IDEAS

Provincias con resabios feudales

5 de mayo de 2019

En 1995, Ucrania tomó el control de Crimea, el Papa era Juan Pablo II y Microsoft lanzó el
navegador web Internet Explorer. En la Argentina, Carlos Menem consiguió su segundo
mandato con casi el 50% de los votos, Mauricio Macri llegó a la presidencia de Boca, Diego
Maradona volvía a vestir la camiseta de ese club y en la Argentina un dólar valía un peso. Ese
mismo año, Gildo Insfrán asumió como gobernador de Formosa. Antes, había tenido dos
períodos como vicegobernador. Si Insfrán gana este año, para el final del nuevo período habrá
pasado al frente de Formosa 28 años.

En su nuevo libro Hybrid Regimes within Democracies. Fiscal Federalism and Subnational
Rentier States (Cambridge University Press), el politólogo Carlos Gervasoni dice que en la
Argentina hay provincias "híbridas" cuyos regímenes oscilan entre la democracia y el
autoritarismo. Se debe a que, si bien cumplen con ciertos requisitos democráticos como la
realización de elecciones periódicas o el funcionamiento de sus cuerpos legislativos, el poder
del gobernador está tan extendido que prácticamente no hay una oposición consolidada,
existen pocos medios críticos e independientes y la alternancia en el poder es casi nula o
inexistente.

Al funcionar dentro de regímenes nacionales democráticos, estos regímenes híbridos evitan

actos alevosamente autoritarios como abolir las elecciones, cerrar la Legislatura o encarcelar
opositores, afirma Gervasoni. La razón es que así pondrían en peligro a sus gobiernos ante la
posibilidad de intervención de la autoridad nacional. De allí que recurran a tácticas
antidemocráticas un poco más sutiles como, por ejemplo, alterar las reglas electorales a su
favor (reelección indefinida, ley de lemas), controlar a la prensa a través de la distribución
arbitraria de la pauta oficial o cooptar el Poder Judicial, enumera el experto.

Ante este disparador, la nacion consultó a especialistas y funcionarios para ensayar algunas
respuestas. ¿La reelección indefinida es sinónimo de baja calidad democrática? ¿Por qué
conviven provincias con gobernadores casi feudales con otras que habilitan una sola elección?
¿Qué peso tienen las provincias a la hora de evaluar la calidad republicana de un país? ¿Cómo
pueden mejorarse los índices democráticos al interior de la Argentina?

Consolidados

De acuerdo a lo que expone Gervasoni, las provincias con menor calidad democrática o
dudosamente democráticas son Formosa, Santa Cruz, La Rioja, San Luis y Santiago del Estero.
Junto con Catamarca, las dos primeras lograron modificar sus respectivas constituciones para
habilitar la reelección indefinida. La Rioja habría seguido ese camino si no hubiera sido por el
fallo de la Corte Suprema que le prohibió a Sergio Casas, el actual gobernador, ir por un
eventual tercer período. En San Luis, desde hace décadas los hermanos Rodríguez Saá (Alberto
y Adolfo) conducen la provincia con mano de hierro, mientras que en Santiago del Estero el
Poder Ejecutivo se reparte entre familia: el actual gobernador, Gerardo Zamora, ocupó el cargo
entre 2005 y 2013 y fue relevado entre 2013 y 2017 por su esposa, Claudia Ledesma. Antes de
eso, el matrimonio de Carlos Juárez y Mercedes Aragonés estuvo al frente de la provincia, con
intermitencias, desde el primer gobierno de Perón, y llegó a edificar un poder casi absoluto
antes de la intervención federal de 2004.

Gervasoni afirma en su estudio que estos gobernadores logran consolidar su poder a través de
la renta por coparticipación que reciben las provincias y que permiten tener un gran número
de empleados públicos que dependen del Estado. Gracias a esto acumulan mucho poder y,
luego, es más fácil sostenerse.

"Son democracias de baja intensidad, provincias en donde la Justicia no es del todo

independiente y la sociedad civil está oprimida", afirma Pablo Secchi, director de Poder
Ciudadano, una ONG que evalúa y monitorea la calidad institucional del país. "Son feudos post
dictatoriales que quedaron en manos de ciertos gobernadores o partidos que supieron
mantenerse en el poder a través de un sistema clientelar. Estas provincias tienen una gran
cantidad de empleados públicos y el ciudadano se siente amenazado".

Bastan algunos números para ilustrar el estado de cosas. Según datos del ministerio de
Trabajo, en la Argentina el 35% del país tiene un empleo público. Sin embargo, algunas
provincias están muy por encima del promedio. Por ejemplo, Formosa y Catamarca ostentan el
récord: ambas tienen el 69% de su población trabajando en el Estado. Catamarca, el 67%;
Jujuy, 62; Santiago del Estero, 60; Chaco, 58; Santa Cruz, 46; y San Luis,el 42%.

Dinero y poder

"La reelección indefinida, a priori, no genera regímenes autoritarios, pero lo significativo es el

hecho de que hayas acumulado el suficiente poder para lograrla", analiza María Esperanza
Casullo, politóloga y autora del libro ¿Por qué funciona el populismo? Explicaciones
convincentes de un mundo en crisis (Siglo XXI). "Los gobernadores usan muchos resortes que
les permiten lograr el efecto de cancha inclinada una vez que están en el poder. No tienen
asegurada la reelección, pero obtienen una gran ventaja: manejan la obra pública y el empleo
público. Además, tienen muchas ventajas para hacer campaña. La oposición no suele tener
mucha plata".

En este sentido se expresa también Adrián Pérez, secretario de Asuntos Políticos e

Institucionales del Ministerio del Interior: "Entendemos que la alternancia forma parte de un
principio republicano que evita la concentración de poder. La concentración tiende en el
tiempo a limitar las libertades individuales, a romper los esquemas de división de poderes y a
generar esquemas de clientelismo".

En cuanto a la distribución de los recursos provinciales, Pérez señala que no hay

discrecionalidad en el envío de fondos por parte del Ejecutivo, pero sí cuestiona por
insuficiente la coparticipación en el caso de la provincia de Buenos Aires. "La verdad que es
inequitativo. Buenos Aires es una provincia en donde hay mucha desigualdad, por lo que la
coparticipación debería revisarse; pero eso es muy difícil", dijo.
La actual ley de coparticipación se basa en coeficientes de repartición fijos y no en lo que cada
provincia gasta y recauda a su vez. Este es un reclamo que la gobernadora María Eugenia Vidal
sostuvo sistemáticamente desde que llegó al gobierno.

Según datos del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (IARAF) en 2017, Tierra del Fuego fue la
provincia que más recursos por coparticipación recibió: 55.175 pesos por habitante. Le siguió
Catamarca con 47.170, luego Formosa con 43.929 y La Rioja, con 38.500. En la otra punta se
ubicó Buenos Aires. La provincia que administra Vidal recibió 8.067 por habitante, mientras
que aportó el 40% del PBI nacional.

Agustina Giraudy, profesora de la American University, Washington DC, y especialista en

regímenes subnacionales no democráticos en la Argentina y México, hace una clara distinción
entre dos tipos de provincias poco democráticas en nuestro país: aquellas que son eficientes y
las que son "estados patrimoniales". En el primer grupo están, por ejemplo, San Luis, Santa
Cruz, La Pampa y Salta, mientras que en el segundo ubica a La Rioja y Formosa.

Autoritarismo y eficiencia

"Hay provincias muy poco democráticas pero que son muy eficientes como San Luis. El
gobierno de los Rodríguez Saá ha tenido un plan de infraestructura espectacular, la burocracia
se maneja como un relojito. Ocurre como en los países asiáticos, que son muy autoritarios
pero muy eficientes. La Rioja en cambio es un estado patrimonial en donde hay mucho
clientelismo y el Estado es una extensión privada del gobernador", describe la experta.

Una consecuencia de esto es que las provincias autoritarias más eficientes son más
autónomas y pueden hacerle frente al gobierno nacional. El mismo caso ocurre en Neuquén
con la hegemonía del Movimiento Popular Neuquino (MPN) y la gran renta petrolera de la
provincia. Los otros regímenes más clientelares son más vulnerables.

Un dato: de acuerdo con el presupuesto aprobado para 2019, el 89% del ingreso total de
Formosa vendrá de la coparticipación. Neuquén, en cambio, recibirá sólo el 23%.

"Por ahora los presidentes los ayudan porque los pueden controlar. Les rinde. Estos
gobernadores son muy atractivos porque controlan maquinarias clientelares muy importantes.
Hay pocos incentivos para desmantelar estos regímenes mientras los puedan controlar"
apunta Giraudy.

Estas democracias rozan lo autoritario pero suelen mantenerse en el límite de lo tolerable para
evitar una intervención federal. Mantienen ciertas apariencias, para evitar que el Ejecutivo
nacional cruce sus fronteras provinciales. Sin embargo, la mayoría de los expertos consultados
coincidió en que la única manera de "volver a equilibrar la cancha" y mejorar los índices
democráticos es con los recursos y la presión del gobierno nacional.

"La situación se puede quebrar cuando la oposición, por ejemplo, se sube a una marea
nacionalizadora. Tiene que haber un realineamiento nacional importante como en 2011 con el
kirchnerismo o en 2015 con Cambiemos. El empuje de ese liderazgo nacional es capaz de
sacudir la estructura provincial", opina Casullo, quien además suma otros dos causas que
pueden sacudir o desbaratar a un gobierno provincial poco democrático: la muerte del
gobernador o un escándalo de gran magnitud; fue lo que ocurrió, por ejemplo, con el caso de
María Soledad Morales en Catamarca.

Gervasoni, en tanto, apunta que la solución pasa por recortar de a poco el dinero de la renta
fiscal, para que la provincia no democrática se vea obligada a generar su propia recaudación
mediante impuestos o inversiones privadas. "Tendría que haber un proceso de transición en
donde el Estado provincial debería recibir menos dinero de la coparticipación; habría que
reformar la ley, y que eso lleve a la provincia a incentivar el desarrollo económico privado".

El huevo y la gallina

Eduardo Jozami, politólogo e integrante de Carta Abierta, plantea un matiz en esta cuestión y
consideró que el problema no es que un líder se perpetúe en el poder, sino el hecho de que lo
haga porque no existen otras alternativas políticas.

"Muchos votos no lo hacen menos democrático -dice-. Casi que lo contrario, es un gobierno
más representativo. Yo haría una distinción. Hay casos en donde se podría decir que quienes
obtienen ese respaldo mayoritario son grandes líderes populares. Me parece que habría que
distinguirlos de otros casos en donde el gobierno se perpetúa y no porque sea un líder tan
incuestionable sino por la dificultad de que haya otras alternativas". Según Jozami, es clave
incentivar el desarrollo económico y social de las provincias, para mejorar y enriquecer las
manifestaciones políticas y el control democrático.

Giraudy apunta directamente al Presidente como el dueño de la llave para mejorar la

institucionalidad provincial: "Estos regímenes no democráticos subsisten en tanto y en cuanto
cuenten con el apadrinamiento de la Nación. Con lo cual si el gobierno nacional decide cortar
esos fondos se podría inducir a la alternancia. La propia lógica del sistema democrático
nacional hace que estos presidentes necesiten de estos gobernadores".

Actualmente, nadie se atrevería a cuestionar que la Argentina es una democracia ni diría que
tiene rasgos autoritarios. Sin embargo, varias de las provincias que la componen sí tienen
falencias en su sistema y esto, sin duda, afecta a la calidad institucional del país. Si bien
algunos índices, como la alternancia de gobierno, fueron mejorando a raíz de procesos de
recambio presidencial, muchas prácticas antidemocráticas subsisten fronteras adentro de
muchas provincias porque no interfieren con el desarrollo macro nacional. El federalismo y el
respeto a la independencia de las provincias es parte de la república y de la democracia
vigente desde 1983. Sin embargo, insisten los expertos, mejorar la calidad de los regímenes
subnacionales es una tarea esencial para consolidar la madurez del sistema democrático como
un todo.

Por: Agustina López para La Nación