se puede apreciar, de la lectura conjunta del Inciso 21.3 del Artículo 21º y el
Inciso 1 del Artículo 25º, se desprende que de acuerdo a la Ley Nº 27444 la notificación
administrativa se entiende realizada en el momento en que “materialmente” se produce
la entrega de la copia del acto y no en ningún momento posterior. Por esta razón es que
la Ley Nº 27444 prevé que al momento de realizar dicha entrega es necesario señalar
la fecha y hora, toda vez que es a partir de este momento que el acto adquiere eficacia
jurídica146 (producción de efectos) para el administrado. Ratificando esta regla, la Ley
Nº 27444 incluso contempla las acciones que se debe tomar ante la negativa de recibir
el acto notificado, disponiendo que tal situación sea consignada en acta, teniéndose el
acto por bien notificado.
21. Cabe señalar que la Casilla proporcionada por un Colegio de Abogados es una clase 65
de domicilio procesal adicional a otros que puedan consignarse en un procedimiento
administrativo, por lo que le resulta aplicable las reglas de notificación generales
establecidas en la Ley Nº 27444.»
(…)
«3.8. Revisados los cargos de notificación obrantes en autos, se determina que la Carta
Nº 1959-2015-JUS/DGDPAJ-DCMA-SAN, mediante el cual se adjunta el informe Nº
278-2015-JUS/DGDPAJ-DCMA, la Resolución Directoral Nº 048-2015-JUS7DGDPAJ-
DCMA y la Resolución Directoral Nº 365-2015, fueron recepcionada en el domicilio del
Centro de Formación y Capacitación de Conciliadores “Concilium XXI”.
3.9. En ese sentido, si bien mediante su escrito de fecha 18 de junio de 2015 (Registro
Nº 036807), la recurrente cuestiona la eficacia del acto de notificación de la Carta Nº
1959-2015-JUS/DGDPAJ-DCMA-SAN por haberse consignado que la recurrente es
conciliadora adscrita al Centro de Conciliación “A&A Salvador”, cuando lo correcto es que
la administrada es la Directora del Centro de Formación y Capacitación de Conciliadores
“Concilium XXI”; sin embargo, también es cierto que mediante dicho escrito, la propia
recurrente formuló sus descargos contra la Resolución Directoral Nº 703-2015-JUS/
DGDPAJ-DCMA, mediante el cual se inició proceso administrativo sancionador por la
66 presunta comisión de la infracción prevista en el numeral 9, literal b) del artículo 121º
del Reglamento. En ese sentido, debe tomarse en cuenta lo dispuesto en el numeral 27.2
del artículo 27.2 de la LPAG (…).
3.10 De esta manera, queda acreditado que la recurrente tuvo oportunidad de conocer los
actos administrativos respecto de los cuales alega no haber sido debidamente notificada;
quedando de esta forma desvirtuada la alegación de indefensión o afectación al debido
proceso y derecho de defensa.»
TÍTULO II
Del procedimiento administrativo
CAPÍTULO I
Disposiciones Generales
«29. La idea jurídica de Procedimiento Administrativo viene a estar compuesta por una serie
de actos los cuales encuentran su razón de ser en un pronunciamiento final por parte
de la Administración cuyo contenido está dirigido, en prima fase, a producir efectos
148 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
149 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados, esto es; a la
creación, reconocimiento, modificación o extinción de una situación jurídica individual.»
«14. A fin de tener claro los alcances y efectos de un procedimiento de evaluación previa, es
preciso señalar lo que se entiende por procedimiento, el cual se describe de la siguiente
manera:
19. Esto en virtud a que existen determinadas solicitudes que, bien por la complejidad de
su petitorio, por su repercusión en la sociedad o por su posibilidad de afectación de
derechos de terceros, requieren de evaluación por parte de la Administración Pública
a fin de que emita un pronunciamiento que pueda garantizar el adecuado ejercicio de
libertades y derechos.
20. Sin embargo, en caso de que las solicitudes que se tramiten mediante este procedimiento
no encuentren respuesta aún después de vencido el plazo establecido, la ley ha previsto la
figura de los silencios administrativos para estos casos de inacción de la Administración
Pública. Estos silencios administrativos pueden ser: a) Silencio Administrativo
Positivo: cuando el administrado, después de un transcurso de tiempo no obtiene un
pronunciamiento de parte de la Administración, puede presumir que su solicitud ha sido
aprobada; y, b) Silencio Administrativo Negativo, cuando el administrado, después de un
transcurso de tiempo sin pronunciamiento de la Administración Pública, puede asumir
que su solicitud ha sido denegada.
150 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
151 Artículo 29 de la Ley de Procedimiento Administrativo General.
152 Texto regulado en el artículo 30 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, modificado por
el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado por Decreto
Supremo Nº 006-2017-JUS.
153 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
12. Por su parte, los procedimientos de evaluación previa se definen como aquellos
que requieren la realización de una etapa de investigación y análisis, a fin de poder
determinar la concesión o denegatoria de la solicitud presentada por un administrado
mediante la emisión de un acto administrativo. Conforme señala un sector de la doctrina
nacional, este constituye el verdadero procedimiento administrativo, el cual sirve como
un mecanismo de control de las actividades sociales y económicas de la población, en la
medida que el pedido del administrado queda a la espera de lo que resuelva la autoridad,
luego de realizadas las respectivas etapas de instrucción, substantación y probanza.156
(…)
154 MORÓN URBINA, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, pág. 228.
155 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
156 MORON URBINA, Juan Carlos (2014). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Décima
Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág 226 y 274.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
14. De lo anterior, es correcto decir que el procedimiento de evaluación previa es aquel por
el cual la entidad se encarga de evaluar la solicitud presentada, a fin de determinar la
viabilidad o improcedencia de ésta, en un plazo determinado; y, que ante la omisión
de pronunciamiento expreso por parte de la entidad puede configurarse el silencio
administrativo positivo o negativo, excluyentemente.
(…)
«16. Sobre los procedimientos de aprobación automática, corresponde señalar que éstos se
consideran aprobados con la sola presentación de la solicitud a la entidad correspondiente,
para lo cual debieron haber cumplido con los requisitos y documentación respectiva. Al
ser una aprobación automática, las entidades no se pronuncian sobre el pedido, sino
más bien realizan una fiscalización posterior. En algunos procedimientos es necesario
la expedición de un documento, para lo cual el plazo máximo es de cinco días hábiles,
de conformidad con lo establecido en el artículo 31 de la Ley Nº 27444.
17. Respecto a los procedimientos de evaluación previa, son aquellos procedimientos por
la que la entidad requiere realizar una evaluación de forma y de fondo, a fin de poder
determinar la concesión o denegatoria de la solicitud presentada. Antes de la entrada
en vigencia de la Ley del Silencio Administrativo, Ley Nº 29060158, éste procedimiento 69
se encontraba establecido en los artículos 33 y 34 de la Ley Nº 27444, sin embargo
con la dación de la ley del silencio administrativo, ésta última pasó a establecer los
mecanismos respectivos sobre el procedimiento de evaluación previa.
18. No obstante, es preciso señalar que excepcionalmente la entidad podrá acordar que
un determinado procedimiento califique como de evaluación previa, considerando los
criterios siguientes:
19. Mientras que la Ley Nº 29060, establece lo siguiente sobre los procedimientos de
evaluación previa:
157 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
158 Publicada el 07 de julio de 2007, en el diario oficial El Peruano.
159 Morón Urbina, Juan Carlos, (2011). Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General, Novena Edición.
Lima: Gaceta Jurídica, pág. 226.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
160 Bartra Cavero, José (2008). El Silencio Administrativo. Segunda Edición. Lima: Rhodas, pág.148.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
32.5 La Presidencia del Consejo de Ministros se encuentra facultada para determinar los
procedimientos sujetos a aprobación automática. Dicha calificación es de obligatoria
adopción, a partir del día siguiente de su publicación en el diario oficial, sin necesidad
de actualización previa del Texto Único de Procedimientos Administrativos por las
entidades, sin perjuicio de lo establecido en el numeral 43.7 del artículo 43. 161
«16. En ese sentido, se logra colegir que el legislador quiso, a través del procedimiento de
aprobación automática, habilitar el ejercicio de derechos preexistentes del administrado,
así como otorgarle títulos que le posibiliten sus actividades profesionales, sociales,
económicas o laborales; sin que estos tengan que pasar por una evaluación a priori dado
la envergadura de la solicitud, ello sin perjuicio de la fiscalización posterior que pudiera
realizar la administración.»
71
Artículo 34.- Procedimiento de evaluación previa con silencio positivo163
34.1 Los procedimientos de evaluación previa están sujetos a silencio positivo, cuando se
trate de algunos de los siguientes supuestos:
1.- Todos los procedimientos a instancia de parte no sujetos al silencio administrativo
negativo taxativo contemplado en el artículo 37.
2.- Recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud cuando el
particular haya optado por la aplicación del silencio administrativo negativo.
34.2 Como constancia de la aplicación del silencio positivo de la solicitud del administrado,
basta la copia del escrito o del formato presentado conteniendo el sello oficial de recepción,
sin observaciones e indicando el número de registro de la solicitud, fecha, hora y firma
del agente receptor. En el caso de procedimientos administrativos electrónicos, basta el
correo electrónico que deja constancia del envío de la solicitud.
161 Texto regulado en el artículo 31 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, modificado por
el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado por Decreto
Supremo Nº 006-2017-JUS.
162 Opinión jurídica desarrollada en el marco del Decreto Legislativo Nº 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley
Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo.
163 Texto regulado en el artículo 33 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, incorporado por
el artículo 4 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado por Decreto
Supremo Nº 006-2017-JUS.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
15. De lo anterior, es correcto decir que el procedimiento de evaluación previa es aquel por
el cual la entidad se encarga de evaluar la solicitud presentada, a fin de determinar la
viabilidad o improcedencia de ésta, en un plazo determinado; y, que ante la omisión
de pronunciamiento expreso por parte de la entidad puede configurarse el silencio
administrativo positivo o negativo, excluyentemente.»
«47. Por otra parte, respecto al silencio administrativo negativo se ha mencionado que tiene
un carácter restrictivo, y se aplica en virtud de aquellos casos en los que se afecte
significativamente el interés público. Entendiendo que la educación es un derecho y
164 Opinión jurídica desarrollada en el marco del Decreto Legislativo Nº 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley
Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo.
165 Texto regulado en el párrafo 34.1 del artículo 34 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
incorporado por el artículo 4 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444,
aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
166 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«35. Por su parte, el TUPA es un documento de gestión, creado para brindar a los
administrados (personas naturales o jurídicas) la información sobre los procedimientos
administrativos que se tramitan ante las entidades (requisitos, silencios, costos y 73
plazos). En otras palabras, compila los procedimientos administrativos y servicios
exclusivos que brinda una entidad pública. Este documento debe estar a disposición
de los ciudadanos de acuerdo a ley, para que puedan iniciar los procedimientos que
consideren pertinentes en igualdad de condiciones y con suficiente información. Su
importancia radica en que ordena de manera homogénea un conjunto de trámites
que son brindados por las instituciones públicas, precisa su tiempo y costo, reduce la
discrecionalidad y parcialidad de los funcionarios y permite agilizar diversos trámites
que los usuarios deben realizar. En tal sentido, el TUPA brinda claridad sobre las
acciones que deben tomar los administrados para realizar la gestión ante la entidad
respectiva.169
167 Texto regulado en el párrafo 36.1 del artículo 36 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444,
aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
168 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Presidencia del Consejo de Ministros, Ministerio de la Producción, USAID/Perú Pro Descentralización (2009). Guía
169
para la aplicación de nuevo Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) simplificado para Municipalidades
Provinciales y Distritales. Recuperado el 6 de julio de 2016 de
http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/D7BDF7C0AED6A82605257E65005F7D72/
$FILE/Guia_para_la_aplicacion_del_TUPA.pdf
170 Actualmente, la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas (CEB) es el órgano del INDECOPI encargado
de velar por la eliminación de los actos y las disposiciones de la Administración Pública que constituyan barreras
burocráticas que obstaculicen o impidan irracionalmente el acceso o la permanencia de los agentes económicos
en el mercado y; contribuye a la simplificación administrativa mediante el control posterior de las normas y
disposiciones a favor de los ciudadanos.
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Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«9. Del contenido del numeral 36.1 del artículo antes señalado, se desprende que la
Ley del Procedimiento Administrativo General prevé que las disposiciones que crean
procedimientos, requisitos y costos administrativos, se establecen mediante un Decreto
Supremo o norma de mayor jerarquía, pero a su vez, en su numeral 36.3 señala que en
el caso de la eliminación de procedimientos o requisitos o la simplificación de los mismos
puede realizarse a través de una norma de menor rango a la de creación, y esto
tiene sentido porque se está beneficiando al ciudadano, liberándolo de procedimientos y
trámites engorrosos y costosos.
10. Sobre ese punto, Morón Urbina señala lo siguiente: “…la misma norma contiene una
flexibilización de la regla al permitir que cuando se trate de reducir procedimientos,
costos o simplificar requisitos, las entidades no requieren seguir la exigencia máxima,
sino que es procedente que se realice por normas administrativas de menor jerarquía.
Aquí se trata de una delegación atribuida por la propia ley a las entidades administrativas
para acelerar la reducción de cargas y costos administrativos a la ciudadanía173.
12. En esa línea, es importante resaltar lo señalado en el Dictamen aprobado por mayoría
de la Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera del Congreso
de la República recaído en la tramitación del Proyecto de Ley Nº 3690/2014-PE que
establece las medidas para promover el crecimiento económico. En el cual, el legislador
manifestó que: “La Presente propuesta permite que vía Decreto Supremo se puedan
revisar, actualizar y simplificar los diversos procedimientos administrativos que se
siguen en el INDECOPI, en beneficio de los administrados”. (subrayado agregado)
13. Adicionalmente, el referido Dictamen indica que: “la propuesta faculta a que vía Decreto
Supremo, se adopten medidas de simplificación de los procedimientos administrativos
(formas de inicio, requisitos, plazos, etapas, notificaciones, exigencias formales, entre
otros) de manera que se agilice su tramitación y se elimine aquello que afecta la eficacia y
eficiencia de los mismos. Esta mejora de los procedimientos administrativos – orientada
a eliminar la denominada “tramitología”- contribuirá a que el INDECOPI pueda cumplir
cabalmente sus funciones en las materias de competencia, protección al consumidor y
propiedad intelectual”.
14. Sobre el particular, es importante resaltar que el artículo III del Título Preliminar de la
Ley de Procedimiento Administrativo General dispone lo siguiente:
171 Texto regulado en el párrafo 36.3 del artículo 36 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444,
aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
172 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
173 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta
Jurídica, pág. 219.
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Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
15. La administración pública tiene la obligación de atender y velar por los derechos de
sus administrados, de tal manera que estos obtengan decisiones rápidas y eficientes.
En ese sentido, debe considerarse que un procedimiento administrativo que contemple
el exceso de exigencias formales, requisitos, etapas, entre otros, dificulta la labor de la
administración, y en consecuencia, perjudica directamente al administrado.
16. Al respecto, Tornos Mas, señala que: “Es obvio que la dificultad en la tramitación
de los procedimientos eleva el costo de la formalidad, perjudica los derechos de los
administrados e impide el funcionamiento adecuado de la economía. La razón de
ser de este mecanismo estriba en la reducción de intervenciones administrativas que
gravan de forma injustificada o desproporcionada la actividad de los ciudadanos y de las
empresas174”
17. Por ello, a fin de beneficiar y garantizar los derechos de los administrados, es
necesario que las entidades de la administración pública adopten acciones destinadas
a simplificar sus procedimientos, haciendo que estos sean más rápidos, eficientes y
eficaces, permitiendo así que cuando los ciudadanos acudan a la administración pública
no se vean perjudicados por la exigencia de requisitos y procedimientos engorrosos y
burocráticos que solo dilatan el tiempo para conseguir un pronunciamiento; sino que
por el contrario, obtengan decisiones fundamentadas en un menor plazo y con la mayor
simplicidad posible.
18. Considerando este contexto, a criterio de esta Dirección General, todos los cambios
y/o eliminación de procedimientos o requisitos administrativos, deben realizarse
garantizando el interés general de los administrados con la única finalidad que estos
obtengan mayor celeridad, eficiencia y efectividad de los servicios brindados por la
administración pública, no admitiéndose ninguna modificación contraria a dicho fin.»
1. Todos los procedimientos de iniciativa de parte requeridos por los administrados para
satisfacer sus intereses o derechos mediante el pronunciamiento de cualquier órgano
de la entidad, siempre que esa exigencia cuente con respaldo legal, el cual deberá
consignarse expresamente en el TUPA con indicación de la fecha de publicación en
el Diario Oficial.
174 TORNOS MAS, Joaquín (2000). La Simplificación procedimental en el ordenamiento español. En: Revista de
Administración Pública. Nro. 151. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, pág. 42. Citado por GUZMÁN
NAPURI, Christian (2011). Tratado de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo. Primera Edición.
Lima: Ediciones Caballlero Bustamante. Pág. 342.
175 Texto regulado en el artículo 37 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, modificado por
el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado por Decreto
Supremo Nº 006-2017-JUS.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
8.
Los formularios que sean empleados durante la tramitación del respectivo
procedimiento administrativo.
42.3 Los requisitos y condiciones para la prestación de los servicios brindados en exclusividad
por las entidades son fijados por decreto supremo refrendado por el Presidente del
Consejo de Ministros.
43.4 Para aquellos servicios que no sean prestados en exclusividad, las entidades a través
de Resolución del Titular del Pliego establecen los requisitos y costos correspondientes
a ellos, los cuales deben ser debidamente difundidos para que sean de público
conocimiento, respetando lo establecido en el Artículo 60 de la Constitución Política del
Perú y las normas sobre represión de la competencia desleal.
«11. Conforme al artículo 37º de la Ley Nº 27444, los TUPA tienen coma función acumular
información relativa a los procedimientos a iniciativa de parte tramitados ante las
entidades públicas para satisfacer las intereses o derechos de los ciudadanos mediante
el pronunciamiento de cualquier órgano de la entidad siempre que esa exigencia cuente
con respaldo legal. Estos procedimientos se clasifican en procedimientos de aprobación
automática o de evaluación previa.
12. El artículo 37 precitado señala cuáles son los elementos que deben ser contemplados
en los TUPA de las entidades públicas. Entre dichos elementos, se encuentran todos los
procedimientos de iniciativa de parte (siempre que esa exigencia cuente con respaldo
legal); los requisitos; el tipo de procedimiento; la aplicación de silencio administrativo
positivo o negativo; el pago de derecho de tramitación; entre otros aspectos que deben
ser considerados al momento que el ciudadano interactúa con la Administración Pública
para la satisfacción de determinado interés o derecho.
14. En la misma línea, el autor precitado179, señala que los TUPA se encuentran conformados
por dos elementos:
(…)
17. (…) refiriéndose a la figura del exhorto en el ámbito judicial, el artículo 151º del TUO del
Código Procesal Civil señala que “cuando una actuación judicial debe practicarse fuera
de la competencia territorial del Juez del proceso, este encargará su cumplimiento al que
corresponda, mediante exhorto. El Juez exhortado tiene atribución para aplicar, de oficio,
los apremios que permite este Código”.
20. De acuerdo a ello, no correspondería a que los requisitos aplicables al trámite del exhorto
(requisitos, tramite, entre otros) sean consignados en el TUPA de [las entidades de la
administración pública] (…)»
«77. (…) [Se] debe considerar que las entidades públicas podrán exigir a los administrados
el cobro de los “Derechos de Tramitación”, sólo cuando se cumplan los siguientes
presupuestos:
(…)
(ii) El monto de tales derechos se publica en moneda de curso legal (Sol) y se relacionada
a la UIT vigente, de conformidad con lo establecido en el numeral 5 del artículo 37 de la
LPAG.
Con relación a esto, el monto de los derechos de tramitación en función a la UIT debe
seguir los parámetros previstos en el artículo 4 del Decreto Supremo Nº 062-2009-
PCM, Decreto Supremo que aprueba el Formato del Texto Único de Procedimientos
Administrativos (TUPA) y establece precisiones para su aplicación, que señala lo
siguiente:
“La modificación del valor de la UIT no implica la modificación automática del monto de los
derechos de tramitación contenidos en el TUPA. Dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes
a la vigencia de la modificación del valor de la UIT, las entidades a través del funcionario
180 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«16. Conforme con lo regulado en el numeral 1 del Artículo 38º de la Ley Nº 27444, el TUPA de
un Gobierno Regional debe ser aprobado por la norma regional de la más alta jerarquía
(…).
17. En ese sentido, según lo establecido por el Tribunal Constitucional183, las Ordenanzas
Regionales tienen rango de Ley. Asimismo, conforme a una interpretación conjunta del
numeral «4» del Artículo 200º184 de la Constitución Política del Perú y el numeral «1» del
Artículo 38º185 de la Ley Nº 27867, el tribunal mencionado señaló que las Ordenanzas
78 Regionales pertenecen a la segunda categoría jerárquica de dispositivos normativos, tal
como se indica en su sentencia recaía en el expediente Nº 047-2004-AI/TC, fundamento
61, citado a continuación:
«61. (...)
En nuestro ordenamiento existen las siguientes categorías normativas y su subsecuentes
grados:
Primera categoría
181 Texto regulado en el párrafo 38.1 del artículo 38 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444,
aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
182 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
183 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 24 de abril de 2006, emitida en el Proceso de Inconstitucionalidad
tramitado bajo Expediente Nº 047-2004-AI/TC (Fundamento Jurídico Nº 28), la cual señala lo siguiente:
“28. (...) A su turno, el inciso 4 del artículo 200.º de la Norma Suprema confiere rango de ley a las normas regionales
de carácter general.
Por tanto, sobre la base de su autonomía política, los gobiernos regionales se constituyen en los órganos productores
de normas regionales de carácter general con rango de ley, las cuales en nuestro sistema de fuentes se denominan
ordenanzas regionales, conforme al artículo 37.º de la Ley N.º 27867, Ley Orgánica de Regiones. (...)”
184 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ
“Artículo 200.- Son garantías constitucionales:
(...)
4. La Acción de Inconstitucionalidad, que procede contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos
legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y
ordenanzas municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo.
(...)”
185 Ley Nº 27867 - LEY ORGÁNICA DE GOBIERNOS REGIONALES
“Artículo 38.- Ordenanzas Regionales
Las Ordenanzas Regionales norman asuntos de carácter general, la organización y la administración del Gobierno
Regional y reglamentan materias de su competencia.
(...)”
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
Al respecto, cabe señalar que el artículo 206º de la Constitución es la norma que implícitamente
establece la ubicación categorial de las denominadas leyes constitucionales. De allí su colocación
gradativamente inferior en relación a la Constitución en sí misma.
Segunda Categoría
18. En consecuencia, puesto que la producción normativa de los dispositivos que pertenecen
a la primera categoría son de competencia exclusiva de una Asamblea Constituyente
y del Congreso de la República ─respectivamente─, se infiere que las Ordenanzas
Regionales serían los dispositivos normativos del más alto nivel jerárquico que pueden
ser emitidos por un Gobierno Regional. De ahí que esta Dirección General considere
que sólo mediante una Ordenanza Regional se debe aprobar el TUPA de un Gobierno
Regional.»
43.3
El TUPA se publica obligatoriamente en el portal del diario oficial El Peruano.
Adicionalmente se difunde a través del Portal de Servicios al Ciudadano y Empresas -
PSCE y en el respectivo Portal Institucional. 186
79
OPINIÓN JURÍDICA DGDOJ:
“Tal discrepancia de las normas puede conllevar a que una entidad, actualice únicamente
el TUPA publicado en el Portal del Estado Peruano y en el Portal Institucional, por cuanto de
acuerdo a ley, tienen carácter y valor oficial, y mantenga desactualizado el TUPA publicado en el
PSCE. Con ello, por un lado se enviaría un mensaje confuso a los administrados que visualizan
el TUPA publicado en el PSCE antes de iniciar un procedimiento administrativo; y, por otro lado,
la Entidad no se vería obligada a mantener actualizado el TUPA publicado en dicho portal.”
20. A diferencia de la cita precedente, esta Dirección General opina que de la normativa
descrita en los acápites precedentes se puede apreciar que, incluso antes de la vigencia
de la Ley Nº 29091 y su reglamento, solo se establecía la obligación expresa de publicar
el TUPA en el PSCE, mas no en el PEP, conforme al Decreto Supremo Nº 032-2006-PCM.
21. La norma que crea el PEP, Decreto Supremo Nº 060-2001-PCM, solo señala de manera
general que esta plataforma en internet proporciona “acceso” unificado a los servicios y
procedimientos administrativos brindados por la Administración Pública; sin embargo,
posteriormente mediante Decreto Supremo Nº 032-2006-PCM, se crea el PSCE con la
186 Texto regulado en el párrafo 38.3 del artículo 38 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
y sus modificatorias, modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la
Ley Nº 27444, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
187 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
modificado por el Artículo 1 de la Ley Nº 29091, publicada el 26 de septiembre de 2007.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
22. En base a ello, esta Dirección General ha consultado el PEP188 pudiendo apreciar que
en esta plataforma no se encuentra publicado TUPA alguno de ninguna entidad pública,
sino que conforme a su norma de creación, dicho portal a cargo de la PCM tiene un
vínculo electrónico para “acceder” al PSCE189, como su portal adscrito, en el cual se
encuentran efectivamente los TUPA”s de las diversas entidades de la Administración
Pública, conforme a la norma de creación de este último.
23. Por lo tanto, en opinión de esta Dirección General no existe el riesgo de confusión alegado
por la CEB, en la medida que la normativa no establece la obligación expresa de que los
TUPA”s se publiquen en el PEP, sino solo en el PSCE, el cual está adscrito al primero.
24. Sin perjuicio de lo anterior, la CEB ha planteado a esta Dirección General absolver las
siguientes tres interrogantes:
a. Cuáles son los alcances jurídicos de la declaración de carácter y valor oficial del TUPA
de una Entidad.
b. Existe alguna norma con rango de ley que declare al PSCE como oficial.
c. Es posible conceder carácter y valor oficial a un documento por vía reglamentaria o
debe efectuarse mediante ley o norma con rango de ley.
25. Respecto de la primera interrogante, cabe señalar que para el Diccionario de la Lengua
Española (vigésima segunda edición), el adjetivo “oficial” significa que algo “es de oficio,
o sea que tiene autenticidad y emana de la autoridad derivada del Estado y no particular
o privado”190. Según Guillermo Cabanellas, el adjetivo “oficial” denota “procedencia de
una autoridad en el ejercicio de sus atribuciones; y contrapuesto a lo privado o particular”.
80 Asimismo, se entiende como la versión que el gobierno da respecto de un hecho u operación.
26. Como se puede apreciar, el alcance de algo que es “oficial” denota que proviene del
Estado. Es la versión que da el Estado sobre un acto, hecho o circunstancia. Si se trata
de normas jurídicas de carácter general, la versión oficial (edición oficial) proviene de
una fuente, física o electrónica, proporcionada por el Estado.
En esa línea, cabe señalar que de acuerdo a la Estrategia Nacional de Gobierno Electrónico,
aprobado por Resolución Ministerial Nº 274-2006-PCM, para el proceso de desarrollo del
Gobierno Electrónico se han definido un conjunto de políticas dentro de lo que constituye
la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, Ley Nº 27658, siendo una de ellas
el acercar los servicios de información y/o servicios en línea a los ciudadanos191.»
43.5 Una vez aprobado el TUPA, toda modificación que no implique la creación de nuevos
procedimientos, incremento de derechos de tramitación o requisitos, se debe realizar por
Resolución Ministerial del Sector, o por resolución del titular del Organismo Autónomo
conforme a la Constitución Política del Perú, o por Resolución de Consejo Directivo
de los Organismos Reguladores, Norma Regional de rango equivalente o Decreto de
Alcaldía, según el nivel de gobierno respectivo. En caso contrario, su aprobación se
realiza conforme al mecanismo establecido en el numeral 43.1. En ambos casos se
publicará la modificación según lo dispuesto por el numeral 43.3.192
«19. (…) conforme con el numeral «5» del Artículo 38º de la Ley Nº 27444, toda modificación que
no implique la creación de nuevos procedimientos o incremento de derechos o requisitos
de tramitación deben aprobarse mediante norma regional de jerarquía equivalente a un
Decreto de Alcaldía o Resolución Ministerial, tal como es el caso del Decreto Regional.
(…)»
49.1
Todas las declaraciones juradas, los documentos sucedáneos presentados y la
información incluida en los escritos y formularios que presenten los administrados para
la realización de procedimientos administrativos, se presumen verificados por quien
hace uso de ellos, respecto a su propia situación, así como de contenido veraz para
fines administrativos, salvo prueba en contrario. En caso de documentos emitidos por
autoridades gubernamentales o por terceros, el administrado puede acreditar su debida
diligencia en realizar previamente a su presentación las verificaciones correspondientes 81
y razonables. 194
«31. En este orden de ideas, esta Dirección General opina que respecto a las actas de
conciliación se deberá de aplicar la presunción de veracidad, establecida en el Art. 42º
de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, donde señala que
“(…), las autoridades públicas han de suponer legalmente que los administrados proceden
con verdad en sus actuaciones en cualquiera de los procedimientos que intervengan.
Esta actitud exigida por la ley a las autoridades está dirigida a superar la exigencia de
comprobaciones documentales en los procedimientos administrativos sobre cada una de las
situaciones o aspectos relevantes para la adopción de las decisiones públicas que no solo
dilatan la conclusión del procedimiento sino también trasuntan una actitud contradictoria
con el carácter servicial con que debe de conducirse la gestión de entidades”196.
32. En efecto, ello permite al administrado entregar sus documentos, acogiéndose a la regla
de la buena fe197, presumiéndose la veracidad de las afirmaciones y documentaciones
entregadas por el administrado. Con ello no sería necesario presentar un documento que
192 Texto regulado en el párrafo 38.5 del artículo 38 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444,
aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
193 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
194 Texto regulado en el artículo 42 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, modificado por
el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado por Decreto
Supremo Nº 006-2017-JUS.
195 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
196 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2004). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tercera
edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 74.
197 BUSNELLI, Francesco Donato (2003). Note in tema di buona fede ed aquità. En: GAROFALO, Luigi (Comp.). Il ruolo
delle buone fede oggettiva nell´esperienza giuridica storica e contemporánea. Volumen I. Cedam: Padua, pág. 230.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
sea emitido con una antigüedad no mayor de tres (3) meses, debido a que se entiende
que dichos documentos corresponden con la intención de los cónyuges, que previamente
realizaron ese trámite y con los términos y condiciones con los que presentan su
documentación, son los que se acogen a la separación convencional y divorcio ulterior.»
51.2 Son condiciones para la procedencia de este cobro que los derechos de tramitación
hayan sido aprobados conforme al marco legal vigente y que estén consignado en su
vigente Texto Único de Procedimientos Administrativos.198
«73. Según la Norma II del Título Preliminar del Texto Único Ordenado del Código
Tributario, aprobado por Decreto Supremo Nº 133-2013-EF, se entiende por Derecho,
a la subespecie de tasa que tiene por hecho generador la prestación de un servicio
administrativo público o el uso o aprovechamiento de bienes públicos.
82 74. Por su parte, los numerales 44.1 y 44.2 del artículo 44 de la LPAG regulan los derechos
de tramitación en los procedimientos administrativos, normativa que resulta aplicable a
SENASA en su condición de entidad pública (…).
76. Ante tal omisión, los administrados que soliciten el Certificado de Autorización Sanitaria,
no se encuentran obligados a efectuar el pago o cancelación del derecho de tramitación
de procedimiento alguno al no encontrarse contemplado en el TUPA de SENASA, en
aplicación de las indicadas disposiciones normativas.»
55.1 La Presidencia del Consejo de Ministros, como entidad rectora, es la máxima autoridad
técnico normativa del Sistema de Modernización de la Gestión Pública y tiene a su cargo
garantizar el cumplimiento de las normas establecidas en el presente capítulo en todas
las entidades de la administración pública, sin perjuicio de las facultades atribuidas a
la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas del Instituto Nacional de Defensa
de la Competencia y de Protección de la Propiedad Intelectual para conocer y resolver
denuncias que los ciudadanos o agentes económicos le formulen sobre el tema.
198 Texto regulado en el artículo 44 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, modificado por
el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado por Decreto
Supremo Nº 006-2017-JUS.
199 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
200 Texto regulado en el artículo 48 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y sus
modificatorias, modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº
27444, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
5. Supervisar que las entidades cumplan con aprobar sus Texto Único de
Procedimientos Administrativos conforme a la normativa aplicable.
7. Supervisar que las entidades cumplan con las normas de simplificación administrativa
en la tramitación de sus procedimientos administrativos y servicios prestados en
exclusividad.
10. Realizar las gestiones del caso conducentes a hacer efectiva la responsabilidad de los
funcionarios por el incumplimiento de las normas del presente Capítulo, para lo cual
cuenta con legitimidad para accionar ante las diversas entidades de la administración
pública.
12. Otras previstas en la presente Ley y las que señalen los dispositivos legales
correspondientes.
«66. Si la Municipalidad de San Isidro coincide con los resuelto por la CEB-INDECOPI y la
SC1-INDECOPI en el sentido de que exigir el Certificado de Pago a favor de SERPAR
LIMA constituye una barrera burocrática ilegal, se encuentra facultada para retirar de
su TUPA dicha exigencia, en aplicación de los dispuesto en el Artículo 48º de la Ley Nº
27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General (…).
201 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y sus
modificatorias.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
37. En efecto, dicha norma dispone que sin perjuicio de la inaplicación al caso concreto, la
resolución (del INDECOPI) será notificada a la entidad estatal que emitió la norma para
que pueda disponer su modificación o derogación. Por tanto, si la Municipalidad de San
Isidro coincide con el INDECOPI en que la exigencia del Certificado de Pago a favor del
SERPAR LIMA constituye una barrera burocrática ilegal, se encuentra facultada para
eliminar dicha exigencia de su TUPA.»
56.1
Cuando la entidad no cumpla con publicar su Texto Único de Procedimientos
Administrativos, o lo publique omitiendo procedimientos, los administrados, sin
perjuicio de hacer efectiva la responsabilidad de la autoridad infractora, quedan sujetos
al siguiente régimen:
«43. (…) [Al respecto], se puede analizar dos escenarios. El primero, en el cual la
Administración Pública cumple con aprobar el procedimiento administrativo mediante
la norma respectiva y lo incorpora en el TUPA de la entidad. Y el segundo, en el cual
se regula el procedimiento mediante el dispositivo normativo correspondiente, pero se
omite incluirlo en el TUPA de la entidad o se omite aprobar dicho TUPA.
(…)
202 Texto regulado en el artículo 49 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, modificado por
el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado por Decreto
Supremo Nº 006-2017-JUS.
203 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
50. Si, por otra parte, el procedimiento es calificado de evaluación previa, pero no se
incorpora en el TUPA, es de aplicación el numeral 2 del artículo 49 de la LPAG. En
este supuesto ─a diferencia del procedimiento aprobación automática─ no se exime
expresamente al Administrado del deber de iniciar el procedimiento administrativo que
habilite a ejercer una actividad profesional, social, económica o laboral. Es decir, se exige
a dicho Administrado el inicio del procedimiento a través de una petición administrativa;
sin embargo, en aplicación del artículo 36 de la LPAG y del artículo 9 de la Ley Nº 29060,
la Administración no podrá exigir el cumplimiento de un procedimiento en particular,
trámite o requisito, la presentación de documentos, el suministro de información o el
pago por derechos de tramitación que no consten en dicho TUPA.
51. En este contexto, con relación a los silencios administrativos en este segundo escenario,
esta Dirección General considera que es de aplicación el SAP cuando se omite incluir
el procedimiento en el TUPA de la entidad o se omite aprobar dicho TUPA, aun en el
supuesto en que la norma que crea y regula dicho procedimiento señale que es de
aplicación el SAN, debido a una supuesta afectación significativa al interés público.
(…)
CAPÍTULO II
De los sujetos del procedimiento
«8. (…) el rol atribuido a la Administración Pública no se agota en ser únicamente la parte
directiva dentro de un Procedimiento Administrativo. Ello en efecto es así, toda vez que
la Administración se ve en la necesidad de actuar como administrado frente a otro ente
Estatal a efectos de alcanzar un pronunciamiento por parte de éste que le facilite el logro
de las funciones que le fueron encomendadas. En efecto, lo antedicho se positivisa en el
(…) artículo [50º] de la Ley Nº 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General (…).
9. En línea con el criterio expresado en los párrafos precedentes, esta Dirección General
advierte que en esta oportunidad el Gobierno Regional de Ica estaría actuando como
un administrado, ello toda vez que mediante Oficio Nº 262-2014-GORE-ICA-PR/GGR-
GRDE el Gobierno Regional de Ica solicito a la DICAPI la modificación de la Resolución
86 Directoral Nº 0246-2014-MGP/DCG a efectos de que la autorización brindada mediante
la citada Resolución se extienda a la realización de actividades turísticas. En ese sentido,
toda vez que el Gobierno Regional de Ica ostentaría la calidad de administrado, este
deberá someterse en igualdad de facultades y deberes que los demás administrados.»
«7. (…) el Estado ha delegado facultades concretas y específicas en distintos entes que, en
nombre y representación de dicho Estado, se encargan de materializar una situación
jurídica concreta y que en el ámbito del derecho se les conoce como Autoridad
Administrativa; el cual viene siendo el órgano público emisor de un acto administrativo
en cumplimiento de las facultades que le fueron encomendadas. En ese sentido, la
Autoridad Administrativa es aquel sujeto que, dentro de un Procedimiento Administrativo
concreto, se encarga de conducir dicho proceso actuando, en este caso, como parte
directora del mismo y cuyo fin es el logro de los intereses, obligaciones o derechos de un
administrado.»
204 Texto regulado en el inciso 1 del artículo 50 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, y
sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
205 CONCORDANCIA: Dictamen Dirimente Nº 001-2011-JUS/DNAJ
206 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
207 Texto regulado en el inciso 2 del artículo 50 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, y
sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
208 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
Subcapítulo I
De los administrados
(…)
2. Aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, posean derechos o intereses legítimos
que pueden resultar afectados por la decisión a adoptarse. 209
«15. Al respecto, cabe señalar que el artículo 51º de la Ley Nº 27444 considera administrado,
a aquel que, sin haber iniciado el procedimiento administrativo, posea derechos o
intereses legítimos que puedan ser afectados por la decisión a adoptarse. Este es el caso
de los administrados —nacionales o extranjeros— que son imputados por la comisión de
una infracción administrativa (v.g. la imputación a un agente económico de la comisión
de una conducta anticompetitiva con efectos en el territorio peruano).»
Subcapítulo II
De la autoridad administrativa: Principios generales y competencia
10. En tal sentido, cuando la Segunda Disposición Transitoria Complementaría señala que
la CONABI asume el objeto, bienes, presupuesto y competencias del FEDADOI le está
otorgando atribuciones para llevar a cabo la finalidad pública que en su momento dio lugar
a la creación del FEDADOI, conforme a lo dispuesto en la Ley Nº 28476 y su Reglamento.
Por tanto, si en el marco de la Ley Nº 28476 el FEDADOI era el órgano competente para
«atender»213 los gastos derivados del pago de aportes pensionarios, a partir de la entrada
en vigencia del Decreto Legislativo 1104 la CONABI debía asumir dicha labor.
209 Texto regulado en el inciso 2 del artículo 51 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, y
sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
210 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
211 Texto regulado en el párrafo 61.1 del artículo 61 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
212 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
213 Con relación al significado de dicha palabra, la Real Academia de la Lengua señala que aquella alude a “la acción
de acoger favorablemente, o satisfacer un deseo, ruego o mandato”.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
71.1 Cuando una norma atribuya a una entidad alguna competencia o facultad sin especificar
qué órgano a su interior debe ejercerla, debe entenderse que corresponde al órgano de
inferior jerarquía de función más similar vinculada a ella en razón de la materia y de
territorio, y, en caso de existir varios órganos posibles, al superior jerárquico común. 214
«33. Al respecto, cabe resaltar que esta presunción tiene varias consecuencias directas, pero
las más importantes son dos: (i) importa una desconcentración automática dispuesta a
partir de la propia ley, que no queda librada a ninguna decisión específica; e, (ii) imprime
mayor celeridad a la gestión, pues el órgano inferior en que radique competencia en
función de las reglas establecidas es responsable de actuar inmediatamente217.»
«10. (…) mediante Ley Nº 30011, Ley que modifica la Ley 29325, Ley del Sistema Nacional de
Evaluación y Fiscalización Ambiental219, se modifica el Artículo 11º de la Ley Nº 29325,
señalando lo siguiente:
88
“Artículo 11.- Funciones generales
(...)
12. Al respecto, cabe señalar que dicha función fiscalizadora y sancionadora del OEFA
es ejercida por la Dirección de Fiscalización, Sanción y Aplicación de Incentivos, la
214 Texto regulado en el párrafo 62.1 del artículo 62 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
215 CONCORDANCIA: Consulta Jurídica Nº 003-2012-JUS/DNAJ y Consulta Jurídica Nº 002-2011-JUS/DNAJ.
216 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
217 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta
Jurídica. Novena Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 309.
218 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
219 Publicada el 26 de abril de 2013 en el diario oficial El Peruano.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
cual conforme al Reglamento de Organización y Funciones del OEFA, tiene entre sus
funciones, ejecutar las actividades de fiscalización, sanción y aplicación de incentivos del
Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, en el marco de las facultades
transferidas conforme a ley. Por tanto, es a través de dicho órgano de línea, la Dirección
de Fiscalización, Sanción y Aplicación de Incentivos, que la OEFA cumple dicha función
de fiscalización y sanción.
13. En esa línea, el numeral 2 del Artículo 3º de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo220, establece que las funciones sustantivas de las entidades del Poder Ejecutivo
son ejercidas por los órganos de línea, que de acuerdo al Artículo 21º de los Lineamientos
para la elaboración y aprobación del Reglamento de Organización y Funciones - ROF por
parte de las entidades de la Administración Pública, aprobado por Decreto Supremo Nº
043-2006-PCM221, son aquellas unidades técnico normativas que formulan y proponen
las normas y acciones de política de alcance nacional sobre la materia de su competencia
y supervisan su cumplimiento.
15. En tal sentido, si bien el OEFA tiene competencias que le otorga la ley, estas se
ejecutan a través de sus correspondientes órganos de línea conforme a la materia y
función asignada, y que por ello “las atribuciones de los órganos inferiores se encuentra
plenamente determinada”.223
16. Por tanto, en el caso de la OEFA, la facultad de imponer medidas cautelares otorgada 89
en el marco de la función fiscalizadora y sancionadora, sería ejercida por el órgano
de línea a quien se le ha asignado cumplir dicha función, esto es, por la Dirección de
Fiscalización, Sanción y Aplicación de Incentivos.»
73.2 Recibida la comunicación, y sólo si estima que existe estricta identidad de sujetos,
hechos y fundamentos, la autoridad competente para la resolución del procedimiento
podrá determinar su inhibición hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio.
«23. El Artículo 64º de la Ley del Procedimiento Administrativo General, regulan la suspensión
de los procedimientos administrativos, cuando existe un conflicto con la función
jurisdiccional preexistente a este. Esta figura es recogida de la siguiente manera:
“(…)
Artículo 64.- Conflicto con la función jurisdiccional
64.2 Recibida la comunicación, y sólo si estima que existe estricta identidad de sujetos, hechos
y fundamentos, la autoridad competente para la resolución del procedimiento podrá determinar
su inhibición hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio.
(…)”
(Subrayado agregado)
24. Sobre el particular, el supuesto regulado en el Numeral 64.1 del Artículo 64º de la Ley
del Procedimiento Administrativo General requiere que en primer lugar se dé:
(i) Una cuestión contenciosa en sede jurisdiccional suscitada entre dos particulares
durante la tramitación de un procedimiento administrativo.
90 (ii) La cuestión contenciosa verse sobre relaciones de derecho privado.
25. A ello debe de agregarse una segunda exigencia regulada en el Numeral 64.2 del Artículo
64º de la Ley del Procedimiento Administrativo General, que es la identidad de sujetos,
hechos y fundamentos, de la cual un sector de la doctrina señala lo siguiente:
76.1 Las entidades pueden delegar el ejercicio de competencia conferida a sus órganos en
otras entidades cuando existan circunstancias de índole técnica, económica, social o
territorial que lo hagan conveniente. Procede también la delegación de competencia de
un órgano a otro al interior de una misma entidad. 227
225 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
226 MORON URBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena
Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 289 - 295.
227 Texto regulado en el párrafo 67.1 del artículo 67 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444,
aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
19. Por ello, los actos decididos en virtud de la delegación se imputan a todos los efectos al
órgano delegante, lo que puede tener especial relevancia a efectos de determinar si el
acto dictado por delegación pone o no fin a la vía administrativa, y en consecuencia cual
es el recurso procedente. Así, dicha imputación determina cual es el órgano competente
para enjuiciar el recurso que pueda interponerse.
(…)
33. [En ese sentido,] en la figura jurídica de la “delegación”, (…) esta solo implica una
transferencia temporal de competencias, en la cual el órgano delegado si bien ejerce la
competencia, la titularidad de esta permanece en el órgano delegante, quien además sigue
91
siendo el responsable del ejercicio de dicha competencia. En otros términos, la titularidad
y la responsabilidad del funcionario o unidad orgánica delegante no es delegable.
34. Lo anterior significa que, si el alcalde decide delegar la competencia para declarar tanto la
separación convencional como el divorcio ulterior en un funcionario de la Municipalidad,
la titularidad y responsabilidad recaerá siempre en el órgano delegante, esto es, en el
alcalde. El órgano delegado (funcionario de menor jerarquía) simplemente ejerce una
“extensión” de la competencia que la normativa ha otorgado de manera expresa al alcalde.
228 CONCORDANCIAS: Consulta Jurídica Nº 001-2012-JUS/DNAJ (Fundamentos 18 y 19), Consulta Jurídica Nº 009-
2012-JUS/DNAJ Y Consulta Jurídica Nº 003-2012-JUS/DNAJ.
229 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
230 PARADA, Ramón (2010). Derecho Administrativo II. Vigésimoprimera Edición. Madrid: Marcial Pons, pág. 52.
231 COSCULLUELA MONTANER, Luis. (2010). Manual de Derecho Administrativo: Parte General. Vigesimoprimera
Edición. España. Civitas-Thomson Reuters, pág. 169.
232 DROMI, Roberto (2005). Derecho Administrativo. Tomo I. Primera Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 742.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
Dicha norma municipal deberá contener disposiciones o reglas que establezcan, entre
otras, lo siguiente: (i) que la titularidad y la responsabilidad del órgano delegante no es
delegable;(ii) que el órgano delegante es el responsable de disponer la realización de las
actividades de fiscalización ex post correspondientes.»
76.2 Son indelegables las atribuciones esenciales del órgano que justifican su existencia, las
atribuciones para emitir normas generales, para resolver recursos administrativos en
los órganos que hayan dictado los actos objeto de recurso, y las atribuciones a su vez
recibidas en delegación. 233
«5. (…) el Ministerio del Interior ha formulado consulta con relación a si resulta viable
proponer la delegación de facultades del Ministro del Interior al Director General de la
Policía Nacional para la autorización de viajes al exterior del personal policial que no
irrogue gastos al Estado.
(…)
16. De esta forma, tal como se puede apreciar, quedarían excluidas de la posibilidad de
delegación aquellas funciones relacionadas con los atributos esenciales del órgano
competente, en virtud de que estos justificarían su propia existencia.
(…)
Asimismo, el literal x) del artículo en mención, también reitera que el Ministro solo podrá
delegar las facultades y atribuciones que no sean privativas a su función. Al respecto,
en la parte ad finen del artículo se señala que las funciones establecidas en los literales
ñ), q), r) y v) del Artículo 8º son facultades y atribuciones privativas del Ministro236,
incluyendo así el caso de la expedición de resoluciones ministeriales.
233 Texto regulado en el párrafo 67.2 del artículo 67 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444,
aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
234 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
235 Publicado el 30 de junio de 2013 en el diario oficial El Peruano.
Decreto Supremo Nº 010-2013-IN - REGLAMENTO DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL MINISTERIO DEL
236
INTERIOR
“Artículo 8.- Funciones
El Ministro en el marco de sus competencias, tiene las funciones siguientes:
(...)
v. Proponer proyectos de leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, decretos y resoluciones supremas relativos
al Sector, así como refrendarlos cuando corresponda, así como expedir resoluciones ministeriales;
(...)
x. Ejercer las funciones que le asignan la Constitución Política del Perú y las demás leyes, pudiendo delegar y/o
desconcentrar en los funcionarios del Ministerio las facultades y atribuciones que no sean privativas a su función; y,
(...)
Son facultades y atribuciones privativas del Ministro las contempladas en los literales ñ), q), r) y v) del presente artículo.”
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
27. En consecuencia, se aprecia que la normativa del Sector Interior, también ha reiterado
explícitamente que la función de emitir resoluciones ministeriales sería una facultad o
atributo privativo a la función del Ministro, por lo que es materia indelegable, en línea
con lo ya dispuesto [en el artículo 25 de] la Ley Nº 29158.
28. En tal sentido, y considerando que, conforme al artículo 11º del Decreto Supremo Nº
047-2002-PCM, los viajes que no irroguen gastos al Estado requieren que la autorización
del personal respectivo se materialice mediante resolución ministerial, dicho tipo de
autorizaciones no podría delegarse en otros funcionarios del Ministerio.»
80.3
El órgano encargante permanece con la titularidad de la competencia y con la
responsabilidad por ella, debiendo supervisar la actividad.
80.4 Mediante norma con rango de ley, puede facultarse a las entidades a realizar encargos
de gestión a personas jurídicas no estatales, cuando razones de índole técnico y
presupuestado lo haga aconsejable bajo los mismos términos previstos en este artículo,
dicho encargo deberá realizarse con sujeción al Derecho Administrativo.
(*) De conformidad con el inciso e) del Artículo 9 del Decreto Legislativo Nº 1014, publicado el 16
mayo 2008, para efectos de la recaudación de acreencias en el marco de acciones de ejecución
coactiva, no se podrán realizar convenios de colaboración entre municipalidades provinciales y
distritales de cualquier punto del país sin contar con la formalidad del exhorto correspondiente.
Para tal efecto déjase en suspenso la Tercera Disposición Complementaria y Transitoria de la
presente Ley, cuya vigencia fue reestablecida por el Artículo 3 de la Ley Nº 28892”.
(Subrayado agregado)
237 Texto regulado en el artículo 71 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, y sistematizado
por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
238 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
20. Sobre el particular, se debe tener en consideración que el artículo 71º de la Ley Nº
27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, la Ley Nº 27444),
señala la definición de encargo de gestión (…).
21. Así, los autores Busquets López, Miguel Ángel y Castro Raimóndez, Javier, refieren que
un encargo de gestión se formaliza a través de un Convenio mediante el cual una de las
partes controla la actividad de la entidad, que obligatoriamente, tiene que satisfacer la
prestación objeto del encargo. Asimismo, esta modalidad implica actividades materiales
vinculadas directamente al ejercicio de una competencia, por lo que tales encargos sólo
se darán entre órganos administrativos o entidades de derecho público239.
24. En ese sentido, y atendiendo la consulta formulada por SUSALUD, se puede deducir que
como regla general, la Tercera Disposición Complementaria y Transitoria del TUO de la
Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva se encontraría vigente para su aplicación.
Sin embargo, la misma cuenta con una condición suspensiva para un supuesto en
94 concreto - convenios de colaboración entre municipalidades provinciales y distritales en
materia de recaudación -, de conformidad con lo establecido en su segundo párrafo.
25. Para el caso en concreto, se debe tener en consideración que mediante Ley Nº 29981,
Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL -,
modifica la Ley Nº 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley Nº 27867,
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, se establece que SUNAFIL es el organismo técnico
especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de
promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el
de seguridad y salud en el trabajo240. Asimismo, dicha entidad cuenta con la facultad de
ejecución coactiva en relación a las sanciones impuestas de acuerdo a su competencia241.
26. En atención a lo antes expuesto, se puede concluir que, de acuerdo a lo señalado por
la normativa vigente, en el presente caso, SUSALUD no podría suscribir Convenio de
encargo de gestión con SUNAFIL para encargarle la tramitación de procedimiento de
ejecución coactiva, toda vez que ello sólo se puede concretar con el Banco de la Nación
u órgano administrador de tributos de la municipalidad provincial de la jurisdicción.
Asimismo, la suspensión de la Tercera Disposición Complementaria y Transitoria del
TUO de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva no se ajusta al caso en concreto.»
239 BUSQUETS López, Miguel Ángel y CASTRO RAIMÓNDEZ, Javier (2010). Algunas conclusiones sobre la naturaleza
y régimen jurídico de las encomiendas o encargos de gestión a medios propios a que se refieren los artículos 4.1 n) y
24 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos de Sector Público. Auditoría Pública Nº 51. Pág. 72-73.
Ley Nº 29981 - LEY QUE CREA LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL (SUNAFIL),
240
MODIFICA LA LEY Nº 28806, LEY GENERAL DE INSPECCIÓN DEL TRABAJO, Y LA LEY Nº 27867
“Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico
especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y
fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como
brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Ley Nº 29981, LEY QUE CREA LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL (SUNAFIL),
241
MODIFICA LA LEY Nº 28806, LEY GENERAL DE INSPECCIÓN DEL TRABAJO, Y LA LEY Nº 27867
“Artículo 4. Funciones generales de la Sunafil
La Sunafil tiene las funciones siguientes:
(…)
h) Ejercer la facultad de ejecución coactiva, respecto de las sanciones impuestas en el ejercicio de sus competencias.
(…)”
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Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
82.1 El desempeño de los cargos de los titulares de los órganos administrativos puede ser
suplido temporalmente en caso de vacancia o ausencia justificada, por quien designe la
autoridad competente para efectuar el nombramiento de aquéllos.
82.2 El suplente sustituye al titular para todo efecto legal, ejerciendo las funciones del
órgano con la plenitud de los poderes y deberes que las mismas contienen.
«6. (…) al haber culminado el período de mandato de todos sus vocales y, por ende, al no existir
el número mínimo de estos para poder sesionar, las funciones de la Sala Especializada en
Propiedad Intelectual no se vienen desarrollando. Ello en atención a que el Artículo 26º del
ROF de INDECOPI establece el quórum mínimo para sesionar, conforme se aprecia en la
cita siguiente:
7. Bajo este contexto, se tiene que, en los hechos, el TRIBUNAL vendría funcionando con la
Sala Especializada en Defensa de la Competencia y la Sala Especializada en Protección
al Consumidor; mientras que se estaría dejando de resolver los asuntos propios de
la Sala Especializada en Propiedad Intelectual y, en consecuencia, no se estarían
brindando los servicios administrativos que le compete a este órgano colegiado resolutivo
del INDECOPI, que es la instancia que agota la vía administrativa y de competencia
exclusiva en materia de protección de la propiedad intelectual.
9. Con relación a las funciones de la Sala Plena del TRIBUNAL, el Artículo 17º de la LOF
establece que esta se reunirá para tomar una serie de acuerdo, tal como se aprecia en la
cita siguiente:
242 Texto regulado en el artículo 73 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, y sistematizado
por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
243 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
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Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
f) Proponer al Presidente del Consejo Directivo el gestionar ante las autoridades políticas,
legislativas o administrativas la implementación de medidas legales o reglamentarias destinadas
a garantizar la protección de los derechos y principios rectores a que se refiere la presente Ley.
(...)”.
(Subrayado agregado)
10. Dicha norma especial guarda coherencia con lo dispuesto en el Artículo 73º de la Ley
Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, en virtud del cual el cargo de
titular de un órgano administrativo puede ser suplido temporalmente por quien designe
la autoridad competente, en supuestos extraordinarios como la vacancia o ausencia
injustificada, conforme se aprecia a continuación:
11. En concordancia con la cita anterior, la Exposición de Motivos de la LOF señala que la
Sala Plena del TRIBUNAL “…se encargará de dictar directivas que orienten la solución de
conflictos de competencia, así como reglamentar temáticas de orden procesal, entre otros
[temas]”.
12. En tal sentido, la Sala Plena del TRIBUNAL, como máximo órgano deliberativo del
INDECOPI, puede decidir sobre distintos asuntos concretos, relacionados con la efectiva
función resolutiva, de acuerdo con lo establecido en el Literal e) del Numeral 17.6 del
Artículo 17º de la LOF. En otras palabras, la Sala Plena del TRIBUNAL tiene la facultad de
96 adoptar los acuerdos que sean necesarios para su mejor desarrollo y funcionamiento; así
como de las Salas que lo conforman.
13. En el presente caso, se advierte que existe una situación extraordinaria que ha generado
la paralización de los procedimientos administrativos que son de competencia de la Sala
Especializada en Propiedad Intelectual, poniendo en riesgo el efectivo acceso a la justicia
de los administrados para la tutela y protección de sus derechos.
244 Texto regulado en el artículo 74 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, modificado por
el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado por Decreto
Supremo Nº 006-2017-JUS.
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Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
83.2 Los órganos de dirección de las entidades se encuentran liberados de cualquier rutina
de ejecución, de emitir comunicaciones ordinarias y de las tareas de formalización de
actos administrativos, con el objeto de que puedan concentrarse en actividades de
planeamiento, supervisión, coordinación, control interno de su nivel y en la evaluación
de resultados.
«20. Es una técnica concreta de desplazamiento de las competencias desde los órganos
superiores a los órganos inferiores que de ellos dependan246. La desconcentración
mejora la capacidad operativa de la institución, al liberar a los órganos de dirección de
cualquier rutina de ejecución, de emitir comunicaciones ordinarias y de las tareas de
formalización de actos administrativos, con el objeto de que puedan concentrarse en
actividades de planeamiento, supervisión, coordinación, control interno de su nivel y en
la evaluación de resultados.
245 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
246 COSCULLUELA MONTANER, Luis (2010). Manual de Derecho Administrativo: Parte General. Vigesimoprimera
Edición. España. Civitas-Thomson Reuters, pág. 161.
247 CASSAGNE, Juan Carlos (2010). Derecho Administrativo. Tomo I. Primera Edición. Lima: Editorial Palestra, pág.
287 y 288; y, DROMI, Roberto (2005). Derecho Administrativo. Tomo I. Primera Edición Lima: Gaceta Jurídica, pág.
742.
248 CONCORDANCIAS: Consulta Jurídica Nº 009-2012-JUS/DNAJ, Consulta Jurídica Nº 003-2012-JUS/DNAJ y
Consulta Jurídica Nº 001-2012-JUS/DNAJ.
249 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
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Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
señalan que el alcalde que recibe la solicitud verifica el cumplimiento de los requisitos y
convoca a audiencia única para que los cónyuges ratifiquen su voluntad de separarse.
De configurarse dicha ratificación, el alcalde declarara la separación convencional por
resolución de alcaldía.
29. Como se aprecia de las normas citadas, la competencia para declarar tanto la separación
convencional coma el divorcio ulterior –al encontrarse ambas en la etapa resolutoria del
procedimiento- ha sido asignada de manera expresa al alcalde y, por tanto, si bien dicha
competencia no puede ser desconcentrada, no se advierte, en principio, impedimento
alguno para que pueda ser objeto de delegación.
32. Como se ha señalado, la competencia del alcalde para declarar la separación convencional
y divorcio ulterior no puede ser desconcentrada, toda vez que ello implicará una
transferencia permanente de la competencia asignada al alcalde mediante un norma
específica (Ley Nº 29227 y su Reglamento).»
Subcapítulo III
Colaboración entre entidades
85.1 Las relaciones entre las entidades se rigen por el criterio de colaboración, sin que ello
importe renuncia a la competencia propia señalada por ley. 250
«29. Así, la colaboración entre entidades es un acuerdo donde se plasma la voluntad de las
partes para realizar una actividad en respuesta a objetivos compartidos en beneficio de
la comunidad.
250 Texto regulado en el párrafo 76.1 del artículo 76 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444,
aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
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85.2.2 Proporcionar directamente los datos e información que posean, sea cual fuere
su naturaleza jurídica o posición institucional, a través de cualquier medio,
sin más limitación que la establecida por la Constitución o la ley, para lo cual
se propenderá a la interconexión de equipos de procesamiento electrónico de
información, u otros medios similares. 251
«16. [Al respecto,] con relación a las limitaciones establecidas por el ordenamiento jurídico,
resulta de aplicación las restricciones de acceso a la información previstas en la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, en cuanto regulan las excepciones
al derecho de acceso de aquella información que sea de carácter secreta, reservada o
confidencial.
Subcapítulo IV
Conflictos de competencia y abstención
251 Texto regulado en el numeral 76.2.2 párrafo 76.2 del artículo 76 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de
la Ley Nº 27444, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
252 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
253 Texto regulado en el inciso 3 del artículo 88 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444
aprobado con Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
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Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«24. En base a lo expuesto en los acápites precedentes, esta Dirección General considera que
no existe incompatibilidad para que el Director General de la OGA emita los Informes
citados sobre los cargos de Jefe de OGA, Jefe de la OGPP y demás Directores Generales
de los distintos órganos de línea que forman parte del MINJUS, ya que finalmente
decidirá la Comisión recomendar si los candidatos propuestos califican como personal
altamente capacitado al Ministro de Justicia y Derechos Humanos.
26. En todo caso, supuesto distinto es lo que ocurre en el caso materia de análisis, cuando
el Secretario General (e) ejerce también el cargo de Director General de la OGA, toda vez
que integra como órgano de apoyo la Comisión, en su calidad de Secretario Técnico.
28. En tal sentido, el Artículo 88º de la Ley Nº 27444 regula las causales de abstención para
aquellas autoridades que tengan que emitir opiniones sobre el fondo del procedimiento,
que puedan incidir en el sentido este procedimiento, conforme se cita a continuación:
100 “Artículo 88.- Causales de abstención
La autoridad que tenga facultad resolutiva o cuyas opiniones sobre el fondo del procedimiento
puedan influir en el sentido de la resolución, debe abstenerse de participar en los asuntos cuya
competencia le esté atribuida, en los siguientes casos:
29. Sobre la base de lo expuesto, esta Dirección General recomienda que es necesario que
el Secretario General (e) se abstenga de desempeñarse como Secretario Técnico de la
Comisión, al momento que la Comisión conozca sobre la propuesta para el cargo de Jefe
de la OGA, toda vez que en el caso particular exista una incompatibilidad.
30. Se concluye esto, toda vez que viene desempeñándose tanto como Secretario General (e)
y Director General de la OGA, pudiendo tener intereses en la decisión.
254 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
255 Publicada el 11 de abril de 2011 en el diario oficial El Peruano.
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31. En tal sentido, esta Dirección General recomienda que el Secretario General (e) formule
su abstención para desempeñar el cargo de Secretario Técnico de la Comisión. Para tal
efecto deberá seguirse lo establecido en el Artículo 89º de la Ley Nº 27444, dispositivo
que a continuación se cita:
89.2 Cuando la autoridad no se abstuviera a pesar de existir alguna de las causales expresadas,
el administrado puede hacer conocer dicha situación al titular de la entidad, o al pleno, si
fuere órgano colegiado, en cualquier momento.”
(Subrayado agregado)
32. En ese sentido, esta abstención debe ser presentada mediante un escrito justifique la
razón de esta abstención ante el Viceministro de Justicia, en su calidad de Presidente
de la Comisión, quien deberá pronunciarse acerca de la solicitud dentro del tercer día
de ser promovida.»
CAPÍTULO III
Iniciación del procedimiento
«17. (…) de conformidad con lo dispuesto en el numeral 104.1 del Artículo 104º de la Ley
Nº 27444 (…) concordado con el Literal l) del Artículo 142º del Decreto Legislativo Nº
1049258, el Consejo del Notariado también puede disponer el inicio del procedimiento
bajo análisis, por lo que en este caso la Junta Directiva del respectivo Colegiado de
Notarios deberá acatar lo dispuesto por el Consejo del Notariado y darle trámite como
corresponde.»
256 Texto regulado en el párrafo 104.1 del artículo 104 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
257 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
258 Decreto Legislativo Nº 1049 – DECRETO LEGISLATIVO DEL NOTARIADO
“Artículo 142°.- Atribuciones del Consejo del Notariado
Son atribuciones del Consejo del Notariado:
(…)
l) recibir quejas o denuncias sobre irregularidades en el ejercicio de la función notarial y darles el trámite que
corresponda.
(…)”
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Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
114.1 Todo administrado está facultado para comunicar a la autoridad competente aquellos
hechos que conociera contrarios al ordenamiento, sin necesidad de sustentar la
afectación inmediata de algún derecho o interés legítimo, ni que por esta actuación
sea considerado sujeto del procedimiento.
114.3 Su presentación obliga a practicar las diligencias preliminares necesarias y, una vez
comprobada su verosimilitud, a iniciar de oficio la respectiva fiscalización. El rechazo
de una denuncia debe ser motivado y comunicado al denunciante, si estuviese
individualizado.
259 Texto regulado en el artículo 105 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, modificado por
el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado con Decreto
Supremo Nº 006-2017-JUS.
260 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
261 Texto regulado en los párrafos 106.1 y 106.2 del artículo 106 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
“La Constitución Política del Perú (artículo 2, inciso 20) reconoce el derecho fundamental de
toda persona: ‘a formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad
competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta también por escrito dentro del
plazo legal, bajo responsabilidad’. En el caso del derecho de petición, su contenido esencial está
conformado por dos aspectos que aparecen de su propia naturaleza y de la especial configuración
que le ha dado la Constitución al reconocerlo: el primero es el relacionado estrictamente con la
libertad reconocida a cualquier persona para formular pedidos escritos a la autoridad
competente; y el segundo, unido irremediablemente al anterior, está referido a la
obligación de la referida autoridad de otorgar una respuesta al peticionante”264
(Resaltado agregado)
“...el derecho de petición previsto en el artículo 2º inciso 20) de la Constitución Política del Estado
consiste en aquel que tiene toda persona a formular peticiones, individual o colectivamente,
ante la autoridad competente, por escrito, la cual está obligada a dar al interesado
una respuesta, también escrita, dentro del plazo legal, independientemente de que la
respuesta sea favorable o desfavorable...”.265
(Resaltado agregado)
19. Cierto sector de la doctrina nacional ha señalado que “frente al derecho fundamental
de petición, que hasta los monarcas más absolutos otorgaban, surge como contraparte
el silencio administrativo como adecuada tutela del ciudadano frente a la inactividad
procesal de la administración, previéndose para la hipótesis de que no haya una respuesta
expresa, determinándose consecuencias jurídicas”.266» 103
117.1 Las personas naturales o jurídicas pueden presentar petición o contradecir actos
ante la autoridad administrativa competente, aduciendo el interés difuso de la
sociedad.
«16. La solicitud que la señora Márquez formuló a la SUNASA tuvo como propósito que se
declare la nulidad de la Resolución Nº 237-2012-SUNASA/RAR del 11 de mayo de 2012,
la cual dispuso la inscripción de FEBAN en el Registro de IAFAS y le otorgó a esta
entidad el Certificado de Registro Nº 30004.
17. Esta solicitud fue formulada por la señora Márquez amparándose en lo establecido en el
artículo 108º de la Ley Nº 27444 (…).
18. Al respeto, el artículo 108º de la Ley Nº 27444 regula lo que un sector especializado de
la doctrina ha denominado como el derecho de petición popular, que tiene por finalidad
la protección de un bien común o el interés general, tal como se aprecia en la cita
siguiente:
“(…) este artículo se dedica al derecho de petición popular, que tiene como objeto la protección
de un bien común y el interés general, consistente en un pedido en representación de un grupo
indeterminado de personas o de la colectividad en general dirigido a obtener respuesta a sus
necesidades comunes (…)”269
(Subrayado agregado)
19. De esta manera, por medio de la petición popular el ciudadano, en base al bien común
y al interés general de la colectividad, puede:
20. En ese sentido, se puede afirmar que el Artículo 108º de la Ley Nº 27444 es el mecanismo
legal que permite las personas ―naturales o jurídicas― hacer valer los intereses difusos
de la sociedad, los cuales deben distinguirse del interés colectivo.
21. En efecto, conforme se señala en doctrina “…se entiende por interés difuso aquellos
intereses que no pueden imputarse a personas individualmente consideradas, sino más
bien a un grupo indeterminado de ellas, de manera colectiva, respecto a bienes que no son
susceptibles de apropiación exclusiva”270.
268 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
269 MORÓN URUBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima:
Gaceta Jurídica, pág.384.
270 MATHEUS LÓPEZ, Carlos (2003). Introducción propedéutica a la tutela procesal del medio ambiente en el Perú.
En Derecho-PUCP Nº 56, Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, pág. 552. Citado por GUZMÁN NAPURI,
Christian (2013). Manual del Procedimiento Administrativo General. Primera Edición. Lima: Pacífico Editores, pág.
444.
271 ROJAS BERNAL, José Miguel y AUTORES VARIOS (2012). Diccionario de Derecho Constitucional Contemporáneo.
Primera Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág.194.
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23. Este mismo criterio ha sido recogido en la sentencia del 23 de marzo del 2009, emitida
por el Tribunal Constitucional, en el proceso de amparo tramitado con Expediente Nº
4878-2009-PA/TC, al distinguir entre el interés difuso y el interés colectivo, conforme se
puede apreciar en la cita a continuación:
“30. Sobre los derechos difusos y derechos colectivos (derechos supraindividuales) Ferrer Mac-
Gregor señala (...):
‘(ambos tipos de derechos) comparten los mismos problemas jurídicos y se refieren a bienes
indivisibles (aire, paisaje, medio ambiente sano, etc.). Su distinción fundamental consiste en que los
primeros (intereses difusos) se entienden referidos no al sujeto como individuo sino como miembro
de una conglomerado más o menos amplio, creándose una pluralidad de situaciones comunes; en
cambio, los intereses colectivos atienden a colectividades o grupos limitados o circunscritos.
Así, los miembros del conglomerado que tiene un interés difuso, son indeterminables o de muy
difícil determinación; en tanto que los miembros del grupo portador del interés colectivo suelen
ser fácilmente determinables.
Parte de la doctrina y la legislación brasileña (…) los identifican según sus titulares se encuentran
ligados por circunstancias de hechos (intereses difusos) o bien si pertenecen a un grupo, categoría
o clase de personas ligadas entre sí o con la parte contraria debido a una relación jurídica base
(intereses colectivos)’.”272
(Subrayado agregado)
24. En atención a lo expuesto, esta Dirección General considera que la solicitud formulada
por la señora Márquez no se encontraba sustentada en lo establecido en el artículo 108º
de la Ley Nº 27444, toda vez que no lo ejercía en protección de un interés difuso, sino
que actuaba en salvaguarda de un interés colectivo, ya que la referida persona pertenece
al grupo asociados al FEBAN.»
105
Artículo 119.- Facultad de solicitar información
119.1 El derecho de petición incluye el de solicitar la información que obra en poder de las
entidades, siguiendo el régimen previsto en la Constitución y la Ley.273
La presente Ley tiene por finalidad promover la transparencia de los actos del Estado y regular
el derecho fundamental del acceso a la información consagrado en el numeral 5 del Artículo 2 de
la Constitución Política del Perú.
(…)”
272 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 20 de marzo de 2009, emitida en el Proceso de Amparo tramitado
bajo Expediente Nº 04878-2008-AA/TC (Fundamento Jurídico Nº 30)
273 Texto regulado en el párrafo 110.1 del artículo 110 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444,
aprobado con Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
274 CONCORDANCIA: Informe Legal Nº 083-2013-JUS/DGDOJ (Fundamentos 40 al 43).
275 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
276 Cuyo Texto Único Ordenando fue aprobado mediante Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM, publicado en el diario
oficial El Peruano el 24 de abril de 2003.
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“ (…)
d) La petición informativa
Es aquella que se encuentra referida a la obtención de documentación oficial contenida en los
bancos informativos o registros manuales de la institución requerida.
En ese sentido, la petición prevista en el artículo 110º de la Ley N.º 27444 está destinada a
obtener el suministro de datos estadísticos, dictámenes, resoluciones, etc. que pudieran obrar
en poder de un ente administrativo.
Dicha modalidad debe ser concordada con lo dispuesto en los incisos 5 y 6 del artículo 2º de la
Constitución y las leyes N.os 27806 y 27927, respectivamente.
(…)”
(Subrayado agregado)
43. En ese sentido, la petición informativa implica el suministro de una información ya existente,
la cual corresponde a la entrega de datos estadísticos, dictámenes, resoluciones u otros que
obren en poder de la entidad, por lo que resulta razonable el plazo previsto en el Literal b)
del Artículo 11º de la Ley Nº 27806, el cual no puede ser mayor de siete (7) días útiles; plazo
que se podrá prorrogar en forma excepcional por cinco (5) días útiles adicionales, de mediar
circunstancias que hagan inusualmente difícil reunir la información solicitada.
44. En ese orden de ideas, resulta razonable que en caso no se cumpliera con dar respuesta
al ciudadano que ejerce su derecho de petición informativa, se establezca que los
funcionarios o servidores públicos sean sancionados por la comisión de una falta grave,
pudiendo ser incluso ser denunciados penalmente por la comisión de delito tipificado en
el Artículo 377º del Código Penal, conforme se aprecia de lo regulado en el Artículo 4º de
la Ley Nº 27806 que a continuación se cita:
106
“Artículo 4.- Responsabilidades y Sanciones
Los funcionarios o servidores públicos que incumplieran con las disposiciones a que se refiere
esta Ley serán sancionados por la comisión de una falta grave, pudiendo ser incluso denunciados
penalmente por la comisión de delito de Abuso de Autoridad a que hace referencia el Artículo 377
del Código Penal.
El cumplimiento de esta disposición no podrá dar lugar a represalias contra los funcionarios
responsables de entregar la información solicitada”.
(Subrayado agregado)»
«11. El derecho de acceso a la información pública es un derecho fundamental que puede ser
abordado desde cinco planos, como:
277 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
278 BASTERRA, Marcela y Eloy ESPINOSA SALDAÑA BARRERA (2009). El derecho de acceso a la información pública
en Iberoamérica. Arequipa: Editorial ADRUS, pág. 19.
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Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
12. En este punto, corresponde señalar que sin el reconocimiento del derecho de acceso a la
información pública no podrían concretarse plenamente algunos otros derechos, tales
como el de la libertad de expresión; o, aquellos que propician formas “semidirectas” de
democracia; o, finalmente, los derechos económicos, sociales y culturales reconocidos
por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos279.
(ii) Por su parte, tiene una dimensión colectiva, ya que garantiza el derecho de todas
las personas de recibir la información necesaria y oportuna, a fin de que pueda
formarse una opinión pública, libre e informada, presupuesto de una sociedad
auténticamente democrática.
16. El Numeral 2 del Artículo 5º de la Constitución Política del Perú establece lo siguiente:
17. En virtud de esta norma las personas tienen el derecho a solicitar y recibir información sin
expresión de causa por parte de cualquier entidad de la Administración Pública. Corresponde
resaltar que el derecho no solo significa solicitar —para lo cual bastaría ejercer el derecho de
petición previsto en el Inciso 20 del mismo artículo— sino también a recibir la información.
279 Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su Resolución 2200 A (XXI) del
16 de diciembre de 1966.
280 Ídem, pág. 20.
281 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 29 de enero de 2009, emitida en el Proceso de Habeas Data
tramitado bajo Expediente Nº 1797-2002-HD/TC (Fundamentos Jurídicos Nº 10 y Nº 11).
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
20. (…) el derecho de petición administrativa (prevista en el Artículo 106º de la Ley Nº 27444)
comprende la facultad de solicitar información (regulada en el Artículo 110º de la misma
ley).
En otros términos, lo que hace el Artículo 110º es vincular el derecho de petición con
el de acceso a la información pública, dándole un tratamiento particularizado, a través
del cual se establece el derecho de los administrados, independientemente de ser parte
o no de un procedimiento, a obtener la documentación oficial poseída por las entidades
públicas.
21. Además, la norma es clara al establecer no solo el deber de dar respuesta a las solicitudes
de información, sino la obligación de facilitar los medios para que el ciudadano pueda
ejercitar el derecho de petición.282
22. Ahora bien, respecto del régimen que debe observarse y cumplirse —tanto para la
entidad pública como para el ciudadano— durante la tramitación de las solicitudes de
acceso a la información pública, el Artículo 110º de la Ley Nº 27444 establece que dicho
régimen deberá ser el que la Constitución y la ley sobre la materia prevén.
23. Actualmente el ordenamiento jurídico peruano cuenta con una normativa específica
que regula el derecho de acceso a la información pública, la cual será analizada en el
108 siguiente apartado.
25. El Artículo 7º del TUO de la Ley Nº 27806 establece que toda persona tiene derecho a
solicitar y recibir información de cualquier entidad pública, no siendo exigible expresión
de causa alguna para el ejercicio de este derecho.284
26. Por su parte, el Artículo 10º del TUO de la Ley Nº 27806 señala que las entidades
públicas tienen la obligación de proveer la información requerida si se refiere a la
contenida en documentos escritos, fotografías, grabaciones, soporte magnético o digital,
282 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena
Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 389.
283 Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM - TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY Nº 27806, LEY DE
TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
“Artículo 1º.- Alcance de la Ley
La presente Ley tiene por finalidad promover la transparencia de los actos del Estado y regular el derecho fundamental
del acceso a la información consagrado en el numeral 5 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú.
El derecho de acceso a la información de los Congresistas de la República se rige conforme a lo dispuesto por la
Constitución Política del Perú y el Reglamento del Congreso.”
284 Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM - TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY Nº 27806, LEY DE
TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
“Artículo 7º.- Legitimación y requerimiento inmotivado
Toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier entidad de la Administración Pública. En
ningún caso se exige expresión de causa para el ejercicio de este derecho.”
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
o en cualquier otro formato, siempre que haya sido creada u obtenida por ella o que se
encuentre en su posesión o bajo su control.285
28. (…) el OSINERGMIN solicitó a esta Dirección General la emisión de una opinión jurídica
sobre la precisión requerida en las solicitudes de acceso a la información pública.
29. El Artículo 10º del TUO de la Ley Nº 27806 establece que la solicitud de información
no implica la obligación de las entidades de la Administración Pública de crear o
producir información con la que no cuente o no tenga obligación de contar al momento
de efectuarse el pedido. Asimismo, dispone que dicha Ley tampoco permite que los
solicitantes exijan a las entidades que efectúen evaluaciones o análisis de la información
que posean.286
30. Bajo esta lógica, el Literal d) del Artículo 10º del Reglamento de la Ley Nº 27806,
aprobado por Decreto Supremo Nº 072-2003-PCM y publicado el 7 de agosto de 2003,
señala expresamente lo siguiente:
31. Asimismo, el Artículo 11º del Reglamento de la Ley Nº 27806 dispone que cuando no se
cumpla el referido requisito, procede la subsanación dentro de las cuarenta y ocho (48)
horas, caso contrario se tiene por no presentada, procediéndose a su archivo.287
285 Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM - TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY Nº 27806, LEY DE
TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
“Artículo 10º.- Información de acceso público
Las entidades de la Administración Pública tienen la obligación de proveer la información requerida si se refiere a la
contenida en documentos escritos, fotografías, grabaciones, soporte magnético o digital, o en cualquier otro formato,
siempre que haya sido creada u obtenida por ella o que se encuentre en su posesión o bajo su control.
Asimismo, para los efectos de esta Ley, se considera como información pública cualquier tipo de documentación
financiada por el presupuesto público que sirva de base a una decisión de naturaleza administrativa, así como las
actas de reuniones oficiales.”
286 Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM - TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY Nº 27806, LEY DE
TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
“Artículo 13º.- Denegatoria de acceso
(…)
La solicitud de información no implica la obligación de las entidades de la Administración Pública de crear o producir
información con la que no cuente o no tenga obligación de contar al momento de efectuarse el pedido. En este caso,
la entidad de la Administración Pública deberá comunicar por escrito que la denegatoria de la solicitud se debe a la
inexistencia de datos en su poder respecto de la información solicitada. Esta Ley tampoco permite que los solicitantes
exijan a las entidades que efectúen evaluaciones o análisis de la información que posean.
(…).”
287 Decreto Supremo Nº 072-2003-PCM - REGLAMENTO DE LA LEY Nº 27806
“Artículo 11º.- Subsanación de la falta de requisitos de la solicitud
El plazo a que se refiere el literal b) del Artículo 11 de la Ley, se empezará a computar a partir de la recepción de la
solicitud en la unidad de recepción documentaria de la Entidad, salvo que ésta no cumpla con los requisitos señalados
en los literales a), c) y d) del artículo anterior, en cuyo caso, procede la subsanación dentro de las 48 (cuarenta y ocho)
horas, caso contrario, se dará por no presentada, procediéndose al archivo de la misma. El plazo antes señalado se
empezará a computar a partir de la subsanación del defecto u omisión.
En todo caso, la Entidad deberá solicitar la subsanación en un plazo máximo de 48 (cuarenta y ocho) horas,
transcurrido el cual, se entenderá por admitida la solicitud.”
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
32. De la revisión de las normas citadas anteriormente, se evidencia que para el ejercicio
del derecho de acceso a la información resulta necesario que el solicitante exprese su
pedido de forma concreta y precisa. De esta manera, corresponde al solicitante, y no a
la entidad pública, identificar la información que requiere que le sea brindada.
34. Corresponde señalar, además, que la normativa es clara al establecer que la atención de
las solicitudes de acceso a la información pública no debe demandar a la entidad pública
mayor trámite que la liquidación de los costos y la reproducción de la información
requerida (de forma concreta y precisa) por el solicitante.288
“12. (…) conviene precisar que el artículo 13º de la Ley Nº 27806, de Transparencia y Acceso
a la Información Pública, establece, en su tercer párrafo, que “La solicitud de información
no implica la obligación de las entidades de la Administración Pública de crear o producir
información con la que no cuente o no tenga obligación de contar al momento de efectuarse el
pedido. En este caso, la entidad de la Administración Pública deberá comunicar por escrito
que la denegatoria de la solicitud se debe a la inexistencia de datos en su poder respecto de
la información solicitada. Esta ley tampoco permite que los solicitantes exijan a las entidades
que efectúen evaluaciones o análisis de la información que posean”.
110 13. En ese sentido y dado que lo que pretende el demandante es la creación de un informe
que contenga la relación detallada de diferentes personas (sin identificarlas) reintegradas
a la actividad policial en virtud de distintos mandatos no identificados y dispuestos por
las autoridades judiciales correspondientes (sin tampoco identificar cuáles), tal extremo de
la demanda debe ser declarado improcedente, en aplicación del artículo 5.1º del Código
Procesal Constitucional, al no tener incidencia en el contenido constitucionalmente protegido
del derecho de acceso a la información pública.289
(Subrayado agregado)
La liquidación del costo de reproducción sólo podrá incluir aquellos gastos directa y exclusivamente vinculados con la
reproducción de la información solicitada. En ningún caso se podrá incluir dentro de los costos el pago por remuneraciones
e infraestructura que pueda implicar la entrega de información, ni cualquier otro concepto ajeno a la reproducción.
Cuando el solicitante incumpla con cancelar el monto previsto en el párrafo anterior o habiendo cancelado dicho
monto, no requiera su entrega, dentro del plazo de treinta (30) días calendario contados a partir de la puesta a
disposición de la liquidación o de la información, según corresponda, su solicitud será archivada.”
289 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 11 de mayo de 2012, emitida en el Proceso de Habeas Data tramitado
bajo Expediente Nº 00441-2012-PHD/TC (Fundamentos Jurídicos Nº 11 y Nº12).
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
121.3 Este derecho se agota con su ejercicio en la vía administrativa, sin perjuicio del
ejercicio de otros derechos reconocidos por la Constitución.
Esta modalidad es stricto sensu la que originó el establecimiento del derecho de petición, en
razón de que la petición no se sustenta en ningún título jurídico específico, sino que se atiene
a la esperanza o expectativa de alcanzar una gracia administrativa. A lo sumo, expone como
fundamento para la obtención de un beneficio, tratamiento favorable o liberación de un perjuicio
no contemplado jurídicamente, la aplicación de la regla de merecimiento
(…).”293
5.
Ejemplos de petición gracial lo constituyen las solicitudes de indulto, de pensiones de
gracia, la solicitud de formulación de políticas públicas, de modificación y derogación
de disposiciones legales, el mejoramiento de los servicios públicos y, en general, todas
aquellas que no cuentan con un amparo legal que habilite su exigencia como un interés
particular dentro de un procedimiento administrativo.294
(…)
290 Texto regulado en el artículo 112 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, y sistematizado
por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado con Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
291 CONCORDANCIA: Informe Legal Nº 022-2012-JUS/DNAJ (Fundamentos 4 al 9).
292 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
293 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 6 de diciembre de 2002, emitida en el Proceso de Amparo tramitado
bajo Expediente Nº 1042-2002-AA/TC (Fundamento Jurídico 2.2.1).
294 MORÓN, Juan Carlos (2009). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Octava Edición. Lima:
Gaceta Jurídica, pág. 268.
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Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
otra manera. De ahí que, cuando se trate de una potestad discrecional, es el órgano
administrativo el que aprecia la oportunidad o conveniencia de la medida a tomarse.295
Dromi define a la potestad discrecional como la libertad que el orden jurídico brinda a
la Administración para la elección oportuna y eficaz de los medios y el momento de su
actividad, dentro de los fines de la Ley.296
9. Por ello, a fin de adoptar una decisión en ejercicio de las potestades discrecionales,
la Administración deberá evaluar la pertinencia, conveniencia, necesidad, así como la
oportunidad de la medida a adoptar, asegurándose que esta logre los cometidos de
interés público de acuerdo a su competencia.»
«2. Las solicitudes de oficialización de eventos académicos formuladas por los administrados
expresan el ejercicio del derecho petición graciable regulado en el Artículo 112 de la Ley
Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
112 3. Al respecto, mediante Resolución Viceministerial Nº 06-2012-JUS300, se aprobó la
Directiva Nº 003- 2012-JUS/VM-DNAJ denominada “Reglas para la tramitación de los
pedidos de oficialización de eventos académicos de contenido jurídico”.
295 GORDILLO, Agustín (2003). Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Lima: Fundación de Derecho Administrativo
- Ara Editores, pág. X-10.
296 DROMI, Roberto (2005). Derecho Administrativo. Tomo I. Primera Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 244 y 245.
297 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás – Ramón (2006). Curso de Derecho Administrativo. Tomo
I. Lima – Bogotá: Palestra – Temis, pág. 491 y 492.
298 CONCORDANCIAS: Informe Legal Nº 083-2015-JUS/DGDOJ (Fundamentos 1 al 5); Informe Legal Nº 074-2014-
JUS/DGDOJ (Fundamentos 1 al 5); Informe Legal Nº 029-2014-JUS/DGDOJ (Fundamentos 1 al 5) e Informe Legal
Nº 054-2012-JUS/DNAJ (Fundamentos 3 al 7).
299 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
300 Publicada el 02 de abril de 2012 en el diario oficial El Peruano.
301 Publicada el 20 de abril de 2012 en el diario oficial El Peruano.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
CAPÍTULO IV
Plazos y Términos
«29. El Proyecto de Ley [que desarrolla el Artículo 96º de la Constitución en lo que se refiere
a las responsabilidades por falta de respuesta de los informes solicitados por los
representantes del Congreso de la República] contempla un plazo de quince (15) días
para absolver las consultas formuladas por los Congresistas de la República, en línea 113
con lo establecido en el Artículo 87º del Reglamento del Congreso de la República; sin
embargo, no precisa si se trata de días calendario o hábiles. En ese sentido, los plazos
establecidos deben de computarse de acuerdo con lo establecido en el Numeral 134.1 del
Artículo 134º de la Ley Nº 27444 (…).»
302 Texto regulado en el párrafo 134.1 del artículo 134 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado con Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
303 CONCORDANCIA: Informe Legal Nº 088-2013-JUS/DGDOJ (Fundamentos 29)
304 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
305 Texto regulado en el artículo 142 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, y sistematizado
por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado con Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
306 CONCORDANCIA: Informe Legal Nº 022-2014-JUS/DGDOJ (Fundamentos 8 y 9).
307 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
10. No obstante, dado que a la fecha han transcurrido más de cuatro meses sin que se haya
subsanado el requisito solicitado y habiéndose excedido en demasía el plazo previsto por
Artículo 142º de la Ley Nº 27444, norma aplicable supletoriamente; se dispone declarar
improcedente la solicitud formulada.»
CAPÍTULO V
Ordenación del Procedimiento
165.1 Las declaraciones de los administrados, testigos, peritos y las inspecciones serán
documentadas en un acta, cuya elaboración seguirá las siguientes reglas:
1. El acta indica el lugar, fecha, nombres de los partícipes, objeto de la actuación y otras
circunstancias relevantes, debiendo ser formulada, leída y firmada inmediatamente
después de la actuación, por los declarantes, la autoridad administrativa y por los
partícipes que quisieran hacer constar su manifestación. 310
(…)
308 Texto regulado en el párrafo 146.1 del artículo 146 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado con Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
309 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
310 Texto regulado en el inciso 1 del párrafo 156.1 del artículo 156 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de
la Ley Nº 27444, aprobado con Decreto Supremo Nº 006- 2017-JUS.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
30. En el caso de las actas de conciliación, esta Dirección General no considera razonable
exigir al administrado la copia certificada de una antigüedad no mayor a los tres (3)
meses, dado que en la actualidad no hay registro que unifique y sistematice todas
las actas de conciliación emitidas por los Centros de conciliación y brinde seguridad
jurídica, dado que no se ha establecido la prelación de los acuerdos emitidos (en caso
los cónyuges hayan realizado conciliaciones simultaneas, en distintos centros de
conciliación).»
«26. De acuerdo a la descripción del acta establecida en el artículo 156º de la Ley 27444,
podemos colegir que el acta es el documento a través del cual se deja constancia por
escrita de un hecho, circunstancia realizado o verificado.
(…)
311 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
312 Ley Nº 26872 - LEY DE CONCILIACIÓN 115
“Artículo 16.- Acta
El Acta es el documento que expresa la manifestación de voluntad de las partes en la Conciliación Extrajudicial. El
Acta debe contener necesariamente una las formas de conclusión del procedimiento conciliatorio señaladas en el
artículo anterior.
El Acta deberá contener lo siguiente:
a. Número correlativo.
b. Número de expediente.
c. Lugar y fecha en la que se suscribe.
d. Nombres, número del documento oficial de identidad y domicilio de las partes o de sus representantes y, de ser el
caso, del testigo a ruego.
e. Nombre y número del documento oficial de identidad del conciliador.
f. Número de registro y, de ser el caso, registro de especialidad del conciliador.
g. Los hechos expuestos en la solicitud de conciliación y, en su caso, los hechos expuestos por el invitado como
sustento de su probable reconvención, así como la descripción de la o las controversias correspondientes en ambos
casos. Para estos efectos, se podrá adjuntar la solicitud de conciliación, la que formará parte integrante del Acta,
en el modo que establezca el Reglamento.
h. El Acuerdo Conciliatorio, sea total o parcial, consignándose de manera clara y precisa los derechos, deberes
u obligaciones ciertas, expresas y exigibles acordadas por las partes; o, en su caso, la falta de acuerdo, la
inasistencia de una o ambas partes a la Audiencia o la decisión debidamente motivada de la conclusión del
procedimiento por parte del conciliador.
i. Firma del conciliador, de las partes intervinientes o de sus representantes legales, de ser el caso.
j. Huella digital del conciliador, de las partes intervinientes o de sus representantes legales, de ser el caso.
k. El nombre, registro de colegiatura, firma y huella del Abogado del Centro de Conciliación Extrajudicial, quien
verificará la legalidad de los acuerdos adoptados, tratándose del acta con acuerdo sea este total o parcial.
En el caso que la parte o las partes no puedan firmar o imprimir su huella digital por algún impedimento físico, intervendrá
un testigo a ruego quien firmará e imprimirá su huella digital. En el caso de los analfabetos, también intervendrá un
testigo a ruego, quien leerá y firmará el Acta de Conciliación. La impresión de la huella digital del analfabeto importa la
aceptación al contenido del Acta. En ambos casos se dejará constancia de esta situación en el Acta.
La omisión de alguno de los requisitos establecidos en los literales a), b), f), j) y k) del presente artículo no enervan la
validez del Acta, en cualquiera de los casos de conclusión de procedimiento conciliatorio señalado en el artículo 15.
La omisión en el Acta de alguno de los requisitos establecidos en los incisos c), d), e), g), h), e i) del presente artículo,
dará lugar a la nulidad documental del Acta, que en tal caso no podrá ser considerada como título de ejecución,
ni posibilitará la interposición de la demanda. En tal supuesto, la parte afectada podrá proceder conforme a lo
establecido en el artículo 16-A.
El Acta no deberá contener en ningún caso, enmendaduras, borrones, raspaduras ni superposiciones entre líneas,
bajo sanción de nulidad.
El Acta no podrá contener las posiciones y las propuestas de las partes o del conciliador, salvo que ambas lo autoricen
expresamente, lo que podrá ser merituado por el Juez respectivo en su oportunidad.”
313 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
167.1 En cualquier momento, los administrados pueden formular queja contra los defectos
de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos
establecidos legalmente, incumplimiento de los deberes funcionales u omisión de
trámites que deben ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto en la
instancia respectiva.
«7. Sobre el particular, cabe precisar que; “la queja administrativa constituye un remedio
procesal regulado expresamente por la Ley mediante el cual los administrados pueden
contestar los defectos de tramitación incurridos, con la finalidad de obtener su corrección
(…). La queja no se dirije contra un acto administrativo concreto sino enfrenta la conducta
116 desviada del funcionario público, constitutiva de un defecto de tramitación.”316
8. Cabe aclarar que, la naturaleza jurídica de la queja no debe ser confundida con la
naturaleza atribuida a un recurso administrativo, ello toda vez que la queja “no ha
sido diseñada legalmente para que sirva para la impugnación de acto administrativo
alguno (…). Se trata más bien de un medio que la Ley coloca en manos de los interesados
facilitándoles un cause para que denuncien los defectos o anomalías de tramitación del
procedimiento administrativo en el que son parte, para que puedan subsanarse antes
de su finalización. Es un remedio para corregir o enmendar las anormalidades que se
producen durante la tramitación del procedimiento que no conlleva decisión sobre el fondo
del asunto.”317
(…)
10. De acuerdo a lo dispuesto por el numeral 158.1 del artículo 158 de la Ley Nº27444, se
aprecia el citado artículo hace referencia a dos supuestos, el primero de ellos descrito
en terminos generales (v. gr. defectos de tramitación), mientras el segundo supuesto
314 Texto regulado en los párrafos 158.1 y 158.2 del artículo 158 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado con Decreto Supremo Nº 006-
2017-JUS.
315 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
316 MORÓN URBINA, Juan Carlos, 2008. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Sétima
Edición Revisada. Lima: Gaceta Jurídica.
317 SANTIAGO GONZÁLES –VARAS IBAÑEZ. 2012 Derecho Administrativo en Iberoamericana. 2º edición. Madrid:
Instituto Nacional de Administración Pública.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
descrito en stricto sensu (v. gr. paralización, infracción de los plazos establecidos
legalmente, incumplimiento de los deberes funcionales u omisión de trámites).
11. De otro lado, el numeral 158.2 del artículo 158 de la ley Nº 27444 establece que la queja
por defecto de tramitación se presenta ante el superior jerárquico de la autoridad
que tramita el procedimiento, quién procederá a contestar la queja previo traslado al
quejado318.
13. En ese sentido, en general, un documento de queja debe contemplar y sustentar por
lo menos uno de los supuestos contemplados en el numeral 158.1 del artículo 158 de
la Ley Nº 27444, entiendase, la exposición del hecho fáctico que sustenta el defecto
de tramitación alegado o – de ser el caso- la supuesta paralización, infracción de los
plazos establecidos legalmente, incumplimiento de los deberes funcionales u omisión de
trámites.
CAPÍTULO VI
Instrucción del Procedimiento
181.1 Las entidades sólo solicitan informes que sean preceptivos en la legislación o aquellos
que juzguen absolutamente indispensables para el esclarecimiento de la cuestión a
resolver. La solicitud debe indicar con precisión y claridad las cuestiones sobre las
que se estime necesario su pronunciamiento.
181.3 El informante, dentro de los dos días de recibida, podrá devolver sin informe todo
expediente en el que el pedido incumpla los párrafos anteriores, o cuando se aprecie
que sólo se requiere confirmación de otros informes o de decisiones ya adoptadas.
CAPÍTULO VIII
Fin del Procedimiento
«28. En esa línea, el artículo 188 de la LPAG otorga al SAP la categoría de acto
administrativo ficto que pone fin al procedimiento emanado por la autoridad
competente, señalando además, que ello implica la potestad la autoridad declarar
su nulidad de oficio, de acuerdo a los parámetros establecidos en el artículo 202 de la
LPAG.
29. Por su parte, en virtud del SAN el administrado puede considerar rechazada su solicitud,
si vencido el plazo máximo establecido, la entidad no hubiera emitido pronunciamiento
sobre lo solicitado, quedando el administrado habilitado, debido a dicha inacción,
para la interposición del recurso administrativo respectivo o la interposición de la
demanda contenciosa administrativa. Sin embargo, al tratarse de una figura en
garantía del administrado, no existe óbice para que el Administrado decida esperar el
pronunciamiento de la entidad.
321 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
322 NOTA DEL EDITOR: Cabe indicar que en la actualidad, la DGDOJ emite opinión a las consultas solicitadas por las
entidades, de conformidad con el procedimiento establecido en la Directiva Nº 001-2012-JUS/VM-DNAJ.
323 Texto regulado en el párrafo 188.1 del artículo 188 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General y su modificatoria (Decreto Legislativo Nº 1029), modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº
1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado con Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
324 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
modificada por el artículo 1 del Decreto Legislativo Nº 1029.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
hacer del Estado; y autorizaciones para operar casinos de juego y máquinas tragamonedas…”
(Resaltado agregado)
31. Como se puede advertir de la norma citada, la[s] aplicacion[es] del SAN en los
procedimientos administrativos son de carácter excepcional y de índole restrictiva. Al
respecto, debe indicarse que es indispensable que la decisión de la Administración
Pública para adoptar el SAN debe estar vinculada a una afectación directa al interés
público que subyace al desarrollo de las actividades como salud, medioambiente,
recursos naturales u otros, puesto que aun en estos temas si las autoridades encuentran
supuestos que no exponen significativamente tal interés, puede ser calificado como
positivo.325»
21. En ese sentido, la función del silencio administrativo negativo se encuentra restringida
a un aspecto netamente adjetivo (denegar el pedido y en el caso de ser última instancia
agotar la vía administrativa habilitando el cuestionamiento ante el Poder Judicial) y no
tiene mayor impacto respecto de la validez o ejecutoriedad del acto administrativo que
se cuestiona a nivel del proceso judicial.»
325 BARTRA CAVERO, José (2008). El Silencio Administrativo. Segunda Edición. Lima: Rhodas, pág 150-153. Al
respecto, el referido autor señala que: “Como esta provisión legal puede admitir una interpretación abierta, la
Administración debe emplearla de manera restrictiva, entendiéndose que solo puede aplicarse silencio administrativo
en aquellos asuntos de interés público (…) relacionados con los temas indicados. Asimismo, no todos los temas
indicados generan per se la aplicación del silencio administrativo negativo”.
326 Texto regulado en el párrafo 188.6 del artículo 188 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General y su modificatoria (Decreto Legislativo Nº 1029), modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº
1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado con Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
327 Opinión jurídica desarrollada en el marco del artículo 1 del Decreto Legislativo Nº 1029.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
198.4 El desistimiento podrá hacerse por cualquier medio que permita su constancia y
señalando su contenido y alcance. Debe señalarse expresamente si se trata de un
desistimiento de la pretensión o del procedimiento. Si no se precisa, se considera
que se trata de un desistimiento del procedimiento.
198.7 La autoridad podrá continuar de oficio el procedimiento si del análisis de los hechos
considera que podría estarse afectando intereses de terceros o la acción suscitada
por la iniciación del procedimiento extrañase interés general. En ese caso, la
autoridad podrá limitar los efectos del desistimiento al interesado y continuará el
procedimiento.
120
OPINIÓN JURÍDICA DGDOJ:
328 Texto regulado en el artículo 189 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, modificado por
el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado con Decreto
Supremo Nº 006-2017-JUS.
329 CONCORDANCIA: Informe Legal Nº 043-2013-JUS/DNAJ (Fundamento 6 y 7).
330 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
331 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena
Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 545.
332 CASSAGNE, Juan Carlos (2010). Derecho Administrativo. Tomo II. Lima: Editorial Palestra, pág. 697.
333 COSCULLUELA MONTANER, Luis (2010). Manual de Derecho Administrativo. Parte General. Vigesimoprimera
Edición. España: Civitas-Thomson Reuters, pág. 363.
334 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y Tomás-Ramón FERNÁNDEZ (2006). Curso de Derecho Administrativo.
Duodécima Edición. Tomo II. Lima-Bogotá: Palestra-Temis, pág. 1446.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«14. Al respecto, el desistimiento puede definirse como la figura procesal que, canalizada a
través de una declaración expresa de una o ambas partes, está destinada a eliminar
los efectos jurídicos de un procedimiento, acto jurídico procesal o de la pretensión
procesal337. En ese sentido, “esta figura es concebida como un medio ‘no común’ de
terminación del procedimiento, pues no concluye con un acto expreso o presunto, ni
con un convenio, sino que supone la manifestación de voluntad - o desplazamiento
voluntario – del interesado de que no prosiga el procedimiento o no se resuelva la
pretensión por él realizada. Sin embargo, el desistimiento deja intactos los eventuales
derechos que pueden asistir al interesado y que este podrá ejercer, si le conviene, más
adelante en otro procedimiento”338.
15. Cabe precisar que, para que esta figura procedimental pueda surtir todos sus efectos,
la solicitud de desistimiento deberá tener oportunidad antes de que se notifique la
resolución final en la instancia tal como regula el numeral 189.5 del artículo 189 de la
Ley Nº 27444. En ese sentido, corresponde a la autoridad municipal o notarial, verificar
si dicha solicitud fue presentada de manera previa a la emisión del acto administrativo
que declara la disolución del vínculo matrimonial, esto es, la resolución de divorcio.
16. En la misma línea de análisis, dentro del marco del procedimiento no contencioso de
divorcio, el desistimiento puede plantearse de dos formas: (i) cuando ambos cónyuges se
desisten; o, (ii) cuando solo uno de los cónyuges se desiste. Dichos supuestos plantean
un tratamiento jurídico distinto que se explica a continuación:
17. Cuando ambos cónyuges están de acuerdo en desistirse del procedimiento, la naturaleza
no contenciosa de este procedimiento se mantiene, esto es, las partes continúan estando
de acuerdo y no subyace contienda o controversia respecto al nuevo acuerdo al que han 121
arribado. Por el contrario, se evidencia una concurrencia de voluntades. Ahora bien, el
desistimiento del procedimiento tiene como efecto la conclusión de este, sin embargo
ello no significa que la autoridad municipal se encuentra facultada únicamente a
concluir el procedimiento sin declaración sobre el fondo, sino además a dejar sin efecto
los actos que se hayan emitido durante su tramitación (v.gr. el acto administrativo que
declaró la separación convencional) 339.
19. Dentro de este supuesto, el procedimiento iniciado por los cónyuges, en su origen, tenía
carácter no contencioso. En ese sentido, y tal como lo exige la norma, ambos expresaron
la decisión de separarse de manera indubitable. Sin embargo, si con posterioridad, y
antes de que el procedimiento concluya, uno de los cónyuges opta por desistirse del
23. La consulta antes planteada hace referencia a la viabilidad de dar trámite a la solicitud
122 de desistimiento formulada por alguno de los cónyuges, pese a haber transcurrido un
periodo prolongado de emitido el acto administrativo que contiene la declaración de
Separación Convencional.
24. Al respecto, el numeral 189.5 del artículo 189 de la Ley Nº 27444 precisa que:
25. Como precisa la norma antes citada, el desistimiento podrá tener lugar en cualquier
momento del procedimiento, siempre que este sea presentado antes que se notifique
la resolución que pone fin a la instancia. En ese sentido, la solicitud de desistimiento
realizada por alguno de los interesados, en el marco de un procedimiento administrativo,
podrá producir todos los efectos jurídicos que correspondan, siempre que este haya sido
interpuesto en su debida oportunidad.
341 MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS (2013). Guía del Procedimiento No Contencioso de Separación
Convencional y Divorcio Ulterior seguido ante las Municipalidades. Lima: Representaciones Generales 2000 S.A.C.,
pág. 33.
342 Publicado en el diario oficial El Peruano el viernes 13 de junio de 2008
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
27. En ese sentido, esta Dirección General considera que procede el desistimiento siempre
que este haya sido interpuesto antes que se emita el acto administrativo que contenga la
disolución del vínculo matrimonial (v.gr. Resolución de alcaldía que declara la disolución
del vínculo matrimonial), incluso en el supuesto que hayan transcurrido más de cuatro
(4) meses de emitido la resolución que declara la Separación Convencional.
28. De la segunda pregunta formulada por la Municipalidad, esta Dirección General entiende
que dicha entidad del Estado consulta si se debe proseguir con el trámite respectivo,
entendiéndose la frase “trámite respectivo” como la continuación del procedimiento no
Contencioso de la Separación Convencional y Divorcio Ulterior en las Municipalidades,
en el supuesto en que no procediera el desistimiento.
29. Si ello es así, esta Oficina considera que en el supuesto en el cual no procediera el
desistimiento, es decir si este fue interpuesto fuera del tiempo establecido en la ley, el
procedimiento no se vería afectado ante la existencia de dicho documento; así tampoco
se vería afectado el acto administrativo que pone fin a la instancia, surtiendo tal acto
todos los efectos jurídicos propios de su naturaleza.
31. Contaría a la lógica antes expuesta, (entiéndase, cuando el desistimiento fue presentado 123
en su oportunidad) una vez interpuesta la solicitud la autoridad administrativa aceptará
el desistimiento declarando posteriormente la conclusión de procedimiento; véase:
32. Asimismo, esta Dirección General considera importante precisar que, dependiendo del
tipo de desistimiento que haya interpuesto el administrado se configurara el trámite
a seguir. En efecto, de acuerdo con lo dispuesto los numerales 189.1 y 189.2 del
artículo 189 de la Ley Nº 27444, el administrado puede solicitar ante la autoridad
administrativa tanto el desistimiento del procedimiento, como el desistimiento de la
pretensión, tal como a continuación se expone:
189.1 El desistimiento del procedimiento importará la culminación del mismo, pero no impedirá
que posteriormente vuelva a plantearse igual pretensión en otro procedimiento.
33. Tal como cita la norma, si bien el desistimiento del procedimiento importa la culminación
del mismo, el otorgamiento de dicha petición no impide que el administrado pueda
plantear su pretensión de fondo en otro procedimiento, es decir con la solicitud del
desistimiento del procedimiento el administrado solo pretende poner fin al procedimiento
mediante el cual se atenderá su derecho sustancial, sin que necesariamente se vea
impedido de hacer valer su pretensión en otro procedimiento ulterior.
35. Ahora bien, pueden darse los supuestos en los cuales el administrado no específico en
su escrito el tipo de desistimiento pretendido (léase desistimiento del procedimiento o
desistimiento de la pretensión), para estos supuestos el numeral 189.4 del artículo 189
de la Ley Nº 27444 establece lo siguiente:
«10. La Ley Nº 27444 contempla la figura del desistimiento como una de las formas de poner
fin al Procedimiento Administrativo, dirigiendo sus efectos jurídicos solo para quienes lo
hubieran formulado e implicando ello un acto administrativo de aceptación por parte de
la Autoridad Administrativa ante la cual se tramita el procedimiento.
11. En efecto, el desistimiento constituye un derecho pasible de ser ejercido por el interesado
que ha iniciado el procedimiento ante la administración pública; facultándolo a presentar
el escrito que contenga el pedido de desistimiento ante la Autoridad Administrativa a
la que corresponda el cumplimiento del mismo, dejando de lado la posibilidad de que
sea la propia Administración la que se desista de tramitar la solicitud interpuesta por el
124 administrado o exhorte a éste a presentar el desistimiento.
12. Siendo ello así, se debe precisar que “(...) el desistimiento (...) no supone más que el
apartamiento de una solicitud dirigida a la administración y que en ese momento quien
la formulo decide abandonarla. Que generalmente ello hace que el procedimiento iniciado
fenezca, pero que esa decisión de desistir y su consiguiente aceptación no afecta al
derecho que pueda sustentar la pretensión planteada, y ni impide plantearla de nuevo si
hay plazo para ello en un procedimiento posterior.(...)”344
13. En correspondencia con los párrafos precedentes, esta Dirección General advierte
que el pedido dirigido al Gobierno Regional de Ica a través del Oficio Nº V200-159
generado por la DICAPI, en el cual se exhorta a dicho Gobierno Regional a ratificarse o
desistirse de la solicitud presentada mediante Oficio Nº 262-2014-GORE-ICA-PR/GGR-
GRDE, carece de sustento jurídico legal. Asimismo, advertimos que la DICAPI estaría
actuando fuera del marco de su competencia al solicitar la presentación de un escrito
de desistimiento cuando esta potestad solo puede ser requerida por el administrado
a pedido de parte. En ese sentido es obligación de la autoridad administrativa (v.g.
DICAPI), emitir el acto administrativo que corresponda sin más requerimientos que los
procedimientos y requisitos contemplados en los soportes legales existentes para la
emisión del mismo.»
«40. Al respecto, el desistimiento puede definirse como la figura procesal que, canalizada a
través de una declaración expresa de una o ambas partes, está destinada a eliminar
los efectos jurídicos de un procedimiento, acto jurídico procesal o de la pretensión
343 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
344 QUINTANILLA CARRETERIO, Juan y CASTILLO BADAL, Ramón (2006). Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Ed., s/c, pág. 328.
345 CONCORDANCIA con el Informe Jurídico Nº 002-2017-JUS/DGDOJ
346 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
procesal347. En ese sentido, “esta figura es concebida como un medio “no común” de
terminación del procedimiento, pues no concluye con un acto expreso o presunto, ni
con un convenio, sino que supone la manifestación de voluntad –o desplazamiento
voluntario– del interesado de que no prosiga el procedimiento o no se resuelva la
pretensión por él realizada. Sin embargo, el desistimiento deja intactos los eventuales
derechos que pueden asistir al interesado y que este podrá ejercer, si le conviene, más
adelante en otro procedimiento”348.
41. Cabe precisar que, para que esta figura procedimental pueda surtir todos sus efectos,
la solicitud de desistimiento debe ser formulado antes de la notificación de la resolución
final en la instancia tal como regula el numeral 189.5 del artículo 189 de la Ley Nº
27444. En ese sentido, corresponde a la autoridad municipal o notarial, verificar si
dicha solicitud fue presentada de manera previa a la emisión del acto administrativo que
declara la disolución del vínculo matrimonial, esto es, la resolución de divorcio.
42. Ahora bien, respecto a la oportunidad de solicitar el desistimiento el numeral 189.5 del
artículo 189 de la Ley Nº 27444 precisa que:
43. Como precisa la norma antes citada, el desistimiento podrá tener lugar en cualquier
momento del procedimiento, siempre que este sea presentado antes que se notifique
la resolución que pone fin a la instancia, en este caso Administrativa. En ese sentido,
la solicitud de desistimiento realizada por alguno de los interesados, en el marco de
un procedimiento administrativo, podrá producir todos los efectos jurídicos que
correspondan, siempre que este haya sido interpuesto en su debida oportunidad. 125
44. En el desarrollo de un Procedimiento no Contencioso de la Separación Convencional
y divorcio Ulterior en las Municipalidades, la oportunidad que tiene los administrados
para poder interponer la solicitud de desistimiento será antes que se emita el acto
administrativo que pone fin a la instancia; esto es, la resolución de alcaldía que declara
la disolución del vínculo matrimonial. Ello es así toda vez que con la emisión de la
resolución de alcaldía que contenga la disolución del vínculo matrimonial se pone fin
a la instancia administrativa. Lo antes dicho tiene sustento jurídico en el artículo 14
del Reglamento de la Ley que regula el procedimiento no contencioso de la separación
convencional y divorcio ulterior en las Municipalidades y Notarías aprobado por Decreto
Supremo Nº 009-2008-JUS, como a continuación se cita:
45 En ese sentido, esta Dirección General considera que procede el desistimiento siempre
que este haya sido interpuesto antes que se emita el acto administrativo que contenga la
disolución del vínculo matrimonial (v.gr. Resolución de alcaldía que declara la disolución
del vínculo matrimonial).»
347 Juan Monroy [en línea]: Jurisprudencia Comparada Concepto de Desistimiento. <http://revistas.pucp.edu.pe/
index.php/themis/article/viewFile/10749/11242> [Consulta: 01 de junio de 2016].
348 DGDOJ del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Guía del Procedimiento No Contencioso de Separación
Convencional y Divorcio Ulterior seguido ante las Municipalidades. Lima: Representaciones Generales 2000 S.A.C.
2013. 60 P.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
CAPÍTULO IX
Ejecución de resoluciones
«32. De este modo, la ejecutividad del acto administrativo se subsume en la validez y eficacia
del acto administrativo, lo que conlleva a señalar que todo acto administrativo es válido
cuando es dictado conforme al ordenamiento jurídico, presumiéndose su validez en tanto
la pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, de
acuerdo a lo preceptuado en los artículos 8 y 9 de la LPAG.
33. Desde la perspectiva enunciada se decanta que la ejecutividad de los actos administrativos
que contienen obligaciones económicas y multas impuestas por el MTC está referida a
la validez y eficacia de los actos administrativos emitidos, esto es, cuando ellos surten
efectos (crear, modificar o extinguir relaciones jurídicas) a partir de su notificación, lo
que conlleva a su vinculación y oponibilidad a los administrados, según lo previsto en
los artículos 1, 3, 8, 9, 12 (inciso 12.2) y 16 (inciso 16.1) de la LPAG.»
7. En ese sentido, en principio, todos los actos administrativos son susceptibles de ser
ejecutados por la Administración Pública. No obstante, tal como señala el artículo 192º
precitado, existen supuestos en los que el carácter ejecutario de los actos se ve afectado
por la existencia de una disposición legal o mandato judicial en contrario, o en los casos
que se encuentran sujetos a condición o plazo conforme a Ley.
349 Texto regulado en el artículo 192 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, y sistematizado
por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado con Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
350 Opinión jurídica desarrollada en el marco del Decreto Legislativo Nº 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley
Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo.
351 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«9. La autotutela ejecutiva permite distinguir dos atributos particulares de los actos
administrativos: i) ejecutividad, y, ii) ejecutoriedad. Tal como lo reconoce el Tribunal
Constitucional, en la sentencia recaída en el Expediente 00015-2005-AI/TC:
«44. La ejecutividad del acto administrativo está referida al atributo de eficacia, obligatoriedad,
exigibilidad, así como al deber de cumplimiento que todo acto regularmente emitido
conlleva a partir de su notificación; está vinculada a la validez del acto administrativo.
10. Conforme se aprecia, la ejecutividad estaría vinculada a la eficacia y validez de los actos
administrativos regularmente emitidos, mientras que la ejecutoriedad se encontraría
vinculada a los medios de coerción que dispone la Administración Pública para hacerlos
cumplir forzosamente, tal como se encuentra reconocido en el numeral 1 del artículo
118º353 de la Constitución Política del Perú y en los artículos 192º y 193º de la Ley Nº
27444, los cuales se mencionan en la cita siguiente:
127
«Artículo 192.- Ejecutoriedad del acto administrativo
Los actos administrativos tendrán carácter ejecutario, salvo disposición legal expresa en
contrario, mandato judicial o que estén sujetos a condición o plazo conforme a ley.»
(Subrayado agregado)
11. Se colige de la cita anterior, que la ejecutoriedad es un atributo inherente de los actos
administrativos por regulación expresa del artículo 192º de la Ley Nº 27444, salvo
mandato legal que disponga lo contrario.
202.1 Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos pierden efectividad y
ejecutoriedad en los siguientes casos:
(…)
352 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
353 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ
“Atribuciones del Presidente de la República
Artículo 118.- Corresponde al Presidente de la República:
1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución y los tratados, leyes y demás disposiciones legales (...)”
354 Texto regulado en el numeral 193.1.2 del párrafo 193.1 del artículo 194 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado con Decreto Supremo Nº 006-
2017-JUS.
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Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
3. Que tal obligación derive del ejercicio de una atribución de imperio de la entidad o
provenga de una relación de derecho público sostenida con la entidad.
355 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
356 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena
edición. Lima. Gaceta Jurídica, pág. 553.
357 MENDOZA UGARTE, Armando (2009). La Ejecución Coactiva. Comentarios al Texto Único Ordenado de la Ley de
Procedimiento de Ejecución Coactiva. Lima: Línea Negra Editores S.A.C., pág. 70 y 71.
358 Texto regulado en el artículo 194 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y su modificatoria
(Decreto Legislativo Nº 1029), y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado con Decreto Supremo Nº
006-2017-JUS.
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Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
19. El artículo 12º de la ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva señala que son actos de
ejecución forzosa, entre otros, la clausura de locales o servicios.
«13. En ejercicio de la prerrogativa de ejecutar por sí misma los actos administrativos que
tienen carácter ejecutorio, la Administración Pública puede emplear los medios de
ejecución forzosa previstos en el Artículo 196º de la Ley Nº 27444, entre los cuales se
encuentra la ejecución coactiva.
15. En algunas situaciones no será posible satisfacer la deuda, a pesar de que el ejecutor
coactivo haya realizado todas las acciones previstas en la Ley o, cuando no habiéndolas
realizado, las circunstancias que se presenten hagan presumir que la ejecución será
infructuosa. Esto podría suceder, por ejemplo, cuando no fuera posible requerir la
cobranza al deudor por no contar con información sobre su domicilio, o tratándose de
una deuda cuya ejecución resulte demasiado onerosa con relación al monto de la deuda.
359 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
360 Texto regulado en el literal a) del párrafo 196.1 del artículo 196 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado con Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
361 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
362 Cabe señalar, que conforme lo establece el Artículo 194º de la Ley Nº 27444 para proceder a la ejecución forzosa de
actos administrativos se requiere, entre otros, lo siguiente:
1. Que se trate de una obligación de dar, hacer o no hacer, establecida a favor de la entidad.
2. Que la prestación sea determinada por escrito de modo claro e íntegro.
3. Que tal obligación derive del ejercicio de una atribución de imperio de la entidad o provenga de una relación de
derecho público sostenida con la entidad.
4. Que se haya requerido al administrado el cumplimiento espontáneo de la prestación, bajo apercibimiento de
iniciar el medio coercitivo específicamente aplicable.
5. Que no se trate de acto administrativo que la Constitución o la ley exijan la intervención del Poder Judicial para
su ejecución.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
16. Si bien es cierto el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 26979 - Ley del Procedimiento
de Ejecución Coactiva, aprobado por el Decreto Supremo Nº 018-2008-JUS363 y su
Reglamento364 no contienen una disposición que señale cuáles son los supuestos en los
que corresponde declarar la incobrabilidad de una deuda no tributaria; ello no significa
que el ejecutor coactivo no cuente con la facultad de concluir el procedimiento respectivo,
en el caso de que advierta que, pese a sus esfuerzos, la obligación no tributaria no podrá
ser satisfecha.
En línea con el razonamiento anterior, algunas entidades públicas han emitido directivas
o normas internas para regular los supuestos en los que corresponde declarar el carácter
incobrable de las deudas.365»
«24. Para tal efecto, resulta útil acudir a la norma que regula las actuaciones de la función
administrativa del Estado y los procedimientos administrativos desarrollados en las
entidades públicas, es decir, la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo
General371. Sobre el particular, el artículo 197º (…).
25. Conforme a lo señalado (…), la Ley Nº 27444 remite la regulación del procedimiento
de ejecución coactiva a una ley especial, esto es, al TUO de la Ley Nº 26979 - Ley
del Procedimiento de Ejecución Coactiva, aprobado por Decreto Supremo Nº 018-2008-
JUS372. Dicha norma prevé el régimen general aplicable a la ejecución de obligaciones
de carácter coactivo de derecho público.
26. De la revisión del TUO de la Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva, resulta
relevante prestar atención a lo previsto en su artículo 2º, el cual textualmente señala lo
siguiente:
27. Como se puede apreciar —a efectos de la aplicación del TUO de la Ley del Procedimiento
de Ejecución Coactiva— el artículo 2º plantea una definición de entidades públicas en
la que se hace expresa referencia a la necesidad de que estas se encuentren “facultadas 131
por ley a exigir coactivamente el pago de una acreencia o la ejecución de una obligación
de hacer o no hacer”.
28. Si bien el contenido del artículo 2º no plantea de manera expresa que el ejercicio de las
acciones coactivas se encuentre sujeto a la existencia de una facultad prevista en ley,
es posible apreciar que la definición de “entidad pública” prevista en dicha disposición
delimita el ámbito de aplicación subjetivo del TUO de la Ley del Procedimiento de
Ejecución Coactiva, restringiéndolo a los casos de entidades que “están facultadas por
ley a exigir coactivamente”.
30. Conforme a lo prescrito en las disposiciones referidas, sería posible concluir que aquellas
entidades que no se encuentren facultadas por ley a exigir coactivamente el pago de
una acreencia o la ejecución de una obligación de hacer o no hacer no formarían parte
del ámbito de aplicación subjetivo del TUO de la Ley del Procedimiento de Ejecución
Coactiva; y, por tanto, no podrían llevar a cabo las acciones vinculadas al procedimiento
de ejecución coactiva.
31. A partir de la literalidad del texto señalado en el artículo 2º TUO de la Ley Nº 26979 no
sería posible considerar una interpretación distinta que autorice el ejercicio de funciones
coactivas a una entidad como SERFOR que actualmente no cuenta con habilitación
vigente y eficaz prevista en ley.
32. Conviene precisar que esta Dirección General ya ha tenido oportunidad de pronunciarse
sobre esta temática en opiniones jurídicas emitidas previamente, este es el caso del
Informe Jurídico Nº 013-2015-JUS/DGDOJ. Mediante dicho informe, la Dirección
General consideró que la ONAGI no se encontraba facultada para llevar a cabo acciones
de ejecución coactiva, toda vez que el Decreto Legislativo Nº 1140, Decreto Legislativo
que crea la Oficina Nacional de Gobierno Interior, no contenía una disposición al
respecto.»
42. Tales normas especiales que regulan la materia son: (i) Las obligaciones tributarias
–impuesto, contribuciones o tasas375− de competencia distinta a los gobiernos locales,
se regula por el Decreto Supremo Nº 133-2013-EF, que aprobó el Texto Único Ordenado
del Código Tributario (en lo sucesivo, Código Tributario); (ii) Las obligaciones no
tributarias se regula por el Decreto Supremo Nº 018-2008-JUS, que aprobó el Texto
Único Ordenado de la Ley Nº 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva (en
adelante, TUO de la Ley Nº 26979)376 , y, (iii) Las multas impuestas al amparo de la Ley
Nº 28248, que se rigen por lo dispuesto en el artículo 149 de su Reglamento377.»
132
374 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
La Norma II del Título Preliminar del Código Tributario define por tasa al tributo cuya obligación tiene como
375
hecho generador la prestación efectiva por el Estado de un servicio público individualizado en el contribuyente. El
rendimiento de los tributos distintos a los impuestos no debe tener un destino ajeno al de cubrir el costo de las
obras o servicios que constituyen los supuestos de la obligación. En lo concerniente a la clasificación de las tasas,
pueden dividirse en:
1. Arbitrios: son tasas que se pagan por la prestación o mantenimiento de un servicio público.
2. Derechos: son tasas que se pagan por la prestación de un servicio administrativo público o el uso o
aprovechamiento de bienes públicos.
3. Licencias: son tasas que gravan la obtención de autorizaciones específicas para la realización de actividades de
provecho particular sujetas a control o fiscalización.
376
Los literales a) y b) del artículo 12 del TUO de la Ley Nº 26979 señalan que son actos de ejecución forzada:
a) Cobro de ingresos públicos distintos a los tributarios, nacidos en virtud de una relación jurídica regida por el
derecho público, siempre que corresponda a las obligaciones a favor de cualquier entidad, proveniente de sus
bienes, derechos o servicios distintos de las obligaciones comerciales o civiles y demás del derecho privado; y,
b) Cobro de multas administrativas distintas a las tributarias, y obligaciones económicas provenientes de
sanciones impuestas por el Poder Judicial.
377 El artículo 149 del Reglamento de la Ley Nº 28278 establece que las multas impuestas deberán ser pagadas dentro
de un plazo de treinta (30) días hábiles, contados a partir del día siguiente de la notificación de la resolución
que agota la vía administrativa dentro del procedimiento administrativo sancionador, a cuyo vencimiento se
procederá a la cobranza coactiva; sin perjuicio de la aplicación del interés moratorio (TIM) correspondiente,
la cual será del 15% de la tasa activa de interés promedio mensual en moneda nacional (TAMN) que publique la
Superintendencia de Banca y Seguros, el último día hábil del mes anterior. El monto de la multa está referido a la
Unidad Impositiva Tributaria (UIT) vigente al momento de su imposición.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
208.1 Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, la
entidad puede, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas,
reiteradas por períodos suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes
supuestos:
208.2 La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal
carácter y compatible con ellas.
«24. (…) las medidas correctivas tienen una naturaleza distinta a las sanciones administrativas
que persiguen específicamente la represión administrativa, y para su validez deben
cumplir, como los demás actos administrativos, con las exigencias legales necesarias380.
Ante, el incumplimiento de una medida correctiva por parte de los administrados, se
acarrea la imposición automática de una multa coercitiva, que no tienen, nada que ver
con las multas-sanción.
25. En virtud a su naturaleza las multas coercitivas no son sanciones propiamente dichas
y, por tanto, son compatibles con ellas. Su empleo exige una cobertura legal, dado el
carácter excepcional de este medio de ejecución forzada, puesto que impone nuevas
cargas para el particular afectado, conforme así lo reconoce la LPAG, en el Artículo 199º 133
que a continuación se reproduce:
26. En ese orden de ideas, en los procedimientos administrativos llevados adelantes por el OEFA,
el incumplimiento de una medida correctiva amerita la imposición de una multa coercitiva
conforme se encuentra establecido en el Numeral 22.4, del Artículo 22º de la Ley del SINEFA,
norma habilitante para su aplicación, la que se corresponde con lo señalado en el Artículo
199º de la LPAG. Dicho Artículo 22º de la Ley del SINEFA, señala lo siguiente:
378 Texto regulado en el artículo 199 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, y sistematizado
por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado con Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
379 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
380 MORON URBINA, Juan Carlos (xxx). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Xxx Edición.
Lima: Gaceta Jurídica, pág. 737.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
27. Al igual que la Ley del SINEFA como Ley habilitante, se puede citar a modo de ejemplo
otras normas específicas que otorgan a la autoridad la potestad de aplicar multas
coercitivas. Así tenemos, el Decreto Legislativo Nº 1034, Decreto Legislativo que aprueba
la Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas381, cuyo Artículo 48º regula la
imposición de multas coercitivas por incumplimiento de medidas correctivas, señalando
que si el obligado a cumplir una medida correctiva ordenada por la Comisión en su
resolución final no lo hiciera, se le impondrá una multa coercitiva, conforme así se
aprecia de la cita siguiente:
48.1. Si el obligado a cumplir una medida correctiva ordenada por la Comisión en su resolución
final no lo hiciera, se le impondrá una multa coercitiva equivalente al veinticinco por ciento
(25%) de la multa impuesta por infracción de la conducta anticompetitiva declarada. La multa
coercitiva impuesta deberá ser pagada dentro del plazo de cinco (5) días hábiles, vencidos los
cuales se ordenará su cobranza coactiva.
48.3. Las multas coercitivas impuestas no tienen naturaleza de sanción por infracción de la
conducta anticompetitiva.”
(Subrayado agregado)
28. Asimismo, el Reglamento de la Ley General de Sanidad Agraria, aprobado por Decreto
Supremo Nº 018-2008-AG382, también establece la aplicación de multa coercitiva
en caso no se cumpla con una medida cautelar o con una medida complementaria
134 ordenada, conforme se señala en el Artículo 26º que a continuación se cita:
Si el obligado a cumplir con una medida cautelar o con una medida complementaria ordenada
por el SENASA no lo hiciera, se le impondrá automáticamente una multa coercitiva de hasta cinco
(5) UIT. Dicha multa coercitiva deberá ser pagada dentro del plazo de cinco (5) días hábiles de
notificada, vencidos los cuales se ordenará su cobranza coactiva. Si el obligado persiste en el
incumplimiento, el SENASA podrá imponer una nueva multa coercitiva duplicando sucesivamente
el monto de la última multa coercitiva impuesta hasta que se cumpla con la medida cautelar o
la medida complementaria y sin perjuicio de poder denunciar al responsable ante el Ministerio
Público para que éste inicie el proceso penal que corresponda. Las multas coercitivas impuestas
no impiden al SENASA imponer una sanción al final del procedimiento, de ser el caso.
Multa coercitiva
Procedimiento
Sancionador Medida
Excepcional Correctiva
Sanción
administrativa
30. En suma, la multa coercitiva y la sanción administrativa son dos figuras jurídicas
que responden a naturalezas diferentes, pero que tienen en común que ambos son
manifestaciones de la potestad, conferida a una autoridad administrativa.»
TÍTULO III
De la Revisión de los Actos en Vía Administrativa
«11. (…) esta Dirección General considera pertinente mencionar las formas en que la
Administración Pública revisa de oficio sus propios actos administrativos que emita.
12. Al respecto, cabe recordar que la Ley Nº 27444, establece tres vías a través de las cuales
la Administración Pública puede revisar sus propios actos administrativos.
CAPÍTULO I
Revisión de Oficio
211.1 En cualquiera de los casos enumerados en el Artículo 10, puede declararse de oficio
la nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre
que agravien el interés público o lesionen derechos fundamentales.
211.2 La nulidad de oficio solo puede ser declarada por el funcionario jerárquico superior
al que expidió el acto que se invalida. Si se tratara de un acto emitido por una
autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad es declarada
por resolución del mismo funcionario.
Además de declarar la nulidad, la autoridad puede resolver sobre el fondo del asunto
de contarse con los elementos suficientes para ello.
En este caso, este extremo sólo puede ser objeto de reconsideración. Cuando no
sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispone la reposición del
383 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
384 Texto regulado en el artículo 202 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y su modificatoria
(Decreto Legislativo Nº 1029), modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el
TUO de la Ley Nº 27444, aprobado con Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
211.3 La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe
en el plazo de dos (2) años, contado a partir de la fecha en que hayan quedado
consentidos.
211.4 En caso de que haya prescrito el plazo previsto en el numeral anterior, sólo procede
demandar la nulidad ante el Poder Judicial vía el proceso contencioso administrativo,
siempre que la demanda se interponga dentro de los tres (3) años siguientes a
contar desde la fecha en que prescribió la facultad para declarar la nulidad en sede
administrativa.
211.5 Los actos administrativos emitidos por consejos o tribunales regidos por leyes
especiales, competentes para resolver controversias en última instancia administrativa,
sólo pueden ser objeto de declaración de nulidad de oficio en sede administrativa
por el propio consejo o tribunal con el acuerdo unánime de sus miembros. Esta
atribución sólo podrá ejercerse dentro del plazo de un año contado desde la fecha en
que el acto es notificado al interesado. También procede que el titular de la Entidad
demande su nulidad en la vía de proceso contencioso administrativo, siempre que la
demanda se interponga dentro de los tres años siguientes de notificada la resolución
emitida por el consejo o tribunal.
136
OPINIÓN JURÍDICA DGDOJ:
«29. (…) de conformidad con lo dispuesto en el artículo 202º de la Ley Nº 27444, la nulidad de
oficio de los actos administrativos puede ser declarada solo por el funcionario jerárquico
superior al que expidió el referido acto, y si este fue emitido por una autoridad que no
está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad podrá ser declarada mediante un
pronunciamiento del mismo funcionario.
30. Como se puede colegir, por definición, la nulidad de oficio se caracteriza en el hecho de
que la decisión de declararla emana de la propia entidad administrativa —a través de
los funcionarios competentes— de donde se expidió o realizó el acto nulo. Es decir, que
se trata de un procedimiento iniciado de oficio y no a instancia de parte, aunque para
el inicio de este procedimiento de oficio se pueda tener en cuenta lo informado por un
particular, el cual de ninguna manera se convierte en parte de este procedimiento como
se verá más adelante.
31. Al respecto, en esa línea cierto sector de la doctrina nacional ha señalado lo siguiente:
385 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
modificada parcialmente por el artículo 1 del Decreto Legislativo Nº 1029.
386 GUZMÁN NAPURI, Christian (2013). Manual del Procedimiento Administrativo General. Primera Edición. Lima:
Pacífico Editores, pág. 594.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
32. Además, cabe señalar que no todos los pronunciamientos incursos en causal de nulidad
serán declarados de oficio como tal por la autoridad administrativa competente, sino
que solo procederá la nulidad de oficio en aquellos casos en que se observe que el
presunto acto nulo agrava el interés público, conforme a lo estipulado en el numeral
202.1 del artículo 202º de la Ley Nº 27444.
(…)
39. En atención a lo expuesto, esta Dirección General concluye que la potestad de declarar
la nulidad de oficio de un acto administrativo, requiere del inicio de un procedimiento de
oficio iniciado por la autoridad competente, con las garantías y lineamientos establecidos
en el artículo 104º de la Ley Nº 27444.»
«15. (…) según el numeral 202.1 del artículo 202º de la LPAG, contempla la figura jurídica
de la nulidad de oficio a fin de subsanar los actos administrativos inválidos que hubiese
podido emitir la administración (…).
137
16. En efecto, tal como [se] señala (…), la Administración Pública tiene la capacidad de
eliminar sus actos viciados dentro de su propia vía y aun invocando como causales
sus propias deficiencias. Dicha potestad radica en la autotutela de la Administración
Pública orientada a asegurar que el interés colectivo permanentemente respete y no
afecte el orden jurídico.389 Sin embargo esta potestad va más allá del poder exorbitante
de la administración, pues su fundamento principal radica en la necesidad que tiene la
autoridad administrativa para satisfacer el interés público comprometido.390
(…)
18. [De otro lado], de la disposición contenida en el artículo 202.2 se puede apreciar que la
norma establece dos situaciones en las que se puede declarar la nulidad del oficio del
acto administrativo; la primera de ellas se dará cuando el funcionario que emitió el acto
administrativo invalido se encuentra sometido a subordinación jerárquica, y la segunda
cuando el funcionario que emitió dicho acto no se encuentra sometido a subordinación
jerárquica. En ese sentido, en el primer supuesto, será el superior jerárquico quien
declare la nulidad de oficio del acto administrativo emitido por su subordinado; y en el
segundo supuesto la nulidad será declarada por resolución del mismo funcionario que
emitió el acto.
19. Asimismo, la norma establece un plazo de prescripción para ejercer la potestad anulatoria
del acto administrativo, al respecto la norma instituye que; “la facultad para declarar la
nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe al año, contado a partir de la fecha
en que hayan quedado consentido.”
387 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena
Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 582.
388 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
modificada parcialmente por el artículo 1 del Decreto Legislativo Nº 1029.
389 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley Del Procedimiento Administrativo General. Novena
Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 433.
390 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2011). “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General”. Novena
Edición. Lima: Gaceta Jurídica. PÁG. 433.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
20. En consecuencia, toda vez que el funcionario emita un acto administrativo y este se
encuentre viciado al encontrarse inmerso en una de las causales de nulidad establecidas
por la Ley, la autoridad administrativa tiene un año para presentar la nulidad de oficio
de dicho acto. En ese contexto, una vez transcurrido el tiempo establecido por la Ley,
solo se podrá solicitar la nulidad del acto administrativo viciado en la vía judicial.
(…)
23. En ese sentido, el Derecho entiende que la Administración es pasible de emitir actos
inválidos, siendo a razón de ello que les otorga la posibilidad de eliminar esos actos
aún en su propia vía a través de la figura jurídica denominada “nulidad de oficio”
herramienta legal que debe ser invocada a efectos de dotar de invalidez a los actos
administrativos y con ello evitar que este continúe surtiendo efectos. Sin embargo, la
autoridad administrativa cuenta con un plazo de prescripción para declarar la nulidad
del acto administrativo en su propia vía, en ese sentido; transcurrido dicho tiempo solo
se podrá solicitar la nulidad del acto administrativo en vía judicial a través de un proceso
contencioso administrativo.
24. En base a lo expuesto, esta Dirección General considera que toda vez que las Resoluciones
emitidas por la SBN fueron emitidas en el año en curso, es ésta entidad del Estado
la llamada a declarar la nulidad de oficio de sus actos administrativos en su propia
vía, -toda vez que a un no se cumple el plazo de prescripción- anulando con ello todo
efecto jurídico anterior a la dación de dichos actos. En ese sentido, una vez declarada la
nulidad de oficio por la propia autoridad que emitió el acto (v.g. el funcionario de SBN),
con la resolución que contenga dicha nulidad podrá dejarse libre los asientos registrales,
a efectos de que la CONABI pueda registrar los bienes que están bajo su competencia.»
33. En cuanto a la declaración de nulidad de oficio, el numeral 202.3 del artículo 202 de
la Ley Nº 27444392 dispone que, en sede administrativa, la facultad para declarar la
nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe al año, contado a partir de la
fecha en que hayan quedado consentidos
34. Asimismo, el numeral 202.4 del artículo 202393, de la misma norma, establece que cuando
se vence el plazo para declarar la nulidad de oficio, en sede administrativa, solo procede
demandar la nulidad ante el Poder Judicial, vía Proceso Contencioso Administrativo, el
cual tendrá oportunidad dentro de los 2 años siguientes contados desde la fecha en que
prescribió la facultad de declarar la nulidad en sede administrativa.
35. En ese sentido, esta Dirección General concluye que en caso de haber prescrito el plazo
para solicitar la nulidad de oficio en vía administrativa, o la nulidad ante la vía judicial
a través de un Proceso Contencioso Administrativo, el acto administrativo adquiere la
calidad de firme, pues no se puede interponer contra el algún tipo de recurso o demanda
cuando ya han precluido los plazos para hacerlo. En ese supuesto, el acto firme estará
destinado a emanar los efectos jurídicos propios de su contenido.
391 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
modificada parcialmente por el artículo 1 del Decreto Legislativo Nº 1029.
392 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
Artículo 202.- Nulidad de oficio
(…)
202.3 La facultad de declarar la nulidad de oficio de los actos administrativo prescribe al año, contado a partir de
la fecha en que hayan quedado consentidos.
393 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
Artículo 202.- Nulidad de oficio
(…)
202.4 En caso de que haya prescrito el plazo previsto en el numeral anterior, sólo procede demandarla nulidad ante
el Poder Judicial vía proceso contencioso administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los dos (2)
años siguientes a contar desde la fecha en que prescribió la facultad de declarar la nulidad en sede administrativa.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
36. Sin perjuicio del fundamento supra, cabe precisar dada la naturaleza declarativa del
acto administrativo declarado nulo, cabría la posibilidad de aplicar lo regulado en el
artículo 203 de la Ley Nº 27444394, siempre dicho acto encaje dentro de los supuestos
descritos en dicha norma.»
212.1.4 Cuando se trate de un acto contrario al ordenamiento jurídico que cause agravio o
perjudique la situación jurídica del administrado, siempre que no lesione derechos
de terceros ni afecte el interés público.
La revocación prevista en este numeral solo puede ser declarada por la más alta
autoridad de la entidad competente, previa oportunidad a los posibles afectados
otorgándole un plazo no menor de cinco (5) días para presentar sus alegatos y
evidencias en su favor.
«62. En ese sentido, esta Dirección General observa que la denominada “Fe de erratas”
habría buscado revocar, en parte, la Resolución Nº 040-2013-SUNASA/S, en el extremo
que declaró extemporáneo el “recurso de nulidad” interpuesto contra la Resolución
Nº 237-2012-SUNASA/IRAR, con base en las consideraciones expuestas en la citada
resolución.
63. Al respecto, la revocación de sus propios actos administrativos emitidos por las entidades
públicas, se encuentra regulado en el artículo 203º de la Ley Nº 27444. Este dispositivo
señala que la Administración Pública tiene la facultad de revocar sus propios actos
administrativos, siempre y cuando no se trate de actos administrativos constitutivos o
declarativos de derecho, por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, toda vez
que esta regla tiene el objeto de resguardar los principios de seguridad jurídica y debido
procedimiento administrativo.
(…)
66. De otro lado, cierto sector de la doctrina nacional señala que para la revocación de los
actos administrativos, se debe tomar en cuenta las siguientes reglas:
“(…)
1. Por lo que atañe al órgano que la acuerda es siempre la más alta autoridad de la entidad
competente, con lo cual se refuerza la idea que este acto revocatorio agote la instancia
directamente.
2. La revocación debe dictarse siguiendo las mismas formas y requisitos del acto revocado,
salvo que una norma expresa establezca lo contrario. Es el principio del paralelismo de
formas.
3. La revocación se configura en un acto independiente, con individualidad propia, por lo cual,
por sí misma debe reunir los elementos esenciales para su validez.
4. La revocación para producirse debe seguir un procedimiento precio contradictorio, en el
cual el administrado pueda presentar sus alegatos, así como generar y controlar la prueba
necesaria.
5. La revocación requiere acto expreso y motivación suficiente explicativa de las razones que
llevan a tomarla.”398
67. En base a las consideraciones expuestas, esta Dirección General opina que el acto
140 administrativo denominado “Fe de erratas”, si bien tiene los efectos de una revocación,
adolecería de la fundamentación legal y formalidad debida conforme a las disposiciones
contenidas en el Artículo 4º y 6º de la Ley Nº 27444.»
CAPÍTULO II
Recursos Administrativos
«12 El Numeral 2 del Artículo 206º de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo
General establece que son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia
y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o
produzcan indefensión.
398 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Sexta
Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 548.
399 Texto regulado en el párrafo 206.1 del artículo 206 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444,
aprobado con Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
400 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
13. La decisión del Consejo de Fundaciones que dispone el inicio de una auditoría contable
(Examen Especial al rubro Caja y Bancos) a una fundación es un mero acto preparatorio
que da inicio a una investigación. No constituye un acto definitivo que pone fin a una
instancia o procedimiento administrativo, ni es un acto de trámite que determine la
imposibilidad de continuar el procedimiento o que produzca indefensión. En tal sentido,
no resulta un acto impugnable en sede administrativa.
216.2 El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días perentorios, y
deberán resolverse en el plazo de treinta (30) días.
141
OPINIÓN JURÍDICA DGDOJ:
«22. Al respecto, esta Dirección General considera que el artículo 207 al momento que regula
el plazo para “resolver” un procedimiento recursivo, no regula una condición respecto
de alguna actuación del administrado en el procedimiento administrativo, sino por el
contrario al tratarse de un plazo para emitir pronunciamiento en realidad lo que regula
es una actuación de la autoridad administrativa.
(…)
26. En tal sentido, absolviendo las preguntas formuladas supra, se puede afirmar que el
plazo general para resolver el procedimiento recursivo, regulado en el artículo 207 de
la LPAG, no está referido a una regla sobre la actuación del administrado, sino a una
función o actuación de la autoridad administrativa.»
27. Por tanto, en la medida que regula una actuación de la Administración, es un error
afirmar que el plazo para resolver el procedimiento recursivo establecido en el artículo
207 de la LPAG contiene una regla sobre la actuación de los administrados que debe ser
respetada en los procedimientos especiales como una “condición” mínima en beneficio
de aquellos.»
401 Así, por ejemplo, la fundación podría contestar la demanda cuestionando los documentos, periodo de análisis y
resultados obtenidos en la auditoría, así como la versión del estatuto en base a la cual se determinó el monto de los
emolumentos asignados a los miembros de la junta de administración.
402 Texto regulado en el artículo 207 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, modificado por
el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado con Decreto
Supremo Nº 006-2017-JUS.
403 Opinión jurídica desarrollada en el marco del Decreto Legislativo Nº 1272, Decreto Legislativo que modifica
la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley Nº 29060, Ley del Silencio
Administrativo.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«8. El Artículo 208 de la Ley Nº 27444, establece de manera expresa que el recurso de
reconsideración se interpone ante el mismo órgano que dicto el acto materia de impugnación
(…).
(…)
16. (…) [en el presente caso,] se puede apreciar (…) [que] el TUPA de la BNP estaría
contraviniendo lo regulado en el Artículo 208º de la Ley Nº 27444 al pretender que
142 los recursos de reconsideración sean conocidos y resueltos por la autoridad de mayor
jerarquía a la que resolvió el primer acto materia de impugnación; incumpliendo con
ello los mandatos de una norma de mayor jerarquía que aquella, poniendo en riesgo la
seguridad jurídica de los administrados.
17. En efecto, al ser el TUPA un instrumento de gestión dentro del cual se recogen los
requisitos y procedimientos, establecidos en las normas que crean y regulan el
procedimiento particular, dicho documento de gestión se encuentra obligado a ajustar
sus exigencias dentro de los parámetros establecidos en las normas de mayor jerarquía.
Por tanto, en el caso en análisis, el TUPA de la BNP no podría consignar que los recursos
de reconsideración sean absueltos por un órgano superior jerárquico o distinto al que
resolvió el primer acto, por ir en contravención con la Ley Nº 27444.
18. En consecuencia, en opinión de esta Dirección General la Biblioteca Nacional Del Perú
debe adecuar su TUPA a lo señalado en la Ley Nº 27444, respecto de los extremos
analizados en este informe (procedimientos 6 y 7 del TUPA) a efectos de hacer prevalecer
la jerarquía normativa de las normas y contribuir a la seguridad jurídica de las normas
que contempla nuestro ordenamiento jurídico.»
404 Texto regulado en el artículo 208 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, y sistematizado
por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado con Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
405 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
406 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2004). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tercera
Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 556.
407 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
(Negrilla agregada)
13. En línea con la norma citada, se puede afirmar que las resoluciones supremas que
contienen una decisión específica sobre un administrado o grupo de administrados (v.g.
el pase a la situación de retiro de oficiales de la Policía Nacional del Perú) son susceptibles
de ser impugnadas en vía administrativa, mediante el recurso de reconsideración, por
el cual la misma autoridad que emitió el acto administrativo impugnado, resuelve el
referido recurso, esto es, la Presidencia de la República.
(…)
30. Finalmente, las resoluciones supremas, por tratarse de una decisión tomada por
autoridad que no está sometida a un superior jerárquico, no corresponde que se requiera
la presentación de nueva prueba, conforme a lo preceptuado en el artículo 208 de la
LPAG.»
«11. Por otro lado, si el administrado hubiera incurrido en error en la calificación del recurso;
esto es hubiera consignado una denominación distinta al de “recurso de apelación”,
pero que de su contenido se pueda advertir o deducir que efectivamente ha formulado
una impugnación del acto administrativo, corresponde entonces que la administración,
en aplicación del artículo 213 de la LPAG, encausar y tramitar dicho escrito como un
recurso de apelación, más aun teniendo en cuenta que en el procedimiento de acceso a
la información sólo está contemplado el referido recurso de impugnación.
12. Conforme a lo antes señalado, resulta oportuno responder a la consulta que de manera
general se ha planteado, indicando que es válidamente aplicable el artículo 213 de la
LPAG (de manera supletoria) a un procedimiento de acceso a la información pública
regulado por el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27806, Ley de Transparencia y
Acceso a la Información Pública.
13. Es decir, es viable que un determinado escrito presentado por el administrado, ante
una denegatoria expresa o ficta en un procedimiento de acceso a la información
pública, pueda ser calificado conforme al artículo 213º de la LPAG como recurso de
apelación aun cuando el administrado haya utilizado otra denominación, siempre que
del contenido del mismo se desprendiera su carácter impugnatorio como recurso de
apelación.»
408 De conformidad con las disposiciones del Título III de la LPAG, la revisión de los actos administrativos en vía
administrativa, se produce mediante: (i) La revisión de oficio bajo las figuras de rectificación de errores, nulidad de
oficio y revocación, y (ii) Recursos Administrativos.
409 Texto regulado en el artículo 213 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, y sistematizado
por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado con Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
410 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
226.1 Los actos administrativos que agotan la vía administrativa podrán ser impugnados
ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso administrativo a que se refiere
el artículo 148 de la Constitución Política del Estado. 411 (…)
«2.3. (…) el artículo 218º de la LPAG establece que contra los actos que agotan la vía
administrativa, como es el caso de la Resolución Nº 021-2015-JUS/DGDPAJ, no
corresponde la interposición de recurso administrativo alguno, sino que sólo procede
su cuestionamiento ante el fuero jurisdiccional vía proceso contencioso-administrativo,
en el cual el accionante podrá formular los argumentos de fondo y forma que crea
conveniente, incluso, si así lo considera y sustenta, los relacionados con la posible
nulidad incurrida sobre un acto realizado al interior del procedimiento administrativo
sancionador.»
«7. De la revisión del expediente, se aprecia que, con fecha 25 de mayo de 2015, el conciliador
Javier Santa Cruz Gutiérrez presentó recurso de apelación contra la Resolución
Directoral Nº 044-2015-JUS/DGDPAJ, de fecha 26 de marzo de 2015, emitida por la
Dirección General de Defensa Pública y Acceso a la Justicia [del Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos].
411 Texto regulado en el párrafo 218.1 del artículo 218 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444,
aprobado con Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
412 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
413 Texto regulado en el literal a) del párrafo 218.2 del artículo 218 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de
la Ley Nº 27444, aprobado con Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
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Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
TÍTULO IV
Del procedimiento trilateral, del procedimiento sancionador y la actividad
administrativa de fiscalización414
CAPÍTULO I
Procedimiento Trilateral
236.1 En los casos en los que la Ley lo permita y antes de que se notifique la resolución
final, la autoridad podrá aprobar acuerdos, pactos, convenios o contratos de los
administrados que importen una transacción extrajudicial o conciliación, con el
alcance, requisitos, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea
la disposición que lo regule, pudiendo tales actos poner fin al procedimiento
administrativo y dejar sin efecto las resoluciones que se hubieren dictado en el
procedimiento. El acuerdo podrá ser recogido en una resolución administrativa. 415
(…)
Naturaleza de la Conciliación
«29. La conciliación, desde sus albores, ha tenido como fin primordial servir de remedio
a situaciones de conflicto. Esta figura tiene como condicionante al conflicto y como
presupuesto la existencia de más de una voluntad. Por ello, se puede decir que la
conciliación es un acto que descansa sobre el concierto de voluntades de las partes
involucradas en el conflicto, constituyendo un medio que suministra el ordenamiento
jurídico para la autodeterminación de las partes, a fin de lograr un efecto práctico
tutelado por el Derecho en la solución del conflicto.424
l. Número correlativo.
146
m. Número de expediente.
n. Lugar y fecha en la que se suscribe.
o. Nombres, número del documento oficial de identidad y domicilio de las partes o de sus representantes y, de ser el
caso, del testigo a ruego.
p. Nombre y número del documento oficial de identidad del conciliador.
q. Número de registro y, de ser el caso, registro de especialidad del conciliador.
r. Los hechos expuestos en la solicitud de conciliación y, en su caso, los hechos expuestos por el invitado como
sustento de su probable reconvención, así como la descripción de la o las controversias correspondientes en ambos
casos. Para estos efectos, se podrá adjuntar la solicitud de conciliación, la que formará parte integrante del Acta,
en el modo que establezca el Reglamento.
s. El Acuerdo Conciliatorio, sea total o parcial, consignándose de manera clara y precisa los derechos, deberes
u obligaciones ciertas, expresas y exigibles acordadas por las partes; o, en su caso, la falta de acuerdo, la
inasistencia de una o ambas partes a la Audiencia o la decisión debidamente motivada de la conclusión del
procedimiento por parte del conciliador.
t. Firma del conciliador, de las partes intervinientes o de sus representantes legales, de ser el caso.
u. Huella digital del conciliador, de las partes intervinientes o de sus representantes legales, de ser el caso.
v. El nombre, registro de colegiatura, firma y huella del Abogado del Centro de Conciliación Extrajudicial, quien
verificará la legalidad de los acuerdos adoptados, tratándose del acta con acuerdo sea este total o parcial.
En el caso que la parte o las partes no puedan firmar o imprimir su huella digital por algún impedimento físico, intervendrá
un testigo a ruego quien firmará e imprimirá su huella digital. En el caso de los analfabetos, también intervendrá un testigo
a ruego, quien leerá y firmará el Acta de Conciliación. La impresión de la huella digital del analfabeto importa la aceptación
al contenido del Acta. En ambos casos se dejará constancia de esta situación en el Acta.
La omisión de alguno de los requisitos establecidos en los literales a), b), f), j) y k) del presente artículo no enervan la validez
del Acta, en cualquiera de los casos de conclusión de procedimiento conciliatorio señalado en el artículo 15.
La omisión en el Acta de alguno de los requisitos establecidos en los incisos c), d), e), g), h), e i) del presente artículo,
dará lugar a la nulidad documental del Acta, que en tal caso no podrá ser considerada como título de ejecución,
ni posibilitará la interposición de la demanda. En tal supuesto, la parte afectada podrá proceder conforme a lo
establecido en el artículo 16-A.
El Acta no deberá contener en ningún caso, enmendaduras, borrones, raspaduras ni superposiciones entre líneas,
bajo sanción de nulidad.
El Acta no podrá contener las posiciones y las propuestas de las partes o del conciliador, salvo que ambas lo autoricen
expresamente, lo que podrá ser merituado por el Juez respectivo en su oportunidad.”
423 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
424 LEDESMA NARVÁEZ, Marianella (2000). El procedimiento conciliatorio: un enfoque teórico-normativo. Lima: Gaceta
Jurídica, pág. 55 y 74-75.
425 En un proceso judicial, el tercero conciliador, no obstante ser magistrado y ejercer la potestad jurisdiccional, se
despoja de ella y asume la función conciliatoria, operando con las reglas de la autocomposición. La conciliación
judicial, en el proceso civil, constituye una etapa ineludible del proceso.
426 En un procedimiento administrativo, el tercero conciliador es una autoridad administrativa, perteneciente al Poder
Ejecutivo, rigiéndose por una legislación especial, propia de la entidad que interviene.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
31. Ahora bien, la conciliación tiene como característica esencial ser voluntaria, lo que
implica que las partes muestran un interés voluntario en asistir a la audiencia de
conciliación, con el propósito de arribar a un acuerdo que ponga fin al conflicto.
Lo anterior significa que es necesaria una decisión libre, autónoma y voluntaria para
que las partes puedan asistir a la audiencia de conciliación, constituyendo, de esta
manera, un presupuesto esencial que facilita a los involucrados a llegar a un acuerdo,
pues de no existir este carácter voluntario, las probabilidades de solucionar el conflicto
pueden disminuir considerablemente.
33. El Artículo 38º de la derogada Ley de Protección al Consumidor, aprobada por Decreto
Legislativo Nº 716, disponía que la Comisión de Protección al Consumidor podía
establecer mecanismos alternativos de resolución de disputas del tipo de arbitraje,
mediación, conciliación o mecanismos mixtos, que, mediante procedimientos sencillos y
rápidos, atiendan y resuelvan con carácter vinculante y definitivo para ambas partes las
quejas o reclamaciones de los consumidores o usuarios, sin perjuicio de las competencias
administrativas.427
34. El Artículo 29º de la Ley sobre Facultades, Normas y Organización del INDECOPI,
aprobado por Decreto Legislativo Nº 807 y publicado el 18 de abril de 1996, señala que en
cualquier estado del procedimiento, e incluso antes de admitirse a trámite la denuncia,
las partes podrán someterse a arbitraje, mediación, conciliación o mecanismos mixtos
de resolución de disputas a cargo de terceros.428
147
35. Por su parte, el Numeral 6 del Artículo VI del Título Preliminar de la Ley Nº 29571 -
Código de Protección y Defensa del Consumidor (en adelante, el Código), publicado
el 2 de setiembre de 2009, establece que el Estado garantiza mecanismos eficaces y
expeditivos para la solución conflictos entre proveedores y consumidores, promoviendo
el uso de mecanismos alternativos de solución como la mediación, la conciliación y el
arbitraje de consumo voluntario, y sistemas de autorregulación.429
36. Asimismo, el Artículo 147º del Código —materia de análisis en la presente opinión
jurídica— dispone que los consumidores pueden conciliar la controversia surgida con
el proveedor con anterioridad e incluso durante la tramitación de los procedimientos
CAPÍTULO II
La Actividad Administrativa de Fiscalización431
«21 Sobre el particular, el artículo 228-A la norma citada supra se encarga de desarrollar la
definición de la actividad administrativa de fiscalización según la cual dicha actividad
“constituye el conjunto de actos y diligencias de investigación, supervisión, control o
inspección sobre el cumplimiento de las obligaciones, prohibiciones y otras limitaciones
exigibles a los administrados, derivados de una norma legal o reglamentaria, contratos
con el Estado u otra fuente jurídica, bajo un enfoque de cumplimiento normativo, de
prevención del riesgo, de gestión del riesgo y tutela de los bienes jurídicos protegidos.
22. En la Exposición de Motivos del Decreto Legislativo Nº 1272 se establece que, “respecto
de la fiscalización [se instaura] la finalidad, el objeto, el enfoque, los alcances, los
límites, los derechos, deberes, las reglas básicas aplicables a las medidas correctivas y
cautelares, así como garantías tanto para el fiscalizado como para el fiscalizador.”
23. A juzgar por los argumentos antes expuestos, esta Dirección General considera que la
actividad administrativa de fiscalización, no constituye un procedimiento administrativo,
pues su enfoque está dirigido a la realización de actividades destinadas a advertir el
cumplimiento o no de la norma imperativa atribuible al administrado, sumado a ello, su 149
fin no está encaminado a la emisión de un pronunciamiento o acto administrativo.
433 Opinión jurídica desarrollada en el marco del Decreto Legislativo Nº 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley
Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo.
434 Texto regulado en el artículo 228-G de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, incorporado
por el artículo 5 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado con
Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
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Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
243.2. Las entidades procurarán realizar algunas fiscalizaciones únicamente con finalidad
orientativa, esto es, de identificación de riesgos y notificación de alertas a los
administrados con la finalidad de que mejoren su gestión.
CAPÍTULO III
Procedimiento Sancionador
245. Las disposiciones del presente Capítulo disciplinan la facultad que se atribuye a
cualquiera de las entidades para establecer infracciones administrativas y las
consecuentes sanciones a los administrados.
245.3 La potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por
la normativa sobre la materia.”
435 Opinión jurídica desarrollada en el marco del Decreto Legislativo Nº 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley
Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo.
436 Texto regulado en el artículo 229 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, modificado por
el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado con Decreto
Supremo Nº 006-2017-JUS.
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Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
Procedimiento Sancionador
«18. Este vocación unificadora de la LPAG se repite en el Capítulo II del Título IV que regula
el procedimiento sancionador, cuyo artículo 229 establece que los procedimientos
establecidos en leyes especiales, incluyendo los tributarios, deben observar
necesariamente lo siguiente:
«19. Es decir, los procedimientos sancionadores regulados en leyes especiales deben respetar
los principios generales de la potestad sancionadora contemplados en la LPAG; así como
las reglas mínimas que regulan su estructura y garantías contenidas en el referido
dispositivo legal.»
“(…) es necesario precisar que los principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre otros.,
constituyen principios básicos del derecho sancionador, que no sólo se aplican en el ámbito del
derecho penal, sino también en el del derecho administrativo sancionador...” (Segundo párrafo
del fundamento 8)441
437 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
438 Texto regulado en el artículo 230 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, modificado por
el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado con Decreto
Supremo Nº 006-2017-JUS.
439 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
440 Para efectos de este informe se mencionará indistintamente los términos Derecho Sancionador, ius puniendi del
Estado, potestad punitiva del Estado.
441 Al respecto, el mismo fundamento jurídico ha sido consignado en las sentencias del Tribunal Constitucional
emitidas de los procesos tramitados con los siguientes expedientes: 2250-2007-AA/TC; 6343-2007AA/TC; y,
00156-2012-PHC/TC.
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Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
15. De acuerdo a ello, ambas expresiones de la potestad punitiva del Estado constituyen
manifestaciones de la capacidad legítima y exclusiva de coacción que tiene el Estado para
reprimir aquellas conductas que considera lesivas de los bienes jurídicos considerados
valiosos para la sociedad.
16. En línea con lo señalado por el Tribunal Constitucional, la doctrina mayoritaria sostiene
que, pese a algunas diferencias existentes entre ambas disciplinas jurídicas, actualmente
existe identidad sustancial entre la infracción penal y la infracción administrativa, lo
cual justificaría la aplicación -con ciertos matices- de los principios del Derecho Penal al
ámbito del Derecho Administrativo Sancionador.443
“…se ha ido evolucionando hasta llegar a la tesis que hoy es absolutamente dominante, a
saber: la potestad administrativa sancionadora, al igual que la potestad penal de las Jueces y
Tribunales, forman parte de un genérico ‘ius puniendi’ del Estado, que es único, aunque luego se
subdivide en estas dos manifestaciones.”444
(Subrayado agregado)
18. Ahora bien, la aplicación de los principios del Derecho Penal al ámbito del Derecho
Administrativo Sancionador no se justifica por el reconocimiento del Derecho Penal
como su rama matriz, sino porque aquellos son lineamientos generales de un único
ius puniendi del Estado. En ese sentido, existe justificación para que las principios e
instituciones que caracterizan al Derecho Penal puedan ser aplicados, con los debidos
matices, al ámbito sancionador administrativo en cuanto resulte útil.446
442 Referencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos tomada de la Sentencia del Tribunal Constitucional
de fecha 8 de agosto de 2012, emitida en el Proceso de Hábeas Corpus tramitado con Expediente Nº 00156-2012-
PHC/TC (Fundamento Jurídico Nº 2).
443 BACA ONETO, Víctor (2007). La potestad disciplinaria y el control por el Tribunal Consittucional de las Resoluciones
del Consejo Nacional de la Magistratura. En: Revista de derecho de la Universidad de Piura. Número 8. Pág. 3.
Asimismo, GARBERI LLOBREGAT, J. y BUITRON RAMIREZ, G (2001). El Procedimiento Administrativo Sancionador.
Tomo I. Cuarta Edición. España: Tirant lo Blanch, pág. 44 y 45. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ,
Tomás – Ramón (2002). Curso de Derecho Administrativo. Tomo II. Octava Edición. Madrid: Civitas, pág. 166.
DANÓS ORDOÑEZ, Jorge (1995). Notas acerca de la potestad sancionadora de la Administración Pública. En: Ius et
Veritas, pág. 150.
444 NIETO, Alejandro (2000). Derecho Administrativo Sancionador. Segunda Edición. Madrid: Editorial Tecnos, pág 80.
445 GÓMEZ, Manuel y SANZ, Iñigo (2010). Derecho Administrativo Sancionador. Parte General. Teoría General y Práctica
del Derecho Penal Administrativo. Segunda Edición. España: Editorial Aranzadi S.A., pág. 90.
446 En concordancia con ello, haciendo énfasis en la necesidad de que la traslación de principios del Derecho Penal
al Derecho Administrativo Sancionador se realice de acuerdo a un criterio racional, el Tribunal Constitucional
Español ha señalado lo siguiente:
“Se trata, en suma, de la aplicación de los principios constitucionales inspiradores de las leyes procesales penales,
pero no de las normas de estas. No poseen la misma estructura, ni se halla configurado del mismo modo, el proceso
penal y el procedimiento administrativo sancionador. Los principios del primero han de proyectarse de manera
adecuada sobre el segundo. Es una traslación con matices” (STC 45/1997).
Citado por MORÓN URBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General,
Novena Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 692.
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Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
20. En línea con lo señalado hasta este punto, se puede afirmar que tanto el Derecho
Administrativo Sancionador y el Derecho Penal, en el ordenamiento jurídico peruano,
constituyen manifestaciones de una sola potestad punitiva o ius puniendi del Estado,
razón por la cual se les puede aplicar principios comunes de dicha potestad punitiva
exclusiva del Estado, a fin de no trastocar las necesarias garantías que se deben brindar
a los administrados.
21. El Tribunal Constitucional ha opinado que la potestad punitiva del Estado está
condicionada, en cuanto a su propia validez al respeto de la Constitución Política del
Perú, de los principios constitucionales y, en particular, al observancia de los derechos
fundamentales448.
22. En ese sentido, agrega que todas las instancias punitivas del Estado, sea en procesos
judiciales o procedimientos administrativos sancionadores, deben observar el Numeral
3 del Artículo 139º de la Constitución Política del Perú en cuanto consagra el principio
de la “observancia al debido proceso” y la “tutela jurisdiccional”. Ello, tal como se aprecia
de la sentencia del 30 de noviembre de 2005, recaída en el proceso de amparo tramitado
con Expediente Nº 08092-2005-PA/TC, en la cual el máximo intérprete constitucional
manifestó lo siguiente:
1. Legalidad.- Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad
sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a
título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso
habilitarán a disponer la privación de libertad.
447 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Novena
Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 692.
448 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 30 de noviembre de 2005, emitida en el Proceso de Amparo
tramitado bajo Expediente Nº 08092-2005-PA/TC (Fundamento Jurídico Nº 5).
449 Opinión jurídica desarrollada en el marco del Decreto Legislativo Nº 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley
Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo.
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Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«22. Un primer tema que corresponde apreciar es que dicho principio dispone que, mediante
dispositivo legal, la potestad sancionadora se otorga a la entidad, no siendo
necesario que la norma de rango legal detalle expresamente la unidad orgánica de la
entidad encargada de concretar o ejercer dicha función sancionadora.»
«28. De conformidad con el (…) [artículo 230º de la Ley Nº 27444], la potestad sancionadora
de las entidades de la Administración Pública se encuentra sometida a determinados
principios entre los que destacan el Principio de Legalidad y el Principio de Tipicidad.
32. Así las cosas, el principio de legalidad es una regla de competencia para dos aspectos
de la potestad sancionadora: para la atribución de la competencia sancionadora a una
entidad pública y para la identificación de las sanciones aplicables a los administrados
por incurrir en ilícitos administrativos452.Ambos aspectos —la atribución de potestad
sancionadora y la identificación de la infracción administrativa— sólo pueden ser
abordados por normas con rango de ley. Por tanto, será la Ley la que defina si una
entidad pública puede o no sancionar a un administrado, y con qué tipo de mecanismos
se llevará a cabo este procedimiento sancionatorio que funcionen también como
mecanismo de control social.»
«15. Es preciso recordar que, el principio de legalidad en materia sancionadora impide que se
pueda atribuir la comisión de una falta si ésta no está previamente determinada en la ley,
y también prohíbe que se pueda aplicar una sanción si ésta no está determinada por la
ley455.»
450 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
451 GUZMÁN NAPURI, Christian (2011). Tratado de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo.
Primera Edición. Lima: Ediciones Caballero Bustamante, pág. 35 y 36.
452 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2013). Los principios delimitadores de la potestad sancionadora de la Administración
Pública en la ley peruana. En Revista Advocatus Nº 13. Lima: Universidad de Lima. 201, pág. 238.
453 CONCORDANCIA: Dictamen Dirimente Nº 001-2011-JUS/DNAJ.
454 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
455 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 24 de agosto de 2010, emitida en el Proceso de Amparo tramitado
bajo Expediente N.º 00197-2010-PA/TC (Fundamento Jurídico Nº 3).
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Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
(…)
«22. (…) se observa que en el artículo 26, De la potestad sancionadora contra los verificadores
catastrales de la Ley Nº 28294, contiene lo concerniente a una doble instancia,
asegurando de esta forma un debido proceso de carácter administrativo, sobre lo cual
es preciso señalar que nuestro Tribunal Constitucional ha señalado que:
“El fundamento principal por el que se habla de un debido proceso administrativo encuentra
sustento en el hecho de que tanto la administración como la jurisdicción están
indiscutiblemente vinculadas a la Carta Magna, de modo que si ésta resuelve sobre
asuntos de interés del administrado, y lo hace mediante procedimientos internos, no existe razón
alguna para desconocer las categorías invocables ante el órgano jurisdiccional.”457 (Resaltado
agregado)
“…cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un ‘juez o
tribunal competente’ para la ‘determinación de sus derechos’, esta expresión se refiere a 155
cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través
de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razón
mencionada, esta Corte considera que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de
carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las
garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana”458
(Resaltado agregado)»
e) La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del plazo de un (1) año
desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción.
456 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
457 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 7 de agosto de 2008, emitida en el Proceso de Amparo tramitado
bajo Expediente Nº 8495-2006-PA/TC (Fundamento Jurídico Nº 33).
458 Corte IDH. Caso Tribunal Constitucional vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 31 de enero de
2001. párrafo 68.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
(…)
«16. (…) esta Dirección General considera que la propuesta normativa [referida al Proyecto
de Ley que hace obligatoria la presencia del proveedor en la audiencia de conciliación
promovida por el consumidor o usuario ante el INDECOPI] no contiene un adecuado
análisis costo beneficio, pues si bien identifica (de manera general) los beneficios, estos
no tienen justificación ni evidencia alguna que los sustente.
El hecho de hacer obligatoria dicha concurrencia también podría generar una pérdida
de tiempo y de recursos no solo al consumidor sino también al proveedor, en el supuesto
que este último únicamente asista a la audiencia sin ninguna intención de conciliar o
llegar a un acuerdo con el consumidor.
17. Ahora bien, en cuanto a los costos que asumirían los proveedores en el supuesto que no
asistan a la audiencia de conciliación, esta Dirección General considera que la imposición
de una sanción (sea pecuniaria o no) afectaría el principio de razonabilidad, previsto en
156 el Numeral 3 del Artículo 230º de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo
General, que señala que las sanciones a ser aplicadas deberán ser proporcionales al
incumplimiento calificado como infracción. En el presente caso, la sanción impuesta no
guarda proporción alguna con la conducta calificada como infracción.
18. De acuerdo a lo señalado, esta Dirección General estima que el Proyecto de Ley podría
generar expectativas a los consumidores que, al final, no se verían satisfechas, pues
estarían asumiendo que la presencia del proveedor podría implicar un ánimo en
conciliar, cuando en realidad lo que motiva su presencia en la audiencia de conciliación
es evitar únicamente ser pasible de una sanción.»
(…)
459 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
20. (…) [A manera de ejemplo] se encuentra estipulado en el segundo párrafo del artículo
26 de la Ley Nº 28294, que las infracciones serán tipificadas e incorporadas en el
reglamento, de conformidad con el numeral 4 del artículo 230 de la Ley 27444, Ley
del Procedimiento Administrativo, el mismo que como se ha referenciado anteriormente
permite la tipificación vía reglamentaria cuando la ley lo establece. Por ello resulta
factible la reglamentación de las infracciones y sanciones presentadas en el proyecto
materia de estudio.»
«32. El numeral 4 del artículo 230º de la Ley del Procedimento Administrativo General,
prohíbe la aplicación de la analogía en la determinación de la tipicidad de las conductas
infractoras.
«77. (…) según doctrina jurisprudencial vinculante del Tribunal Constitucional464, entre
las garantías del debido proceso jurisdiccional que le son extensivas al procedimiento
administrativo sancionador, se ha señalado al principio de (…) tipicidad, a saber:
“(…)
b. Principio de tipicidad, en mérito al cual, la descripción legal de una conducta específica
aparece conectada a una sanción administrativa. Esta exigencia deriva de dos principios jurídicos
específicos; el de libertad y el de seguridad jurídica. Conforme al primero, las conductas deben
estar exactamente delimitadas, sin indeterminaciones, mientras que en relación al segundo, los
460 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
461 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 24 de agosto de 2010, emitida en el Proceso de Amparo tramitado
bajo Expediente Nº 00197-2010-PA/TC (Fundamento Jurídico Nº 6).
462 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
463 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
464 De acuerdo al Artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
Conforme a este principio, los tipos legales genéricos deben estar proscritos y aunque la
Administración a veces se conduzca sobre la base de estándares deontológicos de conducta,
estos son insuficientes, por sí solos, para sancionar, pues aunque se pueden interpretar como
conceptos jurídicos indeterminados, la sanción debe sustentarse en análisis concretos y
pormenorizados de los hechos, desde conceptos jurídicos y no sobre la base de juicios apodícticos
o que invoquen en abstracto el honor o la dignidad de un colectivo, puesto que los tribunales
administrativos no son tribunales “de honor”, y las sanciones no pueden sustentarse en una
suerte de “responsabilidad objetiva del administrado”, lo que nos lleva a revisar el siguiente
principio.»
«9. De acuerdo a lo señalado en el Literal c) del Artículo 3º de la Ley 27332, Ley Marco de los
Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos, los organismos
reguladores, entre ellos OSINERGMIN, están investidos de la función normativa466,
la cual comprende la facultad de tipificar las infracciones por incumplimiento de
obligaciones establecidas por normas legales, normas técnicas y aquellas derivadas de
los contratos de concesión, bajo su ámbito de competencia.
10. Esta facultad se ve fortalecida por la Ley Nº 27699, Ley Complementaria de Fortalecimiento
Institucional del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía467, por la cual se le
otorga expresamente al OSINERGMIN la facultad normativa de tipificar infracciones y
sanciones, tal como se aprecia en la cita siguiente:
465 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Ley Nº 27332 - Ley MARCO DE LOS ORGANISMOS REGULADORES DE LA INVERSIÓN PRIVADA EN LOS
466
SERVICIOS PÚBLICOS
“Artículo 3.- Funciones
3.1 Dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, los Organismos Reguladores ejercen las siguientes funciones:
(…)
“c) Función Normativa: comprende la facultad de dictar en el ámbito y en materia de sus respectivas competencias, los
reglamentos, normas que regulen los procedimientos a su cargo, otras de carácter general y mandatos u otras normas
de carácter particular referidas a intereses, obligaciones o derechos de las entidades o actividades supervisadas o de
sus usuarios;
(…)
14. Finalmente, cabe advertir que la facultad de tipificar infracciones, como parte de la
función normativa ejercida por OSINERGMIN, se sustenta en los principios de la
potestad sancionadora administrativa referido al Principio de Legalidad, por el cual solo
por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y
la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción
son posibles de aplicar a un administrado. Asimismo, por el Principio de Tipicidad, por
el cual solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones
previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como
tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. En aplicación de este principio,
las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas
dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas
conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley permita
tipificar por vía reglamentaria.»
«36. Uno de los principios que rige el procedimiento administrativo sancionador es el referido
al principio de tipicidad, establecido en el Numeral 4 del Artículo 230º de la Ley del
Procedimiento Administrativo General (…).
468 Ley Nº 27332 - LEY MARCO DE LOS ORGANISMOS REGULADORES DE LA INVERSIÓN PRIVADA EN LOS
SERVICIOS PÚBLICOS
38. En esa línea, un sector de la doctrina administrativa refiere que el principio de tipicidad471
consiste:
Esto genera por un lado que se protejan los derechos de los administrados al permitírseles
defenderse frente a las imputaciones sobre infracciones no tipificadas o frente a la imposición de
sanciones que no están contempladas en la norma. Pero también tienen un efecto regulador en
la sociedad pues a través de la tipicidad se desincentiva la realización de conductas que no son
deseadas por el Estado. (…)”
(Subrayado agregado)”
(…)
“49. (…) [De acuerdo al análisis realizado,] esta Dirección General considera que lo dispuesto
en el Estatuto y en el Código de Ética vulneran el principio de tipicidad, toda vez que, si
bien en los mencionados preceptos existe una descripción expresa, detallada y clara de
la conducta infractora, no se precisa la sanción específica aplicable para estos supuestos
normativos.
50. En consecuencia, esta Dirección General considera que las disposiciones contenidas
en el Estatuto, Código de Ética y Reglamento del Colegio Médico del Perú vulneran
160 el Principio de Tipicidad previsto en el Numeral 4 del Artículo 230º de la Ley del
Procedimiento Administrativo General.»
11. Non bis in idem.- No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una
sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad
del sujeto, hecho y fundamento.
Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la
concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7.
471 NORTHCOTE SANDOVAL, Christian (2009). Importancia del Principio de Tipicidad en el Procedimiento Administrativo
Sancionador. En: Revista Actualidad Empresarial, Número 191, Segunda Quincena, pág. VIII-1 a VIII-3.
472 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
473 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 16 de enero de 2012, emitida en el Proceso de Amparo tramitado
bajo Expediente Nº 04944-2011-PA/TC (Fundamento Jurídico Nº 13), la cual señala lo siguiente:
“13. El derecho al debido proceso, y los derechos que contiene son invocables, y, por tanto, están garantizados, no
solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. Así, el debido
proceso administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la administración pública o privada– de
todos los principios y derechos normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los
cuales se refiere el artículo 139º de la Constitución (juez natural, juez imparcial e independiente, derecho de defensa,
etc.).”
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
29. En su connotación material, garantiza que ninguna persona sea sancionada o castigada
dos (o más veces) cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento. Por otro lado,
en su connotación procesal, significa que nadie puede ser enjuiciado nuevamente por
los mismos hechos respecto de los cuales existe un proceso anterior o en trámite.474
30. El análisis de triple identidad (sujeto, hecho y fundamento) delimita el contenido del
derecho aludido y constituye un presupuesto de aplicación de la prohibición de incurrir
en bis in idem. Por tanto, su aplicación es obligatoria tanto en su connotación sustantiva
como procesal.
31. Dicho análisis se encuentra previsto en el Artículo III del Título Preliminar del Nuevo
Código Procesal Penal, aprobado por Decreto Legislativo Nº 957, el cual hace referencia
al principio de interdicción de la persecución penal múltiple, señalando lo siguiente:
“Artículo III. Interdicción de la persecución penal múltiple.- Nadie podrá ser procesado,
ni sancionado más de una vez por un mismo hecho, siempre que se trate del mismo sujeto y
fundamento. Este principio rige para las sanciones penales y administrativas. El derecho penal
tiene preeminencia sobre el derecho administrativo.
24. Conforme a lo expuesto, los casos de concurrencia de procesos motivados por los mismos
hechos deben ser susceptibles del análisis de triple de identidad aludido, a través del
474 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 16 de abril de 2003, emitida en el Proceso de Amparo tramitado bajo
Expediente Nº 2050-2002-AA (Fundamento Jurídico Nº 19), la cual señala lo siguiente:
“19. El principio ne bis in idem tiene una doble configuración: por un lado, una versión sustantiva y, por otro, una
connotación procesal:
a) En su formulación material, el enunciado según el cual, «nadie puede ser castigado dos veces por un mismo
hecho», expresa la imposibilidad de que recaigan dos sanciones sobre el mismo sujeto por una misma infracción,
puesto que tal proceder constituiría un exceso del poder sancionador, contrario a las garantías propias del Estado
de Derecho. Su aplicación, pues, impide que una persona sea sancionada o castigada dos (o más veces) por una
misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento.
(…)
b) En su vertiente procesal, tal principio significa que «nadie pueda ser juzgado dos veces por los mismos hechos»,
es decir, que un mismo hecho no pueda ser objeto de dos procesos distintos o, si se quiere, que se inicien dos
procesos con el mismo objeto. Con ello se impide, por un lado, la dualidad de procedimientos (por ejemplo, uno de
orden administrativo y otro de orden penal) y, por otro, el inicio de un nuevo proceso en cada uno de esos órdenes
jurídicos (dos procesos administrativos con el mismo objeto, por ejemplo).
Como lo ha expuesto el Tribunal Constitucional de España (STC 47/1981), “(...) El principio nom bis in idem
determina una interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos
hechos, pero conduce también a la imposibilidad de que, cuando el ordenamiento permite una dualidad de
procedimientos, y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación de unos mismos
hechos, el enjuiciamiento y la calificación que en el plano jurídico pueda producirse, se hagan con independencia,
si resultan de la aplicación de normativa diferente, pero que no pueda ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la
apreciación de los hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los
órganos del Estado” (cursivas agregadas)(…) Lo que significa que, en el supuesto de existencia de una dualidad
de procedimientos, el órgano administrativo queda inexorablemente vinculado a lo que en el proceso penal se haya
declarado como probado o improbado.”
(Subrayado agregado)
475 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
cual será posible verificar la vulneración del derecho a no ser juzgados dos veces por
los mismos hechos. En la medida en que no concurra esa triple identidad, iniciar un
procedimiento administrativo cuando el proceso en la vía penal se encuentra en trámite,
es completamente válido y conforme con el ordenamiento jurídico. 476
“Conforme a lo dicho, no se ha violado de ningún modo el principio non bis in idem, puesto
que ambos procesos el judicial y el disciplinario tienen por finalidad determinar si
hubo responsabilidad por la infracción de dos bienes jurídicos de distinta envergadura
en el proceso penal, la responsabilidad por la eventual comisión del delito de peculado y contra
la fe pública, es decir, la naturaleza antijurídica, mientras que el procedimiento administrativo
disciplinario implica supuestos de hecho definidos por la doctrina del procedimiento administrativo
y su finalidad es determinar la responsabilidad administrativa”
(Negrilla agregada)
26. Ahora bien, en el caso materia de análisis deberá analizarse la identidad de sujeto,
hecho y fundamento. Principalmente, como elemento clave de tal análisis, deberá
evaluarse la identidad en el fundamento o bien jurídico tutelado477 por los distintos
órdenes jurídicos, a fin de definir la pertinencia de abrir un procedimiento disciplinario,
adicional al proceso penal en trámite.
(…)
30. Sobre el particular, esta Dirección General considera que el Artículo III del Título
162 Preliminar del Nuevo Código Procesal Penal (…) ha resuelto ese tema, señalando que en
dichos supuestos la jurisdicción penal tiene prevalencia sobre el derecho administrativo.
476 En consonancia con ello, el Tribunal Constitucional de España ha emitido doctrina uniforme señalando que el Non
bis in idem aplica cuando se pretenda castigar por segunda vez al mismo sujeto, por el mismo hecho y para proteger
el mismo bien jurídico. La STC 2/2003 explicó dichos aspectos con mayor detalle:
“La triple identidad constituye el presupuesto de aplicación de la interdicción constitucional de incurrir en bis in idem,
sea éste sustantivo o procesal, y delimita el contenido de los derechos fundamentales reconocidos en el art. 25.1 CE,
ya que éstos no impiden la concurrencia de cualesquiera sanciones y procedimientos sancionadores, ni siquiera si
estos tienen por objeto los mismos hechos, sino que estos derechos fundamentales consisten precisamente en
no padecer una doble sanción y en no ser sometido a una doble procedimiento punitivo por los mismos
hechos y por el mismo fundamento”
(Negrilla agregada)
477 Así ha sido señalado en la Sentencia del Tribunal Constitucional de España de fecha 10 de diciembre de 1991,
tramitado bajo Expediente Nº 234/1991 (Fundamento Jurídico Nº 2).
478 Texto regulado en el artículo 232 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, modificado por
el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado con Decreto
Supremo Nº 006-2017-JUS.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«16. El Numeral 232.1 del Artículo 232º de la Ley Nº 27444 Ley del Procedimiento
Administrativo General dispone que las sanciones administrativas que se impongan al
administrado son compatibles con la exigencia de la reposición de la situación alterada
por el mismo a su estado anterior.
18. Dentro de las medias compatibles con el acto administrativo sancionador se encuentran
las medidas correctivas, las cuales tiene por objeto retornar o restituir al estado
inmediatamente anterior a la comisión de la infracción administrativa de las cosas por
considerar que corresponde a una situación legal correctiva (v.g. el mandato de cierre
de un local sin licencia, la orden de cese de una actividad engañosa, las medidas de
remediación ambiental, comiso de bienes, orden de internamiento de vehículos, entre
otros.).481
19. En el presente caso, identificar la distinción que existe entre la sanción y la medida
(correctiva) previstas por la Ley Nº 27619 y su Reglamento resulta de suma importancia
no solo para emitir opinión jurídica sino para la aplicación de la propia normativa. 163
20. El Artículo 6º de la Ley Nº 27619 y el Artículo 12º del Reglamento establecen lo siguiente:
Ley Nº 27619.-
“Artículo 6º.- Sanciones
El incumplimiento de los dispuesto en la presente Ley acarrea la sanción administrativa del
infractor, además de la devolución del íntegro del monto recibido, sin perjuicio de las acciones
civiles o penales a que hubiere lugar.”
21. Como se aprecia, el legislador ha creído conveniente establecer (...) una diferencia entre
las medidas o actos de gravamen a imponer al supuesto infractor. En efecto, los artículos
citados estipulan que en caso el funcionario o servidor público incumpla con alguna de
las disposiciones que la Ley Nº 27619 y su Reglamento hayan establecido (v.g. presentar
el informe de viaje dentro del plazo previsto), la entidad podrá imponer al infractor no
solo una sanción disciplinaria sino además una medida correctiva consistente en la
devolución del íntegro del monto recibido para la realización del viaje.»
479 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
480 MORÓN URBINA. Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena
Edición. Lima: Gaceta Jurídica., Lima, pág. 730.
481 MORÓN URBINA. Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Gaceta
Jurídica. Novena Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 731.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«38. (…) la prescripción tiene una connotación sustantiva que limita la potestad punitiva del
Estado, toda vez que extingue la responsabilidad de los presuntos autores, así como la
facultad de investigar el hecho ilícito. Por ello, en la medida que sus efectos no se limitan
al plano procesal, sino que afectan el poder punitivo del Estado, se justifica que esta no
solo pueda ser alegada de parte, sino que también pueda ser declarada de oficio por el
juez485.
39. En el Derecho Penal, la aplicación de la prescripción de oficio par parte del órgano
jurisdiccional tiene coma sustento optar por una posición más garantista a favor del
derecho al debido proceso del imputado, toda vez que lo contrario implicaría procesar y
eventualmente sancionar a alguien por un hecho del cual ya no es responsable, por la
inacción del Estado.
40. En esa línea, desde la óptica de un único derecho punitivo estatal, es posible afirmar
que el tratamiento y la naturaleza jurídica de la prescripción penal puede ser llevada al
procedimiento administrativo sancionador. En tal sentido, no existe una justificación que
164 amerite dejar de adoptar la prescripción de oficio respecto del Derecho Administrativo
Sancionador, máxime teniendo en cuenta lo señalado con relación a la garantía de los
principios del debido proceso o del debido procedimiento administrativo señalados en el
acápite anterior.
482 Texto regulado en el párrafo 233.1 del artículo 233 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General y su modificatoria (Decreto Legislativo Nº 1029), modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº
1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado con Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
483 CONCORDANCIAS: Consulta Jurídica Nº 007-2013-JUS/DNAJ, Informe legal Nº 066-2012-JUS/DNAJ y Consulta
Jurídica Nº 012-2012-JUS/DNAJ.
484 Opinión jurídica desarrollado en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
modificada por el artículo 1 del Decreto Legislativo Nº 1029.
485 NUEVO CÓDIGO PROCESAL PENAL
“Artículo 6.- Excepciones.-
1. Las excepciones que pueden deducirse son las siguientes:
(…)
e) Prescripción, cuando por el vencimiento de los plazos señalados por el Código Penal se haya extinguido la acción
penal o el derecho de ejecución de la pena.
(…)”
42. En este punto, cabe indicar que conforme al Numeral 1 del Artículo 10º de la Ley Nº
27444 son causales de nulidad del acto administrativo la contravención a la Constituci6n
Política del Perú, a las leyes o a las normas reglamentarias.
43. Dado que las sentencias del Tribunal Constitucional487 (…), señalan que el principio del
debido proceso, previsto en el Numeral 3 del Artículo 139º de la Constitución Política del
Perú, es de aplicación obligatoria a los procedimientos administrativos sancionadores,
la no observancia de la prescripción de oficio significaría una vulneración a dicho
principio y, por tanto, podría implicar la nulidad del acto administrativo que sancione
una infracción prescrita.
45. Sin perjuicio de lo anterior, (…) la aplicación de algunos principios del Derecho Penal
al Derecho Administrativo Sancionador se justifica por el hecho de que constituyen
lineamientos generales de un único ius puniendi del Estado; reconociendo el hecho de
que dicha aplicación debe ser realizada con los debidos matices.
46. La aplicación con matices de tales principios dista mucho de que pueda realizarse
una aplicación contradictoria que implique que el mismo principio o derecho procesal
constitucional tenga dos formas de aplicación totalmente opuestas, según se trate del
Derecho Penal o del Derecho Administrativo Sancionador. Ello se configuraría, en el
presente caso, si es que se llega a aceptar la posibilidad de aplicar la prescripción de
oficio para el primero, pero no para el segundo, basado en una interpretación literal y 165
aislada del Numeral 3 del Artículo 233º de la Ley Nº 27444.
47. Precisamente, esta Dirección General considera más acorde con la visión garantista del
derecho de los administrados en un procedimiento administrativo sancionador acoger la
interpretación sobre la prescripción sustantiva y su aplicación al ius puniendi único del
Estado esbozada por el Tribunal Constitucional, (…); en lugar de la interpretación literal
y aislada que realiza el referido colegiado sobre el Numeral 3 del Artículo 233º de la Ley
Nº 27444, en la sentencia del 26 de agosto de 2004, recaída en el proceso de amparo
tramitado con Expediente Nº 2627-2004-AA/TC488.
48. En consecuencia, esta Dirección General considera que por su naturaleza sustantiva
al extinguir la responsabilidad del autor y en línea con una concepción más garantista
del principio al debido proceso en favor de los administrados imputados, el instituto
jurídico de la prescripción debe ser aplicada también de oficio en los procedimientos
administrativos sancionadores.»
487 A manera de ejemplo, véase las Sentencias de los expedientes del Tribunal Constitucional: Nº 08092-2005-PA/TC
(fundamentos jurídicos 4 y 5) Nº 04352-2009-PHC/TC (fundamento jurídico 4)]
488 Cabe señalar que los pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre los cuales se fundamenta dicha visión
garantista, desarrollada en (…) el presente informe, son posteriores al pronunciamiento expedido por el mismo
colegiado en el Expediente Nº 2627-2004-AA/TC.
489 Texto regulado en el inciso 1 del párrafo 234.1 del artículo 234 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de
la Ley Nº 27444, aprobado con Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«16. El artículo 234 de la ley Nº 27444 diferencia la fase instructora de la fase decisora
dentro de la estructura del procedimiento administrativo sancionador, constituyendo
dichas fases el iter procedimental respecto del cual la autoridad que conduce una u otra
restringen sus actuaciones a las funciones plenamente establecidas para cada una de
ellas.
17. Asimismo, el artículo 235 de la ley 27444 establece para cada fase una serie de
actuaciones cuyo propósito es determinar la existencia de una falta administrativa, así
como su consecuente sanción ante la presencia de la misma. La destacada diferencia
entre la labor que se desarrolla en la fase instructiva y la fase decisora radica en que la
primera la autoridad tiene como función la realización de toda actuación conducente a
la determinación o no de la responsabilidad administrativa pasible de sanción, mientras
que la segunda tiene a su cargo la decisión sobre la imposición de sanción a partir de la
responsabilidad administrativa que diese lugar a la misma.
19. Bajo el mismo criterio podemos explicar las exclusivas funciones del órgano sancionador
(en la fase decisora) a la cual le se atribuye la facultad de aplicar la sanción que
corresponda una vez determinada la falta administrativa.
166 Consulta Jurídica Nº 005-2017-JUS/DGDOJ «23.2.17»491
«36. Ahora bien, (…) se advierte claramente que lo que ha buscado el legislador es que exista
dentro de la estructura del procedimiento sancionador, una autoridad instructora y
otra que resuelva el procedimiento emitiendo el acto administrativo de sanción. Sin
que ello quiera decir que se trata de procedimientos separados: uno de instrucción y
otro de sanción. Se trata de un solo procedimiento sancionador, en el cual la etapa de
instrucción y la etapa de sanción lo realiza dos autoridades independientes. »
«37. En otras palabras, sobre la base de un criterio garantista, el legislador vio la necesidad
de establecer un régimen en el cual se instituyera la desvinculación de la autoridad
encargada de instruir el procedimiento de aquella que decide, buscando así garantizar
la imparcialidad de la decisión final, sin que ello signifique una división estructural
del procedimiento. Constancia de ello es que el legislador tuvo amplio cuidado al hacer
énfasis de que se trata de autoridades distintas y no de distintos órganos o unidades
orgánicas.»
«38. Ahora bien, como se ha señalado, si bien el espíritu de la norma es tener dos fases
separadas en el mismo procedimiento sancionador, a cargo de dos autoridades
distintas, el instructor y el decisor; lo cierto es que la norma no impide expresamente
que el instructor también pueda tener facultades de autoridad que realiza actividad
administrativa de fiscalización, siendo que ello depende del mismo diseño institucional
y el presupuesto de cada entidad. Ello, en la medida que como se señaló la actividad
de fiscalización no conforma una tercera etapa dentro del procedimiento administrativo
sancionador, sino que es una función aparte.»
490 Opinión jurídica desarrollada en el marco del Decreto Legislativo Nº 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley
Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo.
491 Opinión jurídica desarrollada en el marco del Decreto Legislativo Nº 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley
Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
«34. Como se puede advertir de las normas citadas, se puede llegar a las siguientes
conclusiones: (i) que el procedimiento sancionador puede ser regulado por norma de
rango legal o norma de rango infralegal; (ii) que no se ha creado un procedimiento
instructivo y un procedimiento sancionador, sino que se trata de un solo procedimiento
sancionador que está dividido en dos fases; y, (iii) que la norma no señala que existirá
un órgano o unidad orgánica instructora y otra sancionadora, sino que señala que se
trata de una autoridad para cada fase.»
«35. Otro asunto que corresponde apuntar es que, incluso, en el caso que el procedimiento
se encuentre regulado por norma con rango legal, esto no quiere decir que esta norma
necesariamente deba entrar al detalle de identificar la autoridad que ejecutará la fase
instructora y la fase resolutiva, pudiendo utilizar términos genéricos como los previstos
en el inciso 1 del párrafo 234.1 del artículo 234 de la LPAG, dejando la identificación de
las autoridades al Reglamento de Organización y Funciones de la entidad, para estar
acorde con la forma en que se atribuyen las competencias de la potestad sancionadora
(principio de legalidad), por un lado, y la forma en que se distribuyen las funciones
entre las unidades orgánicas de una entidad, por el otro (Lineamientos para elaborar
ROF).»
«3.2.2 (…) La adopción de medidas cautelares se encuentra recogida también en el Articulo 236
numeral 236.1 (Subcapítulo II Ordenamiento del Procedimiento Sancionador) de la Ley
del Procedimiento Administrativo General (…).
3.2.3. [En ese sentido,] compete, (…) a la Sub Dirección de Procedimientos de Transporte,
Transito y Servicios Complementarios [del SUTRAN,] órgano, que ejerce la primera
instancia administrativa en el proceso sancionador, ordenar una medida cautelar, de
oficio o a instancia de parte, en casos urgentes y para la protección provisional de los
intereses implicados. Para adoptar dicha medida, como señala Morón Urbina, “no se
exige otorgar audiencia al interesado ni se precisa si puede originarse de oficio o a
petición de algún administrado. En cuanto al primer aspecto, según la legislación, la
audiencia no es requisito de validez para su existencia por lo cual cabe prescindir de
ella. Sobre su origen, consideramos que su existencia puede deberse a una decisión
unilateral y discrecional de la autoridad, pero también basarse en alguna solicitud de
492 Opinión jurídica desarrollada en el marco del Decreto Legislativo Nº 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley
Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo.
493 Texto regulado en el párrafo 236.1 del artículo 236 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444,
aprobado con Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
3.2.5. Las competencias de los órganos indicados respecto a las medidas cautelares en un
procedimiento sancionador, como podrá apreciarse, están claramente establecidas, como
lo está también las funciones sobre medidas preventivas de la Dirección de Supervisión
y Fiscalización y de la Sub Dirección de Fiscalización de Servicios Complementarias495,
las cuales se aplican de manera antelada al procedimiento administrativo y están
establecidas en Reglamentos Nacionales496. La adopción de dichas medidas son
necesarias para accionar rápidamente ante hechos que contravienen la normatividad
actual y dar una protección inmediata a la ciudadanía; mientras las medidas cautelares,
como se ha señalado, se dictan una vez iniciado el procedimiento administrativo o
simultáneamente con este.»
(…)
168 256.2 La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa. La
administración podrá adoptar las medidas cautelares precisas para garantizar su
eficacia, en tanto no sea ejecutiva. 497 (…)
12. En línea con la disposición precitada, Morón Urbina500 señala que, en el ámbito del
procedimiento administrativo sancionador, la interposición de un recurso administrativo
paraliza la ejecución de la sanción hasta que el mismo sea resuelto, a fin de guardar
494 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2001). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Primera
Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 318.
495 Arts. 36 inciso g) y 38º del Decreto Supremo Nº 021-2010-MTC - ROF de la SUTRAN
Respecto a la Sub Dirección de Fiscalización de Servicios Complementarios se señala en el punto 3 del rubro
Antecedentes del Informe Nº 148-2011-SUTRAN/06 que la empresa Revitec Perú S.A.C. entiende que le
correspondería adoptar medias preventivas y no a la Sub Dirección de Procedimientos de Transporte, Tránsito y
Servicios Complementarios.
496 Medidas preventivas anteriores al procedimiento son reguladas en el D.S. Nº 017-2009-MTC – Reglamento Nacional
de Administración de Transporte; Decreto Supremo Nº 025-2008-MTC, que aprobó el Reglamento Nacional de
Inspecciones Técnicas Vehiculares, entre otros.
497 Texto regulado en el párrafo 237.2 del artículo 237 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado con Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
498 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
499 Nos referimos a los procedimientos de aprobación automática y evaluación previa previstos en el artículo 30º de la
Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General.
500 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena
Edición. Lima: Gaceta Jurídica, pág. 752.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
13. Como se puede apreciar, la resolución que dispone la aplicación de una sanción
administrativa deviene en ejecutiva cuando se ponga fin a la vía administrativa. De
esta manera, en el ámbito sancionador, no bastaría con la expedición del acto ni con
la resolución que desestima su impugnación; sino que necesariamente deberá haberse
agotado la vía administrativa a través de la emisión de cualquiera de los actos previstos
en el Artículo 218º (…).
TÍTULO V
De la responsabilidad de la administración pública y del personal a su servicio
CAPÍTULO II
Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de la
administración pública
«41. El Artículo 242º de la Ley Nº 27444 establece que la Presidencia del Consejo de
Ministros, o quien esta designe se encuentra encargada de organizar y conducir en forma
permanente el RNSDD, en el cual se inscribe la destitución o el despido que se hayan
aplicado a cualquier autoridad o personal al servicio de la entidad, independientemente
de su régimen laboral o contractual, con el objeto de impedir su reingreso a la
Administración Pública por un término de cinco años503.
42. Asimismo, el Artículo 30º del Decreto Legislativo Nº 276 - Ley de Bases de la Carrera
Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público señala que el servidor destituido
no puede reingresar al servicio público durante el término de cinco (5) años como
mínimo.
43. El Artículo 13º de la Ley Nº 27815 - Ley del Código de Ética de la Función Pública, por su
parte, dispone que las sanciones para funcionarios y servidores públicos por infracción
al Código de Ética se deberán inscribir en el RNSDD.
501 Texto regulado en el artículo 242 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, modificado por
el artículo 1 del Decreto Legislativo Nº 1295, y sistematizado por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado con Decreto
Supremo Nº 006-2017-JUS.
502 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
503 Al respecto, el Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Despido - RNSDD, se encuentra en la siguiente
dirección electrónica, a cargo de SERVIR: http://www.sanciones.gob.pe/transparencia/.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
44. Como se puede apreciar, el RNSDD tiene su fundamento legal en la Ley Nº 27444 –
Ley del Procedimiento Administrativo General, la Ley Nº 27815 - Ley del Código de
Ética de la Función Pública y Decreto Legislativo Nº 276 - Ley de Bases de la Carrera
Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público.
45. Tomando como referencia las normas indicadas, el Artículo 5º del Decreto Supremo Nº
089-2006-PCM regula que las sanciones que deben inscribirse en el RNSDD son las
siguientes:
46. Finalmente, el Artículo 10º del Decreto Supremo Nº 089-2006-PCM establece que la
información contenida en el RNSDD es de acceso público, por lo que las entidades
públicas así como los administrados (personas naturales o jurídicas) pueden acceder a
la información contenida en él504.»
Las Entidades podrán consultar la información del RNSDD a través del responsable al que se refiere el artículo 4
del presente Decreto, o del funcionario o servidor designado por éste y bajo su responsabilidad.
Los administrados, sean personas naturales o jurídicas, pueden acceder a la información contenida en el RNSDD,
vía el procedimiento de acceso a la información previsto en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27806, Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, aprobado por Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM.
El administrado podrá solicitar dicha información directamente a la entidad pública respecto de aquellas sanciones
que correspondan a personas que hayan pertenecido a dicha entidad o a la Presidencia del Consejo de Ministros.”
505 Texto regulado en el artículo 243 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, y sistematizado
por el TUO de la Ley Nº 27444, aprobado con Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
506 Opinión jurídica desarrollada en el marco de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
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Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
172
Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
Sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
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Tesis para optar el grado académico de magister en Derecho con mención en Derecho
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Ministerio de Justicia
y Derechos Humanos
www.minjus.gob.pe/dgdoj
spij.minjus.gob.pe