XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov.

2013

La gestión del personal público en América Latina

José Luis Méndez Martínez

Introducción

Este texto tiene dos objetivos: uno, presentar una visión general de la evolución y estado actual de la
gestión de personal público (GPP) en América Latina y, dos, evaluar dicha evolución con base en un
tipo ideal: un servicio profesional moderno (SPM), esto es, que balancea los principios del servicio
profesional clásico (SPC) (ingreso por mérito, estabilidad laboral, capacitación y carrera por ejemplo) y
los de la Nueva Gestión Pública (NGP) (evaluación y compensación por desempeño, movilidad laboral,
competencia externa, etc.). El texto tiene tres partes: la primera reseña el marco histórico general de la
GPP en el mundo; la segunda presenta la evolución de la GPP en América Latina en general; y la
tercera hace referencia a los países que se han acercado más al SPM arriba mencionado.

I. Marco histórico general

En general, podemos ubicar tres grandes etapas en el desarrollo de la GPP: la del sistema de botín, la
del SPC y la del SPM.

Es bien conocido que hasta el siglo XIX, en los países de Occidente el personal público se reclutaba
con base en el sistema de botín, en el cual no existía restricción alguna para los nombramientos y éstos
se realizaban con el objetivo de recompensar a los seguidores o asegurar la lealtad de los funcionarios
hacia sus jefes. En su momento, este sistema tuvo algunos méritos, como flexibilidad y rapidez, que
facilitaron la formación de los Estados nacionales (Grindle 2012). Sin embargo, también involucró
problemas, como la corrupción, la violencia, la opacidad, la ausencia de igualdad de oportunidades en
el acceso a los puestos públicos y la discontinuidad en la provisión de los servicios.

Conforme se desarrollaron las democracias modernas, la percepción de estos problemas aumentó y,

desde principios del siglo XIX hasta principios del XX, el sistema de botín fue progresivamente
sustituido por el SPC, basado en el ingreso al gobierno a partir del mérito demostrado en pruebas, la
estabilidad laboral y la estandarización de procedimientos para la atención justa a los ciudadanos. Debe
notarse sin embargo que el SPC ha tendido a conformar un universo específico del personal público,
que se rige por reglas, condiciones y valores específicos establecidos en una ley, acta o estatuto
particular. Los servidores públicos profesionales o ―de carrera‖ han tendido a constituir el subconjunto
de funcionarios permanentes de nivel gerencial intermedio, diferentes a otros grupos de servidores
públicos como los que ocupan los niveles más altos o más bajos de la escala jerárquica o los
temporales.

Esta transición no fue fácil y en cada país se llevó al menos varias décadas (Grindle 2012); con todo,
como señalan Peters y Savoie (1995), el SPC permitió un acomodo funcional entre burócratas y
políticos, en donde en el contexto de democracias representativas cada uno pudo jugar un papel
constructivo: en teoría, los políticos proveían el liderazgo político y los burócratas la experiencia
administrativa.

Así, al menos durante la época del Estado de Bienestar (1930-1970), el SPC implicó también un
balance entre el sistema democrático y el meritocrático, que fue un importante pilar para la
sustentabilidad de las repúblicas democráticas modernas y el propio Estado de Bienestar. Por un lado,

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las más altas autoridades estatales eran electas democráticamente y ejercían la conducción de la
burocracia. Además, el SPC permitía a dichas autoridades resistir las presiones políticas y clientelistas
de sus seguidores. Por el otro, el SPC promovía la legalidad, orden, predictibilidad e incluso eficiencia
de la administración pública, además de promover cierta estabilidad e igualdad de trato en los servicios
públicos, así como la igualdad de oportunidades en el acceso a los puestos públicos. Al homogeneizar
los perfiles técnicos de los funcionarios, en general promovía la acción colectiva y con ello integración
de las políticas públicas, aún en países con un ―gobierno dividido‖ que fragmenta el poder, como por
ejemplo los Estados Unidos.

Diversos autores han presentado evidencia empírica sobre los efectos positivos de un SPC en el
crecimiento económico. Existen dos tipos de evidencia empírica en este sentido. En primer lugar la
evidencia de casos, ya sea de alto (por ejemplo Asia) o bajo crecimiento económico (por ejemplo
África). Por ejemplo, existen estudios de caso bien conocidos que vinculan empíricamente el buen
desempeño gubernamental y el alto crecimiento de Japón (Johnson 1982), Korea (Amsden 1989) y
Taiwan (Wade 1990) a la existencia en esos países de burocracias organizadas en buena medida bajo
los principios de un servicio profesional. El propio Banco Mundial ha reconocido el papel crucial que
han jugado dicho tipo de burocracias en el impresionante ritmo de industrialización que los ―tigres
asiáticos‖ tuvieron en la segunda mitad del siglo XX (Banco Mundial 1993).

Por otro lado, existe también evidencia empírica comparativa en el mismo sentido, como la ofrecida
por Evans y Rauch (1999). Estos autores realizan un análisis cuantitativo de una muestra de 35 países
(30 semi-industrializados y 5 pobres) y encuentran una relación positiva fuerte y estadísticamente
significativa entre algunos elementos del servicio profesional –concretamente ingreso meritocrático y
carrera burocrática— y el crecimiento económico (controlando por PIB per capita inicial y niveles
persistentes de capital humano). Estos resultados coinciden con el trabajo previo más general de Evans
(1995), en torno a la importancia de lo que llamó el Estado ―integrado‖ (que incluye rasgos de los
servicios profesionales) para la industrialización.

En general, un servicio profesional es un sistema de gestión de personal que involucra el ingreso,

formación, promoción, evaluación, sanción y planeación del personal del sector público. No obstante,
por sus implicaciones dista mucho de ser un mero instrumento administrativo, ya que su aplicación sin
duda tiene importantes efectos en la manera en que el gobierno cumple su función básica, que es
generar, resguardar y/o distribuir bienes públicos entre sus integrantes, a través de servicios y políticas
públicas. Tiene también efectos políticos, al otorgarle más o menos poder a la burocracia –que de una u
otra forma tiende a representar un actor político.

Los servicios profesionales pueden ser ―de carrera‖ o ―cerrados‖, pero también pueden ser ―abiertos‖ si
adoptan una estructura ―de empleo o puesto‖. Ambos modelos traen consigo ventajas y limitaciones
importantes en términos de flexibilidad en la gestión del personal y consolidación de un ―espíritu de
cuerpo‖, y pueden ser más o menos útiles según el tipo y grado de desarrollo de las organizaciones
públicas. En algunos países como Francia o Japón, los servicios profesionales históricamente han
adoptado características de un modelo ―cerrado‖ o de carrera‖. En estos sistemas el servidor público
ingresa en el puesto más bajo, para luego, si gana los respectivos concursos internos, ir ascendiendo en
la escala jerárquica de la burocracia a lo largo de su carrera. A veces los servicios cerrados se organizan
por ―cuerpos‖, esto es, por grupos de funcionarios que cumplen una función específica. A diferencia de
los sistemas de carrera, en los servicios profesionales ―de empleo/puesto‖ o ―abiertos‖ no suele
asumirse que los funcionarios desarrollarán toda su carrera en una misma organización, en un mismo
cuerpo o incluso sólo dentro del sector público. En países como Estados Unidos o Inglaterra, los
servicios profesionales fomentan el ingreso de nuevos funcionarios a puestos específicos. Por lo tanto,
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el ingreso lo mismo puede presentarse en la parte baja, media o alta de la institución (Bossaert y
Demke 2003; Bossaert et al. 2001; Dussauge 2005a).

La tercera etapa en la historia de la GPP se iniciará en los años ochenta, cuando la crisis del Estado de
Bienestar y el concomitante ascenso del neoconservadurismo en países como Inglaterra y los Estados
Unidos afectaron los equilibrios arriba mencionados e impulsaron la NGP. Ésta criticó la rigidez y el
corporativismo involucrados en el SPC y planteó un esquema de organización asociado a la
administración privada, ya que promovió la sujeción de la permanencia en el puesto al buen
desempeño, la descentralización de la GPP, la mayor competencia externa, la toma de mayores riesgos
para innovar, la auto-suficiencia de la administración (por ejemplo el uso de cuotas por servicio), entre
otros principios.

Si bien ha tenido mayor presencia en países como Nueva Zelanda, Inglaterra, Estados Unidos y
Canadá, y un menor avance en países como Francia, Alemania y Japón, este enfoque se ha convertido
en un punto de referencia obligado para la discusión actual de la reformas administrativas y ha
conducido a la transformación, o al menos la discusión, de los aparatos administrativos en éstos últimos
países y varios otros. Ello se ha debido a que, no obstante sus riesgos, reduce el corporativismo y
favorece la gobernabilidad, la movilidad laboral y la calidad de los servicios en contextos de creciente
escasez de recursos públicos. En la medida que en general se opuso a los principios del modelo de SPC,
marcó un tercer momento en la evolución de la GPP en Occidente. Recientemente, algunos autores
también ha presentado evidencia empírica que pone en duda o al menos relativiza los efectos positivos
del SPC (Grindle 2012).

Debe no obstante mencionarse que, aunque algunas versiones de la NGP, principalmente en los Estados
Unidos, han involucrado prácticamente el abandono de los principios del SPC, otras no han implicado
una oposición radical entre éstos y los nuevos postulados, y han más bien tendido a encontrar un
equilibrio entre ambos. Por ello, considero que con base en esta última etapa es posible pensar en un
―tipo ideal‖ de ―servicio profesional moderno‖ (SPM) que balancee los principios profesionales del
SPC y de la NGP. Dicho tipo ideal involucra principalmente el ingreso por mérito y la capacitación
permanente, basados en las competencias laborales y la movilidad laboral, la planeación estratégica, la
evaluación del desempeño conforme a competencias y metas, el reconocimiento del buen desempeño a
través de la carrera y los incentivos, y la sanción del desempeño bajo o insuficiente (incluyendo la
separación en éste último caso).

Dado que tanto una burocracia neutral como una politizada pueden obstaculizar la implementación del
mandato electoral de gobiernos que en una democracia pueden variar de signo ideológico, el concepto
de una ―burocracia responsiva‖ (Peters y Savoie 1995) podría constituir un parámetro útil para pensar
en la naturaleza que debe tener la GPP. Es decir, deben existir, por un lado, mecanismos para asegurar
que los servidores públicos implementen en forma y tiempo las políticas establecidas por los políticos
(por ejemplo una planeación estratégica acompañada de un sistema de incentivos basado en la
evaluación del desempeño) y, por el otro, mecanismos para evitar prácticas clientelares, reconocer la
dignidad del servidor público y respetar y aprovechar el mérito, las capacidades y experiencia de los
funcionarios públicos.

El SPM tendería hacia este concepto de burocracia responsiva. Sin embargo, aun cuando pueda servir
como punto de referencia, en realidad éste es un ―tipo ideal‖ de GPP ―ideal‖ muy difícil de alcanzar,
como se mostrará más adelante. Las dificultades son varias, ya que se encuentran tanto en el desarrollo
del ingreso por mérito como de la gestión por competencias, de la planeación estratégica, de la
evaluación del desempeño y de la sanción del bajo desempeño.
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II. América Latina

En general, los países de América Latina han desarrollado en forma tardía o a veces simultánea (en
relación a los países más desarrollados) las etapas generales de la GPP arriba indicadas. Si bien puede
haber algunos cambios muy recientes, con base en varios estudios (Echevarría 2006; Salvador y Ramió
2008; Ramió y Serna 2007) la GPP a mediados de la década de los 2000 en las naciones
latinoamericanas podían dividirse en dos grandes grupos: 1) el de los países de la región en los que la
GPP es ampliamente desorganizada y discrecional, como Panamá, El Salvador, Honduras, Nicaragua,
Guatemala, Paraguay, Perú, Ecuador, República Dominicana y Bolivia y 2) el de los que, ya sea de
forma parcial o extendida, han introducido en la práctica principios del SPC --como Brasil, Costa Rica,
Argentina, México, Uruguay, Colombia y Venezuela--, a veces en forma complementaria con
principios de la NGP --como Chile-, si bien en la mayoría de estos casos la introducción de estos
principios profesionales ha sido en realidad muy reciente (hace algunos años o par de décadas).

En 2008 Salvador y Ramió (2008: 86) señalaban que ―en contraste con las dinámicas de reducción de
efectivos, las estrategias de la modernización aplicadas a otros aspectos clave de sistemas de servicio
civil mostraron resultados mucho más limitados.‖ Ellos muestran la existencia de problemas para
desarrollar mecanismos de planificación, la debilidad de los sistemas de información de personal y la
ausencia de estrategias de capacitación en la mayor parte de estos países, con la excepción de Brasil y
Costa Rica.

En realidad, la persistencia del sistema de botín y el lento avance de los principios profesionales del
SPC y la NGP (esto es, tomados en conjunto, de un SPM), no es algo que debe sorprender cuando se
observa la alta desconfianza interpersonal que históricamente ha existido en la región (producto de
divisiones económicas, políticas y sociales profundizadas por la conquista y el régimen colonial), que
ha favorecido patrones de acción colectiva basados en la lealtad personal y el beneficio de grupo, en
lugar de en principios abstractos como el mérito, el profesionalismo o el bien social (Méndez 2000).

Si bien, como en su momento fue el caso en los países hoy ―más desarrollados‖, en inicialmente estos
patrones pudieron haber facilitado la creación de los Estados nacionales, más tarde la insuficiente
homogeneidad profesional del personal público de los países de esta región derivaría en una marcada
fragmentación administrativa y política, incluso en gobiernos autoritarios. Las pugnas entre los
diferentes grupos asociados al patrón arriba descrito hicieron que muchos Estados aparentemente
―fuertes‖ de la región hayan sido en realidad Estados fragmentados interiormente y, consecuentemente,
con baja capacidad política y administrativa para impulsar políticas públicas, en claro contraste con
países como Estados Unidos, fragmentados ―por arriba‖ debido a la división de Poderes y el
federalismo, pero gracias al SPC (más) integrados ―por abajo‖ en cuanto a la acción colectiva que
involucran las políticas públicas (Méndez 1996).

En parte quizá por observar su clara presencia en los países más desarrollados hacia principios del siglo
XX, a partir de mediados de ese mismo siglo varios países latinoamericanos comenzaron a introducir el
SPC en sus legislaciones nacionales. Sin embargo, ello no significó que se introdujera en la práctica
(con algunas excepciones, de nuevo como Brasil o Costa Rica). Será hasta finales de los años ochenta y
principios de los noventa que, motivados por crisis o cambios de gobierno --y cierta presión
internacional--, un conjunto de naciones latinoamericanas comenzaron a introducir en su GPP
principios del SPC, a veces simultáneamente con principios de la NGP.

III. Algunos casos nacionales

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En esta sección trataremos de dar una idea general de la evolución de la GPP en este conjunto de
países, el cual a su vez podemos dividir en dos subgrupos: 1) Brasil y Costa Rica en los que existe un
SPC que funciona de manera real y bastante extendida, junto con Chile donde los principios del SPC se
han complementado con cierta aplicación de principios de la NGP; y 2) Argentina, Uruguay, México,
Colombia y Venezuela, en los que algunos principios del SPC (y a veces de la NGP) se han aplicado
pero en forma frágil y parcial. En este texto se describirán brevemente seis casos, los tres que forman el
primer subgrupo y tres casos del segundo de ellos.

Brasil

Geddes ha argumentado que, gracias al tamaño similar de sus clientelas políticas y la mayor
competencia político-electoral entre dos fuerzas políticas de peso similar que se dio en la primera parte
del siglo XX (Geddes 1994), Brasil desarrolló uno de los sistemas GPP más avanzados de la región.

A partir de mediados del siglo XX una buena parte de su burocracia federal se organizaba ya bajo
parámetros del SPC (Ramió y Serna 2007). Así, después de varias décadas de desarrollo, desde los
años ochenta (y marcadamente a partir de la promulgación de la Constitución de 1988, que fortaleció
los derechos de los funcionarios públicos), Brasil ha tenido un SPC bastante extendido porque aplica en
múltiples áreas y niveles y para la mayoría de los funcionarios públicos (aproximadamente el 70%);
desde entonces ciertos principios profesionales se encuentran firmemente establecidos, como el ingreso
por mérito --ya que los exámenes son realmente competitivos— la estabilidad y derechos
funcionariales --es difícil separar a alguien del cargo-- y la capacitación --ya que existe una bien
establecida Escuela Nacional de Administración Pública (aparte de múltiples escuelas regionales).
Debe notarse que el brasileño es un SPC basado en cuerpos, lo que ha involucrado ventajas y
desventajas; entre las primeras, podemos citar una mayor movilidad laboral y por lo tanto una menor
resistencia de las autoridades políticas al ingreso por mérito; entre las segundas, evaluaciones de
ingreso más generales y laxas y por lo tanto una menor adecuación entre perfil y puesto.

En todo caso, la combinación a mediados de los años noventa de un SPC relativamente avanzado con el
gobierno más ―liberal‖ de Fernando Henrique Cardoso llevó a promover reformas del tipo de las de la
NGP. Así, se buscó revisar el régimen de estabilidad y de pensiones, se promovió la evaluación y
compensación del desempeño, se favoreció la movilidad horizontal, la terciarización y la
―agencialización‖ de ciertas áreas (Bresser 1999). Sin embargo, la reforma terminó diluyéndose
considerablemente a partir del inicio del segundo mandato de Cardoso (1999) y posteriormente fue en
varios aspectos revertida (Gaetani 20--; Pacheco 2011).

El gobierno de Lula da Silva, con una orientación de centro-izquierda, estuvo más abierto a aceptar las
demandas gremiales y argumentó haber favorecido el ingreso por mérito y otros aspectos del SPC
(contratando personal bajo el esquema del SPC (exámenes de mérito que proveen de estabilidad
laboral) en los puestos donde Cardoso había promovido la terciarización) y ello sin duda ha sido cierto
en algunas áreas de la administración pública brasileña como la social o la económico-financiera, los
avances parecen haber sido relativos y su gobierno mantuvo o quizá incluso elevó el grado de
politización de áreas tradicionalmente politizadas (por mencionar un ejemplo, el ministerio del trabajo).

En general, en Brasil si bien existe el ingreso por mérito éste se da con base en pruebas muy generales,
más bien de conocimientos, y de títulos profesionales. Además, la ―gestión por desempeño‖ ha
observado resistencias y dificultades técnicas que han impedido el cumplimiento de sus objetivos y los
casos de separación siguen siendo excepcionales, lo que ha reforzado la rigidez y el corporativismo. El
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intento de relacionar la evaluación con la compensación no fue exitoso, en parte porque tuvo el efecto
ya común de empujar hacia abajo los niveles de las metas a fin de distribuir ―políticamente‖ los
incentivos, que, especialmente a partir del gobierno de Lula da Silva, han sido ampliamente extendidos
(Iacoviello y Rodríguez 2006; Pacheco 2011).

Como puede verse en el caso de Brasil existe un sistema de GPP profesionalizado, pero que ha estado
sujeto a un ciclo de construcción, desconstrucción y reconstrucción (Grindle 2012).

Chile

Chile ha tenido una administración pública relativamente desarrollada, que curiosamente ha combinado
profesionalización con politización. Si bien la GPP ya observaba la aplicación de varios principios del
SPC desde al menos los años sesenta (como la estabilidad laboral basada en el ingreso por mérito)
(Grindle 2012), en el 2003 la Ley de Nuevo Trato amplió la carrera a niveles jerárquicos superiores y
creó un sistema de alta dirección pública, con lo que se disminuyó el número de cargos de libre
designación. Además previó la implementación de concursos internos y cambió el sistema de
incentivos basado en el desempeño individual por uno de desempeño colectivo. Se introdujeron
Comités de Selección que buscan ser más neutrales y profesionales. Se estableció también una
evaluación de los jefes superiores a través de convenios de desempeño. Es de destacarse que Chile ha
logrado desarrollar un sistema de planificación estratégica, vinculado a la gestión de personal.

La GPP la realiza un Consejo cuyos integrantes son propuestos por el Presidente pero deben ser
ratificados por el Senado, lo que ha influido para que integre a personalidades reconocidas de la
oposición; además, el rol de dicho Consejo es fundamental, ya que conduce y regula el procedimiento
de selección de los cargos de jefes superiores e integra el comité de selección para los puestos
administrativos de segundo nivel, entre otras funciones. Otro órgano relevante es Dirección Nacional
del Servicio Civil, órgano ejecutivo dentro del Ministerio de Hacienda.

En cuanto a los problemas, Iacoviello y Zuvanic (2006b) señalan que el funcionamiento de los Comités
de Selección y la aplicación de competencias para el ingreso inició lentamente; además, la evaluación
del desempeño derivó en calificaciones casi siempre altas, ya que, en una tendencia que al parecer es
casi universal, poner una calificación baja se considera un agravio. Se supone que las metas deben ser
cada vez más altas, pero algunas instituciones no lo han hecho así o han iniciado con metas de
exigencia más bien baja. La posibilidad de despido por bajo desempeño es muy reducida. En general,
no puede decirse que la alta politización de los funcionarios superiores y el sistema de ―cuoteo‖ para su
designación haya desaparecido. La carrera ha permanecido cerrada, estancada en cuanto a la
competencia externa y la promoción interna. Esto se ha compensado con la introducción del personal
temporal (contrataciones temporales sin concurso, que podían representar entre un 30 y 40%), pero este
hecho ha generado protestas sindicales.

De esta manera, Chile ha implantado una GPP que gradualmente ha tratado de balancear los principios
del SPC con los de la NGP. Por ello, es el sistema de GPP que en la región se acerca más al ―tipo ideal‖
del SPM, aunque dicho acercamiento está limitado por los problemas arriba indicados. Aunque cuando
una nueva coalición asumió el poder en 2010 aumentaron los ataques contra este esquema de GPP y se
produjeron propuestas para su reforma, su implementación gradual y a la vez efectiva ha promovido su
consolidación y dificultado los cambios radicales. Chile por lo tanto no ha seguido en forma tan
marcada el patrón de construcción, destrucción y reconstrucción de su GPP seguido por los demás
países de la región que han introducido los principios del SPC y/o la NGP.

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Costa Rica

La estructura legal del sector público costarricense está definida por La Constitución de la República,
que data de 1949, y por el Estatuto de Servicio Civil, establecido en la Ley 1.581. Cabe mencionar que
el Estatuto establece las bases del concurso para el acceso a 56% de los cargos públicos, un porcentaje
similar al de Brasil. El proceso de selección con base en el mérito funciona eficientemente y en general
está bien aceptado por los servidores públicos y los ciudadanos en general, en forma parecida a Brasil.

Sin embargo, Iacoviello y Zubanic (2006d) indican que a mediados de los años 2000 aún existía cierta
influencia política en el ingreso al servicio, la flexibilidad salarial y la movilidad eran insuficientes y la
gestión de rendimiento y la planificación eran aún débiles, debido a que los resultados de las
evaluaciones no se habían logrado vincular con las metas individuales e institucionales y el sistema de
información presupuestaria era inadecuado.

Argentina

Si bien en este país ha existido el derecho a la estabilidad laboral de los empleados públicos y el
sindicalismo de los funcionarios públicos hay sido fuerte, hasta la década de los noventa la base legal
de la GPP en realidad era poco clara. A principios de esta década, como parte del proceso de reforma
del Estado, se creó el Sistema Nacional de Profesión Administrativa (SINAPA) y nació con ello un
sistema de GPP organizado a partir de principios profesionales.

Sin embargo, si bien el SINAPA fue gradualmente desarrollándose en los años noventa, en la siguiente
década perdió apoyo político y legitimidad, y su aplicación fue crecientemente evadida. Esto generó
una burocracia paralela con contratos temporales y una coexistencia de diferentes formatos de GPP. A
mediados de los años 2000, Iacoviello y Zubanic (2006) indicaban que la ausencia de dirección
estratégica y alta politización en la GPP impedían que el sistema funcionara de manera adecuada.

Así, Argentina muestra de nuevo que cuando los costos políticos de normas profesionales de GPP son
percibidos como muy altos, éstas tienden a ser evadidas en la realidad. De esta manera, representa otro
caso que ha seguido el ciclo de construcción, desconstrucción y reconstrucción.

México

México tuvo desde los años 1940s hasta el año 2000 un sistema político de partido dominante, ya que
el Partido Revolucionario Institucional (PRI) ganó consecutivamente la presidencia y, hasta 1997, la
mayoría en el congreso. Ello favoreció una GPP basada en el sistema de botín.

Con la llegada a la presidencia en el año 2000 de un partido opositor (el Partido Acción Nacional), se
generó una coyuntura que llevó a la aprobación en 2003 de una ley basada en principios profesionales
tanto del SPC como de la NGP.

Se introdujeron así para el universo de funcionarios intermedios de las secretarías tanto los exámenes
de ingreso y la capacitación permanente como la permanencia en el puesto basada en la evaluación del
desempeño y la aprobación de los cursos de formación y una GPP basada en competencias.

Sin embargo, en los años siguientes surgieron diversos problemas que han dificultado su
implementación. Además de dificultades para encontrar instrumentos de evaluación capaces de efectuar
concursos públicos basados en competencias laborales, se quiso desarrollar todos los principios
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profesionales en forma simultánea y digital, lo cual causó muchos problemas y retrasos. Aunado a esto,
prácticamente desde el inicio del sistema de ingreso, en muchos casos se ha utilizado el artículo 34 de
la ley (concebido originalmente para casos excepcionales) para evitar realizar los concursos y muchos
puestos han sido sacados del universo al que le aplican los principios profesionales. Por otro lado, el
sistema de evaluación del desempeño también ha sido difícil de implementar, ya que ha derivado en
calificaciones predominantemente altas y por lo tanto no ha servido como instrumento para la
promoción, la sanción o la capacitación (Méndez 2010).

Otro inconveniente importante fue que el sistema se centralizó demasiado. Esto ocurrió, en parte,
debido a que la Secretaría de la Función Pública, cuyo papel según la ley era más bien normativo
general, centralizó y definió las evaluaciones de ingreso y las de desempeño, que por Ley les tocaba
definir a las Secretarías, y redujo el papel de órganos como el Consejo Consultivo a meras instancias
legitimadoras. Con esta centralización se rompió la lógica prevista en la ley, en la que la Secretaría
normaba, vigilaba y, en su caso, sancionaba, y las Secretarías operaban.

A partir de 2006, el gobierno de Felipe Calderón emitió un nuevo reglamento, que reencauza el servicio
hacia la operación descentralizada, aunque ello provocó que las dependencias evitaran todavía en
mayor medida aplicar la ley del servicio de carrera, especialmente el ingreso por concurso (Méndez
2010).

Para 2010 ya se había otorgado la planta a casi todos los funcionarios sujetos a la ley, pero de una
manera cuestionable, lo que pone en duda su estabilidad cuando llegue el nuevo gobierno en 2012. De
esta manera, el caso mexicano representa un ejemplo más del ciclo de construcción, destrucción y
reconstrucción que ha seguido la GPP en América Latina.

En este país, sin embargo, existen agencias que han logrado acercarse considerablemente a un SPM, ya
que se ha logrado un balance importante entre los principios del SPC (por ejemplo el ingreso por
mérito) y los de la NGP (por ejemplo, la evaluación del desempeño), como en el Instituto Federal
Electoral.

Colombia

La Constitución Política de 1991, producto de una gran concertación en este país, contiene un capítulo
dedicado a la función pública y reitera el concepto de ingreso y permanencia de los servidores públicos
supeditado primordialmente al mérito. Fue entonces cuando se creó una Comisión Nacional del
Servicio Civil (CNSC), la cual, en un principio, dependía claramente del ejecutivo.

La Constitución Política de Colombia de manera expresa prevé la carrera administrativa como

principio rector de las relaciones laborales en el sector público colombiano. El artículo 125 señala que
los empleos públicos son de carrera y establece algunas excepciones. Igualmente, en este artículo se
establece que el ingreso y el ascenso en los cargos de carrera podrán darse, cumplidos los requisitos y
condiciones que la ley fije para determinar los méritos y calidades de quienes aspiran a dichos cargos.
La Constitución exige la vinculación, ascenso y retiro del servicio deben hacerse por mérito.

En 1999, sin embargo, se generó un vacío normativo, debido a los fallos de la Corte contra la validez
de la CNSC. Dicho vacío ha causado muchos problemas, ya que la gestión del personal se basó en
inscripciones extraordinarias y nombramientos provisionales, haciendo que se debilitara la aplicación
del principio de mérito y afectando el desempeño de varios subsistemas de la GPP.

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La Ley 909 de 2004, que regula el régimen actual, no se limita a llenar el vacío normativo ajustando las
disposiciones de carrera a la jurisprudencia sino que introduce elementos novedosos sobre empleo
público en general y el tema de los empleos de Gerencia Pública. Se acaban los concursos cerrados.
Las convocatorias en adelante deben hacerse por concursos abiertos; se amplía el periodo de prueba de
4 a 6 meses y se establece explícitamente que se debe hacer una evaluación a los funcionarios de
carrera anual. La Ley desarrolla todo un título sobre los empleos con responsabilidad directiva, a
excepción de los que nombre directamente el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde.
Para la provisión de estos empleos se tendrá en cuenta el mérito, la capacidad y experiencia, se podrán
aplicar pruebas para evaluar las capacidades, se aplicará una entrevista y se valorará los antecedentes
de estudio y experiencia. El ―gerente público‖ realizará un ―acuerdo de gestión‖ con su superior
jerárquico donde (concertación de objetivos y compromisos a cumplir; sobre la base del cumplimiento,
se realiza la evaluación que será por escrito). Así, Colombia también ha buscado un equilibrio entre los
principios del SPC y la NGP.

Con todo, son varias las debilidades que presenta la GPP en este país. Por ejemplo, las evaluaciones del
desempeño se han aplicado en forma incompleta y en todo caso también han tendido a ser muy
benevolentes; además, ha existido una gran dispersión en las compensaciones y en general en los
marcos normativos de la GPP. En general, la GPP aún no alcanza suficiente legitimidad entre los
funcionarios y la población en general. Entre los aspectos positivos que se podían observar hacia
mediados de los años 2000 se encontraba la gestión de la formación, que se aplicaba permanentemente
y se orientaba por una adecuada planificación (Iacoviello y Zubanic, 2006c; entrevista a funcionario
público).

En el 2011 el nuevo gobierno se encontraba realizando una evaluación general de la GPP con el fin de
mejorar la aplicación de los principios profesionales en la GPP. Como puede observarse, Colombia
ofrece un ejemplo más del ciclo de construcción, destrucción y reconstrucción.

Conclusión

Como puede observarse, la GPP es muy diversa en América Latina. Mientras que en algunos casos no
sólo se ha logrado introducir el ingreso por mérito sino avanzar también hacia una permanencia
dependiente de la evaluación del desempeño, en otros países la aplicación de ambos principios es aún
muy débil y en otros países más ni siquiera se ha intentado, por lo que la GPP permanece
desorganizada y discrecional.

Los tres países de la región que destacan en materia de profesionalización de la GPP son Brasil, Costa
Rica y Chile. Son excepcionales en lo que respecta al alto nivel de institucionalización y legitimidad de
sus SPC, si bien los primeros dos observan sistemas rígidos. En el otro extremo del espectro están el
resto de los países centroamericanos, además de Bolivia, Perú, Paraguay y Ecuador. A estas naciones,
existe una fuerte politización y discrecionalidad en la GPP.

En un análisis comparativo por subsistemas, a mediados de la década pasada Iacoviello (2006) llamaba
la atención sobre la falta general de integración y planificación en los sistemas de GPP en América
Latina, así como la carencia de esquemas efectivos de evaluación del desempeño. Respecto al segundo
grupo, ella anotaba que El Salvador, Paraguay, Panamá, Honduras, República Dominicana y Bolivia no
habían tomado medidas para cambiar esta situación. En cambio, observaba movimientos de reforma –
aunque con pocas perspectivas de éxito- en Perú, Nicaragua, Guatemala y Ecuador.

Algo que claramente salta a la vista de la presentación de los casos de Brasil, Chile, Costa Rica,
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Argentina, México y Colombia, así como de otros análisis sobre varios de estos países (Ramió y Serna
2007, Salvador y Ramió 2008; Grindle 2012; Iacoviello 2006; Longo y Ramió 2008; Villoria, 2007), es
la alta dificultad de implementación de los procesos de reforma para introducir o modernizar un
servicio profesional.

Particularmente reveladoras son las dificultades que los países con la más alta profesionalización de su
GPP, como Brasil o Chile, han tenido con la implementación de los aspectos más modernos del
servicio profesional, los ligados a la NGP, entre ellas evidentemente la evaluación del desempeño.
Estas dificultades sin embargo no son distintas a las que han experimentado también los países más
desarrollados (Bouckaert y Halligan 2008).

Así, aunque sirve como un punto útil de referencia, en realidad el SPM es un sistema de GPP ―ideal‖,
difícil de alcanzar. Las dificultades principales se encuentran en el desarrollo del ingreso por mérito, de
la gestión por competencias, de la planeación estratégica, de la evaluación del desempeño y de la
sanción del bajo desempeño. Si bien el SPM busca conservar las ventajas de algunos principios del
SPC como el ingreso por mérito y reducir desventajas como la rigidez a través de nuevos principios
como la evaluación del desempeño, debe reconocerse que ha sido muy difícil aplicar con éxito estos
nuevos principios. Chile, que tiene una serie de rasgos particulares comparado con el resto de América
Latina, es el único país que se ha acercado en forma significativa al balance entre SPC y NGP que el
SPM involucra, aun cuando la aplicación de varios de los principios profesionales todavía enfrente
dificultades importantes.

Al menos tres dificultades obstaculizan la implementación de un SPM en América Latina: 1) la cultura

de la desconfianza interpersonal que dificulta la integración de equipos de trabajo basados en principios
abstractos como el mérito o la calidad de los servicios; 2) los obstáculos técnicos para diseñar e
implementar algunos de los principios o técnicas de la GPP, como la gestión por competencias o la
planeación estratégica; y 3) las dificultades para diseñar una estrategia adecuada para la introducción
legal de los principios del SPM; esto es, la economía política de la reforma.

Por ello, para el conjunto de los países de América Latina, en general es recomendable introducir el
SPM gradualmente (Polidano 2001), esto es, inicialmente en organizaciones donde existan buenas
posibilidades para su implementación y aún en ese caso con largos periodos de prueba para los
funcionarios, de manera que se evite caer en los defectos del SPC. Como un avance gradual a su vez
podría detener el mayor desarrollo de la reforma, sería crucial programar progresivamente dicho avance
e incorporar mecanismos de vigilancia, preferentemente ciudadana. Otra posibilidad es introducir el
SPM por cuerpos (como en Brasil) en lugar de por puestos (como en México), de manera que los jefes
políticos puedan formar más fácilmente sus equipos, se reduzcan los efectos negativos sobre la
gobernabilidad y la calidad de los servicios que un SPC puede traer, así como la resistencia al ingreso
por mérito. Sin embargo, aunque ello puede involucrar algunas ventajas como una mayor igualdad de
oportunidades, no evita algunos costos, como cierta rigidez.

Por supuesto éstas no son sino recomendaciones muy generales que se derivan de los casos expuestos,
ya que las circunstancias particulares de cada país hacen que sea inadecuado plantear recetas en este
campo.

Bibliografía

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reforma de los sistemas de servicio civil‖, en Buen Gobierno núm. 3, 2007.
Villoria, Manuel, El Servicio Profesional de Carrera en Latinoamérica, Madrid: INAP, 2007.

Reseña Biográfica

Es profesor-investigador del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México desde 2005.

Fue Jefe de la Unidad de Servicio Profesional del Gobierno Federal (2003-2004) y Jefe de la Unidad de
Análisis de la Presidencia de la República (2001-2003). Fue Director Ejecutivo del Servicio Profesional
Electoral (1998-2000). Ha sido asesor de un Director General y de un Subsecretario y dos Secretarios
del gobierno federal mexicano y consultor para proyectos en cuatro países, desarrollados por el Banco
Mundial, la ONU, USAID, Booz Allen and Hamilton y varias entidades federativas mexicanas. Fue
Coordinador de la Licenciatura de Política y Administración Pública (1992-1997) y el primer
Coordinador de la nueva Maestría de Ciencia Política de El Colegio de México (2007-2010). Ha sido
miembro del comité directivo de diversas organizaciones académicas nacionales e internacionales, de
diversos comités evaluadores, así como de comités editoriales de casas editoras y revistas profesionales
de México y el extranjero. Fue Presidente de la Asociación de Estudiantes de El Colegio de México
(1981), la Academia Mexicana de Políticas Públicas (1995) y la Red Mexicana de Servicio Profesional
(2008). En la Universidad Iberoamericana y el ITAM fue, respectivamente, profesor de tiempo
completo y de tiempo parcial (1984-1987). En la Universidad de Pittsburgh fue Teaching Fellow
(1989-1991). En El Colegio de México fue profesor-investigador (1991-1998; 2005-). Fue profesor en
el Departamento de Gobierno de la Universidad de Harvard, Visiting Scholar en el Centro de Estudios
Latinoamericanos de la misma universidad y Visiting Scholar en la Universidad de California-San
Diego. Ha impartido 45 cursos semestrales, 35 módulos de diplomados y 40 conferencias individuales
en universidades de América Latina, Estados Unidos y Europa. Tiene 65 publicaciones académicas, en
español, inglés o portugués. Ha sido pionero en la introducción en México de los estudios sobre
políticas públicas, servicio de carrera, liderazgo político y organizaciones de la sociedad civil. En 2010
obtuvo un fondo de la Universidad de Harvard para iniciar una investigación sobre liderazgo
presidencial en América Latina. Estudió la licenciatura en Relaciones Internacionales en El Colegio de
México (1977-1981) y la Maestría y el Doctorado en Ciencia Política en la Universidad de Pittsburgh
(1987-1991), donde realizó una tesis doctoral sobre políticas públicas bajo la dirección de Guy Peters.
Entre sus reconocimientos están el haber sido Fulbright Scholar (1987-1988) e Investigador Nacional
(1992-presente; Nivel II desde 1998). Ha recibido 4 becas de estudio y 13 becas de investigación por
universidades y fundaciones de Europa, Estados Unidos y América Latina. En 1991 recibió la beca de
repatriación del CONACYT.
Contacto: jlmendez@colmex.mx
Sitio personal: www.colmex.mx/academicos/cei/jlmendez

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