Proteccion o Desproteccion Social PDF

¿Protección o
desprotección social?
César Giraldo
¿Protección o
desprotección social?
César Giraldo
Ediciones
¿Protección o desprotección social?
César Giraldo
Profesor de la Universidad Nacional de Colombia.

Tesis doctoral dirigida por Pierre Salama.
Los textos tomados del francés fueron traducidos por el autor
Ediciones desde abajo

Fundación Cesde. Centro de Estudios Escuela para el Desarrollo – Universidad Nacional
de Colombia
Bogotá, D.C. - Colombia, septiembre de 2007
ISBN: 978-958-8093-75-8
Diseño, diagramación, impresión y preprensa digital: Difundir Ltda.
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contenido de los textos, se respete su autoría y esta nota se mantenga.
Índice general
Presentación................................................................................................. 17
Prefacio, Pierre Salama................................................................................25
I. Una perspectiva a partir de conceptos «olvidados»................................ 26
- El quid de la intervención del Estado................................................... 26
- El aporte de un enfoque «derivacionista» desde el Centro...................27
- El aporte de otro enfoque «derivacionista» desde la Periferia............ 28
- El quid del déficit de legitimidad...........................................................31
II. La reproducción de la fuerza de trabajo en la actualidad.......................33
- Una intervención del Estado reducida.................................................. 34
- Las reformas de la protección social..................................................... 36
- Algunas consideraciones finales sobre la relación salarial
directa/salarial indirecta, para concluir este prefacio.............................37
Capítulo 1
El origen de la protección social...................................................................41
1 Introducción...............................................................................................41
1.1 Primera parte: Estado y política social................................................41
1.1.1.1 Dimensión política del Estado...................................................... 46
1.1.1.1.1 Moneda expresa poder político.................................................. 48
1.1.1.1.2 Ciudadanía y Estado....................................................................52
1.2 Segunda parte: Evolución de la protección social59
1.2.1 Asistencialismo................................................................................ 64
1.2.2 Aseguramiento.................................................................................67
1.2.3 Universalismo.................................................................................. 71
1.3 Algunas consideraciones sobre Estado de Bienestar.............................73
1.3.1 Fin del fordismo................................................................................75
1.3.2 Desalaramiento................................................................................77
1.3.3 Factores demográficos y sociales.....................................................81
1.3.4 Cada vez más excluídos....................................................................81
1.3.5 Estado de Bienestar en América Latina.......................................... 84
1.3.5.1 Precaridad laboral e informalidad................................................87
1.3.5.2 ¿Es posible?.................................................................................. 89
Capítulo 2
Financiarización: Un nuevo orden social y político.................................... 93
2.1 Introducción........................................................................................... 93
2.2 Financiarización en América Latina.................................................... 110
2.3 Capital financiero es poder político................................................................. 118
2.3.1 Cambio en la Regulación Público Estatal...................................................... 123
2.4 Otros factores que inciden en las reformas.....................................................130
2.5 Deterioro Social de América Latina................................................................. 133
Capítulo 3
Paradigmas de la protección social............................................................139
3.2 Neoliberalismo versus Consenso de Washington................................140
I. Disciplina fiscal....................................................................................143
II. Focalización del gasto y subsidio a la demanda................................144
III. Impuestos neutrales.........................................................................145
IV. Privatización......................................................................................145
V. Descentralización fiscal......................................................................146
3.3 Consenso II........................................................................................... 147
3.4 Contradicciones del Consenso............................................................. 151
3.5 Ofensiva ideológica..............................................................................153
3.6 Paradigmas de la protección social.....................................................159
3.6.1 Lucha contra la pobreza....................................................................169
3.6.1.1 Políticas.......................................................................................... 173
3.6.1.2 Consecuencias................................................................................ 177
3.6.2 Aseguramiento................................................................................. 181
3.7 Conclusiones........................................................................................186
Capítulo 4
Sistema de protección social colombiano................................................. 191
4.2. Dinámica de las reformas...................................................................195
4.2.1 Primera etapa: período de ajuste......................................................196
4.2.2 Segunda etapa: reformas estructurales...........................................199
4.3 Principios de la reforma y sus resultados........................................... 211
4.3.1 Principios de la reforma en salud vs. resultados..............................214
4.3.1.1 Cobertura en salud........................................................................ 220
4.3.1.2 Prima la lógica financiera............................................................. 228
4.3.2 Principios de la reforma en pensiones vs resultados...................... 234
4.3.3 Principios asistencia vs resultados...................................................247
4.3.3.1 Identificación de los pobres..........................................................251
4.4 Conclusiones........................................................................................255
4.4.1 Prima lógica financiera en seguridad social.....................................255
4.4.2 de derechos sociales a derechos de mercado................................. 258
4.4.3 Deterioro de las condiciones sociales............................................. 260
4.4.4 Debilitamiento del estado nacional267
Conclusiones.............................................................................................. 271
1 Sociedad patrimonia..............................................................................l271
2 Elementos para una propuesta en América Latina...............................273
Bibliografía................................................................................................277
Índice de cuadros
1.1 Población de más de 65 años que recibe pensión en 1939................. 71

2.1. Mercado de divisas diario de los principales países.......................... 96
2.2 Financiamiento internacional.............................................................97
2.3 Transferencias financieras netas del conjunto de países
en desarrollo en el 2001................................................................... 100
2.4 Deuda externa de los países en desarrollo 2001.............................. 115
2.5 América Latina: pobreza e indigencia 1980-2003...........................132
4.1 Cobertura en salud 2004..................................................................221
4.2 Evolución de las consultas y las hospitalizaciones, 1993-1997, 2003,
según Encuestas de Calidad de Vida............................................... 223
4.3 Distribución de la población económicamente activa ocupada
según inserción laboral zonas urbanas.............................................225
4.4 Salud: Afiliados a los regímenes subsidiado y contributivo.............227
4.5 Cobertura del sistema de pensiones................................................ 238
4.6 Gasto Social por finalidad % PIB..................................................... 256
4.7 Colombia. Pobreza e indigencia por ingresos (%) 1991-2003........ 260
4.8 Índice Gini, por zona. Hogares y personas,
Colombia 1991-2000.........................................................................261
4.9 Colombia, Participación de cada decil en el ingreso. Personas.
Total nacional 1991-2000................................................................ 262
4.10 Princiupales indicadores del mercado laboral 1991-2003.
Total siete áreas metropolitanas 1991-2003 (junio)....................... 263
4.11 Ingresos medios de la población económicamente
activa ocupada zonas urbanas......................................................... 264
Índice de recuadros
2.1 América Latina, regulación público - estatal...........................126

2.2 Los nuevos factores de liquedez..............................................127
3.1 Presentación formal del Consenso de Washington................. 141
4.1 Reforma de la salud................................................................208
4.2 Indicadores utilizados en Colombia para identificación
de los pobres o vulnurables.................................................... 252
Índice de tablas
3.1 Consenso de Washigton (presentación orgánica)...................142

3.2 Presentación Orgánica del Consenso de Washington.............187
4.1 Flexibilización del mercado de capitalres en Colombia..........201
4.2 Reforma laboral...................................................................... 203
4.3 Resumen de la evolución de la legalización de la Seguridad
Social en Colombia...................................................................213
4.4 Esquema institucional del Sistema de Salud..........................215
4.5 Ley 100 de 1993 y Reforma (Ley 797 del 2003)..................... 235
Índice de gráficas
2.1 Composición de la deuda externa pública y/o con garantía

pública a acreedores privadas: 1970 - 2000............................. 98
2.2 Saldos de deuda pública en economías
emergentes: 1996 - 2001........................................................... 99
2.3 Flujos netos de inversión a las países en desarrollo............... 110
2.4 América Latina y Caribe. Transferencia neta de recursos
externos y crecimiento del PIB.................................................111
2.5a América Latina y Caribe M2/PIB%......................................... 112
2.5b Latinamérica M 3/PIB%.......................................................... 113
2.6 Deuda externa en América Latina
como porcentaje del PIB.......................................................... 116
2.7 Tasa de desempleo urbano y crecimiento del PIB en América
Latina.......................................................................................133
2.8 América Latina y Caribe: indicadores de evolución de la
estructura del empleo y la protección social 1990 - 2002......134
2.9 Ingreso medio población económicamente activa
zonas urbanas..........................................................................135
2.10 Coeficiente Gini 1980-2000....................................................136
4.1 La protección social en Colombia............................................192
4.2 Gasto en salud como porcentaje del PIB
principales componentes.........................................................192
4.3 Comportammiento del déficit operativo................................ 222
anual de los hospitales públicos............................................. 229
4.4 Cobertura: Afiliados Activos /PEA......................................... 234
4.5 Sistema de pensiones en Colombia........................................ 236
4.6 Deuda pública FPO - Deuda privada FPO.............................. 240
4.7 Ahorro nacional bruto como porcentaje
del PIB 1994 - 2002................................................................ 243
4.8 Gasto público social. Administraciones
públicas 1975 - 2001................................................................257
4.9 Deuda del gobierno nacional central como porcentaje
del PIB1990 - 2004................................................................. 267
13
A Marcela por su solidaridad.
A mis hijos por su compañía.
A Marisol por su ayuda.
A Isaura por su colaboración.
A los compañeros de CESDE por el debate.
A Pierre por su orientación.
A Alexis por su traducción.
A Yves y Mary por su apoyo.
A Gilberte por su hospitalidad.
Presentación
El presente trabajo presenta una reflexión sobre los Sistemas de Protec-

ción Social (SPS). La idea central es que la evolución reciente de tales sistemas
es afectada por los procesos de financiarización, en la medida en que la lógica
financiera entra a determinar su desarrollo. De un lado, porque los intermedia-
rios financieros privados juegan un rol cada vez más creciente en la seguridad
social, a través del manejo de las pensiones y de los seguros obligatorios de
salud. Y del otro, porque la focalización del gasto público en los pobres busca
hacer disminuciones en el gasto social, en aras de permitir los ajustes macro-
financieros. Sin embargo este segundo objetivo no se logra, y por el contrario, el
gasto social aumenta principalmente producto del costo fiscal de la privatización
de la seguridad social, de la negociación política de la reforma y el aumento en
la demanda de asistencia social como resultado del deterioro de las condiciones
sociales de la población. En el capítulo 4 se hace una validación empírica de estas
afirmaciones para el caso colombiano.
Para el desarrollo del tema se hace necesario analizar el proceso de la
creación de los Sistemas de Protección Social, que es el tema del capítulo 1. La
protección social, como una política estatal, surge con el desarrollo del modo
de producción capitalista, en la medida en que la mercantilización del trabajo
humano conduce a la disolución de los vínculos sociales existentes en las socie-
dades feudales (en especial la familia extensa) que eran los que suministraban
dicha protección. Con el capitalismo también surge el Estado nacional, de ma-
nera que la Protección Social no está desligada de la evolución de dicho Estado.
Inicialmente surge la dimensión política del Estado que es cuando consolida los
monopolios de la fuerza, de la moneda, la tributación y las normas. En esta etapa
el Estado provee principalmente bienes políticos y la protección social se reduce
a la asistencia pública (modelo asistencial), en la medida en que el poder civil
va sustituyendo a la iglesia en dicha función. Con el asistencialismo el acceso
a un bien social se da como un favor bajo la condición de pobreza. No existe la
noción de derecho social.
Posteriormente surge la dimensión productiva del Estado, a partir del siglo
XIX. Surge por el hecho que el mercado no es suficiente para la autorregulación de
la acumulación de capital. De un lado, porque existen costos en la reproducción
de la fuerza de trabajo que no entran en el precio que el productor individual
paga al trabajador (salario directo) y por tanto deben ser provistos por el Estado,
como es el caso, entre otros, de las pensiones, la salud, la atención materno in-
fantil, los servicios públicos domiciliarios y la vivienda; del otro, (2) porque existe
una infraestructura colectiva (infraestructura básica) que no es provista por los
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agentes privados y por tanto debe ser provista por el Estado. En este contexto
Bismarck creó en Alemania, a finales del siglo XIX, los Seguros Sociales. Tales
seguros suponen que el acceso al bien social (que adquiere la connotación de
derecho social) está condicionado por la obligación de cotizar a un sistema de
Seguridad Social, cotización que surge fundamentalmente de la relación salarial.
En este caso el derecho social nace ligado a la relación laboral. Este modelo de
protección social lo hemos llamado aseguramiento o bismarckiano.
Después de la segunda guerra mundial la noción de aseguramiento a los
trabajadores se extiende a una noción de seguridad social para toda la población.
El punto que marcó el surgimiento del universalismo fue el informe Beveridge
de 1942, titulado «Social Insurance and Allied Services». Dicho plan introdujo
el sistema previsional basado en el «flat rate» (base mínima) que garantizaba
a todos los ciudadanos un monto uniforme de beneficios prestacionales, ase-
gurando la universalidad en la cobertura. Este modelo lo hemos denominado
universalista o beveredgiano, en el cual derecho social se origina en la ciudadanía,
y es el fundamento del Estado de Bienestar, que tuvo su auge hasta mediados
de los años 70s del siglo XX.
Sin embargo el Estado de Bienestar está entrando en crisis porque los pi-
lares sobre los que se construyó se están debilitando: disolución de la sociedad
salarial, crisis de las políticas activas en lo social y en lo económico, y factores
demográficos. En el caso de América Latina surge la pregunta si ha existido un
Estado de Bienestar. Lo que aquí se afirma es que no existió para la mayoría de
la población debido a que no hubo una generalización de la relación salarial,
y no podrá existir porque no se vislumbra que dicha generalización se vaya a
presentar. Esto abre un interrogante acerca de la propuesta social y política para
dicha región.
Se ha hablado de tres modelos de protección social: asistencialismo, asegu-
ramiento y universalista. El cuarto es el neoasistencialismo, que se viene imple-
mentando en las dos últimas décadas en América Latina, caracterizado por una
combinación entre aseguramiento privado y asistencia pública focalizada. Sin
embargo, antes de pasar a ello, se desarrollará en el capítulo 2 el concepto de la
financiarización, para señalar más adelante que el neoasistencialismo refleja la
financiarización dentro de la protección social. La financiarización significa que
en el proceso económico la lógica financiera se sobrepone a la lógica producti-
va. Es un fenómeno que se puede apreciar desde el punto de vista cuantitativo
por el aumento sin precedentes de las transacciones de carácter financiero, y
del cualitativo porque de un lado, en el comportamiento de las empresas y los
inversionistas se dirigen más a buscar rentas financieras que ganancias en el
proceso productivo, y del otro, porque la política económica privilegia la obten-
ción de equilibrios macrofinancieros a través de programas de ajuste basados
en la disciplina fiscal.
Los acreedores de la deuda pública imponen dicha disciplina, no sólo para
garantizar el cobro de la deuda, sino que además el ajuste fiscal se inscribe en una
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César Giraldo
política que busca debilitar la demanda interna y aumentar de esta forma el exce-
dente exportable y con ello generar las divisas para pagar las rentas financieras,
lo que implica eliminar todos los subsidios que se dirigen hacia el sector privado
y aumentar las cargas que recaen sobre el consumo, como es el caso del aumento
del IVA (a lo que se suma flexibilización del régimen salarial para debilitar los
ingresos del trabajo). Se exige el cambio de la legislación fisco-financiera, de tal
forma que los gobiernos sean forzados a endeudarse en los mercados de capitales
en vez de acudir a los recursos del Banco Central. Los gobiernos se endeudan a
través de la emisión de bonos de deuda pública, que se convierten en el principal
papel de los mercados de capital. También se exige pasar a la intermediación
financiera la provisión de los bienes sociales, los cuales tradicionalmente habían
sido provistos por el Estado. La principal reforma es la privatización de la Se-
guridad Social a través de regímenes pensionales basados en la capitalización
individual y los seguros privados de salud. Los Fondos de Pensiones privados se
convierten en el principal inversionista en títulos financieros, y en particular, el
principal comprador privado de los bonos de deuda pública.
El capital financiero se convierte en un poder político oculto. Los posee-
dores de dicho capital han venido acumulando poder económico, y a través del
proceso político han generado reformas que buscan adecuar la regulación eco-
nómica y social en beneficio de su propio interés. Esto confirma la afirmación de
Gramsci (1982) en los años treinta quien señaló que la organización del Estado
es modificada por su vinculación con la sociedad civil y el sistema económico.
Un cambio en el sistema económico genera procesos sociales y políticos que
estimulan un ajuste en la estructura del Estado, para adecuarla a dicho cambio,
pero a su vez al interior del Estado también están representados agentes del
viejo orden económico quienes se oponen a las reformas. El Estado no puede ser
concebido como un aparato homogéneo que defiende el bien común. Como lo
señalan Salama y Mathias (1983) el Estado no se puede concebir por encima de
las clases sociales, y critican la visión del Estado, entre ellas la de la Cepal, que
ven al Estado como un regulador, un garante, por encima de las relaciones de
clase, y en particular del capital, que a su vez es una relación social. Afirman los
autores que la Cepal ve al Estado como «una máquina administrativa socialmente
neutra y técnicamente racional» (133).
Las presiones que ejerce el capital financiero para cambiar la regulación
estatal se dan por canales formales y no formales. Estos últimos consisten en
la sanción que los mercados internacionales de capitales hacen (sobre las refor-
mas y políticas que acometen países que demandan financiamiento) a través de
diferentes mecanismos tales como el índice de «riesgo país» y la opinión de las
firmas calificadoras de riesgo. Los canales formales principalmente se dan en
el marco de las negociaciones con el Banco Mundial, el FMI, el BID y las auto-
ridades económicas de los Estados Unidos, cuyos centros de decisión residen
en Washington D.C. Esto es lo que ha llevado a bautizar las reformas que han
venido promoviendo como el «Consenso de Washington».
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Las reformas abarcan tres campos, tal como se presenta en la tabla siguiente,
tema que es desarrollado en el capítulo 3:
Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3

Liberación de mercados Políticas públicas Límites al mercado
1.1 Mercado de Bienes: 2. 1 Disciplina Fiscal 3.1 Banco Central Independiente

- Apertura Comercial 2.2 Focalización del Gasto 3.2 Sistema Presupuestal
1.2 Mercado de Capitales - Subsidio a la Demanda Jerarquizado
- Mercado Libre de Divisas 2.3 Impuestos Neutrales (Presupuesto Público determinado
- Apertura de Capitales (reducción de los impuestos por autoridad fiscal
- Desregulación Financiera directos y aumento sin ingerencia de
1.3 Mercado Laboral de los impuestos sobre órganos de representación
- Flexibilización Laboral consumo interno -IVA) popular u otro órgano político)
2.4 Privatización 3.3 Sistema Judicial
2.5 Descentralización fiscal Independiente y Fuerte.
Como justificación de estas reformas se ha invocado el privilegiar la asig-

nación que hace el mercado, lo cual, expresado por la vía negativa, significa
quitarle al Estado su papel redistributivo. De allí que se las presente como un
retorno al liberalismo (o más bien, neoliberalismo). Sin embargo el «Consenso»
propende por políticas y reformas muy concretas, que no se derivan directamente
los principios neoliberales expresados, por ejemplo, por Friedrich von Hayek y
Milton Friedman. Es más, tales políticas, no siempre son consistentes con tales
principios. De tales principios hacia las políticas implícitas en el Consenso hay
un salto demasiado largo, porque tales políticas hacen recomendaciones muy
concretas y precisas que se fueron aplicando progresivamente en América Lati-
na en las dos últimas décadas. Esto lleva a la conclusión que en la formulación
del Consenso existieron consideraciones coyunturales y un proceso económico,
político y social concreto. Para ilustrar esto el trabajo hace un repaso de algunas
reformas y su relación con el Consenso para afirmar que el Consenso se explica
mejor desde la lógica del capital financiero que invocando un discurso neoli-
beral. Se trata de una regulación y unas políticas que son útiles extraer rentas
financieras de las economías.
Sin embargo, presentar las reformas como resultado del interés del capital
financiero las deslegitimaría. Deben ser presentadas como resultado del interés
general de la sociedad para legitimarlas, y para eso es necesario construir todo
un andamiaje teórico que permita crear una nueva dominación simbólica. Como
lo señala Bourdieu (2001) los símbolos sirven como instrumento de integración
social, en la medida que son instrumentos de conocimiento y comunicación, y
hacen posible un consenso sobre el sentido del mundo social que contribuye
fundamentalmente a la reproducción del orden social. En lo que tiene que ver con
la protección social los conceptos a los que se recurre son el (1) aseguramiento y
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César Giraldo
la (2) lucha contra la pobreza. Para lo primero se promueven los intermediarios

financieros privados en pensiones y los seguros de salud, donde los derechos
sociales terminan reducidos a derechos regulados por un contrato con un pro-
veedor privado (derechos contractuales), donde las garantías son las que se
suscriben en los contratos, generalmente elaborados por los proveedores. Para
lo segundo, se promueven las políticas asistencialistas, en la cual los derechos
sociales son reemplazados por necesidades básicas. Los beneficios sociales que
en los países desarrollados se llaman derechos sociales, en la América Latina
son presentados como privilegios, argumentando que la mayoría de la población
está excluida. Fue roto el discurso, utilizado en la construcción de los Estados
de Bienestar, de un pacto social entre capital y trabajo para la repartición de los
incrementos de productividad que permitía la ampliación del mercado interno,
favorecido por políticas keynesianas. Los beneficios sociales ahora son vistos
como costos que atentan contra la inserción internacional de las economías en
un mundo globalizado.
Inicialmente la pobreza se la consideraba como la privación material inclu-
yendo falta de acceso a educación y salud. Esta era la visión del Banco Mundial a
comienzos de los noventa, y que fue impuesta en América Latina. Para el Informe
del 2000/2001 dicho organismo amplía el concepto de tal forma que debe incluir
«la vulnerabilidad y la exposición al riesgo, y la falta de representación y la im-
potencia», es decir llevar el concepto a lo que Amartya Sen llama las formas de
privación que limitan gravemente las capacidades con que cuenta una persona.
Todo esto constituye falta de oportunidades, y la baja generación de ingresos es
una consecuencia de esa falta de oportunidades. Sin embargo el problema de
esta visión es que la pobreza se la explica por la ausencia de condiciones en los
pobres para acceso al trabajo, pero no enfatiza en el hecho que la pobreza nace
en la inserción misma al trabajo. Cada vez que en la definición de la pobreza se
introducen elementos cualitativos, dicha definición se aleja del núcleo de las
necesidades materiales y de los recursos monetarios para satisfacerlas, lo cual
lleva a que los elementos de la explicación de las causas de la pobreza, y las pro-
puestas para remediarlas, se alejen de también de dicho núcleo.
Por oportunidades se entiende multiplicar los activos de los pobres, enten-
diendo por estos no sólo sus activos físicos, naturales y financieros, si no, sobre
todo, el capital humano, porque dicho capital es el que determina la productividad
del trabajo de los pobres, que es el único activo que poseen. El capital humano
se vuelve un concepto clave en la política social porque define las capacidades
productivas de la persona en función de su dotación en educación y salud, prin-
cipalmente. Desde este punto de vista los pobres son poco productivos porque
tienen una baja dotación en capital humano, y el gasto social debe dirigirse a
proveerles una dotación mínima.
Definir la pobreza con el criterio de oportunidades o necesidades lleva a que
el gasto social se debe focalizar en aquellos que carecen de tales oportunidades o
tienen necesidades básicas insatisfechas (NBI). La focalización casi nunca presta
21
atención a los trabajadores asalariados, y se define con un criterio diferente al del

ingreso, bien sea por criterios demográficos o topográficos. Las acciones focaliza-
das a grupos específicos se traducen en una serie de programas cada uno de los
cuales se analiza de acuerdo a su «población objetivo». La política de lucha contra
la pobreza termina por convertirse en la sumatoria de una serie de programas
puntuales, que no están articulados de forma integral. La pobreza es definida en
términos individualistas y las soluciones tienen un carácter individual. Los pro-
gramas de lucha contra la pobreza estigmatizan a los pobres y los conducen a la
trampa de la pobreza: Hay que ser pobre y continuar siéndolo para tener derecho
a los beneficios sociales. Tales programas crean un lenguaje que conduce a una
sociedad fragmentada. Los pobres de un lado, y los que no lo son del otro.
Además de la pobreza, un segundo elemento en el diseño de la nueva política
social, es el aseguramiento contra los riesgos. La política social debe permitir
a las familias la «capacidad para asumir riesgos y participar en actividades de
mayor rendimiento y riesgo». Los pobres y los no pobres están sujetos al riesgo,
sólo que en el caso de los primeros ello se traduce en vulnerabilidad y por tanto
deben ser objeto de políticas asistencialistas, mientras que los segundos tienen
la opción de comprar un seguro para mitigar dicho riesgo. De manera que aquí
claramente la política hacia los pobres se diferencia de los «no pobres». Para los
últimos la propuesta se basa en el aseguramiento.
El aseguramiento (público o privado) permite tratar los problemas sociales
como consecuencias de los riesgos y no de las injusticias sociales. De acuerdo con
Castel las sociedades modernas están construidas sobre el terreno de la insegu-
ridad porque son sociedades de individuos que no encuentran, ni en ellos ni en
su entorno, la capacidad de asegurar su protección. Son sociedades que si bien
están basadas en la promoción del individuo, al mismo tiempo promueven y va-
lorizan su vulnerabilidad. El manejo de los riesgos ha dejado de ser una empresa
colectiva y se vuelve una estrategia individual, de manera que el porvenir de los
seguros está asegurado (valga la redundancia) a través de la multiplicación de
riesgos. Su proliferación abre un mercado casi infinito al comercio de los seguros.
En la provisión privada el seguro es una mercancía de carácter financiero.
La función del Sistema Financiero es la de dispersar el riesgo, y sobre este es-
quema dicho sistema crea la Seguridad Social de carácter privado. Se trata de
un esquema diferente al del modelo bismarkiano, en el cual el aseguramiento
se basaba en la solidaridad y era público, nacional, colectivo y obligatorio. Para
efectos de promover el traslado los servicios sociales a la provisión privada vía
mercado resulta crítico introducir el concepto de riesgo como una necesidad,
porque este concepto permite introducir una mercancía para dicha necesidad
que se llama seguro y el aseguramiento es provisto por intermediarios financieros
privados. Este esquema funciona especialmente en la salud y en las pensiones,
que son los componentes principales de la Seguridad Social.
Sobre los paradigmas que se acaban de mencionar es que se ha venido
reformando el Sistema de Protección Social colombiano, lo cual se presenta en
22
César Giraldo
capítulo 4. Por una parte se ha venido impulsando un proceso de privatización

de los mecanismos de seguridad social (salud y pensiones, principalmente); por
otra parte existe una proliferación de programas asistenciales definidos sobre
poblaciones pobres o vulnerables. El Sistema de Protección Social colombiano
tiene dos componentes principales. El primero, se refiere al aseguramiento, y
está conformado por una combinación de instituciones gubernamentales (en
descenso) con instituciones privadas (en aumento) en salud, pensiones y riesgos
profesionales. Este componente va dirigido principalmente hacia los trabajado-
res formales y las clases altas. El segundo, los programas asistenciales, que se
caracterizan por estar definidos sobre ayudas focalizadas dirigidas a poblaciones
específicas, determinadas por problemáticas precisas y ubicación geográfica.
Para dar una idea del alcance de los sistemas de protección social es preciso
dar una indicación general de su cobertura. Para el componente de seguridad social
(aseguramiento en salud y pensiones) la cobertura sobre la población económica-
mente activa fue del 23.6% en pensiones (2003), y del 27.2% en salud (régimen
contributivo, basado en cotizaciones). En el caso de la salud, si se incorpora el
componente asistencialista (régimen subsidiado) la cobertura sobre la población
total asciende al 62%. Los otros programas asistenciales son una sumatoria de
programas puntuales de coberturas reducidas. Los dos más importantes, aparte
del régimen subsidiado en salud, son: (1) Los programas del Instituto Colombiano
de Bienestar Infantil (ICBF), en donde se destaca el programa de «Hogares Co-
munitarios», que provee cuidado y alimentación de niños de 0 a 7 para que sus
padres puedan ir al trabajo, dicho programa llegó a 957 mil niños en el 2004, que
corresponde a una cobertura del 12.5% de la población objetivo; (2) el programa
Familias en Acción (transferencias en dinero condicionada a nutrición y educación
de los niños), que empezó a operar en el 2002 y llegó a 814 mil niños (de 0 a 17
años) en el 2004, lo que significa una cobertura del 4.8% de la población objetivo.
De acuerdo con las cifras acabadas de presentar la cobertura del sistema de pro-
tección es baja, con excepción de salud, aunque en este último caso un 38% de la
población queda por fuera de la atención en salud.
En el caso de la salud, los reformadores prometieron que alcanzarían en
el 2001 la cobertura universal combinando el aseguramiento (régimen contri-
butivo) con la asistencia pública (régimen subsidiado), pero esta promesa está
lejos de realizarse. Lo que ha pasado es que el sistema ha sido prisionero de la
lógica financiera, en el sentido que los aseguradores de la salud, que son los
intermediarios financieros del sistema, en su afán de aumentar su ganancia
retienen los pagos al sistema lo que se ha traducido en una quiebra del sistema
hospitalario y en un deterioro de la calidad y el acceso al servicio. En cuanto a
las pensiones, con la reforma la cobertura ha disminuido y el costo fiscal ha au-
mentado, resultados que son contrarios a los prometidos. Finalmente respecto
a la asistencia pública, lo que se constata es que esta se reduce a una sumatoria
de programas puntuales para poblaciones problemas, lo que la convierte en un
sistema fraccionado y desarticulado.
23
La identificación de los pobres o vulnerables objeto de la asistencia pública

ha generado muchos problemas: fallas graves en la identificación de los pobres,
penetración de las prácticas clientelistas en la selección de los pobres, y la apa-
rición de una «población sándwich» (que puede alcanzar el 38% de la población
total) que no tiene posibilidad de acceso a la Protección Social porque no es
asalariada para acceder a los programas de seguridad social ni es clasificable
como pobre para acceder a los programas de asistencia pública.
Finalmente, en las conclusiones del trabajo, se señala que reformas de la
política social llevan a la constitución de una ciudadanía patrimonial, en el sentido
que los derechos sociales de las personas dependen del patrimonio que hayan
acumulado. Esto se expresa, para el caso de la Seguridad Social, en el hecho
que las pensiones y la salud valen de acuerdo al ahorro que cada persona haya
realizado a lo largo de su vida y al valor del seguro que haya comprado. El talón
de Aquiles de la sociedad patrimonial consiste en que depende de la posibilidad
que los asalariados puedan construir su patrimonio a través del ahorro financiero
mediante cotizaciones en las instituciones financieras de seguridad social, pero al
mismo tiempo esa sociedad promueve el desalaramiento para poder extraer más
ganancia financiera, de manera que cada vez son menos quienes pueden cotizar.
El trabajo no desaparece porque desaparezca la relación salarial. La relación
salarial ha sido substituida por relaciones de carácter comercial o por el trabajo
por cuenta propia. Sin embargo ello más que la desaparición del trabajo lo que
significa es un retroceso en los derechos sociales y en las garantías ligadas al tra-
bajo. Las formas de trabajo son cada vez más individualizadas, y la competencia
en el mercado de trabajo, hace que del imaginario social desaparezca la noción
de clase social. La ausencia de clases sociales en el discurso es lo que permite que
las políticas públicas se concentren en programas focalizados en aquellos que
tienen necesidades, y cada vez menos en la repartición de beneficios y esfuerzos
entre los diferentes grupos sociales. Se hace necesario reivindicar la condición
de trabajador, o para decirlo de una forma más convencional, la de conciencia
de clase. El hecho que no se sea un trabajador asalariado no quiere decir que no
se sea un trabajador. Se trata de despertar la defensa de los derechos ligados al
trabajo, y no caer en el miserabilismo de la política social, que es lo que repre-
sentan las políticas focalizadas de lucha contra la pobreza.
24
Prefacio
Pierre Salama*
El libro de César Giraldo se refiere a la protección social desde un punto de

vista teórico y empírico a la vez. No se limita a una descripción de los sistemas
de protección social en América Latina, sino que trata de comprenderlos en un
contexto particular y en cierta medida nuevo: la dominación de la finanza sobre
las actividades económicas y más aún sobre el Estado. La particularidad de las
finanzas en América Latina es que están concentradas en títulos de deuda pública1.
A diferencia de lo que se observa en las economías emergentes asiáticas, el crédito
destinado a las empresas y a los hogares es más bajo, los bancos financian poco la
inversión productiva y orientan sus recursos, principalmente, hacia las necesida-
des de financiamiento de Estados fuertemente endeudados2. En este contexto las
reformas de los sistemas de pensiones tendrían por objetivo, además de ampliar los
mercados financieros, volverlos más competitivos en su relación con las empresas,
y financiar, a partir de las ganancias esperadas, las pensiones. Mi propósito es dis-
cutir los límites del sistema de capitalización individual y sus ventajas/desventajas
frente al sistema de reparto, señalando sin embargo que este último, que se basa
fundamentalmente sobre la solidaridad, beneficia en realidad a una fracción muy
reducida de la población. Esto ha sido señalado por numerosos autores y retomado
de manera excelente por César Giraldo al analizar las relaciones orgánicas exis-
tentes entre las reformas de la protección social y el proceso de financiarización,
lo cual hace original el análisis que realiza sobre los diferentes sistemas de salud y
pensiones. La argumentación está bien desarrollada, los conocimientos del autor
*
Profesor Titular de economía, Universidad París XIII. Última obra publicada: Le défi des
inégalités, une comparaison économique Amérique latine/Asie. La Découverte (2006).
1
La profundidad del sistema financiero latinoamericano (Argentina, Brasil, Bolivia, Chile,
Colombia , Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Panamá,
Perú, Uruguay, Venezuela) es del 133% del PIB. En Estados Unidos es del 405% y en
las economías emergentes asiáticas (Corea del Sur, Filipinas, Indonesia, Malasia, Tai-
landia) del 208%. Lo que hace particular los mercados financieros latinoamericanos es
su composición: los títulos de deuda pública representan el 42% del PIB (la tercera parte
del conjunto de productos financieros), las acciones el 46%, los títulos de deuda privada
el 13%, y el resto representa los depósitos bancarios. En las economías emergentes asiá-
ticas los títulos de la deuda pública representan el 30% del PIB (15% del conjunto), las
acciones el 78%, los títulos de deuda privada el 46%, y los depósitos bancarios el 75%.
Fuente: The McKinsey Quartely (julio 2007) Desarrollo del potencial de los sistemas
financieros de América Latina.
2
En Argentina, Brasil y México más de la mitad del conjunto de los préstamos bancarios
fue destinada al sector público entre el 2001 y el 2003 (10% en China, Malasia y Tailandia,
1.5% en Chile, pero 26% en Colombia). Fuente: ibib.
25
son consistentes. Por tanto no retomaré aquí su argumentación, más bien me

limitaré en este prefacio a agregar a su argumentación algunas consideraciones
teóricas complementarias, las cuales podrán parecer que se alejan de su propósito,
sin embargo, son, en mi opinión, necesarias para comprender la importancia del
desarrollo y conclusiones del trabajo que aquí se presenta.
I. Una perspectiva a partir de conceptos «olvidados»
- El quid de la intervención del Estado
Hace una treintena de años la característica principal de la intervención

del Estado en América Latina era, de una parte, su presencia masiva y directa
en la economía, y por otra su débil participación en la gestión de la fuerza de
trabajo. Hoy día es exactamente lo contrario: el Estado casi no interviene sobre
lo económico, al menos directamente, y por el contrario los gastos sociales (en
un sentido amplio, a saber: salud, educación, pensiones, programas especiales
como la «bolsa familia» -Brasil-, o «familias en acción» - Colombia-») crecen
sensiblemente tanto en el PIB como en el Presupuesto, como es el caso de Brasil.
A nivel político, la democracia (en sustitución de las dictaduras pasadas) predo-
mina en la mayoría de los países, aunque sus formas son más o menos alejadas
de los estándares existentes en los países desarrollados.
Recordemos: antes las inversiones públicas eran muy importantes, princi-
palmente orientadas hacia los sectores pesados o semipesados, pero al mismo
tiempo los sistemas de pensiones, salud y desempleo eran muy poco socializados,
a la inversa de lo que se observaba en la misma época en los países desarrollados.
Por tanto el rol del Estado en la formación del salariado era importante, y conti-
núa siéndolo: participa activamente en la difusión de las relaciones mercantiles
y/o capitalistas, frecuentemente con la ayuda de la violencia.
En los países en vías de desarrollo, la intervención del Estado en el sector
productivo, en la infraestructura y en el sector energético era «explicada» por
la casi ausencia de una burguesía industrial, por la dificultad de encontrar los
recursos necesarios por la falta de un sistema financiero privado desarrollado, y
por un gap tecnológico creciente3. La intervención directa o indirecta del Estado
3
Cuando la clase empresarial no existe de manera significativa, para comprender su
aparición es necesario el estudio de las alianzas de clases. La dinámica propia de esas
alianzas permite, sin que necesariamente sea indispensable, el surgimiento de la clase
empresarial. Así se ha podido ver en América Latina en los principales países después
de la gran crisis de los años treinta. De manera frecuente el Estado participó en el surgi-
miento de esta clase social, y de forma paralela, creó las reglas que permitieron que los
mercados comenzaran a funcionar.
26
César Giraldo
se justificaba por la existencia de economías externas de escala no percibidas

por los empresarios, quienes eran incapaces de interiorizarlas en sus cálculos de
costos. Su miopía no los incitaba a invertir suficientemente y frenaba por tanto
las posibilidades de salir de la trampa del subdesarrollo. La intervención del
Estado, al reducir las incertidumbres de los inversores, les revelaba ganancias
posibles y los incitaba a invertir más. La discusión era entonces, una vez admi-
tida dicha inversión, si esta se apoyaba sobre un «big push» (ayuda masiva), o
en un desarrollo equilibrado (o no equibrado) que maximizase los efectos de
encadenamiento.
Estas aproximaciones, por las razones arriba mencionadas, pecan de un
defecto: son insuficientes. Para hacerlo, no es necesario que el Estado intervenga4.
En numerosos países esta intervención no tuvo lugar y ni el tejido industrial se
densificó ni la formación social se diversificó significativamente. Falta entones
un eslabón esencial en el análisis: más allá de las causas aparentes, las cuales
en si no son falsas, surge la pregunta, ¿cuáles son los fundamentos de tales
transformaciones? No se trata de la sola voluntad política de tal o cual hombre
de Estado, si bien esto no deja de tener un efecto. Hay un aspecto estructural.
La explicación no se puede contentar con descripciones, aún si ellas tienen un
barniz teórico. Es necesario entonces, después de una veintena de años, invocar
conceptos para explicar las transformaciones del rol del Estado en las economías
latinoamericanas.
- El aporte de un enfoque «derivacionista» desde el Centro:
En una investigación llevada a cabo con G. Mathias (1983)5, buscábamos

comprender la paradoja de un Estado que parecía representar una clase que era
muy débil, incluso casi ausente, pero que la producía a través de los aparatos del
Estado y de las empresas públicas.
Para comprender las particularidades del Estado en América Latina, pa-
rece importante referirse a un análisis del Estado en los países desarrollados
afín de ilustrar las similitudes y las diferencias. Dos niveles de abstracción,
4
El «sólo hay que ...» no es en efecto una razón suficiente para conducir al Estado a hacer
lo que no puede, o no quiere hacer una joven burguesía naciente, la cual prefirie con
frecuencia el comercio a la industria, la renta a la inversión. Es necesario que haya una
conjunción de factores que conduzcan a alianzas de clases, las cuales ponen en marcha
políticas por la defensa de sus intereses, que pueden producir los efectos no deseados al
origen, como el de la consolidación de una clase empresarial. Este ha sido el caso durante
la gran crisis de los años treinta en algunos países de América Latina cuando la primera
fase de sustitución de importaciones fue adoptada, sin proponérselo, con el objetivo de
defender el poder de compra de los exportadores.
5
G. Mathias y P. Salama: L»Etat surdéveloppé. Éditions Maspéro (1983). Aparecida en
espagnol en edición ERA (México).
27
entonces, son necesarios para analizar al Estado y al gobierno. El primero, el

más elevado, se sitúa al nivel de las categorías definidas por Marx: Mercancía-
Valor-Dinero-Capital-Estado. Cada una de esas catogorías se deduce de la otra,
o más exactamente se «deriva». Cada una es comprendida con la ayuda de la
precedente, pero no puede existir sin que la siguiente esté definida. Se trata de
una deducción lógica y no histórica. El aporte de este enfoque (llamado en la
literatura como escuela «derivacionista»6) es hacer seguir la categoría Capital
por la de Estado. Esta visión del Estado como «una abstracción real» deduce al
Estado y su naturaleza de clase de la categoría Capital. Según este enfoque, el
desarrollo de la acumulación del capital no puede entonces comprenderse si no
se incluye al Estado dentro del razonamiento. El capital y el Estado están ligados
de manera orgánica. La expansión de las relaciones de producción capitalista
se realiza directa e indirectamente gracias al Estado. El mercado no preexiste
al Estado, su intervención no se limita a suplir algunas fallas de mercado. De la
misma forma el Estado capitalista no preexiste al mercado.
El fundamento material de la legitimidad se sitúa a este nivel de abstracción.
El segundo nivel, menos elevado, es el de Régimen político y su representación
en un gobierno. La forma de existencia del Estado es el Régimen político que lo
beneficia de una legitimidad dependiendo de una serie de factores (coyuntura,
organización, formas de elección...).
- El aporte de otro enfoque «derivacionista» desde la Periferia:
No se puede tomar totalmente este enfoque para el caso de los países

subdesarrollados: la hipótesis de partida es la generalización de la mercancía.
Ahora bien, la característica principal del «subdesarrollo» consiste precisamente
en la rapidez, la brutalidad, con la cual se efectuó la expansión de las relaciones
mercantiles en las economías llamadas de la Periferia. La naturaleza de clase
del Estado y sus formas de dominación no puede entonces ser deducida de la
sucesión de categorías antes referidas. Es necesario introducir la Historia en
razón de su concreción porque el modo de aparición particular del capital y del
salariado, sus condiciones de extensión específicas, hacen menos pertinente y
6
Este enfoque es distinto del seguido por las corrientes weberianas para las cuales el Estado
es un conjunto de instituciones y de relaciones sociales sobre un territorio determinado.
Esas instituciones tienen como recurso último el control de los medios coerción para
ejecutar sus decisiones, dado que se considera que el Estado tiene el monopolio de la
violencia legal. Muchos autores, de los cuales O»Donnel, consideran sin embargo que en
los países llamados subdesarrollados, el Estado no tiene el monopolio de tal violencia.
Esta particularidad significa igualmente que la violencia del Estado pierde su legitimidad
para ciertos estratos de la población, notablemente y sobre todo para aquellos que son
excluidos y que no se reconocen dentro del discurso universalista del Estado.
28
César Giraldo
justificada la hipótesis de la generalización de la mercancía, la cual está en la

base de la sucesión de categorías mencionadas antes.
No son tanto los modos de producción que preceden, que «paren» el capital
en el dolor, sino la dominación y la inserción de estos países en una economía
mundial sometida por las economías de los países del Centro. Desde el siglo XIX,
los poderes instaurados por los Estados del Centro buscaron insertar tales países
en una división internacional del trabajo compuesta según sus propios intereses, y
fueron a la vez los canales de difusión de las relaciones mercantiles y capitalistas,
con formas de sumisión del trabajo al capital muy particulares, compuestas por
una combinación de formas modernas y locales (formas diversas de esclavitud,
aparcería, servidumbre, de trabajo asalariado denominado libre), y de lugares
donde se constituyeron las proto–burguesías. Estas formas, combinando dife-
rentes sumisiones del trabajo al capital, explican en gran medida la permanencia
de niveles muy altos de los llamados empleos informales. Más que en los países
del Centro, el Estado será una «muleta» a una joven proto–burguesía, nacida con
frecuencia en su seno, en los aparatos del Estado, gracias a las confusiones entre
intereses privados y públicos (Estado patrimonialista). Se necesitan condiciones
particulares para que esta proto–burguesía se convierta en una burguesía que
haga inversión y sea menos una clase parasitaria (rentista en el sentido en que su
principal actividad sería insertarse sobre los circuitos de renta controlados por el
Estado y gastar los recursos así obtenidos como un ingreso y no como capital).
Es esta relación de dominación entre el Centro y la Periferia y el análisis
de las relaciones de clase subyacente lo que permite comprender que durante
las fases de crisis de larga duración en el Centro, si se cumplen ciertas condi-
ciones, nuevas relaciones pueden producirse en ciertos países de la Periferia.
Las alteraciones entre el Centro y la Periferia, vía sus consecuencias en las rela-
ciones entre las clases y grupos sociales en las economías dominadas, permiten
comprender el rol específico jugado por el Estado durante las fases sustitutivas
de importaciones desde los años treinta hasta la crisis de la deuda de los años
ochenta: importante en lo económico, débil en lo social.
Así, en lugar de «deducir» la naturaleza de clase del Estado en América Lati-
na de la categoría «capital», vamos a hacerlo de la inserción de sus economías en
la «economía mundial constituida» y por tanto de la articulación de los Estados
Nación, tal como ha emergido al final del siglo XIX. Es de esta manera que se
puede a la vez tomar en cuenta las clases sociales en las economías desarrolladas y
en la Periferia, analizar las relaciones de dominación existentes y sus evoluciones,
sin caer en el funcionalismo y en la instrumentalización de una clase por otra, y
así tener en cuenta sus autonomías relativas. Es de esta manera que se puede
explicar la paradoja de un Estado, que por su intervención, parece sustituir una
clase social que se encuentra en el limbo y que, de hecho, la produce. Sin recurrir
a la conceptualización de capitalismo de Estado, un poco en boga en la época,
podemos comprender que el Estado puede engendrar la clase que él se supone
representar. Y podemos finalmente mostrar entonces los límites de la intervención
29
del Estado, más allá de la de la oposición virtual entre su función de acumulación

y de legitimación tal como había sido desarrollado por James O»Connor (1973).
El crecimiento de la burocracia del Estado, de un lado, y la existencia de
regímenes militares de legitimidad restringida o militar, del otro, producen dé-
ficits de racionalidad y de legitimidad, dos conceptos caros para Habermas7. El
término «déficit» de racionalidad debe sin embargo ser precisado. La racionalidad
se mide bajo el rasero de la capacidad del Estado para producir crecimiento y
cohesión social, más precisamente esa capacidad reside en su forma de existen-
cia: el régimen político y los aparatos del Estado. Esta característica se traduce
como la capacidad/incapacidad de los gobiernos para intervenir de manera
eficaz sobre el tejido industrial y sobre los conflictos existentes. La racionalidad
buscada por el Estado no es la misma en las economías exportadoras, de aquellas
en las que el régimen de crecimiento es de sustitución de importaciones, y de
las caracterizadas por una influencia creciente de la finanza sobre lo productivo.
En el primer caso, las relaciones del Estado con los rentistas ligados al cre-
cimiento de las exportaciones de materias primas, son más o menos racionales
según la capacidad del Estado para impulsar la correspondiente división inter-
nacional del trabajo. En el segundo caso, el Estado sustituye al capital faltante y
deviene directamente como empresario en los sectores pesados y semipesados y
su racionalidad se mide de acuerdo con el nivel de crecimiento. En el tercer caso,
la racionalidad del Estado se mide por su capacidad de permitir un crecimiento
de la finanza y a la vez limitar los efectos negativos que generalmente la dinámica
de la financiarización tiene sobre el comportamiento de los inversores. Estos
efectos negativos se caracterizan por el crecimiento de nuevos comportamientos
rentistas ligados a las ganancias de la finanza en detrimento de la inversión, por
las relaciones privilegiadas de las entidades financieras para financiar deuda
interna del Estado, y finalmente por la voracidad del sector financiero que chupa
una parte creciente de las ganancias del sector productivo dejando poco mar-
gen para el aumento de la tasa de inversión, conduciendo a buscar el aumento
de la productividad a través de reorganizaciones del trabajo (más flexibilidad,
precarización) antes que por la introducción de equipos nuevos, impidiendo de
esta forma que los salarios evolucionen al ritmo de la productividad del trabajo.
El déficit de racionalidad es, entonces, relativo a través del tiempo y según
los regímenes de crecimiento. Desde los años cincuenta, la fuerte intervención
del Estado en lo económico permitió que bloques enteros de la industria nacional
surgieran y se desarrollaran. Esta intervención dio lugar a un despilfarro impor-
tante de recursos provocado por el clientelismo y la corrupción8. Contrario a lo
Habermas (1978). Raison et légitimité. Ediciones Payot, París.

7
Si bien es cierto que con frecuencia los Estados son predadores, en beneficio de intereses
8
particulares, y que la corrupción pasa por la capacidad de desarrollar reglamentaciones,

con frecuencia contradictorias, las conclusiones obtenidas no se deben dar en un sentido
único. Salvo en los Estados totalmente predadores y en descomposición total, es falso con-
siderar que la reglamentación sólo tenía un objetivo: crear rentas y permitir el desarrollo
30
César Giraldo
que afirma la corriente liberal, este despilfarro no ha sido el rasgo dominante

del régimen de crecimiento de sustitución de importaciones. No obstante estos
«despilfarros», esta intervención masiva del Estado en la economía, ha impul-
sado en muchos países, durante una fase más o menos prolongada, un fuerte
crecimiento.
- El quid del déficit de legitimidad
El déficit de legitimidad fue considerable: la ascensión del Estado en lo eco-

nómico se realiza a partir de estructuras de legitimación que mezclan formas de
dominación antiguas, donde la autoridad se acopla al autoritarismo y lo universal
sirve para favorecer la exclusión. El apoyo popular recibido por tal o cual gobierno
no reposa necesariamente sobre imágenes de designación y revocatoria de tipo
democráticas clásicas, respondiendo a los «cánones» occidentales. Pero en los
casos donde las reglas de juego democrático parecen aplicarse –como sucede
actualmente en la mayor parte de las economías semindustrializadas de Amé-
rica Latina– las relaciones de los individuos con el Estado son diferentes según
al estrato al que pertenezcan, en la medida en que la sociedad es segmentada
económicamente. Las desigualdades sociales son importantes hasta el punto que
puedan ser caracterizadas por su apartheid social.
Entender la manera como los diferentes estratos de la población, casi ais-
lados los unos de los otros, ven al Estado, no es sencillo y remite a la particula-
ridad de regímenes políticos profundamente marcados por la historia cultural y
social, lo cual comprende los particulares procesos históricos de cada uno de los
países. Las demandas específicas al Estado, según la pertenencia a equis capa
de la población, se traduce en formas de apoyo particular a regímenes políticos.
Estas formas pueden consolidar procesos de democratización, pero también
pueden también dirigir apoyos locales a poderes de hecho, que sustituyen al
Estado central, cuando este último no está en capacidad de asegurar el mínimo
exigido. El Estado es, entonces, poroso porque no controla la totalidad de su
de la corrupción, se trata de una exageración y además de una afirmación incoherente. La
reglamentación es necesaria para el funcionamiento de los mercados porque ella crea las
reglas de juego sin las cuales los mercados no podrían funcionar. Se puede de igual manera
añadir que cuando tales reglas de juego tienden a volverse vagas, especialmente cuando
el Estado se retira de lo económico con privatizaciones masivas, la corrupción conoce un
auge fulgurante, como se ha podido observar en Argentina durante los años noventa, en
México al final de los años ochentas, y finalmente en Brasil en los años noventa. Pero igual
en el caso donde la reglamentación es contradictoria, en el que el derecho decretado no
puede tener aplicación universal, es erróneo ver en la corrupción su sólo aspecto predador.
La comparación de diferentes casos de corrupción en diferentes países es interesante. Ella
permite comprender sus aspectos paradoxales. La corrupción no es solamente predadora,
ella puede también ser eficaz desde el punto de vista del crecimiento porque permite superar
las reglamentaciones contradicciones que lo frenan.
31
territorio y cuando esta situación se mantiene se pueden desarrollar guerrillas,

como es el caso de Colombia. Las organizaciones criminales –de forma notable
ligadas al narcotráfico, actividad particularmente lucrativa–, en busca de una
cierta legitimidad que le permita que sus negocios sean permanentes, ocupan
las funciones destinadas al Estado y «aplican su justicia» a través del ejercicio
de su violencia, en detrimento de la democracia.
Sin pretender entrar de nuevo en el debate: democracia formal (la de las ur-
nas) y democracia real (la de las relaciones de producción), anotamos con Caputo
C. (2004)9 el divorcio marcado entre el progreso de la democracia, de una parte,
y la ampliación de las desigualdades por el otro. Muchos autores insisten sobre el
divorcio entre la ciudadanía política y la ciudadanía social. O»Donnel (2004)10por
ejemplo desarrolla la idea según la cual en los países en vía de desarrollo, y más
particularmente en América Latina, el Estado no es «universal». Según este
autor, tres aspectos podrían caracterizar al Estado: eficiencia de su burocracia,
efectividad de su sistema legal, y credibilidad entendida como la realización del
bien común de la Nación. El Estado puede ser eficiente, y lo es a veces durante
períodos de dictadura, pero por regla general, estas tres características se cum-
plen mal. La aplicación del derecho es de orden virtual y discrecional y, en este
sentido el sistema legal es poco aplicado, dudoso, favoreciendo otras formas de
ilegalidad. El trabajo informal es, por ejemplo, contrario al derecho y existe de
forma masiva. Esta presencia masiva, negada por el derecho pero aceptada en
los hechos, manifiesta la posibilidad de decisiones discrecionales sobre ciertas
categorías de trabajadores informales como es el caso de los ambulantes. El de-
recho se aplica según la buena voluntad y se vuelve una puerta abierta para una
corrupción local. Pagar o ser víctima del derecho, tal es la espada de Democles
suspendida sobre las cabezas de numerosos individuos para quienes el derecho
no tiene la universalidad que debería tener.
En el mismo sentido Caputo (2005)11 subraya que el índice de democracia,
medido de cero a uno, ha mejorado fuertemente en América Latina en los últimos
veinticinco años. Tomando los cálculos efectuados por el PNUD, Caputo recuerda
que en la época de las dictaduras estuvo próximo a cero (0,28) y se ha elevado de
manera notable para llegar a 0,93. Durante la misma época, el ingreso medio per
cápita ha aumentado solamente 300 dólares. La pobreza y la indigencia perma-
necen entonces en niveles extremadamente altos, lo mismo que la desigualdad. La
ciudadanía social está lejos de haber progresado al ritmo de la ciudadanía política.
El indicador de Morle, construido para medir la evolución de las reformas orienta-
das al libre mercado (liberación comercial y financiera –nacional e internacional–,
reforma fiscal y desreglamentación del Estado), indica una progresión rápida (0,52
9
Caputo D. (sous le direction de, 2004). La democracia en América Latina. PNUD.
10
En Caputo (op.cit.): O»Donnel G. Acerca de Estado en América Latina contemporánea:
diez tesis para discusión. www.undp.org. Washington D.C.
11
Una agenda para la sustentabilidad de la democracia en Foreign Affairs en español,
octubre-diciembre.
32
César Giraldo
en 1977 y 0,82 en el 2000). El indicador dirigido a medir a la vez el derecho a la vida,

la integridad física y las amenazas a las personas por razones políticas, construido
a partir de los datos provenientes de Amnistía Internacional y del Departamento
de Estado de los Estados Unidos, pasó de 3 a 2,6 sobre una escala de 1 a 5, donde
5 corresponde al estado de terror (para Europa el indicador es de 1,1). Se observa
un mejoramiento sensible para el indicador que mide la liberación económica, y
débil para la «supervivencia» de los individuos.
Vimos que las modalidades de difusión de las relaciones mercantiles y ca-
pitalistas en las economías semindustrializadas les confiere formas de existencia
de la cohesión social distintas de las que se encuentran en los llamados países
desarrollados. La parte «cultural» es más importante. Lo «cultural» no existe sin
embargo en estado puro, salvo en los imaginarios reconstruidos, más o menos
idealizados. Es lo que explica que la legitimidad sea también, y de forma impor-
tante, no mercantil y que se haya podido constatar en numerosos países formas
de dominación y de legitimidad de tipo «autoritario–paternalista», confiriendo a
quien domina relaciones personales de sujeción directa sobre quien es dominado.
De una manera general, la relación entre represión y legitimación es com-
pleja y la una no puede ser reducida a la inversa de la otra. Si la legitimidad es
fuerte, la coerción puede no ejercerse salvo si ella hace parte de mecanismos
legitimantes, pero es cierto que en este caso ella es un «arma de doble filo» y
puede provocar, cuando aparece, déficits de legitimación sin justificación según
los códigos de valor dominantes. En las economías emergentes la legitimidad no
se confunde con la democracia. Pero el aumento de la complejidad de su aparato
de producción y la densificación de su formación social da más legitimidad a la
aplicación de reglas de juego democrático. La legitimidad pasa cada vez más por
la democracia, pero no se confunde con ella. La herencia de valores culturales
(provenientes del pasado pero también transformados en dicho pasado por las
mutaciones económicas y por la influencia de ideas importadas) pesa de manera
diferente y diferenciada en tales países.
II. La reproducción de la fuerza de trabajo

en la actualidad
Esta doble característica del Estado (sobre lo económico y lo social) ha
cambiado profundamente como resultado, de una parte, de la crisis de la deuda
de los años ochenta que afectó a la mayoría de las economías latinoamericanas,
y de otra parte, por el proceso de globalización comercial y sobre todo financiera.
Los aparatos del Estado salieron casi destruidos de la «década perdida», sobre
todo en los países que conocieron durante más de una década la hiperinflación,
lo que se tradujo entonces en un déficit altísimo de racionalidad. El mercado
aparecía entonces como la solución a dicho déficit, a lo cual se sumaban las
fuertes presiones que se ejercían en las negociaciones de la deuda externa para
33
que se aplicaran los «mandamientos» del Consenso de Washington. Por tanto,

en lugar de analizar las relaciones orgánicas del mercado y el Estado, como lo
hace Polanyi, los economistas han comenzado a pensar al mercado como un
sustituto del Estado. Además, la globalización, las prácticas y la ideología que
la acompañan, van en el mismo sentido.
- Una intervención del Estado reducida
De manera general, la intervención del Estado depende de muchas varia-

bles nacionales e internacionales. Concretamente, a partir de los años noventa,
a nivel nacional, los aparatos industrial y financiero de estos países dejaron de
tener la correspondencia que les caracterizó decenios atrás. El tejido industrial
y los mercados financieros se complejizaron, aunque, en general, estos últimos
permanecen estrechos. Los argumentos desarrollados en el pasado para justificar
la intervención del Estado, nacidos de una clase empresarial sin suficiencia en
número y poder, dejaron de ser pertinentes. Por otra parte, con el crecimiento
de las capas medias de la población, las demandas en el mercado conocieron
un proceso de diferenciación creciente. En efecto, se señala que a partir de un
determinado nivel de poder de compra, alcanzado por las clases medias en estos
países, la demanda cambia y los productos diferenciados tienden a predominar
sobre los productos estandarizados. Las relaciones entre la demanda y la oferta
se articulan más en la afinidad que en la cantidad lo que hace más difícil para el
Estado programar la evolución de las demandas y por tanto de las ofertas. Salvo
en algunos grandes sectores, la intervención del Estado se hace más eficiente
cuando es indirecta. Una política industrial, utilizando diferentes herramientas
de la política económica, puede favorecer la creación de nichos, estimular una
integración más completa en cantidad de segmentos canalizando las líneas de
producción que se deslocalizan en los países del Centro. Sin embargo, esto no
puede ser más sistemático como lo ha podido ser en el pasado. Se debe tener por
objetivo no limitar la especialización sobre los productos manufacturados poco
sofisticados, y abrir las posibilidades de modificar la especialización internacional
hacia la producción de bienes con potencial más elevados.
Las restricciones internacionales dejaron de ser las de ayer. Es difícil con-
travenir la división internacional decidida por las economías desarrolladas de
la época. Para abrir «espacios de libertad», de manera que permitan la indus-
trialización de ciertas economías de la Periferia, deben ser afectados por crisis
y guerras la intensidad de los lazos de dominación. Hoy los hechos no son los
mismos que antes, las relaciones «norte – sur» ya no se adecuan al anterior tipo
de relación. Las firmas multinacionales encuentran en la Periferia la ocasión para
valorizar su capital no sólo con el aumento de las importaciones de las economías
del Centro, sino también con el aumento del tamaño de los mercados internos.
La intervención del Estado se hace en un contexto más globalizado que antes.
Se caracteriza no solamente por una apertura comercial creciente, sino también y
34
César Giraldo
sobre todo por un peso mayor de la finanza internacional. La globalización finan-

ciera precipita –en el sentido químico del término– un movimiento que estaba ya
presente, y con ello comportamientos rentistas de nuevo tipo, que no solamente
acentúan una polarización de los ingresos en beneficio del dos por ciento de la
población que se enriquece (absoluta y relativamente), sino que también frena la
inversión. La dominación de la finanza sobre lo productivo se expresa, en efecto,
por la parte creciente de las rentas financieras en las ganancias de las empresas
no financieras (servicio de la deuda pagados a los prestamistas que financian en
especial el capital circulante, pago de dividendos, y otros) en detrimento de las
ganancias que servirían al autofinanciamiento. La tasa de inversión se mantiene
débil no porque la valorización del capital industrial sea débil, sino porque no al-
canza lo que producen las inversiones en portafolio y, sobre todo, porque «el apetito
de la finanza» se satisface en detrimento de las posibilidades de financiamiento.
Más precisamente y a riesgo de repetir, en el valor agregado de las empresas
no financieras la parte de las ganancias brutas crece, pero en su seno la parte de
las ganancias pagadas al sector financiero crece más rápidamente que la que se
dedica a la inversión productiva. Dicho de otra forma, aumenta la parte de las
ganancias globales de las empresas no financieras dentro de su valor agregado,
pero declinan las ganancias netas de los rendimientos pagados al sector finan-
ciero. Esta última es la que permite el autofinanciamiento. La variable de ajuste
es el salario: el aumento de la productividad no beneficia a los trabajadores, o
lo hace marginalmente; el aumento alimenta esencialmente la «voracidad» de
la finanza.
La restricción para las empresas no financieras resulta ser la cuadratura del
círculo: ellas deben deshacerse de forma creciente de los beneficios para alimen-
tar el cada vez más insaciable «apetito» de la finanza. Esto explica su reticencia
a beneficiar a sus asalariados del aumento de la productividad, de manera que
la brecha entre los aumentos de productividad y los salarios se acentúa consi-
derablemente. Sin embargo el aumento de la productividad tiene sus límites
porque la tasa de inversión crece poco y la parte destinada a la investigación y
el desarrollo es cada vez más reducida12. Los límites son en parte superados por
la importación de equipo up tu date (actualizado) y por las modificaciones en
la organización del trabajo, pero tales límites se mantienen en lo fundamental y
minan las posibilidades a mediano término de mantener una dinámica de creci-
miento elevado. En el conjunto de la economía, más allá del sector industrial, la
distribución del valor agregado total evoluciona en favor de la renta financiera y
en detrimento de las ganancias netas de las empresas y de los asalariados. Esta es
En conjunto los gastos en investigación y desarrollo, investigación pública incluída, en estos

12
países se sitúan entre el 0,4 y 0,6% del PIB, contra más del 3% en Corea del Sur. Ciertamente
no se debe limitar el análisis a cifras tan globales, es necesario igualmente temar en cuenta
el «catching up» (avance) parcial que ha sido posible a la vez por las importaciones de
máquinas nuevas y por el aumento de la inversión extranjera directa. Incluso considerando
este aspecto, el esfuerzo es modesto comparado con los países asiáticos.
35
la evolución que caracteriza una economía rentista y explica fundamentalmente

la tendencia hacia el estancamiento económico.
La inversión es entonces débil, ampliamente insuficiente, tanto en el monto
global como en lo correspondiente a la compra de máquinas e infraestructuras.
El crecimiento, en total, no es elevado en un período de mediano o largo plazo,
y será débil en el futuro próximo si dicha inversión no aumenta de forma con-
siderable y si su estructura no se modifica. Desde hace algunos años aparecen
importantes válvulas de estrangulamiento al punto que la insuficiencia de
infraestructuras, especialmente energéticas y de transportes, constituye en la
actualidad un freno para una política de reactivación del crecimiento, en muchos
países latinoamericanos. El déficit de racionalidad del Estado se tiende a acen-
tuar: las relaciones privilegiadas entre el Estado y la finanza en un contexto de
globalización comercial y financiera tienden a hacer más difícil la reproducción
de sociedades en el seno de los Estados Nación y revelan así los límites de «todo
al mercado»; en este sentido se puede considerar que la mayoría de las economías
latinoamericanas están a la espera de la definición de una nueva intervención del
Estado que limite la voracidad de la finanza y que relance de manera indirecta
las inversiones pesadas y semipesadas, buscando nichos en el tejido industrial
afín de obtener una inserción en la economía mundial más progresiva que regre-
siva. Es cierto que la Historia no está escrita hacia adelante y numerosos países
pueden faltar a la cita que ella les ha puesto, pero los elementos de un cambio
de tal naturaleza existen y todo depende de la manera como serán resueltos los
déficits de legitimidad en el futuro.
- Las reformas de la protección social
En este contexto se inscriben las reformas a la protección social y se explica

la incapacidad de tales reformas para satisfacer los objetivos que ellas se fijan,
como bien lo muestra César Giraldo. Sin entrar en los detalles, ciertos sistemas de
protección social son fuertemente protectores pero poco redistributivos (solidari-
dad horizontal entre enfermos y sanos, entre activos e inactivos, etc.), otros más
redistributivos (solidaridad igualitaria), otros introducen, finalmente, una solida-
ridad vertical limitada (de los ricos hacia los pobres). Los sistemas de protección
social son una combinación de un conjunto de estas características, con una de
ellas predominante en cada caso. Las reformas de los últimos años han reducido
en general los elementos de la solidaridad vertical y horizontal. Aumenta el senti-
miento de que el Estado «social» se fragmenta y se hace insuficiente con relación a
las crecientes necesidades. Existen cuatro razones que explican dicha insuficiencia:
demográficas (envejecimiento de la población y crecientes necesidades de salud),
económicas (desaleración económica), profunda desigualdad en la distribución de
los ingresos en gran parte por el empleo informal en el conjunto, y finalmente la
transformación profunda del trabajo (aumenta la precarización, cada vez aparecen
36
César Giraldo
formas de no empleo no asimilables al desempleo). El financiamiento cada vez más

difícil de la protección social, el rol asignado a los mercados como principio central
aunado a las restricciones a la competitividad que producen las cargas sociales, la
tentación de disminuir tales cargas y convertir al trabajador en un «empresario
de sí mismo» (haciendo más énfasis en el riesgo que en la solidaridad), tienden
a privilegiar las reformas buscando compensar una disminución de la asistencia
social por un aumento del aseguramiento privado, y favorecer los sistemas de ca-
pitalización para el manejo de las pensiones. Sin embargo, este movimiento está
lejos de ser lineal. Su fuerza viene del nuevo contexto de la financiarización y de
la disminución de las solidaridades. Su debilidad está, como lo hemos visto, en los
límites que encuentran actualmente los regímenes de crecimiento con dominancia
financiera, en el déficit de racionalidad que encuentran los Estados por el hecho
de su apoyo muy pronunciado a la finanza, en el déficit de legitimidad producido
por el mantenimiento de grandes desigualdades y la incapacidad del Estado para
reducir de manera significativa la pobreza y la exclusión. El precio que se pagó
fue el de renunciar a una protección social más consecuente con los hechos. Ante
la existencia de una solidaridad nacional insuficiente existe una alta probabilidad
de ver mañana el desarrollo de sistemas informales de solidaridad a manera de
protección social13 .
- Algunas consideraciones finales sobre la relación salarial di-

recta/salarial indirecta, para concluir este prefacio
Los empleos informales son remunerados por un salario directo o, en el

caso de los ambulantes, por ingresos obtenidos por sus ventas. A los ingresos
provenientes de los empleos informales se agrega, para los más pobres. una
asistencia más o menos importante y más o menos ligada a las prácticas cliente-
listas. Asistencia que puede ser monetaria, obligatoria o no, o en especie, como
por ejemplo el acceso a atenciones gratuitas en caso de enfermedad. Se puede
considerar que una nueva política de asistencia está a punto de instalarse en
América Latina, orientada a gestionar la pobreza haciéndola más soportable,
con la intención de obtener un beneficio electoral. Esto se aprecia con el desa-
rrollo del «Plan Jefas y Jefes de Hogar» en Argentina, «Bolsa Familia» en Brasil,
los diferentes planes sociales de México y el programa «Familias en Acción en
Colombia». Esta política «social» es, hasta ahora tímida: su peso en los gastos
públicos es muy pequeño cuando se compara con el servicio de la deuda interna,
el cual enriquece a los más ricos, como lo hemos visto.
En relación con los empleos formales, el ingreso del trabajo se compone de
un salario directo y de un salario indirecto. El salario directo financia, en parte,
Sobre este tema, en relación con países emergentes, ver G. Wood y Gohh (2006). A com-
13
parative Welfare Regime approach to global social policy. En World Developmente, vol.
34, Nº 10.
37
las prestaciones sociales, gracias a las contribuciones laborales obligatorias. El

salario indirecto es financiado por la contribución patronal que varía según los
sistemas de seguridad social y/o de tributación. Es este conjunto de contribu-
ciones el que da lugar a las prestaciones sociales (salud, pensiones, seguro de
desempleo). El salario indirecto expresa la socialización de la fuerza de trabajo
frente a los riesgos (salud, pérdida de empleo) y la solidaridad intergeneracional
(pensiones). En este último caso, es conveniente matizar: el sistema de capita-
lización individual puede ser obligatorio para trabajadores y patrones, pero no
expresa ni una socialización ni una solidaridad intergeneracional.
El conjunto de esas dos solidaridades (salario directo neto de cotizaciones
laborales y salario indirecto) representa el costo del trabajo. Es más útil mirar
este conjunto cuando se hacen comparaciones internacionales, que concentrarse
sobre lo que recibe el trabajador directamente. Pongamos un caso extremo. Si
se supone un salario indirecto nulo, entonces el financiamiento de las presta-
ciones sociales reposará solamente sobre el salario directo, y por tanto deberá
ser más elevado que en el caso donde existe un salario indirecto, para tener las
prestaciones equivalentes. Se tiene entonces una relación inversa entre los dos
salarios. Esta relación es alterada por el régimen dominante de seguridad social
y no significa un juego de suma cero15 . Esta relación es pertinente en los países
donde existe un conjunto de leyes sociales orientadas realmente a proteger (y no
sólo formalmente) a los miembros de la comunidad nacional tanto en pensiones
y salud, como de la pérdida del empleo. Esta relación no existe en países de la
Periferia como la China donde la protección es muy débil, lo que induce a los
hogares a ahorrar fuertemente, si tienen la posibilidad para hacerlo, el resto ni
siquiera podrá beneficiarse de las atenciones mínimas de salud. En las econo-
mías latinoamericanas esto es poco pertinente: la existencia de un fuerte sector
salarial informal es la prueba. Las leyes sociales tienen un aspecto universal que
sólo es formal.
Los regímenes políticos de ayer ofrecieron una combinación de autorita-
rismo, paternalismo y clientelismo. Los salarios de los trabajadores formales
aumentaban aproximadamente al ritmo de la productividad del trabajo, y si bien
las grandes desigualdades no habían tenido la tendencia a decrecer, el crecimiento
con una desigualdad constante permitía que el nivel de pobreza disminuyera.
Actualmente los regímenes políticos, más legitimados que ayer porque reposan
sobre elecciones, conservan numerosos aspectos de su autoritarismo y cliente-
lismo pasados, pero han perdido con más frecuencia su aspecto paternalista. Los
salarios de los empleados formales se desconectan de la evolución de la produc-
tividad y dado que son aumentados de forma insuficiente para permitir pagar
contribuciones sociales necesarias para alimentar las prestaciones, el salario
indirecto se vuelve débil, lo cual hace que el tema de la salud y las pensiones se
convierta en una cuestión central, que se plantea en sociedades cada vez más
urbanizadas y probablemente menos solidarias. Ello es más marcado para las
categorías más vulnerables de baja productividad, que son las que con frecuencia
38
César Giraldo
ocupan los empleos informales. Hay dos factores que van en dirección contraria
y que favorecen una socialización creciente: El primero, la democratización; el
segundo, el creciente faltante de racionalidad del Estado que provoca un creciente
déficit de legitimidad. Estos dos factores son aún insuficientes para contrarrestar
la incapacidad de los gobiernos para asegurar a los miembros de la comunidad
nacional, más allá de las leyes y los discursos, una protección universal. Esto
es lo que muestra de forma brillante César Giraldo en las páginas que siguen.
39
Capítulo 1.
El origen de la protección social
1 Introducción
En el presente capítulo se hace una presentación histórica del origen de

la protección social, con el objeto de identificar y contextualizar los diferentes
modelos generales de protección, que aquí hemos clasificado como: asistencial,
aseguramiento, universal y neasistencial. La protección social a cargo del Estado
surgió con el capitalismo, en la medida en que la mercantilización de la fuerza de
trabajo destruyó las redes de protección social que existían hasta ese entonces,
las cuales se basaban en la adherencia a un orden social, tales como la familia
extensa y la protección del ‘señor’. Sin embargo la evolución de la protección social
no es independiente de la evolución del Estado nacional, y señalaremos que esta
evolución contempla dos etapas. La primera la hemos llamado la «dimensión
política» la cual corresponde a la consolidación en un espacio geográfico de los
monopolios de la ley (como norma con su correspondiente brazo armado), la
moneda y la tributación. En ese entonces los mecanismos de protección social
en general se reducían a los programas de asistencia pública. Posteriormente
surge la dimensión productiva del Estado, que es cuando el Estado provee bienes
sociales y construye la infraestructura básica. Es en esta etapa que surge el modelo
de aseguramiento (bismarckiano) y posteriormente el universal (beveredgiano),
que es lo que da a origen a lo que se conoce como Estado de Bienestar.
Más adelante se presentan los modelos de protección social, y en el segmento
final del capítulo se abordan dos temas. En el primero se hacen unas conside-
raciones acerca de la crisis del Estado del Bienestar, y se señala que esa crisis
está relacionada con el fin del modelo fordista de acumulación y el deterioro de
la relación salarial. Estos elementos están ligados a los procesos de financiari-
zación, como se verá en el capítulo 2. En el segundo tema se discute acerca de la
validez del planteamiento acerca de la existencia de un Estado de Bienestar en
América Latina. Allí se afirmará que lo que ha existido en la región es un Estado
de Bienestar parcelado que llega a una minoría de la población, mientras que la
mayoría de la población ha dependido más de programas asistenciales fuerte-
mente ligados a prácticas clientelistas.
1.1 Primera parte: Estado y política social
El presente trabajo se refiere a la protección social, en particular a los

mecanismos de protección de la población respecto a las enfermedades, las in-
41
capacidades físicas y mentales, el envejecimiento, la atención materno-infantil,

el desempleo y la pobreza. La protección social está incluida dentro de la política
social, que es una categoría más amplia porque además de la protección, abarca
también educación, capacitación, recreación, cultura, deporte, vivienda, los ser-
vicios públicos domiciliarios, la atención de catástrofes, entre otros. Se puede
ensayar hacer una lista más extensa acerca de lo que comprende la política social
a riesgo de incluir más conceptos hasta el punto de no poder distinguir dicha
política respecto a otras1. Antes de abordar el tema de la protección, es nece-
sario señalar qué entendemos por política social para delimitar el campo sobre
el cual vamos a trabajar. Por política social vamos a entender (1) la provisión
de bienes y servicios sociales indispensables para la reproducción de la fuerza
de trabajo y para el mantenimiento de la armonía social, y (2) la regulación de
las relaciones sociales (como por ejemplo los códigos laborales, el derecho de
familia, el pensum educativo). Los bienes sociales no son provistos de forma
plena por el mercado bajo condiciones de la libre competencia debido a que la
mayoría de las personas no los pueden adquirir en el mercado con sus ingresos
monetarios, y por esta razón el Estado debe intervenir en su provisión, bien sea
directamente o través de una regulación específica. Este estudio se centrará en
dicha provisión en lo que se refiere a la protección social. En cuanto a los bienes
sociales que son necesarios para mantener la armonía social, se hace referencia
a los gastos sociales que no conciernen al salario indirecto de los trabajadores,
sino a la función de legitimación del Estado, como por ejemplo las subvencio-
nes a los pobres, las cuales tienen un carácter más orientado a la pacificación
social2. Estos bienes, que no están ligados al salario, tienen un peso mayor en
el caso de las economías con un bajo desarrollo de la relación salarial, como las
de América Latina. En dicha región incluso, se da el caso que la relación laboral
no implica la existencia de los bienes sociales que constituyen un salario indi-
recto, sino que estos son recibidos por mecanismos asistenciales desligados de
la condición laboral. Esto crea una diferencia en el análisis sobre el Estado del
Bienestar y la política social para el caso de América Latina, y en general para
los países no desarrollados.
1
Pese a que el concepto de política social es algo que cualquier persona cree entender, de-
limitarlo es más complejo de lo que parece. Por ejemplo existen perspectivas encontradas
respecto a si las obras de infraestructura corresponden o no a la política social: la cons-
trucción de caminos vecinales podría catalogarse dentro de la política social, si se tiene en
consideración que ello ayudaría a los campesinos a sus labores agrícolas y con ello mejorar
su condición social. Con la misma lógica podríamos decir que el bienestar de los ciudada-
nos aumenta con el mejoramiento de las calles de una ciudad. ¿Con qué criterios este tipo
de gastos se deben clasificar como gastos de infraestructura o como gastos sociales?. Para
hacer más complejas las cosas, un gasto en la construcción de un hospital o una escuela
¿debe considerarse dentro de la política social, o como un gasto de infraestructura?”.
2
Hemos tomado las categorías propuestas por O»Connor, 1978
42
César Giraldo
En cuanto a los mecanismos de protección se señala que se pueden iden-

tificar tres tipos principales: aseguramiento, cobertura universal y asistencia
pública. El aseguramiento significa que la protección se obtiene a través de la
afiliación a un sistema en el cual existen obligaciones (generalmente cotizar) y
derechos. En cobertura universal no existe requisito diferente al de la ciudadanía
para tener derecho a la protección social. En la asistencia la protección es dis-
crecional y puntual (no es un derecho, es un favor) y se dirige hacia aquellos que
son considerados como necesitados, lo cual supone una calificación apreciativa
de parte de quien provee la asistencia. Las definiciones que acabamos de dar son
una simplificación con el propósito de precisar de qué estamos hablando, pero
no se puede olvidar que la realidad es más compleja.
La protección social, como una política estatal, surge con el desarrollo del
modo de producción capitalista, en la medida en que la mercantilización del
trabajo humano conduce a la disolución de los vínculos sociales existentes que
eran los que suministraban dicha protección. Al convertirse el trabajo humano
en una «mercancía», que se compra y se vende, el mercado entra a jugar un papel
principal en la determinación de la ubicación y el quehacer de las personas. Con
ello se rompen los vínculos tradicionales creados a través de la familia extensa,
la vecindad, las acciones de solidaridad (por ejemplo los gremios de oficios), la
iglesia, y la protección del señor feudal (noblesse obligue). A medida que esas
relaciones se debilitaron perdieron capacidad de hacerse cargo de quienes se
desafiliaban (enfermos, inválidos, ancianos, huérfanos, incapaces de trabajar).
Se hacía entonces necesario crear instituciones especializadas para esa tarea, que
es lo que gradualmente va llevando a la institucionalización de la asistencia. Sin
embargo una cosa es el debilitamiento gradual y progresivo de tales relaciones,
lo cual hace que instituciones como la iglesia, las autoridades municipales, aso-
ciaciones de caridad, gremios de oficios, jueguen un papel importante en llenar
el vacío social, y otra la disolución acelerada con la generalización de la relación
salarial que hace que el Estado nacional deba llenar dicho vacío. Aquí nace la
protección social.
Durante el feudalismo y en las sociedades preindustriales en Europa el
trabajo rural, que ocupaba la mayor parte de la población, estaba ligado a la
tierra y la familia. La tierra, un elemento físicamente inamovible, ataba a las
personas al territorio a través de las familias. El trabajo urbano también estaba
ligado al territorio porque para ejercerlo era necesario la vinculación a un gre-
mio, lo cual fijaba a la persona irremediablemente a la villa de domicilio. Los
vínculos personales creados por la proximidad de residencia hicieron posible la
creación de una red de interdependencia. Al respecto Castel (1995) señala que
las sociedades feudales estabilizan sus relaciones en razón de lo que él llama el
vector de relaciones horizontales (vecindad, familia extensa) en un medio rural,
y un vector vertical mediante la sujeción señorial.
Cada individuo se encontraba inmerso un una red compleja que lo sometía
a obligaciones, a cambio de las cuales obtenía protección. La red implicaba la
43
dependencia respecto a un señor laico o eclesiástico, y la adhesión a un sistema

de solidaridades de compromisos de linaje (familia) y de vecindario. Las comu-
nidades bien estructuradas podían, bajo ciertas condiciones, paliar las rupturas
de sociabilidad primaria movilizando las potencialidades de esa misma socia-
bilidad. Podían volver a afiliar a los individuos desestabilizados apelando a los
recursos del medio familiar y local. Por ejemplo, un huérfano podía ser acogido
por la familia extensa; o en el caso del inválido o del indigente encontraban un
mínimo de solidaridad natural en la comunidad de la villa. Otro ejemplo, en la
edad media en Francia, para el cuidado de los ancianos, era corriente que los
padres vivieran en el mismo hogar de los hijos casados, y de esta forma recibían
atención en su vejez. Existía una legislación explícita que regulaba esto en cuanto
a herencias, rentas, responsabilidades. Se trataba de la transmisión de la herra-
mienta de trabajo, y de la explotación agrícola o artesanal. Al tomar en cargo a
los ancianos se le daba perennidad a la casa (el hogar) y se le daba continuidad
al linaje (Gutton 1994, 70-73).
La conjunción entre la tutela de un poder (un señor) y estar inserto en
una red familiar y un vecindario aseguraba una protección contra los azares
de la existencia. La familia, la iglesia o el señor feudal decidían la capacidad de
las personas para su supervivencia. La comunidad y la familia extensa creaban
principios de deberes y derechos tales como el cuidado de los niños, ancianos
y enfermos. Las comunidades podían autorregularse y recomponer su propio
equilibrio movilizando sus propios recursos. Dado el hecho que tales comuni-
dades eran vulnerables a las agresiones externas ello reforzaba los vínculos de
pertenencia. Las exigencias militares y económicas del señor que dominaba
dichas comunidades se constituían en un principio organizador de las familias
constituidas de acuerdo a su linaje (lignagièries) (Castel, 35-39).
Lo que marca el paso de formas precapitalistas de producción hacia formas
cada vez más capitalistas es la mercantilización de la fuerza de trabajo, y no la
extensión de las relaciones mercantiles en general, como se suele pensar. Como
bien lo remarca Esping-Andersen (1999, 55-56) no se trata de afirmar que en los
sistemas feudales no existieran lazos comerciales en el intercambio de productos,
ni de señalar que los productores precapitalistas no dependieran de su fuerza de
trabajo para su subsistencia. Lo que sucede es que la mercantilización está ausente
en la mayoría de las personas ya que no dependen enteramente para su subsistencia
de un ingreso en la forma de salario. En el campo los hogares frecuentemente eran
autosuficientes, además que recibían un grado de reciprocidad familiar y vecina,
y ayuda «paternal» del señor feudal; a nivel urbano la pertenencia a un gremio
(corporación) significaba protección. En el caso de los indigentes eran normalmente
atendidos por la iglesia. Sin embargo, todos estos mecanismos de protección se
desbordaron con la mercantilización de la fuerza de trabajo.
Nos dice Polanyi (1992, 77-78) que antes del capitalismo el sistema económico
por lo general quedaba absorbido por el sistema social, pero con el capitalismo
dicha relación se invirtió: el sistema social pasó a ser regulado por el mercado.
44
César Giraldo
El trabajo humano aparecía como una mercancía que se transaba en el mercado

y por tanto se debían eliminar todas las restricciones a su movilidad. Agrega que
«La supuesta mercancía llamada ‘fuerza de trabajo’ no puede ser manipulada,
usada indiscriminadamente, o incluso dejarse ociosa, sin afectar también al indi-
viduo humano que sea el poseedor de esta mercancía peculiar» (p. 82). El hecho
que el trabajo humano quedara regulado por el mercado produjo una dislocación
social. El trabajo humano aparecía como un factor de producción que se transaba
en un mercado, pero, como nos lo recuerda Polanyi, detrás dicho factor estaban
los seres humanos, de manera que la suerte de las personas terminaba siendo
determinada por la forma como evolucionaba el mercado. Dicho autor remarca
que el surgimiento del libre mercado, laissez faire, con la revolución industrial y el
capitalismo liberal, «transformó la economía humana en un sistema de mercados
autorregulados y por tanto los incentivos en torno a los cuales el hombre organiza
su vida material se vuelven materiales». Debido a que ningún grupo humano puede
sobrevivir sin un aparato productivo lleva a que lo social dependa de lo económico,
de tal forma que las relaciones sociales terminan siendo incorporadas al sistema
económico (pp. 80-82). Además del trabajo, también las necesidades humanas
se vuelven mercancías que deben ser adquiridas en el mercado, de manera que el
bienestar de las personas pasa a depender de su relación con el mercado. La mer-
cantilización de las personas y de las necesidades fortalece la máquina capitalista
pero debilita al trabajador individual (Esping-Andersen, 51-53).
1.1.1 Papel del Estado
Señalamos que la Protección Social surge cuando el Estado debe hacerse

cargo de la protección de la población. Sin embargo, el papel del Estado cambia
a través del tiempo, además que los diferentes Estados tienen sus particulari-
dades nacionales. Todo esto se refleja en la protección social. Incluso, en los
últimos decenios hemos visto cómo la protección social se libera gradualmente
de la provisión estatal. Esto aparentemente significaría un retorno a las formas
anteriores, en la medida en que durante la edad media la atención a la pobla-
ción provenía de instituciones no estatales3. Pero no es así. Hoy día el papel del
sector privado en la protección social tiene un carácter muy diferente, como se
verá posteriormente.
Si bien más adelante vamos a mostrar la evolución histórica de la protección
social, en donde identificaremos cuatro tipos generales (asistencia, aseguramiento,
universal y neasistencial), primero haremos una presentación de lo que aquí se
ha llamado las dimensiones política y productiva del Estado, porque considera-
mos que ello permite introducir unos conceptos necesarios para el análisis. La
dimensión política se refiere a la primera etapa de la consolidación de los Esta-
dos Nacionales, que es cuando el poder político consolida el monopolio legítimo
3
Aunque habría que entrar a discutir lo que se entendería por Estado antes del capitalismo,
por ejemplo en el feudalismo.
45
de la fuerza en un espacio geográfico (a lo Weber), en el cual, a su vez, se da un

conjunto de intercambios y una moneda única emitida por ese Estado y mediante
la cual recauda los impuestos. En esta etapa la protección social sólo adquiere el
carácter de la asistencia pública (como lo veremos), sin embargo la asistencia es
responsabilidad del Estado y ya no de la iglesia. Lo que interesa destacar es que
la moneda hace parte de esa dimensión política, y ello es importante para poder
comprender más adelante la ligazón entre la protección social y financiarización,
ya que cuando los gobiernos ceden la soberanía monetaria a órganos independien-
tes (por ejemplo el Banco Central) y cuando los agentes privados juegan un rol
más importante en la emisión monetaria, los derechos sociales pasan a depender
de los poderes financieros. La dimensión productiva surge con posterioridad a
la política, y tiene que ver cuando el Estado provee bienes sociales, entre ellos la
protección social, además de asumir la construcción de la infraestructura básica
de un país. No bastaba la consolidación de la dimensión política para que los
Estados garantizaran su legitimidad y para permitir la reproducción de la fuerza
de trabajo. El Estado debió asumir roles nuevos. Esta etapa es importante para
entender el surgimiento del Estado de Bienestar, el cual está ligado a los modelos
de protección social basados en el aseguramiento y la universalización. Todo esto
lo veremos a lo largo del capítulo.
1.1.1.1 Dimensión política del Estado
Atrás dijimos que la disolución de las formas tradicionales de solidaridad

crea un vacío social que pasa a ser llenado por el Estado4. La configuración inicial
de los Estados se da sobre la base de la consolidación de un poder político sobre
un territorio, lo que da origen a lo que se llama el Estado Territorial. Dicho Estado
tiene un príncipe unificador quien asegura la unidad del territorio. Cuando este
Estado adquiere una escala superior, el príncipe deviene en rey, emperador, gran
duque, etc. Tales dirigentes intentan invocar una comunidad nacional para suplan-
tar las identidades locales y regionales, intento cuyo éxito en parte depende de la
homogeneidad cultural de los pueblos que habitan el territorio. En un comienzo
la tarea del príncipe se limitaba a mantener la justicia y la paz, y sólo disponía de
servidores personales sin contar con agentes profesionales encargados de ejecu-
tar sus órdenes. Posteriormente, a medida que el Estado crecía, los servidores se
profesionalizaron y absorbieron una parte importante de la población. Con ello
4
Esping-Andersen (1999, 26) critica este punto de vista porque señala que las políticas
sociales que llenan dicho vacío aparecieron mucho después de la desaparición de las
formas tradicionales. Sin embargo también recoge como respuesta a esta objeción los
argumentos de Wagner (la ley de Wagner de 1883) y a Alfred Marshall (1920) en el sen-
tido que se requiere un nivel de excedente económico para soportar la política social del
Estado de Bienestar. Al argumento anterior hay que agregar que el Estado no suplanta
las funciones de la familia y de otras instituciones como la Iglesia de manera instantánea
y masiva, si no que lo hace a través de un proceso gradual.
46
César Giraldo
surgieron instituciones políticas y económicas que desarrollaron funciones espe-

cializadas. Por ejemplo, las Fuerzas Armadas inicialmente estaban conformadas
por la nobleza (los caballeros), sin embargo con el surgimiento de los Estados
nacionales los caballeros debieron ser reemplazados por soldados profesionales
que recibían un salario en dinero. El príncipe, que inicialmente vivía de sus pro-
pios medios, gracias a los ingresos de sus dominios, debía disponer de impuestos
generales ante la necesidad de movilizar el conjunto de la población en caso de
guerra (Reinhard 1996, 1-2).
De acuerdo con Guéry (1995, 398), exponiendo el proceso en Francia, los
impuestos eran justificados en el deber de ayudar a la corona frente a las nece-
sidades de la guerra, guerra que a su vez se hacía a nombre de la Nación5. Según
Hart (1996, 280) poner en pie un ejército o flota permanentes sirvió frecuen-
temente para comenzar a crear el mecanismo de transformar los impuestos de
pasajeros a permanentes. El cobro de los impuestos obligó a presentar al Estado
como el defensor de interés nacional y en defensa de tal interés es que acometía la
guerra. De esta forma progresivamente, los impuestos fueron aceptados porque
eran indispensables para la paz pública lo cual no era independiente del control
de los medios de violencia física porque a su vez dicho control es lo que permitía
aumentar los impuestos (Blockmans 1988, 169).
El monopolio sobre los impuestos y sobre la violencia física son los mono-
polios claves (Théret, 115-116). Y Théret cita a Elias (1987) «la fuerza armada
concentrada en las manos del poder central garantiza el recaudo de las contribu-
ciones, y la centralización de los ingresos fiscales en la caja de la administración
central consolida el monopolio de la coacción física, de la fuerza militar, estos dos
medios de poder se refuerzan recíprocamente» (p. 116). Aquí es donde surge el
Estado moderno caracterizado por el monopolio legítimo sobre la violencia física
(Weber) y sobre los impuestos, y que tiene la soberanía total sobre un territorio
continuo definido por una frontera precisa, en el cual existe una masa homogénea
de sujetos que gozan de los mismos derechos y deberes (Reinhard, 1) (Block-
mans, 169). La exigencia del individuo es la protección del Estado en la medida
en que está por fuera de las protecciones de proximidad (familia, vecindad), y
sólo puede encontrar dicha protección bajo el dominio de un Estado absoluto.
Nace la dimensión política del Estado, lo cual implica la creación de una
burocracia estatal para regular el cumplimiento de las normas, y un ejército y
5
Dicho autor hace referencia a la ordenanza real de 1439 en Francia, que instituye al mismo
tiempo la armada real y el impuesto real permanente. Al mismo tiempo dicha ordenanza
prohíbe los impuestos señoriales porque los señores no pueden hacer la guerra, sino
bajo las órdenes del rey. Este punto es remarcado por Guéry (1995, 398) para señalar
que «El monopolio de la violencia acompaña al monopolio sobre la tributación». Los
Estados Generales de 1484 señalaron que los impuestos no podían ser permanentes sino
temporales para circunstancias excepcionales como el caso de una guerra. Autorizaron
a la corona cobrar impuestos por dos años, pero Luis XI, después de los años olvidó la
temporalidad de los impuestos y continuó con ellos.
47
un cuerpo de policía para hacerlas cumplir. Tales funcionarios debían recibir un

pago salarial, para lo cual el Estado debía recaudar impuestos en dinero, y ello
suponía la monetización de la economía nacional y la creación de una adminis-
tración de lo fiscal (Tesoro Público, oficina de recaudación de impuestos, oficina
del Presupuesto Público) separada del patrimonio del monarca.
Sin embargo este proceso no se presenta en forma lineal en todos los casos.
De acuerdo con Lautier (1995a, 25-26) la descripción es válida en Europa durante
el período absolutista y después en general en el resto de países del continente.
En el caso de América Latina el proceso es diferente. La consolidación del poder
político sobre los diferentes territorios se dio a través del proceso de coloniza-
ción español o portugués, de manera que el poder político unificador estaba
determinado por la metrópoli, y el cobro de los impuestos no sólo se destinaba a
financiar el aparato que sustentaba dicho poder a nivel local (el virreinato), sino
también para hacer una transferencia hacia la metrópoli europea. Para decirlo en
otros términos, los impuestos financiaban el poder periférico y el poder central
(la corona española o portuguesa).
Volviendo al proceso europeo, para poder cobrar impuestos era necesario
que el individuo pudiera obtener un ingreso monetario mediante la venta en el
mercado de sus productos (Ardant 1971, Introduction général), de manera que
el dinero era un eslabón clave en la articulación de todo el proceso. Se pasa así
de Estados de Dominación a Estados Fiscales (Hart, 277). Y esta transición se
acelera por las exigencias de la guerra. Esto lleva a buscar una nueva legitimidad
del Estado, que ya no dependía de la religión. Tuvo que invocarse la pertenen-
cia a una Nación, los intereses nacionales, y la paz. Esto es lo que da origen a
la llamada ciudadanía territorial, a la ciudadanía como forma de pertenencia
a un conjunto nacional (Lautier, 25). El Estado concentra su actividad en la
órbita de los gastos de defensa, el aparato judicial y la educación, mientras las
relaciones económicas y sociales son reguladas por el mercado. Aquí surge la
esfera política del Estado.
1.1.1.1.1 Moneda expresa poder político
Además de los dos monopolios sobre la violencia y los impuestos, es pre-

ciso señalar un tercero que es el de la emisión monetaria. El monopolio de la
emisión permite apropiarse de señoreaje monetario que se constituye en una
fuente de financiación importante de los Estados Nacionales. De acuerdo con
Elias (pp. 261-264) el efecto que la emisión tenía sobre el incremento de los
precios afectaba negativamente el poder de quienes recibían rentas fijas de
posesiones territoriales quienes a su vez se afectaban de la menor capacidad de
los campesinos para pagar tales rentas (Schulze 1996, 271), y favorecía el poder
el gobierno nacional, que tenía acceso al señoreaje, y de la burguesía porque la
monetización permitía ampliar el mercado. El dinero le daba al gobierno la po-
sibilidad de pagar soldados y por esta forma obtener un poder militar superior
48
César Giraldo
sobre cualquier poder local (Pérez: 1997, 15). De esta forma tenía la posibilidad
de «pacificar» un territorio extenso6.
La afirmación anterior no quiere decir que la moneda surgió con los
Estados nacionales, o que no pudieran existir Estados previos al capitalismo
financiados a través de impuestos recaudados en moneda, por ejemplo en los
antiguos imperios griego y romano. De acuerdo con Théret (53-54) el Estado
fiscal moderno creó la moneda para poder recaudar impuestos y existió antes
que el capitalismo. Fue el Estado monárquico, y no el comercio, que por razones
fiscales, impulsó la monetización económica. Sin embargo, dicho Estado forzó las
relaciones mercantiles para poder recaudar impuestos en dinero y así financiar
una fuerza que tuviera control sobre un territorio. La moneda constituía un factor
que jugaba un papel clave en la generalización del mercado porque permitía el
intercambio, y el sostenimiento del Estado que regularía dicha colectivización
en un espacio territorial. En una economía natural, con ausencia de moneda,
predomina la autarquía de los pequeños poderes locales y la economía precaria,
lo cual dificulta el surgimiento del mercado.
El monopolio del Estado moderno sobre la moneda y los impuestos nos lleva
al tema de la fiscalidad, que nos indica que el Estado también está enmarcado
en una regulación financiera propia. Los impuestos y los gastos (incluidos los
correspondientes a ejercer el monopolio de la violencia) se hacen en moneda,
y tienen un estatuto fiscal propio que los regula en donde se define, entre otras
cosas, quienes son los responsables del pago de los impuestos (y en general las
cargas fiscales), cómo deben pagarlos, y en qué se deben gastar. Y al definir esto
se está dando expresión a un orden político específico, de manera que lo fiscal y
lo monetario están conectados con los procesos políticos.
Los análisis sobre el tema generalmente no destacan (lo que no quiere de-
cir que implícitamente no reconozcan) dentro de la dimensión política la parte
correspondiente a la regulación monetaria y financiera y las intervenciones de
la autoridad monetaria7, a pesar que detrás de ello se definen derechos y debe-
6
Este fenómeno no ha sido estudiado en el surgimiento de los Estados Nacionales latinoa-
mericanos, por lo menos hasta donde el autor tiene información.
7
El hecho que la moneda, como institución, se incluya en la dimensión política no quiere
decir que se esté afirmando no pertenezca al campo o el orden económico. Lo que que-
remos es resaltar la dimensión política de la moneda, aspecto que a nuestro juicio no se
le da importancia que tiene. Tampoco se está afirmando que las transacciones financieras
son de carácter político, así como tampoco se puede afirmar que los actos políticos, como
por ejemplo, el desarrollo de un ejército es un acto de carácter económico porque deben
pasar por un Presupuesto Público, y para ejecutarse deben pasar por la recolección de
impuestos y desembolsos de gastos expresados en dinero, además que todo ello tiene un
impacto sobre la demanda agregada y la economía en general. Las transacciones finan-
cieras pueden ser la expresión de actos económicos reales, por ejemplo la producción,
pero también pueden serlo de movimientos de capital que cambian la propiedad de una
empresa, o del manejo del portafolio de los fondos de pensiones. Sin embargo la regula-
ción monetaria, en cuanto a quién tiene el poder de la emisión monetaria, a la capacidad
49
res económicos a través de los cuales se expresa un poder real de una sociedad
(Aglietta y Orléan 1998). La regulación financiera y la política monetaria tienen
que ver con la expresión institucional y efectiva de los intereses del poder econó-
mico dominante de una sociedad, con la apropiación del excedente económico y
de la riqueza, y afecta la configuración de instituciones que tienen que ver con los
derechos sociales (de los que hablaremos más adelante) y el manejo financiero
del Estado. Esto último afecta la distribución de los recursos públicos, y en tal
sentido, determina qué sectores, qué grupos, qué clases sociales, se benefician con
(o deben pagar por) el reparto de los recursos públicos. La adhesión a una norma
monetaria es un elemento central en la construcción de un orden jerárquico de
una sociedad, y en la forma como se reparte el producto y el acceso a la riqueza
de esa sociedad. Naturalmente toda norma monetaria tiene que estar inscrita en
una sociedad concreta, la cual a su vez tiene una norma jurídica, y una estructura
del poder político determinadas. La moneda, al igual que el derecho, esconde
tal jerarquización, porque crea la apariencia de la igualdad en las relaciones8.
Para desentrañar la jerarquización social que existe detrás de un régimen
monetario concreto es preciso determinar su marco institucional. Y ese marco
ha venido cambiando en la actualidad. De la forma tradicional en el capitalismo
de la subordinación del Banco Central al gobierno (al Tesoro Público), se está
pasando a la independencia de dicho Banco, la cual, con frecuencia invierte el
sentido de la subordinación. En la forma tradicional, el gobierno puede extraer
recursos de la economía más allá de lo que le permiten los impuestos en la medida
en que tiene acceso a los recursos de la emisión monetaria. En el segundo caso
el gobierno9 no tiene acceso fácil a tales recursos. Y esto se da en un contexto en
que de manera creciente la creación de los medios de pago se hace por canales
privados, como resultado de la liberación financiera: las instituciones financieras
tienen menos requisitos de encaje de manera que pueden aumentar el volumen
de los fondos prestables que es una vía de creación de instrumentos monetarios,
y la eliminación de los controles de capitales, cambiarios y administrativos, per-
del sistema financiero de crear créditos, a los derechos y obligaciones entre acreedores y
deudores, a las reglas de financiamiento del déficit fiscal, al mercado de moneda doméstica
respecto al mercado de divisas, al papel del Banco Central, en cuanto a todo lo anterior
y mucho más, creemos que también hace parte de la esfera política.
8
Pueden existir casos en que los derechos que la moneda crea sobre el producto social no
estén validados por el marco jurídico. Ello se da cuando se genera un proceso político
para «legalizar» una riqueza que está por fuera de las normas, como es el caso cuando se
conceden amnistías tributarias, pero en el fondo se trata de hacer dicha riqueza acorde
con las normas vigentes. Tales amnistías significan que el Estado cierra los ojos sobre
capitales cuyo origen no está claramente establecido, o que perdona el incumplimiento
de las obligaciones con el Estado en el pasado.
9
Aquí hablamos de gobierno y no de Estado, porque con la independencia del Banco Central
si bien este pierde la subordinación respecto al gobierno, de todas formas dicho Banco hace
parte del Estado. Aunque aquí cabe una discusión teórica que no vamos a adelantar.
50
César Giraldo
miten que los capitales financieros fluyan proveyendo una financiación privada
del gasto, y en particular obliga a los gobiernos a recurrir a dicha financiación
por el no acceso a los recursos de la emisión (Guttmann 1996, 65, 85).
La moneda se genera a través de un proceso de endeudamiento. En todo
proceso de endeudamiento siempre hay un acreedor y un deudor. La emisión
monetaria primaria tiene una connotación especial. Cuando el Banco Central está
controlado por el Gobierno Nacional, una emisión (crédito del Banco Central) que
se hace para financiar el déficit fiscal, al resultar el Banco acreedor del Gobierno,
y el Gobierno dueño del Banco, el Gobierno resulta siendo acreedor de sí mismo.
No es lo mismo cuando el Banco Central es independiente del Gobierno y éste
debe financiar el Déficit a través de contratar deuda con el sector privado bien
sea por la vía de préstamos o la emisión de bonos del Tesoro. En este caso los
acreedores son los emisores de las deudas privadas que pasan a ser los posee-
dores de la deuda pública. Los agentes privados de forma automática financian
todo gasto excedentario, o permiten mantener el mismo nivel de gasto cuando
se presenta una disminución en los ingresos (Guttmann 2002, 88-89). Todo esto
conduce a que los mercados privados de capitales cada vez determinen más el
manejo financiero del gobierno, y detrás de ello la política pública en general.
El tener acceso a la moneda significa tener acceso al producto y a la riqueza
social, y la forma como se da dicho acceso marca una diferencia social. Mientras
que el trabajador para tener dicho acceso debe vender su fuerza de trabajo, los
demás lo tienen por mecanismos diferentes que les permiten apropiarse del
producto excedentario una vez se descuenta lo consumido por los trabajadores.
La institución monetaria invisibiliza todo el proceso lo que permite que la apro-
piación de la plusvalía se pueda hacer sin recurrir a mecanismos de coerción
física. Es por esto que los defensores del orden vigente intentan hacer aparecer
la moneda como una relación técnica en el campo económico, más precisamente
en el financiero; intentan hacerla aparecer como una relación apolítica, de tal
manera que las asimetrías sociales y políticas que hay detrás de la moneda des-
aparezcan y no sean cuestionadas por la sociedad.
La posibilidad de acceso a ingresos monetarios expresa la pertenencia de
los individuos a una jerarquía de valor, a una valoración que la sociedad hace
de cada uno. Para obtener el ingreso monetario se debe vender algo (incluyendo
el trabajo humano), ese es un requisito de la economía de mercado. Siempre
que hay una compra hay una venta, y viceversa, sin embargo la acción de gastar
el dinero es más fácil que la de recibir el ingreso monetario (Guttmann 1994,
20-21). Aglietta y Cartelier (2002, 98), citando a George Simmel, señalan que
en el intercambio si bien intervienen dos partes hay una tercera instancia que
es el conjunto del cuerpo social porque la sociedad en su totalidad es la que
asume el compromiso. De acuerdo con Aglietta y Orléan (2002, 116) la mone-
da representa la totalidad social, las reglas monetarias dejan ver un proyecto
social global donde el sitio de cada uno es precisado y los objetivos que debe
atender son fijados.
51
Para Lo Vuolo (2001) «La moneda nacional es un símbolo que representa y

a la vez hace efectivo el acuerdo por el cual los ciudadanos delegan en la autori-
dad pública la potestad de constituir un sistema social de pagos cuya función es
saldar los créditos y deudas recíprocos. En este caso, recíprocos significa que, en
las obligaciones mutuas que los ciudadanos establecen por medio de ese sistema
social de pagos, no hay explotación o dominación (formal) de unos sobre otros»
(p. 87). Continúa más adelante, «La moneda, y el sistema social de pagos recí-
procos que la sostiene, legitiman la autoridad pública. Establecer y controlar el
valor de la moneda es un elemento imprescindible para que la autoridad pública
controle al poder económico» (p. 88).
Precisamente, lo que aquí vamos a afirmar, es que esa regulación hoy día
está siendo cambiada en función de los poderes económicos dominantes, poderes
que en la actualidad emanan del capital financiero. Este es el origen de las refor-
mas neoliberales a partir de los años 70s, que inciden en la política social, como
lo vamos a ver en los dos capítulos siguientes. Como resultado de las reformas
no sólo los gobiernos favorecen el auge de los mercados financieros, sino que
salen en defensa de los intereses del capital financiero cuando la estabilidad está
amenazada (Serfati 2000, 73).
1.1.1.1.2 Ciudadanía y Estado
Retomando los elementos desarrollados hasta ahora, los Estados naciona-

les modernos se consolidan cuando, de una parte, logran establecer un orden
político y financiero en un espacio geográfico determinado, y de la otra, logran
establecer un orden social en el cual el trabajo humano puede circular libremente
como una mercancía más. En cuanto a lo primero, el Estado debe desarrollar
una función regulatoria y otra coercitiva. La regulatoria consiste en la expedición
de normas que toman la forma de derecho público, las cuales deben garantizar
los contratos, el intercambio y la propiedad privada, y ello se extiende también
hasta el campo de lo monetario y financiero. Dicha regulación está apoyada por
un brazo armado que hace cumplir las normas cuando es preciso, esta es la fun-
ción coercitiva. Dicho brazo no sólo hace referencia a la función de policía, que
significa la acción coactiva del sometimiento a las normas de los habitantes10,
sino que implica la existencia de un ejército que garantice la no intromisión de
fuerzas externas (o la invasión de territorios externos que se quieren anexar
bajo la jurisdicción de dicho Estado). En el espacio geográfico sobre el cual tiene
jurisdicción dicho Estado se desarrolla un circuito económico (mercado) regido
por una moneda única, unos códigos únicos (comerciales, civiles, administrativos,
fiscales, penales, etc.), y un conjunto de intercambios.
10
El ejército también entra a reemplazar la función de policía cuando las instituciones encar-
gadas de esta tarea se tornan incapaces, y viceversa, la policía las funciones del ejército,
por ejemplo, en el caso de un conflicto armado, como sucede en Colombia (2007).
52
César Giraldo
En cuanto a lo segundo, el orden social, el individuo es reconocido por él

mismo, independientemente de su adscripción a las colectividades, como era el
caso de las sociedades precapitalistas. En la medida en que la relación salarial
pasa a ser la forma dominante del vínculo del trabajo humano éste pasa a ser una
mercancía y la ubicación social del individuo a ser determinada por el mercado,
de forma tal que otro tipo de filiaciones si bien no necesariamente desaparecen,
juegan un papel secundario. La urbanización y el desplazamiento de las poblacio-
nes y de los trabajadores se acompaña de un aumento de la pobreza (que ahora
aparece en la población trabajadora), que demanda nuevas formas de asistencia
para una población que debe tener libertad de movimiento y de contrato de tra-
bajo. Esto pone de presente el problema de la protección del individuo frente a
las desventuras porque al no contar con las filiaciones tradicionales, debe buscar
el apoyo frente al Estado.
La protección del Estado inicialmente toma un carácter asistencialista, en
la medida en que asume esta función que en el pasado estaba en manos de otros
sectores, principalmente de la iglesia. La ideología liberal induce al desmonte de
las formas de asistencia basadas en el domicilio y en organizaciones que surgen
de un mundo jerarquizado, porque ello entraba la libertad del mercado, inclui-
da la movilidad de los trabajadores. En la época premoderna las dimensiones
civiles, políticas y sociales estaban amalgamadas y profundamente permeadas
por la concepción religiosa del orden mundano. Con posterioridad, el mercado
se institucionalizó paulatinamente como gran regulador de la vida económica,
lo que procuró una relativa autonomización de las esferas pública y privada. Las
sociedades desarrollan exigencias de respeto de la libertad y la autonomía de los
individuos (Castel 2003, 23), que llevan a que la relación entre el individuo y el
Estado no se reduzca a la pertenencia a un territorio-Nación en el cual el carácter
del ciudadano es reducido a la protección por parte del Estado y a una posible
asistencia social en los casos extremos de desventura. La ciudadanía territorial
se va transformando en una ciudadanía civil.
La exigencia de libertad civil es una condición necesaria para la libre venta
de la fuerza de trabajo como una mercancía (Gough 1982, 105). Se trata de la
necesidad de la libertad de trabajo, más que la necesidad del trabajo propia-
mente dicha. En el dogma liberal la libertad de trabajo busca liberar la iniciativa
privada, el sentido de la competencia. El deseo de mejorar es el impulso para el
desarrollo de la industria (Castel 1995, 176-177). El trabajador supuestamente
puede escoger entre diferentes empresas, empleos, empleadores, tiempos de
trabajo. Pero se trata de una libertad «detrás de los muros de la prisión», y por
tanto de una libertad ficticia. Al respecto Esping-Andersen (p. 53) trae el ejemplo
de una máquina de lavar, cuya entrada al mercado puede ser diferida buscando
un buen momento, mientras que el trabajador no puede hacer lo mismo si no
dispone de medios alternativos de subsistencia.
El principio de la libertad está consagrado en la «Declaración de los De-
rechos del Hombre» de la revolución francesa de 1789, «Los hombres nacen y
53
permanecen libres e guales en derechos». De ahí irradiaron las libertades civiles

de conciencia, de expresión, de opinión y de asociación, así como el derecho a la
igualdad y el derecho a la propiedad que está en la base de la moderna economía
de mercado. Estas son las libertades civiles que se convierten en el fundamento
de la ciudadanía civil. Nos dice Rodríguez (2001, 58) que la revolución France-
sa concreta estos principios de libertad «al eliminar las restricciones a la libre
movilidad de las fuerzas del trabajo y al otorgar la libertad de oficios, (lo cual)
conduciría a una ampliación de la demanda por trabajo y por lo tanto a reducir
la exclusión social». Las restricciones y privilegios del Antiguo Régimen no per-
mitían el desarrollo de la burguesía, y la libertad jurídica es una conquista contra
tales privilegios hereditarios. Desde el punto de vista económico las libertades
más importantes eran las de iniciativa empresarial, de intercambio y de contrato
de trabajo (Montagut 2000).
Estos principios son los constitutivos del Estado Liberal. Como dice Ro-
dríguez (p. 58) «El Estado liberal … está basado en la abolición de las jerarquías
sociales y es el principio de la igualdad de los ciudadanos vis a vis de los derechos
civiles y políticos; en esta perspectiva las diferencias son justas en tanto ellas
reflejan el esfuerzo, la adaptababilidad, la motivación y la independencia del
individuo frente al mercado». Los principios políticos liberales de la revolución
francesa, de dar poder a los ciudadanos, de donde la concepción de libertad se
la define como la autonomía de la ley pero al mismo tiempo la igualdad frente
a la ley y la responsabilidad de cada una se convierten en un obstáculo a la in-
tervención del Estado en lo social (Join-Lambert et.al. 1997, 33). Los deberes
del ciudadano se limitan a reparar el daño que se le haya hecho a otro (Edwald
1986, 53). El hombre es siempre un sujeto, no un objeto, el individuo sería el
único responsable de sus fracasos, y de enfrentar tales situaciones.
Aunque se debe señalar, como lo hace Rossanda (2003), que la libertad e
igualdad proclamada por la revolución es más un deber ser, un principio axio-
lógico de un pacto en cual cada persona está inscrita en un destino biológico
dentro de la comunidad, que se opone al mundo piramidal de los poderes que
descienden de Dios. Hay que tener en cuenta que en ese entonces el más elemental
y simbólico de los derechos, el del sufragio, no les fue otorgado a las mujeres, y
que para ejercerlo suponía un mínimo de rentas.
Utilizando la clasificación de Marshall podemos decir que los derechos civi-
les, definidos por el ejercicio de los derechos-libertades (libertad de la persona,
libertad de expresión, de propiedad, garantizadas por un Estado de derecho, en
el cual la justicia tiene un rol preponderante) es lo que da origen a la ciudadanía
civil, ciudadanía que en Europa se configuró alrededor del siglo XVIII. Los dere-
chos políticos (derecho a votar y ser elegido, a participar en la vida política y estar
informado, garantizado por el ejercicio del sufragio universal y el rol preponde-
rante del parlamento) se consolidan en el siglo XIX y comienzos del siglo XX,
es lo que da origen a la ciudadanía política. Tenemos entonces dos dimensiones
de ciudadanía, (1) la ciudadanía civil y política y (2) la ciudadanía-territorial (de
54
César Giraldo
la que hablamos atrás). Pero en esta etapa debemos agregar un nuevo concepto
de ciudadanía que es el de (3) ciudadano-propietario. Cuando el individuo deja
de estar protegido por las redes tradicionales, es la propiedad la que lo protege.
La propiedad es el soporte de recursos con los cuales un individuo puede existir
por sí mismo sin depender de un superior o de la caridad de otro. Es la defensa
de la propiedad la que justifica la existencia de un Estado. La propiedad es la
institución social por excelencia, en el sentido que ella llena la función esencial
de salvaguardar la independencia de los individuos y asegurarlos contra los
riesgos de la existencia. Ella hace inútil el sentido «social» entendido como el
conjunto de dispositivos que serían creados para compensar el déficit de recur-
sos necesarios para vivir en sociedad por sus propios medios. Como dice Castel
«Los individuos propietarios se pueden proteger ellos mismos utilizando sus
propios recursos, y pueden hacerlo en un marco legal de un Estado que protege
este principio» (p. 20).
Se ha insistido en el tema de la ciudadanía porque está ligado al de la pro-
tección social, en la medida en que determinado tipo de protección significa la
forma como el ciudadano recibe del Estado los bienes sociales. En el caso de la
ciudadanía civil y política, territorial, y propietario, la protección tiene un carác-
ter asistencialista (no obligatoria y discrecional), y la responsabilidad de hacer
frente a las contingencias descansa en el individuo. Es cuando surge la ciudadanía
social que dicha responsabilidad descansa en el Estado. Recientemente, se está
eximiendo al Estado de dicha responsabilidad, y ésta vuelve a descansar en el
individuo, el cual debe comprar sus derechos en el mercado, lo que nos lleva al
concepto de la ciudadanía patrimonial. Sin embargo, antes de abordar la cuestión,
es preciso complementar el concepto de la dimensión política del Estado con el
de la dimensión productiva porque ello nos dará pistas para la inclusión de los
derechos sociales y el desarrollo de la ciudadanía social, y posteriormente, en los
capítulos 2 y 3 señalar los elementos que nos llevan a la ciudadanía patrimonial,
sobre la que hablaremos en las conclusiones.
1.1.1.2 Dimensión productiva
La dimensión productiva corresponde a la provisión que el Estado hace de

bienes y servicios para permitir que los procesos productivos se puedan ejecu-
tar, y de esta forma permitir la acumulación del capital. Esta dimensión surge
posteriormente a la dimensión política y lo hace de manera gradual. Surge por
el hecho que el mercado no es suficiente para la autorregulación de la acumula-
ción de capital, como se indicó atrás. De un lado, (1) porque existen costos en la
reproducción de la fuerza de trabajo que no entran en el precio que el productor
individual paga al trabajador (salario directo) y por tanto históricamente han sido
provistos por el Estado, tal es el caso, entre otros, de pensiones, salud, atención
materno infantil, servicios públicos domiciliarios, vivienda. Para ponerlo en
55
términos marxistas, el Estado asume una parte de los costos de la reproducción

del capital variable. Si los Estados hubiesen rechazado asumir esta función se
hubiera presentado una confrontación antagónica en relación capital y trabajo
destruyendo los fundamentos del sistema económico, como se hizo evidente en
Europa en la segunda mitad del siglo XIX. Hay que recordar, como se señaló atrás,
que antes del capitalismo esos bienes sociales eran provistos principalmente por
las redes de protección familiares, vecinales, o por la iglesia. De manera que los
bienes sociales también cumplen el papel de legitimación y reproducción del
orden político, no sólo porque permitieron apaciguar la confrontación entre el
capital y el trabajo, sino porque para la población por fuera de la relación laboral
y los grupos sociales excluidos (indigentes, desplazados, reinsertados, «pobres»),
cumplen una función de mitigación. Esta forma de legitimación es complemen-
taria a la que se crea por la invocación del origen popular del poder y el estable-
cimiento de reglas democráticas (en el sentido de la existencia de elecciones y el
sometimiento al Estado de Derecho). Como dice Théret el Estado «instaurando
su unión con las instituciones de protección social construye una alianza que le
permite establecer una nueva relación –de tipo administrativo– de protección
doméstica de la población, relación indispensable para su reproducción como
sistema de poder» (p. 122).
De otro lado, la dimensión productiva surge (2) porque existe una infraes-
tructura colectiva (infraestructura básica) que no es provista por los agentes
privados y por tanto debe ser provista por el Estado (capital constante –colecti-
vo– en términos marxistas)11. Para diferenciar los bienes de consumo colectivo
que vienen a constituir un salario indirecto que se canaliza a través del Estado
(aunque en los últimos decenios se traslada a la provisión privada como veremos
más adelante), de aquellos bienes de naturaleza colectiva, que están destinados
a la construcción de la la infraestructura básica, vamos a llamar a los primeros
«bienes sociales». Estos bienes constituyen el salario social para ciertos autores
(Rodríguez Cabrero 1982, 24) (Marshall 1988, 29-32), (Théret 1993; 1998, 121).
Los derechos sociales que inicialmente se extendieron a los trabajadores
desde finales del siglo XIX, comenzaron a extenderse al conjunto de la población
después de la segunda guerra mundial. De acuerdo con Lautier (p. 35) esto fue lo
que dio origen la ciudadanía plena en Europa. La «ciudadanía salarial» se amplía
a una «ciudadanía plena». De manera que la intervención estatal en este campo
11
Existe provisión estatal (o privada) de bienes sociales que simultáneamente pueden
corresponder a la dimensión política y productiva. Ese es el caso de la educación. En la
medida en que sea un instrumento de reproducción ideológica hace parte de la política,
en la medida que sea instrumento de adecuación de la mano de obra, hace parte de la
productiva correspondiendo al capital variable. De la misma forma en la dimensión
productiva, los servicios públicos tienen un doble carácter. En la medida en que son in-
dispensables para la reproducción de la fuerza de trabajo hacen parte del capital variable,
en la medida en que son infraestructura básica para el proceso productivo corresponden
al capital constante.
56
César Giraldo
adquiere un doble carácter. Una económica (que aquí llamamos productiva)

que concierne a los medios económicos de la reproducción bio-demográfica de
la fuerza de trabajo que es lo que viene a constituir salario social o indirecto, y
política porque dicho salario social constituye los derechos sociales, con los cuales
la ciudadanía adquiere una nueva connotación (Théret, 120), que va más allá de
lo civil, lo político y lo territorial. La ciudadanía se extiende a la existencia de unos
derechos sociales garantizados por el Estado, y la contrapartida de tales derechos
es la obligación de los ciudadanos de pagar impuestos12. El Estado contrae una
deuda a favor de quienes tienen tales derechos, derechos que se concretan sobre
los gastos que hace el Estado (Théret 1992, 87-88).
Los derechos sociales son deudas sociales del Estado. «Representan títu-
los que dan derecho a reclamar moneda y bienes en el sistema social de pagos
recíprocos» (Lo Vuolo, 88). Se trata, por ejemplo, de poder hacer efectiva una
pensión, un seguro de desempleo, el acceso a la salud, a la educación, a la vi-
vienda, a los servicios públicos domiciliarios, etc. Este planteamiento es el que
nos permite ligar lo social con las instituciones monetarias, aspecto que debe ser
resaltado para abordar los efectos que la financiarización tiene sobre la política
social, como se verá más adelante. Hay que empezar por señalar que las deudas
sociales deben diferenciarse de las deudas privadas, ya que estas últimas hacen
referencia a la inserción de los individuos en la división del trabajo mercantil. De
acuerdo con Aglieta y Cartelier la institución monetaria expresa la conjunción
de estas dos lógicas heterogéneas en la medida en que las deudas sociales y las
deudas privadas están expresadas en la misma unidad de cuenta, en el signo del
mismo espacio monetario. Y agregan,
«En esto, la moneda concurre a producir la unidad de la sociedad. Un

aspecto central de las reglas de emisión monetaria es la manera en la
que es organizado el acceso diferencial a la moneda para estos dos tipos
de deudas. Esta organización depende de compromisos diversos que
elaboran las sociedades. Esta construcción institucional tiene como
expresión privilegiada la organización de las relaciones que vinculan el
Tesoro Público y el Banco Central. Se observan regímenes muy variables:
subordinación de uno a otro y vice-versa según formas y grados diversos,
o independencia, pudiendo ser ésta más o menos estricta. Este es uno de
los elementos centrales de la soberanía monetaria (p. 116).»
Esto último lo tratamos en el punto anterior cuando hicimos referencia a

la dimensión política.
También allí dijimos que la moneda es el vehículo a través del cual el Estado
extrae recursos materiales de la economía y los asigna a los diferentes programas
Aunque se debe advertir que los derechos no son proporcionales ni inmediatos respecto
12
al pago de los impuestos de cada individuo. Es decir se aplica el principio «de cada uno
de acuerdo a sus posibilidades a cada uno de acuerdo a sus necesidades».
57
de gobierno, sin tener que recurrir a la coerción física. Los recursos los extrae me-
diante impuestos que se recaudan en dinero, y la asignación a través de las partidas
presupuestales de gasto las cuales también se ejecutan a través del dinero. Además
los ingresos públicos (lo mismo que los gastos públicos) deben estar definidos
por el derecho y deben legitimarse, para lo cual se precisa de un proceso político,
que implica, entre otras, una negociación entre intereses económicos y políticos
diferentes (Théret, 79, 91). Los impuestos, para legitimarlos, adquieren un doble
carácter. De una parte son presentados como la deuda social (la obligación) del
ciudadano con el Estado, y lo que es lo mismo, visto desde el Estado, es un derecho
que el Estado tiene sobre el ciudadano. De otro lado, la contrapartida del impuesto
es una deuda social del Estado con el ciudadano, y lo que es lo mismo, visto desde
el ciudadano, es un derecho del ciudadano sobre el Estado. Esto último es lo que
viene a constituir los derechos sociales.
Hemos dicho que la provisión estatal de bienes sociales da origen a los de-
rechos sociales, y es lo que viene a constituir la ciudadanía social: los derechos
sociales versus la obligación de pagar impuestos. Los impuestos están ligados
indisolublemente a lo público-estatal, y por esto podemos hablar de ingresos
públicos. Sin embargo a medida que el Estado va avanzando hacia la dimensión
productiva, los impuestos no sólo se requieren para garantizar un orden político,
sino además para financiar la provisión de bienes y servicios sociales. La defi-
nición de ingresos públicos se amplía porque además de los impuestos incluye
nuevas categorías, tales como las contribuciones a la seguridad social, el cobro de
precios públicos por los bienes sociales que las empresas estatales suministran
(por ejemplo electricidad, teléfono, gasolina, etc., dependiendo de los sectores
estatizados en cada país), el pago de derechos por el acceso a la educación o la
salud, el pago de peajes y tasas.
Los derechos sociales están ligados al pago de las obligaciones correspon-
dientes por parte de los ciudadanos. Sin embargo cuando los bienes sociales que
satisfacen tales derechos pasan a ser provistos por agentes privados, y los cobros
correspondientes a su vez los hacen agentes privados, que es la tendencia de las
reformas actuales, surge la discusión acerca de qué status adquieren tales dere-
chos, y qué tipo de ciudadanía producen. La respuesta a esta pregunta es clave
para la caracterizar la evolución actual de la política social. Nosotros vamos a
afirmar ya hacia al final del presente trabajo, una vez se hayan desarrollado algu-
nos elementos teóricos y empíricos, que se trata de una ciudadanía patrimonial.
Un elemento importante en esta discusión, y que no puede ser desarrollado
aquí, es la reconceptualización de lo público y lo privado. Sin entrar en este debate,
que es de larga tradición en la teoría, lo que podemos decir es que la provisión
estatal de bienes sociales y de construcción de infraestructura básica, que son
bienes y servicios de naturaleza colectiva, ha sido tradicionalmente considerada
como parte de la esfera pública–estatal, tanto en su provisión como el hecho que
58
César Giraldo
se trata de asuntos que interesan a la sociedad en su conjunto. Es decir lo público

aquí adquiere tres dimensiones: colectivo, estatal, opinión pública13.
La no diferenciación de estas dimensiones lleva a la confusión en el debate
político, porque cuando se privatiza la provisión de tales bienes y servicios se
supone que pierden su carácter público al perder su carácter estatal. Si bien
supuestamente14 pierden el carácter estatal, tales bienes no pierden su natu-
raleza pública en cuanto a su naturaleza colectiva y afectar los intereses de la
sociedad en su conjunto y por tanto ser objeto del escrutinio público. Y al negar
su naturaleza pública se pretende sacar del debate político lo que se privatiza
(las pensiones, la salud, los servicios públicos, etc.), porque supuestamente sería
un asunto técnico que se mueve bajo las reglas del mercado, aunque, y esta es
la paradoja, cuando defienden la privatización reivindican que lo público puede
ser provisto por los privados.
1.2 Segunda parte: Evolución de la protección social
Hemos dicho atrás que la política social trata de la provisión de bienes y

servicios sociales indispensables para la reproducción de la fuerza de trabajo, el
mantenimiento de la armonía social, y la regulación de las relaciones sociales.
En cuanto a la reproducción de la fuerza de trabajo, el mercado es incapaz de
asegurar por sí mismo el ajuste del salario a las necesidades de dicha reproduc-
ción. Se hace necesaria la instauración de formas no mercantiles que permitan
dicha reproducción. Los mecanismos tradicionales de protección se disuelven
cuando el mercado entra a regular el trabajo porque también el mercado termina
regulando lo social, como lo remarcó Polanyi.
Los mecanismos de protección social que aquí se presentan se dan en
una sociedad donde el trabajo está mediado por una relación mercantil, o más
precisamente, en la cual las personas que disponen de su capacidad de trabajar
como medio principal para obtener sus medios de subsistencia deben vender esa
fuerza de trabajo en el mercado. Sin embargo la relación mercantil del trabajo se
da en diferentes grados y modalidades. Puede darse a través de la generalización
de la relación salarial en la cual los trabajadores son enganchados mediante un
contrato formal (escrito y regulado por la ley), y con una regulación muy preci-
sa, que determina las jornadas laborales, prestaciones sociales, salario mínimo,
derechos, estabilidad, entre otros, lo que llamaríamos una relación salarial
plena; puede darse con algunas de tales garantías, o con ninguna. Entre menos
garantías más precaria es la relación salarial.
Teniendo en cuenta que el desempleo y la precarización del trabajo cada día
son mayores, en especial en los países no desarrollos, cada vez son menores las
13
El tema de la opinión pública ha sido desarrollado por Habermas.
Estaría por discutir hasta dónde llega el concepto de Estado cuando agentes privados
14
manejan las pensiones, la salud y la moneda. ¿No se vuelven Estado hasta cierto punto?
59
situaciones en que el trabajo se puede catalogar en una relación salarial formal,

pero ello no quiere decir que no se pueda catalogar como una relación mercantil
de la fuerza de trabajo. La relación salarial se mantiene si se recibe una remune-
ración a cambio del trabajo así no medie un contrato escrito, ni una precisión en
cuanto a jornadas y garantías, como es el caso, por ejemplo, del trabajo familiar.
Cuando la remuneración se da a través de vender el producto del trabajo en este
caso el trabajo también pasa por una relación mercantil. Aquí existen posibili-
dades diversas. Una es el de los trabajadores por cuenta propia, que deben salir
a vender su producto, lo que puede llegar al caso extremo de tener que hacerlo
directamente en calle; de todas formas para poder obtener un ingreso deben
pasar por una relación mercantil. Otra, cuando el contrato de trabajo aparece
mediado por contratos comerciales, como por ejemplo el trabajo se da bajo la
modalidad de venta de servicios o la subcontratación. En este caso la relación
salarial toma la forma de una relación comercial. El llamado sector informal
pasa por algunas de las modalidades de trabajo que acabamos de mencionar.
Como hemos visto la relación mercantil del trabajo se da bajo diferentes
modalidades. La reproducción de la fuerza de trabajo requiere de la provisión de
bienes sociales necesarios que pueden ser entendidos también como derechos
sociales que legitiman el sistema. En el caso que esos bienes sociales no cumplen
dicha función de reproducción al estar dirigidos a grupos sociales que están por
fuera del mercado del trabajo (indigentes, desplazados, reinsertados, «pobres»),
cumplen el papel de legitimación y de reproducción del orden político.
La forma de acceso a los bienes sociales permite definir diversas formas de
clasificar la protección social, y generalmente las clasificaciones de los diferentes
tipos de Estados vistos desde lo social se hacen en torno al tipo de protección
social que proveen. Este es un tema sobre el cual no hay un consenso general.
Théret (1995, 1998) hace un balance de las principales clasificaciones remar-
cando su fragilidad. Señala los diversos conceptos que toman las diferentes
clasificaciones15, veamos:
- Titmuss y Flora–Ferrera la definen sobre el grado de universalismo o asisten-

cialismo de la protección social. Por ejemplo, Estados Unidos es clasificado
como Residual Subsidario, mientras que Suecia y los países escandinavos
se clasifican como Universalista máximo.
- Bradshaw clasifica a los Estados en torno a las políticas familiares que ade-
lantan, por ejemplo Estados Unidos y España se clasifican como familiarista
débil, y Francia y Suecia como familiarista fuerte.
- Boismenu en torno a los sistemas de representación de los intereses que
estructuran las relaciones salariales del trabajo, los cuales van desde el cor-
porativismo fuerte como Suecia, Noruega y Austria, al pluralismo liberal,
como Estados Unidos, Canadá e Inglaterra.
15
La clasificación esquemática está en las tablas que aparecen en Théret (1995) página 39
y (1998) página 118.
60
César Giraldo
- Esping-Andersen, que de acuerdo a Théret hace la clasificación más rigurosa,

combina la calidad de los derechos sociales, la estratificación social, y la rela-
ción entre el Estado, la familia y el mercado. Respecto a lo último introduce
la categoría «desmercantilización». Este último concepto significa que «un
servicio es obtenido como un don y que una persona puede conservar sus
medios de existencia sin depender del mercado» (Esping-Andersen, 35).
Por ejemplo mientras Estados Unidos e Inglaterra son clasificados como
liberales, Alemania y Francia lo son como Conservador corporativo, y Suecia
y los países escandinavos como Socialdemócratas.
Según Théret (1998, 115-118) la variedad e inconsistencia de las clasifica-

ciones en cuanto a la calificación que le dan a los diferentes países, es resultado
de un nivel de abstracción intermedio, que tiene en cuenta las realidades insti-
tucionales y nacionales de cada Estado, las cuales son diversas, como diversas
son las naciones y sus procesos históricos. Un polo de abstracción más general
sería la categoría Estado y su relación con los procesos sociales, económicos y
políticos. El otro polo de abstracción más concreto serían las coyunturas espe-
cíficas de una intervención estatal concreta.
De acuerdo con Théret (pp. 116-117) partir de generalizaciones desde el
nivel de abstracción intermedio señalado tiene la limitación de intentar hacer
generalizaciones desde los casos nacionales. Se trataría de un método inductivo,
y a partir de este planteamiento es que hace críticas a los diferentes intentos de
clasificación. De todas formas las clasificaciones hay que hacerlas, es la única
forma de entrar a caracterizar los Estados, de manera que es preciso tener en
cuenta las características de cada clasificación para dimensionar sus aportes así
como sus limitaciones. Dado que tales clasificaciones parten de las características
de los Estados de los países desarrollados, su aplicación a los países latinoame-
ricanos resulta ser más problemática aún, a lo cual se suma la poca literatura e
información disponible en este sentido para este tipo de países.
Hacer generalizaciones desde un nivel de abstracción más elevado tam-
poco puede dar cuenta de los casos concretos. El proceso debe ser de doble vía:
inductivo y deductivo. Las abstracciones más generales permiten crear tipos
ideales, que permiten establecer referencias para comparar los casos concretos.
En esta dirección, más que pretender hacer una presentación taxonómica en la
cual se pueda clasificar los Estados latinoamericanos, se trata de poner en evi-
dencia, como diría Théret (p. 118), los mecanismos de protección social en una
sociedad salarial. Sin embargo la sociedad salarial en América Latina tiene una
connotación diferente a la de un país europeo desarrollado.
En Latinoamérica, como en cualquier economía capitalista, la relación salarial
se da en términos de «servidumbre voluntaria» que nace de la relación subjetiva
de intercambio. La venta de la fuerza de trabajo en el mercado significa por parte
del trabajador el cumplimiento del contrato comercial implícito en dicha venta,
aunque en esa relación comercial se esconde la relación desigual entre el trabajo
61
(vendedor) y el capital (comprador de la fuerza laboral). En América Latina la

relación salarial es más precaria que los países desarrollados que a su vez tienen
un Estado del Bienestar con mayor cobertura, como el caso de la mayoría de los
países de Europa occidental, aunque es preciso señalar que en estos países la rela-
ción laboral se está precarizando de forma acelerada. La mayor precarización hace
que, de un lado, se presente una generalización más débil de la relación salarial,
y de la otra, implica menos derechos sociales y una menor provisión Estatal de
bienes sociales. Hay menor acceso a la seguridad social y quienes logran el acceso
reciben una seguridad más precaria, hay menor garantía de estabilidad laboral,
menor respeto por las condiciones laborales, menores salarios.
Aquí hemos optado aquí hacer un análisis basado en el carácter central de
las formas de protección social predominantes en cada país, partiendo de las
existentes históricamente. En este sentido se pueden presentar cuatro tipos ge-
nerales: Asistencial, aseguramiento, universal, y neoasistencial. Los tres primeros
corresponden (en términos generales, con ligeras variaciones) a las utilizadas
en una gran cantidad de trabajos aunque los nombres pueden cambiar16. Aquí
estamos usando como criterio de clasificación las condiciones de elegibilidad
de acceso a los derechos sociales presentadas por Esping-Andersen (pp. 67-68),
los cuales recogen los principales tipos de políticas sociales. En las políticas
asistencialistas el énfasis se hace en transferencias basadas en necesidades ha-
cia los sectores más pobres de la población; se trata de necesidades absolutas y
demostrables. Las políticas basadas en el aseguramiento el énfasis se hace en
sistemas contributivos de seguridad social dirigidos a los trabajadores, los cuales
generalmente trabajan sobre una lógica actuarial, esto es que el individuo posee
un derecho personal de forma contractual. Las políticas universales significan
que todos los ciudadanos tienen acceso a los mecanismos de protección social.
Finalmente, con las políticas neasistenciales queremos resaltar el retorno a las
políticas asistenciales del primer tipo, pero combinado con la provisión privada
de los bienes sociales. Esta última etapa comprende las reformas neoliberales
del «Consenso de Washington», y sobre las cuales hablaremos en los capítulos
siguientes, de manera que por ahora nos concentraremos en los tres primeros
tipos de protección social. Tales tipos de protección social tienden a tener una
secuencia histórica en el orden presentado, sin embargo, no siempre es así.
Normalmente los países Europeos que tienen políticas sociales universales han
tenido previamente políticas asistencialistas. Pero no podemos afirmar aquí
que la etapa siguiente sea el Neoasistencialismo (nadie lo sabe). Se podría decir,
por ejemplo, que en el caso de Estados Unidos, Canadá y Australia el Estado
continúa siendo Asistencialista (por el carácter predominante de las políticas
16
Al respecto Join-Lambert et.al. (1997, 34-39), clasifica las 3 primeras etapas, referidas a
Europa en: Estado protector (surge en la segunda mitad del siglo XIX), Estado Asegurador
(fines del siglo XIX hasta 1945), y Estado Providencia (de 1945 hasta comienzos década
del 70). Esping-Andersen (1999: 41-42) las tres etapas las denomina Estado-providencia
liberal, Estado-providencia conservador, y Estado-providencia Social Demócrata.
62
César Giraldo
sociales), aunque con el tiempo haya desarrollado sistemas de aseguramiento y

de transferencias universales. Estos últimos no son los sistemas predominantes,
pero de llegar a serlo, podríamos entrar a cambiar la denominación del tipo de
Estado. Es un problema relativo y no existe un límite exacto. También, en el caso
latinoamericano se puede afirmar que se están introduciendo reformas Neoasis-
tencialistas, pero ello no es una etapa posterior a las políticas universales, porque
simplemente allí ese tipo de políticas no ha existido en la mayoría de los países.
Lo anterior sirve para señalar que cuando el carácter general de las políticas
sociales se clasifican como asistencialistas, no quiere decir que ese Estado no
tenga elementos de aseguramiento o universales. O viceversa. Cuando se clasi-
fica como universalista no quiere decir que no existan políticas asistencialistas.
Se trata de las políticas predominantes, para tener un criterio de clasificación.
Esto lo advierte Esping-Andersen (pp. 43, 68), quien nos recuerda que no existe
ningún país que se pueda encuadrar en un caso puro y en la práctica cada país
presenta una combinación de sistemas. A la par del desarrollo de la secuencia
de las etapas mencionadas, la regulación social también evoluciona, desde
un régimen liberal en el sentido que el trabajo sólo está determinado por las
condiciones del mercado, hacia un régimen más intervencionista que establece
regulaciones precisas respecto a las jornadas laborales, prestaciones sociales,
trabajo infantil y de la mujer, organización sindical, derecho de huelga. La
regulación hacia el intervencionismo generalmente coincide con las políticas
basadas en el aseguramiento y el universalismo.
Dentro de las limitaciones acabadas de señalar, se puede decir que la
clasificación propuesta toma en cuenta los modelos históricamente típicos de
protección social en una sociedad capitalista. Las políticas asistencialistas corres-
ponden a la de los Estados liberales de los siglos XVIII y XIX, el aseguramiento
de los trabajadores basado en sistemas contributivos al modelo bismarckiano a
finales del siglo XIX, y (3) las transferencias universales al modelo beveridgeano
adoptado después de la segunda guerra mundial. La naturaleza de estos modelos
no es caprichosa. El avance de un modelo a otro está relacionado con el avance
de los derechos sociales en cada país. Pero no es tan simple como decir que ello
depende sólo de las luchas sociales y de la organización de los trabajadores,
es decir, de una presión de la base social hacia el poder político y económico.
Esa lógica existe y es muy importante, pero también se puede dar en el sentido
inverso. El avance se puede originar en la necesidad del poder político para legi-
timarse ante la base social (por ejemplo después de la segunda guerra mundial);
y desde el punto de vista del poder económico, de la necesidad de resolver el
problema de la reproducción de la fuerza de trabajo, y de ampliar la circulación
de mercancías para poder obtener la realización de las ganancias (este último
punto está implícito en el modelo fordista de acumulación). Habría que mirar
cada caso concreto en su momento histórico. De todas formas se puede decir
que existe una relación positiva entre el grado de organización y la fortaleza de
los movimientos sociales y el logro de los derechos sociales, mientras que no se
63
puede decir que esa relación exista desde el poder político y económico en una
sociedad capitalista: la relación puede ser positiva en los casos que acabamos de
mencionar, o negativa si se trata de aumentar la tasa de ganancia.
Existe otro aspecto que debe ser analizado, es el desarrollo material de las
fuerzas productivas. Un Estado de Bienestar desarrollado, que garantice derechos
sociales universales y plenos todos, es costoso y su existencia depende que existan
los recursos suficientes para ello. América Latina tiene un desarrollo débil de sus
fuerzas productivas, y esa es una de las razones, entre otras, para que no pueda
existir un Estado de Bienestar Universal. ¿Entonces se podría afirmar que es ne-
cesario ser un país rico para universalizar la protección social? No es tan evidente
porque podemos usar un argumento en sentido contrario, un desarrollo material
alto de las fuerzas productivas también puede obrar en la dirección de debilitar el
alcance de los derechos sociales, ya que al permitir generar mayores estándares
de vida hace que los movimientos sociales no sean tan radicales en sus reivindi-
caciones y por tanto el Estado no se vea tan presionado a otorgar derechos. Este
ha sido el caso de Estados Unidos durante gran parte del siglo XX.
El no tener en cuenta todos los factores que se acaban de mencionar hace
que no se encuentre una relación directa entre el desarrollo del Estado del Bien-
estar y el grado de organización de los trabajadores, como lo señala Théret (1995,
40). Cita, como ejemplos, tomados de Ferrera, el caso de los Países–Bajos de
un Estado Providencia hiperdesarrollado a la vez que un desarrollo débil de la
organización obrera, o el de Australia de una buena inserción de los trabajadores
organizados en la escena política y una baja protección social del Estado.
1.2.1 Asistencialismo
Como vimos atrás la asistencia surge con el debilitamiento de la protección

emanada de la familia extensa y la vecindad, lo cual creaba la necesidad de crear
instituciones especializadas para esta tarea. La especialización planteaba en pri-
mer lugar, el problema de buscar mecanismos para el financiamiento de las ins-
tituciones encargadas de la asistencia, y en segundo lugar, la forma de identificar
las personas a las cuales se les dará dicha asistencia. En cuanto a lo primero, el
financiamiento, la iglesia jugó un papel central en la creación de las instituciones
de acogida de los necesitados tales como los hospicios (hôpitaux), orfelinatos, y en
los propios conventos. La participación de la iglesia en la génesis del proceso tiene
un carácter local, en la medida que organiza la asistencia en torno a la parroquia.
También participan organizaciones laicas de carácter caritativo y las autoridades
municipales, pero su participación se hace bajo el principio de la caridad cristiana.
Este proceso se inicia en el siglo XIV; la Peste Negra de entonces fue un evento que
puso de presente la necesidad de instituciones especializadas en la atención de los
enfermos. Para financiar estas actividades la iglesia recibía limosnas y legados17,
17
El traspaso voluntario (mediante herencia) de la fortuna de las personas que morían.
Con esto las personas pensaban que seguramente la donación de sus bienes serviría para
64
César Giraldo
pero posteriormente obtiene impuestos locales, el más importante de los cuales

era el diezmo18.
Un cuanto a lo segundo, la identificación de los beneficiarios de la asistencia,
el primer criterio era la pertenencia a la comunidad y el segundo la incapacidad
de trabajar. En cuanto a la pertenencia, la asistencia estaba ligada al inmovilismo
que generaban las redes de pertenencia a una comunidad en el mundo feudal. La
comprobación de residencia en la comunidad o pertenencia a un gremio ataba a
las personas a su territorio, lo cual dificultaba la movilidad de la mano de obra, en
un contexto de rápida urbanización europea. El requisito de residencia era muy
estricto en Inglaterra, las «leyes de los pobres» (poor law), de comienzos del siglo
XVII demandaban la pertenencia a la parroquia. Sin embargo ante el aumento de
la mendicidad en comunidades cada vez más urbanizadas se resolvió encerrar los
mendigos en las workhouses en Inglaterra o en el Hôpital Général en Francia en
donde se los sometía a trabajos forzados. La concentración de quienes recibían
la asistencia en lugares determinados fue una forma de atenuar el problema de
la desafiliación, principalmente de acoger los individuos que deambulaban sin
una residencia fija. Sin embargo debían justificar la residencia en la comunidad,
de manera que los que deambulaban en las afueras de las villas, los errantes, los
que habitaban los bosques, quedaban fuera de la protección.
El modelo de encerramiento y de pertenencia a una parroquia entraba
en contradicción con la necesidad de liberar la mano de obra para las fábricas
nacientes. Era preciso abolir el modelo institucional que encerraba a los pobres,
como era el caso de los hôpitaux (hospicios) u Hôtel-Dieu en Francia. En 1776
se eliminan los sitios de reclusión de los mendigos (dépôts de mendicité) donde
eran encerrados y obligados a realizar trabajos forzados, y se intentó eliminar
(posteriormente lo hará la Revolución) la pesada reglamentación sobre el tra-
bajo (Castel 1995, 177-178). En Inglaterra se cambió a finales del siglo XVIII el
modelo de encerramiento por dar un beneficio en dinero a quienes no lograban
un mínimo de susbsistencia con su trabajo, que fue lo que se conoció como el
Speenhamland system (1795), modelo que a su vez reconocía el hecho que la
pobreza para entonces ya no era un fenómeno sólo de quienes no podían traba-
jar, sino que también aparecía entre quienes trabajaban. Pero el sistema tuvo
muchos enemigos y fue acusado de desmotivar el deseo de trabajar, finalmente
fue abolido en 1834. La pobreza en los trabajadores asalariados era consecuen-
cia de ser relegados en la escala inferior de la jerarquía social, lo que significaba
que el progreso económico se acompaña con un proceso de pauperización de
la población, lo que evidenciaba una disfunción entre el funcionamiento de los
gremios y los asalariados (Pires de Sousa, 45). Ello significaba que la pobreza
del campo se trasladaba a las ciudades, en la medida que se dio el fenómeno de
comprar su entrada al cielo.

Impuesto directo sobre la producción agropecuaria en función del cual los campesinos
18
estaban obligados a entregar a los administradores eclesiásticos la décima parte de sus

cosechas y beneficios ganaderos.
65
migración del campo hacia la ciudad. Los pobres del campo no lograban realizar
su sueño de salir de su condición al llegar a las ciudades, aunque la naturaleza
de la pobreza urbana era distinta. La aparición del trabajo asalariado implicó la
concentración de población en núcleos urbanos, carentes de las más mínimas
condiciones de vivienda, servicios públicos, salubridad, que se convirtieron en
verdaderos centros de miseria y delincuencia (De Swaan, 1992).
El Estado gradualmente va sustituyendo a la iglesia en la protección social. La
asistencia se va secularizando. Hay que tener en cuenta que la caridad durante la
edad media era considerada como una manifestación de la espiritualidad cristiana
en el caso de Europa. Sin embargo este concepto comienza a cambiar a comienzos
del siglo XVI en el caso de Francia cuando los pobres dejan de verse como una
manifestación de Dios y se aprecian como sujetos peligrosos para el orden y la
salud públicos. Con la creación del «Despacho de los Pobres» (Grand Bureau de
Pauvres) la caridad deja de ser voluntaria y es organizada de una manera admi-
nistrativa (Gutton, 33-35). Posteriormente se introduce la administración laica de
los hospitales y el Estado asume la pensión de los militares inválidos. Sin embargo
el salto hacia la secularización se da con la Revolución Francesa. La declaración de
los Derechos del Hombre de 1793 señalaba: «Las ayudas públicas son una deuda
sagrada. La sociedad debe la subsistencia a los ciudadanos desventurados, sea
procurándoles trabajo, sea asegurándoles los medios de subsistencia a aquellos
que no tienen trabajo»19. Esto significa que la asistencia social es una obligación
social, laica, y no un deber cristiano. Además la asistencia no sólo era para quienes
no podían trabajar, si no también para quienes pudiendo no lo tenían. Se crea el
derecho a la asistencia pública que sustituye al derecho a la caridad. La ley 19 de
marzo de 1793 precisa que la asistencia a los pobres es una deuda nacional. Además
de crear sistemas de asistencia en las áreas hospitalaria, ayudas a domicilio, casas
de dormida, servicios médicos ambulatorios, se gestaron los talleres de trabajo,
pues se consideraba que la mendicidad era indigna de un «gobierno popular»
(Ecole National de la Santé Publique 1982, 11-12).
La Revolución de 1789 al introducir el concepto de ciudadanía e igualdad,
hizo que los pobres fuesen considerados como ciudadanos iguales a los demás.
Sin embargo la pobreza era un hecho, de manera que el problema consistía en
su administración. Aparece entonces la política social como una estrategia para
despolitizar las desigualdades, «una forma de tratarlas en términos de organi-
zación y técnicas, y no de poder y derechos políticos» (Salama y Lautier 1995,
248). La asistencia social es concebida como un deber de la sociedad pero no
como un derecho ciudadano, es simplemente un derecho ligado a la pertenencia
a la categoría pobre, pertenencia que no se puede reivindicar.
De acuerdo con Rosanvallon (1995) la asistencia pública en la revolución
francesa era concebida para inválidos que no podían trabajar o válidos que no
encontraban trabajo; en ningún momento se imaginaban que un hombre que
19
Declaración de los derechos del hombre de la Constitución adoptada el 24 de junio de
1793 (Murard 2001, 12).
66
César Giraldo
tuviera trabajo tuviera un ingreso tan bajo que pudiera ser considerado como un
indigente, fenómeno que se hizo masivo y dominante en la clase obrera en el siglo
XIX. La pobreza originada en el trabajo era la base del pensamiento socialista de
entonces, que afirmaba de forma categórica que la pobreza no sólo provenía de la
ausencia de trabajo, sino del trabajo mismo (Pires de Sousa, 56). Esta situación
contradecía la visión de los fundadores de la economía clásica (Smith, Ricardo,
Say, Stuart Mill), para quienes la pobreza era, en palabras de Rodríguez,
«resultado de las restricciones heredadas del feudalismo que limitaban

el acceso al mercado del trabajo … la existencia de los vagabundos de la
época, de la masa de indigentes; este grupo poblacional se constituyó en
una preocupación para estos pensadores, quienes al diagnosticar el por
qué de la pobreza encontraron su origen en las relaciones de servidumbre
y la reglamentación de los gremios artesanales como responsables de las
rigideces laborales … concluyeron que si se suprimían estas trabas por
medio de un nuevo marco jurídico y en últimas por los principios del li-
beralismo económico era posible una menor injerencia del Estado sobre
el mercado, lo cual conllevaba a la flexibilización laboral y por esta vía a
la disminución de la exclusión (p. 57)».
Por esto la asistencia no conllevaba una regulación laboral dirigida a pro-

teger los derechos del trabajador. Tales derechos, en esta etapa, correspondían
a la igualdad frente a la ley y la libertad del trabajo. La asistencia no consistía
en derechos sociales universales y generales, consistía en dirigir la protección
donde la indigencia pudiera ser certificada.
1.2.2 Aseguramiento
El aseguramiento nació como mecanismo para llevar la protección social

a los trabajadores, y se basaba en que el derecho a la protección estaba ligado a
la obligación de cotizar a un sistema de seguridad social. Las personas que no
tenían el status de trabajador estaban excluidas del sistema, porque no cotizaban.
No obstante, en la medida en que se generaliza la relación salarial los sistemas
de aseguramiento adquieren un carácter más universal. Dichos sistemas inicial-
mente surgieron con el desarrollo de los sistemas mutuales y posteriormente con
la instauración de los seguros sociales en Alemania por parte de Bismark en las
dos últimas décadas del siglo XIX. Los sistemas asistencialistas tradicionalmente
excluían a los trabajadores empleados, porque al disponer de un salario supues-
tamente no requerían de ayuda, aunque este supuesto no era soportado por la
realidad. Comenzando con las mutuales, los trabajadores buscaron sistemas
para protegerse contra las vicisitudes creando círculos o asociaciones, que fue
lo que se vino a conocer como las sociedades mutuales. En Inglaterra durante
el siglo XVIII se crearon las Friendly Society y los Box Club las cuales tenían
67
como propósito asistir a los enfermos. Se basaban en contribuciones semanales

en un fondo disponible para ser utilizado por el afiliado que enfermara. Eran
numerosas y de una estabilidad precaria. En el siglo XIX surgió la organización
sindical que buscaba ejercer un rol más importante respecto a la garantía de
empleo y asistencia financiera a los desempleados (Pires de Sousa, 64-65)
En Francia el desarrollo del sistema mutualista se dificultó con la ley del 14
de junio de 1791 que prohibía crear corporaciones y coaliciones que lucharan por
la pretendida defensa de los intereses comunes, sin embargo a pesar de ello el
sistema de mutuales se desarrolló durante el siglo XIX, en parte porque se tuvo
una relativa tolerancia al respecto en razón de la pobreza de la población traba-
jadora. Este sistema mutualista se convirtió en un pilar para el sindicalismo el
cual fue autorizado a partir de 1884. La ligazón entre la mutual y el sindicalismo
llevó a que este último estuviera bajo tutela del Estado. Sin embargo las mutuales
se independizaron del sindicalismo a partir de la legislación de 189820, que al
calificar los accidentes de trabajo como un riesgo21, cuya responsabilidad recaía
en el empleador, que para tal efecto debía hacer una indemnización aunque
parcial, obligó a crear un sistema de aseguramiento, para lo cual las mutuales
desarrollaron sistemas actuariales (Ecole National de la Santé Publique 1982,
9-13) (Rosanvallon 1995, cap. 1).
En Alemania el aseguramiento inicialmente fue adoptado por las cajas de
socorros de las corporaciones (gremios, confraternidades), que gracias a las con-
tribuciones de sus afiliados cubrían gastos hospitalarios, curaciones y vivienda en
caso de invalidez o vejez. Tales organizaciones debieron ser suprimidas en razón
del código de comercio de 1845, y por ello los campesinos crearon asociaciones
de cajas de socorros mutuales. Posteriormente, gracias las leyes de 1849 y 1854,
a nivel urbano se crearon las cajas locales de profesionales bajo control de las
autoridades comunales, y las cajas de socorros, a las cuales los obreros debían
adherirse obligatoriamente. En 1867 se levanta la restricción de crear asociacio-
nes, y ello permite el auge de los partidos de carácter socialista, en particular el
social demócrata (de entonces), el cual eligió un número importante diputados.
Esto llevó a que a partir de los años 80 del siglo XIX se creara un sistema de
aseguramiento social, que tenía como propósito aplacar la presión social, que
fue lo que se conoció como el sistema bismarckiano22.
El sistema bismarckiano introduce los seguros sociales, que después de
las mutuales, dan origen a la protección social basada en el aseguramiento. En
Alemania en las dos últimas décadas del siglo XIX con Bismarck se crea un siste-
20
La ley de 9 de abril de 1898 introduce los accidentes de trabajo, y la del 1 de abril del
mismo año desarrolla los sistemas mutuales.
21
Con el desarrollo de la producción mecanizada los accidentes de trabajo se multiplicaron,
y los trabajadores se veían obligados a demostrar ante los tribunales que la causa era una
falta del empleador para poder obtener una indemnización, lo cual rara vez sucedía.
22
Ley del 15 de junio de 1883 sobre seguros de salud, ley de 1884 sobre accidentes de
trabajo y la ley de 1889 sobre vejez e invalidez.
68
César Giraldo
ma completo de seguros sociales, que cubre accidentes de trabajo, enfermedad,

invalidez, vejez y muerte. Esping-Andersen (1996b, 66) señala que la política
social de Bismark no estaba motivada por consideraciones de igualitarismo. Ella
fue creada por unas élites que aborrecían el laissez–faire pero también contra
la amenaza socialista. El deseo de Bismark no era un Estado del Bienestar si no
una monarquía del bienestar («welfare monarchy»). Era la respuesta a quienes
entonces pregonaban la lucha irreconciliable entre capital y trabajo, de forma
que los seguros sociales aparecían como una tercera vía entre el capitalismo y
el socialismo. La adopción de reformas sociales por Bismarck, al igual que Na-
poleón III en Francia y Von Taffe en Austria fueron reconocidas explícitamente
por ellos como una forma de combatir la posibilidad del socialismo (Esping-
Andersen 1999, 88). La desigualdad social que produce el capitalismo, cuando
el Estado deja al libre mercado la regulación social, genera descontento porque
los trabajadores, y la población en general, perciben que se trata de un sistema
basado en la explotación de la fuerza de trabajo.
Esping-Andersen (pp. 37-42, 79-83) cuando se refiere al Estado asegurador,
lo presenta como un modelo conservador típicamente corporativo. Su argumento
es que los planes de aseguramiento, creados en Europa en las últimas décadas
del sigo XIX, correspondían al deseo de instaurar una especie de paternalismo
desde el Estado. En el caso de Bismarck en Alemania buscaba encadenar a los
obreros a la autoridad paternal de la monarquía y socavar el poder político de
los movimientos obreros en ascenso. También se buscaba la lealtad al régimen
político a través de sistemas de pensiones generosos a los funcionarios civiles, y
cita los casos de Austria, Alemania y Francia. En el origen de los programas de
aseguramiento basados en el seguro social se encuentra un pacto político entre el
capital (en el gobierno) y el trabajo, en el cual el primero buscaba gobernabilidad
y legitimidad en un entorno social difícil, y los segundos beneficios para quienes
representaban, los trabajadores.
El modelo bismarckiano tiene tres características que son importantes. En
primer lugar, los beneficios se orientan a quienes tienen un status de trabajador
formal, y en consecuencia hacen las cotizaciones a las instituciones de seguridad
social correspondientes. Esto quiere decir que quienes están por fuera de este status
no tienen la garantía del derecho a la protección social, solo la tendrían algunos
sectores de forma eventual mediante formas asistencialistas. En segundo lugar,
el aseguramiento es generalmente público, nacional, colectivo y obligatorio y está
basado sobre contribuciones tripartitas: salariales, patronales y estatales (Rodrí-
guez, 67). La tercera característica, remarcada por Esping-Anderson, es que nor-
malmente se desarrolla en «una economía dominada por la producción industrial
con una fuerte demanda de trabajadores de baja cualificación; una población activa
relativamente homogénea e indiferenciada, predominantemente masculina; unas
familias estables con una elevada fecundidad, y una población femenina dedicada
principalmente a las tareas domésticas» (p. 14). El Estado Bismarkiano se da en
el contexto de la existencia de la relación salarial como forma dominante de pro-
69
ducción, y la existencia de un sistema público de cotizaciones y derechos sociales.

La no existencia de tales derechos llevaría a la confrontación antagónica entre el
capital y el trabajo, con lo cual la economía de mercado no hubiera sido posible.
Para poner las cosas en sus justas proporciones, se debe tener en cuenta
que la cobertura de los sistemas de aseguramiento, hasta antes de la segunda
guerra mundial era muy baja. Por ejemplo, la noción de pensión de retiro era
un fenómeno marginal y no existía una edad específica para que una persona
se retirara de la vida activa para disfrutar de su vejez. No se puede olvidar que
en el siglo XIX la mayor parte de la población de los países que hoy se llaman
desarrollados (con excepción de Gran Bretaña al final del siglo), vivía en el sector
rural, de manera que la mercantización de la fuerza de trabajo no era totalmente
generalizada, y por tanto era limitada la posibilidad de desarrollar un sistema
que asegurara el sostenimiento de ingreso durante la vejez. En tales países la
esperanza de vida hacia 1820 era alrededor de 40 años, y en 1900 no era más de
50, o para ajustar la alta mortalidad infantil, la esperanza de vida a los 20 años
era de 60, de manera que era poco corriente vivir más de 65 años. La población
de más de 65 años en 1870 era entre 3 y 5% de la población. Y normalmente
las personas de más 65 años trabajaban para generar sus ingresos. En Estados
Unidos hacia 1890 el 70% de las personas en esa edad o más trabajaban para
obtener su sustento (Esping-Andersen, 112).
Ciertas personas recibían pensión, pero ellas estaban lejos de sustituir el
salario. Las alternativas privadas, desde finales del siglo XIX hasta la segunda
guerra, surgieron por la ausencia de pensiones legales, insuficiente cobertura,
bajos beneficios y condiciones muy restrictivas de elegibilidad. Sin embargo la
cobertura de los sistemas privados era muy débil (Esping-Andersen,111-115).
Las dos opciones principales fueron las mutuales y los regímenes de retiro
creado por los empleadores. Las mutuales eran generalmente organizaciones
de previsión definidas por grupos sociales precisos, bien sea por profesión o por
sindicato. Aunque su cobertura podía tener alguna importancia (por ejemplo en
Gran Bretaña en 1880 el 50% de los hombres de la clase obrera estaban afiliados
y en EE.UU. el 5% en 1990) no existía la capacidad para asegurar una pensión
de retiro. En cuanto a los planes de las empresas, sólo un pequeño número de
empresas establecía planes de pensiones privados. En este caso la perspectiva
de pensión de las personas estaba ligada a la suerte de la empresa.
El inicio del siglo XX marca un aumento importante en los sistemas de ase-
guramiento. Ello se explica, según Esping-Andersen (pp. 116-118) por el auge de
los sindicatos y las partidos de trabajadores. No se trataba que antes no estuviera
el tema en la discusión pública, si no que no existía suficiente voluntad política y
presión popular. El aumento de los sindicatos (que tuvieron su reconocimiento
legal en el Siglo XIX), el sufragio universal que se extendió alrededor de la primera
guerra mundial, permitieron a los partidos de trabajadores una representación
grande y con mucha influencia. Lo social se convirtió en una cuestión política, lo
que dio impulso a los sistemas públicos y privados de aseguramiento de la vejez.
70
César Giraldo
Cuadro 1.1
Población de más de 65 años que recibe pensión en 1939
% población Tasa de reemplazo: % de pensión media

más de 65 años que recibe pensión sobre salario medio
Australia 54 19
Austria 35
Bélgica 46 14
Canadá 24 17
Dinamarca 61 22
Francia 0
Alemania 66 19
Italia 16 15
Países Bajos 52 13
Noruega 53 8
Suecia 79 10
Suiza 5
Reino Unido 67 13
Estados Unidos 5 21
MEDIA 40 15.5
Fuente: Esping-Andersen (1999, 124)
De todas formas la cobertura era precaria. En el cuadro 1.1 se puede apreciar que
para los países desarrollados, ya para el año de 1939, el promedio de personas de
más 65 años que tenía pensión era del 40%, lo cual puede parecer una cobertura
relativamente amplia, pero la pensión promedio sólo correspondía al 15.5% del
salario. Después de la segunda guerra esta situación cambia.
Pero a pesar de lo anterior el trabajo, o más propiamente el empleo, había
logrado un status que incluía las garantías por fuera del mercado, tales como el
derecho a un salario mínimo, estabilidad, jornada laboral, pensión, y cobertura de
accidentes y enfermedad (Castel 2003, 30). El aseguramiento obligatorio garan-
tiza el acceso a los derechos sociales, pero de todas formas no cambia la relación
de subordinación de los trabajadores. El déficit de los asalariados respecto a los
patronos intenta ser llenado por los «derechos sociales», a los cuales se suman a
los derechos políticos y civiles (ciudadanía democrática formal) (Lautier 1995a,
36-37; 1995b, 489) (Pires de Sousa, 76).
1.2.3 Universalismo
La afiliación a un sistema de aseguramiento hace que la protección sea

asumida como un derecho legítimo a reivindicar, constitutivo de la ciudadanía,
71
derecho que tiene como contrapartida la obligación de cotizar a dicho sistema.

Hay una diferencia de principio con los sistema asistencialistas en los cuales la
protección aparece como un acto de caridad, un favor (Lautier 2002a, 12). Sin
embargo en el aseguramiento los derechos estaban circunscritos a quienes tenían
una afiliación, de forma tal que quienes carecían de ella estaban excluidos. Por
lo tanto los derechos y la ciudadanía social no eran universales.
Después de la segunda guerra mundial la noción de aseguramiento a los
trabajadores se extiende a una noción de seguridad social para toda la población.
Del aseguramiento se pasa a los derechos sociales universales. Ello fue produc-
to de lo que Join-Lambert et.al. (pp. 38-39) llaman el auge de la fraternidad y
la aproximación de las clases como resultado de la guerra. La guerra creó un
compromiso del Estado con todos los ciudadanos, resaltó la importancia de las
personas corrientes: cada individuo sano de la comunidad se convierte en un
activo valioso (Rosanvallon, 51)
El punto que marcó el surgimiento del universalimo fue el informe Beveridge
de 1942, titulado Social Insurance and Allied Services. Un año antes el gobierno
conservador de Inglaterra, en guerra contra Alemania, había constituido una co-
misión interdepartamental de seguros sociales presidida Sir William H. Beveridge
con el objeto de analizar los distintos sistemas de seguro social existentes, y estu-
diar la posibilidad de un sistema orgánico de Seguridad Social23. Fue el gobierno
laborista de Clement Richard Attlee el encargado de poner en práctica la mayoría
de las disposiciones del llamado Plan Beveridge tras ganar las elecciones en 194524.
Dicho plan introdujo el sistema previsional basado en el flat rate (que se puede
traducir como «piso base») que garantizaba a todos los ciudadanos un monto
uniforme de beneficio prestacional, asegurando la universalidad en la cobertura.
Los principios de seguridad social recogidos en el Plan eran: unidad, univer-
salidad, y uniformidad. La unidad hacía referencia a un sistema que unificaba los
regímenes de seguros en una sola institución bajo la responsabilidad del Estado.
La universalidad hacía referencia a cubrir a toda la población contra todos los
riesgos, entendiendo por ello que todos los ciudadanos, independientemente
de sus ingresos, tienen derecho a un mínimo de recursos. Finalmente la unifor-
midad, que significaba igualdad entre deberes y derechos según las categorías
de personas que eran protegidas, y una cotización igual para todos para una
protección mínima que respondía a las necesidades básicas (Gómez De Pedro
2001, 254-264) (Pires de Sousa, 89).
El universalismo de la protección social está ligado a dos principios. El pri-
mero, la generalización del asalaramiento, porque ello hace que el aseguramiento
tome un carácter más universal. Como se verá más adelante, en la medida en que
dicha generalización es más débil en América Latina, en esa misma medida son
23
Hubo un segundo informe «Full Employment in a Free Society», que hacía referencia a
las políticas de pleno empleo. Es el primer informe el que es pertinente para este trabajo.
24
A través de: «National Health Service» (1946), «National Insurance Act» (1946) y «Na-
tional Assistance Act» (1948)
72
César Giraldo
más débiles los sistemas universales. El segundo principio, es el desarrollo de

sistemas de transferencias financiadas con el fondo general de impuestos, lo cual
permite el desarrollo de formas de protección social tales como la pensión mínima,
el subsidio de desempleo, los subsidios a las familias, y en general de prestaciones
que no están ligadas a la condición de asalaramiento. Esta segunda forma la llama-
remos el componente «asistencial universal», para diferenciarla de la asistencia
definida sobre la condición de pobre o población vulnerable. La combinación de
las dos formas, aseguramiento y asistencia universal (transferencias), cambia de
país a país. Tanto en la mezcla de cotizaciones e impuestos generales, como en
la generosidad de las transferencias, los tipos de beneficios sociales otorgados,
y los criterios de selección. Una clasificación de estas variables permitiría hacer
una clasificación taxonómica de los diferentes Estados de Bienestar como lo han
ensayado diversos autores (al respecto ver Huber y Stephens, 1999).
Independientemente de las clasificaciones, el principio de universaliza-
ción es lo que normalmente se considera da origen al Estado del Bienestar. La
universalización puede darse sobre la base de los estándares mínimos, o sobre
estándares altos de acuerdo a las nuevas exigencias de las clases medias. El
primer caso Esping-Andersen (pp. 42-43) lo llama Estado Asistencialista y el
segundo Estado Providencia Social Demócrata. En este último, dicho autor ve
una fusión particular entre liberalismo y socialismo, aunque esto también puede
ser interpretado como un régimen capitalista en el cual hay una mayor provisión
por parte del Estado de un salario social. Sin embargo esta es una discusión en la
cual no vamos a entrar. Un punto que remarca dicho autor es que se trata de un
Estado muy costoso, de manera que se trata de un Estado que trabaja en la lógica
de minimizar los problemas sociales y de aumentar sus ingresos. El pleno empleo
se convierte en una de sus responsabilidades principales. Y continúa afirmando
que este modelo refuerza el individualismo porque permite la posibilidad de la
independencia individual. En los países escandinavos domina este tipo de Estado.
1.3 Algunas consideraciones sobre Estado de Bienestar
Si tomamos los elementos desarrollados hasta este punto podemos ver

como el Estado de Bienestar está ligado al intervencionismo estatal -en particular
cuando el Estado desarrolla su dimensión productiva-, a la constitución de los
derechos sociales y a la generalización del asalaramiento. Habría que añadir que
en lo económico está ligado al fordismo y a las políticas keynesianas. Como se verá
a continuación, todos estos elementos han entrado en crisis y con ellos el Estado
del Bienestar. A estos factores, que tienen que ver con el cambio en la regulación
económica y social, la cual ha perdido sincronización con la regulación estatal,
hay que sumar los factores demográficos. El aumento de la esperanza de vida y
la disminución en la tasa de natalidad han hecho que la carga sobre los sistemas
73
de seguridad social aumenten. Pero antes de entrar en estas materias, se harán

unas breves consideraciones acerca de la naturaleza del Estado.
Atrás señalamos que la política pública social nace en el capitalismo con la
aparición del Estado nacional, y este a su vez surge con el capitalismo como un
aparato institucional patrimonialmente separado del soberano. Esto supone que
formalmente el Estado representa los intereses públicos (los intereses generales de
la sociedad) y no los intereses particulares del soberano. Esta separación no existía
en el feudalismo. Por esto la política social, al ser una responsabilidad estatal, es
presentada como una política pública. Sin embargo, surge la discusión del carácter
del Estado. ¿Representa el Estado el interés público o intereses particulares? Y esta
pregunta se extiende a la política social. La concepción implícita del Estado que
aquí se presenta es que el Estado es una construcción social que evoluciona histó-
ricamente, y que su configuración depende de las condiciones sociales y políticas.
Sin embargo el hecho que el Estado se presente formalmente separado
del patrimonio soberano, o para utilizar un lenguaje más apropiado con las
instituciones contemporáneas, separado de quienes gobiernan, ha dado pie
para presentar al Estado como un aparato que tiene una racionalidad propia y
que ejecuta ciertas funciones necesarias para la marcha del aparato económico
y la organización social. Esta visión ha estado presente en la teoría liberal del
Estado, para la cual la violación del principio de la separación patrimonial entre
los gobernantes y el patrimonio público es lo que configura la corrupción, que
viene a ser el problema central que debe ser atacado. En cuanto al marxismo,
en el caso de sus fundadores (Marx y Engels), así como las versiones lenilistas,
el Estado se tiende a presentar como un aparato que tiene cierto grado de auto-
nomía y que promueve los intereses del capital al largo plazo (incluso en contra
de capitalistas particulares) (Jessop 1999, 105). En esta dirección también va
la escuela francesa de la Regulación (especialmente en Théret, 1992), en la cual
el Estado aparece como una institución que debe resolver los problemas de la
acumulación del capital, en los órdenes económico, político y doméstico.
En los años 30 Gramsci (1982) señaló la necesidad de enfatizar los funda-
mentos sociales del Estado, y señaló que sus funciones y resultados son modi-
ficados por su vínculo con la sociedad civil y el sistema económico. Un cambio
en el sistema económico genera procesos sociales y políticos que estimulan un
ajuste en la estructura del Estado, para adecuarla a dicho cambio, pero a su
vez al interior del Estado también están representados agentes del viejo orden
económico quienes se oponen a las reformas. El orden político en un momento
determinado puede representar formas que expresan el viejo orden económico,
representar el nuevo, o la contradicción entre los dos. Por esta razón en el orden
político se presentan contradicciones, que pueden aparecer como pertenecientes
a la esfera política solamente. Una forma como se puede visualizar esto son las
contradicciones entre el ejecutivo y el legislativo, entre el nivel nacional y las
administraciones locales, y más recientemente, las contradicciones con el nuevo
poder de los Bancos Centrales independientes. Las contradicciones no sólo se
74
César Giraldo
expresan entre poderes, sino también al interior de ellos, y también por fuera del
Estado. En este último caso existen diversos canales para expresarlas: la acade-
mia, la opinión pública (lo cual también implica una lucha por el control de los
medios de comunicación), los procesos electorales, la movilización popular, etc.
Las contradicciones no quieren decir que no haya una clase que logre el
control del Estado. Sin embargo dicho control puede ser más o menos hegemó-
nico (depende de la naturaleza y grado de las contradicciones), puede estar en
un proceso de consolidación o de deterioro, y normalmente está acompañado
de pactos en los cuales los intereses de otras clases quedan incluidos dentro
del poder, así como también otras clases quedan excluidas. De todas formas no
se trata de algo estático y sin movimiento. Esta lógica es la que ha permitido
la evolución del Estado, y con ello los diferentes modelos de protección social.
Se puede decir que el modelo de protección asistencialista corresponde al
surgimiento de la burguesía, la cual en la etapa inicial apoya la monarquía para
poder consolidar un mercado nacional. En el modelo del aseguramiento, se pacta
con la clase obrera asalariada para apaciguar los reclamos de los trabajadores. En
el modelo universal se incorpora al pacto a las clases medias que se configuran
en un grupo social de gran importancia. Y en el caso del modelo neoasistencial
se rompe dicho pacto. Esto último se desarrollará en el capítulo 3. Sin embargo
no se va a hacer una disertación sobre la naturaleza del Estado porque ello está
por fuera de los alcances del estudio, pero si se quería dejar explícito el punto
de vista que se está trabajando.
En el caso de América Latina la composición de las clases sociales incluidas
y excluidas del Estado cambia. En la configuración del Modelo de Sustitución de
Importaciones (décadas del 30 al 60) se da un pacto entre la burguesía nacional
y la clase trabajadora organizada. Sin embargo, ambas clases tienen una repre-
sentación social limitada, y los alcances del «Estado de Bienestar» también es
limitada. Sobre esto se volverá más adelante.
1.3.1 Fin del fordismo
Los modelos de Estado de Bienestar que hoy existen en muchos de los países
industrializados fueron configurados en condiciones económicas y sociales del
modelo fordista de pleno empleo, ya que se trata de un tipo de Estado funcional
a dicho modelo al estimular la demanda agregada, favoreciendo la realización de
mercancías (Esping-Andersen, 1996b : 74). El fordismo fue lo que dio origen a lo
que se ha llamado los «treinta gloriosos», que Boyer (1999, 20-21) demarca entre
los años 1947-1976. Nos dice Montagut que «El crecimiento económico estaba
sustentado por el consumo de masas de determinados productos. Su producción
seguía una organización del trabajo basada en la utilización masiva del factor
trabajo … Los Estados del Bienestar posibilitan, en aquellos momentos, que se
consuma todo aquello que se produce, cerrando el ciclo trabajo–producción–
consumo–reinversión» (p. 63). Se construyó sobre el «consenso keynesiano»,
75
en el cual no se percibía un trade–off entre seguridad social y crecimiento, y

entre equidad y eficiencia. Este consenso ha desaparecido y dicho trade–off ha
salido a la palestra (Esping-Andersen 1996a, 3). El consenso que existía en torno
la los postulados keynesianos se rompió a finales de los años 60»s y comienzos
de los 70»s, cuando las políticas de expansión de la demanda efectiva no sólo
no lograban eliminar el desempleo, sino que además inducían altos niveles de
inflación (estanflación). Lo anterior significaba que se presentaba un abismo
entre la evidencia empírica y las predicciones keynesianas (Giraldo 1995).
El Estado keynesiano se daba en un contexto de una economía relativamen-
te cerrada, de manera que los estímulos a la demanda jalonaban la producción
interna. Sin embargo, las economías se fueron abriendo en su sector externo,
particularmente como consecuencia del auge de los mercados internacionales
de capitales, ya que un exceso de demanda atraía capital internacional para
financiarlo, y ese financiamiento estimulaba déficits comerciales, con lo cual el
impulso que a la demanda producía el aumento del gasto público tenía un impacto
más débil sobre los mercados internos. Por el contrario, son los mercados de
capitales los que introducen una lógica nueva al proceso económico y ponen en
entredicho el Estado del Bienestar, lógica en la cual ya no interesa que el Estado
sea un mecanismo para activar la demanda agregada a través del gasto público,
principio del pacto fordista, si no de extraer rentas financieras, para lo cual es
preciso contraer dicha demanda, y por tanto privilegiar el ajuste económico y la
reducción del gasto público. Esto será tratado con más amplitud en el capítulo 2 .
Por ahora valga la pena señalar que el auge del comercio internacional
también incidió en el rompimiento del pacto fordista que estaba a la base de los
Estados de Bienestar. Al respecto Boyer (2000, 14) afirma que desde mediados
de los años 60s el comercio internacional creció más rápido que los mercados
domésticos y que a mediados de los 70s muchas firmas y gobiernos consideraban
que los incrementos reales de salarios, que habían sido utilizados para estimular
la demanda doméstica, empezaban a tener un impacto negativo sobre la com-
petitividad y el comercio externo. Y concluye que las estrategias de moderación
de salarios y disminución de los gastos de bienestar son una respuesta a la in-
ternacionalización del comercio, de la inversión y de la finanza.
A estos argumentos reseñados por Boyer se agregan los que acusan la in-
tervención estatal de ser la responsable la crisis económica por las rigideces que
crea en la economía. Para romperlas se argumenta la necesidad de flexibilizar el
mercado del trabajo. Se pide eliminar las prestaciones sociales, el salario mínimo
y el costo de despido, porque atentan contra la fluidez del mercado de trabajo
(sobre esto se volverá en el capítulo 3 ). Sin embargo la paradoja que se presentó
como resultado del fenómeno de la estanflación, fue que si bien por un lado se
clamó por el desmonte del intervencionismo estatal, por el otro, el aumento del
desempleo y de las empresas en crisis produjeron una presión sobre el gasto
estatal. Y mientras el gasto debía atender demandas crecientes, los ingresos de
los Estados se deterioraban como consecuencia de la crisis (Montagut, 64-69).
76
César Giraldo
1.3.2 Desalaramiento
El llamado Estado del Bienestar se configuró sobre el asalaramiento, sin

embargo esta variable presenta una evolución. En primer lugar, en la posguerra
el trabajo administrativo gradualmente va superando al trabajo material, en se-
gundo lugar, se presenta un proceso de precarización laboral, y en tercer lugar,
un aumento del desempleo. Si bien el primer factor permite crear una base social
de apoyo político del Estado del Bienestar, los dos últimos factores tienen un
efecto contrario, y son los que empiezan a predominar en las dos últimas décadas.
Sobre esto hablaremos a continuación, pero antes de ello, se debe señalar que
la precarización y el desempleo son mucho más marcados en América Latina,
donde además, cobra importancia el fenómeno de la informalidad.
Hasta los años 30 el concepto de salario hacía referencia a la remuneración
del obrero por su trabajo, y por obrero se entendía principalmente quienes trans-
formaban directamente la materia física (Castel 1998, 140-145). Sin embargo,
después de la segunda guerra mundial, paulatina e inexorablemente su impor-
tancia se reduce a medida que las labores de dirección, control y diseño, así como
las llamadas actividades terciarias se multiplican. Surge claramente la categoría
de cuadros técnicos y gerenciales, una especie de «asalariado burgués» (p. 143), el
cual sale de su indignidad secular y puede escalar posiciones de prestigio y poder.
La «clase obrera», como la acabamos de presentar, mantiene un papel subordi-
nado. Bajo esta nueva configuración la condición de asalariado se extiende en los
países desarrollados, por lo menos hasta la primera mitad de los años 70, y absorbe
otras categorías sociales, tales como artesanos, comerciantes, campesinos, profe-
sionales independientes. Para el caso de Francia Castel anota (pp. 144-145) que
las profesiones asalariadas agrupaban el 49% de la población a comienzos de los
años 30 y que para 1975 el 83%. La existencia de un asalariado estable, creciente,
y la existencia de un crecimiento económico continuo dentro del fordismo, fue lo
que permitió el desarrollo del Estado de Bienestar. Sin embargo, la generalización
del salariado se transformó a partir de entonces porque se presentó un deterioro
continuo en la estabilidad de la relación salarial y un estancamiento en la dinámica
del crecimiento económico
A todo se suma el declive del trabajo de largas cadenas de producción
basadas en un sistema jerqarquizado, pasando a la responsabilización de cada
individuo de pequeñas unidades encargándolo de gestionar la producción y ase-
gurar la calidad (Castel 2003, 44-45). La individualización de las tareas impone
movilidad, adaptabilidad, disponibilidad, lo que debilita el carácter colectivo del
trabajo lo que trae como consecuencia un deterioro el pacto social sobre el cual
se construyen los Estados de Bienestar.
Se busca romper el vínculo laboral (Palomino y Díaz 2000), de tal manera
que la unidad productiva (la empresa) se desentienda de los derechos sociales
del trabajo. Tal ruptura se da bajo la forma de subcontratación, contratación
mediante la forma de compra de servicios (consultorías, asesorías, proveedores,
77
cooperativas de trabajadores, etc.), utilización de empleo temporal. Las empresas

sustituyen los contratos de trabajo por contratos de carácter comercial, y de esta
manera escapan a las restricciones de las leyes laborales (Boltanski y Chiapello
1999, 327). Al respecto, según Palomino (2000, 13), el contrato laboral supone
una asimetría en la relación, ya que implícitamente se reconoce que el trabajador
carece de medios distintos de subsistencia diferentes a los del trabajo, y está en
una posición de desigualdad frente al empleador. Por esto la regulación jurídica ha
creado unas protecciones hacia el trabajador. En el derecho comercial ambas partes
se suponen en pie de igualdad, por lo cual está ausente la protección al trabajador.
La subcontratación del trabajo permite pagar el tiempo efectivamente tra-
bajado, pero no paga los tiempos muertos, los tiempos de formación, el descanso
(Boltanski y Chiapello, 330). Bajo el régimen de subcontratación los trabajadores,
frecuentemente muy aislados, no disponen de recursos suficientes para hacer
presión sobre los empleadores, lo que se agrava con el aumento del desempleo
y la intensificación de la competencia sobre el mercado del trabajo (Boltanski
y Chiapello, 328). La individualización del trabajo y la contratación bajo un
régimen comercial y no laboral hace que los soportes colectivos del trabajo, en
este caso el régimen de protección social, se pierdan. Los derechos sociales que
estuvieren ligados al trabajo desaparecen (Castel, 45-46).
Si bien los cambios señalados hacen que los trabajadores sean más autóno-
mos y les permitiría liberarse de la alienación que implica los trabajos repetitivos,
en donde no hay espacio para una iniciativa por parte del trabajador, también
los trabajadores están sujetos a restricciones más fuertes en ritmos de trabajo.
Estas conclusiones que obtiene Paugan (2000) sobre la base de una encuesta
realizada a trabajadores y empleados de Francia. Sin embargo Paugan (pp. 356-
359) establece una distinción entre el homo faber, que hace referencia al acto
de trabajo mismo, el homo oeconomicus, que permite ligar la satisfacción del
trabajo en función de se retribución en función del mercado, y el homo socilogicus
que postula el reconocimiento de los otros del trabajo efectuado y constituye un
factor de motivación. Desde el punto de vista del homo faber los trabajadores
tienen más libertad de iniciativa en el trabajo, y la posibilidad del asalariado de
reconocerse en el acto de producción sin embargo esta autonomía se acompaña
de una presión más fuerte sobre las restricciones en tiempos y calidad, y riesgo de
desvalorización de los salarios. Desde el punto de vista del homo oeconomicus, el
aumento de responsabilidades exigidas por los nuevos modos de organización de
las empresas no siempre es reconocido por un mejor salario. Y desde el punto de
vista del homo socilogicus el trabajo se individualiza. Si bien las nuevas formas
de organización pueden permitir a algunos alcanzar la excelencia y valorizarse,
ello conduce, al mismo tiempo, casi que inevitablemente, a la descalificación
social de los menos aptos y la reducción de salarios para la mayoría ya que la
individualización debilita las reivindicaciones colectivas. El proceso conduce a
una especie de lucha de todos contra todos, en una competencia abierta, que
favorece a algunos y perjudica a otros. En este proceso de individualización
78
César Giraldo
ciertas categorías de trabajadores pueden ser beneficiadas, y pueden desarro-

llar sus potencialidades que pudiesen haber sido ahogadas por las restricciones
burocráticas y las reglamentaciones rígidas. Esta parte de la verdad es la que
reivindican los neoliberales invocando el espíritu de empresa. Hay ganadores en
el nuevo orden, pero también hay perdedores quienes son la mayoría.
Las formas de regulación laboral cambian, pero no quiere decir que el
trabajo desaparezca. Nos dice De la Garza (2000):
«El circunscribir el trabajo a los límites de la fábrica fue una circunstancia

social, económica y política, pero sus vínculos con el no trabajo no desa-
parecieron sino que fueron cortados materialmente durante la jornada de
trabajo capitalista. La compra de fuerza de trabajo durante un tiempo en
la fábrica tradicional implicó la escisión entre mundos de vida un sentido
material, pero no necesariamente en el subjetivo. Esta escisión puede alte-
rarse cuando no se compra la disposición de la capacidad de producir en un
tiempo continuo, sino en otro discontinuo y sin ubicación territorial precisa
(trabajo a domicilio, trabajo en casa con computadora, subcontratación,
tiempo parcial, por horas). Es decir, el trabajo no tiende a terminar sino
posiblemente a ampliarse y confundirse con otros mundos de vida conside-
rados propios de la reproducción social de los trabajadores» (pp. 768 y 769).
Las trayectorias profesionales de los individuos se vuelven móviles. Una

carrera cada vez se desarrolla menos en una misma empresa. Se promueve un
modelo que Ulrich Beck llama «modelo biográfico», en el cual cada individuo
debe encargarse él mismo de sus riesgos, de su trayectoria profesional, discurrir
que se vuelve discontinuo. Es sobre la base de este modelo que se promueven
los sistemas de protección basados en el aseguramiento individual a través del
mercado. En el límite el trabajador debe volverse el empresario de sí mismo.
No todas las trayectorias profesionales tienen el mismo grado de movilidad,
pero son más sensibles aquellas dominadas por las nuevas tecnologías (Castel,
44). Sin embargo habría que señalar que también esa movilidad se observa
en trabajos tradicionales, tales como la confección. Se crea una «cultura de lo
aleatorio» (Castel 1998, 151, 157). El empleo se vuelve inestable con períodos
de desempleo, trabajo temporal, pequeños trabajos, recursos de la asistencia
social, rebusque. Se puede encontrar en el mundo de trabajo situaciones de
precariedad comparables a la experiencia del desempleo, de manera que hoy
día el proceso de descalificación social no comienza obligatoriamente por el
desempleo. Eso lleva a una vulnerabilidad económica y una restricción, al me-
nos potencial, de los derechos sociales, porque estos al final se fundamentan
en la estabilidad del empleo y el carácter colectivo del trabajo (Paugan, 356,
377) (Castel 2003, 45-46).
La protección social también va hacia una crisis financiera en la medida en
que el asalaramiento disminuye (precarización, informalidad, subempleo, etc...)
79
porque se presenta una disminución en la base de la cotización (Lautier 2002,

15). Como nos dice Rosanvallon (1995) nos encontramos en una «deflación so-
cial»: «una cantidad creciente de inactivos son tomados a cargo por un número
decrecientede activos» (p. 108). De un lado las indemnizaciones desembolsadas
aumentan continuamente, mientras que del otro, las necesidades no satisfechas
se multiplican. En el caso europeo, en algún momento los países se encontrarán
en la disyuntiva entre indemnizar a los desempleados o pagarle a los trabajadores.
La indemnización crece de manera separada y autónoma.
Rosanvallon (pp. 109-112) ve aquí una diferenciación entre lo económico
y lo social, que él lo denomina efecto perverso de disociación: mientras por un
lado se debe buscar la eficiencia económica, de la otra, se debe poner a funcio-
nar la máquina de indemnización del Estado. Dicho autor nos indica que en las
décadas 60 y 70, en los países desarrollados, había una especie de subsidios
implícitos entre los agentes, los cuales eran favorables al empleo. Los bajos
intereses permitían distribuir una masa salarial más elevada, y los trabajadores
más jóvenes aceptaban remuneraciones más bajas con lo cual subvencionaban
mayores remuneraciones para los ancianos. La mayor remuneración a los jóvenes
vendría más tarde. Este mecanismo permitió el «círculo virtuoso del crecimiento
fordista». En este contexto el Estado de Bienestar se inscribía en una perspectiva
de aseguramiento en la cual su costo aparecía como un consumo de servicios
colectivos.
Sin embargo el conjunto de este pacto y de estas subvenciones se ha ido
erosionando progresivamente a partir de los años 80. El primer síntoma es el
crecimiento de las desigualdades. La diferencia entre los salarios altos y bajos
se amplió y la masa salarial ha disminuido su participación en el valor agregado,
para el caso de los países desarrollados, según las cifras que en su momento pre-
senta Rosanvallon (p. 113). El segundo síntoma es el alza en las tasas de interés
real, fenómeno que se observa desde comienzos de los 80s. En consecuencia,
la remuneración a la renta aumenta y la de los salarios disminuye. El ajuste en
los salarios se ha hecho más por la cantidad, que por el nivel salarial, lo que ha
llevado a una reducción del empleo, lo cual se traduce en una carga para los sis-
temas de protección social en los países en los cuales existe seguro de desempleo,
o subsidios de ingreso para quienes no generan un ingreso mínimo (como es el
caso del ingreso mínimo de inserción de Francia). La transferencia de subsidios
que en el pasado se hacía al interior de la empresa ahora se hace al exterior de
ella, o más exactamente a través del Estado quien debe asumir los subsidios a
los desempleados, a los pobres, a los que tienen un ingreso bajo. Hoy el tema
de la eficiencia es un problema de la empresa y el de la solidaridad del Estado.
Esta es la separación entre lo económico y lo social que menciona Rosanvallon.
Y mientras aumentan las presiones financieras sobre el Estado, la base salarial
sobre el cual se cobra la cotización para el soporte de la protección social cada
vez es menor (Rosanvallon, 113-115).
80
César Giraldo
1.3.3 Factores demográficos y sociales
Sobre los factores demográficos, quienes presentan el diagnóstico del Banco

Mundial (Holzmann et.al. 2003a, pp. 10-11), señalan que en Europa occidental
la tasa de fertilidad desde los 70s es inferior al nivel de reemplazamiento, y lo
es desde los 80s en la oriental. A su vez la esperanza de vida se incrementará en
4.6 años en los próximos 50 años. Esto hará que la tasa de vejez–dependencia
(población mayor a 64 años sobre la que está en edad de trabajar) casi se doblará,
pasando del 27.7% al 53.4 en la Europa de los 15. Sin embargo hay que señalar
que esa duplicación se ha dado sobre un escenario de 50 años (medio siglo), y
en un horizonte de esa magnitud el envejecimiento de la población no necesaria-
mente significa una crisis del Estado del Bienestar porque ello también depende
del aumento de la productividad en el largo plazo (Esping-Andersen, 1996a : 7).
El no aumento de la productividad a los niveles que existían durante los treinta
gloriosos hace que la porción de cargas fiscales que se tenga que destinar a la
Seguridad Social sea cada vez mayor. El problema en este punto es determinar
hasta dónde van los factores demográficos y hasta dónde los económicos, teniendo
en cuenta que los demográficos no son independientes de los económicos, así
como tampoco lo son de los factores sociales.
Por ejemplo, la vinculación de la mujer a la fuerza de laboral tiene efectos
positivos y negativos sobre los balances financieros de la protección social. Los
positivos, de una parte permite aumentar el número de cotizantes, y de la otra,
contribuye al aumento de la capacidad de producción de un país lo que permite
aumentar la base de tributación. Los negativos, aumenta la demanda de servi-
cios sociales dirigido al cuidado de los niños (las madres tienen menos tiempo
para ello) y el aumento en la tasa de divorcios aumenta el número de hogares
monoparentales, lo cual conduce a un aumento de la demanda de subsidios
familiares. De forma tal que un análisis que enfatice lo demográfico, sin poner
todos los elementos en la balanza, es incompleto y probablemente llegará a
resultados irrelevantes.
1.3.4 Cada vez más excluídos
La conjunción de los factores mencionados atrás se manifiesta en dificulta-

des de financiamiento de los Presupuestos Sociales. Son varios los factores que
explican este fenómeno: 1) La reducción de la tasa de crecimiento económico
repercute en una disminución del monto de cotizaciones para los sistemas de
seguridad social. 2) El desalaramiento y el desempleo repercuten en un menor
crecimiento en el número de cotizantes y en algunos casos una reducción ab-
soluta. 3) El envejecimiento de la población hace que la relación entre cotizan-
tes–beneficiarios, y entre el tiempo de cotización–pensión disminuyan, además
que presiona el aumento en los gastos de salud. En el caso de los cambios de
la estructura familiar los efectos son mixtos, como se acaba de ver, y habría
81
que hacer estimaciones empíricas para llegar a una conclusión. La evolución

en conjunto de las variables reales que se acaban de mencionar tienen efectos
financieros negativos sobre las instituciones de protección social, de manera
que enfocar la problemática del Estado del Bienestar desde la óptica financiera
y ser este el eje de las propuestas de reforma, consiste en pretender enfrentar el
problema desde los síntomas y no desde sus causas. Si no se tocan los aspectos
reales los ajustes financieros se traducirán en disminución de beneficios sociales
en un panorama social que se deteriora, y lo único que van a lograr es minar las
bases políticas del orden actual vigente.
Se aduce que los Estados de Bienestar son generadores de crisis fiscal y se
recomienda su desmonte para solucionar dicha crisis. Las propuestas contemplan
ajustes en las variables financieras y la privatización de los sistemas de seguri-
dad social. Las propuestas, desde el punto de vista fiscal no demandan mucha
imaginación, porque simplemente se trata de aumentar los impuestos y contri-
buciones, y reducir los gastos. Para reducir los gastos se propone disminuir los
beneficios, aumentar la selectividad, endurecer las condicionalidades, convertir
los subsidios en servicios públicos o privados, pasar las funciones a organismos
voluntarios, organizaciones no gubernamentales, entidades de beneficencia, etc.
Todo eso se ha venido haciendo gradualmente, pero en lo que más se ha avanzado
es en una privatización parcial y en la selectividad. Esto se tratará en capítulo 3.
Como resultado de los ajustes se presenta un problema de legitimación con
el Estado de Bienestar en la medida en que grupos sociales cada vez más grandes
quedan por fuera de su cobertura (Standing 1999, 253-259). Dicho Estado se
desarrolla con la presunción que la mayoría de sus beneficiarios tienen un empleo
regular y que el salario regular es el mejor medio de protección. Pero a medida
que es más la proporción de la población que no tiene un empleo regular, y que
aumenta la población marginal, aumenta el número de excluidos.
Esto pone en tensión el concepto de «Estado providencia compensador»
en los países desarrollados. Como los derechos sociales son derechos de giro
contra el Estado, en el contexto de la desocupación masiva y el crecimiento de
la exclusión, la compensación pasajera se vuelve disfuncional. Se hace necesa-
rio aumentar cada vez más los gravámenes sobre la población empleada para
compensar aquella que está sin empleo. Esto tiende a romper el principio de la
solidaridad (Rosanvallon, 0-7).
De manera que estos problemas de orden social y económico se suman
a los de orden político. El Estado de Bienestar había creado una propiedad
social, había cambiado la contradicción entre «propietarios/no propietarios»
por un nuevo tipo de contradicción: «propiedad privada/propiedad pública».
Se podía carecer de propiedad pero ello no significaba ausencia de seguridad
gracias al desarrollo de los derechos sociales. De la noción de aseguramiento
se pasó a la de los derechos sociales (Join-Lambert et.al., 38). El carácter de
«propietario/no propietario» fue superado gracias a la propiedad social que
aseguró a los no propietarios sus condiciones de protección. Sobre la base de
82
César Giraldo
este principio se ha afirmado que dicho Estado se asociaba a políticas redis-

tributivas que buscaban una mayor igualdad y un aumento de la democracia.
Sin embargo esto no ha sido tan evidente.
Comenzando por la igualdad, para Castel (pp. 33-38) el Estado de Bienestar
no se hace sobre este principio, sino sobre el de ser semejantes. Es común afirmar
que el Estado de Bienestar tiene un carácter más redistributivo. Pero como dice
Esping-Andersen (1999, 37-41) si bien en efecto se presenta una redistribución a
la vez se crea una nueva estratificación favorecida por la política social, de manera
que se trata de saber de qué tipo de estratificación se trata. Se trata de sociedades
jerarquizadas, diferenciadas, pero en la cual todos los miembros tienen un fondo
de derechos y deberes comunes. El carácter del Estado de Bienestar más que
redistribuir es el de proteger. Cuando hace referencia asistencialismo25 indica que
su objetivo es la estratificación al estigmatizar a los destinatarios de los beneficios
sociales favoreciendo el dualismo social. En el caso del aseguramiento introduce
una división entre los asalariados al legislar para distintos grupos sociales. Cada
uno busca acentuar su posición individual en un sistema fragmentado. En el caso
del Estado de Bienestar Universal, favorece el dualismo porque mientras se dan
unos beneficios de nivel modesto a la población en general, los más ricos pueden
disfrutar de beneficios extras a través del aseguramiento privado.
Pasando al tema de la democracia, no existe una relación directa y unívoca
entre el Estado del Bienestar y la democracia, entendida ésta como la participación
electoral, como se puede constatar con el análisis histórico. De hecho los principales
avances en el Estado de Bienestar se han hecho bajo gobiernos no elegidos por
sufragio universal, como son el caso de Bismarck en Alemania, Napoleón III en
Francia y Taaffe en Austria. Y donde menos ha avanzado dicho tipo de Estado se
encuentra en países caracterizados por regímenes más democráticos, tales como
Estados Unidos, Australia y Suiza (Esping-Andersen, 28). Este hecho hace que
sea preciso buscar otro tipo de explicaciones que tienen que ver con la estructura
social, la composición de clases sociales, y el proceso político ligado a ello.
Sin embargo, como lo vimos atrás, el cambio y deterioro de la relación
laboral está conduciendo a que los derechos políticos y civiles, que aparecen
firmemente afianzados en el mundo industrializado, comiencen a deteriorarse.
Respecto a los derechos sociales, se promueve la idea que el Estado de Bienestar,
garante de tales derechos, comienza a ser incompatible con objetivos deseados,
tales como desarrollo económico, pleno empleo, libertades individuales. Como
dijimos atrás, se rompe el pacto keynesiano y surge el trade-off entre las pres-
taciones sociales y el crecimiento (Esping-Andersen 1996a, 1).
Dicho autor no utiliza la misma denominación que se hace en el presente trabajo. Hace
25
referencia a asistencia social, modelo de aseguramiento social y sistema universalista.

Ver (Esping-Andersen 1999, 38-39).
83
1.3.5 Estado de Bienestar en América Latina
La universalización de la protección social en los países desarrollados se

consolidó gracias a la generalización del asalaramiento, y el reparto entre el ca-
pital y el trabajo de las ganancias obtenidas con el aumento de la productividad
durante el fordismo. En América Latina estos factores no se dieron. A pesar de
ello, en teoría la protección social en la región se instauró inmediatamente des-
pués (y en algunos casos antes) que en Europa occidental. Los derechos muchas
veces están mejor reconocidos en la ley aunque no se cumplan (Lautier 1995a:
46). Sin embargo, la población cubierta por un régimen de aseguramiento es (y
ha sido) poca. Los sistemas de aseguramiento se desarrollaron durante el período
de «industrialización» (aproximadamente entre 1930 y 1970) sobre la base de
incorporar un núcleo de trabajadores a los sistemas de seguridad social, comen-
zando por los funcionarios públicos (especialmente los militares) y continuando
con los trabajadores de las ramas claves de exportación (petróleo, metales), los
transportes, los servicios financieros, y las grandes industrias modernas que
abastecían el mercado interno26. En el caso de los empleados públicos el Estado
busca fidelidad, y en los demás casos se trataba de sectores que generalmente
estaban sindicalizados, de manera que había un pacto social entre el Estado y
la clase obrera organizada, que si bien era una minoría, tenía una alta represen-
tación política, y una influencia grande sobre las organizaciones de izquierda27
(Lautier 1993, 98-101; 2000, 3-5, 11-12).
Pero este compromiso institucional excluía al grueso de la población para
la cual existía una política asistencial de carácter residual que tomaba la for-
ma de clientelismo o de caridad religiosa. Sin embargo ideológicamente no se
reconocía el carácter excluido de dicha población. Del lado de los trabajadores
organizados porque ellos reivindican, por lo menos hasta los 60s, la represen-
tación del conjunto de la población, y del lado de las élites en el poder, porque
reivindican representar un proyecto de desarrollo nacional que incluía a todos.
Con este cuadro, se debe destacar que en el período de referencia se presentó un
rápido proceso de urbanización que sobrepasó el crecimiento de la salarización,
de manera que la mayoría de los trabajadores urbanos se ubicaron por fuera de
ese núcleo de trabajadores que conformaron el pacto para la constitución de la
política social.
El grueso de la población sólo disponía de políticas asistencialistas y a través
de ellas quedaba atrapada en las redes clientelistas (Salama y Lautier, 253). Los
mecanismos asistenciales eran interpretados en términos de favores a través de
No sobra agregar que cada país tiene una historia particular y que aquí se está generalizando.
26
Una coyuntura política que facilitó este pacto fue el hecho que los partidos comunistas,
27
que en general controlaban total o parcialmente las organizaciones sindicales, cambia-

ron su actitud de rechazo al gobierno y/o los partidos tradicionales moderados, por una
actitud más permisiva como consecuencia de la política de Frente Popular promovida
por la Unión Soviética, en la segunda mitad de la década del treinta.
84
César Giraldo
los cuales se engendraba un sistema de recomendaciones y se desarrollaba un

cuerpo de intermediarios en las relaciones con la administración (Lautier 1993,
103). Por ejemplo, el acceso a un político o funcionario permitía que un familiar
adquiriera un puesto de trabajo en la administración, que se pavimentara una
calle, que a los invasores de terrenos urbanos se les reconociera la propiedad
del mismo, que a un grupo de vendedores ambulantes les aseguraran su sitio
de trabajo, o que el contrabando o el tráfico de drogas fuera tolerado. Esto es
lo que Lautier (1995a, 48-49) llama «geometría variable» de la ciudadanía. La
legitimidad política del Estado es extremadamente ligada al verticalismo de las
relaciones entre electores y elegidos porque la legitimidad política reposa sobre
un modo particular de distribución de recursos estatales.
En América Latina hace tiempo que se abandonó el camino de construir la
ciudadanía sobre la base de la sociedad salarial (a la europea). El aseguramiento
social generalizado ha estado excluido del escenario social porque implica el pago
de cotizaciones que a su vez implican un asalaramiento generalizado y estable que
no se ha dado. Los asalariados fueron y son una proporción muy débil para ser el
motor que fuerce a otras fuerzas sociales a alinearse en torno suyo. La reivindica-
ción de derechos sociales recientemente ha sido sustituida por la adquisición de
derechos civiles y políticos. El acceso a la ciudadanía es presentado como acceso
a condiciones económicas del ejercicio del derecho político (y no en las relaciones
de trabajo) como por ejemplo reivindicaciones en torno a la vivienda, servicios
públicos, tarifas de transporte público, propiedad de la tierra, toma del espacio
público por los vendedores ambulantes. Estas reivindicaciones que se hacen hacia
el Estado, no necesariamente implican la aplicación del derecho. Por ejemplo, las
invasiones de terrenos no son un acto de acuerdo a la norma pero por lo general
después son legalizadas. En otros términos, se trata de utilizar la ciudadanía civil
y política para construir la ciudadanía social. En América latina, con un paisaje
social donde las trayectorias profesionales son muy discontinuas, pasando con
mucha fluidez de asalariado a no asalariado, de la industria a los servicios, la ha-
bitación para la mayoría de la población urbana viene a ser el único elemento de
estabilidad que permite posicionarse en un grupo y obtener un reconocimiento
social. La política de vivienda no viene a ser solamente una política social, sino
que cada vez más a través de dicha política se definen los derechos del ciudadano
sobre el Estado (Lautier 1993, 114-115, 121-122; 1995a, 39).
Esto crea un desfase de los movimientos sociales, porque mientras que los
sectores sindicalizados reivindican mantener los derechos que en el pasado con-
quistaron, la mayoría de la población reclama derechos de naturaleza diferente.
Esto genera un desdoblamiento de la ciudadanía, de acuerdo con Lautier (p. 116)
porque mientras que para los primeros se trata de mantener los derechos basados
en el aseguramiento, para la mayoría aparecen como privilegios no justificados,
que los promotores del liberalismo se apresuran a clasificar como corporativistas.
Y las posiciones sindicales se radicalizan a medida que las cajas de aseguramien-
to (pensiones, salud) están en una situación peor, mientras que por otro lado la
85
población que accede a los derechos asistenciales cae en la malla de las relaciones
clientelistas individualizadas. En otras palabras no hay un sujeto social sobre el cual
construir un Estado Bienestar en los términos clásicos de los países desarrollados,
y cada vez existe menos. El núcleo de asalariados que aún disfrutan de proteccio-
nes (estabilidad de empleo, salarios reales fijos, sujeción al derecho de trabajo,
como es le caso de los empleados del Estado y de las grandes empresas públicas y
privadas) es un grupo decreciente. Estos son los que Lautier (2002c, 77-78) llama
trabajadores estatutarios, quienes serían la base social para la conformación de
un sistema de protección social tipo «bismarkiano». Sin embargo al lado de tales
trabajadores tenemos que la mayoría de la población trabajadora urbana está
compuesta por los trabajadores a contrato no estable empleados por las mismas
empresas, o los trabajadores de las firmas subcontratistas de tales empresas, los
micro-patrones quienes emplean mano de obra en parte familiar, la mano de obra
de los micro-patrones, los trabajadores independientes (de alta y de baja gama),
y los desempleados. De manera que la construcción de un Estado de Bienestar en
la región desborda las posibilidades de hacerlo sobre la base del asalaramiento
Por esto el problema de los derechos universales hay que plantearlo de
forma diferente, y aquí surge la pregunta acerca de los parámetros a través de los
cuales se construiría la ciudadanía. Hay que tener en cuenta que no se presenta
una secuencia predefinida de los derechos en América Latina, lo que se puede
ver un poco más claro en Europa, en donde generalmente los derechos sociales
siguen a los civiles y políticos. Pero en América Latina, con las dictaduras, a la
par que se recortaron los derechos civiles y políticos, en algunos casos se am-
pliaron los derechos sociales. Y en los 80s y 90s, a la par que se ampliaron los
derechos civiles y políticos, se recortaron los derechos sociales, la ampliación de
los primeros con frecuencia fue utilizada para esconder el recorte de los segundos.
La crisis de lo que se ha llamado del Estado de Bienestar en América Latina
es la crisis del componente asegurador, que es una parte de la protección social,
y que ha entrado en crisis ideológica y políticamente. Esto ha sido presentado
como una crisis del corporativismo. Pero esta crisis no significa, como creen
los neoliberales, que significa una crisis del componente asistencial. Más que la
desaparición del Estado del Bienestar de lo que se trata es de una nueva articu-
lación de lo económico y la política social (Lautier 1993, 103-114; 1995a, 46) a
través de políticas neoasistenciales.
Sin embargo este es un proceso complejo, que con frecuencia se esquema-
tiza. Se suele afirmar que el pacto entre los trabajadores organizados y el Estado,
durante la vigencia del Modelo de Sustitución de Importaciones, cayó dentro
del corporativismo, y que las políticas que se dirigieron hacia la población por
fuera de dicho marco cayeron dentro del clientelismo y/o el populismo. Esas
clasificaciones son parte del análisis, pero también hay que señalar que este
modelo de política social fue el resultado de la formación de alianzas multicla-
sitas que se basan en la incorporación selectiva de obreros organizados, capas
medias organizadas, y sectores de la burguesía industrial moderna, alrededor de
86
César Giraldo
un proyecto de desarrollo. Cada sector recibió las prestaciones de acuerdo a su

poder político. En Europa la consolidación del Estado del Bienestar fue posible
porque se dio una salarización más extendida y porque políticamente fue posible
imponer las cotizaciones más allá de los asalaridos.
Si bien en la región no existió un Estado de Bienestar universal, y el com-
ponente de políticas asistencialistas ha sido importante, de todas formas, se
presenta un desmonte de los componentes universalistas que existían en la
política social, y una radicalización de las políticas asistencialistas. Sobre esto
tratará el capítulo 3. Existen dos factores que son importantes en la explicación
de esta evolución. El primero consiste en una precarización más profunda de la
relación laboral; el segundo, se refiere a la crisis de la deuda que se presentó a
partir de comienzos de la década del 80. Los efectos recesivos que dicha crisis
tuvo (y sigue teniendo si se tiene en cuenta que la deuda externa está vigente)
sobre la economía debilitaron la capacidad fiscal del Estado para asumir sus
obligaciones sociales; además, la crisis sometió a la región a las condicionalida-
des de los acreedores internacionales. Tales condicionalidades presionaron las
privatizaciones, el recorte del gasto social (aunque a la postre aumento en mu-
chos casos), y que éste fuera asignado con criterios selectivos, lo que se tradujo
en el énfasis en las políticas asistencialistas. Sobre esto se hablará en el capítulo
tercero . Por ahora se hará referencia a la precarización laboral.
1.3.5.1 Precaridad laboral e informalidad
A la precarización laboral, que en el caso de América Latina se presenta

de forma más marcada respecto a los países desarrollados, hay que sumar el
fenómeno de la informalidad. Vimos cómo la contratación laboral cada vez
más toma la forma de relación comercial en donde desaparecen los derechos
sociales. El empleo se vuelve inestable con períodos de desempleo, trabajo tem-
poral, pequeños trabajos, recursos de la asistencia social, rebusque. Al respecto
Palomino (pp. 17-25) indica que actualmente los contratos laborales se están
transformando en contratos de compra de servicios por parte de las empresas,
lo que se inscribe en el proceso de mercantilización de las relaciones sociales.
En este caso los trabajadores (mal llamados contratistas) son clasificados como
autónomos o independientes y deben asumir directamente sus seguros de salud
y pensiones. Dicha autonomía significa una individualización de las relaciones
de trabajo, e implica la ausencia de espacios de negociación y de derechos de
naturaleza colectiva. Este tipo de trabajadores se constituye la mayoría, y pre-
dominan las formas de trabajo «clandestino» o «no registrado». Por otra parte
los trabajadores que conservan las garantías laborales son un grupo cada vez
más reducido y minoritario
Lo que se acaba de señalar nos lleva a la conclusión que no se podrá contar
con un sistema de protección social basado en la cotización de estilo clásico, que
supone la pareja salariado/derechos sociales. A ello se agrega la tolerancia estatal
87
frente a los que no cotizan (Lautier 2003, 536). En el capítulo 2 mostramos las
cifras en detalle sobre el mercado laboral, de donde extraemos algunas. En la
región entre 1990 y el 2002, de cada 100 nuevos empleos creados 66 se dieron
en el sector informal, y sólo 44 de 100 asalariaros tuvieron acceso a servicios de
seguridad social28. Los contratos de trabajo no escrito aumentaron, por ejemplo
en 1996 se situaron en 46.3% para Brasil, y los temporales también lo hicieron,
por ejemplo eran del 69.5% en Ecuador para las empresas pequeñas. A su vez
se observa un deterioro general de los ingresos medios de la población econó-
micamente activa (ver gráfico 2.8, cap. 2).
Detrás de este fenómeno del deterioro de la relación salarial se esconde
el de la informalidad, y resulta difícil diferenciar una cosa de la otra. Se trata
de un sector monetarizado, que produce bienes y servicios para ser vendidos
(Mathias y Salama 1983, 61). Es un sector heterogéneo, porque considera des-
de los trabajadores por cuenta propia, hasta las empresas de menos de 5 o 10
trabajadores. Allí se podrían incluir desde productores artesanales, por ejemplo
zapateros, costureras, pequeños restaurantes, hasta empresas más intensivas
en capital y tecnología como por ejemplo las de servicios de computación. Los
primeros pueden tener un componente de trabajo doméstico (no mercantil) muy
importante, mientras que este componente no existe normalmente en el segundo
grupo. La informalidad no es un fenómeno nuevo en América Latina, y puede
contener elementos de formas precapitalistas de producción, desarrollo débil de
la relación salarial y la precarización de la misma. Entre las décadas del treinta y
la del sesenta se podría decir que lo que se llama informalidad estaba explicado
por la migración del campo a la ciudad en la cual una gran parte de la población
no pudo desarrollar una relación salarial fuerte, mientras que el aumento en las
tres últimas décadas se puede entender más por la vía de la precarización de la
relación salarial. Precarización no sólo resultado del desmonte de las garantías
sociales, sino también de la crisis económica.
Cuando la informalidad se la analiza desde el enfoque tradicional de la
ilegalidad surge el problema de la frontera que separa la informalidad de la
criminalidad, en especial el narcotráfico, el contrabando y la corrupción. Se
supondría que se trataría de distinguir las actividades ilegales que son lícitas en
su naturaleza, de las que son ilícitas. Pero excluir las actividades ilícitas pone de
presente el problema que en los sectores más pauperizados dichas actividades
juegan un papel importante. Es el caso, por ejemplo, de la producción de hoja de
Coca en los países andinos, o cuando el dinero de la droga se convierte en una
fuente muy importante de desarrollo de la economía local (Lautier 1994, 99, 108-
111). Por ejemplo, los barones de la droga desarrollan actividades comunales en
beneficio del grupo social de su influencia, tales como la construcción de barrios,
canchas de foot-ball, alcantarillado, etc. En el caso del contrabando, las redes de
distribución están vinculadas con el comercio a baja escala.
28
Ambas cifras suman 100% pero son independientes.
88
César Giraldo
Conceptualizar la informalidad desde la óptica de la legalidad lleva a dos

planteamientos opuestos. Para unos es resultado de la baja capacidad de control
del Estado; para otros, los liberales, del exceso de control del Estado (Lautier,
99). Estos últimos alegan que las regulaciones y controles asfixian la actividad
productiva, lo que obliga a los agentes económicos a evadir las regulaciones para
realizar sus actividades económicas, que es lo que viene a constituir la caracterís-
tica del sector informal. Con base con este diagnóstico señalan que la forma de
reducir la informalidad es desregulando la economía y desmontando el interven-
cionismo estatal (De Soto 1987). Respecto a quienes consideran la informalidad
como resultado de la falta de control del Estado, hay que decir que ello puede ser
tanto la causa como el efecto. Por ejemplo, es un efecto cuando existen activida-
des económicas que por su naturaleza escapan al control del Estado, tales como
el narcotráfico o el contrabando, las cuales le imponen «su ley» al Estado en las
zonas que controlan. La informalidad no necesariamente hay que verla como un
signo de debilidad del Estado. Puede ser tolerada e incluso promovida desde el
Estado por razones políticas, de las cuales Lautier (pp. 106-107) señala dos: (1)
Permite crear una dependencia e individualización de comportamientos propicios
a las formas clientelistas y patrimoniales, como por ejemplo el vendedor callejero
sin patente, que debe renogociar constantemente su presencia con el funcionario
de turno. (2) La ausencia de control sobre el trabajo doméstico, que en muchos
casos es superior en número al empleo industrial, es una manera de reproducir
relaciones de trabajo de tipo paternalista y de concitar el apoyo de las clases medias.
Podríamos agregar una tercera y es que la informalidad (3) permite la subsistencia
de grupos sociales a los cuales el Estado es incapaz de encontrarle soluciones. En
ciertas zonas el Estado puede tener el control del orden público, pero puede no ser
capaz de gravar ciertas actividades económicas, ni de asumir su papel en materia
de empleo y servicios sociales, de manera que debe dejar que se desarrolle la eco-
nomía informal, e incluso una justicia y policía paralelas (Lautier, 100).
La informalidad es un tema de discusión sobre el cual hay mucho que decir,
y en este trabajo no tenemos elementos para avanzar más al respecto. Lo que se
quiere anotar, en lo que aquí interesa, es que la informalidad significa el retorno a
la participación del trabajo familiar en la reproducción de la fuerza laboral, como
en el feudalismo, con la diferencia que la producción se hace en una economía de
mercado (Cortés 2000: 611), lo cual exime al Estado de proveer de forma colectiva
esas condiciones de reproducción, que fue lo que dió origen al Estado de Bienestar
en el pasado
1.3.5.2 ¿Es posible?
Si se compara el Estado de Bienestar en América Latina respecto al de Eu-

ropa se podría decir que es más pequeño, y de tipo bismarckiano si se tiene en
cuenta que la cobertura de la seguridad social sólo llegaba a la clase trabajadora
del sector formal (Rodríguez, 55). Sin embargo, más que un problema de grado
89
de desarrollo del Estado de Bienestar, se trata que la mayor parte del trabajo
asalariado no ha estado cubierto por derechos sociales garantizados desde el
Estado, y por tanto ha estado excluida de la seguridad social. En este caso se
trataría de un Estado de Bienestar Parcelado, que tiene una cobertura restringida
para un segmento minoritario de la población, pero no un Estado de Bienestar
Universal si se toma la población en su conjunto. Parcelado en el sentido que los
beneficios sociales se extienden parcialmente a determinados grupos sociales,
grupos que después de la crisis de comienzos de los 80 fueron denunciados como
privilegiados (Salama y Lautier, 253) (Lautier 1993, 106).
Tales denuncias buscaban enfrentar a quienes estaban excluidos de los
beneficios sociales contra los que gozaban supuestamente de los privilegios fa-
vorecidos desde el Estado. Las políticas de ajuste dieron un golpe de gracia a la
utopía según la cual los países no desarrollados podrían acceder a la modernidad
social desarrollando un tipo de protección social como la de Europa occidental.
La crisis y el abandono del proyecto de desarrollo nacional, a cambio de buscar
la inserción internacional conquistando nichos de mercado mundial, gracias a
la competitividad de precios, ha hecho que los derechos sociales se denuncien
como privilegios que encarecen la producción y restan competitividad, haciendo
aparecer el Estado de Bienestar como un arcaísmo, sin que exista otro discurso
alternativo a la propuesta neoliberal (Lautier, 107).
Las limitaciones de la intervención del Estado en América Latina están
relacionadas con el bajo desarrollo de las fuerzas productivas. Un Estado de
Bienestar requiere de una economía desarrollada y con un alto grado de salariza-
ción, que sea capaz de producir los ingresos fiscales suficientes que dicho tipo de
Estado demanda. Señalar que es el exceso de intervencionismo estatal el que ha
entorpecido el desempeño económico significa invertir el orden de los factores.
Y con los procesos de desalarisación, precarización el empleo, informalización,
los sistemas de previsión social basados en el aseguramiento, incluyendo los
sistemas privados que ahora se promueven, no tienen futuro porque suponen
una relación salarial estable y creciente. Esto significa que las reformas basadas
en la privatización de la seguridad social tienen un futuro muy incierto desde
este punto de vista, sin considerar también su dependencia de la marcha de los
mercados financieros, como veremos en el capítulo siguiente.
Uno de los problemas que tuvo el proceso en América Latina fue la ausencia
de una repartición de las ganancias de la productividad entre asalariados y empre-
sarios (trabajo y capital), que fue lo que permitió en Europa el surgimiento de los
«treinta gloriosos», el círculo virtuoso del fordismo. Allí, esta repartición de las
ganancias de productividad se dio no sólo a través del salario directo, sino, sobre
todo, del indirecto, mediante las prestaciones sociales. En la América Latina no
se dio dicho «círculo virtuoso» por la precaria extensión de la relación salarial.
El desarrollo de en mercado interno débil hizo que se desarrollara un capitalis-
mo débil y en consecuencia un Estado débil. No sólo porque los regímenes de
aseguramiento tenían una baja cobertura en razón que la población asalariada
90
César Giraldo
que contribuía era una fracción de la población trabajadora, sino también la

debilidad fiscal del Estado hizo que su capacidad para proveer asistencia pública
fuera limitada. En la región los aumentos de productividad sólo fueron traslada-
dos de forma residual en apoyos presupuestarios a las cajas de aseguramiento,
apoyos que eran retirados cuando se presentaban dificultades fiscales, situación
que se hizo dramática a partir de la crisis económica a comienzos de la década
del 80 (Lautier 2002a, 10-12).
La crisis económica de las dos últimas décadas ha llevado a que las cajas
del Estado no hayan sido capaces de garantizar el pago de las pensiones, ni
hayan podido garantizar una integración vitalicia de los trabajadores dentro
del asalaramiento. A medida que los despidos laborales aumentan los derechos
sociales cesan. Esto lleva a un deterioro de la legitimidad del orden político.
Si a esto agregamos la valorización de la informalidad como una solución a
los problemas de empleo y de ingresos, la legalización de las invasiones a falta
de una política de habitación, la tolerancia con las exportaciones de la droga
porque son un soporte de la balanza de pagos, el Estado termina denigrando
de su propio Derecho, aceptando su trasgresión. En este contexto aparecieron
formas no estatales de justicia, como por ejemplo los escuadrones de limpieza
social, organizaciones mafiosas, y en el caso de Colombia el fortalecimiento de
los grupos armados (de «derecha» e «izquierda»). La sociedad se ha conducido
hacia al caos (Lautier 1993, 117).
91
Capítulo 2
Financiarización:
Un nuevo orden social y político
2.1 Introducción
En el capítulo anterior se señaló que la protección social, como una política

estatal, surgió con el desarrollo del modo de producción capitalista, en la medida
en que la mercantilización del trabajo humano condujo a la disolución de los vín-
culos sociales tradicionales que eran los que suministraban dicha protección. Sin
embargo esta es una afirmación general porque el modo de producción capitalista
se expresa en diferentes regímenes de acumulación, porque existen particularida-
des nacionales, como también modalidades no capitalistas que son integradas a
un régimen de acumulación capitalista. Todo esto incide en la protección social.
En el capítulo 1 vimos cómo las particularidades nacionales son importantes en
la determinación de la política social. Esto sirve para señalar que la dominación
del capital financiero, que es la característica principal del capitalismo actual,
tiene a su vez efectos sobre la protección social: Los Fondos de Pensiones son los
principales inversores institucionales en los mercados financieros de capitales,
la salud y las pensiones pasan a ser administradas por intermediarios financie-
ros (en el caso de la salud a través de aseguradores), y el gasto social se tiene
que someter a las necesidades de los ajustes macro-financieros y al pago de la
deuda pública. Antes de abordar tales efectos, lo cual se hará a lo largo de todo
el trabajo, inicialmente se quiere ampliar lo correspondiente a la dominación
del capital financiero, o lo que se ha llamado financiarización.
La financiarización significa que en el proceso económico la lógica financiera
se sobrepone a la lógica productiva. Es un fenómeno que se puede apreciar desde
el punto de vista cuantitativo por el aumento sin precedentes de las transacciones
de carácter financiero, y del cualitativo porque de un lado, el comportamiento
de las empresas y los inversionistas se dirige más a buscar rentas financieras
que ganancias en el proceso productivo, y del otro, porque la política económica
privilegia la obtención de equilibrios macrofinancieros a través de programas de
ajuste que se orientan a crear un excedente en la balanza comercial que permita
generar las divisas para hacer las trasferencias de financieras a los acreedores
financieros sacrificando otros objetivos, como por ejemplo el del crecimiento
económico. Pero paradójicamente es el mismo capital financiero quien reclama
los equilibrios macrofinancieros, y el que propicia los desequilibrios al estimular
burbujas especulativas que golpean a los países produciendo efectos sociales y
económicos negativos, lo que ha sido el caso de América Latina en las dos últi-
mas décadas.
93
El ascenso del capital financiero como poder económico y político va a la

par con la disminución de la soberanía económica y política por parte de los Es-
tados nacionales. Este ascenso se materializa a través de una serie de reformas
institucionales que se promueven con un discurso aparentemente tecnocrático
que tiene por objeto esconder la naturaleza política del proceso, al pretender
presentar las reformas como un asunto técnico. Tales reformas conducen a un
cambio en la regulación público–estatal, cambio que afecta el régimen fiscal, el
arreglo institucional y las políticas públicas como veremos más adelante. Y en
la medida en que dicha regulación cambia, también lo hace la protección social
como consecuencia de los procesos de privatización y de ajuste fiscal. Aquí va-
mos a destacar que las reformas en la regulación público–estatal promueven un
debilitamiento de los Estados Nacionales a través de: (1) Erosionar su control
sobre la emisión monetaria, (2) fortalecer los poderes locales, y (3) privatizar una
parte de sus funciones. El resultado de todo este proceso, para América Latina,
ha sido el deterioro de sus condiciones sociales y económicas, como lo veremos
al final del capítulo.
El fenómeno cuantitativo del auge del mercado financiero ha sido reseñado
en diversos trabajos, entre los que se pueden destacar los de Chesnais (1994,
1996), Guttman (1994, 1996), Salama (1996, 1998), Serfati (1996, 2000) y Pli-
hon (2003). Aquí no se va a hacer una presentación detallada de este aspecto y
remitimos al lector a las fuentes citadas, pero sí vamos a destacar lo que interesa
para el presente trabajo. La dominación del capital financiero está relacionada
con la gran masa de recursos que circula en los mercados financieros buscando
afanosamente obtener rentas. Antes de pasar a las cifras para una mejor com-
prensión del proceso, es conveniente hacer una breve presentación acerca del
origen del fenómeno.
El origen de esa masa financiera tiene que ver con en el abandono del
régimen de paridades fijas en 1971, o también llamado patrón oro-dólar. Dicho
régimen fue el que prevaleció a partir del acuerdo de Bretton Woods de 1944, la
divisa clave era el dólar y la autoridad monetaria estadounidense se obligaba a
mantener un tipo de cambio fijo equivalente a 35 dólares la onza de oro, mien-
tras las demás monedas mantenían un tipo de cambio fijo respecto al dólar. De
allí el nombre de paridades fijas. Así presenta Aglietta el tema: «Únicamente el
dólar podía convertirse en oro. Las otras divisas declaraban su paridad en oro
o en dólares, pero era necesario defenderlas contra el dólar en los mercados de
cambios. En el sistema de Bretton-Woods, el dólar era directamente la unidad
de cuenta internacional»(Aglietta 1986, 85).
Dicho sistema le otorgaba a Estados Unidos el poder de compra universal:
La divisa estadounidense era aceptada como moneda de compra en cualquier
lugar del mundo, y dicho país tenía una capacidad de gasto ilimitada (o más bien
limitada por la capacidad de absorción del resto del mundo) porque no tenía
restricción monetaria explícita, sólo la convertibilidad del dólar en oro cuando
se le exigiera por un banco central de otro país. En efecto la capacidad de gasto
94
César Giraldo
de dicho país se fue expandiendo, y durante los años sesenta surgió un creciente
déficit comercial, que al final de la década, se aceleró por las erogaciones que
causaba la guerra de Vietnam. De acuerdo con Aglietta (p. 92), la salida de divisas
en dicha década fue en promedio de tres mil millones de dólares anuales, con una
tendencia ascendente al final1. Los bancos centrales de los países desarrollados
acumularon stocks de divisas en dólares, y exigieron la conversión de los dólares
en oro, lo que produjo una reducción de las reservas en metálico de la nación
del norte. Sin embargo, en 1971 la administración Nixon decidió romper con el
compromiso de Bretton Woods de hacer efectivo el respaldo en oro, y el sistema
colapsó ( Cooper 1988, 93). Según Aglietta, esta «decisión norteamericana colocó
la historia monetaria sobre tierras vírgenes, al cortar las últimas raíces que unían
la moneda al oro, y al extirpar el último papel activo que el oro conservaba en
los bancos centrales» (p. 114).
Sin embargo, con la eliminación del patrón oro-dólar, los Estados Unidos
perdieron el monopolio de emisión de divisas internacionales y terminó el régi-
men de las paridades fijas, pasando a uno de paridades flexibles. Si bien el dólar
continuó siendo la divisa internacional que concentraba la mayor parte de las
transacciones financieras, surgieron otras monedas divisas, tales como el Yen,
el Franco francés, el Marco alemán. Un efecto adicional es que la instauración
del régimen de paridades flexibles, al generar incertidumbre en el valor entre las
diferentes monedas, condujo al sistema financiero internacional a crear productos
financieros dirigidos a administrar el riesgo. Se crearon productos sofisticados
indexados a la inflación o la tasa de cambio. Esto produjo una proliferación im-
portante de nuevas formas monetarias emitidas por los agentes financieros, más
allá del control del Estado (derivados, futuros, opciones, swaps, etc), formas que
a la postre, terminaron por convertirse en instrumentos especulativos (Salama
1988, 37; 1996, 224-225)2. Una característica de ese proceso es que el principal
agente de los mercados financieros han sido los Fondos de Pensiones, y el princi-
pal papel de especulación los títulos de deuda pública. En el caso de la deuda, la
dependencia de los gobiernos para su financiamiento de los mercados capitales
hace que sus decisiones fiscales (entre ellas las que afectan el financiamiento de
la política social) pasan a depender de la «opinión» de tales mercados.
La creación de los productos financieros y la emisión de moneda divisa
(las dos cosas no son independientes), con el rompimiento de las paridades
fijas, produjo un crecimiento extraordinario de los medios de pago que hizo
1
En los primeros años, cuando existía superávit comercial (aunque decreciente), la salida
de divisas se daba como resultado de la exportación de capitales.
2
El patrón oro-dólar, al funcionar con el sistema de paridades fijas, hacía que el manejo
de la tasa de cambio de los países dependiera en mayor grado del nivel de reservas del
banco central, con ajustes en las regulaciones cambiarias y en los principales agregados
macroeconómicos. El esquema posterior, que es el vigente, al funcionar con las paridades
flexibles, hace que los desajustes se corrijan de manera preferencial con financiamiento
internacional.
95
Cuadro 2.1.
Mercado de divisas diario de los princiaples países
(Promedio diario, miles de millones de dólores -millardos- de Estados Unidos
Categoría de instrumento Abril 1939 Abril 1939 Abril 1939 Abril 1939 Abril 1939
Transacciones de contado 1
350 240 400 420 520
Transacciones a término1 670 600 900 450 650
Total 590 820 1190 1500 1100

1
Comprende vacíos estimados en las declaraciones
Fuente: BRI. 1989-1998 tomado de ATTAC (2000), 2000 tomado de Plihon (2003)
que la circulación financiera alcanzara un valor desproporcionado respecto a la

circulación de bienes y servicios. Este crecimiento se puede detectar a través del
(1) mercado internacional de divisas, en el cual las divisas son intercambiadas
entre ellas, y el (2) mercado internacional de capitales, en el cual las diferentes
monedas son objeto de operaciones de crédito.
El mercado de divisas es en principio un mercado interbancario, porque las
operaciones son realizadas por bancos, y el 80% es realizado por 40 estableci-
mientos en las principales 8 plazas financieras del mundo. El volumen diario de
las transacciones financieras casi se triplicó entre 1989 y 1998, al pasar de US$ 0.6
a 1.5 billones (equivalente al PIB anual de Francia). Es preciso anotar que para el
2000 se observa una caída del 25% como resultado de la creación del Euro y en
consecuencia la desaparición de 11 monedas en Europa (ver cuadro 2.1). El 75%
de las transacciones se hacen dólares. Con todo, la tendencia general es al aumen-
to del volumen de transacciones de divisas, y se estima que al 2002 el valor de
tales transacciones fue 60 veces superior al intercambio internacional de bienes
y servicios. De manera que de cada 60 dólares que se transan en el mercado de
divisas, 59 financian operaciones financieras y sólo uno operaciones reales. La
mayoría de las transacciones en divisas tiene un horizonte muy corto, más del
80% de las transacciones dan lugar a una operación en sentido inverso en menos
de una semana. Todo esto permite ver el carácter especulativo de este mercado.
En cuanto al mercado internacional de capitales, también se observa un
crecimiento alto. Este mercado se organiza en tres compartimientos: los prés-
tamos bancarios internacionales, las obligaciones internacionales (títulos) y los
instrumentos monetarios. Entre 1985 y 2002 los préstamos se han multiplicado
por diez, al pasar de 1.2 billones de dólares a 12.7, y las obligaciones (títulos) por 15
al pasar de 0.6 billones de dólares a 8.8 (ver cuadro 2.2). Se observa un desarrollo
más rápido del mercado de los títulos que el mercado bancario. Los principales
prestatarios son las empresas, los bancos multinacionales y los Estados. Estos
últimos juegan un papel muy activo en el mercado de los títulos para financiar
el déficit público. Del lado de los prestamistas, el rol más importante lo juegan
96
César Giraldo
Cuadro 2.2.
Financiamiento internacional
Monto en millardosa (miles de millones) de dólares
1985 1990 2002
Activos Bancarios internacionales (préstamos)
b
1.181 6.298 12.694
Obligaciones Internacionales (títulos) 572 1.489 8.781
Instrumentos monetarios ---- 89 438

a: Neto de reembolsos. b: De los países declarantes al BRI, neto de operaciones interbancarias.
Fuente: Banque de Règlements Internationaux. Tomado de Plihon (2003:72)
los bancos y los inversores institucionales. Se destaca la fuerte presencia de tales

inversores sobre el mercado de títulos, entre los que sobresalen los fondos de
pensiones. Los activos financieros administrados por los inversores son de gran
magnitud, en 1998 se calcula que el monto ascendía a 30 billones de dólares,
valor superior al PIB de los principales países industrializados (Plihon, 70-73).
La enorme oferta de recursos financieros les genera a los mercados finan-
cieros internacionales la necesidad de colocarlos. Al respecto Aglietta en 1986
señalaba que «el financiamiento por parte del sistema bancario de los déficit
de todo el mundo y toda fuga de capitales en cualquier país, se convierte en un
factor de expansión de la liquidez internacional que viene a concentrarse en las
manos de algunos acreedores» (pp. 117-118). Inicialmente, durante la década del
70 y comienzos de la del 80, los recursos fluyeron mediante la forma de créditos
bancarios, una parte de los cuales fue a parar a los países menos desarrollados
hasta que se produjo la crisis de la deuda externa de 1982. Posteriormente los
inversores de los países del centro (fondos de pensiones, las aseguradoras, truts
de inversiones, y directamente las tesorerías de las empresas) fueron sustituyendo
a los bancos en la colocación de fondos (Martínez 1996, 85-87).
Continuando con Aglietta (2000) en el esquema anterior a 1971, el de las
paridades fijas, el manejo de las reservas en divisas era función de los gobiernos
con reglas estrictas, control de los movimientos de capitales, y financiamiento de
los déficits con reservas oficiales del Banco Central a un tipo de cambio fijo. Con
el desmonte del control de cambios y la adopción de los tipos de cambios flexibles
a partir de 1971, se libera el flujo internacional de capitales y el movimiento de
divisas pasó a ser regulado por los mercados financieros. Los déficit gemelos
(fiscal y cuenta corriente) pasaron a ser financiados por el crédito internacional
de los bancos y los mercados de títulos. El financiamiento de las economías na-
cionales pasó a depender de la inestable opinión de los inversores financieros
con respecto a la sostenibilidad de las obligaciones financieras externas. Nos dice
Lordon (1997, 20-22) que los mercados financieros son la figura más poderosa
de la opinión global hasta el punto de tener la capacidad de desestabilizar una
97
Gráfica 2.1.
Composición de la deuda externa pública y/o con garantía
pública a acreedores privados 1970-2000
100
90
Deuda pública garantía (porcentaje)
80
70
60
50 Bono
Bancos
40
30
20
10
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Años
economía. Si la finanza opina que una política «no es buena» expresará su des-
acuerdo a través de la tasa de interés y la tasa de cambio llevando dicha política
a su fracaso, autovalidando de esta forma su opinión inicial. Tal autovalidación
hace que la política económica sea prisionera de la opinión incierta de los mer-
cados financieros, y por tanto sujeta a la indeterminación.
Conviene destacar tres elementos del proceso que son útiles para el análisis
que aquí se presenta. Primero, el control de los mercados financieros cada vez
es menos manejado por un sistema jerarquizado de bancos, y cada vez más por
un sistema descentralizado administrado por operadores financieros (Aglietta
y Cartelier 2002, 244-245); segundo, se presenta una proliferación de mone-
das de origen privado; y tercero, los bonos de deuda pública juegan un papel
creciente en los mercados de capitales. Estos tres elementos incidieron en el
financiamiento de los Estados. Estos debieron emitir bonos de deuda pública
para financiar sus déficits para atraer los recursos de los agentes económicos,
quienes estaban buscando títulos de rentabilidad elevada. Para el caso de las
economías emergentes, los papeles del Estado debieron ser emitidos con tasas
de interés indexadas, que compitieran con la rentabilidad de los demás pape-
les financieros (Salama 1996, 224-225). A su vez los Fondos de Pensiones se
convirtieron en el principal comprador (no el único) de tales bonos, los cuales
se convirtieron en el principal instrumento individual de especulación de los
mercados, y de acuerdo con Chesnais (1996), constituyen la «espina dorsal» de
los mercados financieros, ya que en estos papeles estaban depositados en 1994
cerca del 30% de los activos financieros mundiales. Con cifras más recientes se
98
César Giraldo
Gráfica 2.2.
Saldos de deuda pública en economías emergentes: 1996-2001 (miles de millones de dólares)
1.800
1.700
1.600
1.500
Millardos
1.400
1.300
1.200 Externo
1.100
Doméstico
1.000
1996 1997 1998 1999 2000 2001 Ańos

Fuente: Banco Mundial (2003) p. 54. Tomado de http/www.wordlbank.org/prospects/gdf2003/GDF_vol_1_web.pdf
puede ver que la importancia de los bonos públicos en los mercados de capitales
ha aumentado. Si se mira la gráfica 2.1 se encuentra que, en lo que corresponde a
deuda pública o con garantía pública, tales bonos pasaron de representar menos
del 10% de los activos de los acreedores privados externos entre 1972 y 1989, a
ser aproximadamente el 65% en el 2002. Respecto a los bonos de deuda pública
interna, en la gráfica 2.2 se puede ver, que para el caso de las llamadas economías
emergentes, se encuentra un crecimiento acelerado de la deuda pública interna
(prácticamente en su totalidad expresada en bonos) a partir de 1999; en el 2001
esta deuda ya representaba el 60% del total de la deuda pública de estos países,
superando a la deuda externa pública, a pesar que ésta última también es alta
en este tipo de economías. Las cifras presentadas nos permiten constatar que
los bonos de deuda pública juegan un rol muy importante en el desarrollo de
los mercados financieros.
Un elemento final que debe ser tenido en cuenta es que todo el proceso
ha generado una relación asimétrica entre los Países Desarrollados respecto
a los que no lo son. El balance entre los dos grupos es de una transferencia
neta de recursos financieros de los segundos hacia los primeros, que en el año
2001 alcanzó el valor de US$ 333 miles de millones (cuadro 2.3). Esa asimetría
refuerza la desigualdad que se ha acentuado entre los países más pobres y los
más desarrollados. Mientras que 1980 los 1.300 millones de habitantes de los
países más pobres eran 22 veces menos ricos que los de Estados Unidos, en
el 2000 lo eran 86 veces. Haciendo el PIB por habitante en el mundo igual a
100 en 1980, y comparando dicho año con 1999, mientras Estados Unidos ha
99
Cuadro 2.3.
Transferencias financieras netas del conjunto
de países en desarrollo en el 2001
Conceptos (millardos de dólares)
Ayuda pública para el desarrollo +51
Transferencia de los migrantes +53
Ganancias repatriadas por las multinacionales -55
Servicio de la deuda -382
Total -333
Fuente: Banco Mundial, Global Development Finance 2002. PNUD,

Rapport mondial sur le dévelopment human 2002. Tomado de Millet y Toussaint (2002, 102).
crecido de 482 a 637, y los países de renta alta de 406 a 526, los países de renta
baja han disminuido de 13 a 8, y los renta media de 83 a 403 (Torres 2003, 323).
Las cifras mostradas atrás permiten afirmar que se presenta un auge de
la actividad financiera, que en valor supera varias veces el que corresponde a
la economía real. Los inversores institucionales reciben el dinero para comprar
otro dinero, obteniendo un rendimiento financiero, como por arte de magia. Los
recursos financieros se reinvierten en actividades financieras, como si lo finan-
ciero produjera beneficios en sí mismo. «El dinero parece entonces engendrar
dinero» dice Salama (1998, 70). Tales inversores cada vez ejecutan menos la tarea
tradicional de recibir recursos para financiar inversiones reales. Como señala
Torres «Ya no operan cambiando el papel por mercancías sino papel por papel»
(p. 310). Para tales inversionistas su negocio reside en vender cuanto antes los
títulos que reciben y obtener la ganancia más elevada posible. Tales títulos, que
son activos financieros de los inversores institucionales, son por otro lado, pasivos
financieros de las empresas, los gobiernos, y las familias, cuyo comportamiento
se afecta. Hablaremos de los dos primeros a continuación, y luego señalaremos
que la concentración de los recursos en las actividades financieras hace que los
recursos dejen de destinarse a las inversiones productivas, lo cual debe redun-
dar en un deterioro de la productividad, pero ese deterioro no se ha observado
por los cambios organizacionales introducidos y los avances en informática y
telecomunicaciones, sobre lo que se volverá más adelante.
Empezando por las empresas, tales inversores son sus acreedores bajo la for-
ma de propietarios de acciones o títulos emitidos por ellas, o directamente como
prestamistas, y les exigen generar el mayor beneficio inmediato posible. Crean
una especie de corporate governance el cual ejerce una presión «impersonal»
para aumentar la rentabilidad financiera. Para ello se construye un cuerpo de
reglas y la adopción de contratos (implícitos o explícitos) con el objeto de alinear
el comportamiento de la dirección empresarial a este propósito. Se puede hablar
entonces de una financiarización de las empresas en el sentido que se rediseña
3
De acuerdo a la clasificación del Banco Mundial
100
César Giraldo
su organización interna a las demandas de la rentabilidad bursátil. Como señala

Orléan (1999) «Se asiste a una sumisión de la producción a los principios de la
liquidez financiera: la característica del capital como inmovilización podría ser
totalmente eliminada y subordinada por la liquidez» (p. 216). Los fondos de
pensiones estadounidenses son los que más han entrado en esta dinámica de
exigirle rentabilidad financiera a las empresas.
Las empresas, para garantizar la rentabilidad que se les exige, deben aplicar
políticas de downsizing que tienen por objeto la reducción de costos sobre la base
de la contracción de la empresa (simplificación de la estructura, reducción de ni-
veles), licenciamiento de trabajadores y moderación de los salarios, pero también
intensificación del trabajo, flexibilización de los estatus, reorganización productiva,
deslocalización, etc. El poder financiero (accionistas, poseedores de títulos, acree-
dores) reclama una especie de «ingreso mínimo garantizado del capital», y ello
implica la exclusión de los asalariados de una parte del valor agregado. Las empre-
sas son presionadas a generar ganancias, la norma actual es de una rentabilidad
mínima del 15% sobre fondos propios, la cual es exigida por los administradores
de los fondos. Esto incluso lleva a las empresas a prácticas financieras particulares
para garantizar tal rentabilidad, como por ejemplo el «efecto de apalancamiento»,
que consiste en aumentar el endeudamiento para subir el capital propio4 (Lordon
2000, 11-54). Los inversionistas financieros también obligan a las empresas a
suspender sus políticas de diversificación (por ejemplo integrar el negocio de la
farmacia con la química) porque ello dificultaría la posibilidad de poder trasladar y
volver líquidos los portafolios financieros y accionarios, ya que la lógica industrial
en este caso entrabaría la lógica financiera, esto es lo que se llama efecto spin–off.
Otro efecto que se genera es el de la thésaurisation de las empresas, que consiste
en que los directores financieros prefieren colocar en los mercados financieros sus
excedentes de tesorería en lugar de reinvertir en modernización y reposición de la
capacidad productiva. Lo que se busca es participar en la repartición de las rentas
más que generar una ganancia en el proceso productivo (Guttmann 1996, 61-76).
Pasando al caso de los gobiernos, los acreedores de la deuda pública exigen
aumentos de impuestos y recortes de los gastos para garantizar el cobro de las
acreencias. Se exige el cambio la legislación fiscal–financiera, de tal forma que
los gobiernos sean forzados a endeudarse en los mercados de capitales y no
acudir a los recursos del Banco Central5. El gobierno se endeuda a través de la
4
Capital propio: capital total menos pasivos (entre los que se incluye las deudas). Así, en la
relación beneficios sobre capital propio, la relación aumenta al disminuir el denominador
porque un aumento de la deuda disminuye el valor del capital propio.
5
Al no existir la posibilidad de creación de base monetaria a través del crédito del Banco
Central, la base monetaria que existe se genera a través de la monetización de las reservas
monetarias del país. De manera que existe un respaldo en reservas internacionales de la
masa monetaria existente. Esto es lo que se llama el «ancla cambiaria» de la moneda. El
régimen monetario corresponde a un patrón divisa, que es una especie de patrón oro. El
caso más extremo fue el Plan de Convertibilidad argentino, el cual supone una paridad
101
emisión de bonos de deuda pública, que se convierten en el principal papel de

los mercados de capital donde se demanda este tipo de títulos por su supuesto6
bajo riesgo. También se exige pasar a la intermediación financiera la provisión
de los bienes sociales, los cuales tradicionalmente son provistos por el Estado.
La principal reforma es la privatización de la Seguridad Social a través de re-
gímenes pensionales basados en la capitalización individual (Fondos Privados
de Pensiones) y los seguros privados de salud. Los Fondos de Pensiones se
convierten en el principal inversionista en títulos financieros, y en particular,
el principal comprador privado de los bonos de deuda pública, como es el caso
de los Fondos estadounidenses. En el caso de los latinoamericanos, los Fondos
son los principales compradores de deuda pública emitida por el gobierno del
país donde reside el Fondo. Los aseguradores de salud también se constituyen
en un importante intermediario financiero.
Los mercados financieros poseedores de la deuda pública, permanecen muy
atentos al manejo fiscal de los países, porque de ello dependen en gran parte
sus rentas. Imponen la disciplina fiscal, no sólo para garantizar el pago de la
deuda pública, sino que además el ajuste fiscal se inscribe en una política para
debilitar la demanda interna y aumentar de esta forma el excedente exportable
y con ello las divisas para pagar las rentas financieras, lo que implica eliminar
todos los subsidios que se dirigen hacia el sector privado, aumentar los cargos
que recaen sobre el consumo, tal como el IVA (a lo que se suma flexibilización
del régimen salarial para debilitar los ingresos del trabajo). Se trata de buscar
un superávit en la cuenta comercial, vía contracción de la demanda interna,
para generar las divisas para el pago de las rentas financieras, lo cual trae un
efecto depresivo sobre la economía. A los mercados financieros se les asigna la
función de vigilancia de la política económica. Se establece así un compromiso
entre la política y la finanza. Sin embargo, dado que el Estado es el deudor y los
mercados financieros los acreedores, esto lleva implícito una subordinación de
las autoridades gubernamentales a los dictados de los mercados financieros. Y
estos mercados, al ser los poseedores de activos financieros, se vuelven los guar-
dianes de las políticas antiinflacionarias (Lordon 1997, 122-124) (Salama 2001).
Estas políticas son favorecedoras de los poseedores de títulos financieros,
de un lado, porque disminuir la inflación significa por definición aumento en el
valor real de los activos financieros con sus correspondientes rentas financieras,
y del otro, porque las políticas antiinflacionarias por lo general generan tipos de
interés reales elevados. Por eso para dicho capital se vuelve clave que institucio-
nalmente se mantenga la equivalencia monetaria, que la moneda conserve su
peso-dólar. Pero existe un paso adicional, que es el de la dolarización, que consiste en

eliminar completamente de la circulación la moneda nacional e instaurar oficialmente el
dólar como moneda nacional, como se ha dado en varios países de América Latina.
6
Supuesto porque en el caso de las economías emergentes cuando estas caen en crisis
financieras sus bonos gubernamentales se deprecian como fue el caso de Argentina en
los comienzos del siglo XXI.
102
César Giraldo
capacidad de compra, y que el sistema de activos financieros y pasivos no tenga

dificultades para ser saldado (Aglietta y Cartelier 1998, 138-139), aunque para-
dójicamente, el comportamiento de dicho capital atenta contra estos principios
por la inestabilidad financiera que produce.
Las políticas antiinflacionarias contienen una combinación de reducción de
la demanda agregada, para por esta vía bajar la inflación, con una apertura de los
mercados financieros con el objeto de facilitar la obtención de rentas financieras.
Estas políticas deprimen la inversión productiva y el crédito destinado a financiar
la economía real e imponen reducciones salariales (Torres, 315-317). De acuerdo
con Théret (1992) se crea un régimen «liberal–rentista», que también predomi-
nó en siglo XIX, en el cual se desarrolla un compromiso entre los financiadores
del Estado (rentistas), que sólo aceptan financiar la deuda pública a cambio de
un compromiso de estabilidad macroeconómica. Este tipo de políticas ha sido
llamado desinflación competitiva (désinflation compétitive). La proclamación
de la lucha contra la inflación como objetivo central de la política económica y
la satanización del financiamiento monetario del déficit público conllevan a un
crecimiento de los préstamos originados en el sistema financiero privado hacia
el sector público, para sustituir los recursos de emisión monetaria que se le nie-
gan. Al privilegiar el financiamiento no monetario del Estado se necesita crear
mercados financieros profundos y líquidos que permitan la negociabilidad y la
liquidez de los títulos de deuda pública, de tal forma que se puedan negociarse
en las mejores condiciones de reversibilidad para los inversionistas
Como dice Lordon la titularización y negociabilidad de los mercados finan-
cieros profundos y líquidos permite a los tenedores de activos una reacción rápida
(casi instantánea) que pone en entredicho la credibilidad de los gobiernos para
mantener sus compromisos de estabilidad nominal, preservación de la solvencia
pública, y restauración de la rentabilidad. La magnitud de las masas financieras
que pueden ser movilizadas contra la confianza de un gobierno no puede ser
contrarrestada por ningún banco central, lo que expone a los gobiernos a ser
fuertemente penalizados en términos de prima de riesgo (spread sobre la tasa
de interés en los mercados internacionales) o devaluación. Los intereses de los
rentistas son «dejados a la vigilancia de los agentes financieros quienes utilizan
a fondo la asimetría de poder que les otorga el período actual» (p. 123).
Los Estados Nacionales se encuentran maniatados a la consecución de los
equilibrios macroeconómicos. Mientras que por un lado existe libertad absoluta
en los movimientos de capitales, por el otro, los gobiernos carecen de capacidad
para escapar de la voluntad de tales capitales que se desenvuelven a escala in-
ternacional, salvo parcialmente los Estados Unidos (Torres, 326).
Al Banco Central se le asigna la tarea de controlar la inflación y la estabili-
dad de la tasa de cambio, en un contexto en el cual tiene poco control sobre las
variables que determinan el proceso. En este sentido el Banco adopta políticas
que se orientan hacia los ajustes macroeconómicos, abandonando las políticas
anteriores que eran más favorables al crecimiento y la estabilidad de los com-
103
promisos salariales. El valor de la tasa de cambio y el flujo de capitales (dos

variables que están ligadas) son determinados por decisiones privadas en los
mercados de capitales. En la medida en que los gobiernos renuncian al señoreaje
monetario, los agregados monetarios también terminan dependiendo de lo que
pase en tales mercados. Se crea una «dictadura de los acreedores» (Aglietta y
Cartelier 2002, 244). Esta dictadura no sólo se ejerce a través de la ingerencia
de las decisiones de las empresas privadas y de los gobiernos sino que también
se utiliza para inducir cambios en la regulación financiera y fiscal, con el objeto
de hacerla más favorable a los intereses de los rentistas financieros, tal como se
acaba de exponer. Para la Escuela Francesa de la Regulación ello significa que se
presenta un cambio en la relación dominante, según el cual la relación salarial
va siendo sustituida por la monetario–financiera. Dicha escuela señala que el
ascenso de la relación monetario–financiera como dominante viene aparejado
de nuevos principios en la regulación pública. Estos principios son presentados
por Boyer (1999, 54-55), los cuales referiremos a continuación, adicionando
nuestra interpretación:
- La propiedad pública de ciertas empresas debe pasar a una serie de contra-

tos «principal–agente». Esto para que las diferentes instituciones pasen al
control directo de la autoridad fiscal (ministro de hacienda, de finanzas, o
su equivalente) y por esta vía se administren en función de los resultados
financieros, desligándolas del proceso político tradicional que implica la
intervención de diferentes actores sociales, económicos y políticos a través
de los ministerios sectoriales o los gobiernos locales.
- La política monetaria debe perder todo carácter discrecional, y obedecer a
reglas preestablecidas. Esto para que las autoridades monetarias no interfieran
con la libre circulación de los flujos financieros y la correspondiente extracción
de rentas, aunque en casos de crisis las autoridades si deben intervenir en
operaciones de salvamento financiero para socializar las pérdidas.
- Privatización de los servicios públicos y/o someterlos a la competencia de
mercado, con el objeto que los ciudadanos puedan revelar sus preferencias, los
precios se constituyan en la expresión de la justicia social, porque recompen-
sarían «a cada unos según su contribución». Esto es lo que permite justificar la
provisión privada de los servicios públicos y los servicios sociales en general,
y hace parte de la construcción de un discurso ideológico para neutralizar la
reacción de los asalariados al desmonte de los derechos sociales.
- A los principios señalados por Boyer7, agregamos el mencionado por Aglietta
(2000), según el cual los gobiernos se deben financiar con medios no infla-
cionarios, para proteger el valor de los activos financieros, y para promover
la expedición de títulos de deuda pública, muy atractivos para los ahorristas.
7
Otro principio presentado por Boyer es reemplazar los institutos de investigación pública
por subvenciones a la R&D (Investigación y Desarrollo, por sus siglas en inglés) privados.
104
César Giraldo
Estos principios, preconizados por quienes defienden la liberación finan-

ciera, se basan en el argumento que los mercados financieros estimulan la ca-
nalización del ahorro hacia las empresas y los gobiernos que tienen necesidad
de financiamiento. Argumentan que la finanza de mercado permite mutualizar
los riesgos entre una muchedumbre de actores, garantizando una evaluación
confiable de la rentabilidad de los proyectos económicos y el financiamiento de la
innovación, clave para el crecimiento. La liberación financiera implícita en estas
reformas, en opinión de sus promotores debería favorecer la inversión productiva,
repartir el riesgo a través de los mercados de derivados, y promover la estabi-
lidad del proceso de crecimiento gracias a la intermediación financiera. Estos
argumentos son extendidos a escala mundial en el discurso de la globalización.
De un lado, los movimientos de capitales financieros permitirían una redistri-
bución del ahorro a escala mundial, del otro, esta forma de financiamiento de la
economía mundial sería la forma óptima de distribuir los capitales en el mundo.
Los capitales irían donde las utilidades descontadas fueran las más elevadas,
hacia los países donde las inversiones crearían el máximo de nueva riqueza. Por
esto los defensores del modelo, entre ellos el FMI y el Banco Mundial8, señalan
que las reglamentaciones nacionales a los movimientos de capitales frenan la
inversión y el crecimiento. Sin embargo los resultados han sido exactamente los
contrarios a los anunciados. La posibilidad de riesgo sistémico se ha ampliado,
y el poder de la especulación ha subvertido las capacidades del crecimiento, tal
como se observó en sudeste asiático en 1997. Lo que se observa es un aumento
del consumo de los grupos más favorecidos en vez de un fortalecimiento de la
inversión, fenómeno que se ha presentado claramente en América Latina. Es
necesario precisar que los protagonistas de los mercados financieros no son una
multitud de pequeños ahorradores en la busca de depósitos seguros razonable-
mente remunerados, sino de inversores institucionales que compiten entre ellos
por obtener el mayor rendimiento posible. Son fondos de pensiones, fondos
comunes de depósitos (tales como las compañías de seguros de vida), fondos de
perfomance. Su poder sobre los mercados viene de concentrar el ahorro de los
hogares (Amiech 2003) (Boyer) (Kremp 2003).
Los actores de la finanza no están en el mercado para evaluar allí las
perspectivas objetivas de ganancia de las diferentes empresas y seleccionar
prudentemente los proyectos económicos más prometedores. Ellos están allí
para exigir una rentabilidad financiera elevada de las empresas en las que tie-
nen capital, cualquiera sean las consecuencias sobre las otras variables econó-
micas. Esta obsesión por la rentabilidad tiene por efecto desconectar la esfera
financiera de las necesidades de la economía real (Amiech, 36-37). De acuerdo
con esto, se podría concluir que la financiarización implicaría en teoría que los
recursos destinados a inversión se reducirían porque el ahorro se destinaría a
la especulación financiera (Salama 1996). A consecuencia de ello, se presentaría
8
Hoy día aceptan ciertos controles a los movimientos de capitales financieros, bajo el
principio que de todas maneras tales mercados permanezcan abiertos.
105
una desaceleración en el crecimiento de la productividad, de tal manera que el

aumento de la ganancia que puede ser trasladada hacia la renta financiera debe
hacerse a través de una reducción de los salarios y/o un aumento de la jornada
de trabajo para aumentar el trabajo no pago, lo que propiciaría un aumento de
la plusvalía absoluta.
Si bien esto es cierto, y más adelante se mostrará cómo sí se observa un
deterioro en los ingresos del trabajo, el proceso es más complejo, porque también
se observan aumentos de la productividad del trabajo (10.9% entre 1993 y 2003
para el mundo9), lo cual ha permitido que la renta financiera aumente sin cesar y
pueda ser soportada por el aparato productivo. En estos aumentos inciden varios
factores, entre los que podemos destacar tres. 1) Cambios microeconómicos en el
corazón de las empresas: cambios organizacionales y por tanto de las relaciones
políticas que permiten introducir tales cambios. En particular se deben destacar
los cambios en la organización del trabajo que permiten obtener ganancias en
reducción de tiempos muertos, producción just on time (stoks cero), mayor fle-
xibilidad, intensificación del ritmo. 2) Hay que constatar que con la informática
y las telecomunicaciones se ha presentado un cambio tecnológico, que ha per-
mitido aumentar la productividad, al permitir automatizar y descentralizar los
procesos productivos. 3) Se puede obtener un aumento en la inversión produc-
tiva, base para el aumento de la productividad, sin la necesidad de aumentar el
ahorro, porque dicha inversión también se puede financiar mediante la emisión
del crédito, y en gran parte se ha venido financiando de esta manera (Chesnais
2001, 54-57) (Salama, 218-220). El argumento del ahorro ha sido utilizado
para justificar el ajuste fiscal y la creación de los fondos privados de pensiones
(porque canalizarían el ahorro de los trabajadores); argumento que no sólo no
pasa la prueba empírica, si no que además la causalidad tiende ser inversa (es la
inversión la que jalona el ahorro), como lo han señalado los primeros trabajos
keynesianos (Amiech, 33). Como dice Salama, «La inversión no es limitada por
el ahorro existente, sino por un crédito insuficiente (...) los créditos hacen los
depósitos de tal suerte que, cuando un banco financia un proyecto de inversión,
él participa en la creación de un nuevo depósito» (p. 220), de tal forma que se
encadenan los planes de financiamiento que anticipan ahorro futuro.
En lo dicho hasta aquí, existen dos elementos institucionales en la finan-
ciarización que deben ser tenidos en cuenta para efectos del presente trabajo,
por sus implicaciones en el análisis que aquí se presenta, y sobre los cuales
hablaremos a continuación. El primer elemento es el papel de los fondos de
pensiones, dado su doble carácter de jugar un rol activo en la financiarización y
a la vez de ser instituciones centrales en la política social. El segundo elemento
son los grupos económicos, en razón de que se constituyen en la principal forma
de organización del capital, y se convierten en el principal eslabón interno de las
reformas en América Latina.
9
Organización Mundial del Trabajo (2005). Informe sobre el empleo en el mundo 2004-
2005, Empleo, productividad y reducción de la pobreza. OIT, Ginebra. Cap1, p. 5.
106
César Giraldo
Como ya lo señalamos atrás, los Fondos Privados de Pensiones se han

constituido en uno de los actores institucionales más importantes en los mer-
cados de capitales, al ser los principales inversionistas financieros. Este proceso
ha sido jalonado por los Fondos estadounidenses. El origen de tales Fondos
está en los planes de retiro de las empresas, creados antes de la segunda guerra
mundial, los cuales entraron en crisis a comienzos de los 70. Tales planes tenían
prestaciones definidas y eran manejados por los empleadores. Su diseño inicial
respondía a la necesidad de generar una mayor fidelidad del trabajador hacia la
empresa y también se convirtieron en un mecanismo de descuentos tributarios.
La reestructuración de las empresas en los 70s las llevó al licenciamiento de
trabajadores y a su retiro de sus tareas de protección social. La empresa perdió
su carácter de «empresa providencia», y el manejo de las pensiones pasó a una
fórmula de pensión individualizada donde las cotizaciones eran llevadas a una
cuenta personal asociada a cada asalariado y transferible de un empleador a otro.
De aquí surgieron los fondos de pensiones y fondos mutuales, los cuales fueron
objeto de una reglamentación en 197410 que definió el interés de los asalariados
y pensionados como cotizantes individuales, cuyo beneficio pasaba a depender
de una buena gestión financiera. Un nuevo régimen en 1981 incitó a trasladar
los antiguos planes de empleadores de prestaciones definidas hacia planes indi-
vidualizados, los cuales estaban completamente separados de las empresas. Se
creó así el terreno para los intermediarios financieros que recibieron la gestión
delegada de múltiples planes y fondos, los cuales quedaron concentrados en un
pequeño grupo de agentes, quienes constituyeron portafolios en la medida en que
se fueron desreglamentando los mercados financieros (Lordon 2000). Este hecho
se tradujo en un cambio en la naturaleza económica de los Fondos, que pasaron
de ser instituciones que manejaban modestas tasas de ahorro, a instituciones
centrales del capital financiero de propiedad privada, que tomaron, por tanto,
el primer lugar dentro de la caracterización de «capital especulativo»(Chesnais
1996, 27).
La caracterización económica de los Fondos de Pensiones es compleja.
De un lado, ellos resultan de la acumulación de cotizaciones sobre la base de
salarios, con el fin de garantizar al cotizante una pensión regular y estable hacia
el futuro. Se trata de arreglos institucionales que centralizan los recursos bajo
formas de regímenes privados obligatorios, cuya base inicial es el salario. Por otro
lado, el monto de ahorro y cotizaciones acumuladas permite a los Fondos actuar
como instituciones financieras no bancarias, en donde el objetivo consiste en
maximizar el rendimiento del capital invertido. Esto genera intereses opuestos,
entre los asalariados, quienes desean salarios altos, más empleo, bajos intereses,
y los pensionados, que desean intereses y ganancias altas, lo cual hace oscuro el
pacto social entre generaciones (Laguérodie 2003, 178-179). Otro conflicto de
intereses, es el que se presenta entre los trabajadores que esperan la estabilidad
de su ahorro en el largo plazo, y los inversores que esperan beneficios en el corto
Employees» Retirement Security Act (ERISA)

10
107
plazo (Lo Vuolo 2001, 95-96). Y en aras de privilegiar la rentabilidad financiera

en el corto plazo, el manejo de los Fondos se puede prestar para operaciones que
benefician a los administradores de los mismos (que están integrados a grupos
financieros) y no necesariamente a los trabajadores. Hay que tener en cuenta
que los trabajadores no tienen incidencia en el manejo de tales Fondos.
Boyer (2000, 53-56) señala que existe una gran presión para la adopción de
Fondos de Pensiones. Resalta en este sentido el papel que ejercen el Banco Mun-
dial y la OCDE, y el efecto demostración que los Fondos de Pensiones Estadou-
nidenses producen sobre los mercados financieros11. Nos recuerda Boyer (2002,
56) como el Conseil d»Analyse Economique de Francia presentaba la posibilidad
de un retiro flexible y voluntario «à la carte» con la condición de completa neu-
tralidad actuarial, lo cual facilitaría la absorción del choque demográfico. A ello
se suma la (1) opinión de algunos «expertos» de la no sostenibilidad del sistema
vigente (sistemas de reparto) por los desbalances demográficos y financieros, (2)
que la rentabilidad de los sistemas de capitalización es superior al aumento de
la productividad del trabajo, y (3) los izquierdistas que opinan que los Fondos
pueden ser un mecanismo para darle poder a los trabajadores (una especie de
transición suave de capitalismo financiero al socialismo). Sin embargo frente a
este último punto hay que tener en cuenta que los Fondos luchan por el aumento
de la rentabilidad a través de bajar la participación de los salarios en el valor
agregado, y luchan por la vigencia de la economía de mercado, en especial los
mercados financieros. Finalmente, los mismos expertos indican que la pensión
debe depender del ahorro que cada individuo haga a través de su vida laboral,
ahorro que debe delegar a especialistas financieros (para eso son los Fondos)
con el propósito de construir su propia pensión a través del uso adecuado de los
mercados financieros.
Estos argumentos van a ser discutidos en el capítulo 4. Por ahora es con-
veniente resaltar que los Fondos generan efectos macroeconómicos adicionales
(a los propios de la lógica especulativa) a través de su influencia en el compor-
tamiento de las familias. Tales Fondos han afectado el comportamiento de las
familias estadounidenses, el cual se ha ido generalizando a otras regiones del
mundo en la medida en que se extienden los sistemas de capitalización individual.
El envejecimiento de la población ha estimulado a los hogares a acumular una
riqueza financiera creciente en proporción de su ingreso disponible (Aglietta y
Cartelier, 244). La propiedad salarial hoy en día toma un carácter financiero,
que nada tiene que ver con el contrato social de asistencia reciproca entre los
ciudadanos. Se crea un efecto riqueza en los trabajadores que hace que muchos
apoyen las reformas (Friot 1998, 25-26).
Atrás dijimos que los Fondos constituyen uno de elementos instituciona-
les de la financiarización ya que pasan a ser un agente institucional nuevo que
tiene un peso importante en los mercados de capitales, el otro elemento insti-
11
El artículo de Boyer se refiere al caso de Francia, sin embargo, sus conclusiones se pueden
generalizar.
108
César Giraldo
tucional mencionado desde el punto de vista de la organización de la propiedad

del capital son los Grupos Económicos, los cuales vienen a constituirse en la
forma principal de organización. Incluso los Fondos son propiedad de algún
Grupo, lo que no quiere decir que los recursos que manejan los Fondos sean de
su propiedad, porque en teoría son de los trabajadores y ahorradores, aunque
los criterios de manejo de los Fondos en últimas responden a los intereses del
Grupo propietario. Un grupo es un conglomerado de empresas que generalmente
posee en su cabeza una sociedad holding la cual es principalmente un centro de
decisión financiera, que centraliza los activos productivos y financieros. Como
resultado del proceso de financiarización que ya hemos descrito, a partir de 1980
los grupos se han finaciarizado, lo cual significa una multiplicación de circuitos
directos de valorización del dinero (D»>D) sin pasar por el ciclo de producción.
La búsqueda de ingresos financieros rápidos ha encontrado terreno propicio en
el mercado de cambios que los lleva a una gestión centralizada de su tesorería,
lo cual se ha facilitado con la desreglamentación de los mercados financieros
(Serfati 1996, 144-168).
Para la mayoría de los grandes grupos lo que más importa es que la tasa
de rendimiento interna sea compatible con las exigencias de los grandes inver-
sores internacionales, que pueden tomar la forma de accionistas o acreedores.
Como señala Boyer (1999) «los mercados financieros se proponen arbitrar en-
tre actividades homogéneas en cuanto a su rentabilidad, de tal manera que la
competencia se desplaza del mercado del producto (¿cómo vender y suplantar
a la competencia) hacia el mercado financiero (¿cómo acceder a los medios de
financiamiento)» (p. 61). El valor de las acciones, o la posibilidad de pagar las
acreencias está por encima de los arreglos previos por convenciones colectivas
o pactos sociales, y en este contexto una legislación laboral que garantiza de-
rechos aparece como muy rígida, de manera que la relación salarial pasa a ser
dependiente de las exigencias del capital financiero de flexibilidad en las nuevas
formas de contratación laboral. Los horizontes temporales de las finanzas son
más cortos que los de la producción y el cambio técnico.
Chesnais (2001, 51) señala que este fenómeno hay que entenderlo como
una fuerte compenetración entre la finanza y la industria, que exige que los
Grupos puedan disfrutar de una libertad total de la localización de sitios de
aprovisionamiento, producción y comercialización. Si bien esta afirmación es
válida, y es preciso recordar que muchos grupos se han originado alrededor de
una industria particular, el peso de la finanza en la lógica de comportamiento de
los grupos cada vez es mayor, hasta el punto de ser en la mayoría de los casos la
lógica dominante en su comportamiento.
La importancia de la configuración de los grupos para el análisis que aquí
se presenta, consiste en que este tipo de organizaciones constituyen en los prin-
cipales eslabones internos que apoyan las reformas en América Latina. La rela-
ción entre la cabeza de los principales grupos de un país de la región y el poder
ejecutivo pasa a sustituir la relación tradicional de los gremios económicos y el
109
Gráfica 2.3
Flujos netos de inversión a los países en desarrollo (millardos de US dólares)
140
120
100
Inversión externa
Millardos
80
de portafolio
60
40 Inversión externa
20 directa
0 Préstamos externos
-20 bancarios
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
-40
Fuente: MUSSA, Michael (2000)( Economic Counselor and Director of Research IMF)Factors driving
global economic integration. Presented in Jackson Hole, Wyoming at a symposium sponsored by the
Federal Reserve Bank of Kansas City on “Global Opportunities and Challenges,” August 25. Tomada
la gráfica el 20 Octubre de2003 de http://www.imf.org/external/np/speeches/2000/082500.htm#intro
poder. Tales grupos, que a su vez controlan los medios de comunicación pasan
a defender reformas proclives a sus intereses, como se verá más adelante y en
el capítulo 4 para el caso colombiano.
2.2 Financiarización en América Latina
La dinámica de la financiarización presentada hasta aquí tuvo consecuencias

en todos los países, que indujeron cambios cualitativos en los procesos económi-
cos e institucionales, de los que se hablará más adelante. Es preciso diferenciar
entre los países desarrollados de los que no lo son. Para el caso del segundo
grupo de países en la gráfica 2.3 se puede observar cómo los allí llamados países
en desarrollo recibieron recursos externos mediante la forma de préstamos en
la década del 70 hasta comienzos de la del 80, y cómo tales recursos externos
volvieron bajo la forma de inversiones de portafolio y privatizaciones desde
finales de los 80 hasta finales de los 90. Este flujo de recursos no sólo produjo
ciclos de auge económico y crisis en un gran número de países (en especial en
América Latina, África y Asia, y en el último período en el Sudeste Asiático y en
Europa del Este) sino que en todo este proceso se produjeron las reformas que
afectaron la política social, como se verá también más adelante.
En América Latina se puede observar cómo la lógica financiera tiene un
efecto considerable sobre la dinámica de las economías (Marques-Pereira 2003,
33). Podrían identificarse dos grandes ciclos desde mediados de la década del 70
que evidencian una relación estrecha al respecto, y es de anotar que estos ciclos
110
César Giraldo
Gráfica 2.4
América Latina y Caribe. Transferencia neta de recursos externos*
y crecimiento del PIB
4,0 7,0
3,0 6,0
2,0 5,0
1,0 4,0
0,0 3,0
-1,0 2,0
77
79
81
83
85
87
89
91
93
95
97
99
01
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
-2,0 1,0
-3,0 0,0
-4,0 -1,0
-5,0 -2,0
TransfNeta/PIBTransfNeta/Pib Prom
Var PIB
Var Pib Prom
Fuente: CEPAL (2002), gráfico 5.3. Cálculo promerdios realizados por el autor.
* La transferencia neta de recursos equivale al ingreso neto de capitales (incluidos los no autónomos y errores y omisiones), menos el saldo en
la cuenta de renta (utilidades e intereses netos). Para el tipo de cambio real efectivo de las importaciones, se tomó la mediana para América
Latina, que corresponde al promedio de los índices del tipo de cambio (oficial principal) real de la moneda de los principales países con que
cada país tiene intercambio comercial, ponderados por la importancia relativa de las importaciones hacia esos países. Las ponderaciones
corresponden al promedio del período 1994-1998.
comienzan cuando se da el proceso de financiarización de la economía mundial,

a partir de la caída del régimen de paridades fijas a comienzos del 70, como ya
se indicó. Los ciclos se caracterizan por una entrada de capitales externos, que
está acompañada de una aceleración del crecimiento económico, proceso que
desemboca en una crisis, y luego una etapa deterioro económico acompañada
de una fuga de capitales. El primer ciclo12 abarca la segunda mitad de la década
del 70 hasta comienzos de los 90, y el segundo desde entonces hasta comienzos
del siglo XXI. A nuestro juicio se trata de dos burbujas especulativas, aunque la
sustentación de esta afirmación sobrepasa los alcances del presente trabajo. En
el caso del primer ciclo los recursos llegaron principalmente bajo la forma de
endeudamiento y en el segundo los recursos llegaron bajo la forma e inversiones
de portafolio, y privatizaciones. El cambio de la naturaleza de los recursos que
llegaron durante el segundo ciclo, se posibilitó gracias a que se introdujeron refor-
mas que desregularon los mercados de capitales de los países latinoamericanos,
lo cual también dinamizó los grupos financieros domésticos, que se convirtieron
en fuentes adicionales de generación de liquidez vía el crédito.
Si se observa le gráfico 2.4 se puede apreciar lo que se acaba de afirmar.
El comportamiento del primer ciclo es el siguiente: En la segunda mitad de los
A este ciclo hacen referencia Salama y Valier (1991, cáp.6)

12
111
Gráfica 2.5 a
América Latina y Caribe.
Transferencia neta de recursos externos* y crecimiento del PIB
36
34
32
30
28
26
24
22
20
%
1970
1971
1972
3
4
5
6
1977
8
9
0
1
2
1983
4
5
6
7
8
9
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Años
197
197
197
197
197
197
198
198
198
198
198
198
198
198
198
199
199
199
199
199
199
199
199
199
199
Media simpe
Fuente: Ocampo y Martin (2003), gráfico III.2
7013 y hasta 1981 la transferencia neta de recursos externos (entradas netas de

capital y saldo neto de intereses y utilidades) para América Latina y el Caribe fue
en promedio de 1.9% del PIB lo cual estuvo acompañada de un crecimiento del
PIB anual promedio de 4.3%. En el 82 se presenta la crisis de la deuda externa,
y posteriormente el ajuste se da a partir de dicho año y hasta 1990, con una
transferencia neta de recursos externos negativa de -3.2% del PIB en promedio,
y una reducción del crecimiento promedio anual de la economía al 1.4, que está
por debajo del crecimiento de la población. El segundo ciclo se comporta así: A
partir de 1991 y hasta 1998 los capitales retornan lo que produce una entrada
neta de recursos externos equivalente 1.4% del PIB acompañado de una acele-
ración del crecimiento del PIB al 3.4% promedio anual, luego a partir del 99 la
entrada de capitales se frena, fenómeno que se origina con la crisis del Brasil,
produciéndose un flujo negativo que hasta el 2001 equivalía a -0.1 del PIB, y un
deterioro de nuevo de la tasa de crecimiento del PIB promedio anual al 1.6%14.
Cada ciclo comienza con un crecimiento inflado de la demanda que se
financia con fuentes extraordinarias externas que aparecen de forma súbita y
13
Los datos del gráfico comienzan en 1977, no se tuvo acceso a cifras anteriores
14
Se trata de promedios, que muestran que el crecimiento del PIB va en la misma dirección
de la entrada de los recursos externos. Sin embargo el promedio esconde las situaciones
particulares, como por ejemplo la magnitud del deterioro de algunas economías en fase
del ajuste del primer ciclo, o la crisis mejicana de finales del 94 y durante el 95 en la
fase de la aceleración del crecimiento en el segundo ciclo. Indudablemente se requiere
un estudio más profundo de este proceso.
112
César Giraldo
Gráfica 2.5 b
Latinoamérica M 3 / P.I.B. %
45
40
35
30
25
20
1970
1978
1972
1974
1980
1976
1984
1994
1982
1986
1990
1996
1992
1988
1998
%
Años
Fuente: Cepal (2002 a). Figure 1.10
de la misma forma desaparecen15. Pero esto tiene una contrapartida interna. El

crecimiento de la demanda de los países que reciben los recursos se hace vía
endeudamiento de los agentes domésticos. Dicho endeudamiento, en el caso del
sector público es el déficit fiscal, y en el caso del sector privado tendríamos que
hablar de un déficit del sector privado (que poco se menciona). Dicho endeu-
damiento no necesariamente es externo. En efecto una parte proviene de esta
fuente, pero el crédito externo de un agente financiero, puede a su vez generar
créditos internos de ese agente a otros sectores de la economía. Además de ello,
las reformas en la región han beneficiado a las instituciones financieras al ha-
cerlas más activas en la creación monetaria a través del crédito, al eliminar los
encajes y las inversiones forzosas (Ocampo y Martín 2003, 114-116). Una forma
de visualizar el proceso es el aumento de la relación de la Oferta Monetaria Am-
pliada respecto al PIB (M2/PIB, M3/PIB) que se observa en la región, la cual
refleja el crédito que se ha emitido en una economía (emisión secundaria)16. Esta
relación ha aumentado de manera continua (aunque con altibajos temporales)
desde 1970, pasando de corresponder al 21% para el caso de M2 y M3 en dicho
año, a ser el 36% (M2) y 43% (M3) en el 2000 (ver gráficas 2.5a y 2.5b). Este
aumento no ha sido generado por el componente de moneda nacional originado
en crédito del Banco Central (la emisión primaria), el cual por el contrario se
ha contraído ya que se ha limitado fuertemente el financiamiento monetario
a los gobiernos por parte de los Bancos Centrales en la mayoría de los países,
sobre todo en los más grandes de la región (como consecuencia de la autonomía
15
No es un crecimiento de la demanda por la vía del fortalecimiento del ingreso permanente
de los asalariados y en general de las personas, lo cual podría crear el espacio para el
crecimiento económico.
16
La oferta monetaria se origina en el crédito del Banco Central (emisión primaria), en el
crédito proveniente del resto del sistema financiero (emisión secundaria), y en la mone-
tización de las reservas internacionales.
113
de los Bancos Centrales). Este aumento se explica, de manera principal, por el

crecimiento del crédito originado en el sistema financiero privado (la emisión
secundaria); la razón de ello es que a través del crédito se transfieren signos
monetarios (por ejemplo cheques) a los prestatarios en manos de quienes se
transforma en instrumento de pago17 (Guttmann, 77).
Volviendo al tema de los ciclos, y retomando lo que se acaba de decir, ellos
no se reducen a un movimiento de entrada y salida de capitales y a una expan-
sión del crédito. Los capitales externos que entran y la expansión del crédito
que produce el sistema financiero tiene una contrapartida: Pasivos financieros
de algún sector de la economía, que se expresan a través de la deuda del sector
público y del sector privado. Como resultado de lo anterior el manejo financiero
de las empresas, de las familias y del gobierno termina girando en torno al pago
de las acreencias financieras. En el caso del gobierno, los acreedores son quienes
finalmente aprueban o desaprueban la política económica, y dentro de ella la
política fiscal. Esto último tiene incidencia directa sobre la política social, ya que
lo fiscal, entre otras muchas cosas, tiene que ver con la forma como se asignan
y financian los gastos sociales.
El crecimiento de la demanda agregada, producto de la financiación resul-
tado de la entrada de capitales y del aumento del crédito interno, tiene límites.
De un lado la sostenibilidad de la balanza en cuenta corriente, y del otro, el
nivel de endeudamiento de los agentes económicos; incluso la deuda puede
autonomizarse, lo que significa que el endeudamiento se convierte en la fuente
de nuevo endeudamiento: deuda para pagar el servicio de la deuda (que fue el
caso de la crisis de 1982) (Salama y Valier 1991, 113-119). El proceso lleva a que
uno de los dos límites, o los dos al mismo tiempo, se rompa. Cuando eso sucede
los capitales interrumpen de forma intempestiva su flujo a los países y exigen la
devolución de los recursos colocados allí, lo que produce una inevitable y abrupta
contracción de la demanda que induce profundas recesiones.
Todo el proceso de entrada de capitales, expansión del crédito, y salida abrup-
ta de recursos configura una burbuja especulativa. Dicha burbuja deja de ser un
fenómeno transitorio y se convierte en una característica permanente del régimen
de acumulación financiarizado en la región. La llamada «volatilidad financiera»
que se deriva de lo anterior lleva a que las economías terminan siendo destrui-
das por los efectos perversos que se producen, lo cual genera un deterioro de las
condiciones sociales de la población18. Cuando se presenta una crisis y disminuye
la dinámica de la economía la pobreza aumenta, pero cuando se restablece el cre-
cimiento económico la pobreza permanece estable no lográndose su reducción.
Cuando se da la crisis los recortes presupuestarios para lograr el equilibrio fiscal
17
Debe tenerse en cuenta que en los 90s hay una segunda razón en importancia y es la mo-
netización de las reservas internacionales, resultado de la entrada de capitales financieros
en dicho período, entrada que en los casos de los países que en ese momento adoptaron
un ancla cambiaria, sirvió como soporte de la moneda nacional (caso Argentina y Brasil)
18
Una buena descripción de la Burbuja se encuentra en Salama (1996, 237-241).
114
César Giraldo
Cuadro 2.4
Deuda externa de los países en desarrollo* 2001
(en millardos de U.S. dólares)
Región Stock Service
Asia del Este y el Pacifíco* 600 94
Ex-bloque soviético* 370 58
América Latina* 790 157
Medio-Oriente* 320 44
Asia del Sur* 160 14
África Subsahariana* 210 15
* Ver lista de países en Millet y Toussaint (2002: 241-242)
Fuente: Banco Mundial Global Development Finance 2002. Calculos Millet y Toussaint (2002: 118, 128)
afectan los gastos sociales con lo cual se deterioran las condiciones de vida de los
pobres. Cuando el crecimiento económico vuelve, el deterioro de las condiciones
sociales hace que para muchos no sea posible salir de la condición de pobreza. Como
dice Salama (2003) «Por un por ciento de baja del PIB percápita, los programas
focalizados bajan dos por ciento por pobre, la mitad de este efecto viene por la
baja del PIB, la otra por el aumento en el número de pobres» (p. 14). De manera,
concluye Salama, que la volatilidad financiera hace ineficaces las políticas de alivio
de la pobreza: se trata de una trampa de la pobreza.
Si bien existe la dinámica de los ciclos como lo acabamos de ver, al final
de todo este proceso se puede detectar que el nivel de endeudamiento global,
tanto interno como externo, de la región permanece muy alto, razón por la cual
el panorama futuro es sombrío. En el caso de la deuda externa, el nivel continúa
siendo muy alto, hasta el punto que llegó a ser la región más endeudada entre
los países no desarrollados. El nivel de endeudamiento no se ha reducido a pesar
de los programas de ajuste que se le han impuesto al continente, y será cada vez
más difícil la adopción de este tipo de programas desde el punto de vista político
por la fatiga de las poblaciones con este tipo de terapias. La deuda externa de
América Latina en el 2001 era de US$ 790 miles de millones contra 600 de Asia
del Este y el Pacífico, 370 del exbloque soviético, 320 del medio oriente y África
del Norte, 210 del África subsahariana, 160 de Asia del sur (Ver cuadro 2.4). La
gráfica 2.6 permite apreciar cómo la deuda externa de la región está por encima
del 40% del PIB y no se redujo a pesar de los programas de ajuste radicales que
se pusieron en práctica en la década de los 80s.
115
Gráfica 2.6
Deuda externa en América Latina como porcentaje del PIB
50
48
46
44
42
Porcentaje
40
38
36
34
32
Año
30
1980 1990 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Porcentaje del PIB
Fuente: Azpiroz, Fossati, Mendoza (2003), numeral 7.1.
Las cifras acabadas de presentar muestran un alto nivel de endeudamiento

de la región, y la causa principal de dicho endeudamiento ha sido atribuida al
déficit fiscal, habida cuenta que en los momentos de crisis la mayor carga de la
deuda externa se concentró en cabeza del gobierno nacional, aunque de manera
sospechosa se olvida mencionar que esta concentración en gran parte se ha debi-
do a que en los momentos de crisis el gobierno nacional debió endeudarse para
mantener el flujo de capitales para aplazar la crisis, y debió asumir gran parte
de la deuda del sector público descentralizado y del sector privado, a los cuales
debió rescatar para poder cumplir las obligaciones con los acreedores (Giraldo
1998a) (CEPAL 2002, 147-150). Al acusar al Déficit fiscal se enfatiza en los ajustes
fiscales como un medio para lograr los equilibrios financieros perdidos (e inal-
canzables). Pero, de acuerdo con la visto hasta aquí, los desequilibrios financieros
también pueden ser explicados por la lógica especulativa del capital financiero,
de manera que lo fiscal también puede ser considerado como una consecuencia
del problema en lugar de ser la causa principal, aunque se debe advertir que no
se puede pretender buscar una causalidad lineal en una sola dirección. No se
puede afirmar que no se presenten aventuras fiscales, y que detrás de ello no
exista una actitud irresponsable de los políticos, quienes se aprovechan del cre-
cimiento del gasto para buscar un favorecimiento político particular, que es la
acusación principal de los neoliberales. Sin embargo esas aventuras no pueden
ser posibles si no están financiadas, y son estimuladas cuando el financiamiento
116
César Giraldo
es abundante. Lo que es un error es pretender excluir de la responsabilidad de

la dinámica al capital financiero.
Sin embargo todo el aparato ideológico dominante impone la idea que la
responsabilidad estriba en el desajuste fiscal. Y sobre este diagnóstico se diseñan
programas de ajuste fiscal que se orientan a crear un excedente en la balanza
comercial que permita generar las divisas para hacer las trasferencias financie-
ras principalmente vía pago de intereses, rendimentos financieros y remeza de
utilidades, además del pago de la deuda. Como bien lo remarca Salama (1996,
232-234) dicho superávit comercial está en manos del sector privado quien es
el que recibe los ingresos de las exportaciones (con excepción de los países ex-
portadores de materias primas producidas por empresas estatales, como es el
caso del petróleo) mientras que la mayor parte de la transferencia financiera está
en cabeza del Gobierno Nacional quien es el que carga con la mayor parte de la
deuda externa. En el caso del ajuste macroeconómico de la región en la década
de los 80s, el gobierno se vio forzado a colocar bonos para captar el superávit
privado, absorbiendo de esta manera gran parte del ahorro nacional generando
el efecto del crowding out (absorción del ahorro que debería estar disponible
para financiar la inversión del sector privado). En razón que la rentabilidad de los
bonos de deuda pública estaba ligada directa o indirectamente a la devaluación,
y como se estimuló la devaluación como mecanismo para lograr el superávit co-
mercial, el costo fiscal de los bonos se acrecentó, los cuales al final no pudieron
ser pagados por el gobierno y debió acudirse a los recursos del Banco Central,
que al final terminó haciendo emisión monetaria para comprar los bonos. Este
fue uno de los mecanismos que desató la hiperinflación en los países latinoame-
ricanos en los 80s (Giraldo).
Para aquellos que defienden la neutralidad de los mercados, y con ello
pretenden señalar que los mercados financieros no son responsables de las crisis
en el contexto de un marco de libre circulación de capital y de eliminación de
las restricciones financieras, sería bueno recomendarles que analizaran la crisis
argentina de comienzos de siglo para validar esta afirmación. Por ejemplo, el
famoso comportamiento «manada» de los inversionistas financieros, que se pre-
cipitan en masa hacia (o huyen de) un destino de manera atropellada al menor
indicio, incluso al simple rumor, es un reflejo de las imperfecciones del mercado
financiero (Marques-Pereira, 34-38). Comportamiento que ha arrastrado a la
crisis a muchos países y empresas, y que ha enriquecido a unos pocos a costa
de dejar a muchos arruinados en el camino. Esto sirve para señalar que cada
vez el capital financiero actúa de manera más autónoma a las necesidades de
financiamiento de la economía real.
Tal como se dijo atrás, se acusa al intervencionismo estatal introducir los
desequilibrios financieros. Por esto la programación financiera de los países
enfatiza en los ajustes fiscales. Sin embargo se está invirtiendo el orden de las
cosas. Los desequilibrios financieros son producidos por la lógica especulativa
del capital financiero privado. Trasladar la solución de la crisis al ajuste fiscal
117
entraña un «riesgo moral» como lo señalaran Paul Volcker (expresidente de la

Reserva Federal), Carla Hills (exrepresentante de Comercio de E.U.) y George
Soros (importante inversionista financiero), quienes reconocen que los inver-
sionistas privados asumen riesgos excesivos con la esperanza de ser sacados de
apuros financieros mediante una intervención oficial19. También afirman que «los
acreedores privados deben ser obligados a asumir su justa responsabilidad en las
crisis financieras», lo que implica afirmar que no toda la responsabilidad debe ser
trasladada a los pueblos de los países endeudados a través de los ajustes fiscales.
Esta opinión expresada por quienes han sido voceros del sistema financiero
internacional, ratifica el punto de vista que concentrar los ajustes económicos en
lo fiscal es una cuestión política, y no solamente un punto de vista académico.
Por esta razón los organismos financieros multilaterales, las firmas calificadoras
de riesgos, los analistas de la banca, y los voceros de la economía convencional
enfatizan en el diagnóstico de que el origen de los desequilibrios macroeconó-
micos provienen de los desequilibros fiscales. Este es el supuesto que existe del
llamado Consenso de Washington.
2.3 Capital financiero es poder político
La lógica financiera expresa un poder real y concreto sobre la sociedad.

Las acreencias financieras expresan derechos de propiedad y derechos de renta
sobre el producto social. Nos dice Orléan que
«el poder acreedor se mide en esta capacidad de transformar el dinero

en deuda y la deuda en propiedad, pasando por influenciar directamente
las relaciones sociales que estructuran nuestra sociedad (...). El dinero es
fuente de poder cuando toma la forma de fondos prestables que son una
necesidad imperativa para las empresas para para continuar produciendo
(...) el poder abstracto del dinero se transforma en poder efectivo sobre
la producción, la inversión y el asalarido (p. 194).»
Orlean en la nota de pie de página nos señala que esta relación de la deuda no
solamente concierne al capital productivo, sino que se extiende a las necesidades
del Estado en materia de financiamiento de los gastos públicos. Y continúa «Por
esta vía, el poder acreedor puede pretender apropiarse de una cierta proporción
del poder político».
De acuerdo con Torres (302-326) el poder del dinero en el pasado estaba
confundido con el poder de la autoridad política, porque ésta a través del control
19
Reseña del Financial Times (Reproducido por el periódico colombiano Portafolio de 21
septiembre 1999, p.27) acerca del informe Safegarding Prosperity in a Global Finan-
cial System: The Future International Financial Architecture, elaborado por los autores
mencionados.
118
César Giraldo
del Estado tenía la capacidad de determinar el monto de su financiación a través

del poder de emisión y de la regulación monetaria. En la actualidad el poder del
dinero se está autonomizando del poder político, y se convierte en un nuevo
poder «diferenciado del Estado y de las instituciones democráticas».
La fuente del nuevo poder monetario es, de un lado, el hecho que se
haya logrado que la autoridad política abdique de su capacidad para regular
lo monetario y financiero, y del otro, la apertura plena a los movimientos del
capital financiero, como resultado de lo cual los capitales entran y salen sin
ningún control y se mueven por circuitos financieros privados. El nuevo poder
monetario implica un reparto de los recursos sociales diferente que privilegia la
especulación en contra de lo productivo, el cual se ejerce a través de instituciones
menos transparentes, poco sujetas al escrutinio público, en las cuales no existe
representación formal de los distintos actores sociales.
Para evitar el debate político se hace aparecer la política monetaria como una
política de carácter técnico y neutral, adelantada por órganos independientes y
aparentemente apolíticos, tales como Bancos Centrales independientes. Las autori-
dades monetarias van adquiriendo el mayor peso, desplazando a otros organismos
que tienen de una visión de más largo plazo (Lordon 1997, 90). En concreto la
autoridad fiscal (llámese ministerio de hacienda, de finanzas o el Tesoro) y el Banco
Central asumen un peso predominante sobre los órganos de planeación. Estos
organismos que asumen el poder dominante dentro del Estado son interlocutores
directos de los mercados financieros. La banca central y la autoridad fiscal forman
una hegemonía dentro del Estado, a la cual se debe ajustar el resto.
El cambio en la legislación financiera se justifica con el argumento que ésta
debe estar por fuera de las presiones económicas y políticas de tal forma que se
garantice la disciplina financiera, requisito indispensable para garantizar la libertad
de los mercados. La libertad de capitales, en el marco de la libertad del mercado,
atraería inversiones, asignaría eficientemente los recursos y generaría crecimiento
y bienestar. Se debe observar, que quienes defienden este punto de vista, implícita-
mente están reconociendo que la moneda no es neutral al afirmar que un manejo
«no prudente» de la misma puede generar inestabilidad macroeconómica, y efec-
tos negativos sobre la economía real. Si fuera neutral no produciría tales efectos.
Las reformas y las políticas adoptadas en los países no desarrollados están
reflejando el ascenso del poder financiero. Pero en esta dinámica no alcanza a
ser explicada por la dinámica interna de cada país. No sólo porque existen otros
factores que inciden en las reformas, y de los cuales se hablará más adelante, sino
porque también existen presiones internacionales para la adopción de las mismas.
En el caso de América Latina no se puede pasar por alto el hecho que la crisis
de la deuda externa puso a los países de la región en una posición desfavorable
frente a la banca acreedora, tanto de origen comercial como multilateral. Y en
las negociaciones con los acreedores los países debieron aceptar condicionali-
dades orientadas a la introducción de reformas dirigidas hacia la economía de
mercado, bautizadas con el nombre de «reformas estructurales», que como su
119
nombre lo indica consisten en remover las estructuras que no permiten el libre

funcionamiento del mercado (Chesnais, 46-48).
Las presiones del capital financiero se dan por canales formales y no for-
males. Estos últimos consisten en la sanción que los mercados internacionales
de capitales hacen de las demandas de financiamiento de los países, a través de
diferentes mecanismos tales como el «riesgo país»20 y las firmas calificadoras de
riesgo. Esa sanción depende de los equilibrios macroeconómicos de los países (en
especial el equilibrio fiscal y el de la balanza de pagos), de la regulación financiera
(régimen libre de tasa de cambio, banco central independiente), del compromiso
y la capacidad de la autoridad financiera para defender la estabilidad de la tasa de
cambio y la de los precios domésticos, del menor grado de tributación al capital, de
la eliminación a los controles sobre movimientos de capital, de la flexibilización de
la regulación financiera, de la privatización de la seguridad social y de los servicios
públicos en general. En cuanto al equilibrio fiscal mencionado, no se puede pasar
por alto que las decisiones en este campo significan aumentos en impuestos y en
los precios de los bienes públicos, y del recorte del gasto gubernamental. Pues bien,
determinar quién pone los nuevos recursos y quién sufre los efecto del recorte del
gasto (por ejemplo: los maestros, las universidades, los militares, los hospitales,
etc.) es una respuesta de carácter político, de manera que la presión que ejerce el
poder financiero es de naturaleza política.
En cuanto a los canales formales, se dan principalmente a través de los
organismos financieros multilaterales (en especial el FMI y Banco Mundial),
y para el caso de América Latina hay que agregar el BID y las autoridades eco-
nómicas de los Estados Unidos. En el caso de este país, para la región se aplica
la consideración general que hace Aglietta (2002): «El país que tiene la divisa
clave asume la obligación de proveer la liquidez internacional para todo el sis-
tema. Los otros países (en este caso los latinoamericanos) asumen la obligación
de ajustarse a una regla de cambio en la cual el rigor puede ser más o menos
estricto» (p. 97). Todos estos organismos residen en Washington D.C., y dado
el rol determinante que jugaron la determinación de las reformas de la región,
dio origen a la expresión del «Consenso de Washington».
El Banco Mundial ha jugado un papel central en las dos últimas décadas
(el BID para el caso de América Latina en general se sujeta a los patrones del
Banco Mundial), en razón de sus Préstamos de Ajuste Estructural (Structural
Adjustment Lending), los cuales están atados a reformas institucionales y a la
adopción de políticas públicas, entre las que se destaca la política social, en par-
ticular las reformas de los Sistemas de Protección Social. Ya en los 60s el Banco
mostraba preocupación por el ambiente económico e institucional en el cual se
desenvolvían los proyectos que financiaba, debido a que observaba que muchos
proyectos fracasaban por este aspecto. En este sentido se comenzaron a introdu-
20
Puntos porcentuales (multiplicados por 100, que es lo que se conoce como puntos básicos)
de lo que debe reconocer un país por intereses en dólares de sus bonos colocados menos
los intereses que pagan los bonos del Tesoro de los Estados Unidos.
120
César Giraldo
cir algunos condicionamientos de carácter sectorial. Pero fue en los 80s cuando
el Banco se movió a los préstamos de ajuste estructural los cuales no estaban
dirigidos al financiamiento de componentes específicos de inversión, como era la
tradición de la institución. En realidad estos préstamos constituyeron una refi-
nanciación de la deuda de los países con el Banco, y con otro tipo de organismos
como por ejemplo la banca privada, en la medida en que lo que se pagaba a tales
organismos se financiaba con los recursos del Banco. Desde el punto de vista
del país en la operación no salía ni entraba una sola divisa, se trataba de ajustes
contables, créditos nuevos (contratados por el Gobierno Nacional) que servían
para amortizar los viejos, proceso que llevaba a que la deuda la fuera quedando
en cabeza del Gobierno Nacional, de manera tal que las condicionalidades de los
créditos nuevos se negociaban con la Nación y abarcaban el diseño institucional
y las políticas públicas del país en cuestión. En la doctrina del Banco los países
son libres de aceptar dichas condicionalidades, pero cuando los países requieren
de los recursos difícilmente se pueden negar a ellas (Mosley, Harrigan yToye
1991, 27-36) (Garay 1991, 40).
Este papel del Banco se evidenció con los planes estadounidenses Baker
(de 1985) y Brady (de 1989), que buscaban la reducción de la deuda externa la-
tinoamericana convirtiéndola en acciones y obligaciones, planes que buscaban,
según Garay (negociador colombiano con la banca internacional y conocedor
del proceso desde adentro), «conceder un papel cada vez más prominente al
Banco Mundial, para promover la realización de reformas estructurales con clara
orientación de mercado en las economías altamente endeudadas» (p. 19). Más
adelante agrega «El Banco Mundial (…) empieza a asumir el papel de catalizador,
racionalizador y, a su vez, de coordinador principal del financiamiento externo
de estos países (los latinoamericanos)» (p. 20). Y continúa afirmando que el
Banco «centra su atención en la estrategia de desarrollo, en la priorización de
la actividad gubernamental, en la reestructuración de empresas estatales y su
privatización en los casos que así se amerite, en la reforma de sectores claves
como el financiero, el productivo y el externo, y en la modernización de los sis-
temas administrativos» (p. 54).
La privatización se convierte en un elemento de suma importancia en la
negociación de la deuda externa, en la medida en que es un instrumento para con-
vertir deuda en capital, bajo la forma del swap. En la medida en que determinadas
empresas públicas no pueden pagar su deuda, este pago puede ser cambiado por
una participación en la propiedad de la empresa por parte del acreedor, o de
quien le compre la deuda al acreedor (esto significa una privatización), compra
que por demás se hace por debajo del valor nominal de la deuda, ya que en los
mercados secundarios dichas acreencias se venden con descuentos, los cuales
son mayores a medida que es más grave el problema de endeudamiento del país
en cuestión. Los descuentos podían superar el 90% del valor de la deuda para los
países más endeudados (que fue el caso de Bolivia en los 80s), en el momento
de la crisis de la deuda.
121
La adopción de las reformas estructurales latinoamericanas no sólo se hizo

en el marco de las negociaciones con el Banco Mundial, sino también con el FMI
y el BID y las autoridades económicas de los Estados Unidos, como se dijo. Sin
embargo es pertinente anotar que en el seno de los organismos financieros mul-
tilaterales anotados existe una gran asimetría en los procesos de decisión. Los
derechos de voto favorecen ampliamente a los países desarrollados entre los que de
destacan: Estados Unidos (con el 17.1% de los derechos de voto en el FMI y 16.5%
en el Banco Mundial), seguido por Japón (6.1 y 7.9 respectivamente), Alemania
(6 y 4.5), Francia (5 y 4.3), y Reino Unido (5 y 4.3). Estos porcentajes de derecho
de voto les da un gran poder habida cuenta que ningún país en desarrollo tiene
más del 1% de votación, con la excepción de China (2.9 y 2.8), Rusia (2.8 y 2.8) y
Arabia Saudita (3.2 y 2.8) (Millet y Toussaint 2002, 79, 87). Es de anotar que la
participación de Estados Unidos en el porcentaje le confiere el derecho de veto.
Las reformas son presentadas como un resultado inevitable de la globa-
lización económica, pero como señala Boyer (1999), «Este término, utilizado
en todas partes no es inocente, porque sugiere que las Naciones, firmas y más
todavía los individuos son impotentes frente a un determinismo implacable,
porque viene de afuera ... fuera del control de la política nacional» (p. 38). La
globalización con frecuencia es presentada como «el fin del Estado Nación».
Sin pretender negar que la globalización conlleva un debilitamiento del Estado
Nación, sin embargo, como lo dice Boyer, es más realista considerar que la
invocación de la globalización por los grupos económicos y sociales más inter-
nacionalizados tiene como propósito hacer presión sobre los gobiernos con el
objetivo que revisen sus arreglos institucionales que en el pasado favorecían
los compromisos fordistas.
Los nuevos arreglos institucionales, en la lectura de la Escuela Francesa
de la Regulación, significan la predominancia de la relación monetario–finan-
ciera sobre la relación salarial. Sin embargo, la dificultad de este análisis surge
cuando se intenta explicar la dinámica que lleva que un modo de regulación
le ceda el espacio a otro. Desde nuestro punto de vista es necesario remitirse
a la composición de clases sociales que está en la base del proceso económico,
y su relación con la representación de tales clases en el orden político. En la
medida en que esa representación no corresponda a los poderes dominantes
en el orden económico, se generan procesos que llevan a un cambio en el
orden político, procesos que pueden suscitarse de forma gradual o violenta.
Esta última posibilidad se puede expresar a través de una crisis financiera,
una explosión social, o una acción militar. O una combinación total o parcial
de todos estos factores.
Aquí lo que hemos venido diciendo es que los poseedores del capital finan-
ciero han venido acumulando poder económico, y que a través de un proceso
político han generado reformas que buscan adecuar la regulación económica
y social de tal forma que sus intereses sean beneficiados. Esa regulación, para
el caso de los países no desarrollados, está recogida en el Consenso de Wash-
122
César Giraldo
ington, del cual se hablará en el capítulo 3, e implica un cambio en el régimen

Público–Estatal del cual hablaremos más adelante. De acuerdo con Lordon
(2000, 38-39) el proceso refleja la tensión, nunca resuelta en el capitalismo,
entre capital industrial y capital financiero. Nos dice el autor «Según el régimen
de crecimiento, según la coyuntura política, se formó un bloque hegemónico
que lo sostiene, es un polo o el otro el que tiene la ventaja» (p. 38). Después del
fordismo la balanza se aleja del capital industrial. Al interior de las empresas
este fenómeno también se visualiza por la emergencia de un poder accionario
que tiene como propósito cerrar el gran paréntesis histórico del poder que había
adquirido la tecnoestructura en el manejo de las mismas: «se prevee un retrono
a la escencia eterna del capitalismo, a saber, el imperium de los propietarios».
Guttmann hace una presentación de los beneficiados con las reformas.
Nos dice:
«En ausencia de un régimen monetario capaz de imponerse a los agentes

económicos, la política económica ha estado dictada en gran parte por
las instituciones financieras privadas, que hoy están en la posibilidad
de imponer al resto de la sociedad su escogencia en favor de una baja
tasa de inflación, tasas de interés real elevadas, déficits fiscales estruc-
turales reducidos y una desreglamentación de todos los mercados. Estas
prioridades de política económica tienen la tendencia a ser defendidas
por las instituciones o las capas sociales influyentes políticamente, tales
como los bancos centrales independientes, los directores financieros de
empresas industriales responsables de importantes portafolios de títulos
y divisas, la generación del baby boom de la postguerra que se ha comen-
zado a interesar por los sistemas de pensiones por capitalización, y los
ahorradores de la clase media superior que se benefician de la liberación
financiera, ya que les permite acceso a formas de depósito en las cuales
sólo las grandes fortunas se beneficiaban antes. Los políticos que han
dado la espalda a las preferencias de esta coalición poderosa en favor de
otros objetivos políticos han sido castigados por importantes fugas de
capital hasta que las fuertes crisis cambiarias les impiden llevar a cabo
su política. (pp.85-86)».
2.3.1 Cambio en la Regulación Público Estatal
Hemos señalado que desde los 70s los ciclos económicos de la región están
fuertemente influenciados por el financiamiento externo y que los acreedores tienen
un peso importante en la determinación de las decisiones de política económica.
Pero su intervención va más allá de decisiones coyunturales relacionadas con los
programas de ajuste y el cobro de la deuda, porque también promueven reformas
en la regulación económica y en el diseño de las políticas públicas, que son más
favorables a sus intereses, ya que facilitan la extracción de rentas financieras. El
123
proceso político a través del cual intervienen los acreedores no es un tema sencillo
de analizar (atrás se hizo alguna referencia a ello) ya que en la dinámica de las
reformas también intervienen otros agentes económicos y políticos, unos a favor,
como los Grupos Económicos y la tecnocracia económica, y otros en contra, como
la mayoría de las organizaciones sociales y un sector importante de la clase política
local. Además es preciso tener en cuenta las particularidades nacionales, ya que en
algunos países otros grupos con un peso económico y político importante trabajan
con una lógica diferente a la aquí presentada como es el caso del narcotráfico, que
es un tema que no puede ser desconocido en países como Colombia.
De todas formas se debe registrar que en la región se presenta un cambio
en el régimen público–estatal, el cual comprende cambios en el régimen fis-
co–financiero (Théret), en las instituciones gubernamentales, y en las políticas
públicas. Dicho cambio es más funcional a los intereses del capital financiero,
según lo hemos presentado hasta esta parte. De acuerdo con la Escuela de la
Regulación, como lo dijimos atrás, el cambio de dicha regulación significaría
que la relación monetario–financiera y la inserción internacional pasaría a ser
la relación dominante, y se sobrepondría a la relación salarial que teóricamente
era la anterior relación dominante. Si bien es difícil llevar mecánicamente el
análisis de dicha escuela al caso latinoamericano, en particular señalar que la
relación salarial se haya constituido en el pasado en la relación dominante en la
región, si es preciso reconocer que el cambio en la regulación que se promueve
en la región somete la relación salarial a la lógica financiera : la seguridad social
pasa a la intermediación financiera (pensiones a Fondos de Pensiones y salud
a empresas aseguradoras) ; se reduce el gasto social que hace parte del salario
indirecto21, en función de los ajustes macro financieros ; y se reducen los sala-
rios vía las reestructuraciones de las empresas ante la necesidad de aumentar
la rentabilidad financiera, como lo señalamos atrás.
A continuación presentaremos algunos cambios en la regulación público–
estatal que se promueven y que a nuestro juicio son importantes tener en cuenta
(no quiere decir que tales cambios hayan sido adoptados todos los países; el
grado de adopción varía de un país a otro, y habría que estudiar cada caso), estos
cambios se presenta de forma esquemática en el recuadro 2.1, y como se verá en
el siguiente capítulo, corresponden a otra lectura del «Consenso de Washington».
a. Cambios en la regulación fisco-financiera
(nota: la numeración es la que corresponde al recuadro 2.1)
1) Las necesidades de financiamiento del sector público (financiamiento del

déficit fiscal) deben satisfacerse a través del mercado de capitales, bien sea
contratando créditos o colocando bonos de deuda pública (ver en el recuadro
21
Lo que no quiere decir que se reduzca el gasto social total, porque aumenta el gasto social
no vinculado a la relación salarial.
124
César Giraldo
2.1 el punto a.1.2) (Lordon 1997, 93). El sector público no puede recurrir al
financiamiento monetario provisto por el Banco Central.
La razón de ser de este cambio reside en el hecho que el gobierno, para finan-
ciarse, debe endeudarse con el sistema financiero, pagando el servicio de la
deuda correspondiente. El sector financiero por esta vía aumenta la masa de
recursos sobre los cuales puede obtener rentas. Por otra parte, el gobierno
cede al sector financiero el margen monetario que utilizaba en el pasado.
2) La política social pasa a la intermediación financiera. En el caso de la segu-
ridad social (recuadro punto a.2.2) las pensiones son administradas por los
Fondos de Pensiones privados, y la salud por aseguradores privados. En el
caso de la educación se crean fondos educativos, que constituyen un ahorro
programado para el posterior pago de la educación superior, o un sistema de
créditos para el pago de los estudios en educación superior. Se trata de crear
una nueva fuente de recursos que pueden ser intermediados por el sistema
financiero, como se muestra en el recuadro 2.2.
b. Cambios en las instituciones gubernamentales
1) Redefinición del papel del gobierno nacional: concentrarse en las funciones

de defensa nacional y justicia (b.2.2) y trasladar las otras responsabilidades
de gasto a los gobiernos locales y al sector privado. Mientras se da el proceso
de reformas el gobierno nacional debe asumir los pasivos contingentes de lo
que se privatiza, los pasivos pensionales, la garantía de pensión mínima23,
garantizar la deuda externa, y en caso de crisis financiera asumir costo del
rescate del sistema financiero.
Al trasladar responsabilidades a los gobiernos locales el gobierno nacional
se puede concentrar en el pago de sus obligaciones financieras, las cuales
se acrecientan con el hecho que debe endeudarse con acreedores privados
para financiar su déficit al no tener acceso a los recursos de la Banca Central.
Además dicho gobierno asume deudas claves de otros sectores de la econo-
mía (tales como las de las instituciones descentralizadas y las deudas de las
instituciones financieras que entran en crisis) que de no saldarse podrían
producir una ruptura en el sistema financiero.
2) Descentralización Política (b.3.2). Las responsabilidades de gasto del gobierno
nacional, con excepción de las obligaciones financieras, deben trasladarse a los
gobiernos locales, quienes a su vez deben financiarlas con impuestos locales.
3) Redefinición del papel de las entidades descentralizadas (agencias descentrali-
zadas). La prestación de los servicios debe hacerse en condiciones de mercado,
lo cual significa someterse a la competencia, y autofinanciarse vendiendo
servicios (b.4.2). En el caso que requieran hacer inversiones deben recurrir
al mercado de capitales, y no a transferencias del gobierno.
4) Privatización: las entidades públicas que funcionan como empresas, vendiendo
y comprando servicios, deben ser privatizadas (b.5.2). (Nótese que el punto
125
América Latina. Regulación público-estatal

Modelo Cepal Modelo “Concenso de Washignton”
(Modelo de Sustitución de importaciones) (Modelo de Apertura Económica)
a. Régimen Físico-Financiero
a.1.1 Gobierno financia su déficit a.1.2 Gobierno financia su déficit
crédito del Banco Central (emisión monetaria) contratando deuda
a.2.1 Seguridad Social Estatal en el mercado de capitales
a.3.1 Control de Cambios a.2.2 Seguridad Social a Intermediación
a.4.1 Sistema financiero Regulado financiera privada
a.5.1 Control a la Inversión Extranjera a.3.2 Mercado Libre de Divisas
a.4.2 Desregulación Financiera
a.5.2 Libre Inversión Extranjera
b. Cambios Institucionales
b.1.1 Banco Central controlado por el gobierno b.1.2 Banco Central Independiente
b.2.1 Gobierno Nacional, además de defensa del gobierno
y justicia, asume gastos sociales y construcción b.2.2 Gobierno Nacional se concentra en
de infraestructura básica Defensa y Justicia
b.3.1 Centralismo b.3.2 Descentralización política y fiscal
b.4.1 Agencias descentralizadas se financian b.4.2 Agencias descentralizadas se financian
con transferencias gubernamentales vendiendo servicios
b.5.1 Estatización b.5.2 Privitación
c. Políticas Públicas
c.1.1 Manejo fiscal en función c.1.2 Manejo fiscal en función
de la reactivación económica del ajuste económico
c.2.1 Subsidios a la oferta c.2.2 Subsidios a la demanda
c.3.1 Impuestos sobre renta y patrimonio c.3.2 Impuestos sobre el consumo
c.4.1 Proteccionismo c.4.2 Apertura Comercial
c.5.1 Proteccionismo Laboral c.5.2 Flexibilización Laboral
3 está ligado con el 4. El primero lleva a las entidades que no son empresas
públicas a funcionar como tales, y luego el punto 4 las lleva a su privatización).
c. Cambios de política pública
1) Ajuste fiscal: el manejo fiscal debe hacerse en función de los ajustes macroeco-
nómicos (c.1.2), que en lo fundamental están dirigidos a generar excedentes
en la balanza comercial, a través de comprimir la demanda interna.
2) Gasto público: subsidios a la demanda (focalización) (c.2.2). No se financian
las instituciones (subsidio a la oferta) sino a los usuarios. Las instituciones
deben autofinanciarse vendiendo servicios, y como se acabó de decir, este
tipo de instituciones deben privatizarse.
3) Neutralidad tributaria: rebaja de aranceles, impuestos directos bajos y pla-
nos (no progresivos) y generalización del IVA (c.3.2). Como resultado de
126
César Giraldo
Recuadro 2.2.
Los nuevos factores de liquidez
Las reformas de la regulación público-estatal que están en proceso de aplicación en América Latina
aumenta la masa de recursos que es intermediada por el sistema financiero1. Dicho Sistema convier-
te tales recursos en fuentes de expansión del crédito tanto privado como público. La expansión de
dicho crédito hace que los recursos se conviertan en fuente de creación de medios de pago. En la
tabla A presentaremos la nuevas fuentes de recursos que pasan a ser intermediados por el Sistema
Financiero con las reformas, que vienen a constituir Pasivos de dicho Sistema. Luego, en la tabla B,
mostaremos el Balance entre estos nuevos Pasivos y los nuevos Activos que generan, entre los que
se incluyen los Bonos de Deuda Pública.
Tabla A: Las nuevas fuentes
fuentes provenientes Fondos de Salario: Con la creación de los Fondos de pensiones, cesan-
del ahorro laboral tías, desempleo, etc., las instituciones financieras privadas pasan a
intermediar el ahorro obligatorio y voluntario de los trabajadores.
fuentes provenientes Aseguramiento en salud: La reforma de los sistemas de salud se hace sobre
de las aseguradoras la base de crear un sistema de aseguramiento privado encargado de admin-
de salud sitrar los recursos. Las aseguradoras son instituciones de carácter financiero,
que administran reservas financieras (provisiones) destinadas a cubrir los
eventos de salud que demandan los afiliados al sistema.
fondos educativos Fondos Educativos: Estos fondos se dirigen principalmente hacia la

educación superior, y toman dos modalidades. La primera, que tiene el
carácter de fuente, y trata de los Fondos Privados, en los cuáles se
hacen aportes durante el período escolar de ciclo básico y segundo
nivel, para que cuando los estudiantes lleguen a la universidad utilicen
el ahorro en tales Fondos para el pago de la Universidad. La segunda
modalidad, que tiene el carácter de uso, que consiste en la creación de
un sistema de crédito para la educación superior, el cual pasa a
sustituir los aportes que el Estado realiza hacia las universidades.
Tabla B: Sistema financiero
Nuevos pasivos Nuevos activos
- Depósitos trabajadores - Títulos de deuda pública
en Fondos de Pensiones (Reservas) - Crédito Público: gobiernos nacional y local,
- Reservas de Aseguradoras de Salud empresas públicas
- Fondos Educativos - Crédito Privado: Empresas y familias
En la tabla B aparece más claro la relación que se presenta entre las reservas de los trabaja-
dores en los Fondos de Pensiones y los títulos de deuda pública. En América Latina, una gran
parte de las reservas de los trabajadores colocadas en los Fondos de Pensiones, a través de la
intermediación financiera, se convierten en títulos de deuda pública. Es por esto que en la
medida en que la deuda pública interna aumente y con ello disminuya la posibilidad de los
gobiernos de poderla pagar, en esa medida se torna incierto el panorama pensional de los
trabajadores por las dificultades de poder recuperar tales reservas.
1. Esta afirmación será presentada de forma esquemática con el fin de ilustrar lo que se quiere
afirmar en aras de facilitar la comprensión, advirtiendo que es una presentación simplificada y por
tanto no puede ser tomada como representación de un caso concreto.
127
estos nuevos esquemas tributarios los impuestos al capital se reducen y los

impuestos sobre el consumo aumentan.
Este cambio en la regulación público-estatal significa un cambio respecto

a la regulación adoptada en la región desde la década del 30 a la del 60, la cual
fue formalizada por la Cepal en las dos últimas décadas de dicho período. Este
tema fue tratado por Giraldo (1998b). La configuración de la regulación público-
estatal vigente durante el llamado Modelo de Sustitución de Importaciones (MSI)
tenía un carácter diferente. La forma más fácil de visualizarlo es comparando la
regulación de dicho modelo con el que corresponde al modelo del Consenso de
Washington, más conocido como Modelo de Apertura Económica, MAE, como se
presenta en el recuadro 2.2. Los nombres, MSI y MAE, no reflejan plenamente el
contenido de los modelos, porque tanto la sustitución de importaciones como la
apertura económica sólo son un componente de las políticas de cada uno de los
dos modelos. Durante el MSI la región gozó de mayor autonomía con respecto
al MAE. Esto es importante en el sentido que la configuración de los sistemas de
protección social, ya que en el caso del MSI dichos sistemas fueron producto de
un pacto interno entre el capital y el trabajo (o más exactamente de una fracción
de los capitalistas y una fracción de los trabajadores) lo cual junto con la creación
de un mercado interno contribuyeron a reforzar el concepto de Nación. Durante
el MAE el pacto se rompió y las reformas se hicieron sobre el contexto de una
gran ingerencia de las instituciones financieras internacionales.
En el pacto interno en América Latina en los países que lograron desarrollar
algún grado de protección social, fue realizado por los sindicatos (que agrupaban
una fracción minoritaria de los trabajadores) y los gremios del capital, que bá-
sicamente eran gremios de productores de las empresas formales más grandes.
Ante la ausencia de otro tipo de organización social importante, estos sectores
asumían la representación del capital y el trabajo. El problema que se presenta
hoy día para quienes consideran posible restablecer un intervencionismo es-
tatal, que se dirija hacia un Estado del Bienestar, es que los actores sociales (o
más bien las clases sociales) sobre las cuales se realizó el pacto en el MSI en la
actualidad ya no representan al capital y al trabajo. En el caso de los gremios del
capital porque estos han sido sustituidos por los grupos económicos y en el caso
de los sindicatos de trabajadores, porque cada vez recogen una porción menor
de la población laboral, y su importancia social se ha reducido enormemente.
Un elemento común que tiene el origen el MSI y el MAE es que han surgido
como resultado de crisis financieras, las cuales tienen una gran interrelación con
el sector externo. Debemos recordar que el MSI surgió después de la crisis de
comienzos de los 30s, y el MAE con la de comienzos de la década de los 80s. El
MSI se extendió hasta los primeros años de la década del 70. El desarrollo de este
modelo fue paralelo al desarrollo del modelo fordista de los Países Desarrollados,
y aunque tiene elementos comunes sin embargo hay diferencias importantes. Si
bien no se va a hacer una caracterización de las diferencias, hay que empezar por
128
César Giraldo
decir que en América Latina no se dio una generalización amplia (por lo menos
en el grado de los países desarrollados) de la relación salarial, elemento clave
en el fordismo. Además de lo anterior, los países latinoamericanos tuvieron una
restricción muy fuerte en su sector externo debido al deterioro de los términos
de intercambio y el no acceso significativo al financiamiento externo (hasta
comienzos de los 70), y un peso significativo de grupos terratenientes (aspecto
que varía de país y país) quienes se apropiaron de rentas que drenaron la capa-
cidad de acumulación de capital. La no generalización de la relación salarial y las
rentas terratenientes fueron obstáculos para la ampliación del mercado interno
porque no permitieron la creación de una demanda interna fuerte, la restricción
externa y de nuevo la extracción de rentas por los terratenientes dificultaron
la acumulación de capital, lo que no permitió ganancias en productividad. El
mercado interno se desarrolló parcialmente, bajo la dinámica de pasar al mer-
cado la producción y comercialización de bienes que antes estaban por fuera del
mercado, pero no se dio un crecimiento por el fortalecimiento de la demanda
interna. Este crecimiento parcial del mercado interno se dio hasta la década del
sesenta (inclusive), momento a partir del cual se agotó. Estos elementos fueron
señalados por la CEPAL en su momento, sin embargo este es un tema que no
puede ser desarrollado aquí, pero que amerita trabajos posteriores.
Respecto a los Países Desarrollados Capitalistas la expansión económica
después de la segunda guerra mundial estuvo jalonada por un modelo fordista
de producción en masa, en el cual el aumento de la productividad estuvo acom-
pañado por un aumento de la capacidad de consumo de los asalariados, y dentro
de ese consumo se encontraba el aumento de la cobertura de los sistemas de
protección social, porque a través de tales sistemas se incrementaba la provisión
de los bienes de consumo colectivo. Esto ha sido señalado por la Escuela Francesa
de la Regulación. Este período es el que ha sido llamado los «treinta gloriosos»,
y corresponde a los años 1947-1976 (Boyer, 20-35). La demanda de bienes de
consumo «es entonces institucionalmente sincronizado con la extensión de las
capacidades de producción gracias al compromiso sobre el reparto de las ganan-
cias de productividad» (p. 21). Sin embargo dicho modelo se fue erosionando
con la importancia creciente que adquirieron los mercados financieros sobre la
administración de las empresas y la forma como se repartieron los ingresos, lo
cual repercutió sobre la gestión de los procesos laborales. Este modelo a su vez
se caracterizaba de un control de la moneda por parte del Estado, y un contexto
en el cual había una estabilidad mayor en el régimen internacional. Esto permitía
políticas Keynesianas de expansión del gasto público, que a su vez permitían el
aumento en la provisión de bienes de consumo colectivo, sin que la inflación que
resultaba de dicho proceso significara presiones incontrolables sobre el valor de
la tasa de cambio (Boyer 1999).
Si bien el auge y agotamiento del MSI guarda cierta correspondencia temporal
con la evolución del modelo de acumulación de los países capitalistas desarrollados,
esa correspondencia no se pierde a partir de la segunda mitad de la década de los
129
70s. Mientras en los países desarrollados terminó la era de los «treinta gloriosos»
y se desarrolló un estancamiento económico prolongado, en la región se dio una
expansión económica como resultado del auge de endeudamiento externo. Pero
esa expansión terminó en una profunda crisis económica, producto de una burbuja
especulativa, a la cual se hizo referencia atrás. En América Latina los recursos ex-
ternos llegaron a la región a partir de los 70s no sólo como resultado del auge de
los mercados financieros, sino porque en la región se había agotado el proceso de
acumulación basado en la sustitución de importaciones. Ante el agotamiento del
mercado interno al final de la década del sesenta, los recursos del endeudamiento
externo permitieron dinamizar la demanda y restablecer el crecimiento. A su vez,
en torno a la deuda se creó una dinámica del capital cada vez más rentista (Mar-
ques-Pereira, 28-34). Se trataba de un financiamiento con deuda que aumentaba
inicialmente el nivel de gasto pero que no aumentaba la capacidad productiva que
pudiera soportar dicho gasto, lo que después condujo a: fuga de capitales, bajo nivel
de ahorro y de inversión productiva, deuda creciente, déficit fiscal, y recesiones
que derivaron en crisis. Dice Lo Vuolo (2001) «Este modelo sólo es bueno para
‘extraer’ rentas pero no para ‘crear’ riqueza productiva», y afirma que la lógica de
este proceso es la siguiente : «i) Acumulación de deuda exorbitante; ii) liquidación
del patrimonio público (incluyendo la cesión de mercados de bienes públicos);
iii) achicamiento de la ‘masa salarial’ (caída de ocupados y aumento de la brecha
entre su productividad y los salarios)» (pp. 64-65),
Las reformas del MAE tienen un efecto destructivo sobre la economía. La
apertura de los mercados de capitales, y la eliminación del control de cambios,
lleva a que no se tenga control directo sobre la tasa de cambio. La entrada de
divisas, bajo la nueva regulación, produce un efecto de burbuja especulativa,
la cual genera un fenómeno de revaluación que deteriora el sector externo y la
balanza de pagos y produce un exceso de endeudamiento. Posteriormente, la
necesidad de amortizar ese endeudamiento, y de pagar las obligaciones finan-
cieras, genera necesidades de endeudamiento externo crecientes. Este es un
aspecto de la financiarización.
2.4 Otros factores que inciden en las reformas
Sin embargo, a pesar que aquí se afirme que la financiarización es deter-

minante en el cambio de la regulación público-estatal en América Latina, es
necesario señalar que este cambio también responde a otra serie de factores.
Algunos ya se han mencionado en este capítulo, tales como el agotamiento del
modelo de acumulación (Modelo de Sustitución de Importaciones) y del inter-
vencionismo estatal. Hay otros elementos que deben ser tenidos en cuenta, entre
los que podemos mencionar: (1) El desarrollo de la informática y las comunica-
ciones, porque ello facilita la deslocalización de los procesos productivos lo que
erosiona los modelos de producción fordistas sobre los cuales se basó el Estado
130
César Giraldo
del Bienestar. (2) Las transformaciones en el mundo del trabajo que hacen que
las relaciones jerarquizadas que suponía el Estado de Bienestar cada vez tengan
menos vigencia. (3) El aumento de la informalidad, lo que implica que cada vez
más grupos sociales desarrollan su actividad económica por fuera de los marcos
institucionales en los que se originan los derechos sociales. Todos estos factores
están relacionados entre si. Hablaremos del primer elemento, ya que los otros
dos fueron mencionados en el capítulo 1.
El primer elemento ha sido llamado por Castells (1999) la «tecnología de la
información». Gracias a estas tecnologías es posible dispersar la mano de obra
y equipos en diferentes lugares. Al facilitar la flexibilidad del trabajo permite un
aumento de la rentabilidad y la productividad, a costo que la individualización
del trabajo y la pérdida de su protección institucional. Como resultado de ello
los trabajadores son más vulnerables y se convierten en individuos aislados sub-
contrados por una «red flexible» de horizonte desconocido. El desarrollo de la
«tecnología de la información», al permitir descentralizar la producción, abrió
la posibilidad de romper los esquemas sociales atados al proceso de producción
fordista. Los procesos de producción se deslocalizan, las firmas pueden fragmen-
tar su producción, y trasladar parte de ella hacia unidades externas que incluso
pueden ser patrimonialmente diferentes. Castells señala que dichas tecnologías
también facilitaron los procesos de circulación del capital financiero, en la medida
en que les permitió fluir por circuitos virtuales y situarse de forma instantánea
en cualquier centro financiero del mundo. Este es un factor importante en la
explicación de la financiarización, en la medida en que facilita enormemente
la circulación del capital, pero no se debe olvidar que el hecho que lo facilite es
diferente al hecho que origina el proceso. El origen, como vimos atrás tiene que
ver con la ruptura del régimen de paridades fijas de Bretton Woods.
La «tecnología de la información» también permitió la flexibilización del
trabajo en la medida en que facilitó la deslocalización de la producción, pero
ello debe ser considerado como un factor importante al lado de otros, como es
el caso de la presión del capital financiero por aumentar su participación en el
valor agregado generado por las empresas, a costa de reducir la participación
de los trabajadores. Sin embargo se deben decir dos cosas al respecto. De un
lado, en la medida que el desarrollo de esta tecnología ha permitido aumentar la
productividad en esa misma medida ha amortiguado la necesidad de presionar
a la baja los salarios; del otro, sin el desarrollo de esta tecnología posiblemente
la flexibilización no se podría desarrollar hasta el grado actual. Determinar la
importancia de cada uno de estos factores es una investigación empírica que
está por realizarse.
Todos los factores que hemos mencionado atrás nos conducen a la conclu-
sión que se presenta una precarización del empleo y que el acceso a los derechos
sociales se ha reducido. Si bien se debe advertir que en América Latina que
esa precarización no es nueva, de todas formas en la sección siguiente vamos
a verificar (hasta donde las estadísticas lo permitan) cómo se ha agravado. Sin
131
Cuadro 2.5.
América Latina: pobreza e indigenciaa 1980-2003

Porcentaje de Hogares
Pobresb Indigentesc
Total Urbanos Rurales Total Urbanos Rurales
1980 35 25 54 15 9 28
1990 41 35 58 18 12 34
1994 38 32 56 16 11 34
1997 36 30 54 15 10 30
1999 35 30 54 14 9 31
2000 34.5 13.8
2001 35.0 13.9
2002 36.1 14.6
Porcentaje de la Población
Pobresd Indigentese
1980 41 30 60 19 11 33
1990 48.3 41.4 65.4 22.5 15.3 40.4
1994 45.7 38.7 65.1 20.8 13.6 40.8
1997 43.5 36.5 63.0 19.0 12.3 37.6
1999 43.8 37.1 63.7 18.5 11.9 38.3
2000 42.1 17.9
2001 42.5 18.2
2002 44.0 19.4
2003** 44.3 19.6
2004** 42.9 18.6
Fuente: CEPAL, sobre la base de procesamiento de los datos obtenidos por las encuestas de
hogares. Las cifras de hogares. Las cifras de hogares y la 1980 para personas tomadas de la Cepal
(Une décennie d’ombres et de lumières L’ Amérique latine et les Caraibes dans les années 90 José
Antonio Ocampo Juan Martin (Editeurs) Santiago de Chile, 2003, cuadro VI. 7.). 1990-2004,
tomado de Cepal Panorama social de América Latina, varios números.
* Cifra viene sin decimales. ** Cifras 2003 y 2004 corresponden a una proyección realizada por
la Cepal en el Panorama social 2004.
a. Estimación para 19 países de la región.
b. Porcentaje de hogares por debajo de la línea de la pobreza. Incluye los hogares indigentes.
c. Porcentaje de hogares por debajo de la línea de indigencia.
d. Porcentaje de hogares por debajo de la línea de la pobreza. Incluye población indigentes.
e. Porcentaje de hogares por debajo de la línea de la indigencia.
132
César Giraldo
Gráfica 2.7
Tasa de desempleo urbano y crecimiento del PIB en América Latina
6,00
5,00
4,00
3,00
2,00
1,00
0,00
Crecimiento
-1,00 del PIB medio
-2,00 Desempleo
medio
-3,00
Años
Tomado de IPES (2004) Cap. 1 Gráfico 1.3
embargo no se puede dejar de mencionar que estos resultados tampoco son

independientes del debilitamiento del aparato productivo real por los factores
que se han venido mencionando: debilitamiento de la acumulación, burbujas
especulativas destructivas, y estrechamiento del mercado interno como resultado
de los programas de ajuste, situación que empeora con la apertura comercial
porque aumenta la competencia en un mercado cada vez más reducido (Salama
y Valier, 163).
2.5 Deterioro Social de América Latina
Los resultados sociales de todo este proceso pueden ser analizados a través
la evolución de los diferentes indicadores sociales, los cuales nos dicen que en
los momentos de crisis económica la pobreza y el desempleo aumentan (lo cual
no es un descubrimiento), y que en el largo plazo, la calidad y los ingresos del
trabajo se vienen deteriorando, y la desigualdad económica acrecentando.
Empezando por las cifras de la pobreza, se esperaría que la pobreza aumen-
tase en la región, y lo viene haciendo en lo que se lleva corrido del siglo XXI. Sin
embargo en una serie más larga esta conclusión no es tan clara, si se miran los
datos desde 1980. Si bien el porcentaje de personas pobres pasa de 42.1 a 44.0
entre el año 2000 y el 2002, se debe tener en cuenta que en 1990 era mayor,
48.3 (Cuadro 2.524). Este comportamiento también se observa en el caso de las
cifras de indigencia, que en el 2002 se colocan en 19.4% del total de la población.
133
Gráfica 2.8.
América Latina y el Caribe: indicadores de la evolución de la estructura del empleo

y la protección social 1990-2002 (en número de ocupados por cada 100 nuevos ocupados)
100
Números de ocupados por cada 100 nuevos ocupados
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
privado público informal formal bienes servicios cobertua sin cobertua
de seguridad de seguridad
social social
Creación de Creación de Creación de Creación de

empleo por sector empleo por empleo por rama empleo asalariado
público-privado estructura de actividad segúnn cotización
ocupacional económica en la seguridad
social
Se pueden ensayar varias interpretaciones a estos resultados. Un argumento

que estaría muy en línea con lo que se viene afirmando aquí es que la pobreza
aumenta entre 1980 y 1990 precisamente cuando ocurre la etapa de ajuste,
disminuye entre este último año y el 2000 cuando los capitales retornan a la
región y se restablece el crecimiento, y vuelve a aumentar cuando se instaura de
nuevo el ajuste económico en el comienzo del siglo XXI. Esta idea no alcanza a
ser desarrollada en este trabajo.
Pasando al tema del desempleo, en la serie de la CEPAL, que se presenta
en la gráfica 2.7, se observa que el desempleo urbano aumentó en las crisis de
comienzos de los 80s y finales de los 90s, que es un resultado esperado. Sin
embargo se debe advertir que es un indicador poco confiable porque la cifra
está muy sesgada por los cambios de metodología de medición en los diferentes
países25, porque la información varía según las fuentes, y porque el indicador no
mide la calidad del empleo. Además, en situaciones de alto desempleo, tampoco
incluye las personas que han dejado de buscar trabajo que cambian dedicación
al no encontrarlo, como por ejemplo, el estudio, o en el caso de las mujeres, el
trabajo en el hogar.
Atrás señalamos que resulta más útil trabajar con indicadores que nos
permitan visualizar la calidad del empleo, para verificar su deterioro, el cual se
puede visualizar a través de la informalidad y la precariedad, que han aumentado
(los datos mostrados a continuación son tomados de la OIT -2003, recuadro 3).
Con respecto a lo primero, entre 1990 y el 2002, de cada 100 nuevos empleos
creados 66 se dieron en el sector informal26, pasando la informalidad de 42.8%
134
César Giraldo
Gráfica 2.9
Ingreso medio población económicamente activa zonas urbanas
Fuente: Cuadro Anexo 2.1
8,3
7,8
7,3
6,8
Múltiplo línea pobreza pércapita
6,3
Brasil
5,8 México
Colombia**
5,3 Argentina*
4,8
4,3
3,8
3,3
Hacia 1980 Hacia 1985 Hacia 1990 Hacia 1995 Hacia 2000
a 46.5% en el mismo período. La informalidad trae aparejada un aumento en

la terciarización del empleo debido a que la informalidad se concentra en los
servicios especialmente los de menos productividad. En el período mencionado
el empleo en el sector terciario pasa del 71.2% del total al 74.1%, pero lo que es
más diciente es que en ese período de cada 100 puestos de trabajos que se crean
94 corresponden al sector servicios. En cuanto a la precarización un indicador
es la disminución de la protección social. En el período de análisis sólo 44 de
100 asalariaros tuvieron acceso a servicios de seguridad social, lo que se puede
visualizar a través de mirar una disminución de los asalariados que cotizan a la
seguridad social, que ha pasado de 66.6% a 63.7% en el período. Hay que tener
en cuenta que la protección social en el sector formal triplica al informal. En el
primer caso la afiliación a la seguridad social se situó en 78.9% en el 2002 (una
disminución de 1.7 puntos porcentuales en el período), y en el segundo se situó
en 26.2% (una reducción de 3 puntos). Las anteriores cifras significan que en
el período de cada 10 nuevos puestos nuevos, en el sector formal sólo 4 tenían
acceso a la seguridad social, y 2 en el informal. En la gráfica 2.8 se puede observar
la evolución de las variables indicadas para el período 1990-2002.
135
Gráfica 2.10
Coeficiente de Gini 1980-2000
Fuente Cuadro Anexo 2.2
0,64
0,62
0,6
0,58
0,56
0,54
Gini
0,52
0,5
Brasil B
0,48
México B
0,46
Colombia** B
0,44 Argentina* B
0,42
0,4
Hacia 1980 Hacia 1985 Hacia 1990 Hacia 1995 Hacia 2000
Cuadro anexo 2.2

Coeficiente de Gini 1980-2000
Brasil México Colombia** Argentina*

A B año A B año A B año A B año
Hacia 1980 0.493 0,578 1979 0.518 0,616 1980 0.375 0,444 1980
Hacia 1985 0.543 0,636 1987 0.321 0,406 1984 0.455 0,541 1986 0.406 0,481 1986
Hacia 1990 0.535 0,627 1990 0.424 0,536 1989 0.450 0,536 1990 0.423 0,501 1990
Hacia 1995 0,638 1996 0,539 1996 0.505 0,601 1994 0,530 1994
Hacia 2000 0,640 1999 0,542 2000 0,572 1999 0,542 1999
A: Cepal, serie anterior. Corresponde a Urbano.

B: Cepal, serie actual, valores en negrilla corresponden a interpolación sobre la base de la serie antigua
* Gran Buenos Aires. ** 8 Principales ciudades, a partir de 1993 se amplia cobertura hasta abarcar casi todo lo urbano.
Fuente: Cepal: Panorama Social de América Latina. 2001-2002, y 1997 (anexo cuadro 24), y 1997 (anexo cuadro 23)
136
César Giraldo
Hay otras cifras que muestran la precariedad del empleo, pero sobre las
cuales sólo se dispone de información puntual, y por tanto las generalizaciones
sólo se pueden tomar como una inducción de casos concretos, que permite iden-
tificar una tendencia, pero que deberá ser verificada con trabajos específicos. (1)
Se infiere una baja proporción de contratos laborales escritos, de manera que
los derechos laborales son menos visibles y por tanto menos exigibles. En una
muestra de países se verificó que para 2003 los contratos escritos eran menos
del 15% sobre el total (con excepción de Chile) para las empresas pequeñas, y
en las grandes y en el sector público está lejos del 100% aunque las cifras varían
de país a país (OIT 2003, 47). Con cifras menos actualizadas, Pizarro (2001,
cuadros 8, 9 y 12) presenta que los contratos no escritos sobre el total (empresas
grandes y pequeñas en conjunto) pasan, en Argentina de 21.9% a 41.1% (entre
1990 y 1997) y en Brasil de 35.1% a 46.3% (entre 1990 y 1996). (2) Se detecta
aumento en los contratos laborales temporales, lo que significa una pérdida en
la estabilidad en el trabajo. Por ejemplo en Colombia la proporción de contratos
temporales sobre el total de asalariado pasó de 6.6% en 1980 a 20.0% en 1997,
en Ecuador en 1997, los temporales eran el 35.6% del total para empresas de
más de 5 trabajadores, y el 69.5% para los de menos de 5.
La condición de contrato no escrito, o la temporalidad del empleo, significa
un menor ingreso frente al contrato escrito o el empleo permanente. Pizarro nos
presenta esta situación. Para el caso de Costa Rica la temporalidad significa el
47% del ingreso respecto a los permanentes, en Colombia el 59%, en Argentina el
68%. En el caso de los sin contrato escrito respecto al escrito la relación es el 41%
en México, el 52% en Chile y el 65% en Brasil. En todos los casos la proporción
es menor cuando se trata de empresas de menos de 5 trabajadores.
En el ámbito general se presenta un deterioro del ingreso de la población
trabajadora, lo cual no es independiente de la calidad del empleo. Si se toman los
ingresos medios de la población económicamente activa en las zonas urbanas,
medidos en «múltiplos de la respectiva línea de pobreza percápita» se observa
que en todos los casos en el 2000 está por debajo del nivel de 1980 (Gráfico 2.9).
Entre 1980 y el 2000 la relación pasó de 5.6 veces a 4.4 para Brasil, de 4.0 a 3.3
para Colombia, de 8.1 a 6.4 para Argentina.
Finalmente, en cuanto a los indicadores sociales, se observa un aumento en
la desigualdad económica. En la gráfica 2.10 se puede observar que entre 1980
y el 2000 el índice GINI, que mide la concentración de ingresos aumenta en la
región, con excepción de Colombia, lo cual significa que en términos generales
en la región la distribución del ingreso cada vez es más inequitativa. Presentando
las cifras en orden de desigualdad hacia el año 2000, dicho coeficiente alcanza
0.640 en Brasil, 0.572 en Colombia, y 0.542 en México y Argentina.
137
Capítulo 3
Paradigmas de la protección social
3.1 Introducción
Hemos visto en el capítulo anterior el surgimiento de un poder financiero

que juega un papel preponderante en el proceso de la acumulación del capital, y
que conduce a un cambio en la regulación público-estatal, cambio que afecta el
régimen fiscal, el arreglo institucional y las políticas públicas. Y en la medida en
que dicha regulación cambia también lo hace la política social. Lo que en esta parte
interesa destacar es que el cambio en dicha política también es el resultado del
surgimiento de una nueva ideología. Esta ideología y el proceso de financiarización
están relacionados porque el cambio la regulación público-estatal, que este proceso
engendra, requiere de un soporte ideológico que, de un lado, permita legitimarlo,
y del otro, crear un marco teórico para darle coherencia a las reformas.
Para abordar el tema Ocampo (2004) plantea la pregunta sobre ¿de qué
ideología estamos hablando? ¿Del Consenso de Washington o el neoliberalismo?.
¿Son la misma cosa? En el debate sobre las reformas se ha tendido a identificar
los dos conceptos al hablar del «pensamiento único», sin embargo los creadores
del Consenso reclaman que el neoliberalismo es otra cosa. Veamos lo que dice
el propio Williamson (2003), creador del Consenso, al respecto:
«descubrí que neoliberalismo es un término originalmente acuñado para

describir las doctrinas adoptadas por la Sociedad Mont Pelerin, que fundó
un grupo de eruditos después de la segunda guerra mundial. Si bien creo
que la mayoría de sus miembros apoyarían buena parte de las reformas
que figuran en mi versión del Consenso de Washington, hay una serie de
doctrinas neoliberales que brillan por su ausencia en mi lista: el moneta-
rismo, las tasas impositivas bajas que requiere la ‘economía de oferta’, el
Estado mínimo que niega toda responsabilidad de corregir la distribución
del ingreso o la internalización de las externalidades, y la libre circulación
del capital» (p. 11).
Con el propósito de desarrollar la idea que la financiarización y la ideología

que promueve las reformas están relacionadas, vamos a decir, en primer lugar,
que más que neoliberalismo lo que se promueve es una serie de reformas muy
concretas que inicialmente fueron llamadas «Consenso de Washington», y que pos-
teriormente han evolucionado hacia lo que se ha llamado Consenso II (Woo12004)
1
Este autor también señala que el Consenso 1 corresponde a «los precios correctos», y
el 2 a «las instituciones correctas», o también el 1 a sacar al Estado («Getting the State
Out»), y el 2 al retorno del Estado («Bringing the State Back In»). Williamson presenta
el Consenso II en BID (1996, 5), aunque después lo niega.
139
(Bresser-Pereira y Varela 2004), «Consenso actualizado», o «Reformas Estructu-

rales» de segunda generación. Cada una de las reformas del Consenso es justificada
con un discurso basado en las bondades del mercado en la asignación de recursos,
lo cual permite afirmar que tales reformas tienen un contenido liberal, o si se
quiere neoliberal. Esto lo veremos en la sección Neoliberalismo versus Consenso
de Washington. Después haremos una presentación de lo que hemos llamado las
reformas del Consenso II, para dar cuenta de los elementos teóricos de las reformas
más recientes, en donde concluiremos que los principios fundamentales son los
mismos que el Consenso original. Posteriormente señalaremos la paradoja que
si bien el discurso del mercado se puede invocar para cada una de las reformas,
resulta inconsistente y contradictorio cuando se invoca para el conjunto. Esto lo
veremos en la sección de Contradicciones del Consenso. Posteriormente vamos a
afirmar que tales reformas se explican de una manera más coherente si se analizan
desde la perspectiva de los intereses del capital financiero y para apoyar esta idea
haremos una pequeña reflexión en la que recordamos a diferentes autores que
nos muestran que los discursos ideológicos son el resultado de los intereses eco-
nómicos que existen en una sociedad. En lo que sigue, haremos una presentación
más detallada de la ideología que apoya las reformas sobre la protección social,
en donde destacamos dos categorías centrales: lucha contra la pobreza y asegura-
miento. Se recurrirá con frecuencia a referencias provenientes de las instituciones
multilaterales (FMI, Banco Mundial y BID), o sus funcionarios, con el propósito
de reproducir las afirmaciones de quienes promueven los paradigmas actuales de
la política social y que aquí vamos a debatir.
3.2 Neoliberalismo versus Consenso de Washington
La crisis de la deuda externa latinoamericana a comienzos de los 80s, y la

caída de los regímenes comunistas en Europa del Este, han sido presentados
como una crisis del intervencionismo estatal, y en consecuencia, la derrota del
mismo y la ratificación histórica de los principios liberales y del mercado. Sobre
la base de este diagnóstico se afirma que la política social, al igual que el resto
de reformas económicas e institucionales, deben someterse a los principios del
mercado. Esto es lo que se entiende como «Reformas Estructurales», cuyo enun-
ciado consiste en remover las estructuras que no permiten el libre funcionamiento
del mercado (Selowsky 1990). Pero a su vez dichas reformas hacen parte de lo
que se ha llamado «Consenso de Washington», que constituye un recetario de
reformas económicas, sociales y políticas que se viene aplicando en América
Latina desde comienzos de la década del 80. Este recetario fue sistematizado
por Willianzon, tal como se presenta en el recuadro 3.1.
No se trata de afirmar que las reformas en la región son una copia calcada del
Consenso, porque entre otras cosas dicho Consenso ha evolucionado, y algunos
de sus postulados iniciales se están abandonando ante el fracaso de su aplicación.
140
César Giraldo
Recuadro 3.1
Presentación formal del Consenso de Washington
A continuación se reproduce textualmente la presentación del Consenso Revisado (Consenso II) que Williamson
elaboró, y que reproduce el BID (1996, 5)1. Al final se indican componentes del Consenso que a juicio del autor
ni el BID ni Williamson han tenido en cuenta.
Dice el BID: “ En 1989, John Williamson, un académico del Institute for International Economics, enumeró 10
reformas de política que ya estaban poniéndose en marcha en América Latina y que, a su juicio, las instituciones
internacionales y otras cinco organziaciones con sede en Washington aplaudirían (...).” Se pidió a Wiiliamson que
revisase y actualizase sus 10 reformas de política y que esta vez sí preparase lo que mucha gente pensó estaban
haciendo lo primera vez: un manifiesto de políticas.
El Consenso de Washington
Actualizado (Consenso II)
(Sin subrayar Consenso original, subrayado las actualizaciones del Consenso, según Williamson)
1. “Disciplina fiscal. Reducir los déficits presupuestarios.

2. “Construcción de instituciones. Bancos centrales independientes y fuertes oficinas de presupuesto.
3. “Gasto público. Reorientar recursos hacia áreas desatendidas con retornos potencialmente altos,
particularmente en las áreas sociales.
4. “Mejor educación. Aumentar el gasto y centrarse en educación primaria y secundaria.
5. “Reforma tributaria, Aumentar la base tributaria y reducir las tasas impositivas marginales.
Incluir reformas de segunda generación, como un impuesto a la tierra econsensible.
6. “Liberación financiera. Avanzar hacia el objetivo final de tasas de intéres de mercado.
7. “Supervisión bancaria. Desregulación financiera con fuerte control.
8. “Tasas de cambio unificadas. Inducir crecimiento rápido en exportaciones no tradicionales. Se recomienda
franja cambiaria amplia de ajuste gradual.
9. “Liberación comercial: Reducir hasta un arancel bajo uniforme de 10 a 20 por ciento, y avanzar en esfuerzos
regionales.
10. “Inversión extranjera directa. Abolir las trabas a las empresas extranjeras.
11. “Economía competitiva. Privatización y desregulación.
12. “Privatización. Eliminar firmas estatales ineficientes e insolventes.
13. “Desregulación. Evitar las restricciones a la competencia.
14. “Derechos de propiedad. Crear sistemas legales bien definidos, para todos, que aseguren la propiedad,
incluso el sector informal”.
Adiciones al Consenso de Washington

(Políticas no mencionadas por el BID y Williamson pero que en opinión del autor de este libro hacen parte del
Consenso).
15. Regulación de los servicios públicos. Regular los mercados que han sido objeto de privatización, ya que
no existen condiciones de competencia perfecta y que es necesario dar acceso a los pobres.
16. Flexibilización laboral. Eliminar las trabas que no permiten el libre funcionamiento del mercado de trabajo.
17. Descentralización fiscal. Trasladar rsponsabilidad fiscal a los gobiernos locales.
1. No se dispone una versión más reciente del Consenso revisado, las versiones posteriores se refiern al llamado Consenso
original de 1989, que es lo que también se conoce como reformas de primera generación. El propio Williamson, después de
haber hecho la actualización del Consenso, lo que se llamó Consenso II, que incorpora las reformas de segunda generación,
afirmó que el Consenso II no existe (ver Williamson 2003). No da una explicación de su cambio de opinión.
141
Tabla 3.1
El Consenso de Washington
(presentación orgánica)
Nivel 1 Nivel 1I Nivel III

Liberación de mercados Políticas Públicas Límites de mercado
1.1 Mercado de Bienes: 2.1 Disciplina fiscal 3.1 Banco Central Independiente
- Apertura comercial 2.2 Focalización del Gasto 3.2 Sistema Presupuestal Jerarquizado
1.2 Mercado de Capitales Subsisio a la demanda (Presupuesto Público determinado
- Mercado Libre de Divisas 2.3 Impuestos Neutrales por autoridad fiscal sin ingerencia
- Apertura de Capitales 2.4 Privatización de órganos de representación
- Desregulación Financiera 2.5 Descentralización fiscal popular u otro órgano político)
1.3 Mercado Laboral 3.3 Sistema Judicial Independiente y
- Flexibilización Laboral fuerte
Por otra parte el «Consenso» refleja las reformas que las organizaciones radicadas
en Washington verían (o vieron) con buenos ojos para América Latina (el FMI,
el Banco Mundial, el BID) pero ello no quiere decir que tales reformas hayan
sido aplicadas en su totalidad, ya que el proceso tiene resistencias y altibajos.
Sin embargo, el Consenso de todas formas refleja muy bien el contenido general
de las reformas ya aplicadas y las que se están promoviendo en el área de las
políticas públicas, incluidas aquellas que tienen que ver con la protección social.
Las políticas del «Consenso» no pueden ser derivadas directamente de los
principios neoliberales expresados, por ejemplo, por Friedrich von Hayek (1944)
y Milton Friedman (1962). No se trata de afirmar que sean cosas diferentes y
carentes de relación, pero tampoco es evidente que la concreción de la ideología
neoliberal expresada por dichos autores se materializa de manera unívoca en
el «Consenso». El Consenso parte de los mismos postulados del mercado que
Hayek y Friedman invocan. Un principio clave de ello es el de propender por la
asignación que hace el mercado, lo cual, expresado por la vía negativa, signifi-
ca no darle al Estado un papel redistributivo. En esta visión cuando el Estado
redistribuye altera la asignación que hace el mercado, de manera que éste debe
concentrarse más bien en fijar reglas que le den certidumbre al comportamiento
de los individuos, de tal forma que se garantice claramente la propiedad privada
y la previsibilidad macroeconómica (Gill 1999). Hasta aquí tales principios es-
tán recogidos en el «Consenso». Pero éste va más allá. Propende por políticas y
reformas muy concretas, las cuales no se derivan directamente de los principios
generales del neoliberalismo, es más, tales políticas, como se verá más adelante,
no siempre son consistentes con tales principios. De los principios neoliberales
hacia las políticas implícitas en el «Consenso» hay un salto demasiado largo,
porque tales políticas hacen recomendaciones muy concretas y precisas que se
fueron aplicando paulatinamente en América Latina en las dos últimas déca-
das. Esto lleva a la conclusión que en la formulación del Consenso existieron,
142
César Giraldo
además de la ideología neoliberal, consideraciones coyunturales y un proceso

político concreto (circunscrito en el espacio, el tiempo y con actores sociales
claramente identificables, o en otras palabras históricamente definido), que
debe ser dilucidado.
Con el propósito de visualizar más claramente el contenido del Consenso es
preciso hacer una presentación más orgánica del mismo. Para ello es necesario
mirar la tabla que se presenta a continuación. (La explicación entre esta presen-
tación orgánica del Consenso y la presentación formal del mismo se encuentra
en el recuadro 3.2, que se presenta al final del capítulo).
Como se ve en la tabla, las recomendaciones de política del Consenso
abarcan tres niveles. El primero significa la liberación de los tres mercados de la
economía (bienes, capitales y laboral). El segundo, hace referencia a las políticas
públicas, las cuales deben darse en las condiciones más próximas al mercado,
de lo que hablaremos a continuación. El tercero, es lo que el Banco Mundial
(1997) ha llamado las «cortapizas al mercado», que aquí llamaremos restric-
ciones, y que consiste en la existencia de entidades autónomas que garanticen
la disciplina macro y la vigencia de los derechos de propiedad, indispensables
para la existencia del mercado. La ampliación de estos puntos y su articulación
al Consenso se presenta en el recuadro 3.2.
A continuación vamos a destacar las políticas públicas (segundo nivel en la
tabla), que es lo que nos interesa respecto a la protección social. Como se verá,
estas políticas están vigentes hoy día y hacen parte del recetario de reformas
que es promovido por los defensores de las reformas liberales. Cada una de
estas políticas es justificada con los principios del mercado por los promotores
del Consenso y como convenientes para el interés general de la sociedad para lo
cual se citan argumentos académicos tomados de la visión neoclásica, que es la
visión standard que se enseña en las escuelas de economía, y que se convierte
en la fuente del «pensamiento único» que pretende imponerse. Para visualizarlo
tomaremos literatura de los impulsores del Consenso, alguna de la época en que
éste se gestó, y también haremos algunas referencias de los argumentos académi-
cos utilizados. Más adelante veremos que los principios que son invocados para
una política no son compatibles con los invocados para otra, lo cual nos mostraría
que no existe un discurso ideológico integral. Las cinco políticas públicas son,
utilizando la numeración de la tabla: 2. 1 Disciplina Fiscal, 2.2 Focalización del
Gasto Subsidio a la Demanda, 2.3 Impuestos Neutrales, 2.4 Privatización, y
2.5 Descentralización fiscal.
I. Disciplina fiscal
La disciplina fiscal se vuelve crucial para lograr la estabilidad macroeconó-

mica, en especial la del sector externo, cuando se eliminan los controles externos:
los de capital, los de comercio exterior, y los de divisas. En el pasado, las econo-
mías latinoamericanas protegían el sector externo a través de la introducción
143
de controles (de cambios, de inversión extranjera y de comercio internacional).

Para garantizar la disciplina fiscal y financiera, según el Banco Mundial, se hace
necesario ceder ciertas prerrogativas a órganos públicos con «ciertos poderes
básicos y coercitivos» (pp.21 y 22), ante la necesidad de «establecer contrapesos
que frenen cualquier impulso de apartarse de los compromisos contraídos», de
manera que un control vertical por parte del ministro de hacienda sobre los temas
fiscales limita el crecimiento del gasto, o la existencia de un Banco Central inde-
pendiente evita recurrir a la expansión monetaria por motivos políticos (pp.57
y 58). Se hace necesario que en la esfera técnica de la gestión económica exista
cierto aislamiento de los órganos de decisión respecto a los grupos de presión
(p.132), y para ello se considera conveniente delegar en un órgano tecnocrático
la responsabilidad sobre la determinación de política económica permitiendo
alcanzar, por ejemplo, estabilidad en la balanza de pagos y baja inflación, a pesar
que la consecuencia de todo esto es la pérdida de efectividad del sistema político
en representar los intereses de los electores (Haggard 1995, 51, 53). Se trata de
crear un poder económico, compuesto de un sistema presupuestal jerarquizado
(con el ministro de hacienda a la cabeza) que ejerza la soberanía sobre los temas
fiscales, y un Banco Central independiente que ejerza la soberanía sobre los temas
monetarios, cambiarios y financieros. Estos poderes son los que permitirían la
estabilidad macroeconómica necesaria para que el mercado pueda funcionar.
Si bien hemos dado los argumentos desde el punto de vista institucional
hacia la disciplina fiscal, esta idea también se venía promoviendo desde la eco-
nomía standard. La defensa de la disciplina fiscal, y el ataque al activismo fiscal
keynesiano se venía dando desde finales de la década del 60, con los trabajos
de Milton Friedman, y la escuela monetarista. Argumentaban que los buscados
efectos sobre el crecimiento con un aumento del gasto público eran neutralizados
por (1) el efecto «desplazamiento» (crowding out) de la inversión privada, (2)
el hecho que la tasa de empleo no podía reducirse más allá de una tasa natural
de desempleo, y (3) porque cuando se desvaneciera la «ilusión monetaria», al
percibir los asalariados que su ingreso real se ha reducido como consecuencia
de la inflación resultado del aumento del gasto público, presionarían aumentos
reales de salario, lo que tendría efectos negativos sobre el empleo. Posteriormente
hacia mediados de la década del 70 Barro planteó que financiar el gasto público
con deuda (déficit fiscal) es neutralizado porque los agentes económicos saben
que ello implica el cobro de impuestos futuros y por tanto ajustan a la baja sus
decisiones de gasto, esto fue lo que se conoció como la «equivalencia ricardiana».
II. Focalización del gasto y subsidio a la demanda
Cuando el Estado deba intervenir en la provisión de bienes y servicios

públicos, debe hacerlo dentro de la racionalidad del mercado: los servicios
deben ser vendidos en un mercado (o cuasimercado) que permita funcionar
adecuadamente el sistema de precios en el proceso asignador (Molina 1999, 15).
144
César Giraldo
Esto es lo que lleva a eliminar los subsidios a la oferta y el establecimiento de

los subsidios a la demanda. Eliminar los subsidios a la oferta implica restringir
el financiamiento estatal a las entidades públicas, para que estas se financien
a través del mercado mediante la venta de bienes y servicios, lo que lo que las
hará más eficientes y permitirá la libre elección de los usuarios. Al introducir
los subsidios a la demanda se trata que los recursos estatales vayan a dirigidos
directamente a los usuarios pobres, mediante programas de focalización, para
que a través del subsidio paguen la atención del servicio (Molina 1999, funcio-
nario del BID). El fundamento conceptual que se invoca para la focalización es
la teoría de la justicia de Rawls (1971), que plantea el principio de maximizar el
bienestar del peor (maximin), y Amartya Sen al señalar que se debe dar trata-
miento preferente a los más débiles para garantizar la igualdad, a lo que agrega
igualdad de oportunidades. De acuerdo con esto los subsidios se deben focalizar
hacia quienes están en una situación peor.
III. Impuestos neutrales
El principio de la neutralidad tributaria significa que el sistema impositivo

debe producir distorsiones mínimas respecto al papel que cumple el mercado
en la asignación de los factores de producción. Siguiendo este criterio se deben
eliminar los impuestos a las importaciones porque crean una distorsión al pro-
teger la industria nacional al evitar que ésta compita en condiciones de mercado,
así como limitar los impuestos directos, porque si se adopta una tributación
directa alta y progresiva se desestimula el ahorro y la inversión, lo cual de por
sí se constituye en otra distorsión del mercado. Se argumenta que el impuesto
que resulta ser más neutral es el IVA porque no altera los precios relativos si
su cobertura es universal y la tarifa es uniforme, de manera que no introduce
distorsión en el mecanismo asignador del mercado (BID 1998). Para el BID La
adopción del IVA se justifica con el «propósito de mejorar la neutralidad (de la
tributación) y evitar distorsiones de otros gravámenes (como los impuestos al
comercio exterior o a las ventas)» (p. 206).
IV. Privatización
La provisión de bienes y servicios estatales puede ser asumida por el sector

privado y cuando ello es posible la participación del Estado en dicha provisión
significaría una intervención excesiva. De una parte, porque el Estado dejaría de
concentrar los recursos en donde son más necesarios, y de la otra, entorpecería
inútilmente el papel asignador del mercado. La intervención estatal es justificada
cuando se presentan fallas en el mercado o cuando sus efectos distributivos se
consideran injustos. En caso contrario, los mercados competitivos proporciona-
rían el incentivo para lograr la eficiencia económica, tanto en la asignación de
los recursos como en la eficiencia en la producción (FMI 1990). El principio de
145
las fallas del mercado es confrontado a la de las fallas de la intervención estatal,

señalando que las estatales pueden ser más graves (Banco Mundial 1991, cap.
7). Sin embargo, esta posición, que corresponde el planteamiento del Consenso
original ha sido matizada a finales de la década del 90, señalando que también
el Estado y las instituciones son importantes (Banco Mundial 2001, 32, 64). En
este caso el Estado debe corregir las fallas de mercado a través de la regulación
estatal, y no acudiendo a la provisión pública. La regulación debe lograr dos
propósitos: 1) Cuando se trate de monopolios naturales, se debe buscar la pro-
visión privada se acerque a las condiciones de competencia perfecta. 2) Cuando
se trate de bienes con externalidades positivas (por ejemplo salud, educación,
servicios públicos domiciliarios) que los pobres, que no tienen capacidad para
comprar tales bienes, tengan acceso a ellos a través de subsidios a la demanda.
Lo anterior no quiere decir que se abandone la política de la privatización,
la cual parte del enfoque de que no todas las necesidades sociales deben ser aten-
didas por el sector público. Se afirma que lo público deja de ser monopolio del
Estado, y puede ser provisto por entes diferentes al gobierno, como por ejemplo
«grupos comunitarios, ONG, organizaciones religiosas, organismos existentes
de servicios sociales, y el sector privado», además se evitaría «la expansión bu-
rocrática que agregaría un gran número de empleados a la nómina pública y que
crearía un mayor número de instalaciones públicas que deben mantenerse» (BID,
135). De acuerdo con el Banco Mundial (1991, p.167) la privatización y la reforma
de las empresas públicas son mecanismos para introducir la competencia del
mercado (se supone que la competencia lleva a la eficiencia) en la provisión de
los bienes y servicios públicos. En el caso de las empresas públicas se clama por
la reducción del acceso privilegiado que tienen a los recursos del Presupuesto o
de la protección arancelaria y reglamentaria.
V. Descentralización fiscal
La descentralización también puede ser vista desde la óptica del mercado, en

la medida en que se la concibe como un mecanismo para introducir competencia
de mercado entre las regiones y localidades, y permitir una relación más cercana
entre la institución que provee el servicio y el usuario (Banco Mundial 1997,
pp.125 y 136ss). El punto de vista del mercado ya había sido señalado por Tiebout
(1956) al señalar que la descentralización lleva a que los agentes económicos a
tomar la decisión de escoger dónde radicarse e invertir entre las localidades que
les cobran menos precios (impuestos) y los ofrecen mejores servicios, que es el
mismo proceso de decisión de un consumidor en el mercado. Si la descentra-
lización se lleva hasta sus últimas consecuencias se llega a la privatización. El
principio de la descentralización se basa en el de la subsidiaridad, que consiste
en que el servicio debe ser suministrado por el nivel inferior de gobierno que
pueda proveerlo y financiarlo. De manera, que siguiendo esta lógica, los bienes y
servicios que son provistos por el nivel nacional, deben pasar al nivel intermedio
146
César Giraldo
(estados, departamentos o provincias), del nivel intermedio al municipal, y del

municipal a las instituciones (colegios, hospitales, empresas de servicios públicos
domiciliarios…). Pero la forma como una institución financia la provisión es a
través de la venta de servicios. Y, de acuerdo con lo que se dijo atrás, si las insti-
tuciones se financian en el mercado a través de la venta de bienes y servicios, la
intervención del Estado sería excesiva, de manera que sería preferible que dicha
actividad fuera realizada por el sector privado.
3.3 Consenso II
Si bien los principios centrales de reforma de la política social hoy día son
los mismos del Consenso, el énfasis y los matices han cambiado. En el segundo
semestre del 2003 una publicación institucional del FMI2 hace una evaluación
del Consenso de Washington, hecha por Williamson (el autor del Consenso),
por Ortiz y Clift (altos funcionarios del FMI en el momento de la adopción de
las reformas del Consenso). Ellos reconocen que los resultados esperados con
Consenso no se lograron (lo que implícitamente significa reconocer su propio
fracaso), y señalan que en la segunda mitad de los 90s América Latina la región
volvió a las crisis financieras que supuestamente habían generado las reformas
a comienzos de la década del 80. Observan que el esfuerzo inicial de las refor-
mas se centró casi exclusivamente en la reducción de la intervención estatal y el
aumento de los instrumentos de mercado sin tener en cuenta la secuencia en la
cual se introdujeron las reformas. Es lo que se denominó como un Big Bang, un
proceso radical de reformas junto con draconianos programas de ajuste económi-
co (Salama y Valier 1994, cap. 6). En la actualidad los promotores de Consenso
señalan que es preciso rescatar los elementos positivos de la intervención estatal
que permitan un buen funcionamiento del mercado, a través de un proceso de
reformas secuencial y ordenado y un marco institucional adecuado. Como ele-
mentos de dicho marco señalan, por ejemplo: enfatizar las reglas del proceso
presupuestal y la autonomía del Banco Central, que garanticen la disciplina fiscal
y financiera, en lugar de fijar metas sobre déficit fiscal o inflación; mejorar los
sistemas de supervisión bancaria con una mayor prudencia en la liberación de
los mercados de capitales (el FMI dejó de ser radical en este punto); desarrollo
de la carrera administrativa en el servicio público; una mayor apertura hacia las
políticas de redistribución de los ingresos.
Como se puede ver se trata de construir una nueva receta de políticas, al igual
que se lo hizo con el Consenso, y para ello se invoca el tema de las instituciones.
En este punto habría que entrar a discutir si las nuevas posiciones implican un
cambio de posición de las entidades que conforman el Consenso de Washing-
ton, si se trata simplemente de cambios de matices, si se trata de dar cuenta del
fracaso de las políticas y la reconfiguración de las reformas adaptándolas a la
2
Revista Finanzas & Desarrollo, septiembre 2003, volumen 40, número 3.
147
nueva realidad pero buscando siempre los mismos objetivos. Se puede hacer
un ejercicio de caracterizar la naturaleza de las reformas del Consenso II, o las
reformas estructurales de segunda generación, sin embargo, los principios siguen
siendo los mismos : Liberación de los mercados, ajuste fiscal, descentralización,
focalización del gasto, impuestos indirectos sobre el consumo interno, privatiza-
ción, independencia de la autoridad monetaria y fiscal. Son reformas que tienen
un carácter opuesto a las introducidas durante la vigencia del Intervencionismo
Estatal durante el Modelo de Sustitución de Importaciones: regulación de los
mercados, activismo fiscal (keynesiano), centralismo, universalización del gasto,
impuestos directos, intervención estatal, control del gobierno sobre las políticas
monetaria y fiscal (ver capítulo 2, recuadro 2.2). Se puede hacer un ejercicio de
intentar caracterizar la evolución de general las reformas a partir el Consenso,
pero aquí nos vamos a concentrar en lo que tiene que ver con la protección social,
que es nuestro interés. En este proceso podemos señalar tres etapas. La primera,
que es la que corresponde al ajuste de las economías después de la crisis de la
deuda externa de comienzos de la década del 80, cuando la política social tenía
un carácter meramente residual, y se dirigía principalmente a mitigar a posteriori
los impactos de la crisis y el ajuste principalmente mediante «redes de protección
social». Es en esta etapa que surge la versión original del Consenso, la cual se
centra en la reducción del tamaño del Estado y en un aumento de la competencia
del mercado. Una segunda, en los años 90s, que corresponde a las reformas es-
tructurales (remover las estructuras que no permiten que los mercados funcionen
adecuadamente), las cuales le dan importancia al desarrollo institucional de las
reformas. Esta etapa correspondería a las reformas de segunda generación, o
Consenso II. Aquí la política social se desarrolla bajo el principio de lucha contra
la pobreza, la cual se combatiría mediante el crecimiento económico (logrado
gracias a las reformas institucionales) y el fortalecimiento del capital humano
de los pobres que les permitiría apropiarse de los frutos de dicho crecimiento.
Si bien este es un objetivo concreto que supuestamente supera el carácter resi-
dual de la política social anterior, el problema reside en que una política social
definida solamente sobre la categoría de la pobreza deja por fuera a quienes son
considerados como «no pobres». Así se configuraría (en teoría porque en práctica
estaría por verse) una tercera etapa, a comienzos de la primera década del 2000,
la cual se definiría sobre la base de «Manejo Social del Riesgo» (Holzmann3 y
Jørgensen 2000) (Holzmann, Sherburne-Benz y Tesliuc 2003), que pretende
resolver el problema de incorporar a los «no pobres». Los «no pobres» pueden
acudir a mecanismos de mercado que ayudan a repartir los riesgos, en especial
acudir al mercado de seguros. Pero aún más, el concepto de riesgo también abarca
las políticas macroeconómicas prudentes (disciplina fiscal y financiera) porque
ellas permiten una menor exposición al riesgo de las economías en su conjunto, y
por tanto de cada uno de los individuos que componen la población. De acuerdo
con los promotores del concepto, la categoría riesgo permite formular un nuevo
Holzmann es el director del departamento de protección social del Banco Mundial.

3
148
César Giraldo
marco teórico que permitiría que la protección social deje de ser una «herra-
mienta (por ejemplo los seguros sociales), pasar de la tradicional reducción de
la pobreza a posteriori, a la reducción de la vulnerabilidad a priori» (Holzmann,
Sherburne-Benz y Tesliuc, 506). Dentro de la concepción del «manejo social del
riesgo» los pobres son quienes están más expuestos al riesgo, y precisamente se
mantienen en la condición de pobres por su menor disponibilidad de elementos
para enfrentar los riesgos y su aversión a tomar riesgos. Se trataría de un círculo
vicioso definido en torno a la categoría riesgo, y por tanto la política social se
debe centrar en dotar a los pobres de instrumentos que les ayuden a gestionar
el riesgo para que tengan más oportunidades de salir de la pobreza.
Sin embargo el concepto de riesgo presentado como una novedad en la visión
de la política social de ninguna manera es un concepto nuevo, antes por el contra-
rio, dicho concepto está en el origen de la protección social, como lo vimos en el
capítulo 1. El concepto de riesgo surge con el origen de las mutuales en Europa, a
finales del siglo XIX. Para autores como Edwald (1986) y Rosanvallón (1995) la co-
lectivización o repartición del riesgo a través del aseguramiento es lo que da origen
al Estado del Bienestar. Lo que es nuevo es la utilización que se le da a la categoría
riesgo. Si bien se mantiene el principio original señalado por Edwald en el sentido
que el riesgo significa la incertidumbre de las personas frente a lo que les puede
devenir en el futuro, lo que justifica acudir a mecanismos de aseguramiento, en la
nueva lectura de la categoría el riesgo se extiende a las políticas macroeconómicas,
y todo mecanismo de protección por fuera del mercado y del Estado es calificado
como informal. Lo macroeconómico está incluido en lo que se llaman riesgos de
naturaleza colectiva. Tales riesgos son de dos tipos. Los que están originados en
causas naturales y los causados por el hombre, tales como una guerra civil, o una
mala gestión macroeconómica. La mala gestión no es otra cosa que economías
que no han introducido las reformas de mercado (léase apertura económica,
flexibilización laboral, independencia de la banca central, etc.) y no mantienen la
disciplina macroeconómica (Holzmann, Sherburne-Benz y Tesliuc, 508-509). De
manera que reformas y políticas que se alejan de lo que los organismos financieros
internacionales consideran como una buena gestión son consideradas riesgosas.
Por ejemplo, las propuestas sobre protección social no deben olvidar que el riesgo
social aumenta con el «mal funcionamiento del mercado laboral provocado por
una discordancia en las capacidades de los trabajadores y la demanda, malas
regulaciones del mercado laboral u otras distorsiones». Y agregan Holzmann y
Jørgensen (p. 17) que cuando el sector público provee la seguridad social «puede
reducir los esfuerzos individuales» (por ejemplo en la búsqueda de trabajo), lo cual
puede ser empeorado por la política de redistribución de ingresos de los Estados
de Bienestar, lo cual paradógicamente termina por empeorar dicha distribución,
además de reducir la capacidad empresarial, como se evidencia, según los autores,
en los países de la OCDE.
De manera que el «manejo social del riesgo» supone la flexibilización del
mercado laboral que a su vez supone la eliminación de protecciones sociales
149
tales como salario mínimo, estabilidad laboral, primas, etc., consideradas como
distorsiones del mercado. Estamos frente a una concepción de protección social
que supone la eliminación de las protecciones que entraban el funcionamiento del
mercado. Esta es una concepción radicalmente diferente a la que mencionamos en
el capítulo 1 en donde la protección social en el capitalismo precisamente surgió
porque el mercado al regular lo social destruía los mecanismos tradicionales de
protección. Sobre ello volveremos más adelante .
Los mecanismos de protección social que existieron antes de la vigencia de
las economías de mercado y de los Estados nacionales, tales como la familia o
la solidaridad vecinal, son calificados como informales, porque están por fuera
de los seguros privados o los servicios públicos. Resulta curioso calificar como
informal los mecanismos de protección social existentes en épocas históricas
en que lo social no estaba organizado por el mercado, como si la organización
de lo social a través del mercado sea el orden natural y lo demás son, y serán,
formas antinaturales.
Los llamados mecanismos de protección social informales, junto con los
mecanismos públicos, son ampliamente criticados, lo cual implícitamente lleva a
postular la preferencia por los mecanismos de mercado. En cuanto a los primeros
se los acusa de altos costos de transacción y costos de oportunidad encubiertos,
en cuanto a los públicos de se los acusa de ser con frecuencia mal diseñados,
administrativamente complejos, exagerada generosidad lo que acarrea costos
presupuestales elevados (Holzmann y Jørgensen, 9-10) y productores de distor-
siones de mercado. Además afirman que los dispositivos públicos aparecieron con
el Estado de Bienestar, tipo de Estado que según los autores no puede existir en
los países en desarrollo por razones de incapacidad fiscal y económica (Holzmann,
Sherburne-Benz y Tesliuc, 511). Los mecanismos públicos se justificarían en el
caso de riesgos de naturaleza colectiva, y ello por supuesto supone la gestión de
las políticas y reformas institucionales «correctas».
Los mecanismos de mercado, como dicen los autores, «tales como la moneda,
los bancos y las compañías de seguros» (Holzmann, Sherburne-Benz y Tesliuc, 511),
están referidos a instrumentos de carácter financiero compuestos por el ahorro y
el aseguramiento. El ahorro a través de fondos de pensiones (ahorro obligatorio
y voluntario) para el riesgo de pérdida de ingresos como resultado del envejeci-
miento. El seguro para la pérdida de ingresos como consecuencia de enfermedad
o invalidez. Los mercados financieros son los llamados a jugar un rol central en la
gestión del riesgo social, y de ahí recalcan la importancia de desarrollarlos.
Atrás señalamos que estaría por verse si desde esta supuesta «nueva»
concepción de «manejo social del riesgo» se logra replantear la protección so-
cial en América Latina, como para señalar que inaugura una tercera etapa. En
realidad la concepción de riesgo permite incorporar dentro de esta categoría el
conjunto de políticas sociales para los «no pobres» y el contexto de las políticas
macroeconómicas, ya que la formulación de dichas políticas en las dos últimas
décadas el énfasis se había concentrado en la lucha contra la pobreza. Hay que
150
César Giraldo
tener en cuenta que antes de la presentación de esta «nueva» concepción en el

2000 por Holzman ya el concepto de riesgo estaba introducido en 1993 y 1994
en el ideario del Banco Mundial en sus trabajos sobre salud y pensiones (Banco
Mundial 1993 y 1994), y sobre ello volveremos en la sección 3.6.2 cuando haga-
mos referencia al aseguramiento. Se podría pensar que en la «nueva» concepción
se introducen algunos matices en la política, como por ejemplo, el concepto de
atacar la pobreza a priori y no a posteriori, como se señaló. Sin embargo, es
muy temprano para juzgar esto porque se trata de una formulación y habría que
ver si ya existen implicaciones prácticas. De todas formas, las reformas que se
hagan en la protección social responden más al intento de dar respuesta a los
problemas encontrados en las reformas del Consenso de Washington y en un
ajuste del mismo, y no la adopción de un nuevo modelo de protección social.
3.4 Contradicciones del Consenso
Volviendo a lo dicho atrás, conceptualizar la protección social sobre «manejo

social del riesgo», lucha contra la pobreza, o redes de protección social, parten
de un sólo trasfondo liberal, que proclama un mayor papel a los mercados y un
menor rol al Estado. Las políticas públicas del Consenso no cambian y conti-
núan vigentes: disciplina fiscal, focalización del gasto y subsidio a la demanda,
impuestos neutrales, privatización y descentralización fiscal. No tendría sentido
hacer un análisis de la coherencia entre las diferentes políticas, si partiéramos
de afirmar que más que un discurso se trata más bien de una serie de políticas
que se explican mejor sobre el concepto de la financiarización. Precisamente los
promotores de las reformas pretenden justificarlas sobre la base de un discurso
ideológico, en este caso el triunfo histórico del mercado sobre el estado, o del
liberalismo sobre el estatismo, como lo proclamara Fukuyama, porque ello las
haría aparecer como producto de la razón y del interés común y universal. Como
decía Bourdieu (2001, 205-206) para legitimar las políticas se hace necesario
construir todo un andamiaje teórico que permita presentarlas como producto
de la razón y el bien común. Sin embargo, señalar algunas contradicciones sir-
ve para ratificar la afirmación que no se trata del discurso ideológico, o de un
pensamiento único, que muchos tratan de identificar y definir. Veamos algunas
contradicciones con el ánimo de abrir algunos interrogantes, sin embargo, la
exploración la discusión de las contradicciones amerita un trabajo más elaborado
que desborda las pretensiones del presente trabajo.
- Si se focaliza el gasto en los pobres ¿por qué no se focaliza el impuesto

en los ricos?
Se trata de focalizar los recursos públicos directamente hacia los pobres a

través de subsidios a la demanda. El subsidio a la demanda y la focalización son
151
instrumentos de asignación del gasto público que responden a la necesidad de

introducir criterios de mercado. Estos criterios se podrían entonces utilizar para
recomendar focalizar los impuestos en los ricos. Esto haría el discurso simétrico
en la parte del gasto y con la de los impuestos. Sin embargo la doctrina para los
impuestos cambia, y se aboga por la política contraria, la universalización la
cual consiste en bases gravables universales y tarifas uniformes, lo que significa
abolir los impuestos progresivos (BID, 209-211). Se puede invertir el análisis:
Si se trata de universalizar los impuestos ¿por qué no universalizar los gastos?
- Reducción del tamaño del Estado a través del ajuste fiscal, de la disminu-
ción del gasto público y de la privatización. ¿Por qué no se aplica dicha reducción
a los impuestos?
El discurso de disminuir el tamaño del Estado para darle un mayor papel

al mercado sólo se aplica en lo que tiene que ver con el gasto público. Cuando se
trata de los impuestos se pide su aumento alegando disciplina fiscal. Si se trata
de reducir el tamaño del Estado debe hacerse en la parte de los gastos como de
los impuestos. Surge la pregunta: ¿Cuál es la razón de aumentar los impuestos si
se están privatizando la salud, las pensiones, los servicios públicos, la educación
y la construcción de infraestructura básica?.
- Flexibilización del mercado laboral versus los mercados de capitales y

bienes.
La flexibilización laboral no se refiere a su movilidad entre países sino al

precio del trabajo (al salario), mientras que la flexibilización del mercado de
capitales se refiere a su libre movilidad internacional y no al precio que recibe,
por el contrario, se exige que la tasa de interés real se mantenga a través de po-
líticas antiinflacionarias y la intervención estatal para garantizar la estabilidad
de la tasa de cambio. Son dos flexibilidades de naturaleza diferente, ¿por qué no
se usan los mismos criterios para la una y para la otra?. A su vez, si se pide libre
movilidad de bienes y servicios ¿por qué no se hace lo mismo con la movilidad
de los trabajadores?
- Si hay que hacer ajuste fiscal cuando se presenta una situación deficitaria
en la Balanza de Pagos, ¿por qué no hacer expansión fiscal cuando se presenta
superávit? o viceversa.
- Se reclama flexibilidad laboral lo que implica libertad de contratación y

despido de trabajadores y a la vez se reclama seguridad jurídica en los derechos
de propiedad (incluyendo la inversión extranjera), contratos comerciales y
financieros, regímenes tributarios, todo cual lo significa que al capital no se le
pueden modificar las condiciones.
152
César Giraldo
- Se reclama libertad de precios pero a la vez se pide estabilidad de la tasa

de cambio que es el precio de la divisa internacional.
- ¿Como se concilia la libertad del mercado con la dictadura monetaria (Banco

Central Independiente) y fiscal (Sistemas Presupuestales Jerarquizados)?.¿Cómo
se concilia dicha dictadura fiscal con la autonomía fiscal que se promueve con la
descentralización, y con la democracia participativa?.
3.5 Ofensiva ideológica
La lista de contradicciones puede extenderse, pero este no es un tratado al

respecto. Como se puede apreciar de todo lo dicho atrás, el debate va más allá
de la simple discusión entre Estado y Mercado, como se lo pretende plantear en
la actualidad. Tiene más sentido explicar las políticas del Consenso de Washing-
ton desde las necesidades del capital financiero por obtener rentas (ver Giraldo
2001a, cap. 5). Se debe recordar que en el capítulo 2 se señaló que el auge del
capital financiero está ligado a un cambio en la regulación público-estatal, y
esta regulación es coherente con el Consenso. Recordemos que dicho cambio
de regulación implicaba: privatización, descentralización fiscal, focalización y
subsidios a la demanda, disciplina fiscal, neutralidad tributaria. Esto coincide
exactamente con las políticas públicas del Consenso. Y también anotamos que el
cambio de dicha regulación fue presionado por los acreedores internacionales.
Se puede hacer el repaso de algunas reformas del Consenso y ver su relación
con la financiarización. Analicemos las reformas en tres componentes. Primero,
como lo señalamos en el capítulo 2, la apertura de la cuenta de capitales, junto
con el Banco Central Independiente y la disciplina fiscal, tendría por objeto
permitir que el capital financiero circule sin restricciones, y que a la vez la au-
toridad monetaria se centre en garantizar la estabilidad de los precios y la tasa
de cambio para garantizar que dicha ganancia se mantenga en términos reales
(protegida contra la devaluación y la inflación). Adicionalmente el gobierno,
ante la imposibilidad de recurrir a la emisión monetaria para su financiamiento,
debe hacerlo a través de la emisión de títulos de deuda que se convierten en una
fuente de rentas a los inversionistas financieros, y debe mantener la disciplina
fiscal castigando la demanda interna de tal forma que contribuya a producir un
balance positivo en la cuenta corriente de la Balanza de Pagos para poder generar
las divisas que se requiere para la transferencia de rentas. A su vez, dentro del
mismo objetivo de castigar la demanda interna se adopta la tributación sobre
el consumo interno. Segundo, para poder permitir el aumento de las ganancias
de las empresas para que puedan hacer transferencias al capital financiero (el
corporate governance mencionado en el capítulo 2 ) se requiere de la flexibili-
dad laboral (aumentar la plusvalía absoluta), reducir los impuestos directos y
eliminar su progresividad. Tercero, para reducir la parte del excedente econó-
153
mico que se dirige hacia el Estado (y poderlo dirigir hacia el capital financiero)
se requiere que las entidades públicas se privaticen, o al menos se autofinancien
vendiendo sus servicios en el mercado. En el caso de la seguridad social (salud
y pensiones), la privatización permite que sea administrada por intermediarios
financieros. El autofinanciamiento hace que los subsidios ya no se deban dirigir
hacia las entidades públicas (subsidios a la oferta) sino a los usuarios (subsidios
a la demanda) a través de técnicas de focalización y subsidios a la demanda. El
autofinanciamiento, hace parte de la política de descentralización, según la cual
el servicio lo debe suministrar el nivel de gobierno inferior que puede proveer
y financiar el servicio; en este caso el nivel inferior corresponde a la institución
proveedora (colegio, hospital, empresa de servicios públicos, etc.), y la forma
de financiarse es a través de la venta de servicios. La descentralización es una
forma de descargar al gobierno Nacional de responsabilidades de tal forma que
se dedique a transferir rentas al capital financiero a través del pago de la deuda
pública.
De lo que se acaba de señalar se puede afirmar que el Consenso también
se puede explicar desde la lógica del capital financiero, como una regulación
y unas políticas que les son útiles para extraer rentas de las economías. Esto
también lo vamos a corroborar con elementos empíricos, haciendo referencia al
caso concreto colombiano, en el capítulo 4. Sin embargo, presentar las reformas
como resultado del interés del capital financiero las deslegitimaría. Deben ser
presentadas como resultado del interés general de la sociedad para legitimarlas,
y para eso es necesario construir todo un andamiaje teórico que permita crear
una nueva dominación simbólica. Los símbolos sirven como instrumento de
integración social, en la medida que son instrumentos de conocimiento y co-
municación, y hacen posible un consenso sobre el sentido del mundo social que
contribuye fundamentalmente a la reproducción del orden social (Bourdieu 2001,
205-206). Por esto se invocan los principios liberales, a pesar de los problemas
y contradicciones señalados atrás, porque sobre tales principios se construye en
nuevo poder simbólico.
El Estado no requiere ejercer la violencia para producir un mundo social
ordenado, si es capaz de producir estructuras cognoscitivas acordes a las estruc-
turas objetivas y establecer así la sumisión «dóxica» (orden lógico basado en las
creencias) al orden establecido. Es decir imponer un punto de vista particular, que
viene a ser el punto de vista de los dominantes, como el punto de vista universal.
Se impone la representación del Estado como la universalidad y al servicio al
interés general (Bourdieu 1995).
Señala Bourdieu (2001) que la función propiamente ideológica del dis-
curso dominante es la de un «medio estructurado y estructurante tendiente a
imponer la sujeción del orden establecido como un orden natural (ortodoxo)»
(p. 209) a través de la imposición disfrazada (por tanto irreconocible como tal)
de sistemas de clasificación y de estructuras mentales objetivamente ajustados
a las estructuras sociales.
154
César Giraldo
Si bien en principio compartimos este punto de vista, es preciso señalar

dos aspectos que deben ser tenidos en cuenta en el análisis. El primero es que
los elementos ideológicos de una sociedad no son la repetición mecánica de
los intereses de una clase social, ya que existen elementos ideológicos que no
pueden ser claramente ubicados como los intereses de una clase dominante, y
que pueden coexistir visiones ideológicas que corresponden a diferentes clases
sociales. De acuerdo con Mouffe (1985, 128-130) existen elementos ideológicos
cuyo carácter de clase no está predeterminado y para ello invoca a Gramsci,
quien afirma que una clase que impone su ideología es aquella que es capaz de
articular a su principio hegemónico la mayoría de los elementos ideológicos
importantes de una sociedad dada.
El segundo aspecto es que la producción de símbolos, o de la ideología
dominante, no es exclusiva de los aparatos estatales. En efecto el aparato estatal
reproduce los elementos ideológicos que permiten la permanencia de un orden
social y político (Althusser 1995), pero el problema es más complejo: De una
parte, el Estado no es monolítico. En su seno puede haber voceros de diferentes
clases sociales (al igual que siempre hay clases completamente excluidas: «los
explotados»), y si bien puede existir una supremacía incontestable de una clase,
puede darse el caso en que esa supremacía sea precaria y por tanto esté perdiendo
no sólo el control de los aparatos estatales sino también del poder simbólico. De
otra parte, los poderes privados reproducen y difunden valores ideológicos que
favorecen (o subvierten) los principios que legitiman un orden político determi-
nado, por ejemplo a través de los medios de comunicación masiva y la academia.
Al respecto Pereyra (1985) señala que el espacio ideológico no está controlado
exclusivamente por la ideología de la clase dominante, sino que ese espacio está
sujeto a conflicto, e incluso en las instituciones en las cuales la clase en el poder
pretende consolidar su dominación, «las clases subalternas generan sus propios
elementos hacia su hegemonía alternativa» (p. 118). Para Bourdieu (pp. 206-
207) el campo de la producción simbólica es un microcosmos de la evolución
de la lucha simbólica entre las clases. Las diferentes clases y fracciones están
comprometidas en una lucha en el campo simbólico por imponer «la definición
del mundo social más conforme a sus intereses». Esta lucha se puede dar en los
conflictos simbólicos de la vida cotidiana, pero también se libra a través de la
lucha que libran los especialistas de la producción simbólica, que se disputan
por el monopolio «legítimo» de la violencia simbólica.
Lo que se acaba de decir cobra sentido si tenemos en cuenta la batalla de
las instituciones del Consenso (en especial el Banco Mundial, el BID y el FMI)
contra los Estados latinoamericanos y la denuncia que hicieron de sus políticas,
acusándolas de ineficientes y generadoras de rentas en beneficio de determinados
sectores. Y en esta batalla alinearon medios de comunicación (con frecuencia
controlados por grupos económicos), centros académicos (universidades y
centros de consultoría), creando una corriente de opinión pública nacional e
internacional que llevó a que los sectores que tenían el dominio de los Estados
155
latinoamericanos perdieran el control del poder simbólico, lo que a la postre creó

el camino para perdieran el poder político. Desde el punto de vista del Estado,
había una puja, de una parte, entre los sectores que se beneficiaron con la susti-
tución de importaciones y el intervencionismo estatal (industriales nacionales,
agricultores, funcionarios estatales del nivel nacional), y de otra parte, de los
grupos económicos que se comenzaban a consolidarse sobre actividades cada
vez más financieras, y que estaban a la expectativa de la liberación financiera
para consolidar el proceso y de la privatización para tomar el control de sectores
claves de la economía, tales como la seguridad social, las comunicaciones y la
infraestructura básica, como lo vimos en el capítulo 2.
Desde el punto de vista de la academia, la ideología del mercado también
es transmitida a través de la tecnocracia, la cual, de una parte, recibe formación
académica en esta dirección, y de la otra, se vuelve funcional al discurso de mer-
cado que proviene de los organismos financieros internacionales. En cuanto lo
primero, ello es consecuencia de la menor aceptación en los medios académicos
desde la década del setenta de las propuestas que propendían por el interven-
cionismo estatal, como resultado de: pérdida de efectividad de las políticas
keynesianas de activismo fiscal, burocratización y corrupción de los sectores
públicos, y fracaso económico de los llamados países socialistas. En cuanto a
lo segundo, los miembros más «brillantes» de dicha tecnocracia participan en
consultorías financiadas con recursos que provienen de los organismos finan-
cieros multilaterales, gestionan y ejecutan proyectos financiados por los mismos
organismos cuyo éxito de antemano ya es avalado por ellos, tienen contacto con
las misiones extranjeras enviadas a discutir la política económica y sectorial, y
se educan en el exterior, en países desarrollados, lo que les permite crear una
«academia invisible» de personalidades académicas de los centros de educación
superior que es utilizada para reforzar los paradigmas adoptados4.
Como lo menciona Lordon (1997, 14-15, 67-69) las reformas son objeto
de deliberación pública y su longevidad reposa en gran parte de su capacidad
de reproducirse intelectualmente. Una doctrina de un régimen de política eco-
nómica tiene su raíz en un conjunto de referencias teóricas que son fácilmente
identificables, y su origen normalmente es universitario. En este punto habría
que agregarle a Lordon que en el caso latinoamericano además de universitario
también la fuente se identifica en las instituciones de la metrópoli (o para de-
cirlo más directamente: en las instituciones del Consenso de Washington). Sin
embargo las referencias teóricas requieren de una reelaboración para que pueda
ser apropiada por la clase política y traducida a su propia retórica. El discurso
«científico» es apropiado por voceros «autorizados» por múltiples medios
(creadores de opinión pública, mediadores entre las esfera académica y política,
voceros institucionales). Y al respecto Lordon nos dice
Los elementos del análisis fueron tomados de la investigación dirigida por Edgard Reveiz
4
(1977), ya que dichos elementos no sólo continúan vigentes sino que se volvieron más re-
levantes de lo que eran en su momento. El término «academia invisible» es tomado de allí.
156
César Giraldo
«El corpus así obtenido es una especie de cristatilización del ‘pensamiento

económico’ (‘air du temps économique’), un conjunto de representaciones
del funcionamiento de la economía grandemente difundido, porque es
ampliamente retransmitido por las medias tanto especializadas como
generales, y estructurante de la visión del mundo compartida por los
agentes» (p. 68).
Este corpus es llamado por Lordon el referencial. Se presenta una especie

de «filtrado» en los circuitos de formación de las élites administrativas y políti-
cas, y en los medios de difusión, que permiten vulgarizar el discurso económico
y lo hacen aparecer como una verdad incontrovertible. En el caso de Francia
Lordon (p. 72) nos habla de la importancia que tuvo el grupo de «ingenieros-
economistas», el cual desarrolló un lenguaje dentro del cual fue formulado el
idioma científico en el que se elaboraron las tesis de la nueva ortodoxia econó-
mica. Se trata de un lenguaje que sólo acepta la lógica de la matemática, como
si la verdad económica absoluta existiera en un mundo formal, expresado
en fórmulas matemáticas, partiendo de supuestos, tales como que el mundo
está compuesto de individuos maximizadores que actúan de manera aislada,
a través de un sistema de mercado el cual se puede expresar en un conjunto
simultáneo de ecuaciones (este tipo de personajes también es bien conocido
en América Latina). Sin embargo este lenguaje no tiene una gran capacidad
de difusión porque requiere un cuerpo doctrinal masivo. Tan masivo, habría
que agregarle a Lordon, que tiene la capacidad de llenar y agotar totalmente la
capacidad de pensar de sus practicantes, hasta el punto que no les deja espacio
para otro tipo de concepciones o lenguajes. La difusión de la doctrina pertenece
a otros subgrupos de la administración. Este proceso en América Latina tiene
sus particularidades porque los llamados «ingenieros-economistas» se forman
en universidades principalmente de Estados Unidos e Inglaterra, y carecen de
producción intelectual original. En cuanto a los grupos de difusión juega un papel
muy importante los consultores que desarrollan aplicaciones prácticas de tales
principios. La financiación de tales consultores en un porcentaje mayoritario
viene (directa o indirectamente) de los recursos provenientes de los organismos
financieros multilaterales.
Volviendo sobre el tema inicial, la necesidad de legitimar el nuevo discurso,
el nuevo poder simbólico, se hace más apremiante si se tiene en cuenta que la
protección social se financia a través de impuestos o cotizaciones de naturaleza
obligatoria y por tanto no tienen como justificación la racionalidad del mercado.
En el mercado la recepción de recursos monetarios se hace contra una entrega
proporcional de bienes y servicios a los recursos recibidos. Este tipo de con-
trapartida no se da en el caso de un contribuyente o cotizante cuando paga sus
impuestos o contribuciones. Aquí no funciona la racionalidad del mercado en
cuanto al intercambio. Por esta razón debe existir una razón legítima, por fuera
del intercambio en el mercado, por la cual el Estado tiene el derecho de recibir
157
recursos de los contribuyentes, y estos a su vez la obligación de pagarle al Estado

(Théret 1992, 65). Sin embargo, antes de seguir adelante con este argumento,
desarrollado por Théret, Bourdieu y Habermas, entre otros, no se puede pasar
por alto que las reformas pretenden cambiar este principio en lo que tiene que
ver con la Seguridad Social, en la medida en que los regímenes de capitalización
individual y aseguramiento privado, ligarían los beneficios al monto de cotiza-
ción pagado, introduciendo en este aspecto la racionalidad del mercado. Otro
tanto sucedería con las políticas de autofinanciamiento, ligadas a los subsidios
a la demanda y la focalización, en la medida que las entidades venden servicios.
De todas formas si las reformas en esta dirección se consolidan y se mantie-
nen (lo cual está por verse) el problema no desaparece porque los Estados deben
continuar cobrando impuestos, entre otras cosas, para financiar los subsidios a
la demanda que se dirigirían hacia los pobres. Schulze (p. 269) nos relata que el
cobro de los impuestos debía tener una justificación por la salud pública, el bien
público, y al respecto recuerda lo que Luis XI indicaba en sus últimas voluntades
testamentarias que
«tailles y aides (impuestos de la época en Francia) no deben ser aumenta-

dos sobre los sujetos sin razones de urgente necesidad y evidente utilidad
y por una causa justa, de otra forma su sucesor sería visto como un tirano
y no como un rey» (p. 269).
La creación de impuestos se debía justificar por una razón legítima o por

la ausencia de otros recursos financieros (Schulze, 274). Sobre todo si se tiene
en cuenta que el cobro de impuestos por parte del Estado Nacional implicaba la
eliminación de privilegios a regiones o grupos sociales (Hart, 285), lo cual era
causa de frecuentes rebeliones5.
Para Bourdieu (1995, 79-81) esta ausencia de contrapartida en los impuestos
es precisamente reflejo del principio de la transformación de capital económico
en el capital simbólico que se concentra en el Estado. Señala que históricamente
este razonamiento surge cuando dicho capital se concentra en la persona del
príncipe quien representa al Estado, en el proceso de la construcción de los Es-
tados nacionales en Europa. En dicho proceso, las demandas de recursos para
la defensa del territorio, inicialmente invocadas puntualmente, devienen poco a
poco en la justificación permanente de un carácter «obligatorio» y «regular» y
aplicables directa o indirectamente a todos los grupos sociales. De lo anterior se
deduce que el reconocimiento de la legitimidad de los impuestos está relacionada
en su origen con el nacionalismo, sobre la base de la existencia de un Estado
nacional, lo cual también va ligado a un concepto de ciudadanía definida como
la pertenencia a un conjunto social nacional.
5
Las rebeliones campesinas se produjeron prácticamente en todos los países de Europa
durante la configuración de los Estados Nacionales y en América durante el dominio
colonial.
158
César Giraldo
3.6 Paradigmas de la protección social
Atrás señalamos cómo la lucha contra la pobreza y el aseguramiento vienen

a ser los ejes de la construcción ideológica de la protección social. Antes de pasar
a estos temas también se debe señalar que la crítica al intervencionismo estatal
viene a ser otro elemento importante en dicha construcción ideológica. El Estado
ha sido acusado como el principal responsable del deterioro económico y social
de América Latina, a partir de la crisis de la deuda externa de comienzos de los
80s. La regulación promovida desde el Estado en las décadas del 30 al 70, que
había tenido por objeto la protección del mercado interno y el fomento de la
producción doméstica, se la comenzó a catalogar como fuente de rentas para
determinados grupos de la sociedad que tenían el control del aparato estatal y
lo utilizaban para su propio beneficio (Banco Mundial 1991, cap. 7). También se
acusó al intervencionismo estatal de crear una cultura de dependencia ya que
desalentaba a la gente a esforzarse por lograr su autoabastecimiento. Se señalaba
que los ciudadanos se volvían clientes inactivos de la tutela burocrática (Kymlicha
y Norman 1997, 9-10)
Los sistemas de protección social instaurados en América Latina hacia los
años 40s, imitando los sistemas europeos (Alemania e Italia para los asalariados,
Inglaterra para el conjunto de ciudadanos), fueron presentados como una carica-
tura de tales sistemas, y su adopción calificada como un populismo irresponsable,
resultado del lobby de los sindicatos de la función pública y de los sectores claves
de la economía que utilizaron su posición privilegiada para obtener beneficios
sociales excesivos, lo que llevó a «distribuciones irresponsables de recursos»
(Lautier 2002a). Pero como señala Lautier el supuesto corporativismo-populismo
latinoamericano no está muy alejado, por ejemplo, «de la alianza ‘rojos–verdes’
en Suecia en los años 30’s, ni de la alianza ‘gaullistas–comunistas en Francia en
1944-47’» (p. 7). Los beneficios sociales que en los países desarrollados se llaman
derechos sociales, en la región se los presenta como privilegios, argumentando
que la mayoría de la población está excluida.
El debate pretende ser presentado como el dilema entre Estado y Mercado.
Los reformadores actuales toman el camino del mercado, y sus supuestos contra-
dictores deben entonces tomar el de la defensa del intervencionismo estatal. En
esta trampa han caído la mayoría de los aportes intelectuales y las discusiones
políticas. Ya vimos, en el capítulo 2, que señalar que la causa de la inestabilidad
macroeconómica el mal manejo financiero del Estado (el déficit fiscal) es invertir
el orden de las cosas, porque significa no tener en cuenta la lógica especulativa
del capital financiero, lógica que se facilita al abrir los mercados de capitales.
Se reclama que la intervención estatal debe privilegiar la eficiencia económica a
través de permitir que el mercado asigne los factores productivos, lo que significa
que la intervención estatal debe ser neutral, entendiendo por neutralidad respetar
la asignación que hace el mercado, aunque es de advertir que esta posición se ha
matizado en los últimos años. Por ejemplo, el Banco Mundial (2001) reconoce
159
que los países que el «crecimiento en esos países (que han introducido reformas
de mercado) ha sido decepcionante y, en la mayoría de los casos, casi insignifi-
cante» (p. 64). La conclusión del Banco es que las instituciones y las estructuras
políticas también son importantes, y se supone que este planteamiento está
recogido en las reformas de segunda generación.
Sin embargo la incorporación de las instituciones al análisis no cambia la
subordinación del Estado frente al mercado. Las instituciones son definidas en
torno a las normas o leyes que regulan el intercambio de los individuos. En el
intercambio se presentan unos costos, los cuales son conocidos como costos de
transacción, y son tales costos los que determinan el marco institucional dentro
del cual se desarrolla la actividad económica (North 1984). Las instituciones
vienen a constituir las reglas de juego de la sociedad. Ellas definen y limitan el
conjunto de elecciones de los individuos, de manera que disminuyen la incerti-
dumbre de su interacción, en la medida en que establecen una estructura estable
(que no es lo mismo que una estructura eficiente) (North 1990). Un elemento
central en tales reglas de juego son las que definen los derechos de propiedad. El
intercambio significa la transferencia de derechos de propiedad, de manera que
estos deben estar garantizados por formas legales y organizacionales de forzoso
cumplimiento y normas de conducta. Dar dicha garantía es lo que le corresponde
al Estado, lo que significa quedar subordinado a las necesidades del mercado. En
esta visión el individuo es individuo que intercambia, y las instituciones aparecen
en cuanto a la función del intercambio. Cuando las instituciones se modifican
se afecta el intercambio, y en la medida en que lo obstaculicen se considera
como un efecto negativo, y cuando lo favorecen como uno positivo. No en vano
las llamadas «Reformas Estructurales» promovidas por las organizaciones del
Consenso de Washington son presentadas como la remoción de las estructuras
que no permiten el libre funcionamiento de los mercados.
En principio el Estado no debe violar la neutralidad del mercado en la asig-
nación de los recursos económicos, y cuando lo hace, en aras de reasignar recursos
públicos hacia la protección social, se señala que las ganancias en lo social deben
ser contabilizadas como un costo en lo económico, que cada vez se hace más
insoportable. La visión neoclásica señala que las intervenciones redistributivas
en favor de la equidad tienen un costo en eficiencia en la medida en que se altera
la asignación del mercado. De manera que cuando se plantea el tema de la equi-
dad, se trata de saber hasta dónde se debe perder en eficiencia para llegar a una
propuesta de equidad que sea políticamente viable. Sin embargo esta visión no es
validada por la historia. Al respecto podemos hacer dos comentarios. El primero,
la intervención del Estado en lo social le permite al empresario liberarse de una
serie de costos ligados a la gestión de la vida de los trabajadores fuera del lugar de
trabajo (como por ejemplo los costos de reproducción de la mano de obra). Se debe
tener en cuenta que las leyes sociales y los primeros elementos de la protección
social permitieron la existencia de un mercado de trabajo al definir los espacios
de movilidad de los trabajadores, y la inscripción de un status en su integración
160
César Giraldo
urbana y socioeconómica (Lautier 1993, 110); no se puede olvidar que la ausencia

de leyes sociales pudo implicar que el mercado de trabajo se bloqueara porque
significaría la confrontación violenta entre trabajadores y empleadores, ¿acaso ya
se olvidaron las causas que originaron el Estado de Bienestar Bismarckiano en la
segunda mitad del siglo XIX? Eso lo vimos en el capítulo 1. Resulta curioso que
quienes cuestionan la intervención del Estado en lo social, desconocen las ganancias
de productividad de tener una fuerza de trabajo estable y motivada, consciente de
sus deberes al igual que de sus derechos; y resulta más curioso cuando sí consi-
deran las ganancias de productividad cuando hablan de los gastos en el llamado
«capital social» o «capital humano». El segundo comentario es que los críticos
de la intervención estatal olvidan que el gasto social del Estado corresponde a un
salario indirecto, y que el aumento de la capacidad de gasto de los trabajadores
de los países desarrollados fue lo que permitió el «círculo virtuoso» del fordismo.
De manera que la intervención del Estado en el mercado del trabajo a través de la
provisión de bienes sociales y una regulación de las relaciones capital trabajo ha
sido históricamente necesaria para la existencia de dicho mercado.
Continuando con la crítica que se hace a la intervención estatal, se acusa
al déficit fiscal de ser el principal responsable de los desequilibrios macroeco-
nómicos. Desde este punto de vista se deduce la conclusión que el meollo de las
reformas estriba en el ajuste de las finanzas públicas, lo que justifica políticas
de reducción costos (desmonte de beneficios sociales) y aumento de ingresos
(cotizaciones, impuestos y venta de servicios). Se hace circular la idea que los
mercados financieros inducen disciplina, mientras que la política económica está
tentada a divagar (Lordon 2000, 22). A los mercados financieros se les asigna
la función la vigilancia de las políticas económicas mientras que al Estado se lo
presenta como un aparato colonizado por personas incapaces de sobrepasar el
horizonte de sus intereses burocráticos y políticos (Lordon 1997, 93, 122). El
capital financiero se convierte en un poder político que promueve decisiones que
afectan la suerte del conjunto de la sociedad, así tales decisiones se pretendan
presentar por fuera del campo de la política (ahí está la paradoja: decisiones
políticas por fuera de la política).
Con el objeto de evitar que la política económica (dentro de la cual se incluye
la fiscal) sea apropiada por los intereses particulares, y para garantizar que se
dé dentro de la disciplina monetaria y fiscal, se plantea que los órganos en los
cuáles se deciden tales políticas sean manejados por agentes tecnocráticos (y
no políticos), quienes serían los encargados de tomar las decisiones en materia
monetaria, financiera, crediticia y presupuestal. Se pretende sacar las decisiones
económicas de la esfera política y crear un aparente divorcio entre las institucio-
nes políticas (poderes ejecutivo y legislativo) y las instituciones económicas, esto
fue tratado en el capítulo anterior. Se considera que las instituciones políticas
llevan al desequilibrio macroeconómico, y en particular al desequilibrio fiscal, en
la medida en que se supone que los diferentes agentes que intervienen en ellas al
actúan dentro la racionalidad económica neoclásica (maximizando el beneficio
161
individual), llevando a un crecimiento del gasto público sin el correspondiente

esfuerzo fiscal: la sociedad se resiste a pagar impuestos pero exige más gasto
público. Esta visión es desarrollada por la escuela del Public Choice. No se va
a ampliar este aspecto en razón de los alcances propuestos para el trabajo, sin
embargo habría que preguntarse si los tecnócratas que toman las decisiones en
los órganos económicos no son también racionales (maximizadores) y trabajan
de acuerdo a sus intereses particulares. ¿Por qué ellos no y los demás sí? ¿será
que están construidos de un material diferente? No es coincidencia que se pro-
ponga que los órganos de decisión que afectan los recursos financieros y fiscales
de una sociedad sean transferidos a órganos «autónomos».
Lo que aquí se quiere destacar son los elementos ideológicos que inspiran
las reformas en la protección social. En este sentido, como dijimos atrás, nos
parece importante dos ejes centrales en la construcción del marco teórico de
dicha política: la lucha contra la pobreza y el aseguramiento.
En cuanto a lo primero, la lucha contra la pobreza se ha constituido el centro
de la política social para los países no desarrollados, y en la definición de dicho
objetivo han jugado un papel muy marcado los organismos multilaterales, en
especial el Banco Mundial y Naciones Unidas. El Banco en 1990 proclamó que
esa era su bandera principal6: «la razón de ser del Banco Mundial es ayudar a los
países clientes a reducir la pobreza» (Rapport de 1998, p.70-71)7. En ese mismo
año el PNUD publicó su primer reporte sobre el desarrollo humano y lanzó las
bases de una estrategia de lucha contra la pobreza. Hacia mediados de los 90
las Naciones Unidas lo adopta como uno de los ejes de su programa de acción
y proclama en 1996 el «Año internacional por la eliminación de la pobreza» la
cual debería ser erradicada en el decenio 1997-2006.
Inicialmente la pobreza se la consideraba como la privación material inclu-
yendo acceso a educación y salud, cuantificada mediante un indicador apropiado
de ingreso o de consumo. Esta era la visión del Banco Mundial en el Informe
sobre Desarrollo Mundial de 1990. Para el Informe del 2000/2001 dicho or-
ganismo amplía el concepto de tal forma que debe incluir «la vulnerabilidad y
la exposición al riesgo, y la falta de representación y la impotencia» (p. 15), es
decir llevar el concepto a lo que Amartya Sen llama las formas de privación que
limitan gravemente las capacidades con que cuenta una persona, que no es otra
cosa que las libertades sustantivas que le permiten disfrutar el tipo de vida que
considera valioso.
6
En 1970 el Banco también proclamó la lucha contra la pobreza como bandera (ver Mosley,
Harrigan, Toye 1991, vol 1, cap. 1), pero no con el vigor de hoy. En la práctica dicho
discurso se abandonó porque a lo largo de la década los recursos se orientaron a financiar
grandes proyectos de infraestructura física, y en la de los 80s a financiar los programas
de ajuste macroeconómico.
7
Cita tomada de Lautier (2000d, 1). También este principio está recogido en el Prefacio
del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000-2001 (Banco Mundial 2001).
162
César Giraldo
La suma de todos estos factores hace que la pobreza aparezca como una
«realidad multifuncional» compuesta por una multitud de variables. El proble-
ma reside en determinar la ponderación que se le debe dar a cada variable. El
Banco Mundial (2001, 19) pone el ejemplo, que es corriente, de la reducción de
la pobreza en el sentido de mejoras en la salud, pero a la vez un aumento en de
la misma mediante un deterioro del ingreso, que fue el caso colombiano en la
década del noventa8. Y dicho organismo se hace la pregunta, típica del análisis
neoclásico,
«¿a cuánto ingreso está dispuesto a renunciar una persona a cambio, por
ejemplo, una unidad de mejora en la salud o en la representación? ¿Cuál
sería su curva de indiferencia?. En otras palabras, ¿qué ponderación se
puede asignar a las diferentes dimensiones para poder efectuar compara-
ciones entre países, hogares o individuos y a lo largo del tiempo?» (p. 19).
Se trata de una elección típica entre diferentes bienes que debe ser resuelta
con la racionalidad maximizadora en un contexto de mercado. La dificultad es-
triba en asignar un precio a cada variable, como por ejemplo a la representación
política o a la impotencia. Aquí se presenta un problema de carácter teórico que al
ser afrontado con las herramientas neoclásicas, conduce a diferentes propuestas
de indicadores como es el caso del Índice de Desarrollo Humano, diseñado por
el propio Sen para Naciones Unidas. El problema se resolvería si fuese posible
definir una función de bienestar multidimensional según la cual los pobres serían
aquellos que estuvieran por debajo de un nivel mínimo de bienestar total (Banco
Mundial, 22 - Recuadro 1.6).
El enfoque multidimensional, que es el que han adoptado las organizaciones
internacionales desde la segunda mitad de los 90 y en el cual ha tenido una gran
influencia Sen, tiene varios problemas de acuerdo con Mestrum (2002, 37-38).
Pretender recoger en un indicador las diferentes dimensiones de la pobreza, como
por ejemplo, los índices de Desarrollo Humano diseñados por Sen para el PNUD
(combina esperanza de vida, alfabetización e ingreso) o el de Necesidades Básicas
Insatisfechas, pone de presente el problema de definir cuál es la ponderación
a cada dimensión en la determinación del grado de pobreza. En los diferentes
índices que se desarrollan cada vez se pone menor énfasis a las variables mone-
tarias y más a las no monetarias. Bajo estos principios, es perfectamente posible
reducir la pobreza en todos los dominios no monetarios, sin eliminar la pobreza
monetaria, y sin reducir la desigualdad de ingresos entre ricos y pobres. Agrega
Mestrum (2002, 38) que definir la pobreza en términos de tasas de satisfacción
en salud, educación, derechos, libertades, participación, cae en el riesgo de cul-
turizar la pobreza, de ponerla en términos de la cultura dominante.
En América Latina existen dos organismos que tienen una gran incidencia
en la definición de la pobreza: El Banco Mundial y el PNUD (Naciones Unidas,
8
PNUD-DNP, 2003.
163
ONU), aunque la visión del primer organismo tiene un peso más importante
por la simple razón que tiene mayores mecanismos para imponer su visión a
través de las condicionalidades de los créditos que otorga. Vale la pena explorar
si existen diferencias en las dos visiones, que es el ejercicio que hace Mestrum
(cap. 2) llegando a la conclusión que son más los elementos en común que las
diferencias. Tales elementos se basan en el hecho que la pobreza es definida en
términos individualistas. En el enfoque del Banco Mundial la pobreza es un pro-
blema multidimensional, en el cual además del ingreso, se incluyen indicadores
sociales, relativos a la satisfacción de las necesidades básicas. En el caso del PNUD
también se incluye el enfoque multidimensional, y si bien no se desconoce la
variable ingreso, se enfatiza en el desarrollo humano, los derechos humanos y
las libertades fundamentales. Incluso el indicador de pobreza humana no incluye
la variable ingreso. Cada vez que en la definición de la pobreza se introducen
elementos cualitativos, dicha definición se aleja del núcleo de las necesidades
materiales y los recursos monetarios para satisfacerlas, lo cual lleva a que los
elementos de la explicación de las causas de la pobreza, y las propuestas para
remediarlas, se alejen de también de dicho núcleo.
Para el Banco Mundial la política de lucha contra la pobreza debe concen-
trarse en crear oportunidades para los pobres, lo cual, se refiere, en primer lugar,
al crecimiento económico que le permite a los pobres beneficiarse de su recurso
más abundante que es su fuerza de trabajo; en segundo lugar, permitir el acceso a
servicios sociales básicos, en particular educación primaria, atención primaria en
salud, y planificación familiar. Para el PNUD el razonamiento es a la inversa. La
prioridad del desarrollo humano está en la creación de servicios sociales de base
a fin de desarrollar las capacidades personales, luego, estas capacidades deben
ser utilizadas de manera que puedan ser bien utilizadas de manera productiva
en un contexto de crecimiento económico (Mestrum, 59-62, 79-84). A pesar de
estas diferencias los dos enfoques coinciden en:
1) Los objetivos de crecimiento y desarrollo humano deben estar acompañados

de transferencias bien focalizadas, y para aquellos que no puedan participar
del mercado, deben ser atendidos por Redes de Protección Social, a fin de
permitir a los pobres absorber los choques económicos y proteger a las víc-
timas de la competencia.
2) La pobreza es traducida en términos de capital humano: salud, educación,
acceso a servicios sociales y a recursos productivos. Se hacen algunas alusiones
aisladas a propósito de relaciones sociales y desequilibrios estructurales, pero
ninguna referencia a las relaciones de poder en el seno de los Estados o entre
los Estados. Aunque los gobiernos tienen un rol importante en la lucha contra
la pobreza, los países son presentados como unidades de medida de pobreza,
de manera que la problemática de la pobreza es desligada de las estructuras
sociales y políticas, cuyo cambio no es una preocupación cotidiana de los
pobres.
164
César Giraldo
3) Todas las propuestas a nivel macro y micro tienen por objetivo crear las
oportunidades para que los pobres se integren a la vida económica y social, y
si bien la integración debe ser facilitada por los gobiernos, la responsabilidad
descansa en los individuos pobres.
4) La lucha contra la pobreza se define en términos de fijarla sobre el acceso de
los individuos a los bienes que necesitan a fin de poder participar del progreso.
5) Se buscan soluciones no monetarias para la pobreza, pero que al final bus-
can una solución monetaria del problema. Las soluciones hacen referencia
a resolver la falta de acceso a salud, educación, tierra, crédito. Esa falta de
acceso es considerada como causa de la pobreza y al romperla los pobres
podrán generar un ingreso que les permita salir de la pobreza. El ingreso
deberá ser engendrado por los pobres mismos y el Estado debe vigilar para
que ello sea posible. En esta estrategia se excluye a priori los mecanismos de
redistribución de ingresos.
6) Las políticas de reducción de la pobreza se deben enmarcar en los benefi-
cios que trae la globalización económica y la liberación del intercambio. Las
políticas de lucha contra la pobreza se deben hacer en un marco favorable a
los mercados, políticas de ajuste bien concebidas que eviten que los efectos
caigan sobre los más vulnerables. En el caso del Banco Mundial esto no tiene
discusión, y en la visión del PNUD, la pobreza no es resultado de la desigualdad
internacional principalmente, sino de las estructuras y políticas internas de
los países.
7) El crecimiento económico es indispensable para todo proyecto de lucha contra
la pobreza, sin embargo el crecimiento solo no puede eliminar la pobreza. Es
necesario llevar a cabo políticas sociales que lo conviertan en desarrollo hu-
mano y reducción de la pobreza. Sin embargo, el crecimiento, al ser requisito,
necesario y no suficiente, supone un ambiente económico abierto, favorable
a la inversión y los flujos de capital privados. Ello implica estabilidad macro-
económica, disciplina fiscal, baja inflación (Mestrum 2002, 82). En el caso de
las políticas sociales, para el caso de los países no desarrollados, los sistemas
de seguridad social son cuestionados por no ser considerados como el mejor
medio para luchar contra la pobreza. Generalmente los discursos son escép-
ticos respecto de las transferencias monetarias de tales sistemas, aduciendo
que no tienen un efecto durable sobre la pobreza, que frecuentemente son
los no pobres los beneficiados, y que inducen desajustes fiscales que llevan a
un aumento de la inflación.
Habría que agregarle a Mestrum otro punto de coincidencia entre el Banco

Mundial y el PNUD, que remarca Lautier (2002d), y es que en ningún momento
se menciona la evolución del trabajo asalariado en la discusión sobre la pobreza,
no es preocupación moral del Banco la relación entre el trabajo estable y el trabajo
precarizado. El problema del discurso sobre la pobreza es que no señala que el
fenómeno no sólo existe por el no acceso al trabajo, sino que nace en la inserción
165
misma del trabajo por la precarización laboral. Las políticas de focalización al

desconectarse de la configuración del status de trabajo se dirigen a un campo
de intervención muy fraccionado. El uso del concepto de la pobreza borra las
diferencias entre las categorías sociales y desconecta las condiciones de vida de la
posición que ocupan en el sistema productivo. Se «invisibiliza» el concepto de clase
trabajadora, y este es un factor que ha facilitado la generalización del discurso de
la pobreza como eje de la política social. Esta circunstancia ha sido aprovechada
para señalar el «fin de la sociedad del trabajo», de los que hablan Gorz (1982) y
Offe (1996). Al no hablar de trabajadores se comienza a hablar de pobres.
Para Destremau (1998, 71-72) la visión de la pobreza pretende ser universal
y revelar la sustancia de la humanidad que serían las necesidades básicas del
individuo, por fuera del contexto social y político. Por esto la cruzada del Banco
mundial de lucha contra la pobreza aparece como una cruzada universal. Señala
que definir la pobreza como un desequilibrio entre necesidades y recursos dispo-
nibles, no es tan simple, porque ambos conceptos no son independientes de las
normas culturales y sociales en vigor (Mestrum, 42). Para corroborar esta afir-
mación sólo basta con constatar que el umbral de la pobreza, el nivel mínimo del
consumo aceptable, evoluciona en la misma dirección del conjunto de la sociedad.
En concreto, el pobre de un país rico es infinitamente más rico que el pobre de un
país pobre. De manera que el concepto de «pobreza absoluta» se aplica a países
de ingreso bajo, y el de «pobreza relativa» a los de ingreso alto (Destremau, 71).
Sin embargo si la pobreza se la define sobre la base de carencias absolutas,
nos enfrentamos al problema de su medición. El método generalizado de cálculo
consiste en determinar el porcentaje de la población con niveles de ingreso o
de consumo por debajo de un umbral establecido. Y dicho umbral se define, en
teoría, por el ingreso monetario necesario para adquirir una canasta de bienes
y servicios mínima, ya que el acceso de una cantidad inferior implicaría tener la
condición de pobre (Banco Mundial, 18). La posibilidad de consumo de dicha
canasta mediría el umbral de consumo, el valor monetario de dicha canasta
constituiría el umbral de ingreso. Estas mediciones se pueden hacer en la medida
en que los diferentes países han venido adoptando encuestas sobre ingresos y
gastos, o consumos, de los hogares. A pesar de los refinamientos introducidos
para tratar de medir la pobreza, incluyendo variables no económicas y de un
mayor contenido político, en la práctica se llega a una definición muy simple y
problemática, aduciendo la necesidad de comparaciones internacionales, que
es la de establecer un umbral de pobreza de un dólar al día9 (un ingreso menor
que ese significaría condición de pobreza). Esto no capta diferencias tales como
ingresos no monetarios, condición rural o urbana, posibilidades de autoconsu-
mo, dificultades de desplazamiento etc. Con el agravante que este indicador es
muy sensible a pequeños cambios en los cálculos en especial el del Paridad de
9
Este nivel corresponde a US$1.08 al día en Paridad de Poder Adqusitivo (PPA) de dólares
americanos de 1985. Hay un umbral superior de pobreza de US$ 2 día (Banco Mundial
2001: recuadro 1.2).
166
César Giraldo
Poder Adquisitivo, como fue el caso chino, en que pequeños cambios al respecto
hicieron que la pobreza, de la noche a la mañana, pasara del 9% de la población
al 29%10. Esto es especialmente grave si el valor que se obtenga en la cifra puede
incidir en la determinación de las transferencias internacionales que se dirijan
a determinados países y organizaciones (entre ellas ONGs) que tienen como
propósito general la lucha contra la pobreza. En estas condiciones los cálculos
pueden estar influenciados por diferentes intereses.
Suponiendo que se resolvieran los problemas de medición (que ya de por sí
es un problema difícil) y que pudiéramos definir quiénes son los pobres, en qué
son pobres, cuánta es su pobreza, quienes son más (y menos) pobres, hacer com-
paraciones internacionales, etc., nos enfrentamos a dos problemas adicionales.
El primero, es que la designación de los pobres como grupo social conlleva a un
nuevo tipo de ciudadanía que no resulta clara. El nuevo tipo de ciudadano que
se definiría como pobre no reivindicaría el hecho de serlo. Se pregunta Lautier
(p. 24) como reconocer un nuevo mundo en el cual aquellos que lo desean no
desean expresar su condición de portadores de ese nuevo mundo (ser pobres),
y cuando logren el nuevo mundo no estarían en él (serían no pobres). La Utopía
donde no hay lugar.
El segundo problema, señalado por Mestrum (pp. 53-54), es el de definir
a los ricos. El énfasis en las variables no monetarias nos obligaría a definir a los
ricos en los mismos términos. Si los ricos pueden medirse en términos de su
capital social y cultural, cómo conciliar la paradoja que a la vez que existen «no
ricos» que igualmente poseen un importante capital social o cultural, existen ricos
que son analfabetas, enfermos o marginados. Cómo se explica el desequilibrio
abismal entre la gran cantidad de estudios sobre los pobres, y el desinterés casi
absoluto sobre los ricos. La pobreza es el objeto de estudio de los no pobres, no
de la visión que los pobres puedan tener de sí mismos. Se trata de un discurso
que tiene una función política disociada de la realidad de las personas pobres,
que además no incluye el tema de la desigualdad, porque en este caso habría
que incluir a los ricos en el análisis (Mestrum, 18).
Además de la pobreza, un segundo elemento en el diseño de la nueva
política social, es el aseguramiento contra los riesgos. Un documento reciente
del Banco Mundial, que ya citamos (Holzmann, Sherburne-Benz y Tesliuc),
afirma que el enfoque de la política social cambia en el sentido que no se trata
de luchar contra los síntomas de la pobreza sino contra las causas, y tales cau-
sas están consideradas como el «riesgo social». La política social debe permitir
a las familias la «capacidad para asumir riesgos y participar en actividades de
Así lo presenta Lautier (2002d) en su nota de pie de página 27: “Michael Lipton note à
10
propos du cas chinois que «the move from Penn 5.1 to Pen 5.6 conversions drastically
cut the estimate of China»s purchasing power, so that the estimate of poverty incidence
(below 1$ a day of 1985 PPP in the early 1990s) tripled overnight, from about 9% of the
population to 29%» “ (M. Lipton: «Editorial: Poverty - Are there holes in the consensus»,
World Development, vol.25 N°7, 1997 p.1004.).
167
mayor rendimiento y riesgo». Los pobres y los no pobres están sujetos al riesgo,
sólo que en el caso de los primeros ello se traduce en vulnerabilidad y por tanto
deben ser objeto de políticas asistencialistas, mientras que los segundos tienen
la opción de comprar un seguro para mitigar dicho riesgo. De manera que aquí
claramente la política hacia los pobres se diferencia de los no pobres. Para los
últimos la propuesta se basa en el aseguramiento.
El aseguramiento (público o privado) permite tratar los problemas sociales
como consecuencias de los riesgos y no de las injusticias sociales (Join-Lambert
et.al. 1997, 36-37). No se trata de un resarcimiento individual por un daño o ac-
cidente que se le pueda ocasionar al trabajador, que puede llevar la connotación
de una culpabilidad subjetiva, sino que se lleva a la noción objetiva del riesgo.
De acuerdo con Rosanvallon (1995, ver cap. 1) ya no se trata de una indemniza-
ción individual que debe asumir el empleador o el trabajador, sino que el riesgo
remite a una dimensión probabilística y estadística que es calculable. Esto fue
recogido en Francia en la ley de 1898 que introdujo la legislación de accidentes
de trabajo. De otra parte, el seguro social no es un socorro consentido, como en
caso de la asistencia, sino que se trata de la ejecución de un contrato en el cual los
ciudadanos y el Estado están igualmente implicados. La atención del asegurado
es una obligación y no una liberalidad, una limosna, o un favor. Rosanvallon
nos señala que el seguro social funciona como una mano invisible que produce
seguridad y solidaridad sin que intervenga la buena voluntad de los hombres.
Para Edwald (p. 177) el seguro permite reconciliar los términos antagónicos de
sociedad y libertad individual.
Pero si las categorías riesgo y aseguramiento fueron utilizadas para justificar
el Estado de Bienestar, como vimos en el capítulo 2 , hoy día la ideología gene-
ralizada del riesgo se convierte en una referencia teórica para criticar el carácter
obsoleto de los mecanismos clásicos de protección, y la incapacidad del Estado
para afrontar la coyuntura económica. La alternativa es entonces el desarrollo
de los seguros privados. Nos dice Castel (2003, 63) que el riesgo es presentado
como un componente del individuo mismo (en las obras de Ulrich Beck, Anthony
Giddens e incluso de Edwald), lo cual, en su opinión, despierta el entusiasmo de
los aseguradores y los neoliberales. La multiplicación de riesgos va a la par con
una constatación del individuo desinteresado de su pertenencia colectiva, de
manera que «dicho individuo es como un portador de riesgos que navega a ojo en
medio de escollos y debe administrar él mismo sus riesgos» (Castel, 63). Existe
una relación estrecha entre la explosión de riesgos, la hiperindividualización y
la privatización de los seguros.
De acuerdo con Castel que las sociedades modernas están construidas
sobre el terreno de la inseguridad porque son sociedades de individuos que no
encuentran, ni en ellos ni en su entorno, la capacidad de asegurar su protección.
Son sociedades que si bien están basadas en la promoción del individuo, al mis-
mo tiempo promueven y valorizan su vulnerabilidad. El manejo de los riesgos
ha dejado de ser una empresa colectiva y se vuelve una estrategia individual, de
168
César Giraldo
manera que el porvenir de los seguros está asegurado (valga la redundancia)

a través de la multiplicación de riesgos. Su proliferación abre un mercado casi
infinito al comercio de los seguros.
Resumiendo, la esencia de la combinación entre las políticas asistenciales de
lucha contra la pobreza y el aseguramiento no está en que las políticas sociales se
dirijan a proteger a los individuos contra los riesgos del mercado, sino más bien
a ayudarles a participar en dicho mercado (Mestrum, 85). Allí, el sector privado
puede asumir los mecanismos de aseguramiento, para la protección de los ries-
gos. En el caso de los excluidos del mercado y de quienes no pueden participar
en él, el objetivo de la política social es el de que finalmente puedan participar.
Los nuevos ciudadanos serán «empresarios de si mismos», gestionarios de su
propio capital personal (humano, social). Cada ciudadano, de manera indivi-
dual, debe mutualizar (repartir) sus riesgos si tiene la posibilidad de hacerlo, y
la política de protección social debe apoyar este proceso. La protección social
debe permitir que las personas, que puedan, valoricen sus capitales individuales
sobre el mercado, sustrayéndolas de los riesgos mayores.
No se trata de la desaparición de la protección social, se trata que ésta sea
asumida de manera individual a través del mercado. El individuo debe buscar
una protección contra los riesgos e incertidumbres individuales. El papel del
Estado cambia, porque pasa a tener un papel subsidiario, que es el de corregir
las fallas de dicho mercado. El mercado es el que tiene ahora el papel principal.
3.6.1 Lucha contra la pobreza
Lautier (1998) clasifica las visiones sobre la pobreza, en América latina,

en tres tipos: La modernista-tecnocrática, caritativa y asistencial-represiva. La
primera coloca la pobreza como un mal que se debe erradicar para que no se
deteriore el estado normal de la sociedad. Ese estado no sería otra cosa que la
economía de mercado, en la cual se eliminarían las trabas a la iniciativa privada y
se restablecerían los equilibrios macrofinancieros, situación en la cual los pobres
serían incorporados al proceso económico, saliendo de su situación de pobreza11.
La visión caritativa, no toma el elemento de las trabas a la modernización de la
visión tecnocrática, si no que hace referencia a la ética. Aquí el tratamiento de la
pobreza presenta dos formulaciones. La primera es la caridad clásica, religiosa
o laica, que reposa sobre transferencias privadas donde hay un intermediario
(iglesia o asociación); la segunda, más reciente, se hace principalmente a través
de organizaciones no estatales, ONGs. Dichas organizaciones, más que dis-
tribuir buscan que los pobres participen en la búsqueda de la solución de sus
problemas. Allí se hace referencia a la solidaridad (entre los pobres) más que
a la idea de los derechos sociales. Finalmente, la visión asistencial-represiva
mira la pobreza como un peligro social y político, el cual debe ser desactivado
11
Lautier en este grupo también coloca la visión de la CEPAL, que llama «estructural», la
cual ve la pobreza como la no integración en la normalidad salarial
169
con una combinación de políticas represivas, de reeducación y asistenciales. El

componente represivo, señala Lautier (pp. 114-115), no aparece en los textos de los
gobiernos o de los organismos internacionales, sin embargo, son manifiestas las
intervenciones policiales contra delincuentes marginales de todos los pelambres
en las ciudades donde la pauperización es manifiesta (Bogotá, Lima, Recife), y es
común la existencia de los llamados «grupos de limpieza social» (escuadrones de
la muerte para-policiales o paramilitares) que asesinan pequeños delincuentes,
prostitutas, gays, mendigos. Se trata de una mezcla entre represión para los
pobres malos, y asistencia para los buenos. En la práctica en América Latina
hay una combinación de las tres visiones en diferentes grados y para Lautier la
jerarquización y combinación de esas tres formas es un elemento esencial para
definir la naturaleza del Estado latinoamericano, y a ello le da más relevancia
que caracterizarlo de acuerdo al grado de generalización de la protección social,
como ha sido el caso europeo (Lautier, 102). Al respecto dicho autor recuerda
que la pobreza latinoamericana es un problema mucho más extendido que en
Europa, además que no es un fenómeno reciente.
Lautier hace una comparación de la intervención del Estado latinoamerica-
no en lo social con la situación de Europa a mediados del siglo XIX, para explorar
la hipótesis, que finalmente rechaza, si se puede catalogar la intervención del
Estado como la que existió entonces en el viejo continente. Existen elementos
comunes, de los cuales destacamos dos de los cuatro elementos que él presenta:
En primer lugar, la presencia de una pobreza fuerte sobre todo en el medio ur-
bano (por ejemplo de Londres o París) (p. 104). En segundo lugar, las políticas
que discriminan entre los «buenos» y «malos» pobres. El mal pobre es el que
reclama la ayuda como una obligación sin contrapartida social, y el buen pobre
es el que hace el esfuerzo por salir de su situación. En la Europa de antes, y en
latinoamerica de hoy, se encuentran todas las variantes de visiones sobre los
pobres por parte de los no pobres:
«la compasión, la indignación moral y sanitaria (la droga reemplaza el

alcohol, el SIDA la sífilis), la indignación modernista (es insoportable
que un país así de desarrollado como el nuestro tenga tal proporción de
pobres), el miedo a ciertos pobres –indigentes, marginales y criminales–,
el temor de un estallido del país (Lautier, 105).
Pero las políticas de lucha contra la pobreza en Francia e Inglaterra en

siglo XIX pocas veces se utilizaban en términos de sostén político; más bien en
términos de peligro político. En América Latina tales políticas se han articulado
a las prácticas clientelistas y de esta forma a la reproducción del sistema político,
como es el caso de Pronasol y Progresa en México, y en el caso colombiano la
Red de Solidaridad Social, la Red de Apoyo Social y el SISBEN.
La aparición del Estado de Bienestar en Europa relegó el tema de la pobreza
a un segundo plano hasta los años 80s. Ello no significa que desde el punto de
170
César Giraldo
vista de la riqueza, capacidad de consumo, nivel de vida, no existiesen grupos

sociales que hoy hubieran sido catalogados como pobres, como es el caso de
los trabajadores especializados alemanes o franceses de los años 50. Pero par-
ticipaban de un proyecto social común de la construcción de derechos sociales,
como son los derechos a la cobertura frente a los riesgos. Durante 30 años,
hasta comienzos de los 80s, esta dinámica de integración social pasa a contener
el problema de la pobreza y a erradicarlo del imaginario social. En los 80s la
aparición del desempleo de larga duración, y de los excluidos de los derechos
sociales (por ejemplo los inmigrantes sin papeles), pone de presente el problema
(Salama y Lautier 1995, 251-252). La categoría excluidos presupone la existencia
de un Estado de Bienestar, y de lo que se trata es de incluirlos, de integrarlos, al
empleo. La pobreza hace referencia a un problema mayor. En Europa la pobreza
hoy día todavía (¿hasta cuando?) tiene una connotación de situaciones de extrema
urgencia las cuales dan pie a operaciones puntuales de tratamiento «humanita-
rio». En América Latina es vista como un problema estructural resultado de las
malas políticas de desarrollo (Lautier 1998, 94).
Otra característica latinoamericana es que las políticas de lucha contra la
pobreza son residuales, posteriores a las «Reformas Estructurales» (Salama y
Lautier, 253). El orden de prioridades que nos presenta el Banco Mundial (p.
8) es el siguiente: Inversión privada para lo cual hay que reducir el riesgo a los
inversionistas, disciplina macroeconómica (política fiscal y monetaria firme),
regímenes de inversión estables, imperio de la ley, acabar con la corrupción
(incluyendo las subvenciones a las grandes empresas), apertura comercial y de
capitales12, y le agregamos a la lista del Banco la flexibilizacón laboral. Después
de todo eso vienen las políticas de lucha contra la pobreza. Este punto también
lo señala el FMI. La presentación oficial de dicho organismo sobre la conferencia
sobre Economic Policy and Equity llevada a cabo en junio de 1998 (Tanzi, Chu
y Gupta 1999, introduction) señala que el «consenso que existe» (?!) al respecto
es, que la lucha contra la pobreza es una segunda prioridad, después de fuertes
políticas macroeconómicas, es decir después de los programas de ajuste ma-
croeconómico. Con el propósito de mitigar el impacto de tales programas sobre
los pobres existirían las redes de protección social (Banco Mundial, 146-152).
En la presentación que hizo Stanley Fischer (1999), el segundo a bordo del
FMI en ese entonces, en la conferencia a la que hacemos referencia, al presentar
oficialmente el punto de vista del FMI sobre la equidad, señaló que la equidad
en los programas de ajuste estriba en la sostenibilidad del crecimiento, que el
objetivo de reducción de la pobreza siempre hace parte de los principios para
lograr la equidad, mientras que la redistribución de la riqueza y el ingreso sólo
algunas veces sería considerado por el organismo (Amartya Sen -1999-en dicha
coferencia, también señaló la inefectividad de las políticas redistributivas).
Reconoció que los programas de ajuste pueden afectar a los pobres en el corto
Hoy día el Banco Mundial reconoce prudencia con los flujos de corto plazo, lo que no
12
hacía antes.
171
plazo (en el largo estarán mejor13), de manera que se deben buscar subsidios
temporales que les protejan el consumo, y gastos en salud básica y educación
primaria. Lo anterior sería posible con una buena focalización del gasto público
(well-target social safety nets p. 17), e impuestos neutrales. El punto de vista de
los organismos financieros internacionales es continuado en la conferencia por
Enrique Iglesias (1999) director del BID en ese momento. Reafirma el tema de la
estabilidad macro y de la educación, pone en duda la efectividad de la fiscalidad
como mecanismo para lograr la igualdad, agrega la necesidad de flexibilizar los
regímenes laborales, y pide una mayor participación de la sociedad (participación
y privatización) en la prestación de los servicios sociales. Hemos puesto todas
estas citas para señalar el punto de vista de las instituciones que conforman el
«Consenso de Washington».
Si bien hemos afirmado que tales instituciones señalan que el problema
no es de redistribución sino de focalizar en los pobres, es preciso registrar que
el Banco Mundial (ver capítulos 3 y 5) recientemente comienza a introducir de
manera tímida y parcial elementos redistributivos. Sin embargo lo redistributivo,
si bien abre una puerta, esta se reduce al margen:
«aumentar el crecimiento e incrementar la parte del crecimiento que

va a parar a los pobres. (...) Si la reducción de la desigualdad se con-
sigue a expensas de otros factores de crecimiento, los beneficios de la
redistribución pueden desaparecer. La expropiación de activos en gran
escala puede dar lugar a agitaciones políticas o violentos conflictos, lo
que echaría por tierra el crecimiento (...). Las políticas deberían con-
centrarse en la acumulación de activos humanos, de capital y físicos de
los pobres, utilizando sabiamente la capacidad redistributiva del gasto
público y, por ejemplo, medidas de reforma agraria basadas en el mer-
cado o de otro tipo» (p. 57).
Lo más lejos que se llega en este punto es la reforma agraria de tipo nego-
ciada, es decir sin expropiación. De todas formas este punto es bueno registrarlo,
sobre todo para países que tienen un rezago en esta materia, como es el caso de
Colombia al igual que muchos países latinoamericanos, porque al menos abre
un camino de reformas en esta dirección sin producir rupturas en el orden ins-
titucional internacional vigente.
Aparte de lo agrario, la redistribución de activos se reduce al gasto público
«sabiamente» utilizado, lo cual no es otra cosa que acoger las recomendaciones
del Banco que se tratan a lo largo de este trabajo: subsidios focalizados a los po-
bres mientras que los no pobres deben comprar los bienes sociales a través del
mercado, y no se debe hacer redistribución con las finanzas públicas (no cobrar
13
O muertos diría Keynes.
172
César Giraldo
impuestos progresivos ni subsidios generales a la población14). Los análisis que

se hacen sobre la regresividad del gasto se realizan sobre el monto de gasto pú-
blico que recibe cada grupo de ingreso de la población (dividido en quintiles o
deciles), encontrando que a mayor nivel de ingreso más gasto público se recibe
(Banco Mundial, cuadro 5.1). Sin embargo, en los países no desarrollados, los
asalariados formales, y las clases medias, que tienen acceso a las ayudas sociales
(seguridad social, educación, vivienda, subsidios) son quienes aparecen en los
estratos altos, de manera que la propuesta de progresividad del Banco Mundial
significa quitarle tales derechos a los trabajadores formales y a las clases medias
(a quienes podríamos llamar los «no pobres»), porque son quienes que se apro-
pian de los recursos públicos que deberían estar disponibles para los pobres. De
manera que la propuesta del Banco consiste en quitarle los derechos a quienes
los tienen, y no la de dárselos a quienes carecen de ellos. Si la seguridad social
fuera universal no aparecería la concentración del gasto público en tales grupos
porque éste estaría más repartido en todo el conjunto de la población.
3.6.1.1 Políticas
Para Sen (1995, 15-17) el camino más adecuado para definir la pobreza
es hacerlo sobre la base de la imposibilidad para satisfacer las Necesidades
Básicas, o dicho de otra manera, definirla sobre la base de las Necesidades Bá-
sicas Insatisfechas, NBI. Sin embargo, plantea que el concepto de NBI se debe
ampliar al concepto de capacidades, y la pobreza consistiría la insuficiencia de
unas capacidades mínimamente aceptables, como por ejemplo falta de acceso a
la educación y la salud, y condiciones de vivienda inadecuadas. Y agrega que son
más fácilmente observables las malas condiciones de la vivienda, o la falta de
educación, ejemplo de indicios de falta de capacidades, que los niveles de ingreso.
El no acceso a los bienes y servicios básicos mínimos significa analfabetismo, mala
salud, no existencia de condiciones para acceder al mercado incluido el laboral.
Todo esto constituye falta de oportunidades, y la baja generación de ingresos es
una consecuencia de esa falta de oportunidades. Sin embargo el problema de
esta visión es que que la pobreza la explica por la ausencia de condiciones en los
pobres para acceso al trabajo, pero no enfatiza en el hecho que la pobreza nace
en la inserción misma al trabajo (Lautier 2002c, 83).
Por oportunidades se entiende multiplicar los activos de los pobres, enten-
diendo por estos no sólo sus activos físicos, naturales, financieros, si no, sobre
todo, el capital humano, porque dicho capital es el que determina la productivi-
dad del trabajo de los pobres, que es el único activo que poseen (Banco Mundial,
Porque habría «subvenciones a quienes no son pobres», Banco Mundial (2001), p. 80.
14
Debemos recordar que el objetivo del gasto público es llegar a los más pobres, y no pre-
tender, mediante un sistema de impuestos y transferencias, buscar una mayor igualdad,
es decir hacer una distribución secundaria del ingreso.
173
8)15. El capital humano se vuelve un concepto clave en la política social porque

define las capacidades productivas de la persona en función de su dotación en
educación y salud, principalmente. Desde este punto de vista los pobres son poco
productivos porque tienen una baja dotación en capital humano, y el gasto social
debe dirigirse a proveerles una dotación mínima.
Definir la pobreza con el criterio de oportunidades o necesidades lleva a
que el gasto social se debe focalizar en aquellos que carecen de tales oportuni-
dades o tienen necesidades básicas insatisfifechas (NBI). La focalización casi
nunca presta atención a los trabajadores asalariados, y se define con un criterio
diferente al del ingreso, bien sea por criterios demográficos o criterios topo-
gráficos (habitantes de un barrio, tal o cual zona rural) (Lautier, 83-84). Para
poder identificar los pobres meritorios de ayuda (deserving and undeserving
poors) es preciso utilizar definiciones muy específicas (Standing 1999, 261),
como por ejemplo madres solteras cabeza de hogar, despedidos del sector pú-
blico, afectados por una sequía, etc. La identificación de los pobres se vuelve un
verdadero lío, porque hay que responder, por ejemplo las siguientes preguntas:
quiénes son, dónde están, cuáles son los más pobres, quiénes reciben ayudas
pero no son pobres. Además hay que diferenciar los malos pobres (a los que hay
que reprimir), de los buenos (que merecen la asistencia). Los malos pobres no
entienden lo que se hace por ellos ni toman las oportunidades que se les ofrece,
los buenos son aquellos que hacen esfuerzos por aprovechar lo que se les pone
a su disposición para insertarse en el mercado salvador: capacitación, crédito,
derechos de propiedad (Lautier 2002d).
Con todas estas dificultades, identificar quienes deben ser focalizados con
los programas asistenciales se convierte en un problema «técnico» de muy difícil
solución. La focalización se vuelve un verdadero lío porque se trata de escoger los
verdaderos merecedores de la asistencia pública. De manera que el objetivo de
erradicar la pobreza debe traducirse, tomando el ejemplo de Lautier, en «erradi-
car la pobreza de las familias donde el jefe es una mujer y tres niños al menos son
escolarizados» (p. 15). Frente a todos estos problemas de identificación, nos dice
Restrepo (2000), en la práctica hace que la política social deba definirse sobre
la base del territorio (localidades, barrios, manzanas) y factores demográficos
(«mujeres cabeza de hogar, niños pobres, población en zonas de riesgo natural,
pobres ...» - p. 13) para poder identificar exactamente al beneficiario que va a ser
objeto de intervención de las instituciones estatales, comunitarias o privadas.
Las acciones focalizadas a grupos específicos se traducen en una serie de
programas cada uno de los cuales se analiza de acuerdo a su «población objetivo».
La política de lucha contra la pobreza termina por convertirse en la sumatoria de
una serie de programas puntuales, que no están articulados de forma integral (Lo
Vuolo 2001, 40). La multiplicación de públicos focalizados y políticas específicas
hace dudar de la capacidad del Estado de conducir políticas de integración con
No vamos a discutir aquí lo problemático que resulta meter en la categoría capital, el

15
capital financiero, los activos físicos y el capital humano.
174
César Giraldo
un espíritu universalista, porque su accionar se convierte en una multiplicación

de tratamientos especiales a «poblaciones problema». (Castel 1995, 420-421).
Son políticas selectivas por naturaleza y por tanto tienen un carácter discrecional
y excluyente que se vuelven muy difíciles de administrar. Además del problema
mencionado de identificar a los pobres que merecen ayuda (y excluir a los pobres
que no la merecen y a quienes no son pobres), viene el de identificar el tipo de
ayuda a ofrecer, su duración, la forma de acompañamiento, de monitoreo. Con
frecuencia se requiere de un tratamiento individualizado porque las normas no
pueden abarcar todos los casos que se puedan presentar (Standing, 260-261). El
carácter discrecional de la focalización es lo que la hace víctima de las prácticas
clientelistas, ya que el acceso a un subsidio depende de la voluntad del funcio-
nario que administra dicho subsidio.
Focalización, subsidios a la demanda y descentralización son políticas que
están ligadas, como vimos al comienzo. Los subsidios a la demanda significan
dirigir los recursos directamente a los pobres, lo que quiere decir focalizar las
ayudas en ellos, y no a través de las entidades públicas que proveen los bienes
y servicios sociales; tales entidades deben financiarse vendiendo servicios. Por
ejemplo, los establecimientos estatales que prestan el servicio de la salud (clíni-
cas, hospitales, etc.) y educación (colegios, escuelas, etc.) deben ser reformados
para que se autofinancien a través de la venta de servicios. A su vez esta reforma
hace parte de la política de descentralización, según la cual el servicio lo debe
proveer el nivel de gobierno inferior que puede proveer y financiar el servicio;
en el caso de este tipo de servicios dicho nivel corresponde al establecimiento
directamente, y la forma de financiarse es a través de la venta de servicios.
La política de focalizar los recursos públicos directamente hacia los pobres
a través de subsidios a la demanda, también se la entiende como un instrumento
para alcanzar un mayor número de familias pobres sin incurrir en altos costos
fiscales (BID, 135). Se afirma que por el contrario, los subsidios a la oferta, que
pretenden crear programas universales, resultan ser costosos y de bajo impac-
to, y su abaratamiento sólo es posible reduciendo su calidad (Franco 1996). La
focalización es presentada por oposición a las políticas universalistas. La foca-
lización parte del principio de tratar desigualmente a los que son desiguales, es
decir, tener un tratamiento preferente por los pobres. Además, se afirma que
los recursos se dirigen hacia donde realmente se necesitan, y no se desperdician
donde no son necesarios, con lo cual se logra mayor impacto y más economía
de recursos. En cambio se señala que las políticas universales, provistas bajo
el esquema de subsidios a la oferta, consisten en una oferta homogénea para
situaciones heterogéneas, con lo cual a la postre se mantienen las diferencias
originarias (Franco, 18). Se afirma que la política de subsidios a la oferta uni-
versales expande la cobertura de arriba hacia abajo, comenzando por los menos
necesitados y con más capacidad para defender sus intereses. Mientras que la
focalización toma el camino contrario, comenzando por los más necesitados (los
llamados pobres), y en este sentido aparece como más equitativa. Se señala que
175
la política de universalización ve la política social como una relación inversa

entre el monto del gasto social y la magnitud de la pobreza: a más recursos me-
nos pobres. Y por esta vía se evade la consideración sobre el impacto del gasto
social: su calidad, la eficiencia en la asignación, a quienes va dirigido. Según el
Banco Mundial (1990, 42) este sistema hace que la distribución del gasto social
sea regresiva en la mayoría de los países. Se señala que las instituciones, al tener
garantizados los recursos de financiamiento a través de los subsidios a la oferta,
no son expuestas al disciplinamiento que estable la competencia y hacen un uso
inadecuado de los recursos públicos. Además, se olvida el principio de la atención
al usuario, al cliente. El comportamiento de la burocracia se centra en defender
sus intereses y privilegios, pero no en la responsabilidad frente a quienes son
quienes deben recibir la atención (Richards 1994, 7) (Molina, 9).
Un argumento utilizado por los defensores de la focalización es que es una
política que introduce menos distorsiones en el mercado, es decir, es más neutral
(usando las categorías neoclásicas). Señalan que las políticas universales basadas
en subsidios a la oferta por su carácter redistributivo alteran la asignación del
mercado, y agregan que la focalización fomenta la competencia de mercado entre
las entidades proveedoras de bienes sociales, como se dijo atrás. Sin embargo las
políticas focalizadas tampoco son neutrales, e introducen distorsiones. Ya Sen
(1995, 13) planteaba que con la focalización el comportamiento de los pobres sí
se modifica porque toman una actitud pasiva ya que para recibir los subsidios
deben continuar siendo pobres, o por lo menos aparentar que lo son, además que
dicho proceso está sujeto a la corrupción, al clientelismo y al exceso de factura-
ción de servicios por las instituciones proveedoras de los servicios. Pareciera ser
que las acusaciones contra los subsidios a la oferta en el sentido que introducen
distorsiones también se pueden aplicar a los referidos a la demanda.
Un ingrediente de la política social que no se ha mencionado, pero que articula
la descentralización con la focalización, es el de la participación. Se propone darle
poder a los pobres (empowerment) a través de la participación a escala local, con
elementos claves tales como la «rendición de cuentas» (accountability), el Estado
del Derecho y la lucha contra la corrupción (Lautier 2002d, 20). El empowerment
se lo presenta como el mecanismo para romper las trabas al ascenso social y a
la actividad económica que imponen el Estado y las instituciones sociales. Se
considera que tales trabas son en buena parte causantes de la pobreza (Banco
Mundial 2001, 9). Para romper dichas trabas, en opinión del Banco, habría que
buscar mecanismos de participación de las comunidades y promover la igualdad
ante la ley. En cuanto al Estado, afirma el Banco que «En casi todos los países el
sector público emprende a menudo actividades que no tienen ninguna justifica-
ción social y que, en algunos casos, generan rentas para una minoría privilegiada»
(p. 100). El hecho que el Banco señale que «en casi todos los países», cuando
en su lenguaje cuidadosamente prudente lo máximo que utiliza es «frecuente-
mente», o «existe alguna evidencia», connota lo categórico de la afirmación. En
cuanto a la participación ésta se daría dentro del marco de descentralización, no
176
César Giraldo
más allá de lo local. Recordemos que los asuntos centrales, tales como la política
fiscal y monetaria, y la destinación de los recursos del Presupuesto Nacional,
deben estar alejados de cualquier presión política, porque ello atentaría contra
la disciplina macroeconómica, de modo que la participación no puede llegar a
tales instancias. Además, el poder local en un proceso de descentralización, se
debe someter a las «salvaguardas del gobierno central» (Banco Mundial, 107-
108) como son el sometimiento de las finanzas locales a los requerimientos de
los equilibrios macroeconómicos, lo que se convierte en una camisa de fuerza
en cuanto a la autonomía porque: condiciona las transferencias nacionales y
el acceso al crédito a los ajustes financieros, refuta programas de envergadura
importante con el argumento que ello compromete el nivel de endeudamiento,
presiona para la generación de impuestos locales, entre otros.
Al respecto Restrepo señala que se promueve la participación de los «sec-
tores populares en las políticas de reproducción de la fuerza de trabajo» (p. 30),
pero no se promueve dicha participación en las políticas nacionales que tienen
que ver con los impuestos, el sistema financiero, el control de los medios masivos
de comunicación, el manejo de los recursos del subsuelo, la relación con los or-
ganismos financieros internacionales. La participación local es presentada como
un ejercicio de verdadera democracia, mientras que la democracia representativa
es calificada como antidemocrática. Los procesos electorales serían superados
por procesos participativos que permitirían de manera permanente control,
seguimiento y cogestión de los programas públicos (Restrepo 2001). De manera
que hay que promover la participación local para renovar las élites, y por esta vía
darle capacidades a los pobres. Pero ¿capacidades de qué? se pregunta Lautier
(2002d, 1-4). Y se responde, de resistir un mercado reformado (liberado), porque
las reformas de mercado se consideran inevitables. Lo que pasa es que en tales
reformas hay ganadores y perdedores, y en este segundo grupo están los pobres.
3.6.1.2 Consecuencias
De acuerdo con Libardo Sarmiento (1994) la política social adquiere un

carácter asistencialista y residual, en el sentido que se reduce a mitigar los in-
evitables efectos adversos de las decisiones económicas, para Bustelo y Minujin
(1998) se trata de «una ambulancia que pasa recogiendo los heridos, víctimas
de la política económica» (p. 14). O como dice Lo Vuolo (1995, 4) «operaciones
de salvataje focalizadas» que obligan a estar en el momento y el lugar del «acci-
dente», cosa muy difícil a medida que estos se multiplican y se transforman en
las situaciones «normales».
Los pobres deben ser tratados con una regulación diferente de quienes
tienen un comportamiento ‘normal’ en la sociedad (Lo Vuolo 2001, 41). Para
los pobres existe la asistencia, para los «no pobres» el mercado en el cual deben
comprar los bienes sociales que requieren. En realidad, para Lautier (2002a) la
«lucha localizada contra la pobreza es frecuentemente distractivo para justificar
177
el desmantelamiento de las políticas sociales» (p. 2). El concepto de pobreza, al

hacer referencia a la condición individual de las personas, desliga las condiciones
de su existencia de su posición en el proceso productivo, lo que significa la desa-
parición de la categoría clase social (Lautier 2000 p.13). La condición individual
esconde el hecho que se trata de un problema generado por el sistema económico
y que es un problema social, colectivo. Se niega el principio de la solidaridad, y
se construye la política social sobre la base del principio del egoísmo individual
y las soluciones son de carácter individualista (González 1998).
Los promotores de la lucha contra la pobreza no acusan al sistema eco-
nómico de ser el responsable de su existencia. Nos dice Lautier (2002d) que
el Banco Mundial no lo hace porque ha tenido una gran ingerencia (junto con
otros organismos internacionales tales como el FMI o el BID) en el diseño e
implementación de los sistemas económicos de una gran parte de países del
tercer mundo de manera que se trataría de una autocrítica. Tampoco lo hacen
las organizaciones de la ONU por la gobernabilidad que deben guardar frente
a los países adscritos. De manera que las causas de la pobreza habría que bus-
carlas en las poblaciones mismas, en particular los pobres, o en sus dirigentes
estatales. En cuanto a las poblaciones, no tiene presentación acusar a todos
los pobres de ser responsables de su situación. Más bien habría que hablar
de los «buenos» y «malos» pobres. Descartada esta posibilidad, el énfasis se
hace en los dirigentes pero no tanto por su incompetencia (al fin y al cabo en
general aplican la política de los organismos internacionales como resultado
de las condicionalidades del financiamiento externo) sino por su dimensión
moral. El Estado es el único culpable con nombre propio que acusa el Banco
Mundial como responsable de la pobreza. Dicho organismo, en la introducción
del Informe 2000-2001 señala que «(Los pobres) con frecuencia, son víctimas
de la corrupción y la arbitrariedad del sector estatal» (p. 1). Con base en este
diagnóstico, la ayuda para los pobres debe vincularse con una reforma política,
y el camino para ello es la lucha contra la corrupción, a la cual se la acusa de
ser el principal obstáculo para el desarrollo. En la lucha contra la corrupción
juega un papel central la participación local, a través de un proceso de descen-
tralización. Pero creer que la descentralización automáticamente elimina el
clientelismo y la corrupción resulta ingenuo. Pensar que las élites locales y las
ONGs que aspiran a manejar los recursos de los programas públicos compitan
sanamente por ellos resulta ser una utopía.
Cuando el Banco Mundial pone la pobreza en el campo de la política sur-
gen dos preguntas que debemos responder. La primera, por qué en Banco en
el 90 adopta la cruzada de lucha contra la pobreza como su bandera principal,
y no lo hace antes (por lo menos con el énfasis actual), teniendo en cuenta
que el fenómeno de la pobreza en el tercer mundo no comenzó en dicho año
(Mestrum, 15-16), sino que de trata de un problema histórico y estructural. La
segunda pregunta, es si la cruzada de lucha contra la pobreza ha servido para
algo en términos políticos. En este punto los resultados han sido evidentes (p.
178
César Giraldo
3). Para Mestrum (p. 12-23), la lucha contra la pobreza propuesta por las orga-
nizaciones internacionales es la pieza maestra de sus políticas neoliberales. Ella
permite desmantelar las protecciones sociales existentes. Agrega que el discurso
de la pobreza acompaña el desmonte del discurso sobre el desarrollo que había
surgido en los años 50 en el seno de las Naciones Unidas, y en concreto, en la
CEPAL para el caso latinoamericano. Dicho discurso fue reemplazado por el de
la globalización y el mercado, con lo cual se preconiza una coordinación política
a nivel mundial y una reforma estructural de los Estados desmantelando las
protecciones sociales existentes y liberando los mercados. Para llenar el vacío
del abandono del desarrollo nacional se toma el tema de la pobreza.
El efecto político para Lautier (2002d, 21) es una despolitización de la polí-
tica. Darle el poder a los pobres pero a nadie en particular, democratizar pero sin
mencionar los partidos políticos, los enemigos de los pobres son los «no pobres»
pero allí no hay ricos. Se pregunta dicho autor (p. 19), qué hacer con el hecho que
los gobernantes representan a los «no pobres» y se les pide luchar contra los «no
pobres», a quienes además se les califica como poderosos. Los gobernantes deben
luchar contra la pobreza pero no son creíbles, las ONGs lo son pero en tanto no
tengan el poder (de tenerlo dejarían de ser «no gubernamentales»). Lo que se
enfatiza es lo moral (la ética) y la técnica (teconología de la asistencia social). El
concepto de pobreza busca una nueva legitimidad sin cuestionar los programas
liberales de ajuste, sin tener que plantear la unión de los explotados del tercer
mundo para buscar eliminar los mecanismos estructurales de dominación. Nos
recuerda Mestrum que si las políticas de lucha contra la pobreza se fundaran
sobre el interés de los pobres no habría ningún límite para la transmisión de la
propiedad en favor de los pobres que conduciría a la igualdad de todos. La lucha
contra la pobreza responde a las necesidades de los «no pobres», y su objetivo
es mitigar ciertas manifestaciones extremas de la diferenciación social a fin de
que la estructura social mantenga tales diferenciaciones. Como dicen Salama y
Lautier (p. 254) los ausentes en el debate de la pobreza son los pobres mismos.
Es una preocupación de los moralistas, filántropos, sacerdotes, damas de la cari-
dad. Los pobres reales luchan por su salario (cuando tienen uno), por conseguir
trabajo, contra la vida cara. Tienen otras preocupaciones: poesía, música, sueños
utópicos. Pero no se definen como pobres porque saben que el verdadero pobre
es un avergonzado.
El problema no es, advierte Lautier (2002d), la buena voluntad de las
organizaciones caritativas y ONGs que quieren sinceramente luchar por la
erradicación de la pobreza. Afirma que allí no habría un discurso de naturaleza
diferente al de aquellos empresarios que piden la disminución de las cargas
laborales (impuestos a la nómina) con el pretexto de reducir el desempleo. El
problema no es la buena o mala fe, sino la funcionalidad del discurso político
de la pobreza. Esta funcionalidad tiene que ver con el hecho que fomenta una
regulación social que permite mantener el orden establecido sin que se amenacen
los poderes económicos. La misericordia hacia los pobres permite legitimar las
179
políticas de gobierno, los programas contra la pobreza son necesarios para crear
un nuevo tipo de clientelismo y a la vez permiten presentar los otros programas
sociales como secundarios y en vía de extinción. Por ejemplo los programas hacia
los asalariados formales son presentados como privilegios para los enemigos de
los pobres.
El resultado político de las políticas sociales centradas en la pobreza es
claro, por el contrario no es posible hacer un verdadero balance económico de
tales políticas, por ejemplo en términos de cuantificar en cuánto han logrado
reducirla. De una parte los acontecimientos macroeconómicos tienen un efec-
to negativo sobre la pobreza mayor que el efecto positivo que los programas
contra la pobreza puedan tener, de manera que resulta muy difícil aislar el
efecto de las políticas; además todo programa de lucha contra la pobreza tiene
costos presupuestales y monetarios que no son independientes de la evolución
macroeconómica. De otra parte, es necesario considerar los efectos sobre los
no destinatarios directos de tales programas, como por ejemplo los asalaria-
dos formales y clases medias, que a su vez han perdido los beneficios sociales
con las políticas de flexibilización salarial y ajuste fiscal. Las capas medias y
los trabajadores formales han sido los más golpeadas con los programas de
ajuste a partir de la crisis de comienzos de los 80s (Valier 1994, 44), y también
quienes han perdido la mayor cantidad de beneficios sociales con el desmonte
de los programas de contenido universal (para reemplazarlos por programas
focalizados) y con los procesos de flexibilizaciaón laboral (Bustelo y Minujin,
13) (Salama y Valier 1997, 90-95). Las políticas de lucha contra la pobreza bus-
can construir un discurso para legitimar los Estados entre los pobres, ya que
se ha perdido legitimidad entre las capas medias, y al mismo tiempo reducir
los conflictos sociales de los pobres a demandas por servicios públicos básicos
(educación básica, salud básica, servicios públicos mínimos), demandas que
se deben hacer en el ámbito local, porque dichas políticas se combinan con
procesos de descentralización política Restrepo (2000)
Ramírez (2000, 354-355) señala, respecto a los programas que centran la
política social en la lucha contra la pobreza (comentando los programas mexica-
nos de Progresa y Pronasol), que el ciudadano y sus derechos son reemplazados
por el pobre y sus Necesidades Básicas Insatisfechas. Los programas no suponen
el reconocimiento de un derecho, sino un beneficio posible que depende de la
modalidad de focalización. No se reconoce la capacidad de los ciudadanos de
exigir derechos. Los beneficios se reciben como un favor. De acuerdo con Mes-
trum (p. 23), reducir la política social a la lucha contra pobreza significa que los
derechos del hombre se reducen al derecho de la vida, porque todos los demás
derechos quedan subordinados al porvenir futuro. El derecho a la supervivencia
queda condicionado a la participación en el mercado. Si la pobreza se eliminase
no significaría que la desigualdad disminuyese, ni necesariamente un mundo
más justo. La lucha contra la pobreza paradójicamente significa un retroceso con
180
César Giraldo
respecto a los desarrollos limitados de protección social existentes en los países

no desarrollados, y el regreso a las formas asistenciales del siglo XIX.
Los programas de lucha contra la pobreza estigmatizan a los pobres y los
conducen a la trampa de la pobreza: Hay que ser pobre y continuar siéndolo para
tener derecho a los beneficios sociales. Tales programas crean un lenguaje que
conduce a una sociedad fragmentada. Los pobres de un lado, y los que no lo son
del otro. We are no like them. (Standing, 262-263). Para los pobres, el hecho de
estar forzados a solicitar los servicios de la acción social para obtener acceso a
la satisfacción de las necesidades básicas, altera con frecuencia su identidad y
crea un sentimiento de ser una carga para la colectividad y de tener un estatus
social desvalorizado (Paugan 2000, 376).
3.6.2 Aseguramiento
Al comienzo del capítulo señalamos cómo la lucha contra la pobreza y el

aseguramiento vienen a ser los ejes de la construcción ideológica de la protec-
ción social. Por aseguramiento se entiende la cobertura de los riesgos, y en este
caso, los riesgos sociales. El principio del aseguramiento se basa en la ley de los
grandes números, en el sentido que los riesgos individuales, cuando se aglutinan
a un sistema de afiliación colectivo, se vuelven riesgos que estadística y proba-
bilísticamente se pueden estimar. De acuerdo con esto Ewald (1986) concluye
que el aseguramiento es una técnica que no se apoya ni en una racionalidad
liberal ni socialista. Sin embargo esta afirmación no resulta tan evidente si te-
nemos en cuenta que la sociedad asume el aseguramiento de diferente formas.
Existen varios factores que deben ser tenidos en cuenta al respecto: En primer
lugar, determinar si la responsabilidad de proveer los recursos, para enfrentar
las contingencias que se puedan presentar, es individual o colectiva. En segun-
do lugar, si el seguro que se recibe es proporcional al precio que se paga por su
adquisición, o si se tiene derecho a unas prestaciones sociales definidas, inde-
pendientes al valor pagado, y flexibles de acuerdo a la necesidad (por ejemplo
en los tratamientos médicos). En tercer lugar, la universalidad y obligatoriedad
de la cobertura de los seguros. Finalmente, en cuarto lugar, si la administración
es privada o pública. Esto último tiene una incidencia en el carácter contractual
del seguro que afecta todos los criterios que acabamos de mencionar. El seguro
público generalmente (aunque no siempre) está regulado por un catálogo de
derechos sociales, el privado por una relación de carácter comercial en el mer-
cado. El aseguramiento privado crea una relación de contraprestación directa
entre el aportante y el derecho-habiente, contraprestación que depende del valor
del seguro que paga, sujeto a unas restricciones y condiciones. En el caso de la
provisión pública no hay una relación de correspondencia directa, el ciudadano
paga unos impuestos (generales o cotizaciones) de acuerdo a sus obligaciones y
recibe unos derechos (que pueden ser más o menos generosos dependiendo de
cada país) de acuerdo a sus necesidades.
181
Todo esto incide en la definición de la probabilidad de los riesgos, en el

monto de recursos que la sociedad debe destinar para cubrirlos, en la forma
cómo se deben aportar y administrar tales recursos. En efecto, todos estamos
sujetos al riesgo de enfermarnos, tener un accidente, quedar incapacitados, vivir
más o menos años, etc. Por esta razón, como especie humana, como miembros
de una sociedad, estamos dispuestos a ser solidarios con aquellos que sufren las
contingencias negativas, y, de acuerdo a los cálculos probabilísticos, podemos
destinar recursos financieros para cubrir tales eventos. En el caso de las pen-
siones, el cálculo de tales recursos se hace sobre la base de técnicas actuariales,
pero las técnicas cambian cuando se tiene un sistema basado en capitalización
individual y administración privada respecto a uno en el cual se utiliza el siste-
ma de reparto simple y administración pública; también cambia la forma como
se financian tales reservas. En el primer caso el monto de recursos destinado a
crear las reservas para cubrir los riesgos es varias veces (¿cuatro, siete, nueve
...?16) superior que en el segundo. En cuanto a la forma de financiar, en el de
capitalización cada afiliado tiene que constituir su propia cuenta con aportes pe-
riódicos, y esos aportes adquieren el carácter de un ahorro individual del cual es
propietario nominalmente quien los hace. A su vez, la pensión depende del monto
del valor ahorrado. En el caso del reparto simple la financiación proviene de las
cotizaciones y del fondo general de impuestos. En efecto tales cálculos tendrán
sus especificidades técnicas, pero la naturaleza de esas especificidades dependió,
antes de formularlas, si se partía de un modelo liberal basado en que el asegura-
miento es un problema individual, o un modelo en el cual el aseguramiento es un
problema colectivo. De manera que el aseguramiento no se pueda tomar como
un concepto neutral al estilo Edwald. De acuerdo con Esping-Andersen (1999,
61) el liberalismo privilegia un sistema de aseguramiento organizado de manera
privada dentro del mercado, aunque advierte que un sistema de aseguramiento
público puede adaptarse al dogma liberal.
Detrás de los diseños de los sistemas de seguridad social existe una defi-
nición diferente de riesgo y aseguramiento. En la provisión privada el seguro
es una mercancía de carácter financiero. La función del Sistema Financiero es
la de dispersar el riesgo, y sobre este esquema dicho sistema crea la seguridad
social de carácter privado. En el caso del Estado Bismarkiano el aseguramiento
es público, nacional, colectivo y obligatorio (Rodríguez 2001, 67). Para efectos
de promover el traslado a la provisión privada vía mercado los servicios sociales
resulta crítico introducir el concepto de riesgo como una necesidad, porque este
16
En el caso del reparto simple el monto necesario de reservas se calcula sobre al base de
cubrir los desfases del flujo de caja del sistema en su conjunto. Al comienzo los aportes son
mayores que las pensiones, pero a medida que la población envejece la relación cambia.
En el de capitalización individual el cálculo de las reservas requeridas es la sumatoria de
las reservas que cada afiliado debe constituir para tener derecho a la pensión. Esta última
es una cifra mucho mayor, sin embargo, decir cuánto depende de muchas variables y no
tenemos elementos suficientes para hacer una hipótesis al respecto.
182
César Giraldo
concepto permite introducir una mercancía para dicha necesidad que se llama
seguro y el aseguramiento es provisto por intermediarios financieros privados.
Este esquema funciona especialmente en la salud y en las pensiones, o lo que
aquí llamamos seguridad social. Este es el fundamento del esquema ideológico
a través del cual se introduce la financiarización del sistema en América Latina,
sobre lo que volveremos más adelante .
La idea de aseguramiento público puede ser reconciliada con la lógica de
la mercantilización de la fuerza de trabajo. El aseguramiento, público y privado,
permite asociar los derechos al rendimiento del trabajo, a través de las cotiza-
ciones, lo que motivaría al trabajador a mejorar su productividad. Además las
pensiones terminan por ser consideradas por la comunidad de negocios como un
medio de hacer el trabajo más flexible, porque se crea la posibilidad de deshacerse
de los obreros más viejos. En el caso del seguro de desempleo, este puede ser
aceptado dentro de la ideología liberal con el argumento que si ciertos grupos
son cubiertos con el aseguramiento (los cotizantes al sistema), y otros no, se
presentaría una competencia injusta (Esping-Andersen, 61-62).
Los sistemas de aseguramiento en la actualidad enfrentan una serie de pro-
blemas que ponen en entredicho su capacidad de supervivencia. Mencionemos
algunos. Primero, Rosanvallon (cap. 1) nos advierte que el modelo de asegura-
miento está entrando en crisis porque se está dejando de cumplir el principio
que los riesgos están igualmente repartidos y de manera aleatoria. Hay varias
razones: 1) Los fenómenos de exclusión y desempleo han tomado la caracterís-
tica de fenómenos estables. Ya no se trata de fenómenos circunstanciales sino
de fallas sociales, al punto que hoy es más adecuado hablar de precariedad o
vulnerabilidad que de riesgo. 2) El avance de la ciencia ha permitido diferenciar
la repartición de los riesgos, de manera que su distribución cada vez es menos
aleatoria. Un aspecto clave en esto es el desarrollo de la genética porque permi-
te volver previsible lo que antes se veía como aleatorio, de forma que se puede
personalizar el riesgo, pero cuando esto sucede desaparece el azar, con lo cual
se erosiona el principio de justicia del seguro que tiene como base la repartición
homogénea del riesgo. Este fenómeno se puede extender cuando aumenta la
información estadística. Sobre esta base, por ejemplo, el bebedor o fumador
podría ser objeto de sobrecostos sociales. En este caso se rompería el velo de la
ignorancia de Rawls.
Segundo, el desalaramiento afecta negativamente los sistemas de asegura-
miento porque disminuye la base de cotización. De una parte la relación laboral
en muchos casos toma la forma de relación contractual, venta de servicios, lo cual
lleva implícito la no afiliación a algún sistema de aseguramiento. Por otra parte,
garantizar la continuidad en los ingresos y en las cotizaciones a los regímenes de
seguridad social se convierte en la excepción. Esto se agrava con la flexibilización
del régimen laboral ya que elimina la estabilidad laboral. En el momento en que
no se dispone de empleo no se puede cotizar y por tanto no se está cubierto por
el aseguramiento, de manera que cuando se presenta una falla en la generación
183
de ingresos se pierde el acceso a los servicios sociales, lo que resulta ser un con-
trasentido para un sistema que se pretende llamar de protección social. En el
caso de las pensiones esto se puede traducir en la pérdida irremediable de los
derechos pensionales porque no se alcanzan a completar los tiempos mínimos de
cotización. En el caso de la salud, existe la posibilidad que la enfermedad pueda
llegar en el momento en que el afiliado no esté cotizando al sistema, con lo cual
pierde los derechos. Pero aún en el caso en que lo esté haciendo, dada la no esta-
bilidad en los contratos laborales, ello puede significar que cuando una persona
padezca una enfermedad grave o larga pierda la posibilidad de generar ingresos
(por el vencimiento del contrato laboral que normalmente es a término fijo), de
manera que tampoco puede resolver el problema de la subsistencia económica.
Tercero, cuando el riesgo se considera individual y administrado por agentes
privados, los riesgos de carácter social tienden a quedar descubiertos. No sólo
porque los seguros privados excluyen los riesgos colectivos, por ejemplo, situa-
ciones de orden público, sino porque en caso en los cubrieran si se presenta una
situación extrema (por ejemplo una guerra, una catástrofe natural) los seguros
privados quebrarían (Ochando, Salvador y Tortosa 1997: 12).
Por ahora vamos a presentar las consideraciones generales del Banco
Mundial sobre el tema del aseguramiento, en las cuales se le da una importancia
crucial a los mercados financieros. Ello es significativo para ligar el tema de la
seguridad social con el de la financiarización. Esta ligazón es presentada por De
Ferranti et.al. (2000)17, economistas de dicho organismo, en el cual se señala que
el papel del Estado en la Seguridad Social debe ser el de corregir las fallas del
mercado privado de seguros. El documento hace una discriminación de tres tipos
de aseguramiento: (1) Seguros de mercado (aseguramiento colectivo vía merca-
do), (2) autoseguro (asumir individualmente las provisiones correspondientes), y
(3) autoprotección (disminuir los riesgos). Con base en esta clasificación el papel
del Estado, para el caso de los (1) seguros de mercado, es complementar tales
seguros a través del Seguro Social «cuando los mercados no logran asegurar con
eficiencia ciertos tipos de riesgos»; para el caso de (2) los autoseguros «planes
de ahorro obligatorio son una política para aumentar el autoseguro» canaliza-
dos a través de Fondos Privados de Pensiones; finalmente, para el caso (3) de la
autoprotección, si esta no se logra garantizar por los mercados, el Estado debe
acometer «políticas que facilitan la adquisición de capital humano (mejor salud,
educación y capacitación)»18.
En resumen la seguridad social debe ser provista por el mercado de seguros,
y el papel del Estado en cuanto política social es corregir las fallas de mercado.
17
Supuestamente este documento no representa el pensamiento del Banco Mundial, a pesar
que en los reconocimientos se dice que fue elaborado por la oficina del economista jefe
para América Latina, y en el informe participaron 20 funcionarios de la institución. Lo
que es difícil de entender es que si ellos se expresaran de manera diferente a la doctrina
del Banco, en un documento de dicho organismo, pudieran trabajar allí.
18
Las citas provienen del capítulo 3 del documento.
184
César Giraldo
Pero el documento va más allá. No sólo se trata del mercado, sino además del
desarrollo del sector financiero. Haremos uso de una cita extensa, dada la im-
portancia para el trabajo que aquí se presenta, porque permite ligar lo financiero
con la protección social.
«El fortalecimiento del mercado financiero debería constituir un compo-

nente esencial de la política social, porque puede aumentar el autoseguro,
los seguros de mercado y la autoprotección. (...) el autoseguro conlleva
ahorro preventivo. Sin un sector financiero fuerte, los pobres pueden
terminar ahorrando en ‘malos’ instrumentos como el ganado y las tierras,
que tienen escasa liquidez y cuyos precios pueden caer drásticamente si se
produce la mala coyuntura mundial (‘crisis’). El fortalecimiento del sector
financiero puede estimular el uso de ‘buenos’ instrumentos por parte de
aquellos que ahorran; esto es especialmente crucial en casos en que es
difícil instaurar mecanismos de seguro social como la indemnización por
desempleo. ... el fortalecimiento del sector financiero puede disminuir la
probabilidad de que ocurra una crisis, intensificando así los esfuerzos de
autoprotección de las personas y las familias. (...) el fortalecimiento del
sector financiero contribuirá a crear mercados (más eficientes) de seguros
contra pérdidas catastróficas como las ocasionadas por la mala salud o los
desastres naturales. Los mercados financieros privados pueden propor-
cionar seguros de vida, instrumentos de seguros de invalidez y seguros
contra desastres naturales, e incluso contribuir a asegurar contra las crisis
macroeconómicas» (p. 47).
El concepto de seguro incluye el componente de ahorro administrado por

el sistema financiero como un mecanismo de asegurar un ingreso frente a la
eventualidad de una pérdida de la capacidad de generar ingresos. Este es el
caso de los sistemas de pensiones: Los ingresos para la vejez son el resultado
del rendimiento del ahorro individual que se constituye durante la vida laboral,
los de invalidez del componente de aseguramiento. El monto de ahorro y el
valor del seguro que se compra determinan el valor del derecho de la pensión
que se adquiere. Los derechos se pueden acumular que es lo que da origen a
la riqueza de carácter financiero (Serfati 1996, 148). Sobre esta base es que
se construyen las pensiones en el régimen de capitalización individual, en el
sentido que la pensión es el disfrute de la riqueza financiera acumulada me-
diante aportes a los Fondos de Pensiones durante la vida laboral. El derecho a
la pensión se hace proporcional a los aportes realizados, es decir, la pensión se
compra a lo largo de la vida laboral; en este sentido la pensión deja de ser un
derecho social y se va convirtiendo poco a poco en una mercancía. De acuerdo
con Lo Vuolo (2001) los derechos ciudadanos dependen de la capacidad de
los operadores financieros de hacer valorizar el patrimonio de cada uno, «los
mercados financieros pasan a definir la medida de la ciudadanía» (p. 37). De
185
manera que los derechos sociales se convierten en deudas financieras, cuya

suerte depende del valor de la moneda. Cuando ésta se desvaloriza también
lo hacen tales derechos. Aquí es donde surge el concepto de la «ciudadanía
patrimonial»: los derechos de los individuos valen según el patrimonio que
posean, y el valor de dicho patrimonio depende del mercado de valores finan-
cieros. Esto es lo que sucede con los fondos sobre el salario para pensiones,
cesantías, desempleo, riesgos profesionales, etcétera, en los cuales los benefi-
cios dependen del valor de mercado al momento de liquidar la obligación del
trabajador correspondiente (Lo Vuolo 2001: 37).
La privatización de la seguridad social, a través de los seguros privados,
deriva en que los derechos sociales se vuelvan derechos contractuales. En el caso
del Estado liberal los derechos sociales terminan reducidos a derechos regulados
por un contrato con un proveedor privado, donde las garantías son las que se
suscriben en contratos, generalmente elaborados por los proveedores.
3.7 Conclusiones
La política social crea vacíos sociales, de los cuales vamos a mencionar dos:
El primero se refiere a la población que queda por fuera del sistema porque no
es clasificada como pobre pero que tampoco está en posibilidad de cotizar a un
sistema de aseguramiento, se trata de la población que Lautier (2000) califica
como no man’s land. Se trata sobre todo de asalariados precarizados y no asa-
lariados (trabajadores independientes del campo y la ciudad).
El segundo vacío se refiere al hecho que la protección social de quienes están
excluidos de los sistemas institucionales debe ser reemplazada por mecanismos
diferentes. En primer lugar, por el trabajo doméstico que se realiza por fuera
del mercado; en segundo, mecanismos de solidaridad que incluyen la familia
extensa o la solidaridad vecinal; y, tercero, provisión de servicios en formas
de producción precarias, en pequeña escala, por fuera de los circuitos legales
del Estado y financieros del capital. Esto último se refiere a actividades que no
tributan, que no se someten a las reglamentaciones en cuanto a regulaciones
sociales o económicas, y que no se insertan en los mecanismos de financiación
y circulación que transitan por los circuitos financieros, razón por la cual sus
posibilidades de acumulación de capital son escasas. Esto conduce a la infor-
malidad, y va creando una simbiosis entre trabajo y vida familiar, como en el
feudalismo, como se indicó en el capítulo 1, pero con dos grandes diferencias:
el vínculo de la familia extensa del feudalismo ya no existe, y lo que predomina
es la economía de mercado.
Se transfiere a los individuos la responsabilidad de la protección social,
cada persona debe buscar la forma de proveer su supervivencia y la de su fami-
lia (Weiss 2000). Para Castel (P. 20) la sociedad contemporánea se convierte
en una sociedad de individuos, en que de un lado, se da una «individualización
186
César Giraldo
negativa» compuesta por individuos sin protección social ni vínculos estables, y

de otro lado, una «individualización positiva», relacionada con la independencia
cuando se tiene una posición social asegurada (p.20).
Los vacíos sociales que acabamos de mencionar se pretenden llenar con un
nuevo sujeto social que es el individuo consumidor de bienes y servicios públicos.
Se deja de ser ciudadano con derechos frente al Estado a ser un cliente de un ser-
vicio específico donde los derechos se reducen a lo que se estipula en la relación
contractual que regula dicho servicio. El ciudadano es dividido en un número
de identidades de consumo separadas en relación con distintos proveedores:
paciente, pasajero, alumno (o padre del alumno), usuario de energía eléctrica,
etc. (Prior, Stewart y Walsh, 1995) (López y Felder 1997). Los derechos sociales
dejan de ser deudas del Estado con los ciudadanos, para pasar a ser deudas
contractuales entre los proveedores de los servicios y quienes pagan por ellos.
Cualquier reclamo ciudadano se convierte en un pleito civil con un ente privado
que es el prestador del servicio. Se trata de relaciones comerciales, dentro de
un esquema contractual, que se resuelven dentro de las pautas de la relación
comercial. Con la diferencia que la entidad prestadora tiene la asesoría jurídica,
la posibilidad de privar del servicio al usuario, y que la carga de la prueba en
la práctica recae sobre el usuario. Se trata de una sociedad contractual y de un
nuevo principio de ciudadanía.
Recuadro 3.2
Presentación Orgánica del Consenso de Washington (La numeración aquí

presentada corresponde a la tabla 3.1 del texto, entre paréntesis se señala
la correspondencia con puntos del Consenso en su presentación formal, tal
como se presentan en el recuadro 3.1)
Nivel 1: Liberación de mercados
1.1 Mercado de bienes: Apertura comercial

Eliminar las trabas al comercio internacional, en particular reducir sensiblemen-
te los impuestos a las importaciones, y eliminar las restricciones cuantitativas
a las mismas (prohibiciones, licencias, cuotas). En cuanto al fortalecimiento
de los esfuerzos regionales, la lectura para América Latina es complementar
la apertura con el ALCA (Puntos 9, 11 y 13 del Consenso, ver recuadro 3.1).
1.2 Mercado de capitales
1.2.1 Mercado libre de divisas
Eliminar el tradicional control estatal sobre dicho mercado que se ejerce a través
del control de cambios (puntos 8, 11 y 13). Se debe advertir que en la actuali-
dad (2004) el esquema de banda cambiaria fracasó (en este punto Willianson
-2003- reconoce que se equivocó) y se recomienda tasa de cambio flexible. Sin
187
Recuadro 3.2 (Continuación)

embargo, si se mira más a fondo, la banda cambiaria también significaba una
tasa de cambio flexible, con la particularidad que marcaba los límites en los
cuales debía intervenir el Banco Central. De todas formas con un régimen de
tasa flexibles la intervención de los Bancos Centrales se hace sobre una banda
cambiaria implícita. Lo importante en este punto no es si se trata de tasa de
cambio fija o flexible, sino que se elimina el control de cambios y que el valor
de la divisa se determina en el mercado financiero, y la intervención de los
Bancos Centrales depende de lo que dichos mercados determinen.
1.2.2 Apertura de capitales
Libre entrada y salida de capitales (inversión directa y de portafolio, recursos

del crédito), de tal manera que su movimiento esté regulado por la libertad
de los mercados, aunque se debe advertir que a partir del 2000 se pide pru-
dencia en dicha apertura con los capitales de corto plazo, como consecuencia
de las crisis financieras de finales de los 90 causadas por tal apertura (puntos
10, 11 y 13)
1.2.3 Desregulación financiera
Sistema financiero sin controles, el mercado determina las tasas de interés

lo cual significa que desaparece el crédito de fomento. En esta dirección de
debe eliminar: la especialización de las entidades financieras (y dirigirse hacia
la multibanca), las inversiones forzosas y los altos encajes (puntos 6, 11 y 13).
Ante la desregulación financiera se deben guardar ciertas relaciones finan-
cieras -las establecidas por el Acuerdo de Basilea- que permitan garantizar
la estabilidad del sistema financiero (punto 7).
1.3 Mercado laboral: Flexibilización laboral
Eliminar obstáculos al despido de trabajadores, eliminar las restricciones de

horario y de movilidad del sitio de trabajo, eliminar la existencia de salario
mínimo y de prestaciones sociales. Todo esto permite que el precio del trabajo
(salario) fluctuara libremente. En este concepto se debe incluir también la
privatización de la seguridad social (lo cual también está previsto en punto
12 del «Consenso»), lo que significa que la salud y pensiones (que viene a ser
un salario indirecto) se provean a través del mercado (puntos 11, 13 y 16).
Nivel 2: Políticas públicas
2. 1 Disciplina fiscal
De una parte, la disciplina fiscal es requisito para el logro de la estabilidad

macroeconómica en razón que la apertura comercial y de la cuenta comercial
elimina la posibilidad de lograr dicha estabilidad a través de controles admi-
nistrativos. De la otra, porque desde la lógica neoclásica para que el mercado
lleve al bienestar se requiere que el mercado vaya hacia el equilibrio, y en este
sentido es indispensable el equilibrio en las finanzas públicas (puntos 1 y 2).
188
César Giraldo
Recuadro 3.2 (Continuación)
2.2 Focalización del gasto subsidio a la demanda
Subsidiar el acceso a Necesidades Básicas Insatisfechas a los excluidos del

mercado (quienes vienen a ser los pobres), y no subsidiar a las institucio-
nes que proveen los bienes y servicios sociales, tales instituciones se deben
autofinanciar vendiendo servicios y competir en el mercado (puntos 3 y 4).
Cuando en el punto 3 del «Consenso», ver recuadro 3.1, se hace referencia a
los retornos potencialmente altos, ello quiere decir que tales recursos deben
dirigirse hacia donde se presente escasez de recursos, porque la productivi-
dad de los recursos allí asignados resulta ser más alta -bajo el supuesto de
rendimientos marginalmente decrecientes-. Esto ha llevado al énfasis de
las áreas sociales significa donde existen necesidades básicas insatisfechas,
es decir donde haya pobres. En este sentido, en el punto 4, que se refiere a
la educación, la prioridad en el gasto para los pobres está el gasto público
en educación básica (primaria y secundaria) porque se la considera una
necesidad básica, mientras que la educación superior no es una necesidad
básica y por tanto no debe recibir asignaciones gubernamentales.
2.3 Impuestos Neutrales
Impuestos que generen las menores distorsiones. En primer lugar se trata

de eliminar los impuestos al comercio exterior, y ello corresponde a la aper-
tura comercial. En segundo lugar, que los impuestos directos sean bajos y
neutrales (esto es lo que significa el punto 5 del «Consenso» de «reducir
las tasas impositivas marginales») para no desincentivar el ahorro y la in-
versión (lo cual sería una distorsión). Y, tercero, incentivar el IVA como el
impuesto principal, porque al no alterar los precios relativos (si se aplica
una tarifa uniforme a todos los bienes), no genera distorsiones (BID 1998,
206) (puntos 5 y 9).
2.4 Privatización (y comisiones de regulación)
Trasladar al mercado vía provisión privada lo que sea posible de trasladar.

En particular, en aquellas áreas en que el Estado actúa como empresario
se lo supone ineficiente, y por esta razón es mejor ceder esta actividad al
sector privado. Los principales procesos de privatización se dan en servicios
públicos domiciliarios, la seguridad social (salud y pensiones), el sector mi-
nero, y la construcción de infraestructura básica. La privatización incluye
la entrega en concesión al sector privado sectores claves de la economía,
que normalmente son monopolios naturales, tales como el uso de la banda
electromagnética (especialmente telefonía celular y televisión), los puertos,
aeropuertos, trenes, y autopistas. Lo que se privatiza normalmente son
bienes y servicios públicos y/o monopolios naturales que requieren de una
regulación que permita crear las condiciones de competencia y el acceso
de los pobres cuando se trata del acceso a Necesidades Básicas Insatisfechas
(puntos 11, 12, 13 y 15).
189
Recuadro 3.2 Fin

2.5 Descentralización fiscal
La descentralización es vista desde la óptica del mercado, en la medida en

que se la concibe como un mecanismo para introducir competencia entre las
localidades, y al interior de ellas, entre los establecimientos públicos (punto
17) (Banco Mundial 1997, 125, 136ss).
Nivel 3: Límites al mercado
3.1 Banco Central Independiente

3.2 Sistema presupuestal jerarquizado
3.3 Sistema judicial independiente y fuerte.
La existencia del mercado supone que existe estabilidad para que el siste-
ma de precios funcione y para que el intercambio se pueda realizar. Para
que exista dicha estabilidad se requieren instituciones cuya función sea la
disciplina fiscal y financiera, las cuales a su vez deben estar por fuera de
las presiones políticas. De allí surge la banca Central independiente y un
sistema presupuestal jerarquizado. Este último significa que el Presupuesto
Público depende de la autoridad fiscal (Ministerio de Hacienda o su equi-
valente) sin que exista ingerencia de órganos de representación popular
(Punto 2). Finalmente, para que pueda existir el intercambio, los contratos
y la propiedad privada, que son fundamentos del mercado, es preciso que
exista un poder judicial, autónomo, poderoso e independiente (punto 14).
190
Capítulo 4
Sistema de protección social
colombiano
4.1 Introducción
El sistema de protección social en Colombia tiene dos componentes prin-

cipales. El primero, se refiere al aseguramiento, y está conformado por una
combinación de instituciones gubernamentales (en descenso) con instituciones
privadas (en aumento) en salud, pensiones, subsidio familiar y riesgos profesio-
nales. Este sistema va dirigido principalmente hacia los trabajadores formales
y las clases altas. El segundo, los programas asistenciales, que se caracterizan
por estar definidos sobre ayudas focalizadas dirigidas a poblaciones específicas,
determinadas por problemáticas precisas y ubicación geográfica. El único pro-
grama que tuvo algunos componentes de asistencia universal, y que se ha venido
redefiniendo hacia la asistencia focalizada, es el de atención materno-infantil del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF). En la Gráfica 4.1 se hace una
presentación esquemática del sistema.
Para dar una idea del alcance de los sistemas de protección social es preciso
dar una indicación general de su cobertura1. Para el componente de seguridad
social (aseguramiento en salud y pensiones) la cobertura sobre la población
económicamente activa fue del 23.6% en pensiones (2003), y del 27.2%2 en
salud (régimen contributivo). En el caso de la salud, si se incorpora el com-
ponente asistencialista (régimen subsidiado) la cobertura sobre la población
total asciende al 62%. Los otros programas asistenciales son una sumatoria
de programas puntuales de coberturas reducidas. Los dos más importantes,
aparte del régimen subsidiado en salud, son: (1) Los programas del Instituto
Colombiano de Bienestar Infantil (ICBF), en donde se destaca el programa de
«Hogares Comunitarios», que provee cuidado y alimentación de niños de 0
a 7 para que sus padres puedan ir al trabajo, dicho programa llegó a 957 mil
niños (de 0 a 7 años) en el 2004, que corresponde a una cobertura del 12.5%
de la población objetivo; (2) el programa Familias en Acción (transferencias
en dinero condicionada a nutrición y educación de los niños), que empezó a
operar en el 20023 y llegó a 814 mil niños (de 0 a 17 años) en el 2004, lo que
1
Las cifras aquí presentadas se amplían más adelante, en cada sección correspondiente,
con las explicaciones del caso y la indicación de las fuentes.
2
23.7% del régimen contributivo y 3.5% de regímenes especiales (militares, policía, do-
centes, Congreso, etc.).
3
Nótese lo reciente del programa, lo que refleja que los programas se crean y se desmontan
en corto tiempo, lo que los hace efímeros.
Gráfica 4.1
La protección social en Colombia

(Arreglo institucional)
Aseguramiento Asistencia
Programas Programas
Seguridad social Subsidio familiar
universales focalizados
Salud (régimen En el pasado: ICBF Régimen subsidiado

contributivo Cajas de compensación en salud: Sisben
- atención infantil
12,5%) Pensiones familiar: impuesto -acreditar
y prescolar
15,5% Riesgos del 4% la condición de
- madres comunitarias
profesionales a la nómina pobreza y carnetización
guarderías
para acceso al servicio
Acción social: población

¿Quiénes? desplazada, familias
- Trabajadores del sector formal en acción
- Independientes (que coticen - minoría)
Adulto mayor
significa una cobertura del 4.8% de la población objetivo4. De acuerdo con las
cifras acabadas de presentar la cobertura del sistema de protección es baja,
con excepción de salud, aunque en este último caso un 38% de la población
queda por fuera de la atención en salud.
El balance de la protección social en Colombia, entre los componentes de
aseguramiento y asistencialismo, debe hacerse a partir de 1993, que es cuando se
expidió la ley 100 de dicho año, la cual, de una parte, introdujo agentes privados
en la administración de la salud y las pensiones, y de la otra, modificó el sistema
de asistencia pública en salud, que es la política más importante en el área de
la asistencia, desde el punto de vista de la cantidad de recursos movilizados. La
reforma, en el tema de las pensiones, introdujo los Fondos Privados de Pensiones
y la capitalización individual, pero mantuvo el sistema anterior, basado en el
reparto simple y la administración pública (a junio del 2003 el sistema privado
tenía el 47% de los afiliados y el público el 53%). En el caso de la salud, se modificó
el sistema de aseguramiento permitiendo la participación del sector privado, y se
4
DNP (Departamento Nacional de Planeación) (2005). Sinergia - reportes de evaluación.
Nº 22, febrero, Bogotá. Pág. 2. Población. DANE. Proyecciones Anuales de Población.
www.dane.gov.co
192
César Giraldo
cambió el esquema de la asistencia, al dejar de financiar el sistema hospitalario

(subsidio a la oferta) y crear un sistema de subsidio a los pobres para el pago de
la atención en salud. Los hospitales y demás entidades proveedoras de la salud
debieron pasar a financiarse mediante la venta de servicios, de la misma manera
como operan las clínicas privadas.
La reforma de la seguridad social hace parte de un proceso de reformas
institucionales, el cual en Colombia ha tenido ciertas complejidades. Al respec-
to se pueden identificar dos dinámicas principales. La primera, las reformas
correspondientes a la adopción del Consenso de Washington, que hacen parte
de la dinámica de la financiarización presentada en los capítulos anteriores. La
segunda, el conflicto armado interno que enfrenta el país. La dinámica del Con-
senso en términos generales se inscribe dentro de la tendencia de las reformas
que se han llevado a cabo en América Latina, después de la crisis de la deuda
externa de comienzos de los 80s: Disciplina fiscal, focalización del gasto social,
impuestos indirectos sobre el consumo interno, privatización, descentralización
fiscal, apertura económica y flexibilización laboral. En el caso del conflicto armado
el proceso adquiere una connotación especial. Colombia es el único país de la
región que no logró en las últimas décadas del siglo XX una solución del conflicto
armado, bien sea por la vía de la negociación o por la vía militar (como sucedió
en Nicaragua, Guatemala, Perú y Salvador). Y ello es así, por el hecho que los
grupos armados (guerrilla y paramilitares) adquirieron importantes recursos para
financiar sus aparatos militares con los dineros provenientes del narcotráfico, lo
cual no sólo fortaleció su capacidad militar y por tanto optaron por la solución
militar frente a la negociación, sino que además dichas fuentes de financiación
hicieron a la guerrilla autónoma frente a los apoyos internacionales, de manera
que no fueron permeables al respaldo a la negociación política que se promovió
desde el exterior. El narcotráfico no sólo ha alimentado el conflicto, también ha
penetrado el sistema político por diferentes vías, generando contradicciones,
tanto a nivel interno, como en la inserción del país en el régimen internacional.
Estados Unidos (que tiene un peso decisivo en Colombia) ha sido inflexible
frente al tema de narcotráfico, de manera que los sectores que han intentado
una actitud permisiva frente al tema han encontrado fuertes resistencias. Los
narcotraficantes para buscar un espacio interno han optado por la corrupción y
por el financiamiento de algunos grupos políticos y de los actores armados del
conflicto. En cuanto a los actores hay matices. Tanto los grupos paramilitares de
derecha como los grupos guerrilleros (en especial las FARC) participan directa-
mente del negocio del narcotráfico. Sin embargo, en el caso de los paramilitares,
también obtienen recursos de narcotraficantes que se han convertido en grandes
terratenientes para combatir a la guerrilla.
Lo que resulta paradójico, de las dos dinámicas mencionadas, Consenso y
Conflicto, es que la existencia del conflicto armado hace que las reformas insti-
tucionales que afectan la protección social avancen sin mayores contratiempos
porque estos temas frente a la opinión pública pasan a un segundo plano. Por
193
esto en Colombia se puede decir que «mientras la guerra entra por la puerta de
adelante, el neoliberalismo lo hace por la de atrás».
Antes de la reforma de 1993 lo que existía en Colombia era la combinación
de un sistema de seguridad social estatal combinado con programas de asistencia
pública. Existían dos grandes instituciones, el ISS (Instituto de Seguros Sociales5)
para los trabajadores del sector privado, y CAJANAL6, para los empleados del
Gobierno Central Nacional, que cubrían salud y pensiones. Estas instituciones
fueron creadas a mediados de la década del cuarenta, y se caracterizaban por la
afiliación de trabajadores formales que cotizaban. Se trataba de entidades esta-
tales, nacionales, de afiliación obligatoria7 y recibían contribuciones tripartitas:
Trabajadores, Estado y patrones8. Esto es lo que da pie para señalar que se tra-
taba de un modelo bismarckiano, tal como se señaló en el capítulo 1. Al lado de
estas instituciones existía una serie de sistemas especiales (generalmente más
generosos), para grupos de funcionarios públicos, tales como los Militares, la
empresa gubernamental de petróleos (Ecopetrol), Ferrocarriles, Banco Central,
entre otros. Adicionalmente, los gobiernos locales tenían diferentes Cajas. Todo
el sistema en su conjunto, en 1990, estaba compuesto por 1.046 instituciones de
las cuales 1.008 eran estatales, sin que ello significara una alta cobertura. Por el
contrario era una de las más bajas de América Latina en ese entonces, 21% de la
población. Sólo la mitad del empleo asalariado estaba afiliado. Tales institucio-
nes no competían entre sí sino que cubrían tipos de población diferentes (Ayala
1992, 24-25) (Contranal 2004, 35).
En cuanto a los programas de asistencia en salud, existía una oferta pú-
blica a través de la llamada «Red Hospitalaria». Dicha Red estaba integrada al
«Sistema Nacional de Salud», creado en 1975, el cual estaba conformado por
tres subsistemas: 1) Aseguramiento, del cual se acabó de hablar, 2) privado, y 3)
público. La asistencia correspondía a este último, y básicamente la atención se
hacía a través de la Red Hospitalaria, que estaba constituida por hospitales de
primer hasta tercer nivel. Dicha red se financiaba principalmente con transferen-
cias que provenían del Gobierno Central Nacional9. Las personas que requerían
una atención (y no ingresaban por urgencia) iban al hospital más cercano a su
localidad, pedían una ficha, y esperaban el turno. Para poder acceder a la ficha
había que llegar con varias horas de anticipación antes de abrir el servicio al
público (lo que suponía colas desde las primeras horas de la madrugada), y ello
no era garantía de lograr la ficha. La atención era precaria, tenía un carácter de
caridad, y era para personas pobres. No existía un sistema de clasificación de
5
En el momento de su creación la institución se llamaba Instituto Colombiano de Seguros
Sociales (ICSS).
6
Caja Nacional de Previsión.
7
Lo que no quiere decir que se cumpliera con dicha obligación.
8
En el caso de CAJANAL Estado y patrón eran el mismo sujeto.
9
Mediante una transferencia llamada «Situado Fiscal».
194
César Giraldo
pobres ni el requisito de afiliarse a algún sistema, simplemente las personas que

recurrían a solicitar la atención lo hacían en condición que no tenían otro medio
para acceder a la atención en salud. La atención sólo se hacía en los hospitales,
por fuera de tales establecimientos no existían médicos que atendieran a las per-
sonas, y mucho menos medicina familiar. Se trataba de un sistema básicamente
dedicado a la atención curativa.
4.2. Dinámica de las reformas
Una vez hecha la introducción, que es la primera parte, la cual tenía como
propósito hacer una contextualización preeliminar de la protección social en
Colombia, con el objeto de ubicar al lector en el tema, el presente capítulo se
desarrollará en el siguiente orden: En la segunda parte, titulada dinámica de
las reformas, se presenta el proceso político mediante el cual se reformó la
protección social. Allí se destaca que el momento clave fue cuando se aprobó la
ley 100 de 1993, porque se introdujeron los Fondos Privados de Pensiones y los
sistemas de aseguramiento en salud. En la tercera parte se señala que la reforma
de la protección social (salud, pensiones y asistencia pública) invocó los prin-
cipios de mercado, y se destaca que los resultados prometidos con la reforma,
en particular el aumento de la cobertura y la reducción del costo fiscal, no se
dieron para el caso colombiano, y que la protección se convirtió en una sumato-
ria de programas focalizados hacia poblaciones problema. Las reformas lo que
hicieron fue someter la protección social a la lógica financiera: El gasto social
sujeto a los ajustes macroeconómicos, y la salud y las pensiones a los intereses
de los intermediarios financieros que administran tales servicios. En la cuarta y
última parte se señala que al final del proceso se encuentra un deterioro de las
condiciones sociales (más pobreza, más inequidad, y deterioro de la calidad del
empleo), y un peligroso debilitamiento del Estado nacional.
Como se dijo al comienzo, una característica de las reformas económicas y
sociales en Colombia es que el tema no ha estado en el centro del debate público,
porque este espacio ha sido ocupado por los temas relacionados con el conflicto
armado interno. La sensibilidad frente al tema del conflicto se explica no sólo
porque las acciones bélicas y masacres que con recurrencia golpean a la opinión
pública, sino porque este afecta la cotidianidad de los colombianos: Secuestros
en las carreteras que pueden recaer sobre cualquier pasajero; cobro de cuotas de
seguridad por parte de los actores armados (llamadas vacunas) a los pequeños
y grandes comerciantes, industriales y agricultores; profusión de sistemas de
vigilancia privada; control territorial de los actores armados de barrios mar-
ginales y regiones periféricas; detenciones masivas de personas en municipios
por parte de los órganos de seguridad del Estado. Por esto cuando la coyuntura
política respecto al conflicto salta a primer plano las reformas institucionales
en los temas económicos y sociales pasan a un segundo plano, lo cual hace que
195
quienes se oponen a tales reformas tengan poco eco ante la opinión pública, ha-
ciendo a su vez que las reformas avancen sin mayores contratiempos. La menor
capacidad de resistencia también es consecuencia del hecho que los dirigentes
de las diferentes organizaciones sociales (incluidos los sindicatos) que lideran
la oposición al proceso son amenazados y frecuentemente asesinados, porque
en el contexto político sus reclamos sociales se asimilan con simpatía hacia los
movimientos guerrilleros, lo cual convierte a los dirigentes sociales en blanco
de los actores que combaten militarmente a la guerrilla. También se da el caso,
a nivel local, que dirigentes sociales son vistos por los grupos guerrilleros que
operan en una región como personas que les pueden arrebatar el control político
de la zona que dominan y los conminan a someterse a la lógica de la guerrilla o
son amenazados. Este caso es frecuente en zonas indígenas, por ejemplo.
De manera que la actividad política colombiana se mueve en un escenario
de conflicto armado interno de baja intensidad, y este es un factor que debe ser
tenido en cuenta a la hora de estudiar las reformas. De todas maneras en Colom-
bia, al igual que en América Latina, las reformas institucionales y fisco-financieras
se inscriben en el contexto de las «reformas estructurales» del «Consenso de
Washington». La preeminencia de la relación monetario-financiera termina por
imponerse, por lo menos hasta el momento (2007), y es aquí donde el trabajo
se va a concentrar. No se va a profundizar en la naturaleza del narcotráfico y el
conflicto armado porque va más allá de las pretensiones del trabajo, sin embargo,
en razón de que tienen un impacto que no puede ser desconocido, cuando se hable
de la política social en Colombia se hará referencia a ello cuando sea necesario.
4.2.1 Primera etapa: período de ajuste
Atrás se mencionó que la reforma del sistema de protección social en Co-

lombia hay que verla a partir de los cambios introducidos por la ley 100 de 1993.
Sin embargo, previamente, durante la década de los 80s se llevó un programa
de ajuste dentro de los parámetros del FMI, al igual que la mayoría de los países
de la región. Como resultado de ello se inició un proceso de descentralización
política y fiscal, lo que tuvo como consecuencia que los recursos destinados a la
asistencia en salud así como los destinados para educación fueran transferidos
por la Nación a los municipios, los cuales asumieron la responsabilidad de la
ejecución de los programas correspondientes. Ello se complementó con la intro-
ducción de la elección popular de alcaldes en 1986. Otro efecto del ajuste fue la
creación de una «Red de Protección Social», llamada «Plan Nacional de Rehabi-
litación» PNR, la cual se convirtió en el modelo para los posteriores programas
de asistencia pública. Pero el ajuste, sufrió los tropiezos del conflicto armado.
El programa de ajuste se debía iniciar formalmente en 1984 con base en
un acuerdo con el FMI, el cual era el requisito exigido por los bancos acreedores
del país para poder tener acceso al financiamiento internacional. Sin embargo el
asesinato del ministro de justicia, Rodrigo Lara Bonilla, ocurrido el 30 de abril
196
César Giraldo
de 1984, hizo que el gobierno declarara una guerra frontal contra el narcotráfico,
y se echara para atrás en un acuerdo con el FMI que contenía una devaluación
masiva de la moneda y un ajuste fiscal drástico (ver Giraldo 1994, cap. 5). El
grueso del ajuste se aplazó un año, el cual, en su conjunto, incluyendo reformas
de 1983 a 1985, consistió en: Creación del Impuesto al Valor Agregado (IVA),
fortalecimiento de los impuestos locales (ley 14 de 1983), reducción del 15% real
de los salarios de los funcionarios públicos en 1985, sustitución de la emisión
monetaria para financiar el Presupuesto Nacional por bonos de Deuda Interna10,
y cobro de impuesto a la renta a las Empresas Estatales. En lo que tiene que ver
con la protección social, el gobierno intentó reducir los recursos destinados a la
niñez y las ayudas familiares (en ese momento se originaban en el impuesto del
2% sobre la nómina destinados al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
-ICBF-), alegando la necesidad de reasignar los recursos estatales por razones
fiscales, pero el Congreso no avaló la propuesta.
Estas reformas debieron contar con el concurso de la denominada clase po-
lítica porque debieron ser aprobadas por el Congreso de la República, a pesar de
su resistencia a reformas en esta dirección. Dicha clase no era proclive a reducir
el gasto público porque ello era una fuente de prácticas clientelistas, y tampoco
de aumentar los impuestos porque ello era impopular, pero finalmente aceptó
las reformas. Dicha aceptación surgió ante la evidencia de la crisis de la deuda
y la insostenibilidad de las finanzas públicas nacionales, pero el apoyo estuvo
condicionado a la transferencia de unos recursos hacia los municipios, con el
cálculo de utilizarlos a nivel municipal para reproducir las prácticas clientelistas.
En efecto se pactó un aumento de las transferencias a los gobiernos locales del
hasta el 50% del IVA11, a lo que se sumaban las transferencias que se recibían por
«Situado Fiscal», que era un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación
destinadas a educación y salud
Las reformas iniciales fueron acompañadas con créditos del Banco Mundial
dirigidos hacia la apertura comercial y la eliminación de los subsidios al sector
agropecuario12. A finales de los 80s las negociaciones externas empezaron a
complicarse. En opinión del Banco Mundial el proceso de reformas económicas
avanzaba muy despacio. Esta opinión fue expresada en la negociación de un
nuevo crédito programa a partir de 1988, orientado hacia la privatización, la
centralización en la Nación de la ejecución del gasto público para efectos de con-
trol fiscal (una especie de dictadura fiscal), y la adopción de un programa formal
10
Llamados Títulos de Ahorro Nacional (TAN).
11
Ley 12 de 1986.
12
El primero de ellos fue un crédito sobre política comercial, firmado en junio de 1985 por
US$300 millones. El segundo, firmado en mayo de 1986 por US$250 millones, tenía
como propósito la continuación del proceso de liberación del comercio exterior -esta vez
por medio de una reducción de aranceles- e introducir ajustes a la política agropecuaria.
En este último punto se destacaba la eliminación de los precios de sustentación para la
agricultura moderna (Garay 1991, 41-56, 122).
197
de apertura económica (Contranal 1990). La posición negociadora del gobierno

de entonces, Barco (1986-1990), era débil porque se estaban venciendo los cré-
ditos adquiridos con el Banco Mundial, y estaban en peligro las negociaciones
con la banca privada. El país seguramente tendría que declarar la moratoria. El
gobierno debió solicitar el apoyo del Banco Mundial y el FMI. Lo recibió, pero
a condición de adoptar el programa de apertura económica. En consecuencia,
el equipo económico intentó someter a la aprobación presidencial el programa
desde finales de 1988.
Sin embargo en el palacio presidencial la preocupación estaba en otra
parte: En el deterioro del orden público, que se empeoró en 1989. En dicho año
había comenzado la campaña electoral para la sucesión del gobierno de Barco
y el ambiente se caracterizaba por el asesinato generalizado de candidatos. El
candidato oficial del partido de gobierno, Luis Carlos Galán Sarmiento, fue ase-
sinado en agosto. Tal asesinato no era un caso aislado. Se dio en medio de una
ofensiva del narcotráfico y de grupos paramilitares de derecha contra: El Estado,
el poder Judicial, los medios de comunicación independientes (que eran pocos),
y los dirigentes político (en especial los de la izquierda)13. Ante la arremetida de
la violencia, el proyecto más importante del gobierno era una reforma constitu-
cional orientada al fortalecimiento de los aparatos de justicia y de la capacidad
del Estado para imponer el orden público. A la vez se buscaba obtener nuevos
mecanismos de relegitimación del gobierno, a través de reformar al Congreso y
los partidos políticos, y fortalecer el proceso de descentralización. Sin embargo el
proyecto de reforma constitucional naufragó cuando un grupo de parlamentarios
le introdujo el tema de la no extradición de colombianos, punto muy sensible
para los narcotraficantes en razón de la presión de los Estados Unidos para
capturarlos y llevarlos a su territorio.
La crisis originó un movimiento estudiantil que promovió la convocatoria de
una Asamblea Consituyente mediante una consulta popular (plebiscito), la cual
debía crear una nueva Constitución Política y destituir a los elegidos al Congreso
de la República (ambas cosas efectivamente sucedieron en el gobierno siguien-
te). Se partía de la afirmación que la clase política era incapaz de reformar las
instituciones políticas, y por tanto dichas reformas había que hacerlas por fuera
13
Asesinato de tres candidatos presidenciales. Asesinato masivo de los militantes de la UP
(Unión Patriótica), y de dirigentes cívicos y sindicales (más de 1.000). Asesinatos de
personalidades, de las cuales en 1989: magistrado Carlos Ernesto Valencia (16 de marzo)
y los periodistas Héctor Giraldo Gálvez (29 de marzo) y Jorge Enrique Pulido (muere
el 9 de noviembre). Carro - bombas a los periódicos El Espectador (2 de septiembre) y
Vanguardia Liberal (17 de octubre). Volado avión de Avianca donde mueren 107 perso-
nas (27 de noviembre). Atentados al director del DAS (30 de mayo) y al edificio de la
institución con saldo 70 muertos (6 de diciembre). Asesinado el gobernador de Antioquia
(28 de julio). La lista continúa con el asesinato de jueces, dirigentes políticos, atentados
a colegios, supermercados, hoteles, entidades bancarias, etc.
198
César Giraldo
del Congreso14. El movimiento estudiantil se movilizaba contra todos los tipos

de violencia, por el fortalecimiento de la democracia y la reforma institucional.
La crisis política hacía que el tema de la apertura económica no estuviera
en la agenda de Barco Vargas en su calidad de presidente de la República, sino
en la del equipo económico del gobierno, el Banco Mundial y el FMI. En medio
del trágico año de 1989 el equipo económico intentó someter el programa de
apertura económica al Consejo de Política Económica -CONPES- en dos oportuni-
dades, pero no obtuvo respuesta positiva. Insistió a comienzos del año siguiente,
febrero de 1990, y el programa se aprobó después que el gobierno fuera sometido
a intensas presiones por parte de los organismos internacionales15.
4.2.2 Segunda etapa: reformas estructurales
Sin embargo este programa de apertura no fue del gusto del Banco Mundial.
Dicha entidad señalaba la necesidad de acelerar el programa porque de lo contrario
las resistencias internas, y la incertidumbre que se crearían con las expectativas
de un proceso gradual, podrían llevar a un fracaso del proceso16. Fue así como el
gobierno siguiente, César Gaviria Trujillo (1990-1994), aceleró la apertura econó-
mica, iniciándose la segunda fase de las reformas. Al comenzar dicho gobierno tenía
la intención de privatizar el sistema de pensiones17 como parte de la reforma del
14
El movimiento estudiantil propuso adicionar a las seis papeletas existentes en las elec-
ciones de marzo de 1990 una séptima (de allí surge el nombre de la «séptima papeleta»
que es el nombre como se conoce dicho proceso), en la cual se expresara la voluntad de
convocar una Asamblea Constituyente. Después el acto se legalizó mediante un decreto
gubernamental y un fallo favorable de la Corte Suprema de Justicia.
15
En enero de 1990, un mes antes de la apertura, el gobierno había pedido un crédito urgente
al BANCO MUNDIAL por US$300 millones, para Balanza de Pagos, con el objeto de
evitar ser exportador de capitales. El BANCO MUNDIAL lo condicionaba a la adopción
de la apertura y a la reforma de algunas entidades públicas, entre ellas el aumento en la
tasa de interés que PROEXPO le cobraba a los exportadores (El Tiempo, 17 de enero
de 1990). Las tasas de interés fueron aumentadas en 12 puntos (pasaron del 18 al 30%)
inmediatamente (El Tiempo, 3 de febrero de 1990). Igualmente en enero el FMI entre-
gó un informe sobre la economía colombiana criticando la lentitud en el proceso de la
apertura económica, e indicando que de ello dependía el crédito solicitado al BANCO
MUNDIAL (El Tiempo, 31 de enero y 5 de febrero de 1990). Por otro lado, la Banca
Comercial extranjera, en ese mismo mes, señalaba que Colombia iba a recibir recursos
frescos (adicionales a los que se reponían cuando se efectuaban los pagos de capital)
sobre la base que se confirmaba que el gobierno iba a lanzar en breve el programa de la
apertura económica (El Tiempo, 1 de febrero de 1990).
16
Contranal (1990). Ver también, Michaely, M; Choksi, A; Nochlas, P. «El Diseño de la
Liberación del Comercio», Revista Finanzas y Desarrollo, Marzo de 1989, FMI-BM,
Washington, D.C.
17
En la exposición de motivos del proyecto de ley de reforma laboral (ley 50 de 1991) se
pedían facultades extraordinarias para reforma la seguridad social (que fueron negadas
199
conjunto del mercado de capitales, reforma que llevó a cabo en el primer semestre
de su gobierno (a partir del 7 de agosto de 1990). La privatización significaría la
creación de los Fondos Privados de Pensiones, que serían instituciones financieras
que captarían el ahorro de los trabajadores y lo invertirían en el mercado de ca-
pitales, propuesta que contaba con un entusiasta apoyo del sistema financiero ya
que con ello lograba consolidar el conjunto de reformas en el mercado de capitales,
reformas que claramente favorecían a los intereses del capital financiero (Martínez
et.al. 2002, 10) (Kleinjans 2004, 179). Si bien el gobierno no logró esta reforma en
su primer año de mandato, logró las demás reformas en el mercado de capitales:
Mercado libre de divisas, apertura de la cuenta de capitales y desregulación del
sistema financiero (en la tabla 4.1 se presenta un resumen). Llama la atención la
rapidez en la aprobación de las reformas a pesar de sus profundas implicaciones,
y por otra parte, que el componente pensional no fuera aprobado en ese momento,
sino tres años más tarde, pero condicionando la existencia de los Fondos Privados
a la permanencia del sistema público, e incorporando en la reforma el tema de la
salud. Vamos por partes.
El arribo del gobierno Gaviria el 7 de agosto de 1990 estuvo acompañado por
un ambiente favorable a propiciar un cambio radical en las estructuras políticas
del país. Gaviria anunció un cambio profundo que informalmente denominó como
el «Revolcón», una expresión que quería decir un cambio súbito y drástico. El
cambio tenía un doble carácter. De un lado, fue presentado como una necesidad
de democratizar el sistema político, como resultado de la crisis institucional del
gobierno anterior, el acuerdo de paz firmado el 2 de noviembre de 1989 con el
M-19 y los que se estaban negociando con otras organizaciones guerrilleras. Tales
acuerdos contemplaban la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyen-
te, para cambiar la Constitución del país, lo cual se hizo en 1991. De otro lado, se
originaba en el afán de apurar las reformas de la llamada «Apertura Económica»,
en las cuales venían insistiendo los organismos financieros internacionales, quie-
nes se quejaban que el gobierno anterior no caminaba al ritmo deseado, y era el
momento propicio para hacerlo, porque si bien el ambiente de cambio venía de la
dinámica del conflicto armado, a la hora de los cambios en el mismo paquete se
podían meter los temas económicos e institucionales: Es decir se podía combinar
la apertura económica con una apertura política. Como se puede apreciar, las
dinámicas del Conflicto y del Consenso de Washington estaban presentes.
En efecto en el primer semestre del gobierno Gaviria se presentó a con-
sideración del Congreso (y logró la aprobación) reformas que desregularon los
mercados laboral y de capitales, y por la vía administrativa introdujo una apertura
comercial: Eliminación de las restricciones administrativas a las importaciones
por el Congreso), y allí se afirmaba que no se trataba de privatizar totalmente el sistema.

Sin embargo, el Ministro de Trabajo de entonces, Posada de la Peña (1995, 203-210)
reconoció posteriormente que la intención del gobierno era la privatización total. Y en
los memorandos del gobierno a la Comisión de reforma que se creo en 1991 el gobierno
insistía en la privatización total (Posada de la Peña 1991).
200
César Giraldo
Tabla 4.1
Flexibilización del Mercado de Capitales en Colombia
(2º Semestre 1990 - 1º semestre de 1991)
Mercado - Se elimina el monopolio del Banco Central en el manejo de las divisas
de Libre de (control de cambios) y se traslada a los operadores financieros privados
Divisas el mercado de divisas
Apertura al - Libre entrada y salida de inversiones de portafolio y en general de capi-

Régimen de tales de corto plazo (Conpes, resolución 49 de 1991).
Inversión - Posibilidad de participación del capital extranjero hasta el 100% de las
Extranjera empresas, incluidas las del sector financiero, incluyendo la libertad de
remesa de la totalidad de las utilidades al exterior
- Legalización de tenencia divisas en el exterior
Desregulación - Se elimina la especialización financiera:
Financiera · Cualquier institución puede hacer cualquier negocio (hipotecario,
(Ley 45 de cuentas corrientes, largo plazo, leasing, fiducia, operaciones de bolsa
1990) etc.).
· se autorizan nuevos negocios, en particular los Fondos de Pensiones,
que todavía no habían sido creados
- Libertad de entrada de intermediarios financieros
- Libertad de fusiones, adquisiciones, escisiones
- Liberación de la intermediación financiera
· Se elimina el crédito de fomento: los préstamos de la banca pública
para el fomento se deben hacer a tasas de interés de mercado, lo que
le abre espacio al sistema financiero privado para participar en dicho
mercado
· Desmonte de inversiones forzosas
· Disminución significativa del encaje bancario
Fuente: Plan de Desarrollo del gobierno Gaviria (DNP 1991, 73-79).
y reducción del arancel promedio del 40% al 14.8%18. Tales reformas se enmar-
caban dentro de las del Consenso de Washington presentadas en el capítulo 3
(Ver recuadro 3.2), y fueron justificadas con el discurso que la apertura y mo-
dernización económicas. Se trataba de abandonar el viejo modelo económico de
sustitución de importaciones, inaugurado en 1930 y sustituirlo por la «Apertura
Económica» (DNP 1991, 9-86). Era en la reforma laboral, aprobada mediante la
ley 50 de 1991, donde se solicitaban facultades extraordinarias para reformar la
seguridad social (privatizar el sistema de pensiones), facultades que a la postre
le fueron negadas. La reforma laboral (ley 50 de 1991) se dirigía a flexibilizar
el mercado del trabajo: (1) Eliminó la estabilidad laboral al permitir el despido
de trabajadores, aún sin justa causa (en este caso se paga una indemnización
monetaria), (2) Se autorizaron los contratos temporales inferiores a 1 año, y (3)
Se eliminaron algunos beneficios sociales, la totalidad para el caso de quienes
18
Teniendo en cuenta la sobretasa a las importaciones, que pasó de 16% a 8%.
201
tenían una remuneración superior a más 10 salarios mínimos y aceptaran un

salario integral (Ver tabla 4.2)19.
La capacidad que el gobierno tuvo en su primer semestre de mandato para
hacer reformas, y que fue aprovechada al máximo, se agotó el 5 de febrero de
1991, cuando comenzó la labor la Asamblea Nacional Constituyente, encargada
de redactar una nueva Constitución Política la cual fue promulgada cinco me-
ses más tarde, el 4 de julio del mismo año. Dicha Asamblea fue el resultado del
plebiscito originado en el movimiento estudiantil a finales del gobierno anterior
y que recibió el respaldo oficial del gobierno Gaviria. A partir de ese momento
se debieron negociar las reformas con diferentes grupos sociales y económicos,
además que dichas reformas se debieron enmarcar en el proceso de reinserción
de los grupos armados, y en un discurso de reformas políticas. El discurso legi-
timador de las reformas se fundamentó en el discurso político y dejó de hacerlo
en el económico, como había sucedido al inicio del gobierno. Y esto incidió en
el contenido de la reforma de la seguridad social. Ya no se podía recurrir a los
discursos utilizados inicialmente, que justificaban la privatización de las pensio-
nes con el argumento del fortalecimiento del ahorro y el mercado de capitales,
y evitar el impacto fiscal del cambio demográfico. Ahora el discurso se colocaba
en el terreno «De los Derechos Sociales, Económicos y Culturales», que es el
nombre del capítulo de la Constitución en el cual quedó incorporado el tema.
La reforma política se orientaba hacia una apertura política que significaba
el reconocimiento de los grupos armados que habían dejado las armas, las mino-
rías nacionales (negritudes e indígenas, quienes tuvieron asiento en la Asamblea
Constituyente), y la incorporación de la llamada «sociedad civil», y se alegaba
que estos actores habían sido excluidos políticamente ya que la clase política
había cerrado los espacios mediante prácticas clientelistas. Los principios que
se invocaron, tomando las palabras del gobierno de Gaviria, y del vocero del
principal grupo político en la Asamblea (Antonio Navarro Wolf, del M-19, grupo
que acababa de dejar la lucha armada y había logrado el 27% de la votación para
la Asamblea)20, en la instalación de la misma, eran: Garantía de los derechos
19
Antes de seguir adelante es preciso señalar que dicha reforma se profundizó en el 2002
al flexibilizar la jornada laboral (por ejemplo, se amplió la jornada laboral hasta las 10
de la noche y se permitió eliminar los recargos por dominicales o jornadas nocturnas), y
permitir contratar sin prestaciones sociales a los aprendices. Un resumen de las reformas
se presenta en la tabla 4.2.
20
Además del M-19 un grupo de los actores del conflicto armado habían adelantado proce-
sos de paz y participaban en la elaboración de la nueva Carta Constitucional. A los demás
grupos se les asignaron 4 curules adicionales a las 70 que se definían por elección popular.
Las organizaciones desmovilizadas (guerrillas izquierdistas) eran el M-19, Ejército Popular
de Liberación -EPL-, Quintín Lame, Partido Revolucionario de los Trabajadores -PRT-.
M-19 y EPL eran las más importantes, aunque el grupo más importante (Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia -FARC-), y el tercero en importancia (Ejército Nacional de
Liberación -ELN-) no participaron en el proceso de paz y continuaron en la lucha armada.
202
César Giraldo
Tabla 4.2
Reforma laboral
LEY 50 DE 1990 LEY 789 DE 2002
Facilitar el despido - Se reduce el monto de la indemniza-
- Abolición de la obligación de Reintegro y la ción monetaria por despido sin justa
Flexibilización del Contrato de
Pensión Sanción por despidos sin justa causa, y causa2.

de pagar los salarios dejados de percibir hasta la - El aprendizaje lo define como una re-
reinstalación del trabajador. Se cambia dicha abo- lación contractual, no laboral, lo cual
lición por la obligación del pago de indemnización implica la eliminación de las presta-
monetaria1. ciones sociales (vacaciones, seguridad
Trabajo
- Se permite el despido colectivo (bajo condicio- social, primas, etc.).

nes específicas, entre ellas dificultades económicas
de la empresa derivadas de una huelga), despido
que en el pasado era potestad del Ministerio de
Trabajo.
Contratos Temporales
- Se permitió contratos laborales temporales, infe-
riores a 1 año.
- Se introduce el «Salario Integral», pago de salario - Se reduce el recargo por trabajo domini-
sin prestaciones, primas y beneficios, para salarios cal y festivo de 100% a 75%.
Salario (y factores
Flexibilización del
mayores a 10 salarios mínimos.

- Se elimina retroactividad de Cesantías3, la cual ga-
salariales)
rantizaba un ahorro a favor del trabajador de acuerdo

al último salario devengado.
- Los beneficios salariales y prestaciones más altos no
se pueden extender a otros trabajadores de empresas
relacionadas con la principal, al postergarse la unidad
de empresa por 10 años.
- Extensión de la jornada laboral: Pasa de
ser de 6 a.m. a 6 p.m., a ser de 6 a.m. a 10
Flexibilización de los
p.m. Lo anterior implica que por las horas

trabajadas entre las 6 p.m. y las 10 p.m.
horarios
los asalariados dejan de recibir un recargo

del 35%.
- Jornadas flexibles: se pueden combinar
jornadas diarias entre 4 horas y 10 hasta
completar las 48 horas semanales, o jorna-
das de 36 horas semanales sin pagar recar-
gos por dominicales o jornada nocturna.
- Exención por 4 años del pago de aportes
patronales a Cajas de Compensación,
Sena, e ICBF (todo lo cual equivale a 9%
Otros
del salario) para las empresas que vinculen

trabajadores que ganen menos de 3 sala-
rios mínimos.
1 45 días de salario para el primer año; más: 15 días para cada año de antigüedad entre 2 y 4, 20
días para cada año de antigüedad entre 5 y 9, 40 días para cada año de antigüedad superior a 10.
Tomado de Farné (2003, 20).
2
Después Ley 789 Después Ley 789
Salarios menores de 10 salarios mínimos Salarios mayores de 10 salarios mínimos
- 30 días de salarios para el primer año; más: - 20 días de salario para el primer año; más:
- 20 días para cada año de antigüedad superior a 1 - 15 días para cada año de antigüedad su-
perior a 1
Fuente: Tomado de Farné (2003, 20).
3 La cesantía era un ahorro a favor del trabajo de un salario (calculado sobre el último salario) por
año de trabajo. Dicho ahorro se beneficiaba del ajuste de los salarios (reajuste por inflación más
mejoras salariales reales) y de una tasa de interés del 12% anual.
203
fundamentales, democracia participativa, descentralización (municipalista),

lucha contra la corrupción y contra el clientelismo (Holguín 1991). La nueva
legitimidad se iba a construir desde lo político.
Sin embargo el gobierno logró manejar la figura que la apertura política
tenía como complemento la «apertura económica», que fue el nombre que se
le dio a las reformas económicas enmarcadas en el Consenso de Washington, y
esto permitió combinar reformas en las dos direcciones sin que necesariamente
estuvieran relacionadas, e incluso fueran incompatibles, que fue el caso de la
Seguridad Social. A pesar de quedar la Seguridad Social incluida en una proclama
generosa de derechos, la Constitución en la práctica introdujo tres elementos que
a la postre fueron los que sometieron la reforma de la Seguridad Social a otros
criterios diferentes a la garantía efectiva del Estado a los derechos económicos
y sociales. El primero fue que eliminó el monopolio del Estado en la provisión
de tales derechos, con lo cual abrió la puerta para que entraran los operadores
privados en la Seguridad Social y la protección social en su conjunto21, como
finalmente sucedió dos años y medio después con la ley 100 de 1993, de la que
hablaremos más adelante. El segundo, la asignación del gasto público, que es
en la práctica el mecanismo de financiación del cumplimiento de los derechos,
pasó a depender de forma unilateral y exclusiva de la autoridad fiscal (ministro
de hacienda), en representación del gobierno, de manera que el proceso político
a través del cual la llamada sociedad civil podría a acceder a los derechos (la
llamada democracia participativa) quedó taponado (el Presupuesto Público no
puede ser presentado a la aprobación ni reformado por el Congreso ni por algún
mecanismo de iniciativa popular, ello sólo es potestad del Ministro de Hacien-
da). Y el tercer elemento es que el gobierno perdió la soberanía monetaria, al
renunciar a los recursos de la emisión para el financiamiento del Presupuesto
Público, ya que dicha soberanía se la cedió a un órgano independiente de él: El
Banco Central22. Este último punto hace que la autoridad fiscal deba padecer una
restricción financiera por el hecho que debe financiarse a través de los mercados
de capitales privados (al no disponer de la emisión pública), lo que lleva a que
la deuda pública se vuelva una carga cada vez más pesada, restándole espacio a
la financiación de los derechos sociales.
21
El artículo 48 de la Constitución Política colombiana reza así: «La Seguridad Social es un
servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y
control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad,
en los términos que establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho
irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares,
ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la pres-
tación de los servicios en la forma que determine la Ley. La Seguridad Social podrá ser
prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley».
22
Los artículos pertinentes de la Constitución Política Colombiana son: 48, 154, 346, 348,
351, 373.
204
César Giraldo
La negación de los derechos desde lo financiero, frente a su generosidad

desde lo político, muestran las fuerzas contradictorias que se movían en la
reforma constitucional: (1) El gobierno y su tecnocracia se preocuparon por ga-
rantizar la disciplina fiscal y monetaria23, fortalecer la justicia en su componente
represivo24, y facilitar los procesos de privatización. Estos puntos se enmarcaban
en los parámetros del Consenso de Washington. (2) Diferentes sectores sociales
reclamaban la democratización de la sociedad a través de acercar el Estado a la
sociedad mediante un proceso de descentralización política y fiscal. En el tema
de la descentralización el gobierno y su tecnocracia aspiraban trasladar respon-
sabilidad del gasto del gobierno nacional hacia los gobiernos locales, y a su vez
los sectores políticos más ligados con las regiones estaban atentos al porcentaje
de los recursos nacionales que se transferirían a los gobiernos locales. (3) Para
los Grupos Económicos la principal preocupación era la supervivencia de la
apertura del mercado de capitales y la desregulación financiera, y garantizar los
procesos de privatización que venían hacia adelante, entre ellos el régimen de
pensiones; tales Grupos habían financiado la campaña electoral de una porción
considerable de los miembros de la Asamblea Constituyente. (4) Otro elemento
que ejercía una gran presión sobre la negociación de la nueva Carta Constitucio-
nal era el conflicto armado interno en el cual operaban guerrillas izquierdistas,
grupos paramilitares de extrema derecha, y una guerra sangrienta de los carteles
de la droga contra el Estado; en ese momento el narcotráfico permeaba a todos
los actores armados y a un sector de los elegidos a la Asamblea Constituyente, y
ejercía presiones para la no aprobación de extradición de colombianos. La nue-
va Constitución eliminó la extradición25, lo que no dejaba de ser una paradoja,
porque año y medio atrás, en el gobierno anterior, por incluir dicha eliminación
se había hundido la reforma constitucional de entonces
Volviendo al tema de la seguridad social, la Constitución creó «una comisión
integrada por representantes del Gobierno, los sindicatos, los gremios econó-
micos, los movimientos políticos y sociales, los campesinos y los trabajadores
informales, para que en un plazo de ciento ochenta días a partir de la entrada
en vigencia de esta Constitución, elabore una propuesta que desarrolle las
normas sobre seguridad social» (artículo 57 transitorio). La Comisión sesionó,
pero no produjo a la postre ninguna recomendación. En el seno de la Comisión
el gobierno defendió su posición de privatizar totalmente el sistema de Pen-
23
Lo cual quedó plasmado en el Título de «Régimen Económico y Hacienda Pública»
24
Que implicó la creación de la Fiscalía General de la Nación, como ente acusador y que
asume de forma expedita las investigaciones criminales. La propuesta inicial del Gobierno
era que el Fiscal fuera nombrado por el Presidente de la República, lo que le daría un arma
poderosa para atacar a quienes el gobierno considerara eran obstáculos a su proyecto.
Sin embargo la Constituyente pasó esa elección a la Corte Suprema de Justicia de terna
enviada por el Presidente, y el Fiscal al tener un período fijo y por tanto no poder ser
removido por el gobierno gana cierta independencia.
25
6 años después fue restituida sin retroactividad.
205
siones, y crear el sistema de capitalización individual, con la garantía estatal

de una pensión mínima para quienes no alcanzaran a constituir el monto de
reservas necesario a pesar de completar el tiempo de cotización requerido. En
los memorandos allí presentados por el gobierno26, y después, en la exposición
de motivos del proyecto de ley que introducía la reforma de la seguridad social,
al hacer referencia al sistema privado de capitalización individual, el gobierno
utilizaba los argumentos que el Banco Mundial venía repitiendo en favor de los
sistemas privados, los cuales fueron recogidos por James (1995)27: Libertad de
elección, desalentar la evasión al vincular beneficios con aportes, fortalecimiento
del ahorro nacional y evitar el riesgo demográfico al obligar a la gente a ahorrar
para la vejez, estimular los mercados financieros, reducir la carga fiscal, y evitar
distorsiones en los mercados laboral y de capitales28. Más adelante volveremos
sobre los argumentos (que han sido llamado los mitos de la reforma por Stiglitz
y luego por Mesa-Lago), para señalar que no fueron validados por la realidad
colombiana una década después de las reformas.
En el proceso de negociaciones de reforma de la Seguridad Social se intro-
dujeron dos elementos al debate, a pesar de la insistencia del gobierno hasta el
último momento en la privatización total: 1) La permanencia del sistema público
de pensiones, y 2) La introducción de la salud en la reforma del sistema. Estos
dos elementos no estaban en los cálculos iniciales de reforma del gobierno, que
como se dijo, sólo aspiraba a privatizar el componente de pensiones. Incluso
posteriormente, cuando el gobierno presentó el proyecto de ley de reforma del
sistema de la seguridad al Congreso en 1992 sólo hizo referencia a las pensiones,
y el sistema público, que aunque se mantenía, se marchitaría al no recibir más
26
Memorandos: (1) De Francisco Posada de la Peña, ministro de Trabajo y Seguridad Social,
a los miembros de la Comisión sobre Seguridad Social, de fecha del 18 de noviembre
de 1991. (2) De Representantes gubernamentales en la Comisión Constitucional para la
Reforma de la Seguridad Social para los Miembros de la Comisión, de fecha del 3 de
Diciembre de 1991.
27
Quien dirigió la publicación del Banco Mundial (1994) «Envejecimiento sin Crisis»,
documento que se convirtió en el pilar de las reformas impulsadas por dicha institución.
28
Estas son algunas de las expresiones de los documentos oficinales citados (memorandos
y exposición de motivos en la nota 27) «aumentará el ahorro personal y así contribuirá al
desarrollo del mercado de capitales», «Sistema de Ahorro Pensional producirá, mientras
llegue a su madurez dentro de varias décadas, un superávit disponible para financiar inver-
sión en la economía, y con ello contribuirá definitivamente al desarrollo económico», «El
único costo fiscal que genera, es el de las garantías estatales ya mencionadas», «libertad
de los individuos para seleccionar lo que más les convenga en materia de pensiones»,
«competencia, que habrá de traducirse en mejores servicios y mayor rentabilidad de los
ahorros para cada trabajador», «no es vulnerable a la estrecha base asalariada, ni lo será
respecto al envejecimiento de la población», «Como las contribuciones se convierten en
ahorros de los trabajadores, y los rendimientos se apropian individualmente, se deses-
timula la evasión y la subvaloración de salarios», «No producirá las distorsiones en los
mercados laborales y de capitales que generan los sistemas de reparto».
206
César Giraldo
afiliados29. Si bien el proceso a través del cual se introdujo el componente de

la salud en la reforma no está bien documentado30, de todas formas se puede
señalar que ya en la Asamblea Constituyente y en la Comisión, el tema de la se-
guridad social se trataba de forma integral incluyendo la salud y las pensiones.
Antes de ello la seguridad social en Colombia sólo hacía referencia al tema de las
pensiones31. Cuando el gobierno presentó el proyecto de reforma la discusión al
respecto fue muy polarizada, y el gobierno debió incorporar a los cuatro meses,
un componente de salud a la reforma, a pesar de las resistencias del Presidente
de la República, César Gaviria. Para ello, debió cambiar al Ministro de Salud,
quien era del M-19 y nombrar en dicha cartera a un tecnócrata (consultor de
organismos internacionales) conocedor a fondo del modelo del Banco Mundial
(de hecho posteriormente fue a trabajar a dicho organismo en el tema). Su nom-
bre era Juan Luis Londoño32, quien lideró por parte del gobierno la reforma e
hizo que el tema de la salud se convirtiera a partir de ese momento en el eje de
la reforma. Un elemento que incidió mucho en el debate, y le dio mucho peso
a la posición del ministro, fue la publicación en 1993, cuando se estaba deba-
tiendo la reforma en el Congreso, del Informe sobre el Desarrollo Económico
del Banco Mundial que se dedicó enteramente al tema de la salud. Allí estaba la
parte sustancial de la reforma de la salud que se adoptó, y los argumentos que
las justificaban. Se puede comparar los ejes de la reforma que recomendaba en
Banco Mundial con las reformas llevadas a cabo:
Finalmente los sistemas de salud y pensiones fueron reformados el 23 de
Diciembre de 1993, con la expedición de la Ley 100 de dicho año. La reforma
abarcaba la salud y las pensiones, y creaba la coexistencia de entidades estatales
con privadas dentro del sistema. En el caso de las pensiones el modelo adoptado
consistió en la convivencia del sistema estatal de reparto que existía antes, cuya
institución central era el Instituto de los Seguros Sociales (ISS) (53.3% de los
afiliados a junio del 2003) con un sistema nuevo de capitalización individual a
través Fondos Privados de Pensiones (46.7% de los afiliados), y un recorte en los
beneficios sociales y un aumento en las cotizaciones33; en cuanto a los beneficios
hubo un régimen de transición que conservaba los beneficios anteriores para
29
Proyecto de ley Nº 155, presentado en septiembre de 1992.
30
Lo que sigue se toma de Jaramillo (1999, Cap. 1), quien participó en proceso de reforma.
31
De hecho, en ese entonces, la Salud era asunto de un ministerio aparte (Ministerio de
Salud), y la seguridad social del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, entendiendo
por seguridad social lo relacionado con pensiones. En la actualidad (2007) los dos temas
se unificaron en el Ministerio de Trabajo y Protección Social.
32
Quien posteriormente será el ministro de Protección Social en la administración Uribe
Vélez (2002-2006), muriendo en dicho cargo.
33
Las cotizaciones subieron del 8% del salario al 13.5% en el 96, y luego mediante la ley
797 del 2003 al 15.5% en el 2006, la edad de pensión se aumenta en 2 años (a 57 y 62
años para hombre y mujeres respectivamente), y se reduce la base de liquidación de la
pensión (ver tabla 4.5).
207
Recuadro 4.1
Reforma de la salud
Recomendación Banco Mundial Reforma Colombiana
*
Competencia entre los provee- Los hospitales públicos dejan de recibir el financiamiento es-
dores. tatal y se financian en el mercado vendiendo servicios, son
transformados en Empresas Sociales del Estado (ESEs).
Aseguradores (públicos y priva- Se crean dos tipos de aseguradores (Empresas Promotoras de
dos) para contener los costos y Salud -EPSs-, Administradoras del Régimen Subsidiado -ARSs-)
para corregir las asimetrías de
información.
Subsidios a los pobres selec- Los pobres son identificados a través de una encuesta llama-
cionándolos bien. da SISBÉN (Sistema de Identificación de Beneficiarios), y si
clasifican como pobres se les da un carné que les permite el
acceso través de una aseguradora llamada ARS
Provisión de servicios esen- Creación del Plan Obligatorio de Salud (POS), que es un pa-
ciales quete de atención esencial
* Banco Mundial. Informe sobre Desarrollo Mundial 1993.

Fuente: Elaboración propia.
quienes a la fecha de la reforma tuvieran 15 años de servicios o más cotizados, o

estando en el sistema tuvieran más de 35 años si era mujer y 40 si era hombre.
En el caso de la salud se creó un sistema basado en el aseguramiento. A partir de
entonces para tener acceso a salud se hacía necesario adscribirse a una asegura-
dora, que podía ser pública (entre ellas el ISS que también manejaba pensiones)
o privada34. Se establecieron dos tipos de afiliaciones: Los que pertenecen al Ré-
gimen Contributivo porque pagan a través de un impuesto a la nómina (12%, 2/3
lo paga el patrón, 1/3 el trabajador), y los del Régimen Subsidiado que reciben el
servicio de forma gratuita una vez han sido identificados como pobres a través
de una encuesta. Otra característica en salud, es que los hospitales dejaron de
recibir el financiamiento estatal y debieron financiarse vendiendo servicios. Más
adelante se presenta con más detalle la reforma.
Es preciso hacerse la pregunta si una reforma de esta naturaleza sirve a
los intereses del capital financiero, que es una afirmación que aquí se ha venido
haciendo. En lo que tiene que ver con pensiones, que era el objetivo inicial de la
reforma, se encuentra que 2 de los 4 grupos económicos nacionales importantes
del país tienen los dos Fondos de Pensiones más grandes (Porvenir del Grupo
Sarmiento Angulo, -26% de los afiliados- y Horizonte del Grupo «Sindicato An-
34
Los seguros privados de salud, de naturaleza voluntaria, (medicina prepaga, cooperativas)
participan en el sistema con los planes complementarios que básicamente se refiere a la
«hotelería» de la salud.
208
César Giraldo
tioqueño” -20%-35), y el capital en los 4 fondos restantes es propiedad del capital

externo36. En conjunto el capital extranjero en la propiedad del sistema es del
49%37. Los propietarios nacionales y extranjeros de los Fondos son grupos cuya
principal actividad es la intermediación financiera38.
Los grupos económicos locales fueron proclives a las reformas por las
oportunidades de negocios que encontraron dentro de ellas, las cuales los convir-
tieron en conglomerados financieros con ramificaciones en el sector real y en el
terciario (servicios) incluyendo en este último campo el manejo de los Fondos de
Pensiones. Misas (2002, 240, 285) recuerda cómo los Grupos jugaron un papel
clave en el cambio de una corriente de opinión favorable hacia las reformas de la
apertura económica. Su capacidad de incidir en la opinión pública y en el proceso
político residía en el control que ejercían sobre los medios de comunicación39 y
en el financiamiento de las campañas políticas. Una parte importante de los ele-
gidos al Congreso es y ha sido financiada con recursos provenientes de los grupos
económicos, y lo mismo sucede con los candidatos presidenciales40. Reyes (2003
Caps. 13 a 15)41 cuenta las intervenciones en este sentido de uno de estos grupos.
No obstante, atrás se afirmó que factores de naturaleza política entraron a
jugar en las reformas y en este contexto se explica la permanencia del sistema
público de pensiones, y la introducción de la reforma de la salud. No existe
35
A 31 de diciembre del 2004 (Fuente: Portal del Fondo de Pensiones Porvenir: http://www.
porvenir.com.co/portal/page?_pageid=53,82047&_dad=portal&_schema=PORTAL)
36
Con excepción de Colfondos (16% de los afiliados) que tiene 20% de capital nacional,
el 80% restante es propiedad del grupo estadounidense Citibank.
37
En el 2003. Borrero (2003), cuadro 3.
38
El grupo «Sindicato Antioqueño», que es dueño del segundo Fondo más grande, «protec-
ción», aunque es un grupo que se originó en la actividad manufacturera, la intermediación
financiera es una actividad cada vez mayor, hasta el punto que en la actualidad (2007) es
el dueño del banco y las aseguradoras privadas más grandes de Colombia.
39
Los dos grupos más importantes eran a la vez dueños de las dos más importantes cadenas
de radio, que en Colombia tenían y tienen mucha influencia. Los espacios de opinión
y noticias de la radio tenían más impacto que los de la televisión. Posteriormente tales
grupos controlaron los principales canales de televisión (y a partir de ese momento la
televisión desplazó como generadora de opinión). En el 2004 un canal de televisión fue
vendido a una empresa internacional.
40
La investigación realizada por la Universidad de los Andes, departamento de Ciencia
Política, periódicamente publica la financiación de las campañas (http://cvisible.uniandes.
edu.co/). En la publicación llamada «Candidatos Visibles» se encuentra que un poco más
de la mitad de los aspirantes al Congreso informa sobre la financiación de las campañas, y
de ellos un 40% afirma recibir recursos de los grupos económicos. Existen financiaciones
que no se declaran, como por ejemplo, los recursos que provienen del narcotráfico, que
aunque se saben que existen de forma importante, es difícil estimarlas.
41
Este libro hace una descripción de la cabeza del grupo más importante de Colombia. Esta
descripción es una buena muestra de las relaciones entre el poder económico y el político.
209
evidencia que los grupos económicos y los operadores financieros estuvieran

interesados en el manejo de la salud, y de hecho (salvo casos puntuales) no hay
una participación masiva de los grupos económicos y las entidades financieras
en el componente de la salud del régimen de seguridad social. Los agentes fi-
nancieros intervienen en los seguros privados de salud, que están por fuera del
sistema de la seguridad social, y por tanto no están sometidos a una regulación
tan detallada por parte del Estado. A pesar de ello la intermediación financiera
es el eje de la reforma de la salud, a través de las aseguradoras creadas (EPS y
ARS). Como se dijo atrás, en el discurso del Banco Mundial, que tuvo mucha
ingerencia en las reformas, los sistemas financieros juegan un papel central en
aseguramiento de la salud porque cumplen el papel de la dispersión de riesgos.
Una vez aprobada la reforma, lo que significaba la creación del sistema dual
de seguridad social (público y privado), ha sido clara la intención de los diferentes
gobiernos de buscar un debilitamiento del sistema público, con el propósito de pasar
la administración del sistema a los intermediarios financieros privados. Esto se
puede evidenciar en el caso del ISS y en la crisis hospitalaria. El ISS es la institución
más grande en pensiones y en salud. La reforma lleva a que el ISS (entidad pública
que antes de las reformas financiaba las pensiones y la salud de los trabajadores
del sector privado) quede con quienes ya estaban pensionados o quienes estaban
próximos a hacerlo, con los cotizantes de menores ingresos, con los enfermos con
patologías de alto costo, y con los pasivos laborales. Los cotizantes de mayores
ingresos y que tenían un horizonte lejano para su pensión se salieron del ISS y se
pasaron a los Fondos Privados. Se han presentado varias ofensivas gubernamentales
en contra del ISS. El gobierno Pastrana Arango (1998-2002) puso en discusión un
proyecto de ley reforma del sistema que decía en su artículo segundo «a partir de
la fecha no habrá ninguna afiliación al Seguro Social» (González Posso 2003, 92)42.
No obstante que el proyecto no prosperó, dicho gobierno, a través de una sanción
de la Superintendencia de Salud aplicó una prohibición de afiliación en salud43
que rigió durante tres años a partir de 1998, lo cual produjo un traslado masivo
de afiliados a las EPSs privadas y por efecto de arrastre a los Fondos Privados de
Pensiones, ya que normalmente la afiliación se hace para los dos servicios.
En marzo de 2003, el director de la entidad, proveniente del principal grupo
financiero del país y del Fogafín (instituto gubernamental dedicado al rescate
de las instituciones financieras cuando entran en quiebra) hizo un escándalo
respecto a la crisis de la institución y la necesidad del despido de 2.500 funcio-
narios. Posteriormente se supo que ello era respuesta a las presiones del FMI.
El periódico colombiano El Espectador (20 abril 2003, p. 12A) relata:
«cuando aterrizaba en el país la misión del Fondo hace dos semanas (la
fecha en que se anunció el ajuste mencionado), el Gobierno apresura-
damente tuvo que aprobar en el Consejo de Política Económica y Social
42
Ex - ministro de Salud.
43
A través de la Superintendencia de Salud.
210
César Giraldo
(Conpes) un apretón en el Seguro Social que implica despedir a 2.500

empleados».
4.3 Principios de la reforma y sus resultados
La política de eliminar el ISS junto con la crisis hospitalaria, reflejan la

intención de acabar con el componente estatal de la seguridad social. Sobre la
crisis hospitalaria (más de la mitad de los hospitales públicos del país están en una
profunda crisis financiera) se hablará más adelante. A continuación pasaremos a
detallar la reforma en la seguridad social y en la asistencia pública, y a analizar
los principios invocados para la misma. En el caso de la salud, los reformadores
prometieron que alcanzarían en el 2001 la cobertura universal combinando el
aseguramiento (régimen contributivo) con la asistencia pública (régimen sub-
sidiado), pero esta promesa está lejos de realizarse. Lo que ha pasado es que el
sistema ha sido prisionero de la lógica financiera, en el sentido que los asegura-
dores de la salud, que son los intermediarios financieros del sistema, en su afán
de aumentar su ganancia retienen los pagos al sistema lo que se ha traducido en
una quiebra del sistema hospitalario y en un deterioro de la calidad y el acceso al
servicio. En cuanto a las pensiones, con la reforma la cobertura ha disminuido
y el costo fiscal ha aumentado, resultados que son contrarios a los prometidos.
Finalmente respecto a la asistencia pública, lo que se constata es que esta se
reduce a una sumatoria de programas puntuales para poblaciones problemas,
lo que la convierte en un sistema fraccionado y desarticulado.
Antes de desarrollar las anteriores ideas, es preciso señalar que al momento
de hacer la reforma de 1993, la seguridad social en Colombia aparecía como un
sistema fragmentado. Ello fue resultado de la forma como surgió el sistema, la
cual no era diferente al resto de países de América Latina (Lautier 2000, 3-5, 11-
12 ; 1993, 98-101). Durante el siglo XX los sistemas importantes que surgieron,
fueron en su orden44, el militar, el de la policía, el de los jueces y el de los docentes,
a principios de siglo. Posteriormente, a mediados de siglo, la seguridad social
se extendió a todos los funcionarios del gobierno nacional con la creación de la
Caja Nacional de Previsión (Cajanal), y más adelante a los asalariados formales
del sector privado con la creación del ISS45. La cobertura del ISS se fue exten-
diendo de forma gradual: A partir de 1949 el ISS incluía la cobertura en salud
para los afiliados directos (cotizantes), luego incluyó la atención de maternidad
para los afiliados o sus dependientes. En 1965 cubrió los accidentes de trabajo
y enfermedades profesionales. En 1967 incluyó la cobertura de pensiones por
44
Se está haciendo referencia a los sistemas que por mínimo incluye los riesgos de invalidez,
vejez y muerte.
45
Instituto del Seguro Social, que en ese entonces se llamaba el Instituto Colombiano del
Seguro Social (ICSS).
211
invalidez, vejez y muerte y se estableció que la afiliación al ISS era obligatoria46.

En cuanto a la medicina familiar, la que corresponde básicamente a los hijos y
el cónyuge del trabajador, a 1992, un año antes de la ley 100/93, esta se extendía
como máximo, y no en todos los casos, hasta los hijos menores de 8 años y la
esposa en el caso de la maternidad (Ver Tabla 4.3) (Borrero 2003, 5). Además
de lo anterior, de una parte, existían algunas empresas estatales importantes
que tenían beneficios adicionales como resultado de las convenciones colectivas,
tales como los trabajadores petroleros, de las telecomunicaciones y los docentes.
De otra parte, existían Cajas de los gobiernos locales, todo lo cual hacía que el
sistema en 1992 estaba constituido por 1.046 instituciones, como se señaló atrás.
Además de la cobertura en salud y pensiones existía el sistema del Subsi-
dio Familiar, el cual fue creado en 1957 para los trabajadores del sector privado
y en 1963 para los del sector público (Ayala, 22-27). El subsidio consiste en
transferencias en dinero por cada hijo para los trabajadores que ganan menos
de cuatro salarios mínimos, trabajadores que deben estar afiliados a una «Caja
de Compensación Familiar», y por dicha afiliación el patrón paga una cuota
equivalente al 4% del salario. Además del subsidio el sistema hace transferencias
parciales en especie47 (ya no ligadas a la restricción de los 4 salarios mínimos)
para salud, recreación, canasta familiar y vivienda.
La gran dispersión de sistemas (con diferentes beneficios), fue denunciada
como resultado de las diversas presiones corporativistas, por parte de los tecnó-
cratas del gobierno. Documentos del DNP48, organismo gubernamental encarga-
do de fijar la política económica, enfatizaban en esta concepción. Por ejemplo,
un documento elaborado por el director de dicho organismo con otro grupo de
funcionarios, señalaba que «La conformación del actual sistema pensional se dio
de una forma gradual y fragmentada, como resultado de la presión de los grupos
ocupacionales con mayor poder gremial y político» (Echeverry et.al. 2001, p.11).
Otro funcionario, Merchán (2002, 2, 4), fue más allá al señalar que la exclusión
46
El reglamento general de IVM (Invalidez, Vejez y Muerte) del Instituto de Seguros So-
ciales fue aprobado por el Acuerdo 224 de 1966 del Consejo Directivo del ISS (Decreto
3041 de 1966). Sólo a partir del 1º de enero de 1967 fecha de entrada en vigencia del
citado acuerdo, la pensión de jubilación prevista en el Código Sustantivo del Trabajo a
cargo de los empleadores empezó a ser asumida por el Seguro Social.
47
Que dependían de la Caja de Compensación Familiar a la cual estaba adscrito el trabajador
y a su capacidad de consumo. Por ejemplo, si su bajo nivel de ingresos no le permitía uti-
lizar los centros vacacionales, que era lo más frecuente, no se beneficiaba del subsidio de
recreación, lo mismo con el acceso a los supermercados de las Cajas. En el caso de la salud,
este se restringía a una atención parcial a los hijos de los trabajadores, a tarifas subsidiadas
(no era gratuita), y sin cobertura de enfermedades catastróficas o tratamientos costosos.
48
Departamento Nacional de Planeación. Este organismo, junto con el Ministerio de Ha-
cienda y Crédito Público, forma parte de la autoridad fiscal y económica. Es el encargado
de elaborar el Plan de Desarrollo, de asignar el Presupuesto Nacional en lo que se refiere
a la Inversión Pública, y en fijar las políticas sectoriales del gobierno.
212
César Giraldo
Tabla 4.3
Resumen de la evolución de la legalización de la seguridad social en

Colombia 1843 - 1986
Fecha de legalización Riesgos cubiertos Grupo cubierto
1843, 1896, 1903, 1916 M Montepío familiar.
1905, 1926 IM Jueces Corte Suprema, ciertos servicios civiles.
1906, 1913, 1961 IVM, EMA Educación pública.
1916, 1946, 1964 R Asalariados Industria y Comercio.
1925, 1977, 1984 IVM, EMA, R Militares y Policías.
1938 MA Mujeres en Industria y Comercio.
1943, 1945 IVM, PA, EMA Empleados Ministerio de Comunicaciones.
1945, 1946, IVM, EMA, R Servicio Civil (CAJANAL) y creación fondos
1968, 1978 locales que han proliferado.
1946, 1949, 1965, 1967 IVM, EMA, R Asalariados Sector privado ISS.
1946 IVM, EMA, R Empleados Superbancaria.
1955, 1971, 1984 IVM, EMA, R Policía (Separados Militares).
1957, 1966 AF Todos los asalariados sector privado.
1961 IVM, EMA Empleados aviación civil.
1962, 1965 IVM, EMA Miembros Congreso y Asambleas.
1963 AF Extensión al Sector Público.
1971 IVM, EMA Procuraduría y Sector Judicial.
1971, 1976 IVM, EMA Independientes, voluntarios ISS.
1975 IVM, EMA CAJANAL Maestros secundaria.
1975, 1980 EMA Medicina Familiar ISS.
1976 IVM, EMA Contraloría.
1977 IVM, EMA Civiles en Fuerzas Armadas.
1985 IVM, EMA Fondo independiente para el Congreso.
Nota: IVM Pensiones por Invalidez, vejez y muerte. EMA Seguro enfermedad general y maternidad.
R Accidentes de trabajo y enfermedad profesional - riesgos profesionales. PA Pensiones de
Antigüedad. AF Asignaciones familiares.
Fuente: C. Mesa - Lago y W. de Geyndt, Colombia: Social Security Review. Banco Mundial, 1987.
a los beneficios a la seguridad social de quienes no estaban afiliados al sistema

era consecuencia de la acción política de los sindicatos de trabajadores, y que
la existencia de sectores que obtenían beneficios sociales estaba deslegitiman-
do al gobierno. Esta visión estaba desconociendo la realidad nacional, porque
una de las características del país es la debilidad del movimiento sindical, no
sólo históricamente, sino que ha sido muy golpeado por el conflicto interno ya
213
que son muchos los dirigentes sindicales han sido asesinados, de manera que
la afirmación de los funcionarios del gobierno además de falsa resulta injusta.
4.3.1 Principios de la reforma en salud vs. resultados
Atrás se indicó que el sistema público de salud está compuesto por dos
regímenes: Contributivo (basado en el aseguramiento) y subsidiado (basado
en la asistencia), cuya cobertura en el 2004 fue del 62%, como se detallará más
adelante. A ello hay que agregar los sistemas privados que están compuestos por
la llamada «medicina prepagada» (se paga una cuota mensual lo que da derecho
a la atención en salud49), los seguros privados de salud, y el pago directo por parte
de las familias a las entidades que prestan la atención. El sistema público es muy
complejo, y su presentación esquemática se hace en la tabla 4.4.
En el régimen contributivo la afiliación es obligatoria para quienes tienen
ingresos suficientes para pagar la cotización, aunque en la práctica ello se reduce
a los asalariados formales, porque la carga de cotización para los trabajadores
independientes se vuelve muy alta ya que no tienen la posibilidad de descontar
los 2/3 que corresponderían al patrón. Sobre ello se volverá más adelante. A su
vez la cobertura del contributivo se extiende al núcleo familiar (cónyuge e hijos
del afiliado)50; antes de la reforma la cobertura de dicho núcleo era limitada. En
el caso del subsidiado, para tener acceso al servicio es preciso ser identificado
como «muy pobre» a través de una encuesta llamada SISBÉN51 la cual se aplica
desde 1995. Dicha encuesta combina 150 variables en la cual se da una alta pon-
deración a las condiciones de vivienda, y divide la población pobre en 6 niveles,
y los 2 primeros de ellos son los que tienen la posibilidad de inscribirse en las
municipalidades52 para recibir el carnet de afiliación a una ARS (Aseguradora
del Régimen Subsidiado) y por tanto poder ser atendidos mediante el régimen
subsidiado. Esta afiliación a una aseguradora es lo que permite señalar que se
49
Sujeto a restricciones tales como valores máximos cubiertos, o tiempo máximo de hos-
pitalización al año (60 días).
50
La familia próxima al afiliado tiene acceso mediante el pago de una tarifa por
atención:»tiquete moderador». La Ley 100/93, en su artículo 163 dice que: «serán be-
neficiarios del sistema el (o la) cónyuge o el compañero o la compañera permanente del
afiliado cuya unión sea superior a 2 años; los hijos menores de 18 años de cualquiera de
los cónyuges, que haga parte del núcleo familiar y que dependan económicamente de
éste; los hijos mayores de 18 años con incapacidad permanente o aquéllos que tengan
menos de 25 años, sean estudiantes con dedicación exclusiva y dependan económica-
mente del afiliado. A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, e hijos con
derecho, la cobertura familiar podrá extenderse a los padres del afiliado no pensionados
que dependan económicamente de éste».
51
Sistema de Identificación de Beneficiarios.
52
Que depende de las disponibilidades presupuestales del municipio. En muchos casos, en
razón de tales disponibilidades, no puede ser inscrita población de los estratos 1 y 2.
214
César Giraldo
Tabla 4.4
Esquema institucional del Sistema de Salud
Concepto Contributivo Subsidiado
de afiliación
Mecanismo
Paga cuotas: 12% del Salario, 1/3 el Identificado como pobre mediante una
trabajador y 2/3 el empresario. encuesta llamada SISBEN.
Asegurador
EPS: Empresa Promotora de Salud ARS: Administradora del Régimen

Subsidiado
POS1- C: Plan Obligatorio de POS-S: Plan Obligatorio de Salud

Salud Contributivo. Tiene derecho Subsidiado. Sólo tiene derecho cada
a dicho paquete el afiliado, su afiliado, es decir no hay medicina familiar.
cónyuge y los hijos menores, Copagos:
incluso aquellos entre los 18 a los · casos de indigencia no habrá
USUARIO
25 años cuando son estudiantes lugar al cobro de copagos.

(medicina familiar). La atención · Nivel 1 del Sisbén el copago
está sujeta al pago de una cuota máximo es del 5% del valor de la
Derecho
moderadora establecida entre un cuenta.

11.7% y 121.5% de un salario · Nivel 2 del Sisbén el copago
mínimo diario legal vigente, de máximo es del 10% del valor de
acuerdo con un rango salarial la cuenta.3
establecido2. Los beneficiarios
por algunos servicios de salud
deben pagar copagos que están
entre 11.5% y 23% de las tarifas
pactadas por la EPS con la IPS
según el rango salarial.
12.546.475 de afiliados 15.553.762 de afiliados equivalente al
Cobertura a dc04 4
equivalente al 27.5% de la 34.3% de la población total

población total.
EPS: Institución privada o pública ARS: Institución privada o pública

de carácter nacional. Existen 20 contratada por cada municipio. Un
Asegurador
EPS privadas y 12 públicas5. municipio debe contratar con varias

MARCO INSTITUCIONAL
ARSs para darle al usuario la opción de

escoger. Existen 243 ARS entre privadas
y públicas6.
El asegurador paga a la Institución Promotora de Salud - IPS adscrita, la
Prestadora Serv.)
atención que preste a un afiliado que le es remitido. Las IPSs son Hospitales
públicos (actualmente llamado Empresa Social del Estado -ESE-), clínicas
privadas, médicos, centros de servicios médicos, laboratorios etc.
IPS (Inst.it.
215
Las EPS recaudan las cuotas de Los municipios reciben recursos para
Ingresos financieros del Sistema
los afiliados (que se liquidan pagar la afiliación de las personas que
de acuerdo al salario), y luego han sido idenficadas como pobres y han
los recursos son transferidos a sido afiliadas a una ARS. Los recursos
una cuenta nacional llamada provienen del Fondo General del
FOSYGA7. Impuestos (a través de las Transferencias
determinadas en el «Sistema General de
Participaciones»), del FOSYGA (que toma
una parte de lo recaudado del régimen
contributivo), y recursos propios que
pueda adicionar el municipio. No siempre
los recursos disponibles son suficientes
para afiliar a todos los identificados como
pobres.
Cada asegurador (EPS y ARS) recibe un valor fijo por cada afiliado (UPC: Unidad
por Capitación). La UPC del Régimen Contributivo corresponde a un valor anual
asegurador
de $365.673,60 equivalente a $1.015,76 diario; la UPC del Régimen Subsidiado

corresponde a un valor anual de $203.886 equivalente a $566.35 diario, para el
Pago al
año 20058. El monto anterior cubre el costo de los servicios que hacen parte del
Plan Obligatorio de Salud en cada uno de los regímenes.
MANEJO DE RECURSOS
El asegurador paga la atención, con los siguientes criterios: 1) La atención tiene

que estar dentro del POS. 2) Procedimientos autorizados a las tarifas previstas.
Pago a
la IPSs
3) Los medicamentos autorizados. Los puntos 2 y 3 se caracterizan por ser los

más baratos, y por ende de la menor calidad.
Las transferencias Obligatorias de la Nación

para salud corresponden al 8.5% de los
Cifras
impuestos nacionales.9
1 El POS o Plan Obligatorio de Salud es el conjunto de servicios de atención en salud a que tiene
derecho el afiliado y el beneficiario, el cual es específico para cada uno de los regímenes cuya
prestación debe ser garantizada por las Entidades Promotoras de Salud y las Aseguradoras del
Régimen Subsidiado; aquellos servicios o medicamentos no contemplados en el POS, no se ga-
rantizan para el afiliado ni para el beneficiario.
2 Según el acuerdo 260 de 2004 entre 1y 2 SMMLV 11.7%; entre 2y 5 SMMLV 46.1% y superiores
a 5 SMMLV 121.5% del SMDLV.
3 Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. Acuerdo 260 de 2004 tomado de http://www.
saludcolombia.com/actual/htmlnormas/Acuer260.htm
4 Fuente: Ver cuadro 4.10. Este dato incluye 10.961.834 afiliados compensados en el Régimen
Contributivo y 1.584.641 afiliados al régimen especial.
5 Public Healt on the net - Salud Colombia Edición 38 Julio -Agosto de 1999.www.saludcolombia.
com/actual/salud38/informe.htm Consultada el 7 de Abril de 2005.
6 FEDESALUD (2002:52-53): «Para 1998 estaban autorizadas para administrar el Régimen Subsi-
diado 19 EPS, 176 Empresas Solidarias de Salud, 41 Cajas de Compensación Familiar y 7 Convenios
Interinstitucionales de Cajas de Compensación...Para el año 2001 se redujo notoriamente el número
de ARS con la expedición del Decreto 1804, que incrementó los requisitos para su funcionamiento
ante las sucesivas evaluaciones de las ARS».
7 Fondo de Solidaridad y Garantía.
8 Valor promedio ponderado anual y diario respectivamente, según Acuerdo número 282 de 2004
del Ministerio de Protección Social y el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.
9 Cálculo con datos proporcionados en el “Proyecto de Ley de Presupuesto General de la Nación
2006: un presupuesto para consolidar la Confianza : II Etapa”.
216
César Giraldo
trata de una combinación entre la asistencia y el aseguramiento. Este mecanis-

mo pretende superar el carácter aleatorio y restringido de la asistencia pública,
creando un derecho formal de acceso en la medida en que el pobre está formal-
mente asegurado (y ello lo demuestra con un carnet), y sobre esa base puede
reclamar el derecho a la atención. Se trataría de la síntesis entre aseguramiento
y asistencia. En este punto se presenta una discusión. De acuerdo con Le Bon-
niec (2003, 2005) la reforma tiende a crear un sistema de aseguramiento que a
su vez conduce a eliminar los principios asistencialistas de la seguridad social.
La afirmación hasta ese punto es cierta. Sin embargo, hay que tener en cuenta
que los afiliados al régimen subsidiado no están en la obligación de hacer coti-
zaciones (los recursos provienen del Presupuesto Público) y el acceso al servicio
depende que se los siga considerando pobres merecedores de la asistencia en lo
cual media una decisión discrecional, razón por la cual aquí hemos clasificado
el sistema como parte de la asistencia53, aunque habría que señalar que se trata
de una forma de asistencia diferente al sistema anterior, con implicaciones so-
ciales y políticas distintas. En el sistema anterior se trataba de un subsidio a la
oferta: el gobierno financiaba los hospitales los cuales prestaban atención gra-
tuita (o subsidiada) a quienes solicitaran atención, sin que mediara un sistema
de aseguramiento; en el sistema actual se trata de un subsidio a la demanda, se
financia la afiliación de los pobres a las instituciones de aseguramiento, para que
a través de ellas se pague a los hospitales públicos la atención que reciben, en
este caso los Hospitales se deben financiar vendiendo servicios. Como lo señala
Le Bonniec (2005), el modelo adoptado con el régimen subsidiado pretende
lograr la cobertura universal a través del aseguramiento desligado de la condi-
ción salarial, lo cual sería un camino diferente al seguido por los países europeos
en la construcción de los Estados de Bienestar ep. De manera que el régimen
subsidiado correspondería a una apuesta de lograr la universalidad por la vía
política, voluntarista. Pero el planteamiento tiene un vacío: hay una población
que quedará siempre por fuera, la llamada «población sándwich». Son aquellos
que no son suficientemente pobres para que sean merecedores de la atención a
través del régimen subsidiado y no son asalariados formales que se afiliarían al
régimen contributivo. Sobre ello se volverá más adelante.
Un elemento que ratifica el punto de vista acerca del asistencialismo, es que
el sistema ha sido penetrado por el clientelismo. En el capítulo primero habíamos
señalado que una de las características de la asistencia en América Latina es la
fuerte penetración de las prácticas clientelistas. Se afirmaba que mecanismos
asistenciales son interpretados en términos de favores a través de los cuales se
produce un sistema de recomendaciones y se desarrolla un cuerpo de interme-
El régimen subsidiado se financia principalmente con recursos que provienen de la tri-

53
butación general, y recibe también recursos régimen contributivo. Un punto porcentual

de las cotizaciones del contributivo es trasladado a una cuenta que se llama FOSYGA
y tales recursos se destinan a financiar el subsidiado. Los recursos que provienen de la
tributación general lo hacen a través de transferencias que reciben los gobiernos locales.
217
diarios en las relaciones con la administración (Lautier 1993, 103). Es reconocido

por la opinión el clientelismo en la selección de los beneficiarios del régimen
subsidiado de salud, aunque una encuesta realizada por el CID54 para el 2000,
citada por Rodríguez (2003b, 371), encuentra que la percepción de interferencia
política en la selección de los beneficiarios de salud para el régimen subsidiado
cambia. Por ejemplo, los porcentajes de quienes admiten la interferencia política
en la selección de los beneficiarios es del 52% para los directores de hospitales,
del 44.8% para las oficinas responsables del programa en los municipios de
mayor tamaño, el 40.7% de los responsables en los municipios medianos, el 27%
de las Direcciones Seccionales de Salud, el 26.5% de las Direcciones Locales. Un
factor que permite presumir manejos arbitrarios clientelistas son las entradas
y salidas arbitrarias del SISBÉN. La encuesta del CID mencionada señala que
en general en más de un 50% de las instituciones relacionadas con el sistema se
tiene esta percepción. Resulta evidente en las campañas políticas la utilización
del SISBÉN como contraprestación al apoyo político. Rodríguez cita un conocido
caso de las elecciones al Congreso llevadas a cabo en el año 2001, en el cual a
los pocos días de las elecciones se presentó una aglomeración de personas a las
cuales se les había prometido un cupo del SISBÉN después de las elecciones,
pero las demandas desbordaron varias veces los cupos disponibles.
Volviendo a la presentación del sistema de salud, éste separa la función del
aseguramiento de la prestación del servicio, y en cada una de tales funciones crea
un mercado: En el aseguramiento mediante la competencia entre aseguradoras y
libertad del usuario para escoger la aseguradora. En cuanto a la provisión, com-
petencia entre proveedores (hospitales, laboratorios, médicos, etc.) y la libertad
de la aseguradora de escoger el proveedor. En el caso de los hospitales públicos,
estos dejaron de recibir los recursos estatales para su financiamiento, y pasaron
a financiarse vendiendo servicios. Para tal efecto fueron convertidos en empresas
de carácter comercial, denominadas Empresas Sociales del Estado (ESEs)55 . La
reforma del sistema hospitalario público se justificó aduciendo la necesidad de
(1) buscar su eficiencia mediante la competencia, y (2) destinar los subsidios a la
demanda (los pobres), y no a la oferta (los hospitales).
El modelo colombiano ha sido denominado por sus gestores como el de un
mercado regulado, en el cual concurren agentes privados (con y sin ánimo de lu-
cro) y agentes estatales (Londoño56 y Frenk 1997). Pero el mercado está diseñado
54
Centro de Investigaciones para el Desarrollo, de la Universidad Nacional de Colombia.
55
Lo que implica autonomía administrativa y financiera, patrimonio independiente, regirse
por el derecho privado, implantar sistemas de costos y facturación, y actuar bajo relacio-
nes contractuales, lo cual incluye las relaciones con el gobierno (González 1997, 493).
Los hospitales y centros de atención médica públicos deben actuar bajo la racionalidad
privada, de manera que no se justifica la administración gubernamental. De hecho, para
efectos prácticos, no importa si la si el hospital o clínica es público o privado.
56
Londoño, Juan Luís era el ministro de Salud y Seguridad Social en Colombia cuando se llevó a
cabo la reforma de la seguridad social (ley 100 de 1993), y era el promotor oficial de la misma.
218
César Giraldo
para que todos los integrantes actúen como agentes «racionales» (Hernández
2003: 353). Sin embargo dicho mercado no significa una relación directa entre
el usuario y la entidad que presta el servicio, sino que existe un intermediario
que es la institución aseguradora: los usuarios eligen la institución aseguradora y
las aseguradoras eligen las instituciones prestadoras (IPS) que atienden a dichos
usuarios. El modelo colombiano está reflejado los postulados del Consenso de
Washington: Subsidio a la Demanda y focalización, competencia de mercado, y
privatización (Martínez et.al. 2002, 17), sobre los cuales hablamos en el capítulo 3.
La organización del sistema se basa en la afirmación que el mercado de la
salud es atípico. Antes de hacer algunas consideraciones al respecto, es preciso
señalar que abordar el tema como si se tratara de un mercado particular, pone la
discusión desde una óptica diferente a la de los derechos sociales. En el mercado
de la salud existen dos mercancías que son demandadas y dos proveedores para
esa demanda. La primera mercancía es el riesgo a enfermarse y el proveedor es
el asegurador; la segunda, la atención en salud, y el proveedor es el sistema de
atención en salud bien sea a través de una institución hospitalaria, un médico, un
laboratorio clínico, etc. Se trata de mercancías y no de derechos sociales. En el caso
de los derechos el análisis sería diferente, sobre lo cual se volverá más adelante.
El mercado de la salud presenta, entre otros, los siguientes problemas:
El evento de enfermarse tiene un alto grado de aleatoriedad57, el médico o la
institución no puede garantizar la curación, la información entre el paciente y
el médico es asimétrica, los costos son difíciles de pronosticar, hay incentivos al
sobreconsumo por parte del proveedor del servicio porque ello significa mayor
facturación y por parte del asegurado cuando ya ha pagado la prima del seguro,
la demanda no depende de la capacidad de pago (Rodríguez 2001) . No es del
caso aquí prolongar el análisis, sobre lo cual hay literatura especializada. El ase-
gurador sería el agente clave que permitiría corregir las fallas de dicho mercado.
De una parte, resolvería el problema de la asimetría de información entre el
prestador del servicio (por ejemplo el médico o el hospital) y el paciente, porque
el asegurador tiene acceso a médicos y especialistas que tienen el mismo grado
de conocimiento. Sobre la base de esa relación más simétrica puede escoger el
prestador más eficiente. De la otra, el usuario tendría la libertad de escoger el
asegurador. El papel del asegurador fue denominado por el promotor de la re-
forma, Juan Luis Londoño, Ministro de Salud en 1993, como el articulador del
sistema. Lo que veremos más adelante es que este mecanismo hizo que la lógica
financiera se impusiera para negar el derecho a la salud.
Además de presentar la reforma de la salud como una respuesta adecuada
frente a un mercado que es atípico, la presentación institucional que se hizo de la
En unos casos más que otros. Por ejemplo, un accidente puede ser altamente aleatorio o
57
una enfermedad sobre la cual no existían antecedentes; en otro caso se puede presentar
la situación de enfermedades que tienen más previsibilidad por los antecedentes de las
personas.
219
reforma una vez aprobada58 señaló que lograría la cobertura universal en salud,
acusando al sistema anterior de negar el acceso a «10 o 12 millones de colombia-
nos» (que supuestamente era la población más pobre y correspondía al 30% de
los colombianos de entonces), y de haber privilegiado a «unos pocos trabajadores
de las empresas más grandes y de las burocracias públicas». Y se afirmaba en la
presentación que los más pobres, tendrían acceso a un sistema subsidiado, y el 70%
restante tendrían distintas opciones. Tales opciones serían la afiliación (cotizando)
al aseguramiento público o privado en entidades que empezarían a competir en
el mercado. Se afirmaba que la competencia y la libre elección de las personas (la
racionalidad del mercado) sería el vehículo de éxito de la reforma, lo cual daría fin
a un sistema compuesto por hospitales viejos y desvencijados. Si bien las reformas
se aplicaron a partir de 1994 introduciendo la competencia pública y privada, hoy
(2005) está lejos la meta de cobertura universal anunciada para el 2001.
4.3.1.1 Cobertura en salud
La cobertura en salud, de acuerdo a los parámetros de la reforma, se define

por la cantidad de población afiliada a un sistema público (que puede incluir
aseguramiento y atención privadas)59 de salud. Dicha cobertura corresponde al
62% de la población total en el 2004, discriminada de la siguiente manera60: (1)
Afiliados al régimen contributivo que cubre el 23.7% de la población económica-
mente activa, o el 24.2% de la población total si se adicionan los beneficiarios de
los cotizantes al sistema61. Se trata de cotizantes activos62 a EPSs (aseguradoras
del régimen contributivo), y el 97.5%63 de los mismos son trabajadores formales,
quienes pagan a través de un impuesto sobre la nómina (12%, 2/3 lo paga el patrón,
1/3 el trabajador). (2) Los pertenecientes a regímenes especiales, tales como mili-
tares, policía, algunas empresas públicas, docentes, rama judicial, entre otros. Los
afiliados a este sistema corresponden al 3.5% de la población total. (3) Finalmente,
se tienen los afiliados al régimen subsidiado de salud, que corresponden al 34.3%
de la población total. (Ver cuadro 4.1). Esto significa que el 38% de la población
58
Presentación Institucional del Ministro de Salud de la ley 100 de 1993 cuando fue pro-
mulgada (Ministerio de Salud 1993, 7-8).
59
Además de los sistemas de administración estatal se incluyen los regímenes obligatorios
y subsidiados administrados por privados, que están regulados por la ley 100 de 1993. Es
decir, se excluye la medicina privada que está por fuera del sistema obligatorio: seguros
privados, medicina prepagada y pago directo por los usuarios.
60
Las cifras sobre cobertura son inconsistentes.
61
El cálculo de la cobertura del régimen contributivo de salud sobre la Población Económi-
camente Activa se hace sobre a cotizantes compensados (que están al día en la cotización),
para el cálculo sobre la población total se adiciona los beneficiarios de dichos cotizantes
(esposa (o), hijos, etc.).
62
Que están al día en las cotizaciones, los que están en mora no tienen derecho a la atención.
63
Martínez et.al. 2002, p, 48., cuadro 11.
220
César Giraldo
Cuadro 4.1
Cobertura en Salud 2004

Régimen Número de personas
1. Régimen Contributivo (Compensados) 10.961.834 1
2. Régimen Especial 1.584.641 2
3. Régimen Subsidiado 15.553.762 3
4. Total afiliados (1+2+3) 28.100.237
5. Población Total 45.325.261 4
Cobertura (4/5) 62.0%
Fuente y notas explicativas:

1 Afiliados del régimen contributivo que están al día en las cuotas (compensados) reportados por
Fosyga (www.fosyga.gov.co) a diciembre del 2004. Los afiliados totales (al día y en mora) son
13.219.329 (DNP, Documento Conpes 3337, 28 de febrero del 2005 www.dnp.gov.co), lo que
significa una mora del 17%. Quienes están en mora no tienen acceso al servicio. Los afiliados que
están al día se discriminan entre cotizantes 4.850.123, y beneficiarios de dichos cotizantes 6.055.572
(esposo(a) e hijos principalmente).
2 Cifra a 2003 suministrada por Acosta et.al. (2004, cuadro 1.3), que fue tomada de la Encuesta de
Calidad de Vida. Aquí se está suponiendo que la cifra se mantiene en el 2004. Este tipo de afilia-
ción se encuentra en el sector público, tales como militares, policías, docentes, algunas empresas
estatales. Este régimen no cambió entre el 2003 y el 2004 y por eso se mantiene la cifra.
3 DNP, Conpes, op.cit.
4 Departamento Nacional de Estadística www.dane.gov.co.
está por fuera del sistema público de salud, y allí podemos identificar tres tipos
de poblaciones: (1) La población que es clasificada como pobre pero que no está
afiliada al sistema subsidiado, estos son los llamados «vinculados», quienes pue-
den obtener una atención hospitalaria de urgencia64. (2) Quienes pueden pagar
la atención privada (no son pobres) y no están cobijados por el régimen contribu-
tivo65. Y (3) los no pobres pero que no tienen condiciones económicas para pagar
medicina privada; esta es la llamada «población sándwich» porque no existe un
sistema de salud que la cubra. Sin embargo la información disponible no permite
hacer una desagregación de estos grupos poblacionales.
64
En este caso se trata de una cobertura muy precaria porque consiste en una atención de
urgencia para casos extremos y no la atención en los servicios de salud normales (con-
troles, acceso a un médico, etc.)
65
La mayor afiliación en los seguros privados se da a través de medicina prepagada. Se
trata de un asegurador privado que presta atención en salud por el pago de una cuota
mensual, este sistema está por fuera del sistema de aseguramiento, EPSs. El pago es un
valor determinado por el asegurador de acuerdo al Plan que adquiere el usuario, que no
está relacionado con el ingreso de la persona afiliada. Sin embargo normalmente se exi-
ge que para pertenecer a una prepagada se debe afiliar previamente a la EPSs (régimen
contributivo) adscrita a dicha prepagada.
221
Gráfica 4.2
Gasto en salud como porcentaje del PIB principales componentes
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
% Gasto S.S en salud
% Gasto Privado Total /
Contributivo / PIB
PIB
% Gasto Público Total/PIB

Fuente: Proyecto Cuentas de Salud. PARS. DNP/MPS. Tomado de Revista SALUD COLOMBIA
LXXV Edición (75) Abril-Junio 2004. Inversiones Marcha, Bogotá. Edición Electrónica http://www.
saludcolombia.com/actual/salud75/informe.htm .
Vamos a comenzar señalando que el aumento de la cobertura en salud,

reivindicado por los promotores de la reforma, no resulta claro; antes por el
contrario existen indicios que se ha reducido a pesar que el gasto en salud ha
aumentado, lo cual evidenciaría un fracaso de las reformas. El gasto en salud ha
pasado del 6.2% del PIB en 1993 (cuando no operaba la reforma) al 8.5% en el
2001-200266 (una década después de las reformas) (gráfica 4.2). La afirmación
que la cobertura ha aumentado se basa en las cifras de afiliación al sistema. El
Banco Mundial, cuando hacía un balance de las reformas y las recomendaciones
para el gobierno que comenzaba en el 2002 (Escobar, Panopoulou y Luff 2003)67
66
Aumenta al 10.1% entre 1993 y 1997, posteriormente se reduce en 1998 y 2000, y se
estabilizarse en 8,5% en 2001 y 2002.
67
El 27 de julio del 2002 (15 días antes de la posesión del gobierno Uribe Vélez) se llevó
a cabo con el equipo de gobierno entrante y el Staff del Banco Mundial para Colombia,
en el cual se plasmaron las recomendaciones de política de dicho organismo para el país.
Los documentos del taller están en Escobar, Panopoulou y Luff (2003).
222
César Giraldo
Cuadro 4.2
Evolución de las consultas y las hospitalizaciones 1993, 1997, 2003 según Encuestas de Calidad
de Vida
Quintil 1993 1997 2003
Consultas Hospitalizaciones Consultas Hospitalizaciones Consultas Hospitalizaciones
1 5,1% 2,6% 16,1% 5,5% 8,0% 6,3%
2 6,5% 3,2% 19,4% 5,8% 8,0% 6,2%
3 8,2% 3,0% 26,5% 6,9% 9,5% 6,6%
4 8,8% 3,0% 28,2% 6,0% 10,8% 6,5%
5 9,0% 2,7% 26,1% 6,4% 9,6% 7,3%
6 7,5% 2,9% 23,8% 6,2% 9,5% 6.6%
Fuente: Tomado de Acosta et.al. (2004), cuadro 1.11
afirmaba que «Sin duda el mayor éxito de la reforma ha sido el incremento de

la afiliación, con un aumento de la cobertura de seguro médico de un 24 a un
55% de la población entre 1993 y 1997» (p. 576) y siguiendo el mismo criterio la
cobertura sería del 62% en el 2004, como vimos atrás.
Sin embargo, esa afirmación, tiene un vacío grave: En el sistema anterior no
había que estar afiliado a una aseguradora para estar cubierto en salud. La pobla-
ción que no estaba afiliada a un seguro de salud tenía acceso gratuito a través de
la red pública de hospitales. En este caso la cobertura del sistema anterior sería
del 100% en teoría, lo que no quiere decir que ese era el porcentaje de acceso
al sistema. La única forma de comparar las coberturas del sistema anterior y
el actual es través del acceso al servicio de la salud. A este respecto de acuerdo
con Contranal68 (2003, 64-65, 85) en 1992, un año antes de la reforma, el 75%69
de las personas tenían acceso, mientras que en el 2003, 10 años después de la
reforma, el acceso se redujo al 68%. De acuerdo con el PNUD70 se presenta una
disminución en la probabilidad de ser atendido por el sistema una vez la persona
está enferma. Comparando 1993 y el 2000, la atención por parte de un profesional
a las personas que se enfermaban pasó de 67.1% a 51.1%, y la atención por una
institución de 10.6% a 6.1%. El acceso, que aumentó al inicio de la reforma, se ha
venido reduciendo en los últimos años. Un indicio es la reducción del porcentaje
de personas que recibieron consulta médica entre 1997 y el 2003, el cual pasó del
23.8% al 9.5 (cuadro 4.2). El porcentaje de las personas que se sintieron enfer-
68
Con información proveniente de la Encuesta de Calidad de Vida.
69
18% por aseguramiento, 17% medicina privada, 40% oferta pública -asistencia-, y 25%
sin acceso. El dato proviene de la Encuesta de Hogares de 1992 (Rodríguez 2003, 370).
70
Cálculos PNUD a partir de encuestas Casen de 1993, Encuesta de Calidad de Vida de
1997 y Encuesta Nacional de Hogares, etapa 107 de 2000, del DAN. PNUD (Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo) (2003). Informe sobre desarrollo humano.
Ediciones Mundi-Prensa, Madrid. Cuadro 7.
223
mas y fueron atendidas por una institución profesional disminuyó en el mismo

período de 77.2% a 67.9%, mientras que por otro lado la automedicación, los
remedios caseros y la consulta al farmaceuta aumentaron71. No existen análisis
acerca de la disminución del acceso, pero una hipótesis que se puede formular,
y que es consistente con el análisis que se hará más adelante, corresponde a las
trabas que ponen los aseguradores del sistema, porque cada atención autorizada
significa un costo en que incurren. Se han introducido mecanismos que limitan
el acceso tales como las cuotas moderadoras, y las aseguradoras se dedican a
introducir trabas para el giro de los recursos a las instituciones que atienden a
los pacientes.
Volviendo sobre la «población sándwich», la cual está por fuera del sistema
de salud (Martínez et.al, 21, 47), porque éste afilia a los asalariados formales y
a quienes son identificados como muy pobres72 , permite establecer un interro-
gante: ¿Qué pasa con quienes no son identificados como muy pobres, no son
asalariados formales, y no tienen la posibilidad de pagar un seguro privado?.
Se pueden citar varios casos: trabajadores que no tienen un empleo estable y
no tienen la posibilidad de hacer cotizaciones regulares, desempleados que no
residen en viviendas de pobres (por ejemplo viven con familiares, o lograron
comprar una casa cuando tenían trabajo73), trabajadores por cuenta propia
(incluídos agricultores y pequeños comerciantes) y contratistas que les tocaría
asumir el componente patronal de la cotización lo que se traduciría en una car-
ga excesiva, estudiantes mayores porque quedan por fuera del límite de edad
para tener el derecho, mujeres solteras dedicadas al hogar, etc. En el caso de
los trabajadores independientes estos se pueden afiliarse a la seguridad social,
pero cubriendo la totalidad de las cotizaciones (patronales y laborales), lo cual
hace que en la práctica no se afilien. Para el año 2000 el porcentaje de indepen-
dientes afiliados al régimen contributivo era del 2.5%74 cuando más del 45% de
la población ocupada puede considerarse como independiente (cuadro 4.3)75.
La responsabilidad de la no cobertura de esta población es considerada
como el no cumplimiento de sus obligaciones bien sea por no cumplir la ley
al no cotizar o por evasión, y desde esta perspectiva, la herramienta principal
para resolver el problema es acudir a instrumentos de carácter represivo:
Perseguir a los evasores. Las fallas en la cobertura no son presentadas como
71
Datos tomados del DANE, Encuesta de Calidad de Vida, 1997 y 2003.
72
Para ser considerado como muy pobre debe ser clasificado en los niveles 1 y 2 del SISBÉN
(el cual va hasta el nivel 6). Los del nivel 3 pueden ser afiliados si el municipio dispone
de recursos adicionales, pero les toca pagar parcialmente el costo del servicio. En varios
municipios no se cubre toda la población de los niveles 1 y 2 porque los recursos del
municipio no son suficientes.
73
La variable vivienda y los aspectos relacionados (servicios públicos, hacinamiento,
entorno) pesa casi el 80% en el sistema de identificación de pobres (SISBÉN).
74
Martínez et.al. 2002, pág. 48., cuadro 11.
75
Año 2002, tomando trabajadores independientes más empleadores
224
Cuadro 4.3
Distribución de la población económicamente activa ocupada según inserción laboral zonas urbanas
(En porcentajes)
Asalariados Trabajadores por cuenta propia y
familiares no remunerados
Sector privado
Año Total Empleadores Total Sector Total Profesionales No profesionales ni técnicos Total No profesionales ni
público y técnicos técnicos
En En Empleo
establecimientos establecimientos doméstico
de más de 5 de hasta 5
personas personas
1980 100,0 4,0 69.6 10.6 59.1 4. 9 47.4 _ 26.4 24.6
1986 100,0 3.7 68.7 10.6 58.1 5.4 46.5 _ 27.6 25.6
1990 100,0 4.2 69.5 10.4 59.2 6.9 46.8 _ 26.3 23.9
1991 100,0 4.2 66.2 11.6 54.6 4.9 44.1 _ 5.6 29.6 27.3
1992 100,0 3.8 67.5 9.3 58.2 6.7 46.4 _ 28.7 26,0
1994 100,0 4.8 68.2 8.6 59.6 6,0 48.3 _ 5.3 27.1 25,0
César Giraldo
1995* 100,0 4.6 64.9 8.4 56.5 5.5 46.8 _ 30.5 28.3
1997 100,0 4.4 62.2 9.9 52.3 6.4 41.4 _ 4.5 33.4 30.7
1998 100,0 4.1 60.6 9.5 51.1 6.4 40.1 _ 4.6 35.3 32.9
1999 100,0 4.3 57.4 8.7 48.7 5.7 37.8 _ 5.2 38.3 35.7
2002 100,0 5.1 53.6 7.6 46,0 4.3 35.8 _ 5.9 41.4 38.5

8 Principales ciudades Informe 1997
Informe 2003
8 Principales ciudades informe 2000
* A partir de 1993 se amplió la cobertura goegráfica de la encuenta hasta abarcar prácticamente la totalidad del país. Hasta 1992 la
encuesta cubría alrededor de la mitad de la población urbana.
225
Fuente: Cepal anuario estadístico
una deficiencia del sistema, que era la acusación que se le hacía al sistema
antes de las reformas. Sin embargo el principal problema que atenta contra el
aumento de la cobertura es el proceso de desalaramiento que vive la sociedad
colombiana (lo mismo sucede en el caso de las pensiones como se verá más
adelante). Entre 1980 y el 2002 el porcentaje de asalariados, sobre la pobla-
ción económicamente activa, pasó del 67% al 54% (cuadro 4.3), además de
los asalariados pertenecientes al sector formal sólo el 46% de los obreros y
empleados del sector privado tenían afiliación al sistema de pensiones (López
2005)76. Pero no sólo disminuye el asalaramiento, sino que la relación salarial se
deteriora. En el 2003, la mitad de los asalariados (el 50.7%) no tenían contrato
de trabajo escrito, de acuerdo a la encuesta de Calidad de Vida77. Estas cifras
están indicando que una proporción importante de los trabajadores no tiene
una relación formal. En la medida en que cada vez sea una proporción menor
la población asalariada formal respecto a la población económicamente activa,
es menor la población que cotizaría al régimen de salud (régimen contribu-
tivo) y mayor la población que debe ser cubierta por el sistema de asistencia
pública (régimen subsidiado), lo que genera una tensión financiera al sector,
porque cada vez son menos los que ponen recursos y más los que demanda
asistencia. Entre 1997 y el 2003, los afiliados al contributivo aumentaron en
1.6 millones de afiliados para llegar a un total de 13.8 millones78, mientras que
los del subsidiado lo hicieron en 4.8 millones para llegar a 11.9 millones79 . Esto
significa que la proporción entre los que reciben asistencia y los afiliados al
contributivo está cambiando rápidamente: pasó de 66.8% en 1998 a 86% en el
2003 (cuadro 4.4)80. De seguir la tendencia será mayor la cantidad de quienes
demandan asistencia respecto a quienes contribuyen al sistema. De hecho, si
se depuran las cifras del 2004 teniendo sólo en cuenta los afiliados activos (y
76
El 84% en el caso de los empleados del gobierno en el 2003
77
Cálculos realizados por el CID (Universidad Nacional de Colombia).
78
De los 13.8 millones en el 2003 5.8 eran cotizantes y 8.0 beneficiarios (familiares de los
cotizantes razón por la cual tienen de acceso al régimen contributivo).
79
En el 2003 se presenta un repunte en las afiliaciones, pero ello es resultado de los con-
troles para la afiliación de los trabajadores independientes que se introdujo en las leyes
789 y 797 de finales del 2002, lo que hace que el comportamiento de este año no refleje
la tendencia. De todas formas tomando el período 1997-2003 las afiliaciones en el contri-
butivo aumentan 1.6 millones y en el subsidiado 4.8 millones. Tomado de Ministerio de
Protección Social, Informe Anual del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud a
Las Comisiones Séptimas de Senado de la República y Cámara de Representantes 2003
- 2004. Bogotá D.C., Julio de 2004.
80
En el año 2002 fue de 88.2%, y la ligera disminución del 2003 es resultado de los con-
troles que se introdujeron en las leyes 797 y 789 del 2002 (flexibilización laboral) para
el pago de contribuciones a los trabajadores independientes.
226
César Giraldo
Cuadro 4.4
Salud: Afiliados a los regímenes subsidiado y contributivo (miles)
Año Subsidiado Contributivo Sub/Cont %

1998: 8.527.1 12.399.6 66.8
1999: 9.325.8 12.885.8 72.4
2000: 9.510.6 12.590.4 75.5
2001: 11.069.2 13.875.5 79.8
2002: 11.444.0 12.975.9 88.2
2003: 11.867.9 13.805.2 86.0
2004: 12.954.9
Fuente: La serie correspondiente al periodo 1998-2000 fueron tomadas de FEDESALUD(2002) Págs.

44 y 69. Los datos posteriores del contributivo (compensados, con cotizaciones al día) provienen
Fedesalud (www.fedesalud.org.co), los del subsidiado del DANE, Encuesta de Calidad de Vida.
advirtiendo de las inconsistencias de las cifras señaladas atrás), se encuentra

que la relación subsidiados/contributivos llega al 151%81.
En Colombia, como en el resto de países, nos encontramos con una dismi-
nución del asalariamiento de manera que por esta vía no se puede construir la co-
bertura universal para la salud y la seguridad social en general. El aseguramiento
como instrumento para alcanzar una cobertura universal se dio bajo la condición
que el asalaramiento se extendiera como forma de relación social dominante,
que es la base de la construcción de un sistema de cotización, y dicho proceso
arrastró a otras categorías sociales tales como artesanos, comerciantes, campe-
sinos, profesionales independientes, que fue el caso de los países desarrollados
por lo menos hasta la primera mitad de la década del 70 (Castel 1998, 144-145).
El hecho que exista una población excluida del sistema de la salud y la pre-
sencia de dificultades para el acceso, están reflejando un cambio en la concepción
del derecho a la salud. Existen dos condiciones que generan ese derecho. La
primera, ser asalariado, lo cual implica cotizar a un régimen de aseguramiento
(llamado régimen contributivo). Esto es lo que se podría llamar el componente
bismarckiano del sistema. La segunda, ser lo suficientemente pobre para clasificar
al régimen subsidiado. Este sería el componente asistencialista. Los defensores
del sistema arguyen que al afiliar al pobre y darle el carnet correspondiente se
le está reconociendo el derecho a la salud porque con el carnet puede exigir que
lo atiendan, y la atención deja de tener el carácter de un favor. Sin embargo el
portador del carnet de afiliado al sistema sólo puede exigir el derecho de aten-
Los llamados afiliados compensados al régimen contributivo que reporta Fosyga (http://
81
www.fosyga.gov.co/compensacion/estadisticas_afiliados/estadisticas_afiliados.shtm) es
de 10.2 millones para el 2004, frente a la cifra de afiliados al régimen subsidiado de 15.4
millones (DNP 2005, 25). Este es un dato puntual tomado de fuentes primarias, pero no
existe la posibilidad de replicarlo hacia atrás.
227
ción en las entidades adscritas a la entidad de aseguramiento. Por ejemplo, si

por alguna razón la necesidad de atención de salud se presenta en un municipio
distinto al de residencia, las entidades aseguradoras y prestadoras del servicio
son diferentes y por tanto no es tan clara la obligación de atenderlo82. De ma-
nera que el derecho no es universal en todo el territorio nacional, a lo cual debe
sumarse que existe una «población sándwich» que queda por fuera del sistema.
Además de lo anterior, el derecho a la salud toma la connotación de un
derecho de naturaleza comercial: la libertad del usuario para elegir la institu-
ción aseguradora a la cual afiliarse, y la afiliación le da el derecho a un paquete
restringido de servicios claramente definidos en un contrato llamado POS (Plan
Obligatorio de Salud). En cuanto a lo primero, el diseño de la salud se basa en
el principio de la competencia. La ley 100 de 1993 en su artículo 153 señala
que debe haber el principio de libre escogencia por parte de los usuarios de la
salud de entidad aseguradora y la entidad de atención. Tanto las aseguradoras
como las instituciones de salud (hospitales, centros de salud, médicos, etc.)
deben competir entre sí. El derecho de elección del usuario (que ya no es el
derecho del ciudadano) es el de elegir cuál aseguradora y cuál clínica lo atiende
(adscrita a la aseguradora), es el mismo derecho que tiene un consumidor a
comprar X o Y marca de jabón. Como indica González (2003)
«La Ley 100 (que reformó el sistema) busca que las personas expresen
sus preferencias. Por ello se ofrece un abanico de elecciones. En teoría, se
puede escoger entre varias empresas prestadoras de servicios (EPS) y, al
interior de éstas, entre varios médicos. A su vez, la EPS puede escoger el
hospital, o la institución prestadora de servicios (IPS), que considere más
apropiada. En la práctica ello no ha funcionado así. La concentración ha
aumentado y el número de intermediarios ha disminuido. La integración
vertical se ha intensificado y las EPS tienen sus propias IPS. Y el flujo
de fondos no se hace teniendo en cuenta el bienestar del usuario, sino
la rentabilidad financiera. Las EPS tratan de demorar el mayor tiempo
posible el giro a las IPS con el fin de aumentar los rendimientos de sus
activos financieros» (pp. 11-12).
4.3.1.2 Prima la lógica financiera
Atrás señalamos que el gasto salud pasó del 6.2 al 8.5% del PIB, entre 1993
(cuando no operaba la reforma) y el 2002 (una década después de la reforma).
Esto significa un aumento del 2.3% del PIB. Si bien los gastos en salud son cre-
cientes por naturaleza, en razón de un aumento en la complejidad del sistema,
82
Se supone que es obligatorio atenderlo en condición de urgencia y extrema gravedad, sin
embargo, está el problema de calificar cuándo se presenta esa situación, además que la
institución que atiende el paciente no tiene una vía precisa para recuperar los recursos,
y por eso es reacia a prestar la atención.
228
César Giraldo
Gráfica 4.3
Comportamiento del déficit operativo anual de los hospitales públicos ($ mll 2001)
150.000
100.000
50.000
0
-50.000
-100.000
-150.000
-200.000
-250.000
-300.000
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Años
Primer Nivel Segundo Nivel Tercer Nivel
ello no parece ser una explicación suficiente para un aumento de tal magnitud
en una década, habida cuenta que se observa un deterioro en el acceso y en la
calidad del servicio. Los recursos destinados al sistema de atención en el 2003
permitirían un gasto por cada colombiano superior en 1.5% a lo que el sistema
destina por cada afiliado a los regímenes contributivo y subsidiado (Acosta 2004
et.al, 20). Esto quiere decir que si se eliminara el sistema de aseguramiento y
se pagara directamente por la atención de cada ciudadano se lograría cobertura
universal y sobrarían recursos. Aunque este es un análisis muy simplista, porque
hay que diferenciar los recursos de la salud curativa respecto a la salud pública, si
permite afirmar que el problema de la cobertura, de la crisis financiera por la que
atraviesa la red hospitalaria, y del deterioro de los indicadores de salud pública,
no puede ser atribuido a la falta de recursos. Este planteamiento es aceptado
por los críticos y defensores del sistema, incluido el gobierno.
El flujo de recursos financieros del sistema enfrenta dos problemas centra-
les: (1) La reducción de los afiliados que cotizan y aumento de los que demandan
asistencia, lo cual genera un desbalance financiero del sistema; y (2) Los recursos
no llegan con fluidez a la atención de los usuarios, sino que quedan atrapados en
la intermediación financiera. Respecto al primer punto, se observa un crecimiento
muy lento de los nuevos afiliados que aportan recursos por cotizaciones, frente a
un aumento muy dinámico de quienes reciben asistencia, que demandan servicios
pero no aportan recursos, lo que lleva a que la proporción de quienes demandan
asistencia es superior a quienes cotizan en el sistema como se indicó atrás.
En cuanto al segundo tema, la afirmación que los recursos se quedan atrapa-
dos en la intermediación financiera, la crisis financiera del sector evidencia que los
recursos no están llegando al destino final. La dramática crisis hospitalaria es un
229
reflejo de esta afirmación. A comienzos de marzo del 2005, se habían cerrado 10

hospitales públicos, y 79 estaban cerca de hacerlo, de acuerdo con la información
del Ministerio de Protección Social83 . Si se tiene en cuenta que se trata de los 89
hospitales más grandes y de mayor complejidad de los 150 de segundo y tercer
nivel que existen en el país, quiere decir que todo el sistema en su conjunto está
presentando una crisis profunda que de no cambiar la tendencia llevará al colapso
al sistema público hospitalario. Como resultado de este proceso está disminuyendo
la proporción de instituciones especializadas respecto a las de atención básica. Esto
está teniendo un impacto importante sobre el servicio de salud, habida cuenta
que los hospitales públicos atienden 2/3 del total de hospitalizaciones del país, de
acuerdo con la encuesta de hogares del 2000 (BID 2003, 7).
La crisis es consecuencia de la reforma, aunque este punto de vista no es
compartido por el gobierno. En la gráfica 4.3, se puede apreciar cómo a partir
de la reforma de 1993 los hospitales públicos pasan de un equilibrio operativo
consolidado84 a un déficit operativo permanente. Con la reforma los hospitales
públicos dejaron de recibir los recursos destinados a financiar su funcionamien-
to (subsidio a la oferta) y debieron pasar a generar los recursos por la venta de
servicios: Fueron convertidos en empresas, más concretamente cada hospital se
convirtió en una Empresa Social del Estado (ESE). Hay que recordar, como se
indicó atrás, que los recursos fluyen a través de las aseguradoras (EPSs y ARSs)
las cuales les pagan a los hospitales por la atención de sus afiliados. Si los recur-
sos fluyeran de manera continua como lo hacían antes de la reforma, la crisis
no sería consecuencia de la misma y habría que buscar otras causas. Pero los
recursos dejaron de fluir de esa forma: El gobierno retiene el pago por la atención
de la población llamada «vinculada» acumulando en el 2004 una deuda con
los hospitales de US$ 500 millones aproximadamente ($1.2 billones, 0.5% del
PIB) (Villar 2004). El gobierno no gira los recursos porque los tiene atrapados
en una cuenta de fiducia llamada Fosyga85 por un monto equivalente al 30%
aproximadamente, del gasto público en salud en el 200486 y la mayor proporción
de tales recursos se destina a financiar el déficit fiscal de la Nación a través de
invertirlos en Títulos del Tesoro Nacional (TES)87, dejando de estar disponibles
83
Para ver la lista consultar el periódico de Bogotá El Espectador, edición del 2 de marzo
del 2005.
84
Al ser consolidado, pueden existir hospitales en dificultades financieras al igual que otros
con superávit.
85
Fondo de Solidaridad y Garantía
86
El gasto público se estima en $9.8 billones en el 2004, sobre la base que el gasto público origi-
nado en el Gobierno Central Nacional es el 69.5% del total. La última estadística consolidada
disponible es del año 2002, ver http://www.saludcolombia.com/actual/salud75/estad75.htm.
87
A noviembre del 2004 los recursos atrapados en el Fosyga eran $2.9 billones, equivalente
al 1.2% del PIB. El 69% de tales recursos estaban invertidos en Títulos de Deuda Pública
de la Nación (TES), y correspondía al 4.9% de los TES en circulación. Datos tomados
del Fosyga el 23 de mayo del 2005 www.fosyga.gov.co/financiero/financiero.shtm.
230
César Giraldo
para financiar a los hospitales y demás prestadores del servicio de la salud. Así
lo presentaba el expresidente de la República Samper Pizano (1994-1998):
«¿Sabía que hoy (año 2004) hay más de un billón (US$ 450 millones) de
pesos para salud congelados en una fiduciaria con los cuales se podría
extender el SISBÉN a tres millones de colombianos pobres durante tres
años? El Ministerio de Hacienda no deja tocar ese dinero porque forma
parte de la caja para el financiamiento del déficit. A eso en mi época lo
llamaban peculado técnico»88.
En cuanto a la retención de recursos que hacen las aseguradoras (EPSs y

ARSs), éstas se dedican a glosar las cuentas por cualquier minucia administrativa
o contable, y a desconocer un porcentaje significativo de las facturas alegando
que corresponden a tratamientos o medicamentos por fuera del Plan Obligatorio
de Salud (POS). Según el estudio realizado por Castaño (2004) el 26% de las
cuentas fueron glosadas en el 2002 principalmente por razones administrativas
(soporte de la cuenta) lo que ha llevado que muchas de las atenciones médicas
de los hospitales no puedan ser recuperadas financieramente. Mientras esto
produce un deterioro financiero en los balances de los hospitales, los balances
de los aseguradores mejoran. Dos de las EPSs más grandes estaban entre las 25
empresas más rentables del país con proporción a su patrimonio en el 200489, y
en el caso de las aseguradoras del régimen subsidiado (ARSs) se evidenció que
se convirtieron en una fuente de recursos para la clase política, y para los grupos
armados (paramilitares)90, lo que llevó al gobierno a presentar un proyecto de
ley para quitarle a los municipios tales recursos91.
El gobierno reconoce que los recursos no están fluyendo al sistema, pero
sostiene que la responsabilidad no es de la Nación sino de los gobiernos locales92,
en razón que la descentralización política trasladó la responsabilidad del finan-
ciamiento a los gobiernos locales, para lo cual el gobierno viene transfiriendo una
parte de los recursos nacionales, a lo cual se debe sumar, señala el gobierno, la
existencia de pasivos laborales en los hospitales públicos. La descentralización
y los pasivos laborales son argumentos ciertos. Sin embargo, en cuanto a lo pri-
88
Entrevista en las «Lecturas Dominicales» del periódico bogotano El Tiempo, 15 de febrero
del 2004.
89
Revista (semanal) Semana, edición 1199, 22 de abril del 2005, Bogotá.
90
Ver la revista Semana (el semanario colombiano de más difusión) del 6 de septiembre del
2004, que señala casos en los cuales los grupos paramilitares se financian con recursos
del régimen subsidiado de salud. No es de extrañar que esta práctica también se extienda
a los grupos guerrilleros.
91
Proyecto de ley nº 52 del 2004.
92
Columna editorial titulada «Todos ponen», escrita por el Ministro de Protección Social
(Diego Palacio Betancourt) publicada en el semanario bogotano El Espectador (edición 22
al 28 de agosto del 2004, pág. 18A) como respuesta a los reclamos del sector de la salud.
231
mero los recursos que se giran a los gobiernos locales son para pagar a las ARSs
la afiliación al régimen subsidiado y no para pagarle a los hospitales, y son las
ARSs las que retienen el pago a los hospitales, también el gobierno retiene los
pagos cuando debe reconocerle a los hospitales la atención de los llamados «vin-
culados». En cuanto a lo segundo, los pasivos laborales, en efecto los hospitales
públicos tienen altos pasivos laborales, pero ello es resultado de dos hechos: 1)
Los pasivos laborales están a cargo de los hospitales y no del régimen general de
pensiones, de manera que los hospitales públicos reciben una carga financiera
que no tienen las clínicas privadas, para las cuales los pasivos de sus trabaja-
dores están a cargo de los Fondos de Pensiones y el ISS; 2) tales hospitales son
instituciones que llevan muchos años (en varios casos más de un siglo, que es
notable en un país latinoamericano), y por tanto tienen pasivos históricos, como
por ejemplo una proporción de pensionados a su cargo93 que incluso puede ser
más numerosa que los funcionarios activos.
Atrás se señaló que los aseguradores sólo cubren lo que está en el POS. El
POS consiste en un grupo de tratamientos básicos y un listado de medicamentos
esenciales de carácter genérico a los cuales tiene derecho el afiliado. La garantía del
asegurador se refiere a dicho paquete y todo lo que esté por fuera de ello no entra.
El ciudadano no tiene opción de decidir contra qué asegurarse, y la ciudadanía no
tiene la opción de decidir sobre los riesgos que prioritariamente deben ser incluidos.
Y la aseguradora se asegura (valga la redundancia) que una proporción significa-
tiva de las atenciones quede por fuera del POS con el propósito de evitar el pago y
maximizar su ganancia financiera, para lo cual tienen un ejército de auditores que
revisan con lupa las cuentas que remiten las instituciones prestadoras de salud.
Los médicos y las instituciones que realizan la atención tienen una serie de semá-
foros según los cuales se indica cuándo las formulaciones o tratamientos resultan
demasiados costosos para el asegurador, de forma que se generen recortes en la
atención o medicación para reducir los costos, lo que lleva a que la atención sea
insuficiente. Se premia a los médicos que disminuyen las órdenes de medicamentos
o tratamientos. Otro efecto que ha tenido este tipo de procedimientos es que los
hospitales retrasan la atención de un paciente hasta confirmar que es reconocido
por la aseguradora (porque de lo contrario el hospital no podría recuperar lo gasta
en la atención), lo que en casos de urgencia puede significar que atención vital no
llegue de forma oportuna lo que puede derivar en complicaciones del paciente
que incluso pueden llegar hasta la muerte, como ha sucedido numerosas veces.
Sin embargo el paquete básico POS se ha venido ampliando hacia la intro-
ducción de servicios de segundo y tercer nivel, como consecuencia de la presión
social. Por ejemplo, como resultado de las acciones legales realizadas por la
población un fallo Constitucional obligó a incluir en el POS los medicamentos
para el SIDA (Revista Salud Colombia 2004). Cuando a alguien se le niega
una atención tiene el recurso de apelar a una acción jurídica ante un tribunal
93
Normalmente los hospitales públicos asumieron las cargas pensionales antes de la reforma,
de manera que es un costo histórico que deben arrastrar.
232
César Giraldo
judicial, alegando la violación del derecho a la vida (Tutelar el derecho a la vida

-recurso de Amparo en otros países diferentes a Colombia), y en una proporción
muy alta (más de la mitad94) dicha acción es aceptada lo que obliga prestar la
atención médica que fue negada95. En este caso la Nación (a través del Fosyga)
debe financiar la atención del servicio. Esto ha generado un enfrentamiento
entre el gobierno y la Corte Constitucional. El gobierno alega que los fallos de
la Corte no tienen en cuenta el costo fiscal (los tratamientos médicos obtenidos
por este mecanismo tienen un costo fiscal). Esto ha generado una división de
opiniones del país: en general los empresarios, la tecnocracia, y los organismos
financieros internacionales apoyan el punto de vista del gobierno, pero por otro
lado, las organizaciones sociales y amplios sectores de la opinión apoyan los
fallos de Corte. Este apoyo es lo que no le ha permitido al gobierno cerrar la vía
de la tutela para acceder al derecho a la salud, y por el contrario ha debido au-
mentar la cobertura del POS. Sin embargo el POS del régimen subsidiado tiene
una cobertura menor al del régimen contributivo, y no incluye la cobertura de
enfermedades consideradas crónicas tales como diabetes, epilepsias, asmáticos
graves, retraso mental, alzhaimer, entre otras (Martínez, Rossi 2002, 28-29).
Atrás se dijo que los recursos destinados a la salud no están llegando donde
deben llegar porque se quedan atrapados en la intermediación financiera. Otra
forma de verlo es en el deterioro de los indicadores de salud pública. De acuerdo
a Contranal (2004, 66) la cobertura en vacunación está disminuyendo, y hay
aumento en casos (al 2002) de malaria (139.542 casos), fiebre amarilla selvática
(19), sarampión (128) y tétano neonatal (9). El deterioro de salud pública se debe
a que la contratación genera un sesgo hacia la atención curativa, descuidando la
prevención y la salud pública. La salud curativa es la que permite generar factu-
ración para las entidades prestadoras en el sentido que es un servicio que puede
ser vendido. Se podría suponer que un comportamiento racional significaría que
las aseguradoras hicieran prevención con sus afiliados, porque ello hacia futuro
significaría menores costos, porque se evitarían enfermedades costosas más
adelante. Pero eso no sucede. La racionalización de los costos se hace bajando
el precio pagado por cada atención, o negando el pago, y con ello se deteriora
dicha atención. La consecuencia de todo este proceso es que las dos puntas del
sistema, el paciente y el hospital son los que terminan por sufrir las consecuen-
cias. El paciente en la mala calidad del servicio, la institución en crisis financiera.
No hay estadísticas.
94
Sin embargo la «Tutela» implica que cada ciudadano debe hacer, en cada caso, y de forma
95
individual, un reclamo ante un despacho judicial, y obtener un fallo favorable. Esto se

ha traducido en una congestión de todo el sistema judicial. Si bien el mecanismo ha sido
ampliamente utilizado no es el medio efectivo para garantizar en la cotidianidad el acceso
a los derechos sociales, y si bien ciudadanos han ganado tutelas simbólicas, ello ha tenido
más impacto en los medios de comunicación que en la vida cotidiana de la mayoría de los
colombianos, que no tienen posibilidad real de recurrir a dicha figura jurídica.
233
Gráfica 4.4
Cobertura: Afiliados Activos / PEA
25.000.000
23,40%
23,20%
20.000.000
22,10%
21,80%
Económicamente Activa
15.000.000
20,90%
Población
20,50%
10.000.000
19,80%
5.000.000
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003* Años
PEA Afiliados Cobertura
4.3.2 Principios de la reforma en pensiones

vs resultados
Como se señaló al comienzo el sistema pensional fue reformado con la ley 100
de 1993, la cual introdujo los Fondos Privados de Pensiones que funcionan bajo el
principio de la capitalización individual, pero a la vez mantuvo el sistema público en
cabeza del ISS, basado en el reparto simple. Los afiliados tienen la opción de escoger
entre el Fondo Privado Obligatorio o el sistema público (ISS), y pueden cambiar
de sistema cada 3 años. Esta dualidad fue resultado de la negociación política de la
reforma, como se indicó atrás. A junio del 2003 el sistema privado tenía el 47% de
los afiliados y el público el 53%. Adicionalmente permanecen algunos regímenes
especiales que existían antes de la reforma, tales como los militares y policías, el
magisterio, el Congreso de la República, y unas pocas entidades estatales96. Los
regímenes especiales deben desaparecer (con excepción de los militares y la policía)
en el 2010 de acuerdo con una reforma constitucional aprobada en junio del 2005.
La cobertura del sistema en su conjunto es muy baja, 23.6% de la Población Econó-
micamente Activa en el 2003 (gráfica 4.4). El sistema se financia por cotizaciones:
96
Ecopetrol, Ferrocarriles, Banco Central, trabajadores de las telecomunicaciones (aunque
estas empresas están en liquidación).
234
César Giraldo
Fuente: Subdirección de Empleo y Seguridad Social-DNP el sistema pensional en Colombia 2004) págs. 4 y 5, tabla 1
15%97 del salario (tabla 4.5), –a cargo del trabajador y– a cargo del empleador; quien
no es asalariado debe pagar la totalidad de la contribución.
Los argumentos utilizados para la promover la reforma de 1993, la cual
originalmente pretendió la privatización total del sistema, eran la ampliación de
la cobertura, el aumento de la eficiencia, y los beneficios de naturaleza macroeco-
nómica. Sin embargo, estos argumentos que también fueron utilizados en varios
La tarifa del 15% a partir del 2005.

97
235
Gráfica 4.5
Sistema de pensiones en Colombia
53%
52%
51%
50%
Porcentaje
49%
48%
47% Activos
Inactivos
46%
años
45%
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003*
países latinoamericanos para defender la privatización, fueron señalados como

mitos por Mesa-Lago (2002), parodiando un artículo anterior de Stiglitz y Orszag
(1999). Mitos en el sentido que los beneficios anunciados no se verifican en la
práctica, como lo veremos para el caso colombiano enseguida. Los argumentos
presentados para la defensa de las reformas, fueron promovidos por el Banco
Mundial, y expresados en su extenso documento «Envejecimiento sin crisis»
(1994). La participación del Banco ha sido muy marcada en la reforma de los
sistemas de pensiones de la región, incluyendo Colombia, pero a la vez ha sido
en gran parte «confidencial», según lo afirma Lacey (1996, 690-691).
El primer mito hace referencia al aumento de la cobertura. Se afirmaba
que el régimen de capitalización individual produciría un gran incentivo para
la afiliación, porque cada afiliado tendría una cuenta individual en la cual los
beneficios estarían ligados a las contribuciones. Al estimularse la afiliación se
incrementaría la población cubierta, y al depender los beneficios de las contri-
buciones se estimularía el pago puntual de los contribuyentes (mitos 2, 3 y 5 de
Mesa-Lago). Haciendo uso de este tipo de argumentos el gobierno colombiano,
en la exposición de motivos de la reforma, señaló que (Minprotección 1992)
«La fidelidad en el nuevo sistema (de ahorro individual) será sustancialmente
mayor, en cuánto cada afiliado se convertirá en el primer interesado en mante-
nerse cotizando al sistema, porque de eso dependerá el monto de su pensión, o
la edad de jubilación anticipada» (p. 21). Si bien Mesa-Lago nos indica que la
hipótesis no se puede validar o rechazar para el caso latinoamericano, nosotros
podemos decir que en el caso colombiano sí se puede rechazar98. Si se trata de
98
A pesar que Mesa-Lago (2002, 1312-1313) señalaba que Colombia (junto con Salvador)
eran los únicos casos en los que sí se validaba la hipótesis
236
César Giraldo
fidelidad, nos encontramos que en junio del 2003 el 52.2% de los afiliados a los
fondos privados de pensiones están inactivos (6 o más meses sin cotizar) y que
esa proporción es mayor hoy día que en el pasado (gráfica 4.5)99. Aparentemente
si de algo se caracteriza el sistema es de falta de fidelidad.
Si lo vemos desde el punto de vista de cobertura, nos encontramos que es
baja, 23.4% de la Población Económicamente Activa a junio del 2003100 y que ese
nivel es el mismo que existía en 1997 (ver gráfica 4.4). Si se observa la gráfica la
cobertura venía disminuyendo, hasta llegar al 19.8% en 1999, y posteriormente
aumenta hasta recuperar el nivel inicial, y ello es resultado de un ajuste muy
estricto de la regulación que obliga a afiliar a pensiones a los independientes y
quienes prestan algún servicio101. Con la información disponible es imposible
hacer una serie de cobertura, que compare la situación actual con la que existía
antes de la reforma de 1993 porque no es posible tener una serie histórica de los
afiliados activos (cuyas cotizaciones están al día). Sin embargo, lo que si es cierto
es que la proporción de afiliados activos era mayor antes que ahora, y ello era
resultado de la mayor estabilidad laboral. En el cuadro 4.5 se puede observar,
que entre septiembre de 1994 y enero del 2004, la relación entre los cotizantes
(afiliados activos) y los afiliados totales102 pasó de 78.5% a 42.1%. Sin embargo
lo que muestra el cuadro es que se presentó una caída en los afiliados del ISS.
Aunque no es posible construir una serie estadística que muestre la cobertura
antes de 1993, para el año 1988 los afiliados a las pensiones correspondía al 30.4%
de la Población Económicamente Activa, de los cuales el 75.1% correspondían
al ISS, y el resto a cajas que agrupan funcionarios públicos (Ayala, cuadros 3
y 6A). Depurando del dato de 1988 suponiendo que los cotizantes activos del
ISS se mantiene en el nivel de 1994 (85%, cuadro 4.5)103, y que los funcionarios
99
Esta proporción de afiliados inactivos en Colombia está dentro del promedio de los sis-
temas reformados en América Latina de acuerdo con Mesa-Lago (2002, ver tabla 1) si
bien los porcentajes varían de un país a otro.
100
Medida como porcentaje sobre la Población Económicamente Activa de (1) afiliados
activos del régimen de capitalización individual (que no tienen retraso superior a seis
meses de cotización) y (2) los cotizantes del régimen de prima media (quienes cotizaron
al momento del reporte). La información disponible sólo permite este cruce de estadís-
ticas en forma continua.
101
La ley 797 del 2003, en su artículo 2 señala que «La afiliación es obligatoria para todos
los trabajadores dependientes e independientes», y en artículo 3 que es obligatoria para
«las personas naturales que presten directamente servicios al Estado o a las entidades o
empresas del sector privado, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, o
cualquier otra modalidad de servicios que adopten, los trabajadores independientes ...».
102
Que corresponde a los afiliados que están al día en las cotizaciones a la fecha corres-
pondiente. Es diferente a los afiliados inactivos quienes son los que llevan más de seis
meses sin cotizar.
103
Es de esperar que para 1988 la relación cotizantes activos/afiliados sea más alta porque
había más estabilidad laboral. La ley 50 de 1991 eliminó la estabilidad laboral.
237
públicos tuviesen una tasa cercana a 100% (utilicemos 95%)104, nos encontramos
que la cobertura en dicho año del sistema sería del 26.6%, que está por encima
del 23.4% del año 2004 anotado atrás.
La reforma muy probablemente ha llevado a una disminución de la co-
bertura efectiva en pensiones y de todas formas no es posible demostrar que la
cobertura ha aumentado. De una parte, no es posible hacer una comparación
estadística estricta, de la otra, la cobertura actual es muy baja. De manera que
los argumentos que afirman que el sistema llevaría a un aumento a la cobertura
no tienen soporte. Afirma Mesa-Lago que en la región se detecta que la evasión
y los retrasos aumentan después de las reformas, lo cual está haciendo que la
cobertura se reduzca en la mayoría de los países. Pero no se trata que el sistema
no haya podido restablecer la fidelidad al sistema, la cual en efecto disminuyó. La
razón está en la inestabilidad laboral que hace que no se pueda tener estabilidad
en las cotizaciones al sistema. Y es que la reforma de los sistemas pensionales ha
coincidido con un conjunto de reformas (ver capítulos 2 y 3) que han atentado
contra la estabilidad del empleo. En particular se pueden destacar la flexibili-
zación laboral que elimina las garantías al trabajo y la apertura de capitales que
somete a las economías a la volatilidad financiera. La paradoja de las reformas es
que mientras que ellas debilitan la relación salarial, el desarrollo de un sistema
104
Tales funcionarios tenían un contrato laboral indefinido, y la cotización la hacía una entidad
gubernamental de forma automática mediante una retención en el salario, de no hacerla
la entidad o el funcionario correspondiente incurrirían en un delito fiscal (peculado).
238
César Giraldo
de seguridad social basado en el aseguramiento supone el fortalecimiento de la

relación salarial para mantener el aseguramiento. La relación salarial es la fuente
de las cotizaciones del sistema.
Volviendo a los mitos de Mesa-Lago, acabamos de hacer referencia al
primero de ellos el cual está relacionado con la cobertura. El segundo se refiere
a la eficiencia. Hacen parte de este grupo afirmaciones que indican que el siste-
ma privatizado al promover la competencia lleva a una reducción de los costos
administrativos, a un aumento de los retornos al capital, y a la protección del
sistema de la interferencia política (mitos 6, 7, 8 y 12 de Mesa-Lago). Este tipo
de argumentos se utilizó para la defensa de la privatización en el sistema colom-
biano: «Primará la competencia, que habrá de traducirse en mejores servicios y
mayor rentabilidad de los ahorros para cada trabajador»105. Empezando por el
tema de los costos de administración, Mesa-Lago (págs. 1314-1315) señala que
esta afirmación no se ha podido verificar, y en el caso de Chile, que es el modelo
más antiguo, los costos de administración aumentaron. Los sistemas privatizados
exigen una comisión por la administración del sistema, un seguro para el caso de
las pensiones por invalidez y sobrevivencia, y en algunos casos para la garantía de
pensión mínima. Los porcentajes varían entre países. En Colombia, en los Fondos
Privados de Pensiones, sólo 10 de los 15 porcentuales puntos porcentuales (que
es la cotización sobre salario para pensiones) se destina a constituir la reserva
de la pensión. De los 4.5 restantes 3 se van costos de administración y seguros
y 1.5 en la garantía de pensión mínima106. Es decir que un tercio de los aportes
no se destinan a la pensión, lo que significa un alto costo de administración.
En cuanto al aumento de los retornos al capital, se afirma que el sistema
privado incrementa los retornos de capital, y ayuda a proveer una mejor pensión
que los sistemas públicos. Que los sistemas públicos hacen malas inversiones
y obtienen retornos al capital muy bajos, o incluso negativos, mientras que los
sistemas privados hacen un manejo eficiente de los fondos de pensión y aumentan
su retorno. Sin embargo, con excepción de Chile, no ha transcurrido el tiempo
suficiente para validar esta afirmación, de acuerdo con Mesa-Lago (1315-1316) y
añade que se debe tener en cuenta los costos de administración que descuentan
los operadores privados. Por otra parte, el sistema privado además traslada el
riesgo financiero del sistema al trabajador: su pensión depende de la suerte que
corra en el mercado de capitales su ahorro, el cual es administrado por un Fondo
Privado. El administrador no incurre en el riesgo porque el patrimonio de los
Fondos es autónomo, y dicho patrimonio (que es de los trabajadores) es el que
asume el riesgo. De todas formas, en el caso colombiano, el estudio realizado
por Kleinjans (2004) encontró que la Tasa Interna de Retorno (TIR) del sistema
público es más alta que el programa privado.
105
Exposición de motivos del proyecto de ley de reforma de seguridad social, posterior ley
100 de 1993.
106
Ley 797 de enero del 2003, artículo 7. Estos porcentajes rigen a partir de enero del 2004.
239
Gráfica 4.6
Deuda pública FPO - Deuda privada FPO
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40% Deuda Privada Fpo
30%
Deuda Pública Fpo
20%
10%
años
0%
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003*
100%
90%
80%
70%
Deuda Privada Act.
60% Fros. Circulación
50%
Deuda Pública Act.
40%
Fros. Circulación
30%
20%
10%
0% años
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003*
240
César Giraldo
Finalmente, respecto a la eficiencia, se señala que las administraciones priva-

das y la propiedad de los afiliados de cuentas individuales protege el sistema contra
la interferencia política y la corrupción (lo que lleva implícito el criterio que las
actuaciones políticas y la corrupción van ligados) y en consecuencia las actuaciones
privadas están más desligadas de la corrupción. Nos señala Mesa-Lago que este
mito ya fue cuestionado por Stiglitz y Orszag. En primer lugar, la pregunta que
surge es por qué se pensaría que un gobierno que fuera corrupto administrando
un sistema público, no lo vaya a ser administrando uno privado. El sistema pri-
vado tiene una fuerte intervención del Estado en: a) Hacer cumplir la afiliación
obligatoria, b) Regulación fuerte y detallada del sistema, c) Control, supervisión
y sanción a través de un sistema de vigilancia, d) regulación estricta acerca de los
instrumentos de inversión, y c) fuertes subsidios y garantías estatales. Entre el 52
y 97% de las inversiones de los fondos se hacen en papeles del gobierno (50% en
el caso colombiano, gráfica 4.6). Se argumenta que en los sistemas de reparto el
envejecimiento de la población, y el aumento de la esperanza de vida va a presio-
nar el sistema de pensiones. Pero también lo va a hacer con los fondos privados,
y habrá una fuerte presión política para que el gobierno intervenga en su rescate.
Además, su suerte financiera no resulta muy clara con la recesión prolongada de
América Latina, y los signos de inestabilidad política (Mesa-Lago, 1318-1319).
Respecto a la corrupción, es preciso agregar un elemento adicional a lo plan-
teado por Mesa-Lago, y es que nada garantiza que los recursos de las reservas de
los trabajadores afiliados en el sistema de capitalización no se destinen a la espe-
culación financiera, haciendo un uso indebido de los ahorros de los trabajadores,
lo cual viene a constituir una nueva forma de corrupción. No se puede olvidar que
los fondos son propiedad privada, y que en el mundo real están integrados a grupos
económicos con una gran concentración en la actividad financiera. Esto presenta
dos problemas graves. El primero es que tales grupos se dedican a actividades es-
peculativas y dentro de esa lógica entran los recursos de los fondos de pensiones.
A pesar de las regulaciones que se puedan establecer, tales grupos están integrados
y aplican el principio de unidad de caja para gran parte de sus operaciones.
El segundo problema, es que al interior del grupo existen infinidad ope-
raciones de carácter financiero que afectan sus intereses globales, de manera
que un conjunto de operaciones financieras está supeditado al interés general o
principal del grupo la cual se expresa en la maximización de su ganancia corpo-
rativa, y en esa lógica cae el manejo de los recursos de los fondos de pensiones,
cuya rentabilidad puede ser sacrificada en aras del interés principal del grupo
dueño del fondo.
Continuando con el último grupo de los mitos que ponderan los benefi-
cios macroeconómicos, se dice que la administración privada de las pensiones
ayuda a desarrollar el mercado de capitales, incrementa el ahorro nacional
y disminuye el costo fiscal. Se argumenta que el aumento del ahorro laboral,
que es captado por los Fondos de Pensiones, al ser invertido en los mercados
financieros contribuye a hacer los mercados más profundos, líquidos, compe-
241
titivos y eficientes. De acuerdo con Lo Vuolo (1996) para «la Nueva Ortodoxia
Previsional este modelo fomenta el círculo virtuoso ahorro-crecimiento-mejores
salarios-mayores beneficios» (p. 693). Así lo presentaba el gobierno colombiano
al defender la reforma107. Mesa-Lago llega a la conclusión que no se puede afirmar
que el sistema desarrolle el mercado de capitales aunque si se puede negar que
hayan contribuido a la diversificación del portafolio en el caso latinoamericano
(Mesa-Lago, 1316). En el caso colombiano puede mostrarse cómo los resulta-
dos obtenidos son los contrarios a los anunciados por los reformadores. Si se
observa la gráfica 4.6 se puede evidenciar que se presenta una concentración de
las inversiones de portafolio de los Fondos Privados de Pensiones en títulos de
deuda pública (pasan de ser algo más del 10% del total de inversiones en 1996
a ser el 50% en el 2003), y lo que es más significativo, que durante el mismo
período la deuda pública pasa de representar el 24% de los activos financieros
totales de la economía a ser el 65% del total. De manera que no sólo se presenta
una concentración de los Fondos en papeles de deuda pública sino que además
el mercado financiero en su conjunto se concentra tales papeles. Este resultado,
contrario a lo anunciado por los reformadores, no es resultado solamente de la
dinámica de los Fondos, sino que la reforma pensional se inscribe en un contexto
de reformas financieras que conduce a este resultado las cuales se enmarcan
dentro de la lógica de la financiarización, como vimos en el capítulo 2. Tales
reformas tienen que ver con la autonomía del Banco Central y la desregulación
financiera, adoptadas entre 1990 y 1991108.
Además del desarrollo del mercado de capitales, se argumenta que los
sistemas privados fomentan el ahorro nacional. Se acusa a los sistemas de re-
parto de no estimular el ahorro porque dicho sistema no constituye las reservas
para financiar las pensiones futuras, sino que hace un manejo principalmente
de caja: los recursos para el pago de pensiones se toman directamente de las
contribuciones de los afiliados. Por esto James (1995) señala que se sacrifican
las oportunidades del desarrollo porque este sistema induce a gastar más y a
ahorrar menos. Según Shawarz (1995) es un sistema que no agrega nada al stock
107
La exposición de motivos elaborada por el gobierno para el proyecto de ley de reforma
de seguridad social, posterior ley 100 de 1993, dice lo siguiente: El «Sistema de Ahorro
Pensional (privado por capitalización individual) producirá, mientras llegue a su ma-
durez dentro de varias décadas, un superávit disponible para financiar inversión en la
economía, y con ello contribuirá definitivamente al desarrollo económico (...) aumentaría
muy significativamente su tamaño (del mercado de capitales), y con ello su capacidad y
eficiencia, cambiaría la composición de los títulos a una que tuviera más inversiones de
largo plazo, acciones, papeles hipotecarios, y otras diversificaciones deseables; permitirá
a las empresas captar recursos limpios de fuentes ilegales y amenazas de control; exigiría
e impondría mayor transparencia, y desarrollaría los inversionistas institucionales (...)
contribuye notablemente a distribuir en el tiempo el costo fiscal, en forma que hace viable
la adopción del sistema».
108
En cuanto al Banco como resultado de la nueva Constitución política de 1991, y en cuanto
al sistema financiero la ley 45 del 1990.
242
César Giraldo
Gráfica 4.7
Ahorro nacional bruto como porcentaje del PIB 1994-2002p
25
20
15
Ahorro nacional
10 bruto como
porcentaje del
5 PIB
Años
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
de ahorro natural de la sociedad, ni provee cuentas de ahorro para los trabaja-

dores que aportan al sistema.
Esta crítica fue enfatizada en Colombia por los voceros del sector financiero
privado, el cual por supuesto aspiraba a «administrar» el ahorro pensional, como
finalmente lo logró con la reforma. En este sentido se manifestaba el vocero del
gremio financiero colombiano, cuando se discutía la reforma de la seguridad
social en 1992. Señalaba que el sistema de reparto se trata «un mayor consumo
a costa del ahorro y en la práctica pasándole la pelota a los que vengan» (Fer-
nández 1992, 24). Sin embargo, a pesar de la reforma de 1993, se presenta una
caída en el ahorro nacional, el cual ha pasado de ser del 22.9% del PIB en 1994
(año en que empiezan a funcionar los Fondos Privados) al 13.8% en el 2002
(gráfica 4.7). De manera que la privatización de las pensiones no desarrolló el
mercado de capitales ni permitió un aumento del ahorro nacional109. Como bien
lo señaló Saúl Peña (1992, 73), cuando se discutía la reforma en Colombia, el
ahorro de constituido en las reservas pensionales sería administrado por fondos
de pensiones cuyos propietarios serían los grupos económicos, como efectiva-
mente sucedió. Y este tipo de reforma se dio en un contexto de apertura de la
economía al capital transnacional, la introducción de la libertad cambiaria, y
la desregulación del sistema financiero, lo cual abrió la economía al juego de la
especulación financiera. La dependencia de los sistemas privados de la marcha
de los mercados financieros los hace muy vulnerables, en especial en una región
como la latinoamericana, la cual adolece de una alta volatilidad financiera.
En general en América Latina Mesa-Lago (p. 1317) encuentra que la privatización no

109
aumenta el ahorro nacional.
243
Respecto al costo fiscal, se afirma que la privatización significa su reducción.

Este es uno de los argumentos en los que más insisten los defensores del sistema
privado. Señalan que dado que el sistema de reparto la pensión no está relacio-
nada con el monto de la cotización, no existe estímulo para hacer cotizaciones
proporcionales a lo que la persona aspira sea su pensión. Esta evasión significa
que sea preciso aumentar los aportes fiscales al sistema a medida que la pobla-
ción envejece porque en la fase inicial las contribuciones no son equivalentes a
las cargas que soportará el sistema. En general, según James, cuando envejece
la población «hay que elevar los impuestos para pagar las mismas pensiones a
un número creciente de jubilados». El déficit del sector en muchos países se ha
revertido en presiones sobre las finanzas públicas en forma de subsidios pagados
por impuestos indirectos que afectan en últimas a la población en su conjunto
y que hace que los pobres contribuyan a financiar prestaciones a las que no
tendrán derecho.
Esto significaría, en palabras de Lo Vuolo (1996), que los sistemas de reparto
son incapaces estructuralmente para absorber la transición demográfica. En sus
palabras, el argumento se podría presentar como que «el problema sería que
los sistema de reparto ‘engañan’ en el corto plazo por la elevada tasa de sosteni-
miento inicial, pero en el largo término son insostenibles financieramente» (p.
693). Habría que elevar el impuesto sobre la nómina a medida que la población
envejece con lo cual se harían muy altos. Y los altos impuestos a la nómina se
traducirían en desempleo y un salario neto menor (James, 4-5) (Lacey 1996, 684).
Ante estas consideraciones James termina por sentenciar que los sistemas
públicos «tienden a fomentar el financiamiento deficitario y el gasto antieconó-
mico del gobierno, pues constituyen una fuente oculta y exclusiva de recursos
cuyo uso está dictado por objetivos políticos y no económicos» (p. 6). Esta afir-
mación la repetía el representante del gremio financiero colombiano cuando
se discutía la reforma. Según Fernández, presidente de la ANIF110 «el sistema
está infestado de impuestos y subsidios implícitos, se creará un fuerte incentivo
para el abuso en materia de prestaciones pensionales, y una grave tendencia a
la subcotización» (p. 25).
La experiencia latinoamericana (incluyendo Colombia) es que con la re-
forma el costo fiscal aumenta, lo que echa por tierra todos los argumentos que
señalaban su reducción. Mesa-Lago (1317-1318) señala que en el proceso de
privatización existen tres factores que aumentan el costo fiscal: 1) Se presenta un
déficit en el sistema público en la medida en que se quedan sin cotizantes, o con
una parte minoritaria de ellos, con frecuencia los de menor capacidad económica,
mientras que al mismo tiempo dicho sistema se queda con los pensionados o
quienes están próximo a serlo. Eso es exactamente lo que ha pasado con el ISS
en Colombia. 2) Para quienes se movilizan del viejo sistema público al privado
se les debe reconocer un bono que cubra los derechos adquiridos hasta la fecha
de traslado, el cual se ajusta con la inflación y en algunos casos se le reconoce
110
Asociación de Instituciones Financieras.
244
César Giraldo
un interés. 3) El Estado debe garantizar una pensión mínima para quienes no

logran acumular la suma suficiente en la cuenta individual que permita constituir
una pensión. Estos tres factores se presentan en Colombia, a los cuales se debe
agregar: 4) la obligación del gobierno de hacer las cotizaciones patronales de sus
funcionarios, las cuales en el pasado realizaba marginalmente111, y 5) que gene-
ralmente son los fondos privados de pensiones los principales tenedores de deuda
pública a través de colocar las reservas de los trabajadores en Bonos del Tesoro
Nacional, como se señaló atrás, de manera que gran parte del costo fiscal de la
deuda está constituido por las transferencias a tales fondos. En el caso colombiano
la reforma a la seguridad social ha tenido un enorme costo fiscal. Las transferen-
cias que el Presupuesto General de la Nación debe hacer al sistema de pensiones
pasó de ser el 4.0% del total de gastos en 1992 (un año antes de la reforma) a ser
el 17.2% en el 2005112. Un elemento adicional a los mencionados consiste en que
6) al privatizarse los sistemas de Seguridad Social el Estado renuncia a ingresos
lo que agrava sus angustias fiscales. Tales sistemas en términos macroeconómi-
cos son superavitarios (generan reservas financieras para pensiones o seguros de
salud)113. No se tiene la cuenta cuánto sería el superávit de los sistemas privados
de pensiones y aseguradores de salud si ingresaran a las cuentas públicas, pero
para dar una idea de lo que podría ser baste pensar que el superávit del sistema
público, que seguramente es menor que el privado, fue de uno 1.2% del PIB en el
2003114. Respecto de las pensiones traigamos a colación lo que Stiglitz dijo para
Argentina, cuando hacía referencia al Déficit fiscal. Decía que
«hasta esa cifra del 3 por ciento (de déficit) es engañosa, a causa de la
decisión argentina de privatizar el sistema de seguridad social en los 90,
paso aconsejado por el Fondo (Monetario Internacional). Con tal cambio,
dinero que había sido «incorporado en el presupuesto», fue a dar «afue-
ra.» En casos tales, aunque a la economía no le ocurra nada más que la
privatización, la posición monetaria aparente empeora muchísimo, porque
el planeado superávit pensional desaparece de los libros. Considérese esto:
si hubiéramos tenido un sistema privatizado de seguridad social en 1992,
por ejemplo nuestro déficit ese año hubiera superado el 8 por ciento del
111
Cuando se realizaban era en el caso de algunas Cajas de Previsión locales o sectoriales.
El Gobierno Nacional no hacía los aportes de los empleados del orden nacional.
112
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Presupuesto General de la Nación.
La cifra del 2005 corresponde al proyecto de Presupuesto puesto a consideración de
Congreso Nacional, cuadro 3.2.
113
A la par que generalmente se genera un superávit macroeconómico, también es corriente
la presencia de un déficit contable en el caso de las pensiones (las reservas del sistema
contra los derechos pensionales adquiridos no sólo de los pensionados sino también de
quienes están cotizando), que es lo que viene a constituir el pasivo pensional.
114
Mensaje Presidencial al Proyecto de Presupuesto de Presupuesto General de la Nación
2005, p. 42.
245
PIB. Si Argentina no hubiera privatizado, su presupuesto para el 2001

realmente hubiera mostrado superávit»115.
Si bien no resulta evidente que la reforma disminuya el costo fiscal, profun-

dice el mercado de capitales, y fortalezca el ahorro, existen dos consideraciones
teóricas adicionales: (1) No es tan evidente que el sistema de capitalización indi-
vidual garantice por definición el financiamiento a largo plazo de las pensiones,
y (2) tampoco lo es que los fondos privados estimulen el ahorro, y por esta vía
fortalezcan la inversión. En cuanto a lo primero en un sistema de capitalización
el derecho a la pensión es un derecho financiero, que depende de los títulos que
posee el individuo. En el de repartición depende del descuento que de oficio se
hace sobre los salarios de los trabajadores activos a fin de pagar las pensiones
de los retirados actuales. Pero ambos sistemas tienen en común que son los
ingresos de hoy los que financian los pensionados de hoy, bien sea a través de
los descuentos sobre salarios, o bien sea a través de ingresos de capital. Tales
ingresos son un flujo (no son un stock) que se renueva sin cesar y que se extrae
del ingreso nacional producido por los trabajadores activos en el mismo período.
En el caso del régimen de capitalización, tomando el ejemplo y el razonamiento
de Laguérodie (2003, 172-174) ¿de dónde provendrá la plata para pagar las
pensiones de los retirados del 2040?: de la venta de los títulos en los cuales está
invertido el ahorro constituido por los individuos durante su vida activa. Pero
¿quién comprará dichos títulos? No podrán ser otros que los trabajadores activos
si desean colocar su ahorro en los Fondos de Pensiones privados, en los bancos o
en los aseguradores. Por esto este tipo de instituciones tiene interés en el sistema,
porque como intermediarios financieros obtienen una comisión en la compra
y venta de los títulos. En el momento en que las pensiones son desembolsadas
se hace preciso el financiamiento de los inactivos por parte de los activos, cual-
quiera sea el sistema en vigor. Cuando la relación inactivos respecto a los activos
se incrementa, para restablecer el equilibrio financiero, en el caso del sistema
de reparto, implica un alza global de las cotizaciones; y en caso del sistema de
capitalización, es necesario un alza global del ahorro, para poder comprar los
títulos que los pensionados venden a través de las instituciones financieras en las
cuales tienen colocadas las pensiones a fin de poder disponer del dinero líquido.
En todos los casos es preciso aumentar el ahorro, o de lo contrario el sistema
de pensiones se deteriora. En el caso de la capitalización no aumentar el ahorro
implica que al momento de la venta masiva de títulos financieros, los organismos
que administran las pensiones no encontrarán suficientes compradores, es decir
ahorradores, lo que hará bajar las compras de títulos y por tanto habrá menos
dinero para pagar las pensiones. De manera que el argumento, según el cual, si en
un sistema de capitalización cada uno ahorra lo propio, se resuelve el problema
demográfico, no es sostenible desde el punto de vista lógico.
115
Periódico El Tiempo, «Lecturas Dominicales», 2 junio 2002, Bogotá.
246
César Giraldo
En cuanto al segundo punto, el efecto positivo de los fondos privados sobre

el ahorro y la inversión. Hay que tener en cuenta que no se trata de un ahorro de
los hogares que acompañe venturosamente su consumo, se trata de un ahorro
retenido en la fuente que está desconectado del consumo y que se convierte en
una fuente de acumulación financiera (Friot 1998, 26-27). Un exceso de ahorro
puede generar tendencias deflacionarias como ha sido el caso del Japón (Boyer
2000, 56). Adicionalmente la inversión también está determinada por la emisión
monetaria y la creación del crédito, y ello puede estar divorciado del ahorro.
4.3.3 Principios asistencia vs resultados
De acuerdo con el Banco Mundial (2002, ix) las reformas introducidas a

comienzos de los 90s (Constitución del 91, leyes 60 y 100 de 1993) no modifica-
ron la asistencia pública. Esa afirmación no refleja la realidad. Los sistemas de
asistencia se están transformando en programas focalizados hacia poblaciones
problema. Los tres programas más importantes son: El primero, el Régimen
Subsidiado de Salud. El segundo, los programas del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar (ICBF) en donde se destaca el programa de «Hogares Comu-
nitarios», que consiste en un conjunto de madres de familia ubicadas en barrios
populares (llamadas «madres comunitarias») quienes en sus casas proveen
cuidado y alimentación116 en promedio a 15 niños para que sus padres puedan
trabajar; dicho programa llegó a 957 mil niños (de 0 a 7 años) en el 2004, que
corresponde a una cobertura del 12.5% de la población objetivo, cobertura que
en 1998 había sido del 19.6%117. El tercer programa es el de Familias en Acción
(que pertenece al Plan Colombia118), comenzó a funcionar en el 2002, y sólo llegó
a 4.8% del grupo poblacional objetivo en el 2004, aunque se debe tener en cuenta
que si se hace la consideración que ese grupo se debe limitar a la población muy
pobre, la cobertura sería del 24% si suponemos que esa población pertenece al
quintil más bajo. Ese programa está financiado con crédito externo que se debía
acabar en el 2004, y si bien el crédito se extendió, su financiación y supervivencia
está dependiendo de un recurso temporal.
Los otros programas de asistencia importantes, son (1) Adulto Mayor que es
un subsidio monetario para los ancianos indigentes mayores de 65 años. El subsi-
dio oscila entre los US$ 14 y 30 mensuales, y en el 2004 llegó a 164 mil ancianos,
que corresponden al 29% de los ancianos indigentes (que a su vez corresponde
al 12.3% de los pobres mayores de 65 años, o el 7.3% del total de mayores de 65
116
Almuerzo y dos refrigerios diarios.
117
ICBF, oficio 013797 del 14 de abril del 2005.
118
Programa de «ayuda» militar de los Estados Unidos para combatir el narcotráfico y
«terrorismo».
247
años119). (2) Subsidio al Desempleo que sólo llegó al 2.1% de los desempleados en
el 2004120 con un subsidio mensual (por 6 meses) equivalente a US$ 38, dados en
especie (principalmente alimentos). (3) Atención a Población Desplazada. Este
último programa tiene tres componentes: atención humanitaria, restablecimiento
y prevención. Sobre este último programa es muy difícil dar datos acerca de la co-
bertura porque no existe acuerdo sobre cuál es el número de población desplazada
(los cálculos oscilan entre 1.6 y 3.4 millones121), y porque los programas combinan
proyectos productivos, educación, ayudas monetarias, vivienda, acceso a salud,
que en la práctica constituye una serie de programas con diferentes impactos y
coberturas.
Lo que resulta evidente es que los programas de asistencia son marginales
(poca cobertura y ayudas insignificantes), y no existen programas universales para
toda la población sobre la condición de ciudadanía. Tales programas no hacen
parte de un sistema de protección social integrado. Son dispersos y discontinuos,
además que los que son adelantados por los gobiernos locales son muy limitados
(geográficamente y en su impacto), y no están articulados entre sí. La información
sobre estos programas no puede ser consolidada, razón por la cual es imposible
presentar un panorama o un balance. A estas mismas conclusiones llegó un estudio
sobre la asistencia social en Colombia realizado por el Banco Mundial (2002). En
Colombia organizaciones privadas, comunitarias, ONGs, la iglesia católica, los
gobiernos locales y el gobierno nacional han desarrollado programas de asistencia.
Por ejemplo, en el caso de la ciudad de Bogotá, existen más de 450 programas de
asistencia financiados por el municipio, como por ejemplo comedores populares,
atención a diferentes grupos poblacionales (prostitución, drogadicción, habitantes
de la calle, bandas, grupos étnicos, discapacitados, por ciclo vital, niñez, juventud,
adultos, ancianos, etc.), violencia intrafamiliar, etc. La lista se puede alargar de
forma extensa.
Dos conceptos han tomado fuerza en la asistencia que acentúan la dis-
continuidad de los programas. El primero es el de las «Redes de Protección
Social». Tales Redes (en este caso hacemos referencia a la Red de Solidaridad
Social y al programa del Plan Colombia denominado Red de Apoyo Social).
Se caracterizan por adelantar programas temporales, para la atención situa-
ciones de urgencia, sobre grupos poblacionales específicos y geográficamente
ubicados. El segundo es la introducción de la cultura de proyectos. El concepto
de proyectos significa que los programas de asistencia tienen un horizonte
limitado en el tiempo, no son continuos (un proyecto especifica una fecha de
119
Datos de Adulto Mayor tomados de www.dnp.gov.co y de población tomados de www.
dane.gov.co
120
55.649 subsidios en el 2004 (Sinergia op.cit.) y 2.602.046 desempleados III trimestre
2004 (www.dane.gov.co)
121
Depende de la fecha a partir de la cual se lleva la estadística (desde 1985 o desde 1995),
o de la fuente de información: La ONG Consultoría por los Derechos Humanos y el
Desplazamiento (Codhes), la Presidencia de la República, PNUD, Cruz Roja, etc.
248
César Giraldo
inicio y otra de terminación). Sobre el tema de la discontinuidad, los progra-

mas de la «Red de Apoyo Social» dependen de que el gobierno de los Estados
Unidos mantenga el apoyo al gobierno de turno en su óptica de la lucha contra
el terrorismo y el narcotráfico, a que tales prioridades se mantengan, y a esté
dispuesto a suplir fondos para ello (dicha red hace parte del Plan Colombia)122.
En la práctica el Plan Colombia se reduce a Familias en Acción porque los demás
tienen una cobertura insignificante123. Dicho programa son transferencias a las
familias (a través de la madre) condicionadas a controles de natalidad a niños
menores de 7 años, y de asistencia escolar para quienes están entre 8 y 17 años,
y llegó al 4.8% de la población entre 0 y 17 años en el 2004. Sin embargo estos
programas, cuando fueron presentados (DNP sin fecha ¿2000?), se justificaron
como instrumentos para mitigar el impacto del ajuste económico en un entorno
de restricciones fiscales, que es el concepto de las llamadas Redes de Protección
Social promovidas por el Banco Mundial y el BID (quienes financiaron este com-
ponente del Plan124), y no fueron presentados como instrumentos de lucha contra
el narcotráfico y el terrorismo que es el contenido del Plan Colombia. Así fueron
presentados tales programas por parte del gobierno: «La Red de Apoyo Social,
como parte de la Estrategia de Recuperación Económica y Social del Plan Colombia,
es un programa diseñado para mitigar el impacto de la recesión económica y el
saneamiento fiscal sobre la población más vulnerable» (DNP 2000, 2). De manera
que esta presentación responde más a la lógica del Consenso de Washington que
a la del conflicto armado. Pareciera que tales programas fueron pegados al Plan
Colombia para darle legitimidad al afirmar que dicho Plan tiene un componente
social. Aquí reiteramos el planteamiento que la superposición de la dinámica del
Consenso y la del conflicto armado, hacen que el proceso sea complejo.
Mientras que se tiende hacia los programas focalizados hacia poblaciones
problema, existe la intención de desmontar los programas que tienen alguna
continuidad y son de carácter más universal, como es el caso del ICBF: Se exige
el retiro de los programas del ICBF para tener acceso al de Familias en Acción125;
existe la propuesta, avalada por el Banco Mundial, de desmontar el organismo
122
Fondos que deben ser aprobados periódicamente por el Congreso de los Estados Unidos
cuando hacen del componente de «ayuda», o por la participación de dicho país en el
Consejo Directivo del Banco Mundial o el BID cuando vienen a través de créditos de
tales organismos.
123
Los otros dos programas son Empleo en Acción y Jóvenes en Acción. Este último consiste
en una capacitación laboral para jóvenes desempleados de bajos recursos que sin embargo
no capacitó una sola persona en el 2004, pero entre el 2002 y el 2004 se habían capacitado
53 mil que resulta ser una cifra que es 0.25% de la Población Económicamente Activa.
124
Por ejemplo, en el año 2000, tales programas se financiaron con recursos provenientes
del Banco Mundial y del BID por valor de US$ 682 millones (DNP 2000, 2).
125
«Una familia beneficiaria dejará de recibir el subsidio alimentario en los siguientes casos:
(a) cuando alguno de los miembros de la familia menor de 7 años sea beneficiario de un
hogar comunitario o jardín infantil del ICBF ....» (DNP 2000, 6)
249
y trasladar sus funciones a los municipios los cuales contratarían con empresas
privadas la prestación del servicio126; la cobertura de la entidad se ha venido
reduciendo como se indicó atrás; las funciones se le han venido recortando; el
acceso al programa ahora requiere focalización a través de exigir SISBÉN 1 o
2; y han existido varios intentos de recortarle sus recursos127. Sin embargo el
desmonte de la institución ha contado con algunas resistencias, que explican su
continuidad. Entre ellas, la más importante, consiste en que al municipalizar la
entidad (desmontar el organismo y pasar la responsabilidad de los programas
a los municipios), el 44% de los recursos se quedarían en Bogotá (y no llegarían
al resto de municipios), porque ese es el porcentaje del impuesto a la nómina
(con el cual se financian los programas del ICBF) que produce dicha ciudad128.
El hecho que la asistencia se reduzca a programas especiales dirigidos
a poblaciones problema lleva a una desarticulación, no sólo de la asistencia
pública, sino del sistema de protección social en su conjunto. Se presentan dos
problemas. De una parte, la necesidad de identificar las poblaciones a focalizar
y los programas para ellas hace que el sistema se vuelva enmarañado y costoso
de administrar; de la otra, la identificación de los pobres o vulnerables es un acto
discrecional (definir a quienes se les da el beneficio y a quienes se les niega) se
presta para prácticas clientelistas.
En cuanto al primer punto, al no utilizar como criterio políticas generales
definidas sobre la condición laboral, nivel de ingreso, o la ciudadanía, se utilizan
criterios como necesidades, oportunidades o riesgo, tratando identificar el pro-
yecto concreto para la población específica (definida sobre criterios topográficos
126
Reformas en esta dirección son exigidas al gobierno colombiano en el Préstamo del
Banco Mundial firmado el 2 de junio del 2003, por US$ 155 millones, con la referencia:
«Project ID: P069861 Project Name: CO- Social Sector Adjustment». La información
está en http://www-wds.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/WDSP/IB/2003/07/
09/000012009_20030709121208/Rendered/PDF/260040CO0ICR.pdf. Es probable que
dicha exigencia esté en otras operaciones crediticias con la Banca Multilateral.
127
En los continuos ajuste fiscales, desde el gobierno Betancur (1982-1986) se han hecho
varios intentos legales de quitarle su fuente de financiación (3% de impuesto a la nómina).
El proceso de Descentralización ha trasladado funciones del organismo a entes locales
como por ejemplo que los recursos no los puede ejecutar directamente sino a través de
asociaciones de padres o comunitarias (de carácter local), y los programas deben ejecutarse
a través de Consejos Municipales para la Política Social (decreto 1137de 1999) en los
cuales los alcaldes pueden disponer de los recursos de la institución. El Banco Mundial
pide descentralizar (municipalizar) dicho organismo (Banco Mundial 2002, XV) lo que
en la práctica implicaría su desaparición. El proyecto de Ley Estatutaria Nº 32 del 2004
pretende recortarle sus funciones de protección al menor.
128
Se arguye otra razón para la supervivencia del ICBF, que no puede ser sustentada empíri-
camente pero que se repite en varios corrillos, y es que los programas del organismo son
los que asumen las primeras damas, quienes, al igual que las reinas de belleza, siempre
proclaman que su prioridad es la atención de la niñez, lo cual hace el organismo intocable.
Tocar el organismo es meterse con la esposa del Presidente de la República y ... .
250
César Giraldo
o demográficos) que ataque de manera precisa (en el tiempo y en el espacio) la

necesidad insatisfecha, o la privación, o el riesgo que padece dicha población. Esto
lleva, como se dijo en el capítulo anterior, que la identificación de los beneficiarios
de subsidios o ayudas, y de los proyectos atados a ello, se vuelve un problema casi
insoluble. Se establecen grupos poblacionales como, por ejemplo, los utilizados
en Colombia para la definición de los beneficiarios: Madres solteras cabeza de
familia, despedidos del sector público, desempleados de más de 40 años con
familias a cargo, ancianos indigentes, discapacitados, desplazados, drogadictos,
niñez abandonada, trabajo infantil, deserción escolar, poblaciones ubicadas en
zonas con riesgo geológico, damnificados por los terremotos e inundaciones,
habitantes de la calle, prostitutas, víctimas de la violencia intrafamiliar, etc.
Para aumentar la confusión, estas poblaciones son atendidas por instituciones
de diferente naturaleza: de carácter nacional (entre ellas las Redes), de carácter
local, privadas (religiosas, fundaciones, comunitarias), y ONGs. Y cada organi-
zación define proyectos o programas que atacan un aspecto específico de cada
población, los cuales a su vez pueden ser definidos en la etapa de prevención,
atención, satisfacción de la carencia, o sanción. La sanción corresponde al com-
ponente represivo como el caso de la sanción al drogadicto, al violador, etc. La
cantidad de variables introducidas en este párrafo sirve para dar una idea de la
dificultad del problema.
Como resultado de lo anterior los procesos de focalización adolecen de
grandes costos administrativos. A medida que la delimitación de los beneficiarios
de los programas sociales se pretende hacer más precisa el proceso se torna más
costoso (Fresneda y Martínez 2002: 74). De acuerdo con Van de Walle (1995)
los costos de administrar un programa pueden subir sustancialmente cuando se
requiere discriminación entre los beneficiarios y normalmente la información
con la que se cuente sea imperfecta, no sólo por el hecho de que se requiere un
detalle alto, sino porque la condición de la población cambia con el tiempo, y
es prácticamente imposible tener un registro permanente y actualizado de cada
persona para anotar dichos cambios, sobre todo cuando las personas no están
interesadas en dar a conocer cambios que implican perder la condición de pobre
o vulnerable porque ello significaría perder las ayudas. Debido a estas dificultades
la focalización ha fallado tanto en atender a los pobres como en dejar de atender
a quienes no están dentro de ese grupo de “pobres”.
4.3.3.1 Identificación de los pobres
Los responsables de la política social sienten el deber de diseñar una me-

todología general que identifique a los pobres, ya que al fin y al cabo el eje de la
política social es la lucha contra la pobreza (los no pobres se deben proveer la
protección social a través del mercado de seguros). En respuesta a esta pregunta
se ha diseñado el SISBÉN, el cual fundamentalmente busca identificar Necesi-
dades Básicas Insatisfechas (NBI), aunque quienes lo diseñaron pretendieron
251
Recuadro 4.2
Indicadores utilizados en colombia para la identificación de los pobres o vulnerables

Los indicadores utilizados para clasificar la población pobre o vulnerable, que debe objeto de la atención
pública, se pueden clasificar en dos grupos: definidos por (1) ingreso, o por (2) carencias o necesidades
básicas insatisfechas. En cuanto a lo primero se considera que la población cuyos ingresos no alcancen un
umbral mínimo debe ser considerada pobre, y ese umbral puede estar definido sobre el valor monetario de
una canasta básica de bienes o la definición del Banco Mundial de un ingreso equivalente a uno o dos dóla-
res al día; este indicador es conocido como Línea de Pobreza (LP). En el caso de las necesidades o carencias,
los indicadores van desde necesidades básicas mínimas como es caso del índice de Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI), hasta indicadores más complejos tales como el Índice de Desarrollo Humano (IDH), el
Índice de Condiciones de Vida (ICV) y el Sistema de Identificación de Beneficiarios (SISBEN). A continuación
se hará una descripción esquemática de cada indicador y su uso en Colombia.
Línea de Pobreza: La Línea de Pobreza (LP) es un múltiplo de la Línea de Indigencia (LI). Esta última se esti-
ma a partir de una canasta de alimentos (llamada normativa) que satisfaga recomendaciones nutricionales y
en lo posible respete los hábitos de consumo. Para pasar a la LP se aplica a la LI un coeficiente conocido como
coeficiente de Engel (CE), el cual es la participación del gasto en alimentos sobre el gasto total corriente,
entonces LP =LI/CE. En Colombia para el 2004, la LP correspondía a ingresos mensuales de (datos por familia
y por persona): en pesos colombianos a 1.000.000 y 224.719, en salarios mínimos a 2.79 y 0.63, y en dólares
americanos a 400 y 901,2 de la época.
Necesidades Básicas Insatisfechas: El NBI está compuesto por cinco indicadores: calidad de vivienda,
acceso a servicios públicos, hacinamiento, asistencia escolar, y dependencia económica. La incidencia de
uno de tales indicadores en una familia señala condición de pobreza. Los indicadores se determinan así:
1) Hogares que habitan en viviendas inadecuadas: expresa las carencias habitacionales referentes a las
condiciones físicas de las viviendas donde residen los hogares, diferenciándose las condiciones de las mis-
mas según pertenezcan al área urbana o rural. 2) Hogares que habitan en viviendas sin servicios públicos
básicos. 3) Hogares con hacinamiento crítico: hogares con más de tres personas por cuarto (incluye sala,
comedor y dormitorios y excluye cocina, baño y garaje). 4) Hogares con inasistencia escolar: hogares
con, al menos, un niño de 7 a 11 años, pariente del jefe, que no asiste a la escuela. 5) Hogares con alta
dependencia económica: hogares donde hay más de tres personas por ocupado, y en los cuales el jefe ha
aprobado, como máximo, dos años de educación primaria.
Índice de Desarrollo Humano: La estimación del IDH se basa en tres indicadores: 1) longevidad, medida
como la esperanza de vida al nacer; 2) nivel educacional, medido a través del índice de logro educativo y 3)
el ingreso, medido por el PIB per cápita real. Las variaciones en el IDH están directamente relacionadas con
el cambio en cada uno de estos indicadores, aunque no necesariamente de manera uniforme. Este índice
oscila entre 0 y 1, a medida que el indicador se acerca a 1, mejor es la condición de vida de la población.
Sistema de Identificación de Beneficiarios: El SISBEN es una encuesta que se le hace a cada persona y en
el hogar y combina 150 variables las cuales se refieren a vivienda, servicios públicos, salud, electrodomésticos.
A cada variable le da una ponderación de tal forma que a cada persona se le pueda aplicar un porcentaje entre
0 a 100, clasificando la población en 6 niveles, de los cuales los 2 primeros son los más pobres y por tanto son
elegibles para los subsidios estatales, en particular el “régimen subsidiado de salud”. No se tiene en cuenta los
ingresos de las personas por ser información poco confiable y difícil de verificar (En la versión inicial del SISBÉN
el ingreso per cápita tenía una ponderación del 13.7% para zonas urbanas y 9.5% para rural.)
Índice de Condiciones de Vida: El ICV utiliza una combinación de variables y de ponderaciones diferente
al SISBÉN, a lo cual agrega información adicional referida a identificar el tamaño del municipio y la región.
Las variables utilizadas para el ICV son región geográfica, tamaño de la cabecera municipal, edad, sexo y
educación del jefe del hogar, estrato de energía, material de pisos, combustible usado para cocinar, tipo de
sanitario y exclusividad de uso, tenencia de bienes durables, servicios de teléfono y recolección de basuras,
obtención de agua y continuidad del servicio.
1 MUÑOZ, Manuel; RIVAS, Guillermo (sin fecha, ¿2003?). Construcción de canastas normativas de alimen-
tos para el resto urbano (diez ciudades) y para la zona rural. DANE, Bogotá.
2 DNP (2005). ¿Cuántos son los pobres en Colombia?. Misión contra la Pobreza, DNP, Bogotá.
252
César Giraldo
ir más allá del concepto y superarlo. Señalaban que el NBI no incluía todas las
carencias relevantes y no permitía medir el grado de pobreza (DNP-DANE 2002).
Para resolver este problema el SISBÉN a cada variable le da una ponderación,
de tal forma que a cada persona se le pueda aplicar un porcentaje entre 0 a 100,
dividiendo la población en 6 niveles, de los cuales los 2 primeros son los más
pobres129. Las variables del SISBÉN se refieren a vivienda, servicios públicos,
salud, electrodomésticos. No se tiene en cuenta los ingresos de las personas
(por ser información poco confiable y difícil de verificar130), de manera que la
información continúa refiriéndose a carencia de necesidades básicas (muy simi-
lares al NBI). El hecho que se le dé una ponderación a las variables no resuelve
los problemas del NBI, ponderación que por demás no tiene una explicación o
sustento teórico. Por ejemplo, utilizando la metodología del SISBÉN: ¿Cómo se
hace para establecer que el hacinamiento, en las zonas urbanas, es 1.8 veces más
explicativo sobre la determinación del grado de pobreza respecto a la carencia de
electrodomésticos, ó 2.6 respecto a la no recolección de basuras, ó 0.7 respecto
al grado de educación del jefe del hogar?131.
Sin embargo existen discusiones conceptuales acerca del mejor instrumento
para identificar a los pobres, las cuales, por supuesto, llevan a la pregunta de
quiénes son los pobres, y cómo clasificarlos. Sobre esto hablamos en el capítulo
3. Allí hicimos referencia al NBI y línea de pobreza a nivel general. En el caso
colombiano estos indicadores fueron adoptados en 1987, para fines estadísticos,
y el Índice de Desarrollo Humano que el PNUD aplica en Colombia desde 1998.
Existe en Colombia otro indicador que no responde a estándares internaciona-
les como sucede con los anteriores. Se trata del Índice de Condiciones de Vida
(ICV) el cual utiliza una combinación de variables y de ponderaciones diferente
al SISBÉN, a lo cual agrega información adicional referida a identificar el tama-
ño del municipio y la región (Una presentación esquemática de los indicadores
se presenta en el recuadro 4.2). El NBI adquirió una mayor importancia con la
adopción de la nueva Carta Constitucional en 1991, en donde se lo definió como
uno de los criterios más importantes para la distribución de las transferencias
de ingresos de la Nación hacia los municipios.
Los últimos indicadores que hemos analizado, (SISBÉN, Índice de Desa-
rrollo Humano e Índice de Calidad de Vida) tratan de incorporar el concepto de
las capacidades humanas elaborado por Sen. Esto admite que se está un paso
129
Según el gobierno (DNP 2001) «El primer nivel (SISBÉN I) corresponde a los individuos
que obtienen un puntaje inferior a 18 en el sector rural o 36 en zonas urbanas, mientras que
las personas que se ubican en el nivel dos (SISBÉN II) son las que obtuvieron puntajes
entre 18 y 30 y 36 y 47 en áreas rurales y urbanas, respectivamente» (p. 2).
130
Los encuestados tienden a subestimar sus ingresos para poder tener acceso al subsidio, y
en el caso de actividades informales, que es donde se encuentra la mayoría de los pobres,
es imposible verificar el ingreso de las personas. Ver DNP (2001).
131
Esto sería lo que se obtendría si aplicáramos las ponderaciones del SISBÉN. Ver Econo-
metría - SEI (2001, Anexo A-3.1, Cuadro A-3.1).
253
más allá de los indicadores basados en NBI y línea de pobreza. Se supone que
se va más allá de las limitaciones del utilitarismo neoclásico, en el sentido que
el bienestar no depende sólo de la satisfacción material que produce el consumo
de bienes y servicios, que es la falla que le critican al NBI. Si bien se han hecho
esfuerzos para hacer una identificación de los pobres cada vez más elaborada
(que por otra parte ha fracasado en resolver el problema de identificación, como
se verá más adelante), en el sentido de refinar los indicadores de carencias y en
incluir otros que vayan más allá de las necesidades materiales (incorporando el
concepto de las capacidades de Sen), se sigue insistiendo en la concepción de las
carencias, lo que lleva a considerar la pobreza como una condición individual
definida por una falla en el acceso a unos bienes y servicios básicos. De esta
concepción se deriva que el énfasis en la política social se debe orientar al logro
de dicho acceso, dejando por fuera temas como la distribución de la riqueza o
el orden institucional vigente.
Otro indicador ampliamente utilizado en Colombia es la estratificación
socioeconómica, que es utilizado principalmente para definir los precios de los
servicios públicos y el impuesto sobre la propiedad inmobiliaria. Este indicador
se define sobre las características físicas exteriores de las viviendas de un sector y
su entorno, no tiene en cuenta las condiciones socieconómicas de las personas y
familias (DNP 2001, 18 y anexo 2). Se crean 6 estratos (1 es pobre y 6 rico, pero el
contenido de cada estrato no es equivalente a los niveles del SISBÉN). Todas las
viviendas que tienen acceso a algún servicio público en Colombia (electricidad,
acueducto, recolección de basuras, teléfono), que son la mayoría, están clasificadas
en algún estrato. El problema con este indicador es que la capacidad económica
de la familia en muchos casos no coincide con la que señala el estrato asignado a
la vivienda.
De todas formas el SISBÉN en la práctica es el principal indicador para
clasificar los pobres, y es utilizado para determinar los afiliados al régimen
subsidiado de salud, para acceso a subsidios a vivienda, cupo en los colegios, y
los programas del Plan Colombia. Sin embargo el SISBÉN ha resultado ser poco
confiable. Cuando se cruzan la información del SISBÉN con la de «Línea de Po-
breza», que es el ejercicio realizado por Fresneda y Martínez (93-106, 123, ver
tabla 2.3) se encuentra que para 1997 el 53.1 % de los pobres identificados como
pobres por la vía de la línea de pobreza no son capturados como pobres por el
SISBÉN (niveles 1 y 2)132 (falla de exclusión). Por otra parte, la proporción de no
pobres que son capturados como pobres también es importante y creciente; en
1997 el 27.4% de los sisbenizados eran no pobres mientras que en el año 2000
132
El SISBÉN corresponde a una encuesta sobre el universo de la población (que hace cada
municipio) y la línea de pobreza se define sobre la base de una muestra mediante de la
Encuesta de Calidad de Vida que realizada por el DANE, DNP y la Misión Social en
1997. La información se puede cruzar, identificando familias a las cuales se les aplica
los dos procedimientos, pero no se puede usar la línea de pobreza para aplicar subsidios
al conjunto de la población.
254
César Giraldo
eran el 39.2% (falla de inclusión). El resultado del SISBÉN como identificación

de los pobres es muy pobre133. Lo paradójico es que tiene mejor probabilidad de
identificar correctamente a un pobre un sistema al azar basado en lanzar una
moneda al aire (cara es pobre, cruz no lo es) que el mismo SISBÉN, como lo ra-
tifican Fresneda y Martínez. De acuerdo a sus estimaciones la probabilidad que
una persona pobre fuera escogida como pobre con un mecanismo completamente
aleatorio sería del 0.5 y aplicando el SISBÉN 0.469.
El hecho de clasificar toda la población en estratos, a los que se suman los
niveles del SISBÉN, ha creado en Colombia una división de la población por
estratos, y ello se ha generalizado para muchos trámites administrativos, para
operaciones de carácter comercial, incluso para la selección de personal de las
empresas con el propósito de determinar su salario y las características del can-
didato. Esto ha hecho que en Colombia se volvió natural que existan ciudadanos
de estrato 1 hasta estrato 6. A mayor estrato más ciudadanía, mientras que los
que merecen la ayuda, los pobres, son subciudadanos. La ayuda social va ligada
a la estigmatización social. Se rompe el principio de la igualdad en la ciudadanía.
4.4 Conclusiones
Como producto de las reformas nos encontramos que la política social es

atrapada por la lógica financiera; que los derechos sociales y económicos cada vez
más se están convirtiendo en derechos de mercado (contractuales) para quienes
pueden comprarlos que cada son menos; y que los programas de protección social
terminan siendo miserabilistas. Estos planteamientos que se derivan de lo dicho
atrás, y sobre lo cual se harán unas ampliaciones, se dan en un trasfondo de de-
terioro de las condiciones sociales y de un fraccionamiento del Estado Nacional.
4.4.1 Prima lógica financiera en seguridad social
La intermediación financiera juega un papel crucial en los casos de salud y

pensiones, como lo señalamos atrás. En el caso de la salud el manejo de los recur-
sos termina privilegiando la ganancia financiera en detrimento de los beneficios
sociales. Los aseguradores retienen y niegan pagos con el objeto de poder obtener
beneficios financieros lo cual se traduce en una crisis financiera en el sistema de
atención directa a los usuarios, en especial el sistema hospitalario. Los fondos de
salud que no están asignados son utilizados para resolver los problemas de caja
del gobierno, o para mantener la situación fiscal en línea con las necesidades de
Los problemas del SISBÉN han llevado al gobierno a su revisión. De una parte, se re-
133
definió el indicador, eliminando algunas variables entre ellas las que tienen que ver con
el ingreso de las personas, e incluyendo otras, tales como la localización de la vivienda
(estrato socioeconómico), y sexo del jefe del hogar (es decir incorporar a las madres
cabeza de familia) (DNP 2001).
255
Cuadro 4.6
Fuente: Cálculos PNDH-DNP con base registro F-400 Cuentas Nacionales DANE. Tomado de Sarmiento y
Delgado (2003), cuadro 3.
Nota: el gasto en Salud es el componente que no está cubierto por el Régimen de Seguridad Social. La Seguridad
social tiene el componente de pensiones y los regímenes contributivo y subsidiado de salud.
los ajustes macroeconómicos. En el caso de las pensiones, el ahorro de los traba-

jadores se traslada a intermediarios financieros privados a través de los Fondos
Privados de Pensiones. La lógica financiera, además de la salud y las pensiones,
también se expresa en el sometimiento de las asignaciones de gasto social a las
necesidades de los ajustes macrofinancieros, y en el hecho que la formulación de
la política social viene determinada por los agentes financieros internacionales a
través de las condicionalidades impuestas en la negociación del financiamiento
internacional de las economías.
En cuanto a la sujeción a los ajustes macrofinancieros la hipótesis que se
desprendería es que el gasto social se reduciría. Sin embargo esto no ha sido
así y ello tiene que ver, de una parte, con el alto costo fiscal de la reforma de la
seguridad social, y de la otra, con el aumento de las transferencias a los gobier-
nos locales para educación y salud como parte de la negociación para hacer los
ajuste en el gasto de la Nación. Estos puntos fueron señalados atrás. El monto del
gasto social aumentó en el proceso de ajuste (80»s) y de reformas estructurales
(90»s) como se aprecia en el cuadro 4.6 y la gráfica 4.8, a pesar de los anuncios
del recorte del gasto público en aras del equilibrio fiscal. El gasto social pasó de
ser el 7.8% del PIB en 1985, año del ajuste fiscal en Colombia, a 10.0% en 1993
el año anterior a la aplicación de la reforma a la seguridad social134, y a 13.5%
en el período 1997-2001. De los 3.5 puntos porcentuales del aumento 3 están
134
La reforma se hace en diciembre de 1993 mediante la ley 100. La reforma se empezó a
aplicar a partir de 1994.
256
César Giraldo
Gráfica 4.8
Gasto público social
Administraciones públicas 1975-2001
16
14
12
10
P.C.
% PIB
0
1975 1980 1985 1990 1993 1997 1998 1999 2000 2001
Años
% PIB PIB percápita
explicados por los sectores afectados por la reforma: salud y pensiones. El resto
del aumento se explica por educación (0.6 puntos porcentuales del aumento).
Fue la reforma a la seguridad social la que hizo que el gasto social aumen-
tara, y en una menor proporción el gasto en educación. El efecto de la seguridad
social se desprende de lo señalado atrás: En el caso de la salud aumentan los
recursos pero estos se quedan atrapados en la intermediación financiera y no
llegan a quienes prestan el servicio, en el caso de las pensiones la reforma tiene
un enorme costo fiscal135 . El aumento del gasto en educación, y también par-
cialmente en salud teniendo en cuenta lo dicho atrás, se debe a que el proceso
de ajuste fiscal implicó un aumento de las transferencias a los gobiernos locales
las cuales están destinadas en su gran mayoría a tales sectores. Como se señaló
atrás, el ajuste se inició bajo la administración Betancur (1982-1986), y este
ajuste era resultado de las negociaciones con el FMI y la Banca Internacional en
Cabe la discusión acerca de qué parte de ello es gasto social, porque habría que entrar a
135
diferenciar entre erogaciones de carácter financiero destinadas a saldar pasivos y hacer

aportes o traslados a los administradores de pensiones y aseguradores de salud (son
entidades de carácter financiero y los recursos que reciben los convierten en activos de
naturaleza financiera), y otra es el pago efectivo de las pensiones a los pensionados o
atención efectiva de salud a los pacientes enfermos o a la comunidad. Al sumar los gastos
de naturaleza financiera con los gastos reales en salud y pensiones se estaría haciendo
una doble contabilización. Pero esa es una discusión en la que no vamos a entrar aquí.
257
el contexto de la crisis de la deuda externa latinoamericana136. El ajuste tomó la

forma típica de un recorte del gasto público (recorte de salarios y suspensión de
la inversión pública) y un aumento de la tributación interna (para tal efecto se
transformó el Impuesto a las Ventas en Impuesto al Valor Agregado, IVA). La
clase política que no se beneficiaba con el recorte del gasto público pactó adoptar
simultáneamente un aumento de las transferencias a los gobiernos locales. Tales
transferencias fueron modificadas en el 2001 bajo la figura de «Sistema General
de Participaciones», y en el 2006 corresponden al 36.3% de los ingresos tribu-
tarios de de la Nación137. Volviendo al ajuste, la clase política aspiraba a manejar
localmente los recursos públicos que perdía a nivel nacional por el recorte del
gasto público. Dado que –aproximadamente del gasto social se financia con tales
transferencias, ello quería decir que al incrementar las transferencias también
lo hacía el gasto social.
4.4.2 de derechos sociales a derechos de mercado
Sobre el tema de los derechos sociales que pasan a ser derechos de mer-
cado, en el caso de los Fondos Privados de Pensiones, la pensión deja de ser un
derecho social para ser una mercancía que se compra a lo largo de la vida, y que
además depende de la suerte que corran en los mercados de capitales las reser-
vas que soportan dicha pensión. El mercado de capitales es considerado como
el mecanismo a través del cual se transfieren los recursos entre generaciones.
En el caso de la salud, es un derecho está restringido a un paquete de servicios
claramente definidos en una especie de contrato llamado POS (Plan Obligatorio
de Salud), y el POS es mayor si el usuario pertenece al régimen contributivo.
Estando en el contributivo tiene la opción de recibir unos beneficios adicionales
(«plan complementario») si paga un valor adicional, y además, por otra suma
adicional afiliarse a un sistema privado de seguros (llamado «medicina pre-
pagada») que le mejora lo que se conoce como la «hotelería del servicio» (por
ejemplo, acceso a una clínica en la cual van personas más adineradas, derecho a
cuarto individual, etc.). En ambos casos, pensiones y salud, el beneficio es mayor
a medida que mayor sea el pago, porque el beneficio viene a ser una mercancía
que se está comprando y es proporcional a lo que se paga. Esto es consecuencia
de lo que se ha llamado capitalismo patrimonial, sobre lo cual hablaremos en
las conclusiones.
Pero la pérdida del derecho social no sólo es resultado de su transformación
a un derecho contractual, también el derecho, aún si es contractual, se pierde
136
El acuerdo colombiano no tomó la forma tradicional de un Stand by con el FMI. Se
hizo una monitoría la cual significaba que dicho organismo daba un Visto Bueno sobre
la política económica y reformas que se estaban adoptando, y sobre esa base la banca
comercial continuaba las operaciones con el País. Ver Giraldo (1994) y Garay (1991).
137
Proyecto de Presupuesto General de la Nación 2006, Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, «Mensaje Presidencial», cuadro 4. www.minhacienda.gov.co
258
César Giraldo
en la medida en que los afiliados a salud y pensiones pierden la continuidad de

sus aportes como consecuencia de la pérdida de la estabilidad en los empleos.
En el caso de las pensiones esto se puede traducir en la pérdida irremediable
de los derechos pensionales, porque no se completan las semanas mínimas de
cotización. Ya habíamos señalado que la mora promedio de los afiliados es de 9
meses, y que más de la mitad de los afiliados a los regímenes privados de pensio-
nes llevan más de seis (6) meses sin cotizar. En el caso de la salud, existe una alta
posibilidad de que la enfermedad pueda llegar en el momento en que el afiliado
no esté cotizando al sistema, y en este caso no tiene derecho a atención. Pero
aún en el caso en que lo esté haciendo, dada la no estabilidad en los contratos
laborales, ello puede significar que cuando una persona padezca una enfermedad
grave o larga pierda la posibilidad de generar ingresos (por el vencimiento del
contrato laboral que normalmente es a término fijo), de manera que tampoco
puede resolver el problema de la subsistencia económica.
El discurso de los derechos sociales desaparece del lenguaje de las reformas.
Tales derechos, que en el caso de la Seguridad Social son bienes sociales que
corresponden a un salario indirecto que es pagado por empresarios y trabaja-
dores a través de aportes a la nómina, y ahora es presentado como un costo de
producción. Se afirma que las cargas sociales son enemigas del empleo, porque
son consideradas como un costo de producción que desalienta a los empresarios
a contratar más trabajadores. Teóricamente se afirma que en una economía de
mercado el alto nivel de desempleo es consecuencia del costo excesivo del trabajo.
En Colombia la mayoría de los estudios sobre el empleo en las dos últimas déca-
das han insistido en este punto. Lo que resulta extraño es que estos argumentos
se utilizan para criticar la existencia de los impuestos a la nómina que financian
los beneficios de los sistemas que no se han privatizado, como son el sistema de
subsidio familiar (4% de la nómina), los aportes al ICBF para atención materno
infantil (3%), y los aportes para capacitación a través del SENA (2%), pero no se
utilizan para criticar el aumento a las contribuciones a salud y pensiones que sí
se privatizaron (el aporte total subió del 8% al 26% de la nómina). El desmonte
de las cargas a la seguridad social, diferentes la los sistemas se salud y pensiones
privatizados, pretende cambiar el modelo de seguridad social, de tal forma que
los recursos que son fuente de la solidaridad y que son canalizados a través de
sistemas públicos, convirtiéndose en un salario social, desaparezcan y se pase a
la lógica de la asistencia social dirigida hacia aquellos que están por fuera de la
economía formal (Chauvin 2003).
Paralelamente que se desmontan los derechos sociales se adopta el dis-
curso de lucha contra la pobreza. Los derechos sociales son reemplazados por
necesidades básicas. La pobreza se convierte en la nueva fuente de legitimi-
dad. Se busca construir un discurso para legitimar al Estado entre los pobres,
ya que se ha perdido legitimidad entre las capas medias y los trabajadores
formales porque son los que han perdido más beneficios con las reformas. La
lucha contra la pobreza tiene como propósito reducir los conflictos sociales de
259
los pobres a demandas por servicios públicos básicos (educación básica, salud
básica, servicios públicos mínimos), para sacar del debate los temas relativos
a la distribución de la riqueza o el modelo económico. La reducción de los
conflictos sociales a demandas de servicios públicos básicos, se combina con la
localización de dichos conflictos a través de los procesos de descentralización.
Esto fue tratado en el capítulo 3.
4.4.3 Deterioro de las condiciones sociales
Las reformas sobre la protección social se inscriben en las reformas econó-

micas e institucionales que se vienen aplicando en el país desde mediados de la
década del 80, tal como se señaló al comienzo del capítulo: Flexibilización laboral,
apertura comercial y de capitales, disciplina fiscal, banca central independiente,
entre otras. Con las reformas se nos anunciaron resultados venturosos, pero en la
práctica lo que se registra es un deterioro en las condiciones sociales. Este dete-
rioro se puede observar a través de un aumento en la pobreza y en la desigualdad,
y en un desmejoramiento de las condiciones laborales. En cuanto a lo primero, la
POBREZA, para el año 2003, la pobreza total, medida por ingresos138, se situaba
en 64.3% para el nivel nacional, 14 puntos porcentuales por encima a 1997 (ver
cuadro 4.7). Posteriormente el gobierno señaló que esa cifra, proveniente de su
138
Como se indicó en el recuadro 4.2 la otra forma de medir la pobreza en Colombia es por
Necesidades Básicas Insatisfechas. Esta medición da una ponderación muy alta a los
materiales de vivienda, y como estos han evolucionado, las cifras aparecen indicando
una disminución de la pobreza, que pasaría 70.2% de la población en 1973, a 45.6 en
1985, 26.0 en 1996 y 22.9 en el 2.000 (ver Contranal –2004–, cuadro 1.1, p. 41.)
260
César Giraldo
Fuente: Tomado de Contranal (2004), pág. 47, cuadro 1.5.
organismo de estadística139, no era correcta y la redujo a 54.6%, y sugiere que

puede ser 43.3% si se suman como ingreso los subsidios implícitos en la educa-
ción, salud, pensiones, guarderías (ICBF), entre otros. Para el año 2004 según
el gobierno la pobreza se situaría en 54.6% antes de subsidios y 43.3% después
de subsidios (López 2005)140. La medición de la pobreza se vuelve un asunto
políticamente muy importante, dado que la lucha contra la pobreza se convierte
en el eje de la política social. Por lo anterior es muy difícil pensar que exista una
medición «objetiva» de la pobreza, y en el caso colombiano, con lo mencionado
atrás, hay que tomar las cifras con mucha cautela. La manipulación de la cifra de
la pobreza, como también la manipulación de las cifras sobre desempleo como
se verá más adelante, genera una gran desconfianza nacional sobre las cifras y
ese es el ambiente que se vive en el país.
Cuando se señala que los subsidios hay que contabilizarlos como ingreso
de las familias de manera que se baja la cifra de pobreza medida por ingreso,
139
En el 2004 el país se enfrascó en una discusión acerca de la magnitud de la pobreza y
la veracidad de las cifras que acabamos de dar. Las cifras inicialmente se originaron
en la institución encargada de producir la estadística (DANE), tomando como base las
encuestas de hogares. Esta cifra fue avalada por la Contraloría General de la República
y de allí tomamos el dato, cuya fuente es el DANE (Contranal 2004, cuadro 1.3, p. 43).
No obstante el gobierno negó la cifra (evidenciaba un fracaso en su política social), la
redujo al 54% y el director del DANE renunció a su cargo. Ver la prensa colombiana del
mes de septiembre del 2004. Por ejemplo la edición de la revista Semana (el semanario
colombiano de mayor circulación), de fecha 2 de octubre del 2004, edición nº 1168.
140
Director de la «Misión Contra la Pobreza», convocada por el gobierno Nacional para el
período 2004-2005.
261
a pesar que tales subsidios son implícitos y no se reciben como un ingreso en

dinero, lo que se está haciendo es una serie de supuestos muy discutibles. Por
ejemplo, cuando una familia tiene conexión a luz, agua, y teléfono, y recibe el
servicio de la recolección de basuras, por la forma como se calcula la tarifa (el
precio) de estos servicios, que es menor respecto a lo que pagan los estratos al-
tos, se supone que hay un ingreso monetario. Lo mismo cuando los niños tienen
acceso a la educación pública, el costo de educar dicho niño se declara como un
ingreso monetario de las familias, y así sucesivamente, hasta el punto que se
dice que las familias tienen un ingreso monetario que al computarse las saca de
la línea de la pobreza, a pesar que tales familias en la práctica carecen de dicho
ingreso y no tienen ingresos efectivos para satisfacer sus necesidades básicas.
Se llega a la paradoja que la pobreza se reduce por acceso a salud, educación y
servicios públicos, así las personas carezcan de recursos para pagar tales ser-
vicios públicos (y por tanto se los cortan), para el transporte requerido para ir
al médico o la escuela, para su alimentación, y para su vestuario. Familias que
no son pobres, pero que están muertas de hambre, con conexión eléctrica y de
teléfono pero el servicio cortado, con afiliación a salud, pero sin recursos para
pagar el transporte y la cuota moderadora, con los niños matriculados en las
escuela pero sin recursos para asistir ni comprar los materiales ....
En cuanto a lo segundo, la DESIGUALDAD, Colombia ocupa el tercer lu-
gar en lo que es la peor distribución de ingresos en Latinoamérica (después de
Brasil y Guatemala), región que a su vez ocupa el segundo lugar en el mundo. El
coeficiente Gini pasa de 0.5477 en 1991 a 0.5800 en el 2001141 (ver cuadro 4.8).
Se puede observar que después de esto último año continúa el deterioro en la
141
Los datos del 2003 no son comparables
262
César Giraldo
distribución del ingreso, esto se puede verificar si se compara la participación

en el ingreso del 10% más rico con respecto al 10% más pobre: En 2003 el más
rico tenía 80 veces más ingresos que el más pobre, mientras que 1997 era 70
veces y en 1991 era 52 veces (ver cuadro 4.9). Sin embargo ello ha sido en detri-
mento de los sectores de menores ingresos y no de las clases medias altas. Entre
1991 y el 2003 todos los deciles 1 al 6 perdieron participación (entre inferior el
decil mayor fue la pérdida), y del 7 al 10 ganaron (entre mayor el decil mayor
la ganancia). Este comportamiento podría servir para formular la hipótesis que
263
264
César Giraldo
el poder de compra de la economía se ha mantenido a pesar de las crisis, basa-

do en el consumo de las clases medias altas, y que por otra parte el deterioro
se ha centrado en las capas más pobres de la población que tienen una menor
incidencia sobre el consumo, pero que su situación cada vez es más dramática.
Por ejemplo, la participación en el ingreso nacional del decil 1 pasó de 0.92% al
0.59% en el período. Esto no se va a ampliar aquí.
Finalmente, en lo que tiene que ver con el deterioro LABORAL, se observa
un crecimiento del desempleo. Las cifras de desempleo presentan una dificultad:
La metodología fue cambiada en el 2000, cuando la cifra de desempleo era la más
alta (20.4%) y el cambio de metodología implicó que el desempleo en el mismo
año disminuyera a 17.6%. Estos cambios en metodología son sospechosos. En
el caso de la pobreza acabamos de anotar una situación similar. Esto resta con-
fiabilidad a la información. Es necesario hacer dos comparaciones: La primera
corresponde a la serie anterior y que llega hasta el 2000, la segunda, la serie
nueva (vigente en la actualidad) que comienza en el 2000. Entre 1991 y 2000
(serie anterior) el desempleo pasó de 10.8% a 20.4%, y el subempleo de 13.1% a
34.7%, es decir que en el período la población desempleada o subempleada, con
respecto a la Población Económicamente activa pasó de 23.9% a 55.1%, lo que
muestra que en una década se presenta un deterioro marcado del mercado del
trabajo. Si se compara el año 2000 con el 2004, de la serie nueva, se observa que
el nivel de desempleo disminuye (pasa de 17.6% a 15.5%) pero sigue aumentando
el subempleo (pasa de 29.3% a 32.6%). De todas formas la nueva serie muestra
que el deterioro continúa al pasar el número de desempleados y subempleados
en conjunto respecto a la PEA de 46.9% en el 2000 a 48.1% en el 2004 (ver
cuadro 4.10). La reducción de las cifras de empleo de los últimos años tiene un
comportamiento curioso, y es que disminuye no por el aumento de los puestos
de trabajo sino por la reducción de la oferta laboral. Entre mayo del 2003 y mayo
del 2005 (último dato disponible al momento de escribir estas líneas) la oferta
de trabajo (Tasa Global de Participación)142 pasó de 62.4 a 59.7%, y la Tasa de
Ocupación de 54.3 a 52.3%, ello lleva a que el desempleo se reduzca de 13% a
12.5%. Esa reducción significa que la gente dejó de buscar empleo y se dedicó a
otra cosa, como por ejemplo al hogar, a estudiar o actividades informales.
Además del subempleo, hay otros indicios que muestran el deterioro de la
calidad del empleo:
1) Un reflejo del desalaramiento es la disminución de la proporción de traba-

jadores asalariados frente a los independientes143. Los primeros pasan del
69.6% del total de la Población Económicamente Activa Ocupada en 1980
al 53.6% en el 2002, los segundos (en el componente de no profesionales ni
técnicos) del 24.6% al 38.5% en el mismo período (ver cuadro 4.3).
142
Que es la población que trabaja o está buscando empleo sobre la población económica-
mente activa.
143
«Trabajadores por cuenta propia y familiares no remunerados».
265
2) El aumento de la proporción de trabajadores independientes va acompañada

con un deterioro de sus ingresos; el ingreso promedio, en el período de análisis
pasa de 4.3 múltiplos de la línea de pobreza percápita a 1.8. Este deterioro
también se observa en los empleadores, cuyo ingreso promedio pasa, en los
mismos período y medida, de 17.1 a 7.2. (Ver cuadro 4.11).
3) Aumento de la informalidad, la cual pasa de 53.6 en 1992 a 59.7% en el 2004
(Cuadro 4.10).
4) Se incentivó la contratación de trabajo temporal (como consecuencia de
la reforma laboral) en detrimento de los empleos a término fijo; el empleo
temporal pasó de 17.5% en 1992 a 27% en el 2000.
5) Aumentó el número de ocupados que detentan menos de un salario mínimo
(su participación aumenta de 36.3% en 1992 a 47.5% en el 2000), y los que
ganan menos de dos salarios mínimos trabajan más horas en promedio y
reciben menos remuneración (PNUD-DNP 2003, 73).
Las cifras tomadas en conjunto indican un deterioro del empleo: De una

parte el ingreso promedio de la población en conjunto disminuye (pasa de 4.0 a
3.0 en múltiplos de línea de pobreza entre 1080 y el 2002), de otra parte, si bien
los asalariados logran mantener su ingreso, cada vez son un grupo más pequeño
de la población. Sin embargo, el hecho de mantener la condición de asalariado,
no significa que no se presente un deterioro de dicha relación reflejada en una
disminución de la duración del contrato laboral, menor afiliación a la seguridad
social y la ausencia de contrato escrito. Atrás vimos como la mitad de los asala-
riados (el 50.7%) no tenían contrato de trabajo escrito en el 2003.
Haciendo un resumen de lo dicho respecto a las condiciones laborales,
podemos señalar un deterioro de la relación salarial: Aumentan el desempleo
y el subempleo en conjunto en el largo plazo, disminución del grado de asala-
ramiento pasando a formas de trabajo más precarias lo cual se combina con
una disminución de los ingresos de los que salen del asalaramiento lo que lleva
a su disminución en conjunto de la población económicamente activa, y en el
caso de los asalariados el contrato de trabajo es menos estable y tiene menos
garantías.
El deterioro de las condiciones de trabajo tiene efectos sobre la estructura
de la familia, la organización de los barrios y el sector informal. Ante la ausencia
de un seguro de desempleo las personas no pueden permanecer desempleadas y
deben buscar formas de supervivencia por fuera de los circuitos formales de la
economía. Se desarrollan formas de solidaridad familiar y vecinal. Un dato que
apunta en esta dirección es la disminución de la proporción de hogares nucleares
biparentales frente a los hogares monoparentales, extensos o compuestos144. Los
primeros, para las 8 principales ciudades del país, pasan de ser el 70.9% en 1991 a
144
Hogares en los que, además del jefe, cónyuge y los hijos, conviven otros parientes u otros
no parientes.
266
César Giraldo
Gráfica 4.9
Deuda del Gobierno Nacional central como porcentaje del PIB 1990-2004
60
50
40
Porcentaje %
30
20
10 1990
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Años
Deuda total Deuda interna Porcentaje

como porcentaje del PIB como porcentaje del PIB del PIB deuda externa
ser el 67.9% en el 2000 (Contranal 2004, 77). Esta es área que abre posibilidades
de investigaciones interesantes, que desbordan los alcances del presente trabajo.
4.4.4 Debilitamiento del estado nacional
Colombia atraviesa por un proceso de fuertes tensiones en lo económico, lo

político y lo social. Las reformas de la política social han contribuido a exacerbar
dichas tensiones, pero tales reformas hacen parte de un conjunto de reformas
que son las que han llevado a un debilitamiento del Estado nacional para con-
trolar tales tensiones. Un factor que ha contribuido a polarizar las tensiones
es la existencia de la economía del narcotráfico que ha alimentado un largo
conflicto armado que no ha tenido solución política o militar. Se presentan dos
dinámicas: Las reformas que corresponden al Consenso de Washington y la del
conflicto armado, como se mencionó al inicio del capítulo, en donde vimos como
la preeminencia del conflicto en la opinión y en el debate ha invisibilizado las
reformas del Consenso.
La situación se agrava con el debilitamiento del Estado nacional. En lo que
tiene que ver con las reformas de la política social a las que hasta aquí hemos
hecho referencia se deben destacar cuatro efectos: (1) Una política social basa-
da en lucha contra la pobreza no legitima al Estado en otros sectores sociales
267
diferentes a los pobres, como es el caso de las clases medias y los trabajadores
formales. (2) La privatización de la provisión de los servicios sociales hace difícil
para el Estado justificar el cobro de los impuestos: si no provee bienes sociales
¿qué hace con los impuestos, para qué los cobra? Hay en problema de legitimidad.
(3) Otro efecto de la privatización es la pérdida del Estado de ingresos fiscales
(por ejemplo las cotizaciones para seguridad social) lo que agrava la crisis fiscal
y le quita margen de maniobra al gobierno. Y (4) el hecho que los programas
sociales están ligados a la descentralización, en la medida en que los procesos
de identificación de los pobres y la asignación de las ayudas se hace a nivel local,
lleva a que las redes clientelistas locales y/o los actores armados terminen por
administrar el proceso.
Existen otras reformas que contribuyen al debilitamiento del Estado Na-
cional. El gobierno pierde el monopolio de la moneda en la medida en que se la
cede a un Banco Central independiente y renuncia constitucionalmente a utilizar
los recursos de la emisión monetaria para financiar el Presupuesto Público. Esta
situación se agrava con la apertura de la cuenta de capitales ya que al perderse
el control de flujos de moneda externa, los activos monetarios en gran parte
pasan a ser determinados por el comportamiento impredecible de los mercados
de capitales y las decisiones de operadores privados. El gobierno, para poderse
financiar debe ir a los mercados financieros y pagar la renta financiera que tales
mercados exige, razón por la cual la deuda pública se convierte en una fuerte
restricción fiscal. Después de aplicadas las reformas en Colombia a comienzos
de los 90s, la deuda del gobierno nacional es una proporción mayor del PIB,
pasando del 14.0 al 46.6% entre 1991 y el 2004. Lo más notable es el crecimiento
de la deuda interna que pasa del 1.5 al 25.8% (gráfica 4.9). Si bien estas cifras
no son las más altas de la América Latina, si muestran un crecimiento marcado
y sostenido desde comienzos de la década del 90.
Hasta aquí se podría decir que el caso colombiano se inscribe dentro de
las tendencias generales de las reformas en América Latina145. Sin embargo
se presenta adicionalmente una generalización de la violencia coincide con el
auge del narcotráfico, el cual permite la financiación de estructuras armadas
que adquieren la capacidad una mayor capacidad estratégica. Los movimientos
guerrilleros venían en disminución a comienzos de la década del »70, pero en
la segunda mitad de la década comienzan un proceso de crecimiento, que se
extiende en las décadas del 80 y del 90 (Pécaut 2001: 39-45) y continúa durante
los primeros años del siglo XXI. El fenómeno no se puede reducir al narcotrá-
fico. También es preciso señalar que la crisis social y el desempleo, a la que
hemos hecho referencia, hace que las guerrillas recluten con facilidad jóvenes
campesinos o jóvenes urbanos con algún grado de universidad, ante la falta de
oportunidades. Sin embargo, por esta misma razón los grupos paramilitares
también reclutan jóvenes, y otro tanto, las fuerzas de seguridad del Estado y los
organismos privados de vigilancia legales (escoltas y vigilantes). En el caso de
145
No quiere decir que cada país haya desarrollado el mismo grado de reformas.
268
las guerrillas puede existir un motivo ideológico que no es tan marcado respecto
a los otros actores de la guerra.
Una de las consecuencias del conflicto es que el Estado Nacional encuentra
dificultades para ejercer el monopolio de la tributación porque existen otros para
Estados que cobran tributos (guerrilla y paramilitares), y que aplican su propio
sistema de justicia en los territorios que controlan. La organización armada
que controla un territorio (llámese paramilitar o guerrilla), generalmente en
zonas de colonización, asume el papel de garantizar el orden social. Hacen de
jueces en los litigios entre la población, como por ejemplo la demarcación de
predios, o el castigo a los ladrones. En este sentido las organizaciones armadas
van constituyendo elementos para la construcción de un Estado dentro de las
regiones que controlan (aplican la justicia, recaudan impuestos, tienen un ejér-
cito permanente). Además de ello, ante la imposibilidad del Estado Nacional de
garantizar la protección de la propiedad privada por las distintas amenazas que
enfrentan la personas, éstas se ven obligadas a pagar (cuando están en condi-
ciones de hacerlo) vigilancia privada. Y no se trata solamente de las personas
ricas; la clase media y los sectores populares se ven obligados a pagar vigilancia
por su vivienda.
Hasta aquí hemos visto factores que debilitan el Estado Nacional: No mo-
nopolio de la tributación, de la justicia, de la moneda. Un factor adicional es el
de la descentralización. Como se ha mencionado a lo largo del texto las reformas
fueron acompañadas por un proceso de descentralización política fiscal, en virtud
de la cual a los municipios se les trasladó la responsabilidad en el gasto social
(salud, educación, agua potable y en los programas asistenciales) a cambio de una
transferencia de una porción de los impuestos nacionales. La descentralización
hizo que el clientelismo, y los actores armados del conflicto le dieran una gran
importancia al control del poder local, lo cual ha hecho que el Estado nacional
pierda ese control político y militar. Esto ya había sido advertido por Lautier
(2000), quien señalaba que la descentralización es uno de los
«caracteres ‘centrífugos’ de las políticas sociales actuales. La descentra-

lización, que una de las características más importantes, interviene en
un período de fuerte renovación del clientelismo, con frecuencia ligada
a una colusión entre poderes locales» (gobernadores, alcaldes ...) y re-
des de narcotraficantes. Ciertas empresas reclaman no sólo el derecho a
administrar su protección social, sino también un control político sobre
el territorio que ellas dominan económicamente, mientras que zonas
enteras son desoladas tanto por las empresas como por el Estado. La
diferenciación y la focalización crecientes de las políticas sociales tienen
efectos cada vez más diferenciadores, tanto en términos de categorías
sociales como del territorio (p. 22).
Una reflexión final para el caso colombiano. Si bien en la actualidad (2005)

el gobierno Uribe (2002-2006) ha venido recuperando espacio en el control
territorial, en razón a su política militar, y en este campo va en dirección de
cerrar la brecha en cuanto a la disolución del Estado Nacional (aunque está
lejos de cerrarla), por otro lado, el esfuerzo militar no está acompañado con el
monopolio de la moneda, lo cual se refleja en el Presupuesto Público una tensión
entre el gasto en seguridad y la deuda pública. En el caso de la consolidación de
los Estados Nacionales europeos y los Estados Americanos después de la lucha
por su independencia a comienzos del siglo XIX, esta tensión se resolvió en la
medida en que los Estados Nacionales instauraron el monopolio de la moneda.
El Estado colombiano pretende recuperar el monopolio de la fuerza renunciando
al de la moneda. En este caso está construyendo un camino diferente al de la
humanidad en la construcción de la dimensión política, de la que se habló en el
capítulo primero. ¿Lo logrará?
270
Conclusiones
1 Sociedad patrimonial
Las reformas de la política social que se expusieron a lo largo de este trabajo

se enmarcan en lo que Lordon y Lo Vuolo llaman la ciudadanía patrimonial, en
el sentido que los derechos sociales de las personas dependen del patrimonio
que hayan acumulado. Esto se expresa, para el caso de la Seguridad Social, en el
hecho que las pensiones y la salud valen de acuerdo al ahorro que cada persona
haya realizado a lo largo de su vida y al valor del seguro que haya comprado.
Los derechos sociales dejan de ser una deuda del Estado con la sociedad para
convertirse en una deuda del sistema financiero con individuos, eso si, bajo la
previa captación de una parte del salario a través de las cotizaciones. No es una
deuda que se origina en un crédito, sino en un atesoramiento que hace el traba-
jador en una institución de Seguridad Social, de manera que la institución pasa
a ser una intermediaria financiera, bajo el siguiente ciclo: 1) Recibe la cotización
del afiliado: En este caso el afiliado pasa a ser un acreedor de la institución y la
institución una deudora con el cotizante. 2) La institución coloca los recursos
recibidos de los cotizantes en los mercados de capitales: En este caso la institución
pasa a ser un acreedor frente a tales mercados. 3) Los mercados de capitales, a
través de la institución de Seguridad Social, terminan siendo los deudores frente
a los cotizantes.
Los derechos sociales pasan a depender de la suerte de los inestables mer-
cados de capitales, y del manejo que de las reservas de los trabajadores hacen
los expertos financieros. Tales derechos pueden circular porque se convierten en
activos financieros. Pero mientras el cotizante no puede endosar su derecho, la
institución financiera si. En el caso en que se presente una crisis financiera, en
la cual la cadena de acreencias-deudas no pueda cerrarse ¿Quién responde por
los derechos de los cotizantes?. La institución de Seguridad Social argumentará
que sus inversiones son irrecuperables de manera que el cotizante tendrá que ir
al mercado de capitales a hacer efectivo su derecho, pero en dicho mercado no
encuentra un sujeto concreto, sino un sistema de pagos que está interrumpido.
Que se pueda cerrar el circuito de acreencias-deudas, y que las deudas pue-
dan ser saldadas en el momento oportuno, es lo que determina la estabilidad de
los mercados de capitales (Lo Vuolo 2001, 94). Los sistemas financieros son, por
definición, un entrelazamiento de relaciones de acreencias-deudas particulares
que pretende homogenizar los ritmos privados gracias a la convertibilidad de
los activos, es decir, a la promesa de un pago futuro (Théret 1992, 85-86). En
este caso el pago futuro está constituido por la promesa del pago de una pensión
o una atención en salud. Desaparece la solidaridad social o intergeneracional y
271
el problema se convierte en las formas de acceso a la riqueza de cada uno. Por

ejemplo, en las pensiones se transforma la solidaridad ciudadana en una soli-
daridad puramente financiera y patrimonial, en un individualismo que reposa
sobre una protección puntillosa de los derechos de propiedad en la cual, una
parte creciente de los trabajadores se transforma en accionista de las empresas
a través de intermediaros institucionales, en este caso los fondos de pensiones
(Aglietta 2000).
El patrimonio que los individuos comparten puede ser definido sin refe-
rencia al Estado. Se pretende crear una sociedad de accionistas con capacidad
de asegurar el bienestar a través de sus inversiones financieras (Orléan 1999, 24,
244-248). Al respecto Lordon (2000, 12, 98) señala que se trata del sueño de una
sociedad política enteramente construida en torno a lo patrimonial, en la cual los
mercados financieros organizarían una especie de voto permanente, y la asamblea
general de accionistas sería la que deliberaría sobre el destino común, que no es
otro que el devenir de los activos financieros. Los sistemas de educación estarían
destinados a formar los ciudadanos-accionarios. Pero los asalariados no tienen
capacidad de negociación en el manejo del ahorro de los Fondos de Pensiones o
de las reservas de seguros de salud. Los empresarios se resisten a recibir en sus
consejos de administración representantes de los asalariados-accionistas. Se
pregunta Torres (2003, 331-332) en qué queda la ciudadanía cuando no puede
participar en las decisiones de reparto de la riqueza, decisiones que están escon-
didas en la política monetaria y en las decisiones privadas de los operadores de
los mercados de capital. Son los grandes inversionistas quienes deciden sobre
los derechos sociales y tienen el derecho de voto en las cuestiones decisivas. Son
los mercados financieros quienes sustituyen a los ciudadanos.
Ya no se trata de una herencia social «si no que se potencia la herencia
privada en la definición de la situación de cada uno» (Lo Vuolo, 95). El valor de
la persona reposa en su patrimonio privado. Y ese patrimonio se vuelve líquido
y circula por el mundo. Los asalariados normalmente no son conscientes que
su suerte depende de la suerte de flujos financieros, decididos a millares de
kilómetros de su lugar de trabajo (o de desempleo), flujos aparentemente sin
rostro. La desterritorialización de la economía sobre el imperio de la finanza
lleva a vínculos de dependencia más abstractos y menos comprensibles, lo cual
produce un sentimiento de impotencia política y debilita el sentido de la lucha
(Amiech, 2003, 38-39).
El concepto de la sociedad patrimonial nos conduce a que la protección
social de las personas depende de su propiedad, como se dio al comienzo del
capitalismo (ver capítulo 1), aunque en la actualidad el componente financiero
de la propiedad juega un rol central. Quienes carecen de propiedad quedan ex-
cluidos de la protección social, y de la sociedad. Para la mayoría de la población
lo que existe es un estado de «inseguridad social», que produce una disociación
social (en lugar de cohesión social) como era la situación de los proletarios del
siglo XIX en Europa.
272
César Giraldo
El liberalismo promete una sociedad bajo los principios de la autonomía de

los individuos y la igualdad de derechos. Sin embargo una sociedad no se puede
fundamentar exclusivamente sobre un conjunto de relaciones contractuales entre
individuos iguales y libres, si se tiene en cuenta que la mayoría de los trabajadores
no tienen las condiciones de existencia para asegurar la independencia necesaria
para tener igualdad en el orden contractual. El Estado de Derecho deja inalterado
la condición de inseguridad social de la mayoría de la población (Castel, 2003).
2 Elementos para una propuesta en América Latina
El talón de Aquiles de la sociedad patrimonial consiste en que depende de

la posibilidad que los asalariados puedan construir su patrimonio a través del
ahorro financiero mediante cotizaciones en las instituciones financieras de se-
guridad social, pero al mismo tiempo esa sociedad promueve el desalaramiento
para poder extraer más ganancia financiera, de manera que cada vez son menos
quienes pueden cotizar, como lo vimos en los capítulos anteriores. Esto no sólo
tiene como consecuencia la inviabilidad financiera de una propuesta de esta
naturaleza de lo cual ya se habló, sino que también su legitimidad se erosiona
rápidamente porque no permite la construcción de un pacto social que la sus-
tente ya que los sectores sociales que pueden insertarse en ese tipo de sociedad
son cada vez más reducidos.
El pacto social fue posible durante el fordismo ya que la certeza del creci-
miento hacía que cada grupo reivindicara más obteniendo mucho menos de lo que
se deseaba, pero los logros eran trampolines para las conquistas de mañana. En
el largo plazo todos ganaban. Se creaba un imaginario social-demócrata de una
reducción «asintótica» de desigualdades sociales» (Castel 1998, 147). Pero esa
aspiración se desvanece en la actualidad, por el temor a la pérdida del empleo,
o el deterioro del status salarial. Esta circunstancia lleva a que los conflictos
sociales de naturaleza obrero patronal retrocedan. Se aprecia una disminución
del número de huelgas y se evidencia un deterioro del sindicalismo.
El pacto fordista en América Latina se expresó en el intervencionismo
estatal, en el cual el trabajo estaba representado principalmente en los trabaja-
dores industriales de las industrias modernas, de los servicios financieros, de las
industrias de extracción, y los funcionarios públicos, que se expresaban a través
de organizaciones sindicales, y el capital se expresaba a través de organizaciones
gremiales. Sin embargo unos y otros han dejado de representar al trabajo y al
capital. En el caso de los gremios del capital porque estos han sido sustituidos por
los grupos económicos y en el caso de los sindicatos de trabajadores, porque cada
vez recogen una porción menor de la población laboral, y su importancia social
se ha reducido enormemente. Ante esta situación ¿se podría construir un nuevo
Estado sobre un nuevo pacto social?, ¿un pacto entre los grupos económicos y
los trabajadores flexibilizados, precarizados e informalizados? La respuesta es
273
negativa porque este tipo de trabajadores no tiene representación gremial ni

política. De hecho esta falta de representación social está siendo aprovechada
para desmontar los beneficios sociales.
No se puede olvidar que el Estado de Bienestar en los países desarrollados
se creó sobre la base de la sociedad salarial y la garantía del trabajo. El aumento
del desempleo y las cargas asistenciales que hoy día recaen sobre dicho Estado,
y que cada vez son mayores, más que un problema técnico acerca de cómo fo-
calizar hacia los más necesitados, lo que está llevando es al cuestionamiento de
los fundamentos de dicho Estado. Advierte Rosanvallon (2005, 117-128), para el
caso europeo, que el discurso de focalizar, de ayudar al pobre, al excluido, trae
como riesgo que se remunere la exclusión. El ciudadano ganaría financieramente
lo que perdiese moralmente. El discurso de divorciar lo social de lo económico
tiene el peligro de crear obligaciones sociales al Estado sin ampliar su base de
recaudación. El contrato social no se puede desligar de los contratos particula-
res de quienes trabajan, se trata de reivindicar el derecho al trabajo más que la
asistencia. Como dice el autor «sólo por la reintegración de los individuos en la
esfera del trabajo que se puede romper el círculo vicioso para poder solucionar
el prolema» (p. 128).
El trabajo no desaparece porque desaparezca la relación salarial. Sin
embargo Gorz y Offe nos hablan del «fin de la sociedad del trabajo», porque la
relación salarial ha sido substituida por relaciones de carácter comercial o por el
trabajo por cuenta propia. Más que la desaparición del trabajo lo que eso significa
es un retroceso en los derechos sociales y en las garantías ligadas al trabajo. El
estatuto del trabajo tiende a invisibilizarse por cuatro factores: En primer lugar,
desaparece el referente de colectivo en el sitio del trabajo (la fábrica, la oficina)
como resultado de la deslocalización de los procesos productivos. En segundo
lugar, desaparece la noción de subordinación en la medida en que se eliminan
las jerarquías en las empresas y se adoptan estructuras administrativas más ho-
rizontales. En tercer lugar, en la medida en que la relación laboral toma la forma
de relación contractual (venta de servicios) se crea la ilusión que el trabajador
es un empresario. Esta misma ilusión se crea en los trabajadores informales por
cuenta propia, ya que no tienen un patrón visible, este es el cuarto factor. En
todos los casos se trata de trabajadores. Para esconder este hecho con frecuencia
se crea la ficción que son microempresarios, y uno de los instrumentos que más
se promueve ahora para trasladarle los costos de su reproducción como fuerza
de trabajo son los microcréditos, que son presentados como uno de los instru-
mentos de Protección Social.
Las formas de trabajo son cada vez más individualizadas, y la competencia
en el mercado de trabajo hace que del imaginario social desaparezca la noción
de clase social. Se busca individualizar y privatizar los problemas sociales. El
desajuste de una persona al sistema de relaciones sociales que se le impone es
presentado como un conflicto de personalidad. La ausencia de clases sociales
en el discurso es lo que permite que las políticas públicas se concentren en
274
César Giraldo
programas focalizados en aquellos que tienen necesidades, y cada vez menos

en la repartición de beneficios y esfuerzos entre los diferentes grupos sociales.
Las propuestas políticas pierden su contenido de clase o su sentido gremial. Se
presenta un proceso de fragmentación social que hace que «los conflictos se
vuelven más anónimos, licuados, atomizados y dispersos en múltiples espacios
sociales» (Lo Vuolo,103). Los conflictos sociales dejan de presentarse en el lugar
del empleo, y en la actualidad se manifiestan a través de la desestructuración
productiva, pobreza, desempleo, violencia social.
El redefinir los análisis basados en clases sociales y centrar el análisis sobre
los excluidos, definidos precisamente por su ausencia del proceso productivo,
invalida la crítica social tradicional, porque los trabajadores no son excluidos, si
no al contrario están incluidos. La exclusión aparece como un destino, contra el
cual hay que luchar, pero no como el resultado de una desigualdad social en la
cual unos hombres obtienen beneficios a costa de la explotación de otros hombres.
La exclusión no hace referencia a la explotación, porque para ser explotado hay
que trabajar (Boltanski y Chiapello 1999, 383-436)
Se hace necesario reivindicar la condición de trabajador, o para decirlo de
una forma más convencional, la de conciencia de clase. El hecho que no se sea
un trabajador asalariado no quiere decir que no se sea un trabajador. Se trata de
despertar la defensa de los derechos ligados al trabajo, y no caer en el miserabi-
lismo de la política social, que es lo que representan las políticas focalizadas de
lucha contra la pobreza. Cabría preguntar si se trata de buscar una integración
social a través de desarrollar el derecho al trabajo, y los derechos y deberes so-
ciales que están ligados a ello, o si se trata de ayudar a los pobres y marginados
que son quienes no se integran.
Lautier (2005) plantea la necesidad de distinguir los derechos sociales del
ciudadano respecto a los del trabajador. Los derechos del ciudadano tradicio-
nalmente no han estado ligados a los Sistemas de Protección Social mientras
que los derechos ligados al trabajo si. Los derechos del ciudadano, por ejemplo,
educación, equipamento urbano, servicios públicos, seguridad, son financiados
por el Presupuesto Público. No se trata de un derecho social del trabajador,
sino de un deber de la Nación con sus ciudadanos, que en ningún caso se puede
calificar como un favor, o caridad. Los ciudadanos pagan impuestos y en casos
extremos se les exige que estén dispuestos a morir por la patria.
En Europa los sistemas universales de Protección Social se constituyeron
sobre la base de la sociedad salarial, en América Latina no ha sido así, y es una
utopía que puedan recorrer el mismo camino habida cuenta la debilidad histórica
de la relación salarial, y las perspectivas de su deterioro. No existen condiciones
para la construcción de un Sistema de Protección Social universalista ligada a la
condición salarial, pero eso no quiere decir que se deba desligar de la condición
del trabajo. El problema es cómo se expresan políticamente los trabajadores
(todos: asalariados formales, informales, por cuenta propia, contratistas y sub-
contratistas) para que puedan imponer una protección social universal.
275
La pregunta es si los marginados de hoy son el germen de cambios sociales

y políticos de un mundo diferente. Nos recuerda Castel (1998, 1995) que los
marginados del mundo feudal, que se caracterizaban por la pérdida de las protec-
ciones cercanas en un mundo territorial restringido, fueron los que alimentaron
las «fábricas de satanás» (satanic mills) como se decía en Inglaterra. Ese pro-
letariado naciente, en Europa, luchó y logró el rompimiento de las regulaciones
rígidas de la organización del trabajo en las sociedades preindustriales. Con el
desarrollo del Estado del Bienestar, los trabajadores, en Europa, lograron de
nuevo insertarse en un trabajo reglamentado, en el cual tenían unos derechos
sociales, unas obligaciones (como por ejemplo las cotizaciones a la seguridad
social), una especialización, y una jerarquía de acuerdo al tiempo de trabajo,
formación técnica, educación, etc. Hoy en día otra vez aparece el fenómeno de
la marginalización como resultado del crecimiento del desempleo y precariza-
ción de las relaciones de trabajo que hemos anotado atrás. Como consecuencia
de ello, por una parte, aparece una cultura de lo aleatorio (vivir al día), vivir de
cualquier manera (donde se pueda y como se pueda); por la otra, es cada vez
más alta la dificultad para entrar en las relaciones reglamentadas de trabajo y
de las formas de sociabilidad ligadas.
Pero el marginado de hoy no es el marginado de las sociedades precapita-
listas. Ya no se trata de pedir la abolición de las viejas formas de reglamentación
tales como el régimen feudal de propiedad de la tierra o de los gremios cerrados
de oficios, abolición que era una reivindicación del proletariado naciente, que
surgió de los marginados. ¿Cuáles deben ser las reivindicaciones de los margina-
dos de hoy? ¿serán el germen de un nuevo orden social, económico y político?.
Hoy día en América Latina no se construye una historia laboral ligada a la
acumulación de derechos sociales. Lo que se presenta es un deterioro del estado
sanitario y del nivel de educacional de la generación siguiente. El ascenso social
desaparece para la mayoría, sólo una minoría goza de dicho ascenso. No hay
movilidad social. Se crean «circuitos de movilidad» cerrados (Lautier, 15), tanto
en la escala inferior como en la superior. En la inferior no existen posibilidades
de ascenso social, y los que están en la escala superior tienen empleo estable y
acceso a seguridad social privada. Se trata de circuitos de movilidad horizontales.
Mientras exista un bajo asalaramiento, y un proceso de deterioro de la re-
lación laboral (desempleo, precarización, informalidad), cada vez serán menores
las capacidades del Estado para hacer frente a las demandas sociales, porque
la base de cotización y tributación disminuirán, y cada vez serán mayores las
presiones sobre el gasto social, como consecuencia del deterioro de las condi-
ciones de vida de la población. Desafortunadamente este es el camino que está
tomando América Latina. De manera que previo a la discusión técnica sobre
los mecanismos de cobertura social debe darse la discusión sobre el modelo de
desarrollo, y sobre el pacto social y político que dicho modelo implica.
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Para la diagramación se utilizaron los caracteres
Georgia, Frutiger y Times.
Agosto, 2007.
El conocimiento es un bien de la humanidad.

Todos los seres humanos deben acceder al saber
Cultivarlo es responsabilidad de todos.

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Profesor de la Universidad Nacional de Colombia.

Ediciones desde abajo

Bogotá, D.C. - Colombia, septiembre de 2007

Diseño, diagramación, impresión y preprensa digital: Difundir Ltda.

El conocimiento es un bien de la humanidad.

1.1 Población de más de 65 años que recibe pensión en 1939................. 71

2.1 América Latina, regulación público - estatal...........................126

3.1 Consenso de Washigton (presentación orgánica)...................142

2.1 Composición de la deuda externa pública y/o con garantía

El presente trabajo presenta una reflexión sobre los Sistemas de Protec-

Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3

1.1 Mercado de Bienes: 2. 1 Disciplina Fiscal 3.1 Banco Central Independiente

Como justificación de estas reformas se ha invocado el privilegiar la asig-

la (2) lucha contra la pobreza. Para lo primero se promueven los intermediarios

atención a los trabajadores asalariados, y se define con un criterio diferente al del

capítulo 4. Por una parte se ha venido impulsando un proceso de privatización

La identificación de los pobres o vulnerables objeto de la asistencia pública

El libro de César Giraldo se refiere a la protección social desde un punto de

son consistentes. Por tanto no retomaré aquí su argumentación, más bien me

I. Una perspectiva a partir de conceptos «olvidados»

- El quid de la intervención del Estado

Hace una treintena de años la característica principal de la intervención

se justificaba por la existencia de economías externas de escala no percibidas

- El aporte de un enfoque «derivacionista» desde el Centro:

En una investigación llevada a cabo con G. Mathias (1983)5, buscábamos

entonces, son necesarios para analizar al Estado y al gobierno. El primero, el

- El aporte de otro enfoque «derivacionista» desde la Periferia:

No se puede tomar totalmente este enfoque para el caso de los países

justificada la hipótesis de la generalización de la mercancía, la cual está en la

del Estado, más allá de la de la oposición virtual entre su función de acumulación

Habermas (1978). Raison et légitimité. Ediciones Payot, París.

particulares, y que la corrupción pasa por la capacidad de desarrollar reglamentaciones,

que afirma la corriente liberal, este despilfarro no ha sido el rasgo dominante

- El quid del déficit de legitimidad

El déficit de legitimidad fue considerable: la ascensión del Estado en lo eco-

territorio y cuando esta situación se mantiene se pueden desarrollar guerrillas,

en 1977 y 0,82 en el 2000). El indicador dirigido a medir a la vez el derecho a la vida,

II. La reproducción de la fuerza de trabajo

que se aplicaran los «mandamientos» del Consenso de Washington. Por tanto,

- Una intervención del Estado reducida

De manera general, la intervención del Estado depende de muchas varia-

sobre todo por un peso mayor de la finanza internacional. La globalización finan-

En conjunto los gastos en investigación y desarrollo, investigación pública incluída, en estos

la evolución que caracteriza una economía rentista y explica fundamentalmente

- Las reformas de la protección social

En este contexto se inscriben las reformas a la protección social y se explica

formas de no empleo no asimilables al desempleo). El financiamiento cada vez más

- Algunas consideraciones finales sobre la relación salarial di-

Los empleos informales son remunerados por un salario directo o, en el

las prestaciones sociales, gracias a las contribuciones laborales obligatorias. El

En el presente capítulo se hace una presentación histórica del origen de

1.1 Primera parte: Estado y política social

El presente trabajo se refiere a la protección social, en particular a los

capacidades físicas y mentales, el envejecimiento, la atención materno-infantil,

En cuanto a los mecanismos de protección se señala que se pueden iden-

dependencia respecto a un señor laico o eclesiástico, y la adhesión a un sistema

El trabajo humano aparecía como una mercancía que se transaba en el mercado

1.1.1 Papel del Estado

Señalamos que la Protección Social surge cuando el Estado debe hacerse

de la fuerza en un espacio geográfico (a lo Weber), en el cual, a su vez, se da un

1.1.1.1 Dimensión política del Estado

Atrás dijimos que la disolución de las formas tradicionales de solidaridad