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DOCTRINA TRIBUTARIA
Y
FINANCIERA TERRITORIAL
Nº 9
Marzo de 1997
Grupo de Doctrina
Edis Amanda Peña González
Coordinador
María Angela Gómez Domínguez
Magdalena Botía de Botía
María Olga Montejo Fernández
Delia María Bonilla Cortes
Glenda María Quevedo Serrano
Nidia María Fernández Gordillo
Jairo Salamanca Grajales
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Transcripción:
Presentación
Doctrina Tributaria
Impuestos Departamentales
Consumo
Registro
Otros impuestos Departamentales
Impuestos Municipales
Industria y Comercio
Predial
Otros impuestos Municipales
Doctrina Financiera
Presupuesto
Transferencias
Contratos
7
Legislación
Jurisprudencia
8
DOCTRINA
TRIBUTARIA
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IMPUESTOS DEPARTAMENTALES
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CONSUMO
CONCEPTO No. 034
Abril 1 de 1997
Antes de entrar en materia es necesario precisar que los conceptos que absuelve esta
Dirección son de carácter general y abstracto y en consecuencia bajo esos parámetros
se emitirá el concepto solicitado:
Concordancias
Tema:Impuestos al Consumo
Subtema: Sanciones
En oficio radicado en este Despacho con el número 0046 del 17 de enero del año en
curso consulta si las normas contempladas en el estatuto Fiscal del Valle son aplicables
y en caso negativo que otro tipo de sanciones se pueden aplicar al fraude a las rentas
por concepto de los impuestos al consumo.
“Administración y control.
Como la Ley 223 de 1995 opera de manera general y su observancia es obligatoria para
todos desde el momento en que empieza a regir, (22 de diciembre de 1995) al
establecer ésta que en relación con el procedimiento y el régimen sancionatorio se
aplique lo pertinente del Estatuto Tributario, queda limitada la autonomía de las
Asambleas al respecto. Es decir, para efectos de procedimientos y régimen
sancionatorio debe atenerse a lo contemplado en la parte pertinente del Estatuto
Tributario.
En relación con otras sanciones aplicables a los impuestos al consumo los artículos 200
y 222 de la Ley 223 de 1995 establecen:
De otra parte el Decreto 2141 de 1996, reglamentario de la Ley 223 de 1995, establece:
En segundo lugar la Ley 223 de 1995 no contempló ningún aspecto relacionado con el
ejercicio del monopolio. Las Asambleas son competentes para regularlo, por lo tanto las
disposiciones que reglamentan esta materia en la respectiva jurisdicción departamental
continúan vigentes.
En relación con la evasión de rentas de monopolios, el inciso sexto del artículo 336 de la
Constitución Política señala:
En consecuencia las infracciones tanto a las leyes que fijan el ejercicio del monopolio de
licores: artículos 61 Ley 14 de 1983, artículos 121 y 123 del Decreto Extraordinario 1222
de 1986 como a las regulaciones efectuadas por las Asambleas Departamentales
constituyen defraudación a dichas rentas las cuales son susceptibles de aplicar el tipo
penal descrito anteriormente, evento en el cual debe informarse a las autoridades
competentes.
CONCEPTO No.065
Mayo 9 de 1997
Subtema: Promedios
En oficio radicado en este Despacho con el número 0075 del 23 de enero del año en
curso, solicita concepto sobre la aplicación del impuesto promedio para cigarrillos y
tabaco elaborado.
Por lo tanto el promedio certificado por la Dirección de Apoyo Fiscal surte efectos sólo
para determinar el impuesto a pagar por los productos extranjeros, cuando el impuesto
liquidado sea menor al de los productos nacionales.
Extranjeros
En oficio radicado en este Despacho con el número 0235 del 19 febrero del año en
curso, remitido por la DIAN por ser de nuestra competencia, consulta si los importadores
y distribuidores de cigarrillos extranjeros tienen la obligación de discriminar en la factura
el impuesto al consumo correspondiente?
A su vez el Decreto 2141 de 1996 reglamentario de la Ley 223 de 1995 en sus artículos
1º y 24 determina:
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“Artículo 1.- Base gravable para productos nacionales. En relación con
los impuestos al consumo de:
...
De las normas transcritas podemos inferir claramente las obligaciones de los sujetos
pasivos del impuesto al consumo de cigarrillos extranjeros, entre las cuales no se
encuentra la obligación de discriminar en las facturas de venta el impuesto al consumo.
La obligación de discriminar en la factura de venta el impuesto al consumo
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correspondiente solo ha sido establecida para los productores nacionales y para los
responsables del impuesto a las ventas de acuerdo con lo establecido en el artículo 617
del Estatuto Tributario.
Mediante oficio radicado con el No. 1473 del 31 de Julio de 1996 solicita concepto sobre
la conveniencia o inconveniencia de pedir al Gobierno Nacional reducir el porcentaje
sobre el impuesto al consumo de licores extranjeros de más de 35o. de contenido
alcohólico presentado a la Honorable Asamblea Departamental.
Además de lo anterior hay que tener en cuenta, que los acuerdos firmados por
Colombia en materia de comercio exterior, en particular el Acuerdo General sobre
Aranceles y Comercio, GATT, así como las normas que regulan la Organización
Mundial de Comercio, a los cuales el país se ha adherido, restringen, cuando no
eliminan, la posibilidad de establecer tratamientos tributarios discriminatorios a favor de
productos nacionales y en contra de productos extranjeros.
1.- Qué sucede si se presenta la declaración del impuesto al consumo sin acreditar el
pago, la administración Departamental recibe o no la declaración, y si la recibe puede
tenerse como no presentada.
La ley 223 de 1.995 en su artículo 191, con relación al impuesto de cervezas, sifones y
refajos, establece:
Así las cosas, la norma en ningún momento hace referencia a que si se presenta la
declaración sin el respectivo pago, se tomaría como no presentada.
24
Ahora bien, en relación con el párrafo de la sentencia de la corte al que usted hace
referencia, le comento que para el caso no aplica, la norma a aplicar es el decreto 2141
de 1.996 vigente, que en su artículo 20 establece:
Junio 26 de 1997
Damos respuesta a su oficio del 13 de mayo del año en curso, dirigido a esta Dirección
y radicado con el No. 803 del 20 de mayo de 1997, en el cual invocando el derecho de
petición, eleva una consulta relacionada con el Decreto 2141 de noviembre 25 de 1996,
que en su artículo 1o. preceptúa: “Los productores discriminarán en la factura el precio
de fábrica, el precio de venta al detallista y el valor del impuesto al consumo
correspondiente”.
2.- Ese precio de fábrica puede ser el precio de venta a empleados, el cual es inferior al
precio de venta al detallista?
3.- Si el precio de fábrica es el costo del producto, por qué razón se debe mostrar en la
factura de venta la utilidad bruta del producto?”
2.- El precio que se fije para empleados está a discreción del productor, es decir, puede
ser igual o superior al precio de fábrica; contrario a lo que sucede con el precio al
detallista el cual debe ser único para la capital del departamento donde este situada la
fábrica.
a).- El precio de fábrica no es el costo del producto, tal como quedó anotado
anteriormente, es el establecido por el productor cuando entrega el producto al
distribuidor.
De otra parte, es de anotar que el artículo 28 del Código Civil establece que “las
palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de
las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para
ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal”. (Subrayado fuera de texto).
Subtema: Sanciones
REGISTRO
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CONCEPTO No. 032
Abril 1 de 1997
En atención a su Oficio radicado con el No. 0261 del 20 de Febrero de 1996, en el cual
consulta varios aspectos relacionados con el Impuesto de Registro, este Despacho
procede a responder en el orden planteado por usted:
“Hecho Generador.
En relación con las entidades de naturaleza cooperativa, los fondos de empleados y las
asociaciones mutuales el artículo 144 del Decreto citado establece:
Para las entidades mencionadas ya reconocidas que por efectos del Decreto 2150 de
1995 deben inscribirse en el registro que lleven las cámaras de comercio este acto se
considera de conformidad con el Decreto 650 del 3 de Abril de 1996 como acto sin
cuantía el cual está gravado con tarifas entre dos y cuatro salarios mínimos diarios
legales, determinadas por la respectiva asamblea departamental.
Es de aclarar que la norma citada se refiere entre otros a la obligación que se tiene de
presentar ante las oficinas de registro respectivas o las cámaras de comercio el
comprobante de pago del impuesto establecido en leyes especiales (Ley 56 de 1904
Ley 52 de 1920) para tramitar el respectivo acto de registro o inscripción.
El Código de Comercio en sus artículos 1208 y 1210 establece las formalidades para
que produzca efectos en relación con terceros el contrato de prenda de que trata el
artículo 1207 ibidem y señala:
“FORMALIDADES
ART. 1208.- El contrato de prenda de que trata este capítulo podrá
constituirse por instrumento privado, pero sólo producirá efectos en
relación con terceros desde el día de su inscripción.
...
Art. 1210.- El contrato de prenda se inscribirá en la oficina de registro
mercantil correspondiente al lugar en que conforme al contrato han de
permanecer en diversos sitios, la inscripción se hará en el registro
correspondiente a cada uno de ellos, pero la prenda de automotores se
registrará ante el funcionario y en la forma que determinen las
disposiciones legales pertinentes...”
y el artículo 226 de la Ley 223 de 1995 en relación con los actos objeto de registro
establece:
“Hecho Generador.
Está constituido por la inscripción de actos, contratos o negocios
jurídicos documentales en los cuales sean parte o beneficiarios los
particulares y que, de conformidad con las disposiciones legales, deben
registrarse en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos o en
las Cámaras de Comercio.”
A su vez el Art. 6 del Decreto 650 de 1996 al enumerar los actos, contratos sin cuantía
incorpora dentro de estos la inscripción de prenda abierta sin tenencia y al tenor de la
citada disposición establece:
En conclusión:
El denominado Impuesto sobre Registro y Anotación no está vigente por cuanto fue
sustituido por el Impuesto de Registro.
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El acto de inscripción del contrato de prenda es un acto registrable ante la Cámara de
Comercio gravado con el impuesto de Registro, teniendo como base gravable la
establecida para los actos sin cuantía cuya tarifa a aplicar es la determinada por la
Respectiva Asamblea Departamental.
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OTROS
IMPUESTOS
DEPARTAMENTALES
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CONCEPTO No. 041
Abril 15 de 1997
En oficio remitido por la DIAN y radicado en esta Dirección con el número 004 de 7 de
enero del año en curso por ser de nuestra competencia, consulta si estando dentro de
las facultades consagradas en el inciso tercero del artículo 260 de la Ley 223 de 1995,
las Asambleas mediante Ordenanzas pueden establecer sanciones y periodicidad de
pago del impuesto de timbre sobre vehículos; igualmente, si la Asamblea no lo hace, es
viable que con facultades otorgadas por ésta o sin ellas el Gobernador lo pueda
reglamentar mediante acto administrativo.
Además el inciso tercero del artículo 260 de la Ley 223 de 1995 hace referencia a la
facultad que tienen las Asambleas para fijar tarifas, por lo tanto su derogatoria no afecta
la facultad que tienen las Asambleas Departamentales para determinar lo relativo a la
administración de sus tributos.
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En relación con las facultades que tienen las Asambleas para determinar las sanciones
y el calendario de pago del impuesto de timbre sobre vehículos automotores la
Constitución Política establece:
1.- Las Asambleas Departamentales están facultadas entre otros para determinar todo
lo relacionado con la organización y recaudación de las rentas del departamento, por lo
tanto teniendo en cuenta que el impuesto de timbre sobre vehículos automotores es una
renta departamental, corresponde a las Asambleas fijar el procedimiento y calendario
adecuados para lograr el recaudo oportuno.
2.- Las Asambleas están facultadas para decretar de conformidad con la ley las
sanciones establecidas para el impuesto sobre vehículos automotores.
3.- La sanción en caso de mora en el pago del impuesto de Timbre sobre vehículos
automotores es la establecida para el impuesto de Renta y Complementarios.
En fax de fecha 24 de febrero de 1997, radicado en esta Dirección con el número 0282
del 25 de febrero del mismo año, solicita usted concepto sobre si la Contraloría
Departamental debe o no descontar y trasladar recursos por concepto de Estampilla
Pro-Universidad del Valle, teniendo en cuenta que en una Ordenanza, en el artículo 3º.
se señala que la estampilla es obligatoria para la nómina y planilla de los empleados y
trabajadores del Departamento del Valle y/o Institutos Descentralizados del orden
departamental.
Los artículos 5o., 6o. y 8o. del Decreto 1050 de 1968 definen a las entidades
descentralizadas:
a) Personería jurídica
b) Autonomía administrativa, y
d) Patrimonio independiente, constituido con bienes o fondos
públicos comunes o con el producto de impuestos, tasas o
contribuciones de destinación especial.
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Art. 6o. De las empresas industriales y comerciales del Estado. Son
organismos creados por la ley, o autorizados por esta, que
desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme
a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagra
la ley y que reúnen las siguientes características:
a) Personería jurídica
b) Autonomía administrativa y
c) Capital independiente, constituido totalmente con bienes o
fondos públicos comunes, los productos de ellos, o el rendimiento de
impuestos, tasas o contribuciones de destinación especial.
...
De otra parte, el presupuesto del Departamento está conformado por los presupuestos
de la asamblea departamental, la Contraloría Departamental, el Despacho del
gobernador, las secretarías y la rama ejecutiva del nivel departamental con excepción
de los presupuestos de los establecimientos públicos, las empresas industriales y
comerciales del departamento y las sociedades de economía mixta. Presupuestalmente
la Contraloría es una sección del presupuesto central del departamento con autonomía
para la gestión y ordenación del gasto, atendiendo lo dispuesto por la Constitución
Nacional que establece que es una entidad de carácter técnico con autonomía
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administrativa y presupuestal. Los actos que se expidan y que lo afecten tienen
incidencia sobre las contralorías por ser un órgano mas de la administración central.
IMPUESTOS MUNICIPALES
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INDUSTRIA Y COMERCIO
En oficios radicados en este Despacho con los números 479, 0506 del 20 y 31 de marzo
respectivamente invocando, el derecho de petición consulta aspectos relacionados con
el cobro y pago del impuesto de Industria y Comercio
.
Antes de entrar en materia es necesario precisar que la función de unidad doctrinaria
asignada a esta Dirección por el artículo 40 de la Ley 60 de 1993 se ejerce de manera
general y abstracta y en consecuencia bajo estos criterios se absolverá la consulta
formulada:
5.- Qué intereses moratorios se deben aplicar y si es procedente aplicar tales intereses
a la sanción por extemporaneidad.
1.- En relación con la derogación de las leyes el artículo 71 del C.C. establece:
“Artículo 72. del C.C. - La derogación tácita deja vigente en las leyes
anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no
pugna con las disposiciones de la nueva ley”.
2.- En relación con la facultad para decretar de oficio la prescripción, el artículo 2513 del
Código Civil establece:
3.- En relación con la interrupción del término de prescripción de la acción de cobro, nos
remitimos a lo establecido en el Estatuto Tributario en su artículo 818 por ser norma
reguladora de materia semejante y que al respecto consagra:
La norma exige que el acto administrativo que constituye el título ejecutivo se encuentre
ejecutoriado, es decir, que haya adquirido firmeza por presentarse cualquiera de las
siguientes circunstancias:
4.- En relación con la sanción por extemporaneidad a aplicarse por formar parte del
procedimiento, es necesario efectuar las siguientes precisiones:
5.- Respecto a la pregunta sobre cuáles son los intereses moratorios que deben
liquidarse, el artículo 88 de la Ley 14 de 1983 compilado en el artículo 260 del Decreto
1333 de 1986 establece:
A su vez el artículo 634 del Estatuto Tributario, para efectos de la sanción por mora en
el pago de impuestos, anticipos y retenciones, señala:
Nota: La tasa de interés moratorio para el año de 1997 es del 37.32% anual. (Decreto
476 del 26 de febrero de 1997).
De la norma transcrita se infiere que los intereses de mora se liquidarán con base en la
tasa de interés vigente en el momento del respectivo pago.
Por último y en relación con el numeral quinto, es pertinente anotar que por constituir la
extemporaneidad una sanción, al igual que los intereses moratorios, no es posible
aplicar intereses moratorios al valor de la sanción; ya que se estaría aplicando sanción
sobre sanción. Para mayor claridad adjunto fotocopia del concepto 0020 del 4 de abril
de 1995 en el cual esta Dirección se pronunció sobre el tema.
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CONCEPTO No. 080
Mayo 30 de 1997
suministro de personal
En oficio de abril 15 de 1997, radicado en esta Dirección con el número 0656 de abril 17
del mismo año, en ejercicio del derecho de petición solicita usted concepto sobre los
siguientes temas:
3. Qué pasaría si esos pagos son reintegrados por los rubros de gastos (salarios,
extras, dominicales, etc.)
De las normas anteriores podemos deducir, en lo que tiene que ver con el impuesto de
industria y comercio, que las exportaciones están protegidas de cualquier gravamen que
le quieran imponer las entidades territoriales.
Es decir, para que proceda la exclusión sobre las mercancías objeto de exportación se
requiere acreditar que dichas mercancías efectivamente están destinadas a la
exportación mediante el certificado al proveedor expedido por la sociedad de
comercialización.
En relación con las agencias de empleo, el artículo 9o. del Decreto 2676 de 1971
establece:
Conciliando todas las normas anteriormente citadas, podemos concluir que el impuesto
de industria y comercio se liquida sobre el promedio mensual de ingresos brutos del año
anterior; en forma tal que las empresas de servicios temporales deben tener en cuenta,
como empleadores que son, todo el flujo de ingresos que hayan recibido en la vigencia
anterior. En el caso de las agencias de empleo, se debe tener en cuenta el porcentaje
de la comisión que paga el usuario por el servicio prestado, fuente de ingresos brutos y
que puede ser hasta un cinco por ciento (5%) sobre el salario básico mensual que el
trabajador postulado ganará y por una sola vez.
En relación con su tercer interrogante, del análisis efectuado hasta ahora podemos
inferir que el impuesto de industria y comercio se liquida sobre el promedio mensual de
ingresos brutos del año anterior, no sobre la utilidad del ejercicio.
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Predial
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CONCEPTO No. 035
Abril 1 de 1997
En respuesta a su oficio radicado en este Despacho con el número 1474 del 31 de julio
de 1996 solicita concepto sobre el procedimiento que corresponde aplicar a los
corregimientos y poblaciones pertenecientes al municipio de Quibdó en el cobro del
impuesto predial y si es legal o no el cobro de este impuesto a estos corregimientos.
1.- El Impuesto Predial Unificado es de propiedad de los municipios por lo tanto están
facultados para liquidarlo, recaudarlo y cobrarlo en los términos de la Constitución y la
Ley por consiguiente al hacer parte los corregimientos de la jurisdicción municipal éstos
no serían como corregimientos objeto del pago del Impuesto Predial Unificado por
constituir un bien municipal.
2.- Los bienes inmuebles que se encuentran dentro de los corregimientos que hacen
parte del municipio si son objeto del pago del impuesto predial a cargo del propietario o
poseedor.
3.- Los bienes inmuebles en los que se encuentren como titulares los corregimientos no
son sujetos del impuesto predial unificado.
CONCEPTO No.046
Abril 30 de 1997
A continuación damos respuesta a su oficio radicado en esta Dirección con el Nro. 2511
del 26 de noviembre de 1996 en el cual consulta si la tesorería del Departamento debe
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transferir a CORALINA, el porcentaje ambiental a que se refiere el artículo 44 de la Ley
99 de 1993, correspondiente a 1994, a pesar de que la asamblea departamental
mediante ordenanza establece esta transferencia solo a partir de 1995.
Tal y como lo menciona usted en su consulta, Coralina fue creada por la Ley 99 de 1993
ya que anteriormente la protección del medio ambiente en el archipiélago estaba a
cargo de la junta para la protección de los recursos naturales y ambientales del
Departamento, creada por la Ley 47 de 1992. Esta junta no tenía el carácter de
corporación autónoma regional y por tanto no recibía los recursos que como sobretasa
del impuesto predial correspondían a estas corporaciones.
Con relación a los recursos del impuesto predial con destino a las corporaciones
autónomas regionales en aquellos municipios que con la Ley 99 de 1.993 entraron a
formar parte de una de ellas, el Decreto 1339 de 1.994 en su artículo transitorio 10
establece:
En consecuencia, la ley permite que de acuerdo con los recursos disponibles para el
medio ambiente que posea el municipio, excepcionalmente se realice la transferencia
solo a partir de la vigencia de 1995. Si el Departamento escogió esta opción, no esta
obligado a girar los recursos correspondientes a la vigencia de 1994.
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CONCEPTO No. 067
Mayo 13 de 1997
En oficio radicado en este Despacho con el número 0351 del 4 de marzo del año en
curso, remitido por la Unidad Administrativa Especial de Desarrollo Territorial por ser de
nuestra competencia, consulta acerca del pago del impuesto predial adeudado antes de
la segregación del nuevo municipio de Palocabildo segregado del municipio de Falan.
2)Que cuente por lo menos con siete (7) mil habitantes y que el
municipio o municipios de los cuales se pretende segregar no
disminuya su población por debajo de este límite señalado, según
certificación del Departamento Administrativo Nacional de
Estadística.
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3)Que el municipio propuesto garantice, por lo menos, ingresos
ordinarios anuales equivalentes a cinco mil (5.000) salarios mínimos
mensuales, sin incluir la participación en los Ingresos Corrientes de la
Nación.
Para efectos de determinar el sujeto activo del Impuesto Predial causado, adeudado y
pendiente de pago con objeto de la segregación de un municipio es preciso considerar:
Cuando un municipio se segrega la Ordenanza debe estipular claramente los límites del
nuevo municipio, al igual que determinar la forma en que debe concurrir al pago de la
deuda pública; por lo tanto una vez se produzca la segregación los bienes y
propiedades que quedan ubicados dentro de su jurisdicción entran a formar parte del
nuevo municipio. Es así como éste último se convierte en sujeto tanto de derechos
como de obligaciones; si debe concurrir al pago de la deuda pública en igual forma
también se convierte en titular de derechos dentro de su jurisdicción a través del acceso
al patrimonio materializado entre otros, en bienes, propiedades, créditos y cuentas por
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cobrar, etc, así como por ejemplo las deudas pendientes de cobro a favor del nuevo
municipio, siempre y cuando correspondan a propiedades ubicadas dentro de su
jurisdicción.
Mediante oficio radicado en este Despacho con el No. 0682 del 22 de Abril de 1997
invocando el derecho de petición consulta si la reforma tributaria llevada a cabo en el
distrito especial de Barranquilla es viable y legal, y si es posible aplicarla, teniendo en
cuenta que es fiel copia del Estatuto Tributario de Santafé de Bogotá. También consulta
si es procedente que se adopte el autoavalúo que incrementa entre el 100% y más del
200% el impuesto predial, impuesto sobre el cual se le aplica intereses del 5% de mora.
En consecuencia, dada la autonomía que tienen los Concejos para fijar los tributos, es
posible que estos a través de acuerdos adopten disposiciones iguales o similares a las
contenidas en el Estatuto Tributario de Santafé de Bogotá, en la medida que tales
disposiciones estén vigentes para los municipios.
Lo anterior significa, que por efectos de la Ley 44 de 1990 los Concejos Municipales en
ejercicio de su autonomía pueden establecer en su jurisdicción la declaración del
impuesto predial unificado, al igual que los plazos para la presentación de la
declaración y para el pago de las cuotas del impuesto. Es función obligatoria del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi o las Autoridades Catastrales que hagan sus veces,
prescribir los formularios que se deben utilizar respetando el contenido establecido en la
Ley, así como la determinación del valor inferior promedio del metro cuadrado en cada
municipalidad el que servirá de base para el cálculo del autoavalúo por parte del
contribuyente.
De la norma anterior se infiere que si al aplicar la tarifa al valor del nuevo avalúo
catastral surgido de la formación o actualización del catastro, resultan impuestos a cargo
superiores al doble del impuesto predial y sobretasa con destino a las Corporaciones
Autónomas Regionales liquidados en el año inmediatamente anterior, las autoridades
municipales sólo están facultadas para cobrar hasta el doble del monto liquidado en el
año anterior; igual tratamiento se aplica cuando la determinación del impuesto predial se
ha adoptado por el sistema de Autoavalúo.
A su vez el artículo 634 del Estatuto Tributario: Para efectos de la sanción por mora en
el pago de impuestos, anticipos y retenciones señala:
Nota: La tasa de interés moratorio para el año de 1997 es del 37.32% anual. (Decreto
476 del 26 de febrero de 1997).
Significa entonces que los intereses por mora aplicables al impuesto predial son los
mismos que rigen para el Impuesto de renta y complementarios.
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OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
CONCEPTO No. 052
Mayo 2 de 1997
De lo anterior se deduce:
Subtema: Exoneración
Subtema: Destinación.
"ARTICULO 69.....
Subtema: Exenciones
Subtema: Amnistías
Saneamientos
DOCTRINA FINANCIERA
96
PRESUPUESTO
97
Tema:Presupuesto
Tema: Presupuesto
Subtema: Expedición
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En oficio radicado en esta Dirección con el número 0362 del 7 de marzo de 1997 y en
uso del derecho de petición consagrado en la Constitución Política, plantea usted que el
proyecto de presupuesto y el plan de inversiones para la vigencia de 1997 fue
presentado al concejo municipal oportunamente; esta corporación al estudiarlo introdujo
una serie de modificaciones, por lo cual, se objetó el proyecto de presupuesto y se envió
al tribunal de lo contencioso administrativo en cumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 109 del Decreto 111 de 1996.
Con base en la misma norma, mientras el tribunal se pronunciaba el alcalde adopto por
decreto el proyecto inicialmente presentado al Concejo. Agrega que posteriormente, el
tribunal se pronunció declarando totalmente fundadas las objeciones del alcalde y
ordenando archivar el proyecto.
3. Qué sucede con los recursos que con base en el presupuesto provisional que
estuvo vigente, ya fueron comprometidos; qué incidencia tienen en el nuevo
presupuesto, deben ser incluidos nuevamente y registrados o ya no deben ser
incluidos?
Antes de responder a sus interrogantes, es preciso considerar que las entidades
territoriales se rigen en materia presupuestal por las normas de su estatuto
presupuestal, el cual debe seguir las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica
de Presupuesto (Decreto 111 de 1996).
La expedición del acuerdo de presupuesto del municipio conlleva una serie de
pasos, los cuales en principio son semejantes a los de cualquier acuerdo
presentado a estudio del concejo, con la diferencia de que la Ley orgánica de
presupuesto, que regula todo lo concerniente al proceso presupuestal, determina
normas puntuales para su trámite. (fechas, órganos y funciones).
Estos pasos son, la elaboración de anteproyectos, la elaboración del proyecto, la
presentación ante el concejo, la discusión y aprobación del proyecto y la sanción
del mismo.
En razón de la importancia que para la administración tiene la aprobación y
expedición del acuerdo de presupuesto siendo éste la principal herramienta de
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ejecución de los planes y programas de gobierno y de las funciones del municipio
éste debe ser expedido y aprobado conforme a las disposiciones legales
contenidas en la ley orgánica de presupuesto.
Cuando el proyecto de presupuesto no se ajusta al proceso de aprobación y
sanción previsto en la Ley, puede presentarse una de las siguientes situaciones:
1. Que se repita el presupuesto de la vigencia anterior.
2. Que el presupuesto se expida por decreto del alcalde.
Ahora bien, en determinados casos puede ocurrir que lo que proceda no sea la
repetición del presupuesto sino su expedición por decreto del alcalde. Al respecto la Ley
Orgánica establece:
En síntesis, el alcalde podrá expedir el presupuesto del municipio por decreto de ocurrir
alguno de los siguientes casos:
De otra parte, con respecto a las objeciones jurídicas, la ley 136 de 1994, establece
que los proyectos objetados y de los cuales el tribunal considere fundadas las
objeciones se archivarán:
En este caso no es viable la repetición del presupuesto en razón a que el proyecto fue
presentado a tiempo por el alcalde, y fue aprobado también oportunamente por el
1
En este punto hay que considerar que la ley orgánica de presupuesto establece un plazo de cinco
días después del recibo para sanción, para objetar el proyecto de presupuesto por ilegalidad y
enviarlo al tribunal.
104
concejo, con lo cual, no se cumple una de las condiciones necesarias para que sea
repetido.
Igualmente, el proyecto aprobado por el concejo no fue sancionado por el alcalde por
vicios de ilegalidad e inconstitucionalidad, es decir que no se materializó en acuerdo. El
tribunal se pronunció sobre un proyecto de acuerdo ordenando su archivo y no sobre
una acuerdo legalmente expedido ordenando su anulación. En este caso, tampoco
procedería la repetición.
Tema: Presupuesto
Tema: Presupuesto
En relación con la consulta formulada por usted mediante oficio radicado en esta
Dirección con el Nº 2346 de noviembre 1 de 1996, me permito dar respuesta previa
aclaración que de conformidad con el artículo 40 de la ley 60 de 1993, los conceptos
que debe emitir esta Dirección son de carácter general y abstracto. Nos consulta lo
siguiente :
El Plan Financiero deberá ser aprobado por el Consejo de Política Fiscal o Comité de
Hacienda antes de la presentación del presupuesto general de la entidad territorial a la
Corporación Administrativa (Asamblea, Concejo), y su revisión definitiva se hará antes
del 10 de diciembre3 de cada año.
Tema: Presupuesto
Temas: 1. Presupuesto
2. Impuestos - regalías
3. Inhabilidades
En primer lugar, es importante mencionar que el Decreto 2626 de 1994, citado por
usted, fué declarado inexequible por la Corte Constitucional, pero las normas que
compilaba permanecen vigentes.
En cuanto a la posibilidad de recibir más de una asignación del tesoro público, la
Constitución Nacional, en el artículo 128 establece:
111
“Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público
ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de
empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el
estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Es decir, una persona pensionada puede ser concejal y recibir honorarios, sin que con
ello esté violando la ley tal como lo establecen las normas transcritas anteriormente.
Es decir, se debe incluir el déficit fiscal en el presupuesto para poder pagar las cuentas
que no se cancelaron el año anterior, así como reducir los gastos menos prioritarios,
con el fin de poder cubrir dichas cuentas.
Así mismo, puede ocurrir que el presupuesto muestre un desequilibrio, caso en el cual
se debe presentar un proyecto de rentas adicionales en el cual se establezca
claramente qué rentas y/o recursos van a respaldar el desequilibrio, y por tanto
estaríamos hablando de un presupuesto desequilibrado y no de un presupuesto
sobreestimado.
De la transcripción de los artículos anteriores podemos concluir que todos los municipios
deben tener un plan de desarrollo, ya que desde el momento mismo de la inscripción el
candidato a la alcaldía debe presentar su programa de gobierno. De igual manera, una
vez elegido, debe presentar ante el Concejo en las sesiones ordinarias siguientes a la
fecha de su posesión, las modificaciones, adiciones, o supresiones al plan económico y
social que se encuentra vigente en la fecha, o en su defecto, presentar su plan de
conformidad con el programa inscrito.
114
Así mismo existen sanciones por la no presentación del plan de desarrollo local, las
cuales se tratan en el concepto No. 0215 de noviembre 6 de 1996, numeral 8, del cual
le remito fotocopia.
Podemos concluir que el plan de inversiones debe ser aprobado por el Consejo de
Gobierno y no por el Concejo Municipal; así mismo, una vez aprobado por el Consejo de
Gobierno, se debe remitir a la oficina de presupuesto o quien haga sus veces para que
115
lo incluya en el proyecto de presupuesto general que se presentará a discusión y
aprobación del Concejo.
El artículo 63 del Decreto 111 de 1996 señala las partidas de gastos que el congreso no
puede modificar:
Es decir que el congreso (en este caso el concejo municipal) no puede modificar los
gastos autorizados en el plan operativo anual de inversiones.
Para mayor claridad sobre los planes de inversión, me permito enviarle fotocopia del
concepto No. 0188 de octubre 9 de 1996 emitido por esta Dirección.
6. Existe alguna incompatibilidad para que sobrino y tío ocupen curules dentro
del Concejo Municipal al mismo tiempo? y si existen cuál de los dos debe
renunciar, sabiendo que uno de ellos lleva dos años y el otro va a ocupar un
escaño?.
En el caso de que sean los dos (tío y sobrino) los que se van a lanzar para candidatos y
se reúnan las condiciones anteriormente mencionadas, los dos se encontrarían
inhabilitados, por lo que de mutuo acuerdo, uno de los candidatos debe renunciar para
no inhabilitar al otro.
Podemos concluir que para que un concejal pueda aspirar al cargo de alcalde municipal,
debe renunciar con seis meses de anticipación a la fecha de elección.
Tema: Presupuesto
Tema: Presupuesto
Subtema: Procedimientos
3.- Puede el Concejo Municipal conceder facultades al ejecutivo para contratar créditos
con entidades bancarias si los recursos solicitados son para pagar bienes y/o servicios
ordenados sin tener respaldo presupuestal?
119
4.- En qué deben invertirse lo dineros para Desarrollo Institucional?
La función Doctrinaria establecida por la Ley para la Dirección General de Apoyo Fiscal
es de carácter general y abstracto y por lo tanto no es dable emitir conceptos sobre
aspectos particulares y concretos, por lo cual, no nos compete pronunciarnos sobre la
legalidad o ilegalidad de los proyectos de Acuerdo remitidos por Usted.
Los créditos internos de tesorería son aquellos que no requieren autorización especial,
independientemente del objeto para el cual son tramitados, siempre y cuando no
sobrepasen el 10% de los recursos ordinarios del municipio, ya que dichos créditos
tienen por objeto mantener la regularidad de los pagos y se van a cubrir con recursos
ordinarios en el curso de la vigencia fiscal. Sin embargo, lo que es importante aclarar, es
que los recursos de la participación en los ingresos corrientes de la Nación al ser
recursos de destinación específica determinados por la Ley 60 de 1993 no hacen parte
de la unidad de caja y por tanto no pueden ser utilizados para cubrir situaciones
imprevistas de liquidez relacionadas con gastos de funcionamiento.
De otra parte, las entidades territoriales, pueden a través de las iniciativas del ejecutivo,
proponer ante las Corporaciones Administrativas correspondientes la realización de
modificaciones presupuestales, entre las que se encuentran los Traslados
presupuestales. En este sentido, tales traslados se deben realizar teniendo en cuenta la
naturaleza del gasto y los recursos que se utilizarán para respaldar estos actos (éstos
recursos deben contar con el certificado de disponibilidad respectivo).
Ahora bien, los recursos que tienen destinación específica, deben ser aplicados a lo que
legalmente se ha determinado, respetando los porcentajes y los sectores contemplados
( específicamente los recursos provenientes de la participación en los ingresos
corrientes de la Nación, el situado fiscal y las regalías), sin perjuicio de los efectos que
genera el cambio de destinación (disciplinarios, fiscales, penales, etc.).
Para una hacer una mayor claridad sobre el tema en comento, le estoy enviando el
Concepto No. 0101 del 29 de mayo de 1996, en su numeral tercero, en el que se
establece la competencia para realizar los traslados presupuestales en el nivel territorial.
120
Con relación a su tercer interrogante, dentro de las funciones que tienen los Concejos
municipales está la de conceder facultades precisas y pro-tempore (máximo 6 meses) al
ejecutivo para desarrollar las funciones que les son propias. Al respecto, la Constitución
Nacional, en el artículo 313, numeral 3o, señala:
Al respecto, la Ley 136 de 1994, en el artículo 91, numeral 5o del literal D), sobre las
funciones del Alcalde, establece:
Ahora bien, sobre los compromisos adquiridos sin respaldo presupuestal, el Decreto 111
de 1996 en el artículo 71, señala:
“ Desarrollo Institucional.
En este mismo sentido, la Ley 136 de 1994, en el artículo 187, sobre los estímulos al
personal, que en forma genérica debe ser considerada como desarrollo institucional,
precisa:
Para estos efectos, a partir del año siguiente de la vigencia de esta Ley,
los municipios con una población superior a cien mil (100.000)
habitantes, destinarán como mínimo una suma equivalente al uno por
ciento (1%) de sus gastos de inversión, a la capacitación de los
funcionarios municipales. Los demás municipios destinarán para
ello, como mínimo una suma equivalente al dos por ciento (2%) de
dichos gastos.” (negrilla fuera de texto)
Como queda claro, el Desarrollo Institucional es una inversión que se realiza con
diversidad de recursos y que tiene como finalidad fortalecer la Administración municipal,
para que en esta medida, se puedan adelantar eficientemente los proyectos que buscan
satisfacer, de manera adecuada, las necesidades de la población.
123
CONCEPTO No. 049
Mayo 2 de 1997
Tema: Presupuesto
Mediante fax del 7 de noviembre de 1996 radicado en este Despacho con el No.2383,
consulta Usted lo siguiente:
1.- El Decreto 111 de 1996, en el artículo 18, sobre las apropiaciones presupuestales,
establece:
Ahora, la Ley 60 de 1993 estableció en los artículos 21 y 22, los sectores y los
porcentajes que deben ser tenidos en cuenta para la ejecución de la participación en los
ingresos corrientes de la Nación. Así las cosas en lo relacionado con Vivienda y
Recreación y Deporte, el artículo 21, en los numerales 3 y 10, precisa:
De acuerdo con las normas transcritas, es posible señalar que los proyectos inscritos en
cada uno de los sectores establecidos por la Ley 60 de 1993, deben desarrollarse
teniendo en cuenta lo normado legalmente y atendiendo el principio presupuestal de la
especialización. Así las cosas, con los recursos destinados para atender programas de
vivienda, no es posible realizar la construcción de un parque, ya que dicha actividad no
se encuentra contemplada legalmente para ser adelantada por este sector.
4.- El Decreto 1333 de 1986, o Código de Régimen Municipal, en el artículo 122, señala:
Quiere decir lo anterior que en relación con el Acuerdo que modifica el Presupuesto de
Inversiones, éste se encuentra vigente mientras no sea declarado nulo o sea
suspendido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Por último, es importante señalar que ante una modificación del plan operativo de
inversiones, concomitantemente debe realizarse la modificación presupuestal
correspondiente.
Tema: Presupuesto
En desarrollo del artículo constitucional antes citado, el artículo 55 del decreto 111 de
1996 contempla:
Es fundamental que se precisen claramente los recursos que servirán de base para
equilibrar el presupuesto y la efectividad en el recaudo que los sustentan, de no ser así
se podría estar generando una situación deficitaria.
Tema: Presupuesto
En oficio radicado con el Nro. 1716 del 22 de agosto de 1996 consulta usted:
Como el presupuesto de gastos por servicios personales aprueba una partida global, es
posible que la secretaría de hacienda al elaborar el proyecto de presupuesto haya
calculado erróneamente el monto o la partida con destino a servicios personales, o que
no se hayan incluido estos gastos en su totalidad, lo que no quiere decir que se haya
reducido el aumento salarial.
Dado que el aumento salarial una vez acordado no se puede reducir, la administración
deberá hacer los ajustes presupuestales del caso, reduciendo otros gastos menos
urgentes o proponiendo nuevas fuentes de ingresos a fin de completar la partida de
130
gastos por servicios personales y ajustarse al aumento salarial acordado por el
gobierno.
Si lo que ocurrió efectivamente fue que por medio del acuerdo presupuestal se
disminuyó el porcentaje de aumento salarial fijado por el gobierno, el acuerdo así
expedido podría estar viciado de ilegalidad. No obstante, estaría vigente y sería de
obligatorio cumplimiento mientras no sea anulado o suspendido por la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
Tema: Presupuesto
1.- Puede un municipio dejar de realizar los denominados traslados de Ley, efectuados
con base en la Ley 61 de 1936, los Decretos 1455 de 1942 y 2278 de 1953, si los
sectores a los que se destinan, son atendidos con la participación en los ingresos
corrientes de la Nación?
131
2.- Los rendimientos financieros generados por los diferentes ingresos de un municipio
son de su propiedad?
1.- En relación con su primera pregunta, es necesario realizar las siguientes precisiones:
Sin embargo es necesario precisar que no es posible financiar los Fondos creados con
anterioridad a la expedición de la Ley 60 de 1993, con la participación del municipio en
los ingresos corrientes de la Nación. Al respecto, el Documento CONPES 031 de 1995,
establece:
No obstante, la Ley 60 de 1993 en el numeral 3o del artículo 21, estableció como uno de
los sectores dentro de los cuales se puede destinar la participación e los ingresos
corrientes de la Nación, la siguiente:
De acuerdo con esta norma, resulta claro que el legislador previó que los recursos de
Ley 60/93 pudieran ser destinados a la financiación de programas de vivienda de interés
social y, por ende, a los Fondos de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana. Para
este efecto. podrán utilizarse los recursos de libre inversión (20%) consagrados en el
numeral 5 del artículo 22 de la Ley 60 de 1993.
2.- Respecto a su segunda consulta, sobre los rendimientos financieros, esta Dirección
ya se manifestó mediante conceptos No. 0079 del 7 de junio de 1995 y No. 0143 del 5
de agosto de 1996, fotocopia de los cuales le remito adjunto a la presente.
Tema:Presupuesto
En oficio radicado en esta Dirección con el Nº 2241 del 24 de octubre de 1996 consulta
usted:
Con respecto a este tema esta Dirección se manifestó mediante concepto 0188 del 8
de octubre de 1996 del cual le remito fotocopia.
No obstante, la Ley 60 de 1993 establece que el municipio podrá financiar con recursos
de ingresos corrientes de la Nación servicios adicionales de policía cuando ello fuere
necesario:
137
“ARTICULO 21: Participación para sectores sociales. Las
participaciones a los municipios de que trata el artículo 357 de la
constitución, se destinarán a las siguientes actividades:
......
9. En protección del ciudadano; previo acuerdo y mediante
convenios interadministrativos con la Nación, podrán cofinanciarse
servicios adicionales de policía cuando fuere necesario de
conformidad a lo previsto en la Ley 4 de 1991.”
Por su parte, la Ley 104 de 1993 estableció una contribución especial a cargo de todas
las personas naturales o jurídicas que suscribieran contratos de obra pública para la
construcción y el mantenimiento de vías con entidades de derecho público, equivalente
al 5% del valor de cada contrato o de su adición.
“Los recursos que recauden las entidades territoriales por este mismo
concepto deberán invertirse por el fondo o consejo de seguridad de la
respectiva entidad en dotación, material de guerra, reconstrucción de
cuarteles y otras instalaciones, compra de equipos de comunicaciones,
montaje y operación de redes de inteligencia, recompensas a personas
que colaboren con la justicia y seguridad de las mismas, servicios
personales, dotación y raciones para nuevos agentes y soldados o en
la realización de gastos destinados a generar un ambiente de seguridad
ciudadana, el bienestar social, la convivencia pacífica, el desarrollo
comunitario y, en general a todas aquellas inversiones sociales que
permitan hacer presencia real del Estado.” (Artículo 125 inciso 2 ley 104
de 1993)
138
Esta contribución tenía vigencia hasta el 30 de diciembre de 1995, vigencia que fue
prorrogada dos años más en los mismos términos, por la Ley 241 de 1995 la cual fue
promulgada el 14 de febrero de 1996.
De otro lado, para incluir apropiaciones dentro del presupuesto, se deben seguir los
siguientes parámetros de que trata el artículo 38 de la Ley orgánica de presupuesto:
Como las normas de la ley orgánica de presupuesto se deben adoptar en las entidades
territoriales de acuerdo con su organización y funcionamiento, el presupuesto de gastos
del municipio o acuerdo de apropiaciones contendrá partidas para:
Solo se pueden efectuar estos gastos si existe algún convenio entre la Nación y el
municipio para la prestación a este último de los servicios especiales o adicionales de
policía de que trata la ley 4 de 1991. En el respectivo convenio se indicarán los servicios
o gastos que el municipio cubrirá, lo que conlleva a que estos sean incluidos dentro de
su presupuesto.
Subtema: Clasificación
Para mejor ilustración sobre el tema, le envió copia del concepto 053 de 1996, en el cual
se explica de manera más amplia la clasificación presupuestal de las contribuciones.
La posibilidad de establecer una diferencia entre los dos conceptos debe interpretarse
desde el punto de vista de la producción.
Los gastos operativos de inversión son aquellos que permiten desarrollar los proyectos
tendientes a generar la formación bruta de capital. Por ejemplo, la construcción de
cualquier obra civil requiere necesariamente mano de obra, la cual debe ser
considerada y clasificada, como un gasto operativo de inversión.
En un espectro mas amplio del análisis cabe señalar que la formación de capital
humano y la atención de sus necesidades básicas también son en esencia formación
bruta de capital. Es por eso que la normatividad existente en este campo enfatiza la
inversión en estas áreas, precisando que los salarios de los prestadores directos de los
servicios de educación y salud se deben considerar como una inversión, por cuanto el
143
efecto en la población civil se evidencia en el mejoramiento de su capacidad productiva.
Es decir que los gastos administrativos, aquellos que permiten coordinar la prestación
de los servicios, se deben catalogar como gastos operativos de inversión, dado que se
requieren para desarrollar los programas y proyectos, pero por si solos, no generan un
aumento de la capacidad productiva.
Tema: Presupuesto
Subtema: Adiciones
Comenta también, que los modelos de estatuto orgánico de presupuesto diseñados por
la DAF señalan que será el jefe de presupuesto quien cumplirá tal función.
De otra parte, la Ley Orgánica de Presupuesto (Decreto 111 de 1996) establece que las
entidades territoriales adoptarán las normas de esta ley teniendo en cuenta las normas
constitucionales, sus condiciones especiales y su organización.
A través de diferentes conceptos emitidos por esta Dirección sobre el tema de las
adiciones presupuestales por decreto del alcalde se ha manifestado que la atribución
para efectuar modificaciones al presupuesto, constitucional y legalmente ha recaído
en el concejo, corporación que de conformidad con la constitución y la ley puede
delegar esta atribución en el Alcalde, figura que se conoce con facultades precisas y
protémpore.
Estas facultades, de acuerdo con la constitución política serán otorgadas máximo
por seis meses (art. 150 numeral 10 de la constitución política) indicando claramente
el rubro o rubros que serán objeto de modificación por decreto del Alcalde. Teniendo
en cuenta estas características de las facultades precisas y protémpore, no es
posible incluirlas dentro del estatuto orgánico de presupuesto de la entidad territorial
146
ya que esta acción llevaría a que dichas facultades se concederían de forma general
ya que no se indicaría de forma precisa los rubros del presupuesto a modificar; y
permanente por estar contenida en el estatuto orgánico de presupuesto disposición
de aplicación permanente. En estas condiciones se están modificando radicalmente
las facultades precisas y protémpore.
Adicionalmente se debe tener en cuenta que siendo el estatuto orgánico de
presupuesto la norma marco para la elaboración, presentación, programación,
aprobación modificación y ejecución del presupuesto y dado el trámite especial que
se requiere para la aprobación y/o modificación de esta norma, no es recomendable
que se incluya el artículo indicado por ustedes dentro del estatuto orgánico de
presupuesto municipal.
De otro lado, es de aclarar que la adaptación a la ley orgánica de presupuesto no
implica en ningún momento que se pueda cambiar el contenido gramatical y
conceptual de la norma sino que esta se debe adaptar a las condiciones de la
entidad territorial.
Además se debe tener en cuenta la superioridad de las leyes orgánicas, aspecto al
cual se refirió la corte constitucional en los siguientes términos:
“Una ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás
leyes, que traten sobre el mismo contenido material, ya que estas
deben ajustarse a lo que organiza aquella. Las leyes orgánicas
condicionan, con su normatividad, la actuación administrativa y la
expedición de otras leyes sobre la materia que tratan, es decir, según lo
dispone la norma constitucional citada (art. 151), sujetan el ejercicio de
la actividad legislativa.”5
Por lo tanto, las leyes que se expidan por fuera de los lineamientos de la ley orgánica de
presupuesto podrían estar viciadas de ilegalidad.
5
. Corte Constitucional, Sentencia C-337 de agosto 19 de 1993. Magistrado ponente Vladimiro
Naranjo.
147
Tema: Presupuesto
4.-El déficit fiscal se puede considerar como una partida de vigencia expirada?
En el libro “Hacienda Pública” del Dr. Juan Camilo Restrepo, en la Pág. No 297, edición
de 1992, se define el déficit fiscal de la siguiente manera:
El tema sobre la “conjugación del déficit”, se interpretará como la forma en que dicho
resultado del ejercicio presupuestal puede ser manejado.
1.- El déficit fiscal debe disminuirse teniendo como punto de partida un reconocimiento
de las causas que estructuralmente lo han venido fomentando. Es decir, la presencia de
presupuestos desequilibrados en las que los ingresos obtenidos son, por lo general,
muy inferiores a los inicialmente presupuestados, generando un desbordamiento en el
gasto.
Ahora bien, las condiciones que determinan la iniciación de esta clase de planes se
refieren básicamente al cumplimiento de mecanismos de ajuste y de racionalización del
gasto, para controlar el efecto negativo que genera sobre las variables
macroeconómicas, el desbordamiento del indicador intereses/ahorro operacional
definido en la Ley 358 de 1997, por parte de las entidades territoriales.
2.- En relación con la apropiación del déficit fiscal como una partida del presupuesto, se
tiene que el Decreto 111 de 1996, en el artículo 46, sobre el déficit fiscal, señala:
Quiere decir lo anterior, que en el nivel territorial, las Secretarías de Hacienda, dentro de
su programación presupuestal, deben incluir los recursos destinados a cubrir el déficit
fiscal, teniendo en cuenta los sectores que le dieron origen. Es por eso que la
apropiación destinada a cubrir el déficit debe tener una contrapartida en el presupuesto
de gastos, clasificada de acuerdo a los pasivos corrientes exigibles.
3.- En tercer lugar y referido a las apropiaciones que componen la partida destinada a
cubrir el déficit fiscal, solo es posible pagar los gastos legalmente adquiridos que han
generado este resultado durante las vigencias anteriores.
150
4.- El déficit fiscal es un resultado que tal y como se define, se convierte en un pasivo
corriente a cargo de la administración central y de las entidades del nivel
descentralizado.
Tema: Presupuesto
Mediante fax del 12 de marzo de 1997, consulta Usted si de acuerdo con lo determinado
por la Ley 344 de 1996, una Empresa Social del Estado debe, para efectos de proyectar
los ingresos presupuestales, considerar únicamente el promedio real de ingresos
recibidos durante las dos anteriores vigencias.
En este mismo sentido, el decreto 111 de 1996, en el inciso 2o del artículo 123,
establece:
De acuerdo con las normas transcritas, las proyecciones de los recursos para realizar la
programación presupuestal, deben considerar el valor de los servicios producidos de
acuerdo a las tarifas que el Gobierno establezca.
Para que las proyecciones obedezcan a criterios de certeza y de realidad, se debe tener
en cuenta solamente el promedio de las operaciones efectivas de caja (ingresos
realmente recibidos) de los dos últimos años y la proyección de la vigencia en curso. Así
las cosas, para realizar una programación presupuestal de gastos coherente con el nivel
real de ingresos, el presupuesto para tales efectos, debe realizarse manteniendo el
mismo criterio.
Cabe decir que las asignaciones salariales al igual que los gastos de funcionamiento no
podrán incrementarse por encima del aumento de los servicios proyectados, ya que tal
conducta daría lugar a faltas disciplinarias y fiscales para los funcionarios que aprueben
apropiaciones que desborden dichos topes.
De otro lado es importante precisar que cuando se hace referencia al promedio de los
ingresos realmente recibidos durante las dos últimas vigencias, se está dando la
153
posibilidad de que se involucren, no solo los recursos originalmente presupuestados
sino el total de los recursos recibidos.
Subtema: Límite
......
TRANSFERENCIAS
164
CONCEPTO No. 033
Abril 1 de 1997
Tema : Transferencias
En relación con la consulta formulada por usted, mediante Oficios radicados en esta
Dirección con los números 2589 del 6 de diciembre y 2550 del 3 de diciembre de 1996,
en los cuáles nos pregunta sobre la vigencia de la Ley 6a de 1992 con relación al
parágrafo cuarto del artículo 19 que dice:
“La presente ley deroga todas las disposiciones que le sean contrarias y rige a
partir de su publicación.”
(resaltado nuestro)
De lo anterior se concluye que la Ley 6a de 1992 en su artículo 19 parágrafo cuarto que se
refería a una destinación parcial de los recursos provenientes del IVA quedo derogada
tácitamente con la expedición de la Ley 60 de 1993.
De otra parte, el Acto Legislativo 01 de 1995 en su parágrafo transitorio primero establece para
los años de 1995 a 1999 un periodo de transición, en el cual los municipios según su categoría
podrán destinar libremente para inversión o para otros gastos de acuerdo con las necesidades del
municipio, un porcentaje máximo de los recursos de la participación, de la siguiente forma:
Estos recursos de libre destinación para inversión o para otros gastos podrán utilizarse para el
pago de reajuste de pensiones a los jubilados municipales
166
CONCEPTO No. 039
Abril 15 de 1997
Coordinador programa
discapacitados o limitados físicos
y secretaria para programa de la
tercera edad.
El municipio podrá adelantar y ejecutar las obras y acciones que son de su competencia
directamente o en asocio con otras entidades públicas o mediante contratación con
empresas privadas. Esto de conformidad con lo establecido en el artículo 2 numeral 3
de la ley 60 de 1993:
Si el proyecto que se pretende financiar con recursos del crédito se realizará a través de
una empresa de servicios públicos se debe determinar las características de ésta a fin
176
de establecer de que manera los recursos del crédito contratado con los cuales se
adelantará la obra, serán entregados a la entidad.
En este caso, el crédito solicitado por el municipio una vez perfeccionado se incorporará
en el presupuesto de ingresos y se registrará en el presupuesto de gastos de inversión
con cargo al rubro de pago del proyecto de inversión correspondiente.
177
No obstante, si la empresa de servicios públicos una vez
finalizado el término previsto en la Ley 142 de 1.994 no se ha
transformado en empresa industrial y comercial del estado, de
todas maneras, presupuestalmente tendrá el régimen aplicable a
estas empresas de conformidad con lo establecido en el artículo
5o del Decreto 111 de 1.996:
Tema:Presupuesto
"...A. En salud:
CONTRATOS
189
Endeudamiento
190
Concepto No. 0050
Mayo 2 de 1997
Tema: Endeudamiento
Por último es importante anotar lo dispuesto por el art. 17o. de la citada ley:
Tema: Presupuesto
Por último, sobre los niveles que deben ser tenidos en cuenta y
las condiciones de endeudamiento, la Ley 358 en los artículos
2o, 4o y 6o, preceptúa:
6
. Municipio, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del municipio
y sociedades de economía mixta del municipio
208
Concepto No. 0096
Junio 26 de 1997
A. Gastos de Funcionamiento
1. Gastos de personal
1.1 Servicios personales asociados a la nómina
1.1.1 Sueldos personal de nómina
1.1.2 Horas extras y días festivos
1.1.3 Indemnización por vacaciones
1.1.4 Prima técnica
1.1.5 Otros gastos por servicios personales
1.2 Servicios personales indirectos
1.3 Contribuciones inherentes a la nómina del sector
privado
1.4 Contribuciones inherentes a la nómina del sector
público
2. Gastos generales
210
3.Transferencias corrientes
B. Servicio de la deuda
C. Inversión
Tema: Presupuesto
a) Establecimientos de crédito;
b) Sociedades de servicios financieros;
c) Sociedades de capitalización;
d) Entidades aseguradoras, y
e) Intermediarios de seguros y reaseguros.
7
El Decreto 2626 de 1994, fue declarado inexequible, pero lo normado en su artículo 19 permanece vigente,
como corresponde al artículo 6o de la Ley 136 de 1994.
224
salarios de los funcionarios que requieren de este requisito
para su fijación. (alcalde, contralor, personero y concejales)
....
Artículo 320. En las sociedades de economía mixta el
régimen de vigilancia fiscal es el indicado en el
artículo anterior."
Adicionalmente, se debe tener en cuenta lo normado por el artículo 3 del Decreto 3130
respecto al régimen jurídico de las sociedades de economía mixta, el cual es aplicable a
los Departamentos:
De las normas transcritas, se infiere que las sociedades de economía mixta, sean o no
de carácter financiero, en cuyo capital el Departamento posea el 90% o más de su
capital tienen el régimen de empresas industriales y comerciales del Departamento.
Estas entidades, son sujetos del control fiscal por parte de la Contraloría Departamental
sin perjuicio de la vigilancia que puedan ejercer otros órganos, por ej.: Superintendencia
Bancaria, Superintendencia de Valores entre otras, en consecuencia, deben girar a esta
entidad la cuota de vigilancia fiscal de conformidad con lo establecido en el artículo 13
de la Ley 330 de 1996:
C0NCEPTO No.0073
Mayo 27 de 1997
Subtema: Obligatoriedad
A su vez la Constitución Política en el Capítulo III del Régimen Municipal, artículo 315
numeral 1º consagra:
JURISPRUDENCIA
238
Corte Constitucional
Demanda de inconstitucionalidad
del artículo 233 (parcial) de la
ley 223 de 1995, “Por la cual se
expiden normas sobre
racionalización Tributaria y se
dictan otras disposiciones”
I. ANTECEDENTES
A. Norma demandada.
B. La demanda.
C. Intervenciones.
Primera.- Competencia.
Séptimo.- Conclusiones.
RESUELVE
247
Declárese EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 233 de la
ley 223 de 1995.
Temas
249
- La legalidad del gasto no implica que el
gobierno no pueda reducir o aplazar,
total o parcialmente, las apropiaciones,
en aquellos eventos definidos por la ley
orgánica del presupuesto que armonicen
con las responsabilidades fiscales y
macroeconómicas del Ejecutivo.
Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
V. INTERVENCION CIUDADANA
8
Sentencias C-508/96 MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No.
4.
259
presupuestal de la rama judicial y de otros órganos autónomos del
Estado.
11
Ver el artículo 14 del decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico de
Presupuesto que reproduce el artículo 10 de la Ley 38 de 1989. Ver igualmente el
artículo 89 del decreto 111 de 1996 que compila los artículos 72 de la Ley 38
de 1989, 38 de la Ley 179 de 1994 y 8 de la Ley 225 de 1995
261
expedir el presupuesto (CP art. 349) sino que ademas expresamente
el artículo 351 superior establece que, salvo ciertas excepciones,
el “Congreso podrá eliminar o reducir partidas de gasto propuestas
por el Gobierno”. Sin embargo la anterior interpretación no es
correcta, po cuanto desnaturaliza la noción de apropiación
presupuestal y confunde la reducción o eliminación de una partida
durante el trámite de aprobación legislativa del presupuesto, con
su reducción o aplazamiento durante la ejecución del mismo.
Así conviene tener en cuenta que una partida aprobada por la ley
anual de presupuesto no es un gasto que inevitablemente debe ser
efectuado por las autoridades, En efecto, el artículo 347 precisa
que la ley de apropiaciones “deberá contener la totalidad de los
gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal
respectiva” (subrayas no originales). Nótese que la Carta no
establece que se trata de los gastos que el Estado
obligatoriamente realizará sino que este componente de la ley de
presupuesto debe incluir los gastos que pretendan ser realizados
por las autoridades, y que son autorizados mediante esa ley. Esta
norma armoniza perfectamente con otras disposiciones
constitucionales, como el artículo 189 ordinal 20 que precisa que
corresponde al Presidente decretar, conforme a la ley, la
inversión de las rentas y caudales públicos, ya que si las
apropiaciones fueran órdenes de gasto, no tendría ningún sentido
esta disposición, pues sería absurdo que la propia Carta señalara
que corresponde al gobierno decretar la inversión de los caudales
públicos, por cuanto el gasto ya habría sido decretado por la ley
anual de presupuesto. Esto muestra que las apropiaciones
presupuestales no son ordenes de gasto sino que constituyen, como
bien lo señala la propia legislación orgánica presupuestal,
“autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser
ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva”
( Art 89 del decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del
Presupuesto que compila los artículos 72 de la Ley 38 de 1989, 38
de la Ley 179 de 1994 y 8 de la Ley 225 de 1995). La ley anual de
presupuesto, al apropiar una determinada partida, está entonces
estableciendo el monto máximo de gasto estatal para una
determinada finalidad y en un período específico.
12
Ver entre otras, las sentencias C-478792 y C-592/95.
263
capacidades técnicas y el conocimiento detallado de la
disponibilidad de recursos para asegurar una ejecución idónea del
presupuesto.
Por todo ello, la Corte concluye que las hipótesis previstas por
la norma impugnada se ajustan a la Constitución.
10- Una vez mostrada la legitimidad general de la facultad concedida al Gobierno por las
normas acusadas, entra la Corte a determinar si ella es susceptible de afectar la
autonomía presupuestal de determinados órganos estatales y, en particular, de la rama
judicial. En este caso se trata claramente de una tensión entre los principios de
autonomía presupuestal y unidad del presupuesto. En efecto, según el actor, el
Gobierno no puede afectar las sumas apropiadas por el Congreso para la rama judicial
pues la Constitución ha establecido la intangibilidad de las mismas ya que ordena que el
Consejo Superior de la Judicatura ejecute el presupuesto de “conformidad con la
aprobación que haga el Congreso” (CP art. 256 ord 5º.). En cambio, el Ministerio
Público y la ciudadana interviniente consideran que esa potestad gubernamental es
legítima pues deriva del principio de unidad presupuestal (CP. Arts. 154, 346 y 352).
13
Ver sentencia C-592/95 MP Eduardo Cifuentes Muñoz
14
Sentencia C-592/95 MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico No. 5
267
12- En ese orden de ideas, la Corte reitera lo señalado en la
sentencia C-101/96, esto es, que la autonomía en la ejecución
presupuestal no implica una independencia del gasto de los órganos
autónomos respecto de las metas macroeconómicas y los planes de
financiamiento estatal. Dijo entonces esta Corporación:
15
Sentencia C-101/96 MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico No. 6
268
simplemente la sujeción que a la ley de presupuesto deben los
ejecutores del gasto en la rama judicial, por lo cual el Consejo
Superior de la Judicatura no puede desbodar los parámetros
establecidos por el Congreso al apropiar las distintas partidas
para la rama judicial.
16
Sentencia C-101/96. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico
270
ajuste al gasto. Esta Corporación no desconoce que, en
determinadas coyunturas, pueden existir prioridades que
justifiquen que la reducción del gasto no sea uniforme para todos
los órganos y ramas del poder. Sin embargo, debido a que tales
decisiones pueden afectar la autonomía fiscal de otros órganos del
Estado, la cual está ligada a un principio medular de la
organización del Estado, como es la separación de poderes (CP art.
113), la Corte considera que en este caso el establecimiento de
tratos diversos sólo puede justificarse si las prioridades son
claras, de una evidente importancia constitucional, y no existen
medios alternativos para alcanzar tales objetivos prioritarios.
VII. DECISION
RESUELVE
REPUBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
-Sala Plena-