3.

IMPLEMENTACION DEL PROCESO DE PRIVATIZACION DEL SECTOR

ELECTRICO EN COLOMBIA

3.1 Acciones iniciales

3.1.1 Las Soluciones Inmediatas

El saneamiento financiero, después del incumplimiento de las metas del plan de

ajuste sectorial, continúo siendo una preocupación de las autoridades del sector.
Estas inquietudes trascendieron en los seminarios de 1991, cuando ya se había
iniciado la negociación de los "contratos de gestión" entre la FEN y las empresas
eléctricas, que condicionaban la cooperación financiera. Entonces se debatieron
dos mecanismos con ese objetivo: compensar los excesos de la tasa de
devaluación en el servicio de la deuda del sector o capitalizar las empresas a través
del canje de deuda interna por acciones de ISA. El primero se desechó de
inmediato, por constituir un precedente inconveniente. En cambio se adoptó el
segundo mecanismo como parte de los "contratos de gestión", no sin resistencias
de algunas entidades que no querían perder el control político de ISA. Pero la
transferencia de ese control al Estado era una necesidad, largamente
ambicionada, para obtener la consolidación institucional y operativa del sector
eléctrico.

Se planteó, igualmente, la revisión de las tarifas para ajustar su valor real al costo
marginal de la energía, aunque se presentaron discrepancias sobre el ritmo
aplicable a ese proceso y sobre las modificaciones de la estructura del servicio
residencial, que permitiera obtener esa meta en condiciones equilibradas para sus
6 estratos socio-económicos. Esta inquietud interpretaba la reacción de la clase
media a la reciente alza "puntual" en los tres estratos superiores. Se analizó, así
mismo, la reorientación del planeamiento, con el concepto de que los proyectos de
generación deben seleccionarse con un criterio de flexibilidad constructiva, para
seguir la evolución de la demanda y reducir los imprevistos técnicos que motivan
el aumento de los plazos de construcción con su secuela de sobrecostos
financieros.

Consecuentemente se planteó la necesidad de prever complementaciones de

centrales térmicas de rápida construcción, en aplicación de las disponibilidades
económicas de gas y carbón, y la conveniencia de importar energía eléctrica de
Venezuela hasta el límite de la capacidad proyectada para la línea de interconexión
a través de la Guajira. Dentro de este contexto se sugirió la promoción del uso del
gas propano y el gas natural como sustitutos energéticos, de manera de reducir la
preponderancia del consumo eléctrico residencial y de aliviar, por este medio, la
regulación de las tarifas. Entre tanto se iniciaba la depresión de los embalses y el
deterioro del parque térmico, que motivaron el apagón, además de los nuevos
imprevistos de los proyectos de Riogrande II y Guavio. Entonces surgieron cuatro
soluciones de aplicación simultanea: la autorización de importar pequeñas plantas
eléctricas para servicio privado, con el estímulo de la exoneración de impuestos;
la Emergencia Económica que se decretó con el doble objetivo de financiar un plan
inmediato y de recuperar las empresas en Estado crítico, mediante la absorción
parcial o total de su deuda; y la promoción de la apertura hacia el sector privado,
que se incorporó al proyecto de ley eléctrica.

3.1.2 La Capitalización del Sector

A fines de 1990 la deuda de las empresas eléctricas ascendía a US$5050 millones,

en que concurrían US$1097 millones de obligaciones internas con la FEN. El alivio
financiero estaba limitado, pues, a la sustitución de estas obligaciones y de algunos
créditos de proveedores de las empresas oficiales, puesto que los prestamos de
los organismos multilaterales no son susceptibles de refinanciamiento.

La necesidad del alivio financiero, ya iniciado a través del canje de las acciones de
ISA, resultaba evidente al considerar que el servicio de la deuda en 1991 requería
US$1358 millones, que excedían en 19% los ingresos previstos por venta de
energía, en tanto que para los cuatro añs siguientes descendía a un promedio
anual de US$960 millones. Pero adicionalmente se requería financiar las
inversiones locales para los ensanches, estimadas en una cuantía media de
US$600 millones anuales. Esta iliquidez contrastaba con la dificultad de aplicar
nuevos reajustes tarifarios de carácter "puntual".

Para aliviar esta situación se sustituyeron todas las obligaciones del Icel y la
Hidroeléctrica de Betania, así como la deuda interna de Corelca, mediante la
reversión al Estado de los correspondientes activos, que transitoriamente eran
administrados por encargos fiduciarios mientras se decidía su destino final. Así
mismo se obtuvo un préstamo del BID, por valor de US$150 millones, para
financiar el plan de emergencia y la terminación del proyecto de Guavio.

3.1.3 El Plan de Emergencia

Las soluciones inmediatas al déficit de energía consistieron en la rehabilitación de

las unidades que estaban fuera de servicio, la instalación de grupos turbo gas por
ECOPETROL, el arrendamiento de barcazas generadoras para las zonas costeras
y la interconexión con Venezuela a través de la Guajira. En cuanto hace a la
rehabilitación de las unidades térmicas se observa que para abril de 1993, en que
se suspendió el racionamiento, solo se había recuperado el 70% de los 368 Mw
que estaban fuera de servicio. Por el contrario, la instalación de 100 Mw en tres
grupos turbogas en Gualanday y Buenaventura se cumplió por parte de
ECOPETROL.

La historia de las barcazas ha dado mucho que hablar en cuanto al fracaso y las
implicaciones del contrato, pero no se ha comentado la justificación técnica y
económica de esta solución. Por cuanto la disponibilidad de grupos diesel
pequeños, instalados en una barcaza, necesariamente presentaba dificultades
técnicas para su sincronización con la red, en tanto que el valor del arrendamiento
por un año resultaba casi igual al de una instalación permanente en grupos
turbogas, debido al costo de movilización y desmovilización de la barcaza. La
interconexión con Venezuela es también un episodio particular, porque la
capacidad negociada se redujo de 150 a 100 Mw por la insuficiencia del sistema
de transmisión desde la Guajira hasta los centros de consumo y finalmente se
limitó a 60 Mw por efecto de la sincronización de las redes de los dos países. Pero
las noticias de prensa indicaron que la transferencia de energía se había
suspendido por decisión de ISA, debido a que Venezuela aumentó su precio a 7.5
centavos de dólar por kilovatio-hora, que excede el costo internacional para
suministros de energía en bloque y que representa 50% de recargo con respecto
a la tarifa media que pagan los consumidores colombianos.

La superación de la emergencia, con la operación inicial de Guavio y el comienzo

de la temporada invernal, determinó la suspensión del racionamiento en abril,
permitiendo en los dos meses siguientes una recuperación de los embalses. hasta
el 50% de su capacidad energética. Pero el ascenso posterior sería forzosamente
lento, por cuanto la mayor parte de la energía acumulable se ubica en los embalses
interanuales de El Peñol y la Sabana de Bogota, cuyo llenado depende de la
operación restringida de sus centrales hidroeléctricas lo cual requiere un amplio
margen de capacidad de reserva.

3.2 La ley 142 de 1.994

En la Constitución de 1.991 se estableció el desarrollo de una ley para implementar

la reforma, que debía definir competencias y responsabilidades en la prestación
de los servicios, los parámetros de cobertura, calidad y financiación, y la definición
de un régimen tarifario con base en criterios de costos, solidaridad y redistribución
de ingresos. Además, creó la Superintendencia de Servicios Públicos como
herramienta para asegurar la eficiencia en la prestación de los servicios, a través
del control, inspección y vigilancia de quienes los prestan, enmarcados a su vez
en principios de participación ciudadana.

En desarrollo de la Constitución el Gobierno tramitó la ley de servicios públicos

domiciliarios (Ley 142 de 1994). Esta ley representa un viraje completo en el marco
de las relaciones entre los prestadores de servicios públicos, el Estado y los
usuarios.

Bajo esta ley, la iniciativa de prestar y extender los servicios recae sobre el sector
privado y el Estado se encarga de regular, controlar y vigilar su prestación. La Ley
libera las fuerzas del mercado en estos servicios y dota al Estado de mecanismos
muy precisos de intervención de la actividad económica para evitar cualquier
abuso de la posición dominante en materia de precios, calidad o discriminación de
usuarios.

Los objetivos principales de la ley fueron:

Aislamiento de política. A partir de la Ley, los prestadores de servicios públicos

se deben transformar en sociedades por acciones, (ESP) bajo un régimen
específico para ellas, de derecho privado. Con esta medida los órganos de
dirección estarían representando la participación en la sociedad y no los intereses
políticos.

Competencias por niveles de gobierno. Se definieron las competencias por

niveles de gobierno con relación a la planeación y responsabilidad de los servicios
por sectores. Los municipios responden por los servicios de acueducto,
alcantarillado, aseo, distribución de energía eléctrica y telefonía local. Los
departamentos, por la transmisión de energía eléctrica y, la Nación es responsable
por la generación y transmisión de energía eléctrica, la comercialización y
distribución de gas natural y la interconexión de redes de telecomunicaciones.

Incentivos de eficiencia. Además de las facultades que dio a las Comisiones y a

la Superintendencia para regular y vigilar los indicadores de las empresas, la Ley
dio fin a los monopolios administrativos, con excepción de las áreas de servicio
exclusivo, y estableció el régimen de libertad de empresa. Para explotar los
mercados de servicios públicos no es necesaria ninguna autorización, distinta a la
de uso del espacio público y las ambientales.

Esta aproximación de la ley responde a la teoría de los mercados contestables,

según la cua l aún cuando existan características monopólicas, la exposición de
un mercado a potenciales entrantes genera incentivos a la eficiencia en la
operación y fijación de precios por parte del establecido.

Régimen tarifario. La Ley introdujo una serie de restricciones para la

determinación de tarifas, dirigidas a eliminar la discrecionalidad en la fijación del
nivel que, como se mencionó, se reflejaba en la insolvencia financiera de las
empresas. De igual forma, eliminó los subsidios cruzados implícitos que permitían
señales erradas de precios y desvinculaban los pagos por el servicio del costo
asociado. En este sentido, introdujo los subsidios explícitos, la obligatoriedad de
basar la tarifa en el costo de prestación bajo condiciones de eficiencia económica
y suficiencia financiera, e impuso algunas limitaciones entre cargo fijo y variable y
los topes de contribuciones y subsidios por estratos. En particular, el usuario debe
cancelar el costo de los AOM (Administración, Operación y Mantenimiento), y sólo
el componente de inversión es sujeto de subsidio. Para dar garantía a eventuales
inversionistas privados, la ley estableció los procedimientos de fijación y revisión
del régimen tarifario en períodos quinquenales.

Institucionalidad de la regulación. Se establecieron tres comisiones

independientes, una de ellas es para energía, con esta configuración, se gana en
especialización porque esta comisión profundiza en los temas particulares del
sector pero se sacrifican, en alguna medida, las economías de aglomeración para
todos aquellos temas transversales de la regulación.

Se adoptó el esquema anglosajón de nombrar expertos independientes en las

comisiones, designados por el Presidente y con períodos fijos. Este esquema le
imprime un carácter técnico al ejercicio de la regulación en la medida en que los
comisionados no deben rendir cuentas al poder ejecutivo. No obstante, las
comisiones también las integran los ministros sectoriales que, de alguna forma,
actúan como válvula política en la medida en que buscan que el ré gimen
regulatorio contemple su impacto en los usuarios y las empresas.

La ley otorgó competencias amplias a las comisiones para la organización de la

industria en términos de definición del grado de integración horizontal y vertical;
los criterios para declarar áreas de servicio exclusivo, y facultades para fusionar y
escindir empresas.

De igual forma, dotó a las comisiones de instrumentos para regular directamente

los costos, implementar esquemas de incentivos al comportamiento como el tope
de precios o asl relaciones entre calidad del servicio y tarifa o establecer
indicadores y metas de gestión. La ley permite otorgar libertad tarifaria cuando el
regulador considere que el mercado está expuesto a niveles aceptables de
competencia.

En la ley 142 se reglamentó la creación de la SSPD con poderes amplios de

sanción, intervención, monitoreo de desempeño y cumplimiento de la regulación .
En el sistema de regulación y control concebido por la ley, la información de las
empresas reguladas se genera en mecanismos de auditorias externas e internas
y se apoya en los usuarios para detectar irregularidades e incumplimientos por
parte de las empresas, para quienes establece una serie de conductos.

Tanto el sistema de supervisión y control como el regulatorio se financian con base

en una tasa que cancelan las empresas reguladas sobre la base del volumen de
gastos. Con esta medida se busca que el sistema cuente con los recursos
necesarios para cumplir a cabalidad sus funciones sin sujetarse a los vaivenes
fiscales del gobierno central.

3.3 Ley 143 de julio 11 de 1994 "Ley Eléctrica":

Esta ley define la estructura legal para la generación, transmisión, distribución y

comercialización de electricidad. La ley asigna las siguientes responsabilidades al
Gobierno:

v Promoción de la libre competencia dentro del sector.

v Impedir la competencia desleal y regular los monopolios.

v Proteger los derechos de los usuarios.

v Regular y asegurar el cumplimiento de las normas ambientales.

v Asegurar la prestación del servicio a los usuarios de bajos recursos y a las

comunidades rurales.

v Asegurar la disponibilidad de los recursos necesarios para cubrir los subsidios

otorgados a los usuarios de bajos recursos y de las comunidades rurales.

Además, la ley eléctrica define los siguientes principios para la industria de la

electricidad:

Eficiencia: adecuada asignación y utilización de los recursos de tal forma que se

garantice la prestación del servicio al menor costo.

Calidad: el servicio prestado debe cumplir los requisitos técnicos que se

establezcan para él.

Adaptabilidad: incorporación de tecnología adecuada para obtener mayor

calidad y eficiencia en la prestación del servicio.

Continuidad: el servicio deberá prestarse sin interrupciones injustificadas.

Neutralidad: tratamiento imparcial para todos los usuarios.

Solidaridad: régimen tarifario tal que los usuarios de mayores ingresos ayuden a
que los usuarios de menores ingresos puedan pagar las tarifas de sus consumos.

Equidad: cobertura adecuada y no discriminatoria del servicio a todas las

regiones y sectores del país.

3.4 Período de consolidación de la reforma

La consolidación del nuevo marco para los servicios públicos domiciliarios, en

contra de la opinión de las mayorías, se llevó a cabo. Se crearon las tres
comisiones y se inició la expedición de resoluciones estructurales en materia
tarifaría y de organización del mercado. Se han completado cerca de dos períodos
regulatorios completos en materia tarifaría. La consolidación de la reforma ha sido
un proceso largo, duro y basado en prueba y error. En estos años, la teoría
económica ha generado una cantidad de resultados en materia regulatoria que ha
permitido a los expertos revaluar la manera como han regulado los respectivos
sectores y re enfocar las metodologías tarifarías y de comportamiento de los
mercados.

En el sector eléctrico y de telecomunicaciones, donde la concentración es mayor,

el proceso de transformación en empresas de servicios públicos se completó sin
mayores tropiezos y se dio la entrada de capital privado destacable. El sistema de
vigilancia y control se concentró inicialmente en la resolución de quejas de los
usuarios, la participación ciudadana en la fiscalización de los servicios y en la
implementación de programas de difusión para que en las localidades se
constituyeran los comités de control social. Por otra parte, se realizaron esfuerzos
por diseñar sistemas de información para evitar que se tenga que llegar a
instancias extremas, la Superintendencia está fortaleciendo los programas
preventivos, basados en el monitoreo de los usuarios, que cuentan con conductos
formales de participación ciudadana para alertar al sistema cuando las empresas
se desvían del patrón de sostenibilidad. Por ejemplo, en noviembre de 2003 se
suscribió un acuerdo entre la SSPD y las electrificadoras de la costa dirigido a
mejorar los estándares de prestación del servicio y la relación usuario – empresa,
con el propósito de asegurar la sostenibilidad del servicio y la solidez de las
empresas.

3.4.1 Régimen de Tarifas

Por su parte, en el sector eléctrico las tarifas se mantuvieron relativamente

constantes después de la reforma, hasta 1999, en un período en que la demanda
de energía se deprimió por la recesión económica y se contaba con capacidad
instalada muy por encima de los de las necesidades del mercado. En este año los
precios del mercado mayorista iniciaron un proceso acelerado de crecimiento que
refleja las restricciones en el orden de despacho que impuso la voladura de torres
de energía por parte de la guerrilla y las condiciones hidrológicas, al punto que la
CREG (Comisión de Regulación de Energía y Gas) se vio obligada a intervenir el
precio máximo de generación.

Aún cuando este aumento en tarifas se podría considerar como un efecto nocivo
del nuevo marco y de la liberación del mercado de generación, es importante
resaltar los efectos positivos sobre el desarrollo del mercado. Por un lado, los
usuarios perciben en el precio el costo marginal de largo plazo, lo que, en principio,
viabilizaría la financiación de los planes de expansión con base en la iniciativa
privada. Por otro lado, fortalece las finanzas de estas empresas que han
demandado un volumen considerable de recursos públicos.

3.4.2 Régimen de Subsidios y contribuciones

Como se mencionó, en la década de los 80 el sector eléctrico, a causa de las

ineficiencias y del bajo esfuerzo tarifario y financiero, recibía flujos de recursos del
gobierno central en magnitudes tales que comprometían la estabilidad fiscal y
macroeconómica. Con los arreglos tarifarios y de subsidios de la ley de servicios,
los montos que destina anualmente el gobierno para subsidiar a los usuarios de
bajos ingresos se han estabilizado en niveles que el presupuesto puede manejar,
sin sacrificar la sostenibilidad financiera.

En promedio entre 1998 y 2003, el sector eléctrico ha exigido 250 millones de

dólares el año para subsidiar los estratos 1, 2 y 3, con base en los topes
establecidos en la ley. Las contribuciones provenientes de un sobreprecio del 20%
en los usuarios no residenciales y los estratos altos han generado como promedio
anual 177 millones de dólares. El desbalance entre las fuentes y los usos ha sido
cubierto por el presupuesto nacional, que destinó, en promedio 73 millones de
dólares anuales. Esta cifra es de un orden de magnitud manejable y muy inferior a
los montos que tenía que destinar el gobierno a finales de los 80 para rescatar las
empresas (monto que, como se anotó en su momento, superó los 2.600 millones
de dólares entre 1985-1994).

El esquema introducido por la ley incentiva la eficiencia de las empresas y

asegura su sostenibilidad. Aún cuando los balances se cierran a nivel global hay
empresas y regiones que aún enfrentan problemas financieros serios.

Cuadro 1.

Subsidios, contribuciones y recursos PGN. Fondo de

Solidaridad y Redistribución de Ingresos
Sector Eléctrico (millones USD 2003)

Año Subsidios Contribuciones Balance Recursos

PGN
1996 318 182 -136 47
1999 260 174 -87 83
2000 223 172 -52 68
2001 222 166 -55 114
2002 228 177 -51 46
2003 251 192 -59 78
Total 1.502 1.063 -440 436
Periodo
Promedio 250 177 -73 73
Mensual

Fuente: FSRI Ministerio de Minas y Energía

La entrada de capital privado en algunas empresas del sector no sólo eliminó el

recurrente déficit sino que generó excedentes que se han utilizado por algunas
administraciones locales. En otras regiones, por la composición del mercado, la
privatización no ha sido posible a pesar de los esfuerzos del gobierno por atraer
inversionistas.

3.4.3 Régimen de calidad

La teoría económica ha señalado que la regulación por tope de precios se debe

acompañar con incentivos a la calidad. En ausencia de incentivos, los
prestadores pueden reducir la calidad y los costos para aumentar el nivel de
ganancias. En Colombia se han introducido este tipo de incentivos en sector
eléctrico. Aunque la brecha no se ha cerrado, son evidentes los avances en
términos de calidad. En los últimos tres años (2002 – 2004) el factor Q y el
sistema de información de calidad del servicio que se ha establecido en torno a
este indicador han tenido un impacto muy positivo en la calidad del servicio.

De acuerdo con la SSPD, el indicador DES, que acumula las horas de interrupción
del servicio de energía eléctrica se redujo casi a la mitad entre el 2000 y el 2001,
pasando de 38 a 21. De igual forma, el indicador FES, que acumula el número de
interrupciones en los circuitos eléctricos cayó de 43 a 20 en este mismo período.